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Reforma do Estado

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  • FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

    V.7, n1, Jan./Jul. 2014. 104

    REFORMA DO ESTADO: DA ADMINISTRAO BUROCRTICA ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL : O CASO BRASILEIRO

    Marcelo Loureiro Reis1

    RESUMO

    Esse artigo tem como objetivo contextualizar a transio do modelo de administrao pblica burocrtica para o modelo de administrao pblica gerencial no Brasil luz da implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE. O estudo baseia-se em fontes primrias e secundrias sobre o tema e procura apontar o que efetivamente foi realizado aps a formalizao do plano de mudanas na gesto pblica, implementado no mbito do Ministrio de Reforma do Aparelho do Estado - MARE. Conclui que, mesmo que boa parte das aes propostas para alcanar os objetivos do Plano tenha sido posta em prtica, e sucessos alcanados, fato que a Reforma no est completa, existindo ainda resqucios do patrimonialismo e da burocracia que ainda travam a prtica eficiente da administrao pblica gerencial no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica. Burocracia. Reforma do Estado.

    1 INTRODUO

    Os problemas enfrentados pela administrao pblica no Brasil vinham de

    longa data e apresentavam-se nos diversos mbitos da atuao governamental no

    incio da dcada de 1960 (PEREIRA,1997). Este trabalho visa contextualizar a

    proposta de transio do modelo de administrao pblica burocrtica, vigente no

    pas at meados de dcada de 1990, para o modelo da administrao pblica

    gerencialista baseada na proposta de Reforma do Estado Brasileiro e

    fundamentada no instrumento denominado Plano Diretor de Reforma do Aparelho

    do Estado (PDRAE). A discusso sobre a Reforma dos Estados Nacionais no

    mundo suscitou bastante controvrsia em suas possveis abordagens e na forma

    como o estado procurou se adequar administrativamente dinmica das mudanas

    globais. O modelo de reforma administrativa no Brasil foi estruturado sob os 1 Mestre em Economia pelo Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Esprito Santo/UFES. Especialista em Comrcio Exterior pela Universidade Federal do Esprito Santo/UFES, Ps-Graduado MBA em Gesto Estratgica de Negcios pela Fundao Instituto Capixaba de Pesquisas em Contabilidade, Economia e Finanas - FUCAPE. Professor da Faculdade Novo Milnio.

  • FOCO: revista de Administrao e Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio.

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    alicerces de uma abordagem mais tcnica e restrita cuja linha, a seguida pelos

    principais formuladores da proposta de Reforma no Brasil, o ex-ministro Luiz Carlos

    Bresser Pereira e o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

    O trabalho pretende realizar uma contextualizao histrico-poltica da

    proposta brasileira de reforma administrativa chamada gerencial, considerada por

    muitos de natureza liberalizante, e pontuar as principais intervenes nos

    arcabouos legal, institucional e da gesto pblica no Brasil.

    Para entender o contexto da reforma brasileira necessrio tambm olhar

    para o contexto global em que estas reformas foram se tornando necessrias, visto

    que mudanas vinham ocorrendo no mundo a partir de momentos de importantes

    turbulncias como a crise de 1929, a 2 Guerra, os choques do petrleo e,

    principalmente, em funo da globalizao dos mercados que na dcada de 1980 j

    traduzia a necessidade da redefinio do papel do Estado na economia e no seu

    relacionamento com a sociedade.

    As reformas de Estado implementadas na Europa, nos Estados Unidos e na

    Amrica Latina, apesar de guardarem suas singularidades no tempo e espao,

    trouxeram em seus objetivos pontos comuns em qualquer parte que tenham sido

    implementadas. Mesmo que tendo razes na dcada de 1970, a Reforma dos

    Estados Nacionais ganhou grande importncia a partir das dcadas de 80 e 90

    (PEREIRA, 2008).

    Conforme Kettl (2005) citado por Pereira e Spink (2005 p.75) pode-se

    identificar que um movimento crescente de mudana no setor pblico est presente

    desde os primeiros anos da dcada de 1980 e que ainda segundo este autor, este

    movimento tornou universal o tema da Reforma do Estado.

    Cruz (1998) observa que apesar de universal e bastante presente, o tema

    Reforma do Estado no simples, nem tampouco de fcil compreenso, pois este

    movimento no constitui um todo ordenado e sincrnico de medidas. Algumas

    reformas foram precoces como as efetuadas no regime militar Chileno, outras foram

    retardatrias como no caso brasileiro. Outro ponto complexo trazido por este autor

    em termos do contedo das reformas em cada pas, que se caracterizaram pelas

    mais variadas denominaes como: ajustes estruturais, reforma neoliberal,

    liberalizao econmica, ficando ainda as opinies sobre tais reformas polarizadas

    em termos de consensos positivos e negativos de seus efeitos. Cruz (1998) ainda

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    relata em seu trabalho que, apesar das particularidades em cada caso, o consenso

    estabelecido na literatura especializada, que a situao de crise o elemento

    sempre presente no ambiente das recentes Reformas de Estado.

    Spink (1998) observa que o termo reforma administrativa era a expresso

    em uso entre o final dos anos 60 e incio dos anos 70 e que seu significado

    englobava mudanas nos elementos que compe a administrao pblica, como a

    administrao de pessoal, fluxo de processos, estrutura administrativa entre outros.

    Ainda de acordo com este autor, j nesta poca foram incorporados novos atributos

    expresso como: procedimentos administrativos especficos, sistemas de pessoal

    e programas de locais de mudanas, reviso e reformas de ajustes estruturais do

    servio pblico, programas de capacitao mista, programas de mudanas

    temticas na esfera pblica e importantes reformas constitucionais do Estado.

    Com a ampliao do conceito a partir da incluso de novas atribuies da

    administrao pblica o termo reforma do estado veio a ser utilizado na dcada de

    1990 passando a significar um processo de reflexo amplo sobre o estado e a

    sociedade (SPINK, 1998). E ainda afirma Spink que da melhoria dos

    procedimentos, a discusso cresceu e passou reforma do Estado, do prtico do

    concreto para o simblico(1998 p.156).

    Jenkins (1998 p.201) ao analisar as reformas administrativas no Reino Unido

    relata que os governos tem lutado contra a incompetncia e ineficincia desde que

    a burocracia governamental existe e conclui ainda que os objetivos foram mais ou

    menos os mesmos: melhorar o funcionamento do governo, aumentar a eficincia,

    reduzir custos, eliminar o empreguismo e corrupo. No por acaso, Margareth

    Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para

    comandar seu plano de reforma administrativa (ABRUCIO, 1997).

    De modo geral, a redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa

    de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem sempre bem

    sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das dimenses econmica e

    social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo

    burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na

    administrao pblica, inicialmente e com mais vigor em alguns pases do mundo

    anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois

    gradualmente, na Europa Continental e Canad (ABRUCIO, 1997). As mudanas

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    propostas para a transio do modelo burocrtico para o modelo gerencial no caso

    brasileiro, o objeto de estudo desse trabalho.

    A relevncia do estudo se d pela importncia poltica e econmica do Brasil

    em mbito mundial e principalmente na Amrica Latina, visto que a Reforma do

    Estado tem por objetivo melhorar o desempenho do Brasil nestes mbitos, visando

    principalmente a readequao do pas a nova dinmica global a partir dos anos de

    1990.

    Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Alm desta introduo, o

    referencial terico apresenta as abordagens pelas quais as reformas so

    implementadas. Tratam-se de correntes de pensadores que pretendem estabelecer

    uma reforma onde a administrao pblica seja eficiente com menor atuao do

    estado e maior atuao do mercado, a chamada abordagem tecnicista ou limitada

    (mercadolgica) e a abordagem oposta que trata a reforma do estado fundamentada

    na figura de um estado mais forte e propulsor do desenvolvimento, a chamada

    abordagem ampliada ou irrestrita (estadocntica). Ainda no referencial, so

    caracterizados os tipos de administrao pblica preexistentes, quais sejam: a

    administrao pblica patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e

    finalmente a administrao pblica gerencial. Em seguida apresentam-se os

    procedimentos metodolgicos da pesquisa. A parte referente ao desenvolvimento

    contextualiza um rpido panorama da situao da administrao pblica brasileira a

    partir de 1930, as aes propostas do PDRAE bem como as aes efetivadas pelo

    governo brasileiro a partir de seu lanamento. Por fim, a concluso indica o que foi

    trabalhado no artigo sintticamente.

    2 REFERENCIAL TERICO

    At a crise de 1929 o liberalismo econmico reinava quase que absoluto no

    mundo. Porm aps a referida