ระบบการบรหารจดการสวสดการแบบ ‘Workfare’

อมรเทพ จาวะลาสถาบนวจยเพอการพฒนา

ประเทศไทย

ทำาไมตองม Workfare ควบค Welfare

• เตรยมความพรอมไปสสงคมสวสดการ • การแกปญหาความยากจน สรางงานในภาคชนบท และลด

ความเหลอมลำ+าอนจะเปนประโยชนตอการปรองดอง และปฏรปประเทศไทย

• หลกเลยงปญหาทางดานการคลง ดงทปรากฎในประเทศรฐสวสดการการสวนใหญ

• ใหคนในวยทำางานมแรงจงใจในการเขาสตลาดแรงงาน• Workfare จงเปนทางเลอกใหมทจะชวยเพมประสทธภาพ

ระบบการบรหารจดการสวสดการ เพอใหประเทศไทยพรอมทจะกาวไปสสงคมสวสดการทมคณภาพ และยงยน

2

โครงเรองนำาเสนอ

1 .บทบาทและความสำาคญของระบบสวสดการแบบ workfare

2. การพฒนา และแนวความคดการจดระบบสวสดการแบบ workfare ในตางประเทศ

3. การศกษาเปรยบเทยบขอด และขอเสยของระบบ workfare

4. ระบบสวสดการแบบ workfare ทเหมาะสมในประเทศไทย

5. สรป และขอเสนอแนะเชงนโยบาย 3

1. บทบาทและความสำาคญของระบบสวสดการแบบ Workfare

• สวสดการสำาหรบการทำางาน (workfare) หรอการทำางานสาธารณะ (public works) รฐใชในการแทรกแทรงตลาดแรงงานในชวงภาวะเศรษฐกจถดถอย โดยทวไปจะเปนโครงการทจางงานระยะส+น โดยใหคาจางทตำาแกคนงานไรฝมอ สวนใหญเปนงานทใชแรงงานมาก

• ความหมาย และขอบเขตของโครงการระบบสวสดการสำาหรบการทำางาน (workfare) น+นมความแตกตางกนในแตละประเทศ โดยมกถกมองวา เปนโครงการสรางงาน ลกษณะการชวยลดคาจาง (wage subsidy) หรอเปนการทรฐจายคาจางแรงงานใหท+งหมดเพอแกปญหาการวางงาน

• แตมมมองน+ไดคอยๆเปลยนไปเปนการสรางงานดานการทำางานสาธารณะ ดวยคาจางทตำาเพอเปนมาตราการระยะส+นในการชวยเหลอคนยากจน

4

วตถประสงค ระบบสวสดการสำาหรบการทำางาน

(World Bank)1 .ใหเงนชวยเหลอแกผยากจนโดยเฉพาะในชวงเวลาท

มการวางงานทสง2. มสวนชวยในการรกษาระดบการบรโภคของผรวม

โครงการ ผรวมโครงการไดรบรายไดทเพมข+นเพอไปใชในการบรโภค ซงเปนมาตรการสำาคญในการลดความขาดแคลนอาหาร และตอสกบความยากจน

3. โครงการน+มสวนสำาคญในการสรางสาธารณปโภคทจำาเปนในทองท เชนมการจางงานเพอสรางระบบชลประทาน และถนนในเขตชนบท ซงสงปลกสรางเหลาน+อาจสามารถกอใหเกดรายได และการจางงานตอไปในอนาคต

4. Workfare สามารถเจาะจงไปยงพ+นททมปญหาความยากจน และการวางงานทสง อกท+งยงไดรบผลประโยชนทางออมดวยหากสงกอสรางตางๆกอใหเกดรายได และการจางงานในพ+นทน+นๆในอนาคต

5

2. การพฒนา และแนวความคดการจดระบบสวสดการแบบ workfare ในตางประเทศ

• การศกษาช+นน+เรมดวยการอธบายบทบาท ความสำาคญ การพฒนาดานแนวความคด และรปแบบการบรหารจดการของระบบสวสดการ workfare ในประเทศตางๆทมการดำาเนนการเรองน+ ซงไดแก–ประเทศสหรฐอเมรกา –ประเทศเดนมารก –ประเทศเยอรมน –ประเทศสงคโปร –ประเทศอนเดย

6

เกณทการคดเลอกประเทศทศกษา• บางประเทศประสบความสำาเรจในการใชระบบ

workfare ในการลดภาระทางการคลงของภาครฐทมตอกลมคนวางงานทสวนใหญรอคอยเงนชวยเหลอทางสงคมจากรฐ

• ในขณะทบางประเทศใชระบบ workfare ควบคกบการพฒนาคณภาพของตลาดแรงงาน หรอลดความยากจนใหแกคนในภาคชนบทในประเทศ

• ประทศไทยสามารถนำาบทเรยนจากการบรหารจดการระบบ workfare รวมถงเกณทการเลอกกลมเปาหมายของผทสมควรไดรบประโยชน จากตวอยางตางๆในการศกษาน+ มาสรางเปนแนวความคด และบทเรยนในการรเรมสรางระบบ workfare ในประเทศไทยไดตอไป

7

การศกษาเปรยบเทยบระบบ Workfare1 .จดประสงค2 .กลมเปาหมาย3 .การบรหารจดการ4 .ประเภทงาน

8

ประเทศสหรฐอเมรกา

• ระบบความชวยเหลอดานสงคม (social assistance) ไดแปรสภาพจากการชวยเหลอ ครอบครวทมภาระหรอความลำาบากเปนลกษณะความรบผดชอบของคนทตองหางาน

• ความชวยเหลอดานความยากจนไมใชสงทไดมาโดยฐานะการเปนพลเมองของรฐแตเปนหนาททแตละบคคลตองชวยเหลอตนเองโดยแลกกบการทำางาน

9

ลกษณะโครงสรางระบบความชวยเหลอทางสงคมของสหรฐอเมรกา

• เปนระบบรฐบาลกลาง (Federal system)• ความรบผดชอบของรฐบาลในระดบตางๆแตก

ตางกนไป• หนาททผไดรบความชวยเหลอทางสงคมควร

ปฎบตเกยวของกบสถานททคนยากจนอาศย อาย รวมถงลกษณะโครงสรางครวเรอน

10

ระบบความชวยเหลอทางสงคมของสหรฐอเมรกามมากกวา 80 โครงการ ทตองการลดความยากจน

แตมระบบใหญๆ 6 โครงการดงน+คอ1 .การใหเงนชวยเหลอคนจากภาษ (Earned

Income Tax Credit - EITC) ซงชวยเหลอดานรายไดแกครอบครวทมรายไดนอยทมบตรตองเล+ยงด

2. การชวยเหลอระยะส +นแกครอบครวทมความตองการ (Temporary Assistance to Needy Family - TANF) เปนเงนชวยเหลอแกครอบครวทมรายไดนอยทมบตรตองเล+ยงด โดยจำานวนเงนชวยเหลอข+นอยกบขนาดครวเรอน สถานทอยอาศยและรายไดของครวเรอนน +นๆ โดยตองมการทำางานเปนการแลกเปลยนกบความชวยเหลอดงกลาว

3. การชวยเหลอทางดานอาหาร (Food Stamps)

11

4. การชวยเหลอทวไป (General Assistance) เปนการใหความชวยเหลอแกคนทไมเขาขายไดรบเงนจาก TANF และเงนประกนรายได (Supplement Income Security - SSI)

5. เงนประกนรายได (SSI) เปนเงนชวยเหลอแกคนสงอาย คนตาบอด และคนพการ

6. การชวยเหลอดานสขภาพแกคนจน (Medicaid)

12

ลกษณะพเศษของระบบความชวยเหลอทางสงคมของสหรฐอเมรกาม

ดงน+คอ• ผทไดรบความชวยเหลอทางสงคมสามารถรบ

ความชวยเหลอจากโครงการตางๆได เชน บางคนทไดรบเงนชวยเหลอจากการวางงาน (Unemployment Insurance) อาจได Food Stamps หรอ TANF ดวยกได

• ระบบความชวยเหลอทางสงคมของสหรฐอเมรกาเปนการเกยวโยงกนระหวางรฐบาลระดบ Federal, State และ Local เชน การชวยเหลอทางดาน Food Stamps, SSI, EITC ซงจะเปนระบบเดยวกนท+งประเทศ บางรฐเพมการสนบสนนดาน SSI และ EITC สำาหรบ Food Stamps น+นอาจไดรบเงนสนบสนนจาก Federal แต State เปนผคำานวนเงนชวยเหลอ และคนหาผสมควรไดรบการชวยเหลอ สำาหรบ TANF น+นแตละรฐเปนผคนหาผทสมควรไดรบเงนชวยเหลอและคำานวนเงนทจะให

13

• ลกษณะครวเรอนมบทบาทตอเงนชวยเหลอ โดย TANF จะชวยเหลอครอบครวทมบตร สำาหรบครอบครวทไมมบตรหรอคนอายนอยทอยคนเดยวมกจะไมไดรบความชวยเหลอดานสงคมประเภทน+

• ความชวยเหลอแกคนยากจนประเภท TANF ของแตละรฐจะแตกตางไป

14

ลกษณะ 4 ประการทผลกดนใหคนทไดรบความชวยเหลอเขาสตลาด

แรงงาน คอ1 .การเปลยนแปลงทางการเมอง การเพมข+นของวฒนธรรมการพงพงผอน เพมแรงกดดนทางการเมองใหลดเงนชวยเหลอทางสงคมแกผทไดรบประโยชนโดยทไมตองทำางาน และสนบสนนคนเหลาน+นใหเขาสตลาดแรงงาน

2. การเปลยนแปลงทางการสงคม โดยแตเดมน+น เงนชวยเหลอจะมอบใหกบเมทมลกในวยกอนเขาเรยน ซงผหญงเหลาน+มกทำางานทบาน แตเมอมผหญงจำานวนมากเขาสตลาดแรงงาน ความสมพนธระหวางเงนชวยเหลอกบภาระหนาทในการทำางานจงเพมข+น

3. เรมเหนวาการใหเงนชวยเหลออาจจะไมชวยใหคนมองหางานทำา

4. มการออกกฎหมายและนโยบายทตองการเชอมโยงการทำางานเพอแลกกบเงนชวยเหลอ

15

การเปลยนแปลงจาก Welfare ส Workfare ในสหรฐอเมรกาม 4 ชวง

ดงน+คอ1. Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981 (OBRA)

2. Family Support Act of 1988 (FSA)3 .การปรบนโยบายในสมย Clinton 19934. Personal Responsibility Work

Opportunity Reconciliation Act (PRWORA) 1996

16

Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981

(OBRA)• การใหความชวยเหลอแกครอบครวทภาระบตรพง

พง (Aid to Family with Dependent Children - AFDC) ไดจดต+งข+นโดยกฎหมายประกนสงคมในป 1935 เพอใหสทธแกครอบครวทผานเกณฑและสมควรไดรบความชวยเหลอ

• เงนชวยเหลอแตกตางกนไปในแตละรฐ• ในป 1967 สภาคองเกรสไดจดต+งโครงการจงใจ

การทำางาน (Work Incentive Program - WIN) ซงบงคบใหผทไดรบ AFDC ไปลงทะเบยนหางานทสำานกจดหางานในพ+นท 17

• ประธานาธบด Regan เรมใหมการทำางานหรอบรการสงคมเปนการแลกเปลยนกบเงนชวยเหลอจาก AFDC

• ป 1981 สภาคองเกรสไดออกกฎหมาย OBRA ใหอำานาจรฐบาลมลรฐในการบงคบใหคนในวยทำางานตองทำางานเพอแลกเปลยนกบเงนชวยเหลอ

• ผทปฎเสธการทำางานจะไดรบเงนชวยเหลอลดลง

18

Family Support Act of 1988 (FSA)

• FSA ไดมการต+งโครงการสวสดการในการทำางานทเรยกวา Job Opportunity and Basic Skills (JOBS)

• ใหอำานาจรฐบาล Federal มากข+นในการบงคบใหคนทไดรบความชวยเหลอหางานและอบรมแรงงาน และกำาหนดใหรฐบาลมลรฐเพมสดสวนคนทหางานและทำาโทษคนทไมรวมมอในการหางานทำา

19

Clinton’s Reform 1993• ปฎรปใหความสำาคญตอหนาทความรบผดชอบ

ของคนโดยกำาหนดวาหลงจากผทไดรบความชวยเหลอทางสงคม 2 ปตองเขารวมในการอบรมแรงงาน หรอทำางานใหสงคม

• ใหรฐบาลมลรฐกำาหนดการมสวนรวมของคน และเรงขยายจำานวนผเขารวมในโครงการใหมากข+น

• ขยายและบงคบใชบทลงโทษตอผทยงไมเขารวมโครงการน+ 

20

PRWORA 1996• PRWORA ไดแทนท AFDC ในป 1996 โดย

การใชโครงการ TANF • มการขบเคลอนทางสงคม สอมวลชน และภาครฐ

ทตองการใหระบบสวสดการทางสงคมมการแลกเปลยนผลประโยชนกบการทำางานแกสาธารณะ และการเพมฝมอแรงงาน

21

ลกษณะพเศษ 5 ประการของ TANF คอ

1. Block grants มเงนชวยเหลอจาก Federal ให State ในสดสวนทคงทตอความชวยเหลอหรอคาบรหารงานของ State ทใหผไดรบประโยชน นอกจากน+สดสวนของของเงนชวยเหลอจาก Federal แตกตางกนออกไปตามรายไดของแตละ State (50% ในรฐทรวยถง 90% ในรฐทจน)

2 . เพมอสรภาพของมลรฐในการรเรมโครงการใหงานแกผไดรบความชวยเหลอทางสงคม

3. การกำาหนดระยะเวลาของการชวยเหลอ โดยมลรฐไมสามารถใหความชวยเหลอแกผทไดรบ TANF เกน 60 เดอน รฐตองใหผใหญในครวเรอนทำางานหลงจากไดรบ ความชวยเหลอเกน 24 เดอน

4. การกำาหนดลงโทษผทไมใหความรวมมอโดยการตดความชวยเหลอดาน TANF แตยงคงให Food Stamps, Medicaid, EITC และ SSI

5. กำาหนดความสามารถในการทำางานโดย PRWORA กำาหนดสดสวนผทมสวนรวมในการหางานจากผทไดรบผลประโยชนท+งหมดไว โดยแตละรฐตองทำาตาม โดยมการกำาหนดการมสวมรวมทแตกตางกนสำาหรบครอบครวทแตกตางกน เชน ครอบครวทมท+งพอแมแมเล+ยงดลกกบครอบครวทมแตพอหรอแมคนเดยวเล+ยงดลก

22

ประเทศเยอรมน• ป 1961 กฎหมายใหความชวยเหลอทางสงคมแหงรฐ

(Federal Social Assistance Act) ไดผานความเหนชอบจากรฐบาลเยอรมนตะวนตก

• กฏหมายกำาหนดวา ผไดรบเงนชวยเหลอจากรฐตองทำางานแลกเปลยนหากรฐมงานเสนอให กฎหมายดงกลาวชวยลดคาใชจายของรฐไดมากในชวงทมการวางงานสง

• สวสดการดานการทำางานในเยอรมนเรยกวา Help Towards Work (HTW) ซงเปนลกษณะท+ง งานทมสญญาวาจางและไดรบความคมครองดานการประกนสงคม และงานทไมไดระบสญญาวาจาง และไมไดรบผลประโยชนอนๆ

• HTW เกดจากการกดดนทางการเมองทตองการใหคนทไดรบประโยชนจากความชวยเหลอทางสงคมกลบเขาสตลาดแรงงาน หากคนเหลาน +นยงมอายนอยแตวางงาน

23

ลกษณะ 4 ประการของiระบบสวสดการสงคมในเยอรมน

1 .ระบบทแบงแยกออกเปนสวนๆ ท +งทกระจายอำานาจและโครงการทไมไดบรหารไปดวยกน

2 .เนนไปทางผลประโยชนทางการเงน ความชวยเหลอทางการเงน เปนลกษณะการรกษาระดบรายไดของผวางงานระยะส+น

3 .พงพงระบบประกนทางสงคม ซงไมใชสทธทางการเปนพลเมอง แตเปนสมาชกทจายเงนสมทบเขาระบบประกน

4. เนนความสำาคญตอแรงงาน นโยบายจะเกยวของกบกฎเกณฑในตลาดแรงงาน 24

สวสดการสงคมในเยอรมนยนอยบนหลกการ 3 ประการ

1 .หลกการดานการประกนสงคม (Social Security Principle) ใหความชวยเหลอแก สมาชกทสมทบเขากองทนประกนสงคม โดยตอบแทนดวยเงนทดแทนการวางงาน

2 .หลกการรกษารายได (Maintenance Principle) ใหความชวยเหลอแกบคคลทวไปโดยไมจำาเปนตองจายเงนสมทบ งบประมาณทใชมาจากเงนภาษ โดยจะชวยเหลอคนบางกลมททำาประโยชนใหกบสงคม เชน ทหารผานศก หรอคนยากจนทมภาระบตรพงพง

3 .หลกการดานรฐสวสดการ (Public Welfare Principle) ไดแก การชวยเหลอทางสงคม โดยอาศยภาษทองถนทมอบใหแกคนจนใหรกษาระดบมาตรฐานการครองชพ

25

• ระบบสวสดการทำางานแบบ HTW มจดประสงคเพอชวยเหลอคนวางงานใหกลบเขาสตลาดแรงงาน เนองจากคาใชจายดานเงนทดแทนการวางงานเพมข+นสง แมมการลดเงนทดแทนดงกลาวลงหลายคร+ง เยอรมนยงคงมปญหาดานคาใชจายภาครฐ

• การปรบตวทางเศรษฐกจทอาศยแรงงานฝมอนอยลงสงผลใหการวางงานสงข+น ดงน+น HTW จงมการใหการอบรมและฝกทกษะแกคนทำางานควบคไปกบการหางานใหแกคนเหลาน+น 26

HTW ไดจดงานออกเปน 3 ประเภท1 .งานทวไปทไดรบเงนดดหนน โดยรฐใหเงนดด

หนนแกนายจางในการจางงานคนวางงานในระบบ HTW โดยงานกำาหนดอายการทำางาน โดนยมากมกมสญญาวาจาง 12 เดอน

2 .งานชวยเหลอสาธารณะ หนวยงานทองถนอาจใหเงนสนบสนนโครงการสรางงาน โดยใหคาจางทตำา โดยมากคนงานมกเปนผทมปญหาในการเขาสตลาดแรงงานทวไป เชน ไรฝมอ หรอมปญหาดานทกษะการเขยนและอาน เปนตน โดยคนงานจะไดท +งคาจางและเงนชวยเหลอทางสงคมควบคกนไป

3 .งานพเศษทมกใหคนทมปญหาในการทำางานมากๆซงมกมตนทนทสง

27

• หนวยงานทองทอาจใหการศกษาหรอการฝกฝนทกษะแกคนวางงานเพอการเตรยมความพรอมในการทำางานดวย

• คนทไมเขารวมโครงการจดหางานจะถกลงโทษ เชน การลดเงนชวยเหลอ

28

ประเทศเดนมารก

• ระบบสวสดการสำาหรบการทำางานในประเทศแถบสแกนดเนเวย มลกษณะเปนนโยบายตลาดแรงงานเชงรก (Active Labor Market Policy) ซงกำาหนดมองวา ผไดรบเงนชวยเหลอทางสงคมอาจถกแยกจากตลาดแรงงาน

• วตถประสงคสำาคญคอ การใหแรงงานกลบเขาสตลาดแรงงานอกคร+ง โดยอาจมการพฒนาฝมอ

• เครองมอทใชคอ การสรางงาน การอดหนนคาจาง และแรงจงใจทางการเงนอนๆ

29

Active Labor Market Policy• เพอใหเกดการจางงานอยางเตมทสำาหรบชวงทม

การปรบโครงสรางทางเศรษฐกจ• มการกำาหนดนโยบายทวไปใชทวประเทศ หรอบาง

เขตหรอบางอตสาหกรรม• การใหการศกษาหรอฝกฝนฝมอแรงงาน มความ

จำาเปนในการปรบแรงงานใหสอดคลองกบชวงทเศรษฐกจมการปรบโครงสราง

• มการสนบสนนคนทวางงานและไดรบการชวยเหลอใหเขาหางาน

• แมวา ALMP ไมสามารถใหเกดการจางงานไดเตมทแตกชวยใหอตราวางงานลดลง

ความเปนมา• ชวงป 1960-1990 มคนจำานวนมากข+นเรอยๆ ทไดรบ

ประโยชนจากการวางงาน โดยเฉพาะเมออตราการวางงานเพมข+นสง (12% ในป 1994)

• การพฒนาทางเทคโนโลย รวมถงการปรบผงองคกรใหสอดคลองกบการแขงขนทเพมข+น สงผลใหความตองการแรงงานมฝมอเพมข+น เนองจากคนงานบางพวกขาดทกษะจงวางงาน

• แรงงานผหญงเพมข+นซงสงผลใหมผขอความชวยเหลอกรณวางงานเพมข+น

• การผลกดนคนวางงานใหใกลกบตลาดแรงงานมากข+น จงเปนวธการหนงในการลดคาใชจายดานน+

• คนทตองการความชวยเหลอดานการวางงาน ตองไดรบการพฒนาฝมอหรอผานการอบรมดานทกษะบางประเภทกอนจงจะไดรบเงน

• เปาหมายของโครงการดานสวสดการแรงงานคอ แรงงานวยรนอายประมาณ 18-19 ในป 1990 และตอมาไดขยายไปสชวงอาย 20-24 ป

Youth Allowance Scheme (YAS)

• กำาหนดใหคนในวย 18-19 หางานเปนเวลา 5 เดอน หลงจากน+นจงใหกลบสกลมทไดรบเงนชวยเหลอตออก 24 เดอน

• ป 1994 มการปฏรปตลาดแรงงานโดยใหคนทวางงานอายตำากวา 25 ป มาอบรมฝมอแรงงานหลงจากเขาสระบบชวยเหลอ 1 ป ซงในป 1998 ไดลดเวลาเหลอ 3 เดอน

ประเทศสงคโปร

• สงคโปรเรมใช Workfare Income Supplement (WIS) Scheme ในป 2007 โดยใหกระทรวงกำาลงคน (Ministry of Manpower) ทำาหนาทบรหารจดการ

• จดประสงคของ WIS คอการเพมรายได และเงนออมทฝชในยามปลดเกษยณของคนงานทมรายไดนอย และมอายมาก เพอใหคนเหลาน +นอยในตลาดแรงงานตอไป

• คนทมสทธเขารวมแผนงานน+คอกลมคนทมรายไดนอยกวาเกณททกำาหนด และมอายมากกวา 35 ป 33

ผมสทธใน WIS• ผทมงานรบจางประจำา หรอผประกอบธรกจสวน

ตว หรองานอสระ (self-employed) สามารถเขารวมโครงการน+ได

• สำาหรบกลม self-employed ผทมสทธตองเปดเผยรายได รวมท+งตองสมทบเงนเขากองทนการออมเพอการรกษาพยาบาล (Medisave)

• WIS มสวนเชอมโยงกบ กองทนสวสดการแหงชาต (Central Provident Fund-CPF) โดยใหมการลดเงนสะสมจากนายจางแกลกจางทมรายไดนอย และอายมากกวา 35 ป เพอลดตนทนนายจาง อกท+ง WIS ยงลดเงนสมทบจากลกจางดวยเพอใหลกจางมเงนใชมากข+น

การฝกอบรมแรงงาน• เพอใกมการพฒนาฝมอใหสอดคลองกบการ

เตบโตทางเศรษฐกจ หนวยงานพฒนากำาลงฝมอ (Workforce Development Agency-WDC) ไดมการจดต+งข+นเพอชวยเพมประสทธภาพการทำางานของคนงานทมรายไดนอย และอายมาก

• แผนการฝกทกษะแรงงาน (Workfare Training Scheme-WTS) ไดจดต+งข+นเมอเดอน กรกฎาคม 2010 โดยมวตถประสงคใหนายจางสงคนงานมาฝกทกษะเพมเตม

ประเทศอนเดย• การจดทำาระบบ Workfare ในประเทศอนเดย ม

ลกษณะทแตกตางจากประเทศอนๆ ทประเทศไทยควรใหความสนใจ

• ระบบสวสดการของอนเดยยงไมพฒนามาก • แรงงานสวนใหญอยในภาคชนบท และเปน

แรงงานประเภทไมเปนทางการ• ระบบ Workfare ของประเทศอนเดยโดยมาก

เปนโครงการจางงานลกษณะการจายคาจาง (Wage Employment Programmes, WEP)

• แตเนองจากระบบ WEP มปญหาหลายประการ รฐบาลอนเดยจงรางกฎหมายการรบรองการจางงานในภาคชนบท (National Rural Employment Guarantee Act, NREGA) ข+นในป ค.ศ. 2005

36

การพฒนารปแบบระบบ Workfare ของประเทศอนเดย

• ระบบ Workfare เรมชวงแรกประมาณป ค.ศ. 1980 โดยมโครงการจางงาน 2 ประเภททสำาคญ ไดแก โครงการการจางงานในภาคชนบท (National Rural Employment Programme, NREP) ในชวงป ค.ศ. 1980-1989 และโครงการรบรองการทำางานแกคนไรทดนในภาคชนบท (Rural Landless Employment Guarantee Programme, RLEGP) ในชวงป ค.ศ. 1983-1989

• ซงท+งสองโครงการน+มวตถประสงครวมกนคอ การขจดปญหาความยากจนใหหมดไปในประเทศ

37

• ตอมาป ค.ศ.1989 ท+งสองโครงการน+ไดรวมเปนโครงการ Jawahar Rozjor Yojana (JRY) ซงเปนโครงการทดำาเนนงานภายใตกระทรวงพฒนาชนบท (Ministry of Rural Development)

• จดประสงคเพอลดปญหาความยากจนดวยการสรางโอกาสในการทำางานแกคนจนทอยในชนบทในชวงนอกฤดกาลของภาคเกษตร

• นอกจาก JRY จะตองการสรางงานใหแกคนยากจนแลว ยงมจดประสงคทสำาคญอกประการหนงคอ การสรางสาธารณปโภคตางๆในสงคม เชน ถนน โรงเรยน และอนๆ

38

• รฐสามารถใช JRY ในการสรางงานแกกลมคนทรฐตองการใหความชวยเหลอได เชน เนนการจางงานแกชนกลมนอย คนวรรณะตำา และผหญง ตวอยางเชน โครงการจางงานในภาคชนบทถงรอยละ 30 จะสำารองใหแกผหญง เปนตน

• ในสวนของการบรหารงานน+น รฐบาลกลางจะใหเงนชวยเหลอแกรฐบาลตามรฐตางๆ ตามสดสวนคนยากจนในรฐน+นๆ เทยบกบคนยากจนท+งหมดในภาคชนบทท+งประเทศ โดยสดสวนเงนชวยเหลอทมาจากรฐบาลกลางน+นสงถง 80% ของเงนท+งหมด ซงสวนทเหลอน+นรฐบาลทองถนจะตองสมทบเอง

39

ปญหาของ JRY• แมวาโครงการ JRY จะมสวนชวยในการสรางงาน

ใหแกคนจนในภาคชนบท แตโครงการน+ยงไมสามารถสรางงานไดมากพอทจะเพมรายไดใหแกครวเรอนของผทไดรบประโยชนจากโครงการน+ได

• ดวยเหตน+ในป ค.ศ.1993 รฐบาลอนเดยจงเสรมโครงการจางงานใหมคอ แผนการรบรองการทำางาน (Employment Assurance Scheme, EAS) ใหดำาเนนการพรอมกบ JRY

40

วตถประสงคสำาคญ ของ EAS1 .สรางโอกาสในการทำางานประเภทใชแรงงานดาน

ตางๆ ในชวงทมปญหาขาดแคลนการจางงาน 2 .สรางสนทรพยคงทนหรอสาธารณปโภคใหแก

ชมชน เพอใหรองรบการพฒนาและจางงานในอนาคต

• อยางไรกตาม EAS กยงคงประสบปญหาทคลายคลงกบ JRY ตรงทไมสามารถสรางงานไดมากพอ ทายทสดในป ค.ศ.1999 ท+ง JRY และ EAS จงถกแทนทดวยโครงการใหมทมชอวา Jawahar Gram Samdiddhi Yojana (JGSY)

41

โครงการ JGSY

• เนนการจางงานในภาคชนบท ซงมสวนสำาคญในการพฒนาสาธารณปโภคทสำาคญในระดบหมบาน และชวยลดปญหาความยากจนไดในเวลาเดยวกน

• ตอมาเมอรฐบาลตองการตอบสนองความตองการในการทำางานทเพมข+นและเพอชวยเหลอผประสบปญหาการขาดแคลนอาหาร โดยเฉพาะชวงทเกดภยทางธรรมชาต รฐไดเสนอโครงการทำางานเพอแลกอาหาร (Food for Work Programme) ข+นในป ค.ศ. 2001

42

• นอกจากน+เพอเปนการรวมการจางงานและสรางสาธารณปโภคในระดบหมบานเขากบการสรางความมนคงทางอาหาร ในปเดยวกนน+ รฐจงไดสรางโครงการการจางงานใหม เรยกวา Sampoorna Grameen Rozgar Yojana (SGRY)

• ซงโครงการ SGRY มงบประมาณเพอนำาไปใชในการแจกจายขาวสารแกประชาชนถง 5 ลานตนตอป โดยรฐบาลทองถนไมตองเสยคาใชจายในการแจกจายขาวสาร โครงการดงกลาวน+คาดวาจะสามารถจางงานไดถง 1 พนลานวนทำางานของคนในหนงป

43

ปญหาของระบบ workfare ในอนเดย1 .คนในพ+นทขาดความเขาใจในเน+อหาของโครงการ

2. ขาดการวางแผนงาน3. คณภาพของทรพยสนทสรางข+นไมไดสมบรณหรอ

เปนไปตามมาตรฐาน4. มการแจงขอมลเวลาทำางานทคลาดเคลอนจากความ

เปนจรง5. มปญหาการจายเงนคาจางทมกตำากวาทระบไว6. เงนคาจางทจายใหผหญงและผชายขาดความเทา

เทยม7. อาศยการวาจางผานผรบเหมา8. ขาดฐานขอมล และภาพรวมของโครงการท+งหมด9. หนวยงานทดำาเนนงานขาดความสามารถ1 0 .ไมไดรบการดแลจากรฐบาลเทาทควร

44

National Rural Employment Guarantee Act, NREGA

• กฎหมายน+ระบใหมการวาจางแรงงานไรฝมอในภาคชนบทเปนเวลา 100 วนตอครวเรอน และสรางทรพยสนถาวรใหแกชมชน

• ระบใหมการจายคาจางอยางเทาเทยมกนระหวางแรงงานชายและหญง

• การจางงานใน NREGA ประกอบดวยงานหลายประเภท เชน งานดานชลประทาน หรอดแลแหลงนำ+าในพ+นท การพฒนาทดน งานดานปองกนและควบคมอทกภย และงานอนๆ ทไดรบการรบรองจากรฐบาล

• NREGA ไดมการกระจายการสรางงานในแตละรฐ และใหมการจางงานเปนสดสวนพเศษ สำาหรบคนกลมนอย คนวรรณะตำา และผหญง รวมท+งมความสนใจดแลคนพการดวย ซงในบางรฐมการระบใหมการจางงานถง 150 วนสำาหรบผพการ

45

จดประสงคและเปาหมายของ NREGA

1 .สรางความคมครองทางสงคมใหแกคนทประสบปญหาดานการใหโอกาสในการทำางาน ในกรณททางเลอกอนในการทำางานน+นมการวาจางทจำากด

2. เพอเปนแรงผลกดนการพฒนาอยางยงยนใหแกสงคมเกษตรกรรมดวยการสรางงานประเภททชวยแกไขปญหาความยากจนเร+อรง เชน ปญหาขาดแคลนนำ+า การทำาลายปา และดนเสอมสภาพ เปนตน โดยกฎหมายน+ตองการสรางทรพยสนถาวรในภาคชนบท เพอเชอมโยงชวตความเปนอยในภาคชนบทกบทรพยากรในพ+นท

3. การใหอำานาจแกคนจนในภาคชนบท ดวยการมอบสทธตามกฎหมายใหคนกลมน+

4. แนวทางการบรหารธรกจแบบใหม ซงเปนตวอยางการปรบปรงดานธรรมาภบาล เพอเปนรากฐานของระบบประชาธปไตยทโปรงใส

46

จดเดนสำาคญในการบรหารจดการ NREGA

• มการจดเกบ และเผยแพรขอมลการจางงานในแตละทองทอยางมประสทธภาพ

• โดยกระทรวงพฒนาชนบทไดมการระบเลขประจำาตวของผเขารวมโครงการทำางาน (Job Card Number) เพอใชในการรวบรวมขอมลการทำางานของผเขารวมโครงการตางๆ

• โดยจะแสดงขอมลการจางงานในหนวยครวเรอน และจำานวนวนทำางานของคนในวรรณะ หรอกลมตางๆ รวมท+งสดสวนผหญงทรวมโครงการตางๆ โดยขอมลเหลาน+ไดถกจดเกบจากแตละอำาเภอทวประเทศ

47

• การพฒนาระบบ Workfare ของประเทศอนเดยมความพเศษทกำาหนดกลมเปาหมายชดเจนวาเปนกลมครวเรอนยากจนในภาคชนบท

• ตลาดแรงงานในภาคชนบททมลกษณะไมเปนทางการ ทำาใหคนงานมกไดรายไดนอยและขาดความแนนอน

• ดงน+นการรบรองวารฐจะจางงานจากแรงงานเหลาน+เปนเวลา 100 วนในหนงป จงเปนเสมอนหลกประกนรายไดของคนยากจนไดทางหนง

48

• แมวาระบบ workfare ของประเทศอนเดยจะมกลมเปาหมายทชดเจน คอคนยากจนในภาคชบบท แตการวางแผน และปฏบตการของระบบน+ยงควรมการแกไข

• งานประเมนโครงการการสรางงานในภาคชนบทของอนเดยรายงานวา โครงการสวนมากไมสามารถวางกรอบกลมเปาหมายเฉพาะคนจนได เนองจากคาแรงทสงมากเกนไป ทอาจจงใจคนทไมยากจนจรงใหเขามาทำางานในโครงการตางๆ ซงอาจแยงงานกบคนจนในพ+นท

• รายงานดงกลาวไดช+วา หากรฐมการกำาหนดหลกเกณทการคดเลอกคนทมสทธเขารวมโครงการอยางชดเจน ปญหาการไมเขาถงคนจนในพ+นทอาจลดลง เชน รฐควรกำาหนดสดสวนคนในบางวรรณะ หรอชนกลมนอยตางๆ รวมท+งสดสวนแรงงานผหญงในพ+นทใหชดเจน

• อกท+งควรมการตรวจสอบบนชคาใชจายอยางสมำาเสมอ เพอใหการดำาเนนงานตางๆมความโปรงใส และเขาถงกลมเปาหมายคนจนอยางแทจรง

สรป ระบบ workfare ของอนเดย

รายงานผลการดำาเนนงาน และคาใชจาย

50

51

สดสวนการจางงานผหญงสงมาก

52

ทมา รปท ๒ ในรายงานภาคประชาชน (Report to the People 2nd Feb. 2006-2nd Feb. 2010) Ministry of Rural Development India

คาใชจายสวนมากเปนคาจางแรงงานไรฝมอ

53

ทมา รปท ๕ ในรายงานภาคประชาชน (Report to the People 2nd Feb. 2006-2nd Feb. 2010) Ministry of Rural Development India

สรปผลงานของ NREGA

54

สรปผลงานของ NREGA ( ตอ)

55

สรปผลงานของ NREGA ( ตอ)

56

ทมา รายงานภาคประชาชน (Report to the People 2nd Feb. 2006-2nd Feb. 2010) Ministry of Rural Development India หนาท ๒๓

3. การศกษาเปรยบเทยบขอด และขอเสยของระบบ workfare

1 . จดประสงค• ลดคาใชจายดานเงนชวยเหลอสวสดการ ลดการพง

พงสงคม• เพมทกษะแรงงาน• บรรเทาปญหาความยากจน

2 . กลมเปาหมาย• คนวางงานทมอายนอย บางมทกษะไมมาก• คนทพงรฐสวสดการมากเกนไป• แรงงานสงอาย• คนยากจน และแรงงานนอกระบบ

3 . การบรหารจดการ• กระจายอำานาจ หรอ รวมศนยกลาง

4 . ประเภทงาน• รฐวาจางเอง หรอ รฐอดหนนคาจางใหเอกชน 57

ขอดของระบบ Workfare• ชวยลดคาใชจายดานสวสดการ• เพมแรงงานในตลาดสงผลดตอการเตบโต

ทางเศรษฐกจ• การสรางงานในบางพ+นทและในชวงบาง

เวลา (นอกภาคการเกษตร) มสวนเพมรายไดและลดความยากจน

• สามารถพฒนาเปนหลกประกนรายไดแกแรงงานนอกระบบ

ขอพงระวง• การบรหารจดการระหวางรฐบาลกลางและหนวยงาน

ทองถน ควรมการกำาหนดขอบขายงานทชดเจน• เงนทนทใชในการดำาเนนงานควรมการระบแหลงทมา

เชน ภาษจากแหลงใด (หรอท+งหมด) และควรมการกำาหนดสดสวนภาระระหวางรฐบาลกลางและทองถน

• อตราวางงานในเมองไทยยงไมใชปญหาสำาคญเพราะอยในระดบทตำา การชกจงคนวางงานใหเขาสระบบจงไมใชปญหาหนก

• การฝกอบรมแรงงานและเพมทกษะ เพอรองรบการปรบโครงสรางงานเศรษฐกจมอยแลว

• การลงโทษผไมเขารวมสวสดการการทำางาน โดยอาจลดเงนชวยเหลออาจกระทบตอครอบครวแรงงานน +น เชน เดกหรอผสงอายในครอบครวน+นอาจไดรบผลกระทบจากเงนชวยเหลอทลดลง

4. ระบบสวสดการแบบ workfare ทเหมาะสม

• ปญหาสำาคญของแรงงานไทยไมใชการวางงาน แตเปนการทำางานนอกระบบ (informal sector) ซงไดรบคาจางแรงงานตำาและไมแนนอน

• แรงงานภาคเกษตรมลกษณะเปนแรงงานแฝงคอนขางมาก มประสทธภาพตำา

• การแกปญหาความยากจน รวมถงการเพมรายไดใหแกคนในบางพ+นทหรอบางอตสาหกรรม ควรใหความสำาคญกบแรงงานประเภทน+

• คาจางแรงงานไมจำาเปนตองสงมาก (เทยบกบคาแรงข+นตำา) เพอดงดดคนทตองการงานประเภทน+จรงและไมแยงกบแรงงานปกต

60

ระบบสวสดการแบบ workfare ทเหมาะสม (ตอ)

• ควรสรางงานในพ+นทยากจน นอกฤดเกษตรหรอชวงทเกดภยธรรมชาต

• ควรมลกษณะดงดดแรงงานผหญงททำางานทบาน เชน มการปรบลกษณะงานจากคาจางรายวน เปนคาจางตามความสำาเรจของงาน

• งานทจดสรรควรเปนประเภททใชแรงงานสง เพอเนนการสรางงาน

• การใหคาจางควรเปนแบบเงนหรอสงของ (Cash/in-kind)

• ตรวจสอบการกระจายอำานาจทางการคลง และการมสวนรวมของชมชน

ตวอยาง Workfare ในประเทศไทย• ตวอยาง Workfare ในประเทศไทย ทผานมาแม

ยงไมชดเจนทจะกำาหนดวาเปนโครงการสรางงานระยะยาว หรอมจดประสงคเพอลดความยากจนในบางพ+นท

• แตยงพอมบางโครงการทประสงคใหเกดการสรางงานระยะส+นเพอกระตนเศรษฐกจ ซงหากมการทำาอยางตอเนองในหลายพ+นททยากจน อาจเปนจดเรมตนในการพฒนาระบบ workfare ในประเทศไทยได

• ซงตวอยางทสำาคญไดแกโครงการไทยเขมแขง ตามแผนฟ+ นฟเศรษฐกจระยะท 2 (stimulus package 2) ทมเปาหมายสรางตำาแหนงงานใหมประมาณ 1.6 ลานคน ภายใน 3 ป ซงจะสามารถรองรบผตกงานในป 2552 ไดประมาณรอยละ 85

62

63

5. สรป และขอเสนอแนะเชงนโยบาย • สวสดการสำาหรบการทำางานมสวนชวยใหเกดการจาง

งานในกลมคนทตองการความชวยเหลอทางสงคม• สามารถดงดดคนเขาสกำาลงแรงงาน ลดปญหาความ

ยากจน และความเหลอมลำ+าในบางพ+นท• ใชงบประมาณทตำากวารฐสวสดการ• ควรมการฝกอบรม และเพมทกษะแกแรงงาน และคน

วางงาน เพอรองรบงานในอนาคต• รฐควรกระจายอำานาจการบรหารสทองถน ท+งการคด

เลอกคนทรวมโครงการ ผลตอบแทน รวมถงบทลงโทษหากไมรวมโครงการในกรณปฏเสธงาน

64

• งานศกษาน+พบวา ระบบ workfare ไมใชมาตรการเพอการสงเคราะหคนยากไร แตเปนมาตรการทเชอมโยงมาตรการทใหความชวยเหลอทางสงคมอนๆ โดยผทไดรบความชวยเหลอจากรฐบาลจะตองแลกเปลยนเงนชวยเหลอดวยการทำางานบางประเภท

• ซงวธการน+ชวยลดทศนะคตการพงพงจากรฐ และสรางคานยมการพงพงตวเอง นอกจากน+ในบางประเทศไดมบทลงโทษผทไมยอมรวมทำางานแลกเปลยนกบความชวยเหลอทรฐมอบให โดยรฐจะลดเงนชวยเหลอลง ซงนบเปนวธการใหคนมสวนรวมในการทำางานแลกเปลยนมากข+น

65

การเตรยมความพรอมระบบ workfare

• ประเทศไทยควรมมาตรการดาน workfare เพอใหความชวยเหลอรวมกบเงนสงคมสงเคราะห และควรมการกำาหนดวธการบรหารจดการ จดประสงค และกลมเปาหมายใหเหมาะสมกบตลาดแรงงานของประเทศไทย เนองจากตลาดแรงงานในประเทศไทยมลกษณะเปนแรงงานทไมเปนทางการ ทแรงงานจำานวนมากอยในภาคเกษตรกรรมในชนบท

• ดงน+นรฐบาลควรปรบนโยบายดาน workfare ทใชในตางประเทศใหเหมาะสมกบประเทศไทย โดยอาจพจารณาระบบ workfare ของประเทศอนเดย ทเนนการสรางงานในภาคชนบท และมการรบรองการทำางานของครวเรอนยากจนถง 100 วนทำางานในหนงป

66

• ซงรฐอาจใหผลตอบแทนในรปสงของ อาหาร หรอเงนสด • โดยการจายคาจางในรปของเงนน+น รฐควรพจารณาคา

จางไมใหสงจนเกนไป เนองจากคนทไมไดยากจนจรงอาจมารวมงานดวย ซงจะทำาใหไมสามารถจางงานในกลมเปาหมายไดครบ หากงบประมาณมจำากด

• นอกจากน+รฐอาจสงเสรมการสรางสาธารณปโภคในชมชน เชนถนน หรอระบบชลประทาน เพอเปนการรองรบงาน และเพมรายไดใหแกคนในทองทตอไปในอนาคต

• รฐควรกระจายอำานาจการบรหารสทองถน ท+งการคดเลอกคนทรวมโครงการ เพอรบผลตอบแทน รวมถงบทลงโทษหากไมรวมโครงการในกรณปฏเสธงาน

• ควรมการฝกอบรม และเพมทกษะแกแรงงาน และคนวางงาน เพอรองรบงานในอนาคต

67