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FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 104

REFORMA DO ESTADO: DA ADMINISTRAO BUROCRTICA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL : O CASO BRASILEIRO

Marcelo Loureiro Reis1

RESUMO

Esse artigo tem como objetivo contextualizar a transio do modelo de administrao pblica burocrtica para o modelo de administrao pblica gerencial no Brasil luz da implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE. O estudo baseia-se em fontes primrias e secundrias sobre o tema e procura apontar o que efetivamente foi realizado aps a formalizao do plano de mudanas na gesto pblica, implementado no mbito do Ministrio de Reforma do Aparelho do Estado - MARE. Conclui que, mesmo que boa parte das aes propostas para alcanar os objetivos do Plano tenha sido posta em prtica, e sucessos alcanados, fato que a Reforma no est completa, existindo ainda resqucios do patrimonialismo e da burocracia que ainda travam a prtica eficiente da administrao pblica gerencial no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica. Burocracia. Reforma do Estado.

1 INTRODUO

Os problemas enfrentados pela administrao pblica no Brasil vinham de

longa data e apresentavam-se nos diversos mbitos da atuao governamental no

incio da dcada de 1960 (PEREIRA,1997). Este trabalho visa contextualizar a

proposta de transio do modelo de administrao pblica burocrtica, vigente no

pas at meados de dcada de 1990, para o modelo da administrao pblica

gerencialista baseada na proposta de Reforma do Estado Brasileiro e

fundamentada no instrumento denominado Plano Diretor de Reforma do Aparelho

do Estado (PDRAE). A discusso sobre a Reforma dos Estados Nacionais no

mundo suscitou bastante controvrsia em suas possveis abordagens e na forma

como o estado procurou se adequar administrativamente dinmica das mudanas

globais. O modelo de reforma administrativa no Brasil foi estruturado sob os 1 Mestre em Economia pelo Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Esprito Santo/UFES. Especialista em Comrcio Exterior pela Universidade Federal do Esprito Santo/UFES, Ps-Graduado MBA em Gesto Estratgica de Negcios pela Fundao Instituto Capixaba de Pesquisas em Contabilidade, Economia e Finanas - FUCAPE. Professor da Faculdade Novo Milnio.

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alicerces de uma abordagem mais tcnica e restrita cuja linha, a seguida pelos

principais formuladores da proposta de Reforma no Brasil, o ex-ministro Luiz Carlos

Bresser Pereira e o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

O trabalho pretende realizar uma contextualizao histrico-poltica da

proposta brasileira de reforma administrativa chamada gerencial, considerada por

muitos de natureza liberalizante, e pontuar as principais intervenes nos

arcabouos legal, institucional e da gesto pblica no Brasil.

Para entender o contexto da reforma brasileira necessrio tambm olhar

para o contexto global em que estas reformas foram se tornando necessrias, visto

que mudanas vinham ocorrendo no mundo a partir de momentos de importantes

turbulncias como a crise de 1929, a 2 Guerra, os choques do petrleo e,

principalmente, em funo da globalizao dos mercados que na dcada de 1980 j

traduzia a necessidade da redefinio do papel do Estado na economia e no seu

relacionamento com a sociedade.

As reformas de Estado implementadas na Europa, nos Estados Unidos e na

Amrica Latina, apesar de guardarem suas singularidades no tempo e espao,

trouxeram em seus objetivos pontos comuns em qualquer parte que tenham sido

implementadas. Mesmo que tendo razes na dcada de 1970, a Reforma dos

Estados Nacionais ganhou grande importncia a partir das dcadas de 80 e 90

(PEREIRA, 2008).

Conforme Kettl (2005) citado por Pereira e Spink (2005 p.75) pode-se

identificar que um movimento crescente de mudana no setor pblico est presente

desde os primeiros anos da dcada de 1980 e que ainda segundo este autor, este

movimento tornou universal o tema da Reforma do Estado.

Cruz (1998) observa que apesar de universal e bastante presente, o tema

Reforma do Estado no simples, nem tampouco de fcil compreenso, pois este

movimento no constitui um todo ordenado e sincrnico de medidas. Algumas

reformas foram precoces como as efetuadas no regime militar Chileno, outras foram

retardatrias como no caso brasileiro. Outro ponto complexo trazido por este autor

em termos do contedo das reformas em cada pas, que se caracterizaram pelas

mais variadas denominaes como: ajustes estruturais, reforma neoliberal,

liberalizao econmica, ficando ainda as opinies sobre tais reformas polarizadas

em termos de consensos positivos e negativos de seus efeitos. Cruz (1998) ainda

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relata em seu trabalho que, apesar das particularidades em cada caso, o consenso

estabelecido na literatura especializada, que a situao de crise o elemento

sempre presente no ambiente das recentes Reformas de Estado.

Spink (1998) observa que o termo reforma administrativa era a expresso

em uso entre o final dos anos 60 e incio dos anos 70 e que seu significado

englobava mudanas nos elementos que compe a administrao pblica, como a

administrao de pessoal, fluxo de processos, estrutura administrativa entre outros.

Ainda de acordo com este autor, j nesta poca foram incorporados novos atributos

expresso como: procedimentos administrativos especficos, sistemas de pessoal

e programas de locais de mudanas, reviso e reformas de ajustes estruturais do

servio pblico, programas de capacitao mista, programas de mudanas

temticas na esfera pblica e importantes reformas constitucionais do Estado.

Com a ampliao do conceito a partir da incluso de novas atribuies da

administrao pblica o termo reforma do estado veio a ser utilizado na dcada de

1990 passando a significar um processo de reflexo amplo sobre o estado e a

sociedade (SPINK, 1998). E ainda afirma Spink que da melhoria dos

procedimentos, a discusso cresceu e passou reforma do Estado, do prtico do

concreto para o simblico(1998 p.156).

Jenkins (1998 p.201) ao analisar as reformas administrativas no Reino Unido

relata que os governos tem lutado contra a incompetncia e ineficincia desde que

a burocracia governamental existe e conclui ainda que os objetivos foram mais ou

menos os mesmos: melhorar o funcionamento do governo, aumentar a eficincia,

reduzir custos, eliminar o empreguismo e corrupo. No por acaso, Margareth

Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para

comandar seu plano de reforma administrativa (ABRUCIO, 1997).

De modo geral, a redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa

de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem sempre bem

sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das dimenses econmica e

social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo

burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na

administrao pblica, inicialmente e com mais vigor em alguns pases do mundo

anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois

gradualmente, na Europa Continental e Canad (ABRUCIO, 1997). As mudanas

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propostas para a transio do modelo burocrtico para o modelo gerencial no caso

brasileiro, o objeto de estudo desse trabalho.

A relevncia do estudo se d pela importncia poltica e econmica do Brasil

em mbito mundial e principalmente na Amrica Latina, visto que a Reforma do

Estado tem por objetivo melhorar o desempenho do Brasil nestes mbitos, visando

principalmente a readequao do pas a nova dinmica global a partir dos anos de

1990.

Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Alm desta introduo, o

referencial terico apresenta as abordagens pelas quais as reformas so

implementadas. Tratam-se de correntes de pensadores que pretendem estabelecer

uma reforma onde a administrao pblica seja eficiente com menor atuao do

estado e maior atuao do mercado, a chamada abordagem tecnicista ou limitada

(mercadolgica) e a abordagem oposta que trata a reforma do estado fundamentada

na figura de um estado mais forte e propulsor do desenvolvimento, a chamada

abordagem ampliada ou irrestrita (estadocntica). Ainda no referencial, so

caracterizados os tipos de administrao pblica preexistentes, quais sejam: a

administrao pblica patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e

finalmente a administrao pblica gerencial. Em seguida apresentam-se os

procedimentos metodolgicos da pesquisa. A parte referente ao desenvolvimento

contextualiza um rpido panorama da situao da administrao pblica brasileira a

partir de 1930, as aes propostas do PDRAE bem como as aes efetivadas pelo

governo brasileiro a partir de seu lanamento. Por fim, a concluso indica o que foi

trabalhado no artigo sintticamente.

2 REFERENCIAL TERICO

At a crise de 1929 o liberalismo econmico reinava quase que absoluto no

mundo. Porm aps a referida