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UNIVERSIDADE DE MARÍLIA

EMANUELLE ARAÚJO CORREIA

A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR

MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS

DESIGUALDADES REGIONAIS

MARÍLIA

2010


A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR

MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS

DESIGUALDADES REGIONAIS

Dissertação apresentada ao Programa de

Mestrado em Direito da Universidade de

Marília como requisito parcial para a

obtenção do grau de Mestre em Direito, sob a

orientação da Profª. Drª. Maria de Fátima

Ribeiro.

MARÍLIA

2010


A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado

em Direito da Universidade de Marília, como

exigência parcial para obtenção do grau de Mestre

em Direito, sob orientação da Profª. Drª. Maria de

Fátima Ribeiro.

.

COMISSÃO EXAMINADORA

________________________________________________

Profª. Drª. Maria de Fátima Ribeiro

Universidade de Marília

________________________________________________

Profª. Drª. Soraya Regina Gasparetto Lunardi

_________________________________________________

Profº. Drº. Eduardo Henrique Lopes Figueiredo

Marília, 28 de Abril de 2010

Dedico este trabalho aos meus pais, verdadeiros

amores da minha vida, que não mediram esforços

para que eu conseguisse concretizar mais esta

formação essencial ao meu desenvolvimento e

maturidade, tendo sempre uma palavra de estímulo e

braços fortes para levantar-me quando precisei.

Ao meu lindo irmão que tanto amo, sempre me

protegendo com seu jeito sui generis de ser.

Aos meus queridos amigos de jornada, Ana Paula,

Allan, Angélica, Pedro Geraldo, Ricardo, Leo, Israel

e Jaquiel que abrilhantaram o meu caminho com

amizades verdadeiras e fraternas.

As minhas tias, Izaura, Terezinha, Linamar e minha

querida madrinha Neila, pela dedicação,

companheirismo e orações que fortalecem sempre o

meu ser.

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao papai do céu pela dádiva da vida e por sua proteção infinita.

Agradeço ao amigo José Raphael Silvério pela solidariedade em compartilhar o seu saber nas

horas de dúvidas quanto ao conteúdo, e pelo cuidado dispensado a mim durante o curso.

Agradeço com o meu coração e com minha eterna gratidão à minha professora e orientadora

Dra. Maria de Fátima Ribeiro, que com dedicação fraternal, carinho e firmeza mostrou-me

que posso vencer os obstáculos que surgem no percorrer do caminho. Obrigada, por acreditar

em mim, por fazer-me sentir capaz e realizada com a finalização de tão almejada dissertação.

Agradeço também, pela dedicação e atenção a mim dispensada, à Prof. Dra. Adriana M.

Kiechofer, Prof. Dra. Marlene k. Bassoli, Prof. Dr. Paulo Roberto de Souza, Prof. Dr. Ruy de

Jesus M. Carneiro, Prof. Dra. Jussara Suzi Assis Borges Nasser, Prof. Dra. Soraya Lunardi,

enfim, agradeço a todos que contribuíram de alguma forma, para a feitura deste trabalho,

direta ou indiretamente.

CORREIA, Emanuelle Araújo. A Efetividade dos Incentivos Fiscais Ambientais Por meio

de Políticas Públicas para a Redução das Desigualdades Regionais. 135 p. 2010.

Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Marília, Marília.

RESUMO

O presente estudo parte das desigualdades regionais, para explorar o campo da tributação,

oriunda da União, Estados e Municípios, e das concessões de incentivos fiscais e políticas

públicas, pode buscar-se reduzir as diferenças regionais. Nesta senda, o Art. 151, inciso I da

Constituição Federal estabelece que é vedada à União instituir tributo que não seja uniforme

em todo território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estados, ao

Distrito Federal ou a Municípios, em detrimento de outro, admitindo a concessão de

incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócioeconômico

entre as diferentes regiões do País. A partir desta afirmativa, reafirma-se que a tributação deve

privilegiar as necessidades essenciais da sociedade. O Brasil vive um problema de

desigualdade social entre as diferentes regiões do país. Enquanto algumas regiões concentram

a maior parte da riqueza nacional, outras enfrentam difíceis problemas de

subdesenvolvimento, demonstrando a deficiência junto à educação, na saúde, sem

oportunidades de empregos e outros fatores determinantes para o bem estar social. O Estado é

um ente designado para o atendimento do bem comum em prol de toda a sociedade que a

compõe. A Constituição Federal em seu Art. 3º dispõem sobre vários valores estabelecidos

pela sociedade brasileira, como construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o

desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades

sociais e regionais e promover o bem de todos, e em seu Art. 225 radica a proteção ecológica,

sendo que estes se destacam por se encontrar no topo da hierarquia dos valores indicados pelo

Estado. Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política

governamental, em função dessas finalidades, necessário instituir políticas públicas,

destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista serem

necessidades diferenciadas, conquanto, com o mesmo objetivo, que é o de oferecer ao cidadão

o mínimo necessário à sua sobrevivência com dignidade. Para conseguir a efetivação das

políticas públicas ambientais, desenvolvidas tanto pelo Estado, como pela população, é

imperativo fazer com que o homem valorize a natureza, e o direito exerce papel ativo no

cunho cultural e econômico. Em busca do desenvolvimento econômico e progresso

tecnológico, a humanidade devasta o planeta. Portanto, é imprescindível que a sociedade

direcione o desenvolvimento tecnológico e econômico para a preservação ambiental, desta

forma, efetivando as políticas públicas direcionadas ao fim específico.

Palavras-chave: Desigualdades Regionais, Incentivos Fiscais, Políticas Públicas

7

CORREIA, Emanuelle Araújo. The Effectiveness of Fiscal Incentives Through

Environmental Public Policies for Reducing Regional Inequalities 135 p. 2010.

Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de Marília, Marília.

ABSTRACT

The present study is mirrored in regional inequalities, to show that by taxing originally from

Union, states and municipalities through grants tax incentives and public policies, can fight to

regional differences. In this vein, the Article 151, paragraph I of the Constitution states that it

is forbidden to set the taxes that are not uniform throughout the national territory or that imply

a distinction or preference in relation to a State or the Federal District or the municipalities,

rather than another, even the granting of tax incentives aimed at promoting balanced socio-

economic development between different regions of the country From this statement, it is

clear that taxation should focus on the essential needs of society. Brazil is going through a

problem of social inequality between different regions of the country. While some regions

have most of the national wealth, others have faced difficult problems of underdevelopment,

demonstrating with disabilities to education, health, no job opportunities and other

determinants of social welfare. The state is an entity designated for the care of the common

good in favor of the whole society that compose it. The Federal Constitution provides for

various desired values by Brazilian society as citizenship, recognition of the work, free

enterprise and human dignity (which is ultimately rooted in the ecological protection), and

they stand to be in the top of the hierarchy of values given by the State. For the State to

achieve its socio-economic objectives and develop a government policy, according to those

purposes, should be set public policy, allocating resources to each region specific to their

needs, due to be differentiated needs, albeit with the same goal, which is to offer citizens the

minimum necessary for survival with dignity. To achieve the realization of environmental

public policies developed by both the state and the population, it is imperative to make sure

the man values the nature and the right has an active role in economic and cultural nature. In

search of economic development and technological progress, humanity devastates the planet.

Therefore, it is imperative that society direct the technological and economic development to

environmental conservation, thereby making effective public policies directed to specific

purpose.

Keywords: Regional Inequalities, Incentives, Public Policy.

8

LISTA DE ABREVIATURAS

ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade

Art. – Artigo.

Arts. – Artigos.

BASA – Banco da Amazônia S.A.

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento

CF – Constituição Federal

CIP – Contribuição para Custeio do Serviços de Iluminação Pública

CTN – Código Tributário Nacional

EC – Emenda Constitucional

FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador

FDA – Fundo de Desenvolvimento da Amazônia

FNO – Fundo Constitucional de Financiamento do Norte

ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

Inc. – Inciso.

INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

IOF – Imposto sobre Operação Financeira

IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados

IPMF – Imposto Provisória sobre a Movimentação Financeira

IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

IRPJ – imposto de Renda Pessoa Jurídica

ISS – Imposto Sobre Serviços

LC – Lei complementar

LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

ONU – Organização das Nações Unidas

PIB – Produto Interno Bruto

STF – Supremo Tribunal Federal

SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento do Norte

SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste

WWF – World Wildlife Fund.

9

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO................................................................................................................ 10

1 O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL 13

1.1 O ESTADO LIBERAL E O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO..................................... 26

1.2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO POR MEIO DA TRIBUTAÇÃO.... 35

1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL NA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

44

1.4 O PAPEL DO ESTADO NA DESTINAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA....................................... 52

2 SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL E A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO 58

2.1 SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: ASPECTOS RELEVANTES 68

2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA EAS LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE

TRIBUTAR.............................................................................................................................

73

2.3 O TRIBUTO E SUA FUNÇÃO SOCIAL................................................................................ 83

3 A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO

DE PÓLITICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES

REGIONAIS

89

3.1 A EXTRAFISCALIDADE E AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO BRASIL.................. 100

3.2 A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM A CONCESSÃO DOS

INCENTIVOS FISCAIS.............................................................................................................

106

3.3 A EFETIVAÇÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS.............................................................................................................................

115

CONCLUSÃO.................................................................................................................. 122

REFERÊNCIAS................................................................................................................ 127

10

INTRODUÇÃO

Este estudo concentra-se nas diferenças socioeconômicas regionais, para demonstrar

que, por intermédio das políticas públicas instituídas pela União, Estados e Municípios,

amparadas na tributação constitucional, tendo como finalidade o desenvolvimento às

peculiaridades que cada região oferece, podem combater-se as diferenças sociais das regiões

brasileiras. Nesse diapasão, o Art. 151, inciso I, da Constituição Federal ressalta que, é vedada

à União, instituir tributo que não seja uniforme em todo território nacional ou que implique

distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal e aos Municípios, em

detrimento de outro. No entanto, admite a concessão de incentivos fiscais destinados a

promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do

País.

Assim, a partir dessa previsão constitucional trazendo os incentivos fiscais como uma

exceção ao tratamento tributário igualitário entre os entes federativos em todo o território

nacional, deduz-se que por mandamento da Carta Magna uma das finalidades do sistema

tributário é privilegiar as necessidades essenciais da sociedade rumo ao equilíbrio

socioeconômico entre as diversas regiões do país.

Nessa senda, observa-se que a regra esculpida no art. 151, I, CRFB é o tratamento

tributário igualitário entre os entes da federação, vez que a própria natureza federativa do

Estado brasileiro pressupõe que todos devam ser tratados de forma igual pelas normas

tributárias. Porém, a exceção é o Princípio da Isonomia, ou seja, os entes federativos devem

ser tratados desigualmente na medida em que se desigualam, para obter a igualdade material,

e, o constituinte originário elegeu os incentivos fiscais como um meio para que se atinja,

gradativamente, a redução das desigualdades socioeconômicas que atualmente existem entre

os entes federativos, a depender da região em que estejam inseridos.

O Brasil vivencia um problema de desigualdade social entre as diferentes regiões.

Enquanto algumas regiões concentram a maior parte de riqueza nacional, outras enfrentam

difíceis problemas de subdesenvolvimento. O Estado é um ente designado para o atendimento

do bem comum em prol de toda a sociedade. A Constituição dispõe sobre vários valores

pretendidos pela sociedade, como a cidadania, a valorização do trabalho e a livre iniciativa, a

11

dignidade da pessoa humana, nesse último arraigado à proteção ecológica. Referidos valores

se destacam por se encontrar no topo da hierarquia dos valores eleitos pelo Estado.

E para cumprir com as funções sociais indicadas na Constituição, o Estado deve

possuir recursos para executá-las e sustentá-las. Assim, ao auferir receita por intermédio da

tributação, que nada mais é do que o recolhimento de uma prestação pecuniária da esfera

privada para o público, esse obtém condições para sustentar suas funções socioeconômicas.

Nesse contexto, impende salientar que a tributação imposta pelo Estado não tem somente

condão de servir de instrumento arrecadador para a manutenção geral do Estado, também é

dotada de função extrafiscal, que tem por natureza estimular ou desestimular determinadas

atividades.

Para que o Estado alcance seus objetivos socioeconômicos e desenvolva uma política

governamental em função dessas finalidades, necessário se faz o respeito ao princípio da

justiça social que só será obtido por meio da obediência dos princípios como o da igualdade, o

da dignidade da pessoa humana, inserido o da proteção ecológica, conjugados com o princípio

da função social do tributo. Desta feita, permitindo que a distribuição de renda seja efetuada

de conformidade às necessidades de cada região. Para isso, a Constituição dispõe de

dispositivos jurídicos para tributar, porém, o poder de tributar tem que observar limites a

serem respeitados, conforme os instituídos nos Arts. 150 e 151.

As normas tributárias indutoras no cumprimento de seu desiderato sujeitam-se aos

princípios constitucionais econômicos, não se admitindo condensação tributária que contrarie

os objetivos constitucionais. É dever do Estado, por força constitucional, reduzir as

desigualdades econômicas e sociais, promovendo o bem comum. E, para que o Estado cumpra

seu papel de provedor e direcionador do bem comum, faz-se necessário instituir políticas

públicas, destinando para cada região recursos específicos às suas necessidades, haja vista,

serem necessidades diversificadas, conquanto, com a mesma finalidade, que é oferecer ao

cidadão o mínimo necessário a sua sobrevivência com dignidade.

É sabido que o território brasileiro tem diferentes regiões, e cada uma com suas

especificidades e riquezas. Algumas possuem tantas riquezas naturais, que podem, muitas

vezes aproveitá-las para seu desenvolvimento. No entanto, para que consigam desenvolver é

12

necessário serem estruturadas e muitas vezes, reestruturadas. E é aí que o Estado aparece

apregoando e efetivando as políticas públicas.

Para conseguir a efetivação das políticas públicas ambientais desenvolvidas tanto pelo

Estado, como pela população, é necessário em primeiro plano, fazer com que o homem

valorize a natureza, e o direito exerce papel essencial nessa relação, especialmente, naquelas

de cunho econômico. Daí a comprovação que se obriga a reavaliar as encostas do

desenvolvimento econômico, para assim, introduzir uma nova forma, de modo a

conscientizar, ou seja, reformular a educação dos cidadãos da importância vital que tem o

meio ambiente, e, de quanto é importante a preservação deste para as futuras gerações. Se,

continuar a devastação da natureza nesse ritmo, objetivando o desenvolvimento sem pensar

nas consequências, os futuros habitantes não mais encontrarão um planeta em condições

sustentáveis para habitar.

Em busca do desenvolvimento econômico e progresso tecnológico a humanidade

devasta o planeta, em especial o Brasil, o país de maior biodiversidade, abriga a maior rede

hidrográfica do mundo e muitas outras riquezas. Por tal motivo há movimentos pressionando,

principalmente, internacionais, no sentido de que o país preserve seu meio ambiente. Existe

enorme atenção voltada para a Amazônia, por causa do efeito estufa e suas consequências

para o clima, mas há também grande preocupação com os centros urbanos e suas periferias.

Nessa direção, conclui-se que o desenvolvimento é fundamental, no entanto, tem de

incluir no seu contexto a preservação ambiental. É necessário estabelecer um padrão de

desenvolvimento sustentável para a sobrevivência das futuras gerações, impulsionando o

desenvolvimento econômico, porém, combatendo a degradação ambiental, assim, levando a

sociedade ao entendimento e ao compromisso de direcionar o desenvolvimento, interagindo-o

com a preservação ambiental, oportunizando a efetivação das políticas públicas direcionadas

ao seu fim específico, que é o desenvolvimento socioeconômico sustentável, e a preservação

do planeta.

13

1 – O PAPEL DO ESTADO NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

A perspectiva histórica é um dos recursos necessários à compreensão do Estado como

uma unidade jurídica e soberana, organizada politicamente, social e juridicamente com o fim

de prover e garantir o bem comum da sociedade que o compõe, bem como do papel que

desempenha no desenvolvimento econômico e social de seu conjunto.

O termo ―Estado‖ não foi sempre empregado para designar a sociedade política. Foi

evoluindo com o tempo em função da dinâmica social dos povos no tempo e no espaço.

Derivou do latim “status” e era utilizado pelos romanos, significando situação ou condição da

pessoa, para se referir à capacidade das pessoas, já que sua organização social sustentava

posições sociais e políticas diferenciadas, para se referir ao “status familiae” “status

liberalis” e “status civitatis” que constituíam em prerrogativas do cidadão romanos em razão

de lhe conferir a posição de chefe de família e não dependente, de homem livre e não

escravo, de cidadão romano e não estrangeiro.1 Foi associando o termo “status” à ideia que

representava a expressão “res publica”, para designar a coisa pública. Os romanos se

aproximaram da atual concepção de Estado, utilizando a expressão “status republicae‖ para

designar a ordem permanente da coisa pública. Contudo, foi com Maquiavel em sua obra

clássica O príncipe, que o termo ―lo stato‖ foi introduzido na literatura científica, para

designar as novas relações entre o povo e o soberano, tomando como referência as cidades-

estado gregas e os “status rei publicae romanae”,daí se denominar a unidade formada entre o

povo e o rei de ―Estado‖2.

É inegável que o Estado como resultado da instituição do poder político de uma

sociedade visa atender seus fins jurídicos e sociais. Os fins jurídicos se concentram no

objetivo de garantir a ordem interna por meio do exercício do poder de polícia e promover a

defesa da soberania na esfera internacional, e ainda promover a edição normativa e realizar a

distribuição de justiça por meio da tutela jurisdicional. Os fins sociais são todos aqueles que

correspondem às atividades concernentes ao Estado, quer diretamente, quer em parceria com

1 RIBEIRO JUNIOR, João. Curso de teoria geral do Estado. São Paulo: Editora acadêmica, 1995, p. 112.

2 FLEINER-GERSTER, Thomas. Teoria geral do Estado. Colaboração de Peter Hãnni; tradução de Marlene

Holzhausen; revisão técnica de Flávia Portella Puschel. São Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 181.

14

a iniciativa privada, a exemplo da saúde, educação, previdência social e ainda funções

assistenciais3

O processo evolutivo do Estado não encerra uma sucessão cronológica e progressiva

como se fosse uma jornada contínua e progressiva, porque, suas diversas feições apresentadas

no curso da história refletem seus caracteres em diferentes épocas e em diferentes locais.4 Em

que pese tal observação, é necessário destacar em linhas gerais, mesmo que superficialmente,

a classificação evolutiva do Estado desenvolvida a partir de Jellinek, que dividiu os tipos

históricos fundamentais: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano, Estado Medieval e

Estado Moderno, adotada tradicionalmente pelos teóricos do Estado, por permitir identificar

os tipos de Estado que tenham relação histórica com o Estado Atual, decorrente da influência

que um proporciona ao outro.5 Como uma preparação à compreensão do modelo atual de

Estado e sua importância para perquirir sobre o modelo ideal ao desenvolvimento do País,

necessário, ao menos, evidenciar as características fundamentais do Estado em suas formas

mais diferenciadas a partir de tais modelos.

O Estado Antigo se apresenta sob a justificação de poder absoluto e teocrático, no qual

os monarcas se identificavam com uma divindade. O poder se justificava por sua natureza

divina e era a crença religiosa dos súditos que o sustentava. A família, a religião, o Estado e a

organização econômica, formavam um conjunto confuso, sem diferenciação aparente, em

razão do que não se distinguia o pensamento político da religião, da moral, da filosofia ou do

pensamento econômico6 e, sua única forma de governo era a monarquia absoluta, exercida em

nome de Divindades.

Os Estados Antigos eram formados e mantidos pela força da armas. Viviam em

constantes guerras, pelas quais se apropriavam das riquezas dos povos conquistados,

anexavam os territórios ocupados e escravizavam a população vencida. Seus territórios, ora

aumentavam, ora diminuíam em virtudes das vitórias ou das derrotas, em razão de que não

possuíam uma base territorial. Não se constituíam em Estados nacionais, também, porque

3 FRIED, Reis. Ciência política e teoria geral do Estado. São Paulo: Forense Universitária, 2007, p. 37.

4 MENEZES, Anderson. Teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 105-106.

5 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 60-62.

6 GETTEL. Raimundo G. História de las ideas políticas. México: Ed. Nacional, 1951, v. I, p. 61.

15

reuniam povos de diferentes raças, conquistados e escravizados. Eram, em regra,

agrupamentos humanos heterogêneos.7

Não se deve perder de vistas a contribuição cultural do Egito e da Mesopotâmia, de

onde nasceram a matemática e a astronomia, bem como a significativa contribuição legada ao

progresso moral da humanidade ressaltando, apenas a título exemplificativo, o Código de

Hamurabi, vigente na Babilônia antes da era cristã, que imprimiu princípios basilares da vida

em sociedade, os quais serviram de fontes para a legislação moderna. Contudo, politicamente

nenhum legado foi deixado ao Estado Moderno, certamente porque não possuíam um conceito

de liberdade como tiveram os gregos e os romanos.

O Estado Grego, mais precisamente, a Grécia Antiga, caracterizou-se pela formação e

desenvolvimento das cidades-estados, estabelecidas sob um governo e leis proprias e sem

qualquer estrutura política acima dela, funcionando como se fosse um pequeno país. Embora

não houvesse um Estado Grego ou um governo unitário em comum, havia uma relativa

identidade de cultura e religião caracterizada pelo politeísmo e grande parte das cidades

continham em sua formação os mesmos elementos étnicos, postos que formados basicamente

pelos Jônios, Aqueus e Eólios, derivados do mesmo contexto histórico resultante da crise do

sistema gentílico.

Os tempos homéricos têm como fonte histórica sobretudo as obras Ilíada e

Odisséia. Naquele período (séculos XII a VIII a.C.) predomina o sistema

gentílico, cuja célula básica é o “génos”, formados por pessoas ligadas entre

si por laços religiosos ou de nascimento. Esses grupos reconhecem sua

origem comum a partir de um ascendente divino, venerado em cultos

coletivos. Com a desintegração lenta da ordem gentílica, aumentam as

diferenças sociais: a desigual divisão de terras privilegia alguns, gerando

uma aristocracia baseada na riqueza decorrente da propriedade da terra. Em

contrapartida, os que perdem seus lotes passam a trabalhar para os ricos, e

aos poucos se desenvolve o sistema escravista. 8

O Estado Grego Antigo era monárquico e tipicamente patriarcal, em que cada cidade

tinha seu rei e o seu Conselho de Anciãos, que por sua vez já desempenhava importante

papel de contenção do poder real. Isto facilitou a transição de monarquia patriarcal para

república democrática direta de fundo aristocrático, como bem expressa Sahid Maluf:

7 MALUF, Said. Teoria geral do Estado. São Paulo: Sugestões Literárias, 1986, p. 110

8 ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS. Maria Helena Pires. Filosofando: Introdução à filosofia. 3 ed.

São Paulo: Moderna, 2003, p. 220.

16

Em fins do século IV a.C., completou-se a evolução, surgindo a constituição

clássica da Cidade helênica. O Estado atenienese, com seu magnífico corpo

de leis, foi sem dúvida, a mais bela expressão da democracia grega. O

conselho de Anciãos deixara de ser o órgão principal do Estado: torna-se

eletivo e subordinado à Assembleia dos Cidadãos. As magistraturas

tornaram-se temporárias; as pessoas eram escolhidas e nomeadas pela

Assembléia Geral com mandato por um ano. Os cidadãos investidos em

funções públicas eram obrigados a prestar contas periódicas, e quando assim

procedessem, eram citados diante da Assembléia popular. 9

Constituem características peculiares do Estado Grego, a ausência de uma unidade

política, decorrente da auto-suficiência das cidades Estados. Ao contrário do Estado Antigo,

os gregos separaram as questões de Estado das questões religiosas, que por sua vez, não mais

direcionavam as decisões políticas, permitindo que os governantes fossem escolhidos pelos

cidadãos e as decisões políticas expressassem os anseios da sociedade grega.

Em que pese o Estado Grego possa ser considerado como a fonte da democracia, pela

prática democrática de deliberação sobre a questões de Estado por parte dos cidadãos gregos,

jamais chegou a ser um Estado Democrático na acepção do direito público moderno, porque

os cidadãos gregos que detinham direito ao voto eram minoria, uma vez que a maior parte da

população grega era composta de escravos e estrangeiros.10

Neste particular, apesar dessa

contradição, o ideal democrático surge como proposta de poder que, daí em diante, irá

orientar as aspirações humanas por sociedades mais justas, o que se permite dizer que esta foi

a grande contribuição do Estado Grego nesse processo evolutivo do Estado. A inauguração do

processo democrático.

O Estado Romano foi inagurado de forma semelhante ao Estado Grego. Começou pela

cidade, a ―civitas‖, formada por famílias e tribos, que constituíam as gentes. As colônias

gregras estabelecidas ao longo da Itália meridional influenciaram predominantemente na

formação da civitas, tanto que primitivamente o Estado Romano era monárquico patriarcal,

como também o era o Estado Grego, e evoluiu como aquele, da realeza hereditária para

república. A Família constituiu a base de formação do Estado Romano, o que veio a

justificar, ao menos em sua primeira fase, os privilégios que detinham os membros das

famílias patriarcais.

9 MALUF, Said. Op. cit., p. 114.

10 Idem, ibidem, p. 113

17

A atividade econômica do Estado Romano, desde a Roma antiga esteve voltada para a

política. Tanto, que a excelente malha viária, os aquedutos, os magníficos trabalhos de arte,

tinham sempre em vista o fim político, nunca o econômico, uma vez que o mais importante

era garantir de forma rápida e segura, o transporte e o abastecimento das tropas e exercer

vigilância e fiscalização em todos os pontos do império romano. Contudo, a ―Pax Romana‖

(29 a.C a 180), contribuiu decisivamente na expansão das trocas e fez de Roma um grande e

importante mercado para onde convergiam produtos de todas as províncias, proporcionando o

surgimento de poderosas companhias mercantis e sociedades por ações.11

Na antiguidade, sobrevieram ao Estado Romano, dificuldades no abastecimento, que

foram se acentuando durante certo lapso temporal, levando o Estado romano a, de certa

forma, inaugurar uma política intervencionista, a exemplo da Lei Semprônia de 123 a.C.,

encarregando o Estado da distribuição de cereais abaixo do preço de mercado, medida esta,

que do ponto de vista das finanças públicas, concorreu para aumentar o déficit orçamentário;

da Lei Aureliana do ano 270 de nossa era, determinando fosse feita a distribuição do pão

diretamente pelo Estado. Fato que constituiu em uma das causas mais prováveis da

decadência da agricultura na Itália e, principalmente, levou o Estado a regulamentar a

produção agrícola e a troca de produtos. Por outro lado, os jurisconsultos romanos

responderam a uma tendência individualista que assentou as bases doutrinárias do direito de

propriedade e instituição do direito das obrigações, que embora não tenha feito sentido

imediato na economia política romana, mas que serviram como base ao desenvolvimento do

liberalismo, séculos depois.12

Embora a tributação possa fazer parte da história das civilizações, desde as mais

antigas, a exemplo da mesopotâmica ou da egípcia, foi no Estado Romano, que se

desenvolveu um Sistema Tributário tão significativo, que contribuiu para o surgimento de

muitos tributos ainda vigentes nos dias atuais. A princípio, os encargos públicos cingiam-se a

cobrança de serviços prestados pelo governo, semelhantes às taxas dos dias de hoje. Mas com

o fortalecimento do Estado, as taxas e contribuições se transformam em impostos aduaneiros,

inaugurando se assim, o que veio a se consagrar como impostos indiretos, onerando heranças,

vendas, litígios, minas, além de outros negócios. Com estes, coexistiam os impostos diretos,

11

HUGON, Paul. História das doutrinas econômicas. São Paulo: Atlas, 1986, p. 40-41. 12

HUGON, Paul. Op. cit., p. 42-43.

18

que por sua vez, recaíam sobre as pessoas, a exemplo da “capitatio humana” ou ―capitatio

plebéia” e sobre bens diversos, a exemplos dos que incidiam sobre terras.13

Dificuldades de sobrevivência e crises que se apresentaram no contexto social, político

e econômico contribuíram de forma decisiva na criação, evolução e extinção de tributos,

atingindo diversas categorias econômicas, levando à criação de vários e diversificados

impostos e taxas, a exemplo de impostos sobre colunas, portas, janelas de casa, até mesmo

sobre as urinas e matérias fecais e ainda sobre bens e serviços. A capacidade contributiva no

Estado Romano era apurada por meio da atividade dos “censores”, que realizavam o “census

capitis” que tinha por finalidade levantar a população romana e o “Census solis” que

levantava e identificava as propriedades territoriais.14

Além da contribuição no desenvolvimento expressivo do sistema tributário, o povo

romano desenvolveu invejável cultura jurídica, respondendo pela criação de inúmeros

institutos jurídicos apropriados por inúmeras nações do mundo, inclusive dos dias atuais.

Evidencia-se ainda a riquíssima herança cultural e a rica fonte legislativa adotada em vários

países do mundo, sem olvidar sua responsabilidade pela distinção do direito público e do

direito privado e ainda desenvolveu o conceito de personalidade jurídica do Estado.

A despeito do sucesso e do insucesso do Estado Romano, ainda se pode dizer que ―não

há mal que sempre dure e nem bem que nunca acabe‖, tudo que nasce, fenece. Também foi

assim com o glorioso Estado Romano. Por volta do século IV, uma grave crise econômica

enfraqueceu o Estado Romano de tal maneira que levou suas fronteiras a ficarem

desprotegidas, permitindo invasões bárbaras no império romano do ocidente, consagrado

como último dos grandes impérios da antiguidade, marcando o fim do império romano e do

que chamou os historiadores de Idade Antiga e, o início a Idade Média.

Com a queda do império romano, ocorrida no ano 476, teve início uma importante fase

da história da humanidade, conhecida por Idade Média. Esse longo período perdurou por dez

séculos, compreendidos entre os anos 500 e 1.500. A Idade Média, caracterizada por um

13

TONETO, Jorge Luiz. O direito tributário em Roma. Monografia do curso de doutorado em direito. Porto

Alegre: Universidade do Museo Argentino, 2002, p. 6-8. Disponível em: <http://www.sindaf.com.br/Downloads/

Arquivo/Artigos/O%20Direito%20Tribut%C3%A1rio%20em%20Roma.pdf > Acesso: 29/09/2009. 14

BAEZ, Narciso Leandro Xavier. Curso de excelência em direito tributário. Disponível em:

<http://www.unoescxxe.edu.br/unoesc/extensao/arquivos/09%20TRIBUTARIO%20(PROCESSO%20A‘DMINI

STRATIVO%20TRIBUTARIO). doc. > Acesso em: 28 out. 2009.

http://www.unoescxxe.edu.br/unoesc/extensao/arquivos/09%20TRIBUTARIO%20(PROCESSO%20A'DMINISTRATIVO%20TRIBUTARIO).%20doc

http://www.unoescxxe.edu.br/unoesc/extensao/arquivos/09%20TRIBUTARIO%20(PROCESSO%20A'DMINISTRATIVO%20TRIBUTARIO).%20doc

19

estado de desagregação da antiga ordem jurídica, política e social e pela divisão do império

romano em diversos reinos bárbaros, nos quais, cada soberano fragmentava o poder por meio

da distribuição de terras, cargos e vantagens a seus chefes guerreiros, que se comprometiam a

defender o território, prestar ajuda militar, pagar impostos e manter a fidelidade de todos os

súditos aos respectivos reis, como bem observa Said Maluf:

O Estado medieval que se ergue sobre os escombros das invasões bárbaras,

como já foi dito, recebeu a influência preponderante dos costumes

germânicos. As tradições romanas pouco ou nada influíram. Os reis

bárbaros, francos, godos, lombardos e vândalos, uma vez completada a

dominação dos vastos territórios que integravam a órbita de hegemonia do

extinto império cesarista, passaram a distribuir cargos, vantagens e

privilégios, aos seus chefes guerreiros, resultando daí a fragmentação do

poder. E como fossem imensos os territórios e impossível a manutenção da

sua unidade sob o comando central único, criaram uma hierarquia imperial

de condes, marqueses, barões e duques, os quais dominavam determinadas

zonas territoriais, como concessionários do poder jurisdicional do Rei. Em

compensação, tais concessionários se comprometiam a defender o território,

prestar ajuda militar, pagar tributos e manter o princípio da fidelidade de

todos os súditos ao Rei.15

Funda-se o sistema feudal, caracterizado como um sistema de dependência territorial e

de uma economia baseada na agricultura e utilização do trabalho de servos, no qual a pessoas

e suas famílias se colocavam debaixo da proteção dos senhores feudais, que eram os

proprietários das terras. Em troca eram obrigados a cultivar a terra necessária para si e

também para o senhor feudal.16

Os primeiros séculos da era medieval foram impróprios para elaboração de qualquer

conceito de Estado, pois a convulsão social e política que sucedeu à fragmentação do império

romano não propiciava o esboço de qualquer teorização a respeito de uma organização

unitária de poder17

. A produção era quase que exclusivamente rural e voltada à subsistência e

a economia, significativamente retraída, limitava-se a pequenas trocas no âmbito dos feudos,

apesar da existência de moedas, porém pouco utilizadas. As grandiosas estradas romanas, não

15

MALUF, Said. Op. cit., p. 125. 16

STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Ciência política e teoria geral do Estado. 3 ed. Porto

Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 22. 17

AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. São Paulo: Globo, 2005, p. 143.

20

mais conservadas se tornaram intransitáveis, favorecendo a estagnação da já combalida

economia.18

A história política da Idade Média girava em torno das relações entre o Estado e a

Igreja romana. A Igreja romana centrada na força do cristianismo sobreviveu à queda do

império romano e se fortaleceu por meio da conservação dos bárbaros ao cristianismo, pelo

poder dos bispos e pela influência da fé cristã sobre os guerreiros convertidos passando a

exercer grande influência civilizadora, uma vez que o cristianismo ao condenar a escravidão,

a acumulação de riquezas, e a exploração das pessoas menos afortunadas e, a defender a

fraternidade entre os homens, trazia um novo conceito de dignidade humana, contrariando a

prática e o pensamento gregos e romanos.19

Consolidado o Estado Medieval, por volta do fim do século V, o papa Gelásio I

formulou a teoria da separação e coexistência dos poderes temporal e religioso, sustentando

que Deus quis separar o poder espiritual do poder temporal, para evitar os abusos que

decorreriam da acumulação de tais poderes, vindo posteriormente a devolver a teoria de

supremacia do poder espiritual sobre o poder temporal, levando a Igreja a afirmar sua

superioridade sobre os reis medievais convertidos ao cristianismo.20

A partir do final do século XI, os servos libertos, inicialmente nômades, instalaram-se

nos arredores das cidades, adjetivadas de burgos, estabelecendo relações entre iguais,

diferentemente da hierarquia entre os senhores e os servos.21

Tais cidades se ampliavam, mas

como estavam estabelecidas em terras de senhores feudais (nobres, clero e do próprio rei)

tinham de se sujeitar ao pagamento de impostos e de elevados pedágios, situações que

oneravam a prática comercial em franco desenvolvimento. Para se livrarem do pagamento de

impostos e das demais situações de usura, levadas a efeitos pelos proprietários das terras,

começaram a lutar pela libertação de suas cidades, estabelecendo governos próprios. Em

alguns casos, essa liberdade era obtida gratuitamente ou comprada; mas em outros casos, era

conseguida por intermédio de batalhas entre exércitos formados pelos moradores dos burgos e

pelo nobre dominador.22

18

HUGON, Paul. Op. cit., p.45. 19

GASTALDI, Jose Petrelli. Elementos da economia política. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 43. 20

MALUF, Said. Op. cit., p. 127. 21

ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 230. 22

SANTOS, Maria Januária Vilela. História antiga e medieval. 18 ed. São Paulo: Ática. 1990, p. 161.

21

Com o renascimento das cidades, inicia-se o processo de laicização23

da sociedade,

expressa na oposição explícita ao poder religioso e acentuando-se os debates nas

universidades em torno da natureza do poder e das leis sob a influência dos textos de

Aristóteles e de São Tomás. Por conseguinte, a Igreja reage, criando o que chamou de ―Santa

Inquisição‖, instalando tribunais inquisitivos para julgar o que chamavam de ―desvios da fé‘.

Recorrem-se à delação anônima, tortura e a julgamentos sem defesa e sem defensor, cujas

penas variavam de prisão perpétua à morte na fogueira.24

No período compreendido entre o século XI e XIV, em virtude de esmerado esforço da

Igreja e do Estado em torno do estabelecimento da ordem no campo social, e da organização

no campo político, a economia agrária volta a se desenvolver e o comércio começa a se

fortalecer, principalmente a partir das Cruzadas, iniciadas por volta de 1096, representando a

reação dos países católicos que pretendiam a reconquista de Jerusalém e a abertura do sul do

Mediterrâneo aos povos ocidentais, antes fechados pelos muçulmanos islamitas. As Cruzadas,

embora mal sucedidas sob o ponto de vista político-religioso, propiciaram a abertura de novos

mercados e o restabelecimento do vigor das atividades de comércio e da economia urbana e

ainda marcaram o início do declínio dos senhores feudais. Contudo, sob o aspecto econômico,

as Cruzadas foram responsáveis pela reabertura do Mar Mediterrâneo para a navegação e por

consequência favoreceram o comércio da Europa, porque possibilitaram o reatamento das

relações de comércio entre o Ocidente e Oriente, interrompido pela expansão muçulmana. Isto

acelerou o renascimento comercial no ocidente da Europa.25

[...] A economia das cidades atingia altos níveis. Surgiam os grandes centros

comerciais, traduzidos inicialmente nas famosas feiras medievais, realizadas

ao lado dos castelos feudais ou dos mosteiros, atraindo mercadores de todas

as regiões, as mais distantes, apesar da precariedade dos transportes e do

perigo dos salteadores. Nasciam as regras e leis.[...]26

Vários outros acontecimentos foram surgindo a partir do Século XIV, que

culminaram com uma profunda crise, marcada por baixa produtividade agrícola, estagnação

do comércio, fome, pestes, guerras e rebeliões.

23

Por laicização deve se entender como sendo o ato de tornar leigo. 24


MELLO, Leonel Itaussu A. COSTA, Luís César Amad. História Antiga e Medieval. São Paulo: Editora

Scipione, 1993, p. 270. 26

GASTALDI, Jose Petrelli. Op. cit., p. 44.

22

A crise do século XIV desestruturou o sistema feudal, anunciando o fim da

Idade Média. Vários fatores conjugados foram responsáveis pelo término do

período medieval. Agravaram-se as contradições entre o campo e a cidade.

[...] A partir do século XIII, a produção caiu proporcionalmente ao aumento

demográfico. Por outro lado a atividade comercial se estagnou devido,

principalmente, à falta de moedas e à insuficiência de mercados. Sucessivos

períodos de fome assolaram a Europa, sendo o de maior proporção o que se

deu entre 1315 a 1317, conhecida como a grande fome. Entre 1347 e 1350,

a Peste Negra dizimou um terço da população européia. Também foram

muitas as guerras entre senhores feudais e mesmo entre as nações que se

consolidavam. [...]27

O certo é que durante a Idade Média os senhores feudais, verdadeiros soberanos em

suas terras, aplicavam a justiça sobre seus servos, possuíam seus próprios exércitos, faziam

guerras e até cunhavam moedas em seus domínios. Isto implicava em limitação da autoridade

do rei, que por sua vez lhe competia apenas controlar algumas cidades e a governar seu

próprio feudo como qualquer outro senhor feudal. Contudo, em consequência da crise vivida

no final do século XIV, do crescente confronto entre os poderes da Igreja e da nobreza e do

inconformismo dos burgueses, o feudalismo foi morrendo aos poucos, dando lugar ao

capitalismo comercial, em virtude do que, os reis, para centralizar o poder político, criaram

exércitos reais permanentes, mantidos com recursos oriundos de novos impostos, arrecadados

do povo por funcionários reais, e mediante empréstimos e doações do burgueses, que por sua

vez, tinham interesse em apoiar o rei, porque desejavam acabar com o poder dos nobres que

cobravam taxas e pedágios e criar por consequência um único poder.28

Nessa mesma esteira, os poderes do rei foram se fortalecendo na medida em que os

poderes da Igreja iam diminuindo, fulminando de morte o já combalido poder político feudal

e com isto, fazendo surgir o que se chamou de ―Estado Moderno‖ , monárquico e absolutista,

concentrando os poderes do Estado na pessoa do soberano, como uma solução capaz de, pelo

governo centralizador, enfeixar territórios separados e dominar populações dispersas pelas

contingências feudais religiosas.

O desenvolvimento do Estado Moderno iria aperfeiçoar o regime político do

absolutismo monárquico, vale dizer, a soma de todos os poderes nas mãos do

monarca. Baseado na doutrina de que a realeza era fruto da vontade divina, o

rei mantinha domínio absoluto sobre seus súditos. Ele decretava lei,

27

MELLO, Leonel Itaussu A. COSTA, Luís César Amad. Op. cit., p. 305. 28

SANTOS, Maria Januária Vilela. Op. cit., p. 171-172.

23

distribuía a justiça, instituía impostos, controlava as finanças, decidia sobre a

guerra e sobre a paz.29

O Estado Moderno é resultado da busca pela concentração de todos os poderes do

Estado na mãos dos monarcas. Fato que originou o surgimento das chamadas monarquias

absolutistas, como fundamento da passagem do modelo feudal para o moderno, assegurando a

unidade territorial dos reinos por meio da implementação de dois elementos essenciais à

formação do Estado Moderno: a soberania e o território.

Em síntese, como bem observa Norberto Elias: ―O Estado Moderno surge, como

Estado burguês, quando o poder real, monopolizante consolidado, nele se transforma.‖

Momento em que o poder militar centraliza-se nas mãos de uma única autoridade, o monarca,

que se apoia na renda tributária permitindo-lhe impor-se com o maior exército, o que permitiu

a grande parte da nobreza passar de guerreiros para oficiais assalariados a serviço do

suserano.30

O Estado Moderno passa a ser um poder civil, estranho à religiosidade do Estado

Medieval. É um Estado de direito, porque limitado ao princípio da legalidade, em que a

personalidade privada dos governantes é distinta da condição dos detentores do poder,

contrariamente ao que ocorria na Idade Média, em que o governo era exercido como um

direito de propriedade. Contudo não se pode olvidar a observação de João Ribeiro Júnior:

Não se pode confundir o Estado moderno, que surgiu com o absolutismo da

monarquia, na Europa continental, com o Estado democrático moderno, que

derivou realmente, daquele, e mediante um processo de transferência da

soberania do rei para o povo ou melhor, para a Nação.31

Não é demasiada a advertência de que o Estado Moderno não deve ser confundido

com a monarquia absoluta, pois esta, foi simplesmente a forma com que ela se apresentou na

Europa continental, principalmente na França. Contudo, o Estado Moderno, na Inglaterra se

apresentou numa forma parlamentarista, cuja evolução culminou com o sistema britânico de

governo.

29

SARONI, Fernando. DARÓS, Vital. História das civilizações. São Paulo: FTD, 1979, p.10. 30

ELIAS, Norberto. O processo civilizador. v. I. Trad. Ruy Jungman, Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994,

p. 21-22. 31

RIBEIRO JÚNIOR, João. Op. cit., p.177.

24

O surgimento das monarquias permitiu o início das grandes descobertas marítimas,

responsáveis pelo acesso da Europa às riquezas das Índias e da China e pela descoberta de

novas terras, fazendo crepitar a vida econômica por meio da afluência para a Europa de

metais preciosos procedentes dos novos continentes e por consequência, deslocando os

grandes centros comerciais do mar Mediterrâneo para o Atlântico, iniciando-se uma fase de

prosperidade em Londres, Amsterdã, Bordéus e Lisboa. Com isto, traçaram-se novos rumos à

economia, de onde se originaram novas ideias econômicas centradas no desenvolvimento da

moeda e a possibilidade de elaboração da concepção metalista, que constituiu a base dos

sistemas mercantilistas.32

As monarquias absolutistas tendiam a não conhecer qualquer limitação de poder ao

ponto de alguns Estados sob esta forma de governo, chegarem a reduzir a ideia de soberania a

um conceito simplista de ―senhoria real‖, próprio do sistema feudal em que o senhor feudal é

proprietário da terra. Se comparada com a Monarquia absoluta, nesta o rei equivale ao

―senhor do Estado‖. Assim, como a propriedade seria direito exclusivo do dono sobre a coisa,

o poder do império seria direito absoltuo do Rei sobre o Estado.33

A inegável característica da sociedade moderna, conforme observa Eros Grau,

permitiu ― [...] o aparecimento do Estado Moderno é por um lado a divisão do trabalho, por

outro a monopolização da tributação e da violência física‖.34

Vez que o Soberano detinha o

monopólio da força e da tributação. Em que pese o soberano, no Estado absolutista, pudesse

exercer, como o fez Luiz XIV simbolizando a monarquia em sua unipersonalidade exagerada

com sua celebre frase “L’État c’est moi”,35

via de regra, a autoridade monarca entre o século

XVI e XVIII, por força de costumes e leis, sofria de certas limitações, conforme observa

Pedro Calmon:

[...] os soberanos foram menos absolutos do que se imagina:

dependiam da própria legislação, por eles mantida ou criada; eram

instrumentos da tradição, curvavam-se diante das resistências

legítimas que derivavam de leis e costumes.36

32

HUGON, Paul. Op. cit., p. 63-64. 33

BERLOFFA. Ricardo Ribas da Costa. Introdução ao curso de teoria geral do Estado e ciências políticas. São

Paulo: Bookseller, 2004, p.141. 34

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: Interpretação crítica. 10 ed., São Paulo:

Malheiros, 2005, p. 16. 35

MENEZES, Anderson. Op. cit., p. 117. 36

CALMON, Pedro. Curso de teoria geral do estado, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1942, p. 84

25

O Estado Moderno somente se consolidou com a Revolução Francesa. Contudo, tem

sido exaltado como potência plena desde Maquiavel (1469-1527), que rompe com o

tradicionalismo, assumindo completa independência estatal com a religião e a Igreja , até

Hobbes (1712-1778), passando por Jean Bodin (1530-1596) e Hugo Gróccio (1583-1645), em

que pese alguns outros atores tenham a ele se oposto, denunciando os perigos do poder

absoluto, este, no contexto histórico de sua existência serviu aos interesses da sociedade

burguesa, como bem explica Streck e Bolzan de Moraes:

Com efeito, enquanto instituição centralizada, o Estado, em sua

primeira versão absolutista foi fundamental para os propósitos da

burguesia no nascedouro do capitalismo, quando esta, por razões

econômicas, ―abriu mão‖ do poder político, delegando-o ao soberano,

concretizando-se mutatis-mutandis, aquilo de Hobbes sustentou no

Leviatã. Na virada do século XVIII, entretanto, essa mesma classe não

mais se contentava em ter o poder econômico; queria, sim, agora,

tomar para si o poder político, até então privilégio da aristocracia.37

Enquanto na França, o absolutismo triunfava, na Inglaterra sofria revoluções lideradas

pela burguesia, com a finalidade de limitar os poderes e as funções dos reis. Foi movimento

revolucionário conhecido por Revolução Gloriosa, ocorrida em 1668, que marcou o fim do

absolutismo na Inglaterra, resultando na proclamação do Rei Guilherme III, após ter aceitado

a Declaração de Direito que limitou muito sua autoridade e dava mais poderes ao parlamento,

subordinando dessa forma o poder executivo ao legislativo.38

Tal conquista burguesa na Inglaterra, somada à necessidade de limitação da autoridade

real, repercutiu por todos os continentes, no século XVII e XVIII, sob a justificação das

teorias contratualistas de Locke, que pugnou pelo reconhecimento do direito natural do

indivíduo à vida e à propriedade e pela divisão de poderes voltada para combater a

centralização absolutista; Montesquieu, que definiu a configuração clássica dos poderes

anteriormente concebidos por Locke; Hobbes que embora tenha justificado o absolutismo,

estabeleceu as bases teóricas do moderno contrato social que foi posteriormente desenvolvido

por Rousseau; além de Voltaire, pseudônimo de François-Marie Arouet, e outros, ao ponto

de estimular movimentos vitoriosos de emancipação de colônias, a exemplo dos Estados

Unidos e da vitoriosa Revolução Francesa com a queda da dinastia dos Bourbon,

37

STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Op. cit., p. 46. 38

ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit.,, p. 245.

26

representando o grande marco de luta contra os privilégios da nobreza na defesa dos

princípios de igualdade, liberdade e fraternidade.

Nasce portanto, o Estado de Direito, fruto do movimento revolucionário da burguesia,

que naquele momento se opunha ao absolutismo monárquico e tinha como objetivo subjugar

os governantes à vontade geral, mais precisamente à vontade da Lei, editada por meio de um

processo pelo qual a vontade da burguesia estivesse consignada. O Estado passa a ter sua

atuação limitada basicamente à manutenção da ordem, à proteção da liberdade e da

propriedade individual, deixando a economia fluir livremente segundo as regras do mercado

inclusive a livre contratação. É sem dúvida, a ideia de um ―Estado Mínimo‖ que de forma

alguma interviesse na vida dos indivíduos, a não ser para o cumprimento de suas funções

básicas. O Poder do Estado passa a ser legitimado pelo direito, por uma regra jurídica capaz

de enunciar e tutelar os direitos de cada cidadão e ao mesmo tempo proteger o cidadão das

arbitrariedades do Estado. Isto vale dizer que o Estado de Direito está subordinado ao direito e

tem como objetivo regular não só a vida, mas também a atividade estatal, o funcionamento de

seus órgãos e as relações entre o Estado e seus integrantes. 39

1.1 O ESTADO LIBERAL E O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

O ideal liberal surgiu como uma doutrina que foi se consolidando no movimento das

marchas contra o absolutismo40

, buscando limitar a autoridade do monarca governante,

caracterizado por Norberto Bobbio como sendo ―a ideia de limite‖, para sustentar que ―[...] o

liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto às

suas funções.‖41

Teve-se no absolutismo monárquico a primeira versão do Estado Moderno e no Estado

Liberal a sua segunda versão, consagrando o pensamento liberal como um conjunto de ideias

éticas, políticas e econômicas da burguesia que se opunha, a princípio, ao sistema feudal e ao,

depois, ao absolutismo monárquico, sintetizando o pensamento burguês que buscava a

separação entre as questões que caberiam ao Estado e os cuidados com as atividades

39

BASTOS, Celso Ribeiro. Teoria do Estado e ciência política. 5 ed. São Paulo: Celso Bastos, 2002, p.161. 40

STRECK, Lênio Luiz. MORAIS, José Luiz Bolzan de. Op. cit., .p. 50 41

BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense, 1988, p. 17.

27

particulares, sobretudo econômicas que competiam apenas à sociedade, reduzindo a

intervenção do Estado na vida do indivíduo.42

O ideário liberal formou-se em face do anseio de não intervenção do Estado na

economia, da aspiração social da igualdade formal entre os homens com o propósito de

eliminar os estamentos sociais, bem como seus privilégios e da limitação do poder

governamental por meio da edição normativa constitucional e garantidora de direitos

individuais fundamentais.43

A concepção do Estado Liberal pressupõe que o bem estar comum somente é atingido

em todos os campos da atividade humana com a menor presença do Estado. Sua máxima

principal cinge-se na expressão francesa “Laisse faire, laissez passer, Le monde va de lui-

même” (Deixa fazer, deixai passar, o mundo caminha por si mesmo) para justificar no âmbito

das relações econômicas que a lei natural da oferta e da procura é que deve colocar os preços

em níveis justos sem deixar de estimular o empresário (comerciante) a produzir cada vez

mais, com preços menores. Com este entendimento, procurava-se suprimir toda interferência

no Estado na regulação econômica.44

A não intervenção do Estado na economia, no contexto liberal fundava-se na busca

pela separação do Estado do conjunto de atividades particulares desenvolvidas pelos

indivíduos, sobretudo as de natureza econômica, separando o público do privado, porque a

burguesia procurava evitar a ingerência dos antigos monarcas e dos senhores feudais nas

estruturas econômicas da época, garantindo a liberdade individual para a expansão de seus

negócios.

O Estado liberal teve, dentre outros como objetivo assegurar o princípio da legalidade,

segundo o qual toda atividade desenvolvida pelo Estado haveria de submeter-se à Lei, em si

considerada como ato emanado formalmente por um poder próprio composto de

42

ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Temas de filosofia. 2 ed. São Paulo:

Moderna, 2002, p. 163. 43

BRADBURY, Leonardo Cacau Santos La. Estado liberal, social e democrático de direito: noções, afinidades

e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10 jun. 2009. 44

BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p.213.

http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241

28

representantes do povo, destinados a legislar para o povo45

, isto é, para o cidadão, uma vez

que com o Estado Liberal, o homem deixa a condição estamental de súdito, para assumir o

papel de cidadão, ante as garantias de direitos individuais de que passou a ser detentor,

principalmente dos direitos inerentes à igualdade e à liberdade. Também buscava o Estado

liberal dividir os poderes do Estado em legislativo, executivo e judiciário, assegurando a cada

um deles atuação independente e harmônica, conforme bem assevera Norberto Bobbio:

A passagem da esfera da legitimidade para a esfera da legalidade assinalou,

dessa forma, uma fase ulterior do Estado moderno, a do Estado de direito,

fundado sobre a liberdade política (não apenas privada) e sobre a igualdade

de participação (e não apenas pré-estatal) dos cidadãos (não mais súditos)

frente ao poder, mas gerenciado pela burguesia como classes dominantes,

com instrumentos científicos fornecidos pelo direito e pela economia na

idade triunfal da Revolução Industrial.46

A defesa do princípio da igualdade buscava o tratamento igualitário em relação a todas

as classes sociais, a submissão de todos à lei, de modo a evitar discriminação social e eliminar

uma série histórica de privilégios na realeza e da nobreza. Razão pela qual se buscava a

criação de um único ordenamento que assegurasse a igualdade de todos aos olhos da lei, de

modo a se aplicar a todos os grupos sociais, não admitindo o estabelecimento de prerrogativas

para determinadas classes em prejuízo de outras, surgindo daí, o conceito de Estado de Direito

e a figura da Constituição que passava a limitar os poderes do governante.47

Sob o fundamento de ―só o poder freia o poder‖ Montesquieu ressaltou a necessidade

de cada poder: executivo, legislativo e judiciário, manter-se autônomo e constituído por

pessoas diferentes, de modo a realçar a relação de forças e necessidade de harmonia entre os

três poderes antes prenunciados por Locke. Assim, observa Carlos Ari Sunfeld:

[...] como o criado é regulado por uma Constituição (isto é, por norma

jurídica superior às demais), onde o exercício do poder político seja dividido

entre órgãos independentes e harmônicos, que controlem uns aos outros, de

modo que a lei produzida por um deles tenha de ser necessariamente

observada pelos demais e que os cidadãos sendo titulares de direitos, possam

opô-los ao próprio Estado.‖48

45

SILVA, Jose Afonso da. O Estado democrático de direito. in: Revista do IAB, São Paulo: ano XXXIV, n. 93,

2000, p. 43. 46

BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. Brasília-DF, Editora UnB, 2009, vol. I, p. 430. 47


e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10.06.2009 48

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos do direito público. 4 ed. São Paulo> Malheiros, p. 56


29

O Estado de Direito passou a ser uma das garantias da constituição liberal burguesa ao

ter como objetivo fundamental assegurar o princípio da legalidade, segundo o qual toda

atividade havia de submeter-se à lei. Em razão do que criou o direito subjetivo público do

indivíduo, impediu o exercício arbitrário do poder por parte do governante e garantir direitos

individuais fundamentais, como o direito à liberdade, criando-se desta forma, o que se

chamou de ―direitos de primeira geração‖.

[...] na doutrina liberal, Estado de direito significa não só subordinação dos

poderes públicos de qualquer grau às leis gerais do país, limite que é

puramente formal, mas também subordinação das leis ao limite material do

reconhecimento de alguns direitos fundamentais considerados

constitucionalmente, e portanto em linha de princípios invioláveis.‖49

Enfim, o Estado liberal decorre de uma vitória do conceito de ―direito natural‖ e dos

princípios do individualismo referindo-se à condição humana e do igualitarismo político,

apresentando-se, na prática, ora sob a forma de monarquia, ora sob a forma de república, mas

em sua essência norteando-se pelos mesmos princípios básicos. Várias Constituições liberais

foram promulgadas entre os fins do século XVIII e o começo do Século XIX, nos moldes da

Constituição Francesa de 1791, Todas elas destacando o direito à liberdade.

Embora as teorias e os ideais liberais do século XIX tenham representado significativo

avanço em torno das ideias de liberdade e igualdade, ainda persistiam inúmeras contradições

em torno de questões econômicas e sociais decorrentes do modelo liberal, principalmente,

com o advento da Revolução Industrial que por sua vez, contribuiu significativamente com o

aumento da população urbana de modo a influenciar nas exigências democráticas, não apenas

por parte da burguesia, mas também por parte dos operários e, afligindo de forma incisiva

grande massa de operários cada vez mais explorados em razão da jornada excessiva de

trabalho, da baixa remuneração e exploração do trabalho de mulheres e crianças, o que gerou

um passivo social inquietante.

Avaliando o Estado Liberal, Celso Ribeiro Bastos, assim manifesta:

A experiência histórica não confirmou todas as previsões do ideário liberal.

Pelo livre jogo das forças econômicas não foi possível atingir o bem-estar da

classe trabalhadora. Logo se constatou que a liberdade para contratar,

reinante entre o empregado e o empregador era uma mera aparência, já que o

desnível de força sócio-economica era muito acentuado. Em muitos outros

49

BOBBIO, Norberto. Op. cit., p. 19.

30

aspectos a presença do Estado se fez necessária para suprir omissões, para

coibir abusos e para empreender objetivos não atingíveis pela livre iniciativa.

Tudo isso vai dar lugar ao nascimento do Estado Social, que examinaremos

no tópico seguinte. Por ora vale a pena frisar dois pontos: o liberalismo

econômico foi responsável por um surto de desenvolvimento material sem

precedentes na História. Toda Revolução Industrial de fins do século XVIII

e todo o século XIX se deu sob sua égide. Nesse sentido o ideário iluminista

foi correspondido pelos fatos. De outro lado, embora tenha ele falhado em

muitos outros pontos, o que obrigou atenuar as suas postulações iniciais, de

certa forma até ingênuas, o certo é que o liberalismo é uma ideologia viva

até hoje sob as vestes de uma mensagem atualizada e própria para enfrentar

os desafios do século XX.50

Os impostos, no âmbito liberal constituem-se em meio de obtenção de recursos para

fazer face às despesas do aparato estatal, cujos gastos devem conter nos limites de sua

arrecadação, somados a sua fixação pelo Poder legislativo, de forma clara, amplamente

conhecida, e com o cuidado de dificultar a sonegação e de evitar a bitributação, incidindo

preferencialmente sobre o consumo e não sobre os investimentos sobre a renda e nem sobre a

renda poupada.

O individualismo e o abstencionismo do Estado liberal serviram para expandir o

capitalismo. Contudo, provocaram imensas injustiças, agravando a situação da classe

trabalhadora e fazendo nascer a necessidade de uma justiça social, como também observa

Lucas Verdi.

Mas o Estado de Direito, que já não poderia justificar-se como liberal,

necessitou, para enfrentar a maré social, despojar-se de uma neutralidade,

integrar, em seu seio, a sociedade, sem renunciar ao primado do Direito. O

Estado de Direito, na atualidade, deixou de ser formal, neutro e

individualista, para transformar-se em Estado material de Direito, enquanto

adota uma dogmática e pretende deixar realizar a justiça social.51

O distanciamento do ideal liberal com o aspecto social, agravado pelo advento da

Revolução Industrial, mormente, na União Soviética, culminou com a Revolução Russa de

1917, levando os trabalhadores a se organizarem com o propósito de resistir à exploração e

com isto permitindo o surgimento do Estado Socialista. Daí, o surgimento de dois sistemas

que disputavam o privilégio de ser adotado na organização econômica. O sistema socialista,

fundamentado na propriedade coletiva dos meios de produção e implantado nos países

50

BASTOS. Celso Ribeiro. Op. cit., p.213. 51

VERDU, Pablo Lucas. La lucha por el estado de derecho. Bolonha: Publicaciones Del Real Colégio de

Espana, 1975, p. 94, apud, SILVA, Jose Afonso da. O Estado democrático de direito. Revista da Procuradoria

Geral do Estado de SãoPaulo. São Paulo, v. 30, dez. 1988, p. 61.

31

marxistas e, o outro, fundado na propriedade privada dos meios de produção, na iniciativa

privada e na livre concorrência, de um modo geral aceito em todos os países que não optaram

por uma economia coletivizada.52

Na França, a burguesia, já afeita ao capitalismo e procurando preservar a forma liberal

e, afastar os trabalhadores da via revolucionária, fez nascer o Estado Social, marcado por um

viés de intervenção do Estado na Economia, para realização de uma justiça social decorrente

da aplicação do princípio da igualdade material sentida nas críticas ao modelo liberal e, por

consequência elidir os efeitos nefastos do liberalismo clássico.53

O Estado Social busca assegurar aos cidadãos os direitos mínimos necessários a uma

existência digna, situa-se no plano do ser, possui conteúdo econômico e social e busca

melhorar as condições de vida do cidadão, impondo ao Estado uma conduta positiva de modo

a garantir-lhe direitos básicos como, trabalho, saúde, educação e moradia, entre outros. Tais

direitos sociais, tidos como ―direitos de segunda geração‖ alteraram o princípio da autonomia

da vontade, conferindo aos economicamente fracos proteção legal em suas obrigações

laborativas.

No Estado Social, o seu papel não mais se limita à manutenção da ordem, a garantir a

segurança a distribuição de justiça e a feitura e aplicação das leis, adentra no seio dos

conflitos sociais para equilibrar as relações entre os desiguais na economia, não só regulando

a atividade econômica, mas também realizando atividade, como bem observa Celso Ribeiro

Bastos:

O Estado passou, pois, a assumir um papel, de início, regulador da

economia, o que era feito mediante a edição de normas disciplinadoras da

conduta dos agentes econômicos. Num segundo momento, passou ele a

protagonizar a própria atividade econômica, criando empresas com tal

finalidade, ou participando, em sociedades, dos capitais de empresas

privadas. Tornou-se ele, em conseqüência, um grande empregador. Sua

burocracia agigantou-se. A vida social ganhou em complexidade.; Aos

segmentos sociais já existentes vem-se agregar uma poderosa burocracia

estatal.54

52

BASTOS. Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 22 ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 461. 53


e fundamentos. Disponível: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp.?id=9241 > Acesso em: 10.06.2009 54

BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 167.


32

Observa Lenio Streck e Bolzan de Morais que o Estado Liberal começou a intervir por

duas razões. A uma, porque o a burguesia sentindo-se ameaça pelas tensões sociais existentes

tornou possível uma maior flexibilização do regime liberal. Outra, porque a própria burguesia

passou a se beneficiar da intervenção estatal em virtude da infra-estrutura básica necessária

ao desenvolvimento das atividades de acumulação e expansão do capital foram

implementadas com verbas públicas constituídas pela poupança e pela taxação generalizada.55

Enquanto que no Estado liberal se buscava a separação entre o Estado e sociedade

civil, o Estado Social vem reclamando uma atuação intervencionista do Estado para

solucionar os problemas sociais decorrentes da Revolução Industrial, mormente em favor do

trabalhador, a exemplo, de seguro saúde, aposentadoria e desemprego. A queda da bolsa de

Nova York marcou a crise de 1929, provocando a falência de empresa, gerando desequilíbrio

econômico, altas taxas de inflação, desemprego, tensões sociais e diminuição da confiança no

sistema, tanto nos países da América, quanto da Europa.56

Várias foram as formas de reação contra tal crise. A Itália e a Alemanha viveram as

experiências totalitárias do fascismo e do nazismo, enquanto que nos Estados Unidos e na

Inglaterra o governo promoveu rigorosos ajustes para fazer surgir o Estado do Bem Estar

Social.

Merece registro a resposta ofertada pelo Presidente Roosevelt dos Estados Unidos, por

meio do programa denominado “New Deal”, segundo o qual o Estado se torna o principal

agente do reativamento econômico, sem sucumbir à tentação totalitária experimentada pela

Itália e Alemanha, fomentando a economia por meio da construção de grande obras públicas,

aumentando, por consequência, a taxa de emprego, a concessão de créditos a empresas, além

de várias outras medidas assistenciais de atendimento aos trabalhadores, a exemplo de

auxílios para doenças, desemprego, invalidez, maternidade, entre outros.57

Pode se afirmar que o Estado do bem estar social emergiu como consequência geral

das políticas definidas a partir das grandes guerras e da crise da década de 30, embora sua

formulação constitucional tenha se dado originalmente na segunda década do século XX, por

55

STRECK, Lenio Luiz. MORAIS, José Luis Bolzan de. Op. cit., p. 69. 56

ARANHA, Maria Lúcia de Arruda. MARTINS, Maria Helena Pires. Op. cit., p. 164 57

Idem, ibidem, p. 165.

33

meio da Constituição Mexicana de 1917 e da Alemã em 1919. Assim é que novamente,

recorrendo às lições de Streck e Morais, para dizer que o desenvolvimento do Estado do Bem-

Estar se atribui à duas razões:

Uma de ordem política, através da luta dos direitos individuais (Terceira

Geração), pelos direitos políticos e, finalmente, pelos direitos sociais, e.

Outra de natureza econômica, em razão da transformação da sociedade

agrária em industrial, pois, o desenvolvimento industrial parece a única

constante capaz de ocasionar o surgimento do problema da segurança

social.58

Observa Mário Lúcio Quintão, que a finalidade do Estado social de direito foi a de

obter o Bem-Estar social, por meio de ações fiscais, limitações e intervenções na propriedade

privada, expropriações por razões de utilidade pública e escolha consciente e deliberada de

prioridades públicas, acentuando a coerção em detrimento da liberdade como princípio do

Estado de Direito. Razão pela qual o Estado do bem-estar social, com suas intervenções,

preservou a estrutura capitalista, mantendo, artificialmente, a livre iniciativa e a livre

concorrência e compensando as desigualdades sociais, mediante a prestação estatal de

serviços e a concessão de direitos sociais.59

O Estado do bem-estar social terminou por provocar uma intensa crise fiscal

provocada pelo aumento do déficit público, da inflação e da instabilidade social, fazendo

despontar o pensamento neoliberal, sustentado na ideia de que o Estado não deve participar da

economia, porque o mercado deve permanecer livre para atuar segundo suas próprias leis e

que deve deixar o mercado livre para atuar segundo suas próprias leis, como condição de

garantia do crescimento e desenvolvimento social do país.60

O Estado neoliberal surge como uma nova proposta, a desonerar o Estado de uma série

de funções sociais, ao mesmo tempo em que parece, se diferencia do liberalismo clássico. São

semelhantes na medida em que utilizam a palavra ―liberdade‖ como fundamento de

existência. Mas se diferenciam na medida em que o antigo liberalismo empregava essa mesma

58

STRECK, Lenio Luiz. MORAIS, José Luis Bolzan de. Op. cit., p. 71. 59

SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do estado: O substrato clássico e os novos paradigmas como pré-

compreensão para o direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 294. 60

SOARES, Mário Lúcio Quintão. Op. cit., p. 298.

34

palavra de maneira abrangente, referindo-se a todas as manifestações humanas, da liberdade e

da propriedade. Ao passo em que no Neoliberalismo a palavra ―liberdade‖ é empregada

essencialmente quando se trata de comércio e de circulação ampliada de capital, como bem

explica Celso Ribeiro Bastos:

[...] No antigo liberalismo o Estado, por essência, não deve se intrometer na

vida de seus cidadãos, a não ser dentro de certos limites. Esses limites

podem ser definidos como as obrigações que o Estado chama para si, como o

oferecimento de previdência social, assistência social, educação, saúde e

desporto. Já o neoliberalismo, apregoa a não intervenção do Estado na vida

de seus cidadãos, nem sob certos limites. Em vez das atenções do Estado

estarem voltadas para o social, elas estarão voltadas para o mercado e para

atribuições menores. O Estado neoliberal se caracteriza por buscar uma

economia de mercado sem limites, por dedicar especial atenção à atividade

econômica em detrimento da atividade social e política.61

Além do não intervencionismo do Estado na Economia e nas relações de trabalho, a

política neoliberal defendia a privatização das empresas estatais, a livre circulação de capitais

internacionais sob o manto da globalização, abertura da economia para a entrada de capital e

empresas multinacionais, combate ao protecionismo econômico, a diminuição do Estado com

o fim de torná-lo mais eficiente, acreditando que assim poder-se-ia proporcionar o

desenvolvimento econômico e social ao deixar a economia mais competitiva e, por

consequência, estimulando o desenvolvimento tecnológico, além de concorrer com a baixa de

preços e da inflação por meio da livre concorrência.

Neoliberalismo equivocou-se em seus propósitos porque permitiu prevalência dos

interesses das grandes potências e das empresas multinacionais, gerando desemprego, salários

baixos, aumento significativo das diferenças sociais e dependência do capital estrangeiro.

Estado Democrático de Direito ―concilia duas das principais máximas do Estado

Contemporâneo, quais sejam a origem popular do poder e a providência da legalidade‖62

,

fundindo-se assim, no dizer de Norberto Bobbio, as diretrizes do Estado Democrático com as

do Estado de Direito:

Estado Liberal e Estado democrático são interdependentes em dois

modos: na direção que vai do liberalismo à democracia, no sentido de

61

BASTOS. Celso Ribeiro. Op. cit., p. 219. 62

DANTAS, Ivo. Da defesa e das Instituições Democráticas. Rio de Janeiro, 1989, p. 27.

35

que são necessários certas liberdades para o exercício correto do poder

democrático, e na direção oposta que vai da democracia ao

liberalismo, no sentido de que é necessário o poder democrático para

garantir a existência e a persistência das liberdades fundamentais. Em

outras palavras: é provável que um estado não liberal possa assegurar

um correto funcionamento da democracia, e de outra parte é pouco

provável que um estado não democrático seja capaz de garantir

liberdades fundamentais.63

Daí, sua denominação surge como uma tentativa de corrigir algumas falhas do Estado

social, em razão do que procura realizar uma integração conciliadora dos valores da liberdade,

da igualdade, da democracia e do socialismo. Centrado no Estado de Direito, o Estado

Democrático de Direito, procura regular o exercício democrático e, passando a tutelar, além

dos direitos individuais, também os direitos coletivos comuns a uma determinada categoria de

pessoas e, também os direitos difusos comuns a toda a espécie humana, a exemplo do meio

ambiente ecologicamente equilibrado. Direitos estes consagrados como de terceira geração.64

O Estado democrático de direito é o sistema político constitucional vigente no Brasil,

consagrado pela Constituição Federal de 1988, tendo como fundamento ou princípios

fundantes: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do

trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

1.2 A INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO POR MEIO DA

TRIBUTAÇÃO

Embora antagônicos, o ideal liberal e a intervenção estatal no âmbito privado

atualmente coexistem no mesmo contexto, prevalecendo o liberalismo. No Brasil, a

Constituição de 1988 passou a impor um regime liberal limitado por valores constitucionais

que impedem os excessos e efeitos nocivos à sociedade.

Para compreensão do processo histórico da intervenção no domínio econômico no

Brasil, necessário observar que dentre as Constituições Brasileiras até aqui promulgadas foi a

Constituição de 1934 a primeira a tratar do fato econômico de maneira apartada,

63

BOBBIO. Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad. Brasileira de Marco

Aurélio Nogueira, 2.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 20. 64

LEMBO, Claúdio. A pessoa e seus direitos. Barueri: Manole, 2007, p. 17.

36

demonstrando preocupação com a questão social, traduzida por disparidades existentes entre

os setores produtivos trazidos como consequência do advento do capitalismo decorrente da

revolução industrial, que por sua vez, impulsionou a intervenção do Estado, principalmente

nas relações de trabalho.65

A Constituição de 1937, promulgada por Getulio Vargas, procurou substituir o

capitalismo por uma ordem corporativa, segundo a qual a economia de produção deveria ser

organizada em corporações, consideradas como órgãos do Estado e exercendo funções

delegadas pelo poder público.66

Esta Constituição, conforme apontam os registro de Uadi

Lammêgo Bulos, foi apelidada de Constituição Polaca, porque Getúlio Vargas se achava

descrente da democracia, inspirou na Carta ditatorial da Polônia, de 1935.67

Por sua vez, a Constituição de 1946, restabeleceu o sistema da economia capitalista ao

mesmo tempo em que consagrava a intervenção do Estado no domínio econômico, tendo

como fundamento o interesse público, limitado pelos direitos fundamentais nela consagrados.

No mesmo sentido, com singulares variações, posicionaram-se as Constituições de 1967 e a

Emenda Constitucional nº 1 de 1969. Conforme se constata, até então era forte o dirigismo

econômico, embora o mesmo fosse praticado em homenagem da economia de mercado e da

livre concorrência.68

A ordem econômica sempre esteve associada aos direitos sociais, tanto que a

Constituição Federal de 1988, ao tratar da Ordem Econômica, ao impor como seu fundamento

a valorização do trabalho, inovou, a restringir o conceito de intervenção do Estado na

economia à valorização do trabalho humano e à livre iniciativa com o fim de assegurar a

todos existência digna, conforme os ditames da justiça social contextualizados com os

princípios da soberania nacional, da propriedade privada, da função social da propriedade, da

livre concorrência, da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, da redução das

desigualdades regionais e sociais, da busca do pleno emprego e do tratamento diferenciado às

empresas nacionais de pequeno porte. Desta forma, ao mesmo tempo em que consagra a livre

iniciativa, limita-a aos preceitos por ela contemplados na esfera dos direitos sociais,

65

AFONSO, Túlio Augusto Tayano. Evolução constitucional do trabalho na ordem econômica jurídica

brasileira. Disponível: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/salvador/tulio_augusto_tayano_afonso.

pdf >. Acesso em: 02 nov. 2009. 66

BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Op. cit., p. 464. 67

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p.373. 68

BASTOS, Celso Ribeiro Bastos. Op. cit., p. 464.

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/salvador/tulio_augusto_tayano_afonso.%20pdf

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/salvador/tulio_augusto_tayano_afonso.%20pdf

37

vínculados a efetivação de outro princípio fundante da república, o da dignidade da pessoa

humana.69

Mesmo que sujeita a tais limites de ordem social, a livre iniciativa apontada pelo

artigo 170 da Constituição Federal de 1988 como fundamento da ordem econômica e

financeira ao lado da valorização do trabalho tem um sentido de confirmação da adoção de

uma estrutura capitalista da economia70

, ao levar-se em consideração a afirmação de José

Afonso da Silva no sentido de que a ―constituição consagra uma economia de mercado, de

natureza capitalista, uma vez que a iniciativa privada é um princípio básico do capitalismo.71

A livre iniciativa aponta para a adoção da produção capitalista como meio para atingir os fins

sociais do Estado brasileiro, como afirma Manuel Gonçalves Ferreira Filho:

A consagração da liberdade de iniciativa, como primeira das bases da ordem

econômica e social, significa que é através da atividade socialmente útil que

se dedicam livremente os indivíduos, segundo suas inclinações, que se

procurará a realização da justiça social e, portanto, do bem-estar social.72

O fato é que a intervenção estatal no domínio econômico visa mitigar os conflitos

experimentados pelo Estado Liberal, atenuando os efeitos do capitalismo liberal, a exemplo

da limitação à liberdade contratual justificada pela função social e do dirigismo econômico

facultado às partes, conforme acentua Eros Roberto Grau:

A atual estatal no campo da atividade econômica em sentido estrito acarretou

uma série de transformações no direito. Um dos flancos mais atingidos foi

justamente o do regime dos contratos. [...] Partindo de um modelo ideal do

liberalismo econômico, verificaremos que, nele, as partes na relação

contratual transformavam em ato toda a potência de suas vontades. Imperava

então o voluntarismo contratual, caracterizado por um largo poder de auto-

regulação no negócio jurídico, apenas não irrestrito porque restringido pela

necessidade de submissão da vontade das partes ao interesse coletivo. A

construção contratual, então surgia como manifestação da prerrogativa, das

partes, de criar o seu próprio direito.73

69

TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. 2 ed. São Paulo: Método, 2006, p. 276. 70

TAVARES, André Ramos. Intervenção estatal no domínio econômico. in, Contribuições de intervenção no

domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Conferência inaugural Jose Carlos Barbosa Moreira.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 216/217. 71

SILVA, Jose Afonso. Curso de direito constitucional. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 742. 72

FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1.988. São Paulo, Saraiva,

1990, p. 3. 73

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 94 e 95.

38

Assim é que com a ampliação das funções do Estado, mormente as contempladas na

Constituição Federal de 1988, o próprio Estado passa a condicionar e a direcionar o exercício

daquela prerrogativa, passando, assim, do voluntarismo ao dirigismo contratual. Em razão do

que, os contratos se transformam nas palavras de Eros Grau:

―[...] em condutos de ordenação dos mercados, impactados por normas

jurídicas que não se contêm nos limites do Direito Civil: preceitos que

instrumentam a intervenção do Estado sobre o domínio econômico, na busca

de soluções de desenvolvimento e justiça social, passam ser sobre eles

apostos.‖74

A intervenção do Estado na economia é motivada pela necessidade de correção de

falhas no mecanismo de mercado ou, ainda pela necessidade de adoção de medidas planejadas

no âmbito da política econômica75

e, se legitima na busca de satisfação do interesse publico

diante da necessidade de desenvolvimento de determinada atividade econômica. Daí se pode

dizer que tal intervenção pode ocorrer de maneira direta ou indireta, conforme preceituam os

artigos 173 e 174 da Constituição Federal, respectivamente.

Na modalidade de intervenção direta o Estado participa ativamente na atividade

econômica como agente econômico. Isto é, o Estado exerce atividade econômica assumindo a

condição de parceiro dos agentes privados. Esta intervenção pode ocorrer para

regulamentação do mercado, ou no capital das empresas. A Constituição Federal ao tratar da

intervenção direta no artigo 173, refere-se à exploração da atividade econômica pelo Estado.

Na intervenção indireta, como bem observa Fernando Facury Scaff, o ―Estado age

dirigindo ou controlando as atividades econômicas privadas. Não como partícipe, mas como

legislador. É o Estado enquanto ordenamento que atua, podendo fazê-lo no âmbito do

fomento econômico, da polícia econômica ou por meio da criação de infra-estruturas.‖76

Tal

modalidade se refere à cobrança de tributos, concessão de subsídios, subvenções, benefícios

fiscais e creditícios e à regulamentação de atividade econômicas desenvolvidas por

particulares. O Estado age como agente normativo e regulador da atividade econômica.77

74

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 95. 75

TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 218. 76

SCAFF, Fernando Facury. Contribuições de intervenção e direitos humanos. in: Contribuições de intervenção

no domínio econômico. Coord. Ives Gandra da Silva Martins. Conferência inaugural Jose Carlos Barbosa

Moreira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 412-413. 77

TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 218

39

Além das atividades próprias do Estado, este intervém no âmbito do domínio

econômico, quer exercendo o poder de polícia, fiscalizando e regulando as atividades

econômicas privadas, quer exercendo ele próprio atividade econômica sob a motivação de

relevante interesse público e imperativo de segurança nacional, quanto por meio da instituição

de incentivos à iniciativa privada como também por meio de incentivos fiscais e crédito

facilitado.78

Isto é, o Estado tanto pode exercer atividade econômica diretamente, o que não é

regra no Brasil de hoje, ou apenas atuar de forma indireta regulando as atividades.79

Neste

sentido, Celso Ribeiro Bastos, leciona:

[...] Assim é que cabe ao Estado fiscalizar. É um poder amplo que desfruta o

ente estatal, denominado poder de polícia. Por seu intermédio objetiva-se

manter a atividade privada dentro do estabelecido pela Constituição e pelas

leis. Mas o Estado também pode incentivar a determinados ramos da

economia que para um mais rápido desenvolvimento estejam a demandar

uma política de fomento e estímulo. É o que acontece, sobretudo, nas regiões

norte e nordeste, onde de há muito aplica-se uma política visando à redução

das desigualdades regionais. [...]80

Como se vê a atuação indireta do Estado na seara econômica se apresenta como agente

normativo e regulador, em razão do que exerce uma tríplice função: fiscalizadora,

incentivadora e planejadora, embora a função planejadora tenha no âmbito privado o caráter

impositivo minimizado. A função fiscalizadora impõe ao Estado a atividade pela qual se

realiza o controle da legalidade e do exercício econômico pelos particulares, via da

fiscalização das práticas empresariais, de modo a perceber se há adequação entre estas e as

normas jurídicas de conteúdo econômico. A Função incentivadora ocorre quando o Estado

estimula por meio de atos normativos específicos, o implemento de determinada atividade

econômica. E, a função planejadora se apresenta por meio de um processo instrumentalizado

na elaboração de planos para organização de atividades econômicas com a finalidade de obter

resultados previamente desejados Esta função no âmbito privado se apresenta como mero

indicador do Estado, uma vez que este pode sugerir metas e caminhos para o exercício

econômico, mas não pode, de forma alguma vincular coercitivamente a iniciativa privada a

tais indicações.81

78

MELLO. Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito Administrativo. 20 ed. São Paulo: Malheiros,

2006, p .749. 79

ELALI, André. Tributação e regulação econômica: um exame da tributação como instrumento de regulação

econômica na busca da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP editora, 2007, p. 103. 80

BASTOS, Celso Ribeiro Bastos Op. cit., p. 462. 81

TAVARES, André Ramos. Op. cit., p. 221-223.

40

Sob a inspiração da doutrina portuguesa Eros Roberto Grau concebe que a intervenção

do Estado no domínio Econômico se dá quando atua ―no domínio econômico‖ e ―sobre o

domínio econômico‖. Quando atua no domínio econômico o faz sob a forma de absorção ou

participação e, quando atua sobre o domínio econômico o faz sob a forma de indução ou de

direção da atividade econômica. Isto é, ocorre intervenção no domínio econômico quando o

Estado atua como agente econômico, assumindo papel dentro do domínio econômico, sobre

regime da iniciativa privada, tanto por absorção, quando a atividade seja monopolizada pelo

Estado ou por participação quando o Estado participa de igual para igual no mercado. Por sua

vez, diz-se que ocorre intervenção sobre o domínio econômico quando o Estado assume a

função reguladora, por indução ou por direção. Neste caso, o Estado atua como emanador de

normas para ordenar o processo econômico, não para dele participar como agente econômico.

Na hipótese do Estado regular por indução, não são impostos comportamentos, mas

privilégios, aqueles mais desejáveis. Já ao fazê-lo por direção, o Estado impõe a forma pela

qual os agentes econômicos exercerão suas atividades sob pena de sanções.82

Nesse sentido

ainda explica André Elali:

Objetivando o equilíbrio das relações sociais e econômicas, o Estado

intervém de modo direto ou indireto, referindo-se grande parte da doutrina à

intervenção no domínio econômico e/ou sobre o domínio econômico,

expressões utilizadas pelo professor Eros Grau, que sustenta três espécies de

intervenção: i) por absorção ou participação, quando o Estado exerce

diretamente alguma participação nas atividades econômicas; ii) por direção,

quando impõe comportamentos; e iii) por indução, quando estimula e/ou

desestimula determinados comportamentos, mas não de forma impositiva. 83

O principal papel do Estado no desenvolvimento econômico do País, por meio da

intervenção na atividade econômica é o de indutor do desenvolvimento, ora estimulando

condutas desejáveis, ora desestimulando outras indesejadas. Contudo, tal ação indutora não se

dá de forma padronizada, pode ocorrer de diversas formas, ora sob a forma de maior ou

menor regulamentação de determinado setor, ora diminuindo a burocracia e/ou as exigências

legais para a instalação de novos empreendimentos, observando, nem sempre ser possível a

diminuição de exigências legais para a implantação de determinada atividade, mormente

aquelas em que repercutem nos interesses difusos e coletivos, a exemplo das questões ligadas

à preservação ambiental e manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

82

ELALI, André. Op. cit., p. 104. 83

Idem, ibidem, p. 103.

41

As normas indutoras não impõem um único comportamento como o fazem as normas

de direção. E os agentes econômicos, por consequência, podem não aderir ao comportamento

nelas previsto, fazendo um exame de seus efeitos. Nem por isso, deve se atribuir caráter

ilícito, porque o agente tem como escolher entre praticar ou não o comportamento indutor, a

partir de uma ponderação de interesses e valores.84

José Afonso da Silva aponta a atuação do Estado no domínio econômico sobre duas

modalidades: a participação e a intervenção. Segundo ensina o autor em referência, a

participação do Estado se dá com arrimo nos artigos 173 e 177 da Constituição Federal,

caracterizando o Estado administrador da atividade econômica e, a intervenção sob o

fundamento do artigo 174, em razão do que o Estado aparece como agente normativo e

regulador da atividade econômica, cuja atuação se dá no desempenho das funções de

fiscalização, que por sua vez, pressupõe o poder de regulamentação, uma vez que ela visa

precisamente controlar o cumprimento de determinações estatais, apurando responsabilidades

e aplicando penalidades. Também aparece como agente promotor da atividade econômica sob

a forma de incentivo, atuando como promotor da economia, protegendo, estimulando,

promovendo, apoiando, favorecendo e auxiliando sem o emprego de qualquer meio

coercitivo, as atividades particulares que satisfaçam necessidades ou conveniências de caráter

geral, e, por fim, como planejador da atividade econômica, valendo-se do planejamento, como

instrumento de organização da atividade econômica em vista à obtenção de resultados

desejados, caracterizando ao mesmo tempo e por sua vez, por consequência: o Estado

regulador, o Estado promotor e o Estado planejador da atividade econômica.85

Ressalta-se que o disposto no artigo 174, que contempla a possibilidade de intervenção

do Estado na economia, por parte dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, não

engloba a possibilidade da União de criar contribuição de intervenção no domínio econômico,

vez que esta, somente pode ser instituída por competência exclusiva da União, nos termos do

que dispõe o artigo 149 da Constituição Federal.

Em razão do que, a Lei nº 10.168/2000 veio a criar a contribuição de intervenção no

domínio econômico – CIDE, para financiar o Programa de Estímulo à Interação

84

ELALI. André. Op.cit., p. 105. 85

SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 807.

42

Universidade-Empresa para o Apoio à Inovação, com o objetivo principal de estimular o

desenvolvimento tecnológico brasileiro, mediante programas de pesquisa científica e

tecnológica cooperativa entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo. Referida

Lei impõe às pessoas jurídicas detentoras de licença de uso ou adquirente de conhecimentos

tecnológicos, bem como às signatárias de contratos que impliquem transferência de

tecnologia, firmados com residentes ou domiciliados no exterior, a contribuição financeira

sobre os valores pagos, creditados, entregues, empregados ou remetidos, a cada mês, a

residentes ou domiciliados no exterior, a título de remuneração decorrente das obrigações

contextualizadas aos contratos que se refiram à transferência tecnologica.

A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico arrecadada pelo Tesouro

Nacional tem vinculação legal para sua distribuição ao Programa de ciência e tecnologia para

o agronegócio; ao programa de fomento à pesquisa em saúde; ao Programa de biotecnologia e

recursos genéticos- Genoma; ao Programa de ciência e tecnologia para o setor aeronáutico; ao

Programa de inovação para competitividade, e para o Fundo Nacional de Desenvolvimento

Científico e Tecnológico – FNDCT.

Pela via tributária, a modalidade de intervenção dá-se por meio da desoneração

tributária quando o interesse público centrar na necessidade de desenvolvimento regional ou

de determinada atividade e, por meio da oneração tributária, quando tal interesse pretender

desestimular atividades indesejadas. Vê-se, pois, que o tributo é, e pode ser utilizado, como

elemento de aumento ou diminuição de custo, de forma a induzir o destinatário da intervenção

estatal à prática de determinado comportamento desejado pelo Estado.

O tributo tem se mantido presente em todas as formas de Estado manifestadas deste a

antiguidade, em razão do que tem se aperfeiçoado sob o ponto de vista moral, adaptando-se às

diversas formulações políticas e influências diretamente na economia e nos seus reflexos,

filtra-se em princípios ou regra jurídicas e utiliza diferentes técnicas para execução prática.86

Segundo o critério da finalidade, pode se dizer que os tributos no Brasil se distinguem,

em: a) fiscais, quando têm por finalidade a arrecadação de recursos financeiros destinados à

composição do erário e fazer face ao custeio das atribuições do Estado, ou seja, dos serviços

86

BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p.

128.

43

públicos; b) parafiscais, quando se destinam aos custeio de atividades paralelas à da

administração direta, como por exemplo a seguridade social; e, c) extrafiscais, quando visam

atender outros fins que não a arrecadação, mas, geralmente, à correção de situações sociais

indesejadas e à condução da economia, por meio de estímulo ou desestímulo de certas

atividades.87

São os tributos meios hábeis para efetivar a intervenção no econômico, em razão do

que se percebe que a intervenção estatal por indução relaciona-se com a extrafiscalidade,

porque não busca a captação de recursos para o erário, mas a promoção do desenvolvimento

regional ou setorial, influindo no comportamento dos entes econômicos, de maneira a

incentivar iniciativas positivas e desestimular as nocivas ao bem comum. Razão pela qual não

ocupa espaço a observação de Érico Hack:

Então mesmo um tributo concebido para ser extrafiscal acaba arrecadando

valores. E, motivado pela justificativa extrafiscal há sempre a tentação de se

obter o efeito fiscal, aumentando a arrecadação indevidamente. Ocorre então

a corrupção de finalidade extrafiscal, que é desviada de sua função principal

para mascarar o aumento de tributos que não sei possível de outra forma.88

O Estado intervém sobre o domínio econômico por meio de tributos quando se utiliza

do aspecto extrafiscal do tributo pra regular a economia, a exemplo, dentre outros, o da

tributação incidente sobre a importação de bens, em que se constata uma indução negativa,

uma vez que apesar de não vedada a importação de bens, esta se vê onerada de forma tal que

inviabilize a comercialização de produtos importados e, com isto, contribuindo para o

fortalecimento do mercado interno, diante da redução da concorrência com os produtos

oriundos do exterior.89

Conforme observado alhures, os mecanismos de intervenção não devem se dar de

forma aleatória, mas de forma planejada e sob um certo padrão de racionalidade. Razão pela

qual o artigo 174 da Constituição Federal é incisivo ao determinar que ―Como agente

normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções

87

OLIVEIRA. José Marcos Domingues,. Direito Tributário e meio ambiente. Rio de Janeiro, Forense, 2007, p.

38. 88

HACK, Erico. Controle dos resultados da intervenção do Estado por meio da tributação (publicado em

agosto de 2009) <disponível: http://www.satz.com.br/erico_hack/index.html >. Acesso: 26 out. 2009 89

MARINHO, Karoline Lins Câmara. FRANÇA, Vladimir da Rocha. Tributação como instrumento de

intervenção do estado no domínio econômico. Disponível em: http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/

brasilia/09_93.pdf . >. Acesso em 26 out. 2009.

http://www.satz.com.br/erico_hack/controle.html

http://www.satz.com.br/erico_hack/index.html

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/%20brasilia/09_93.pdf


44

de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e

indicativo para o setor privado‖. Como bem explica Eros Grau: ―O planejamento apenas

qualifica a intervenção do Estado sobre e no domínio econômico, na medida em que esta,

quando consequente ao prévio exercício dele, resulta mais racional‖90

.

Por fim, observa André Elali:

As normas tributárias indutoras, ao instituírem incentivos fiscais para a

finalidade de fomentar atividades econômicas consideradas prioritárias para

a redução das desigualdades regionais e sociais, em cumprimento à

Constituição Econômica, devem observar, também, o pacto federativo,

respeitando-se os limites conferidos no plano constitucional a cada pessoa

jurídica de direito público interno. Assim constitui matéria obrigatória, para

o exame do tema, a fiel observância das competências reguladora e

tributária, uma vez que as normas tributárias indutoras devem limitar-se em

face da unidade nacional.91

Por fim, impende evidenciar que as normas tributárias indutoras no cumprimento de

seu desiderato sujeitam-se aos princípios constitucionais econômicos, não se admitindo

qualquer incentivo e/ou agravamento tributário que contrarie os objetivos constitucionais. É

dever do Estado, por força constitucional, reduzir as desigualdades econômicas e sociais,

promovendo o bem comum.

1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

SUSTENTÁVEL NA CONSTITUTIÇÃO FEDERAL

Antes de tecer considerações sobre o desenvolvimento sustentável serão apresentados

alguns posicionamentos sobre o direito ao desenvolvimento de forma mais abrangente.

A Organização das Nações Unidas - ONU em 1986, aprovou a Declaração sobre o

Direito ao Desenvolvimento, uma conquista de todos os povos excluídos, considerando-o

como direito humano inalienável, com voto contrário dos EUA, 8 abstenções, mas com 146

votos favoráveis dos países com menor índice de desenvolvimento humano.

Assim, se tem que o direito do desenvolvimento é considerado na categoria de direito

de solidariedade que pertence à terceira geração dos direitos fundamentais, adotada na

90

GRAU. Eros Roberto. Op. cit., p. 151. 91

ELALI, André. Op. cit., p. 176

45

Declaração e Programa de Ação de Viena, sendo confirmado na Conferência de Viena sobre

Direitos Humanos de 25 de julho de 1993. São direitos representativos dessa categoria: a

fraternidade, a paz, o meio ambiente, o respeito ao patrimônio histórico e cultural, e, ainda, a

nova ordem econômica mundial, com valores redefinidos pelo respeito dos países ao pleno

desenvolvimento interno, quando reafirmou, na parte I, n. 10, o direito ao desenvolvimento

como um direito universal e inalienável e parte integral dos direitos humanos fundamentais.

De acordo com a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, o direito ao

desenvolvimento é um direito humano inalienável (art. 1º), confirmando que a liberdade de

oportunidades para o desenvolvimento é uma prerrogativa tanto das nações quanto dos

indivíduos que compõem as nações (art. 2º). Ao Estado foi destacada a obrigação da

formulação de políticas nacionais adequadas para o desenvolvimento, impondo-se a eles a

necessidade de assegurarem igualdade de oportunidade para todos no acesso aos recursos

básicos, educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, emprego e distribuição

equitativa de renda (art. 8º).

Pode-se afirmar que o direito ao desenvolvimento é uma síntese dos direitos

fundamentais, na exata medida em que aglutina a possibilidade do ser humano realizar

integralmente as suas potencialidades em todas as áreas do conhecimento.92

Sendo assim, as normas que derivam do direito fundamental ao desenvolvimento são

todas diretivas materiais que atuam como imposições que vinculam o legislador, como

diretiva material vinculadora dos órgãos concretizadores e como limites negativos em relação

a certos atos.93

A Constituição Federal, desde seu preâmbulo, destaca a importância do

desenvolvimento nacional, como pode ser observado:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional

Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o

exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-

estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de

uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia

social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução

92

SILVA, Guilherme Amorim Campos da. Direito ao Desenvolvimento. São Paulo: Método, 2004, p. 73. 93

CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. Coimbra: Coimbra, 2000, p.

315.

46

pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.

O direito ao desenvolvimento é um direito fundamental inalienável que constitui

objetivo fundamental da República Federativa do Brasil. Verifica-se que os objetivos

descritos no seu artigo 3º da Constituição Federal (Art. 3°. Constituem objetivos fundamentais

da República Federativa do Brasil: ... III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as

desigualdades sociais e regionais) norteiam a interpretação e aplicação das demais normas

constitucionais, da legislação infraconstitucional e impõem diretrizes cogentes às ações

públicas, uma vez que o Estado tem o dever de efetivar os poderes constitucionalmente

constituídos. Daí a importância da consagração do desenvolvimento como um princípio

norteador da interpretação e da aplicação das demais normas constitucionais, assim como

princípio norteador das ações dos órgãos públicos.

Welber Barral observa que em todos os modelos, desde Smith, Marx a Keynes, ―os

conceitos de poder e de desenvolvimento encontram-se relacionados e centrados na questão

da economia.‖94

Celso Furtado, em busca de outro conceito de desenvolvimento, destaca que é importante

o fator não econômico para o funcionamento e para a transformação dos sistemas econômicos.

Defende que o que interessa para o desenvolvimento não são apenas os fatores econômicos, mas o

crescimento econômico como finalidade, destacando que existem fatores não econômicos que

influenciam o desenvolvimento, destacando:

O conceito de desenvolvimento compreende a ideia de crescimento,

superando-a. Com efeito: ele se refere ao crescimento de um conjunto de

estrutura complexa. Essa complexidade estrutural não é uma questão de

nível tecnológico. Na verdade, traduz a diversidade das formas sociais e

econômicas engendrada pela divisão do trabalho social. Porque deve

satisfazer às múltiplas necessidades de uma coletividade é que o conjunto

econômico nacional apresenta sua grande complexidade de estrutura. Esta

sofre a ação permanente de uma multiplicidade de fatores sociais e

institucionais que escapam à análise econômica corrente.95

O artigo 3º da Carta Constitucional, não determina quais os contornos do

desenvolvimento almejado pelo constituinte originário, ou ainda, quais os instrumentos para

94

BARRAL, Welber (org.) Direito e Desenvolvimento: Análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do

desenvolvimento. São Paulo: Ed. Singular. 2005, p. 35. 95

FURTADO, Celso. Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 103.

47

efetivá-lo e nem como os cidadãos podem exigir-lhe o cumprimento. Desta forma, os demais

dispositivos constitucionais podem auxiliar na análise de quais valores o legislador considera

relevantes neste processo de busca do desenvolvimento.96

Este objetivo fundamental representa uma norma programática, a qual tem os

princípios como norteadores de toda a interpretação das demais normas constitucionais,

criando um conjunto de preceitos fundamentais que, conjugados com a interpretação de

normas jurídicas e com programas concretos de políticas públicas, objetivam alcançar o pleno

desenvolvimento nacional.

Em diversas passagens, a Constituição Federal ressalta direcionamentos para o

desenvolvimento. O inciso IX do artigo 21, por sua vez, dispõe que a União deve elaborar e

executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento

econômico e social. O inciso XX prevê a competência para instituir diretrizes ao

desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.

Assim, a União pode englobar regiões econômicas e sociais que visem à promoção do

desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43.

Essas regiões poderão receber os seguintes incentivos: I - igualdade de

tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade

do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades

prioritárias; III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos

federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV - prioridade para o

aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas

ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas.

O parágrafo primeiro do referido artigo estabelece que Lei Complementar irá dispor

sobre as condições para integração de regiões em desenvolvimento, bem como da composição

de órgãos regionais que executarão os planos regionais que integrarão o plano nacional de

desenvolvimento econômico e social, e a previsão de criação de incentivos fiscais.

O art. 48 prevê a competência do Congresso Nacional para dispor sobre planos e

programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (inciso IV).

96

PEIXINHO, Manoel Messias e FERRARO, Suzani Andrade. Direito ao desenvolvimento como direito

fundamental. Disponível em: < http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/manoel_messias_peixinho.

pdf,>. Acesso em: 25 nov. 2009.

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/manoel_messias_peixinho.%20pdf

http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/bh/manoel_messias_peixinho.%20pdf

48

A União deverá obrigatoriamente repassar parcelas significativas de sua arrecadação

com imposto de renda e com imposto sobre produtos industrializados para compor o Fundo de

Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de Participação dos Municípios (Art.

159, incisos I, ―a‖, ―b‖ e ―d‖ e II), bem como ―programas de financiamento ao setor produtivo

das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio de suas instituições financeiras de

caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada

ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei

estabelecer (Art. 159, inciso I, ―c‖)‖. A União também deverá repassar aos Estados e ao

Distrito Federal o percentual de 29% do que arrecada com a contribuição de intervenção no

domínio econômico (Art. 159, inciso III). Ao mesmo tempo, deve ser ressaltado também que

pertencem aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal as parcelas de tributos instituídos

e cobrados pela União, conforme dispõe os Arts. 157 e 158 da Carta Constitucional.

O orçamento fiscal da União e o orçamento de investimento de suas empresas terão

como uma de suas funções reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério

populacional (Art. 165, § 7°).

A redução das desigualdades sociais é um dos princípios da atividade econômica (Art.

170, inciso VII), assim destacado:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme

os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania

nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV -

livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente,

inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental

dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII -

redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno

emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte

constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no

País.

Não há dúvidas que a Constituição Federal, ao direcionar título específico para a

Ordem Econômica e Financeira teve, com escopo nas mudanças de paradigmas anteriormente

destacados, legitimidade na conformação do conjunto de regras constitucionais que objetiva

amparar a Ordem Econômica.

O art. 171 trata da possibilidade de se conceder benefícios fiscais às empresas

nacionais que desenvolvam atividade considerada estratégica ou de criação e

49

desenvolvimento de tecnologia, determinando controles acionários especiais e algumas outras

regras restritivas, de maneira a possibilitar melhor controle e acompanhamento pelos órgãos

oficiais incumbidos de fazê-lo.

O art. 174 dispõe sobre o planejamento econômico. O parágrafo primeiro remete para

a Lei o encontro das diretrizes e bases do aludido planejamento econômico, com vistas ao

desenvolvimento nacional equilibrado, como assim o qualifica, para incorporar e

compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. É nesta base

constitucional que nascem as parcerias público privadas, dando ensejo à consecução estatal de

sua atuação normativa e reguladora da atividade econômica, incentivando o pleno

desenvolvimento nacional com a participação do setor público e do setor privado.

Já o art. 180, estabelece que o turismo deverá ser objeto de ações de estímulo, por

parte dos governos federal, estadual e municipal uma vez qualificados como fator de

desenvolvimento social e econômico. O art. 182 prevê a obrigatoriedade da política de

desenvolvimento urbano, como uma das condições de integração jurídica para o harmônico

desenvolvimento nacional. O art. 192 destaca que o sistema financeiro nacional é estruturado

de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do país e servir aos interesses da

coletividade.

De igual modo, os recursos da União vinculados à saúde, destinados aos Estados, ao

Distrito Federal e aos Municípios, bem como os recursos de saúde dos Estados destinados aos

respectivos Municípios devem objetivar a progressiva redução das disparidades regionais

(Art. 198, § 3°, inciso II).

O desenvolvimento sustentável exige três situações: crescimento

econômico, qualidade de vida e justiça social. Para o crescimento econômico, deve-se

procurar alternativas e formas de crescimento econômico que não sejam degradadoras do

meio ambiente, que não sejam impactantes, e, se o forem, devem ser procuradas fórmulas a

fim de neutralizar os efeitos nocivos, para que o crescimento econômico continue

proporcionando as duas outras situações acima mencionadas: Qualidade de vida e Justiça

50

social. E qualidade de vida e justiça social só se conseguem com a garantia do direito a

cidades sustentáveis.97

Para Antonio Carlos Wolkmer e Maria de Fátima Wolkmer: ―[...] o novo Direito ao

desenvolvimento está fundado na solidariedade, na superação da miséria, na melhoria das

condições socioeconômicas, na força criadora do poder comunitário e no favorecimento da

realização integral da pessoa humana com dignidade.‖98

A conceituação do desenvolvimento sustentável tem como marco o ano de 1987,

quando o então presidente da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento,

Gro Harlem Brundtland, apresentou para a Assembléia Geral da ONU o documento Nosso

Futuro Comum, que ficou conhecido como Relatório Brundtland 99

. Nesse Relatório, o

desenvolvimento sustentável foi conceituado como sendo aquele que atende às necessidades

do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas

próprias necessidades.100

No âmbito internacional o desenvolvimento sustentável encontra eco na Conferência

de Estocolmo (1972), na Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e na Declaração Rio 92,

na medida em que:

Princípio 4 - Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do

meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de

desenvolvimento e não ser considerada isoladamente em relação a ele.

Princípio 5 – todos os Estados e todos os indivíduos, como requisito

indispensável para o desenvolvimento sustentável, devem cooperar na tarefa

essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos

padrões de vida e melhor atender às necessidades da população do mundo.

97

KIRZNER, Vânia. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (Estatuto da Cidade Lei 10.257/01). Disponível

em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3899> Acesso em: 12 set. 2009. 98

WOLKMER, Antonio Carlos. RIBEIRO, Maria de Fátima. Direitos humanos e desenvolvimento. In:

BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do

desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005, p. 61. 99

VEIGA, J. E. Desenvolvimento sustentável: o desafio do século XXI. Rio de Janeiro, Garamond, 2005, p. 191. 100

A ambivalência do discurso do desenvolvimento sustentado/sustentável se expressa já na polissemia do termo

sustaintability, que integra dois significados: o primeiro, traduzível como sustentabilidade, implica a

incorporação das condições ecológicas – renovabilidade da natureza, diluição de contaminadores, dispersão de

dejetos – do processo econômico; o segundo, que se traduz como desenvolvimento sustentado, implica a

perdurabilidade no tempo do progresso econômico (LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriação

social da natureza. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. p. 137).

51

Conforme ensina Edis Milaré101

, o reconhecimento do direito a um meio ambiente

sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da

própria existência física e saúde dos seres humanos, quer sob o enfoque da dignidade desta

existência – a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver.

No Brasil, deve-se ter em vista as razões que fundamentam a atuação do Estado no

domínio econômico. A Constituição Federal no art. 170 trata da atividade da ordem

econômica, destacando os princípios da propriedade privada, função social da propriedade,

defesa do consumidor e do meio ambiente, entre outros. De outro lado, o art. 225 da mesma

Carta estabelece sobre a proteção do meio ambiente.

O artigo 3º da Constituição Federal, no inciso II assegura que o Estado deve garantir o

desenvolvimento. E ao garantir o desenvolvimento, deve o Estado promover a combinação de

crescimento econômico com as condições básicas de vida. Referido dispositivo deve ser

analisado à luz dos artigos 170 e 225 da Carta Constitucional.

Assim, o conceito jurídico de desenvolvimento pode ser entendido como sendo o

princípio que informa as demais regras do ordenamento jurídico, no sentido de orientá-las à

efetivação dos direitos sociais, os quais encontram sua base nas necessidades públicas.102

O art.170 da Constituição Federal, ao referir sobre os princípios da ordem econômica,

tratou de uma das finalidades que é a defesa do meio ambiente, ao lado das demais. Entre os

princípios ambientais, interessa neste estudo a apresentação temática sobre o princípio do

desenvolvimento sustentável.

A título ilustrativo merece destaque o recente acórdão do Supremo Tribunal Federal,

envolvendo a conjugação dos princípios da atividade econômica de um lado e de outro os

princípios ambientais:

―Suspensão de tutela antecipada. Importação de pneumáticos usados.

Manifesto interesse público. Grave lesão à ordem e à saúde públicas. (...)

Importação de pneumáticos usados. Manifesto interesse público. Dano

101

MILARÉ. Edis. Direito do Ambiente. 4ª Ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 158. 102

ALMEIDA, Maria Cecília Ladeira de. A tutela ambiental como instrumento da garantia do desenvolvimento

na ordem constitucional, in: Revista da Faculdade de Direito – Fundação Armando Alvares Penteado, FAAP,

Ano 1, n. 1, 1002, SP, p. 232-233.

52

Ambiental. Demonstração de grave lesão à ordem pública, considerada em

termos de ordem administrativa, tendo em conta a proibição geral de não

importação de bens de consumo ou matéria-prima usada. Precedentes.

Ponderação entre as exigências para preservação da saúde e do meio

ambiente e o livre exercício da atividade econômica (art. 170 da

Constituição Federal). Grave lesão à ordem pública, diante do manifesto e

inafastável interesse público à saúde e ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado (art. 225 da Constituição Federal). Precedentes. Questão de

mérito. Constitucionalidade formal e material do conjunto de normas

(ambientais e de comércio exterior) que proíbem a importação de

pneumáticos usados. Pedido suspensivo de antecipação de tutela recursal.

(...) Impossibilidade de discussão na presente medida de contracautela.‖

(STA 171-AgR, Rel. Min. Presidente Ellen Gracie, julgamento em 12-12-07,

DJE de 29-2-08). No mesmo sentido: STA 118-AgR, Rel. Min. Presidente

Ellen Gracie, julgamento em 12-12-07, DJE de 29-2-08

Em linhas gerais, o princípio do desenvolvimento sustentável deve ser compatibilizado

com a atuação da economia na preservação do equilíbrio ecológico. Nessa perspectiva, foi

conceituado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento -

desenvolvimento sustentável - como aquele que atende às necessidades do presente sem

comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades.

Assim, um dos princípios do Direito Ambiental, consagrado pela doutrina, refere-se ao

princípio da prevenção que pode ser visto, como um quadro orientador de qualquer política

moderna do ambiente. Deve ser dada prioridade, para as medidas que evitam agressões ao

meio ambiente103

.

No Brasil, a política tributária com fins meramente arrecadatórios é regra, e o volume

de recursos obtidos sempre é denunciado pelo governo como insuficiente. No entanto, mesmo

possuindo todos os mecanismos tributários, os recursos obtidos não são aplicados na

satisfação dos anseios da comunidade.

1.4 O PAPEL DO ESTADO NA DESTINAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA

O Estado tem o dever de instituir e cobrar tributos para poder fazer frente às despesas

necessárias para a sua manutenção, e também custear as necessidades imediatas e mediatas da

população. O ideal é que a tributação contribua para otimizar a distribuição de renda da

população, inibindo, pelo peso do tributo, a formação de grandes fortunas individuais.

103

CORREIA, Fernando Alves apud Toshio Mukai, direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense

Universitária, 1992, p. 29.

53

A tributação deve ser realizada considerando as garantias protetoras da função social

do tributo, com relação aos contribuintes, dispostas no texto constitucional.

Tributo constitui-se em uma contribuição pecuniária e compulsória, com amparo em

lei, exigida pelo Estado, calculada com base na renda do contribuinte, ou pelo fato deste

possuir uma propriedade, ou ainda a partir de seu consumo de produtos ou serviços, devendo

guardar respeito à sua capacidade contributiva, a fim de que o ente estatal reúna recursos

financeiros necessários para proporcionar o bem-estar social a todos que vivem sob aquela

jurisdição. O Estado tomou para si a função de pugnar pela prosperidade material e moral das

pessoas que vivem sob a sua jurisdição, bem como a responsabilidade de proporcionar-lhes

bem-estar social, razão pela qual arrecada o tributo, porque nele vê o seu sustentáculo

financeiro para fazer frente às necessidades de investimento e de manutenção das

necessidades de uma sociedade organizada e de sua máquina administrativa.

Para tanto, o Estado deve utilizar o produto da arrecadação do tributo como

instrumento para realizar uma justa distribuição de riquezas e para promover a paz social.

Esse objetivo é perpetrado mediante o emprego de uma ação econômica, porém de cunho

eminentemente social, vez que tem por escopo compensar as desigualdades sociais, por meio

da taxação evolutiva do tributo, visando a inibir o crescimento vertiginoso das riquezas

individuais de uma classe minoritária, para que ocorra o fortalecimento econômico de uma

grande maioria desfavorecida. O Estado deve utilizar a receita originária da arrecadação do

tributo para regular a produção, como medida econômica para atingir benefícios sociais, para

preservar a livre concorrência interna, garantir o direito da livre iniciativa e impedir a

especulação das economias externas que visem debelar a economia interna. O Estado deve,

ainda, empregar os recursos arrecadados da receita tributária para agilizar a circulação

econômica, atuando como agente alavancador da economia em situações pontuais em que se

detectam esmorecimentos ou mesmo estagnação dos meios circulantes, concedendo, para

tanto, subsídios fiscais ou financeiros, isenções ou até mesmo imunidades tributárias (estas

últimas, mediante emendas constitucionais).

No que diz respeito à destinação de verbas para diminuição dos desequilíbrios

regionais, a Constituição Federal prevê a participação em fundos. Isto é, as receitas ingressam

nesses fundos, inicialmente, para depois serem distribuídas de acordo com critérios

54

estabelecidos por lei. O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e o Fundo de

Participação dos Municípios são formados por parcela da arrecadação da União pelos

impostos cobrados sobre a renda e sobre produtos industrializados (art.159, I da CF). Assim,

47% da arrecadação da União devem ser distribuídos aos beneficiados, sendo que 21, 5% são

para o fundo dos Estados e 22,5% para o dos Municípios.

O parágrafo 1º da Constiuição Federal, assevera que os 3% restantes devem ser

destinados pela União, aos programas de financiamento ao setor produtivos das Regiões

Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por intermédio de suas instituições financeiras de caráter

regional e de acordo com os planos de desenvolvimento regional. No que toca à região

Nordeste, destaca-se mais uma exigência: deve ser assegurada ao semi-árido nordestino a

metade dos recursos destinados a essa Região.

A Carta Constitucional prevê como combate às desigualdades regionais, além da

criação desses fundos de participação (repartição de rendas) e do Federalismo Cooperativo, o

planejamento. Trata-se de uma programação das políticas públicas de longo prazo, com sua

proposta de racionalização da atuação federal para o equilíbrio das regiões.

O orçamento é considerado instrumento do planejamento público. Necessário se faz

observar que este orçamento (planejamento) deve produzir mudanças significativas no plano

sócio-ambiental. Não pode ser interpretado unicamente no sentido de equacionar a receita e a

despesa. Como o orçamento deve ser formado principalmente pelo pagamento de tributos pelo

contribuinte, salienta-se aqui a necessidade da comunidade conhecer este orçamento e a

efetiva aplicação do mesmo.

Por meio dos orçamentos públicos é que se decidem onde os recursos públicos devem

ser aplicados. Ou seja, a criação de uma área de preservação ambiental municipal e o aumento

dos recursos na área do saneamento básico, são alguns exemplos de iniciativas que requerem

a previsão orçamentária.

Os munícipes demonstram o exercício de cidadania e atuação democrática quando

exercem o direito garantido pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), de participar da vida

social de seu município, por meio do orçamento participativo, das audiências públicas entre

outras manifestações inerentes. Por intermédio desta lei foi criada a garantia do direito às

55

cidades sustentáveis, quando estabelece a previsão de utilizar incentivos e benefícios fiscais e

financeiros, como instrumentos do planejamento urbano (art. 4º, IV), contemplando a

participação da população no desenvolvimento da política urbana.

A implantação dos instrumentos de política urbana prevista no Estatuto da Cidade

deve ser desenvolvida, contando com a participação do Poder Público e da sociedade,

mediante as diretrizes estabelecidas naquele estatuto.

A perspectiva da participação popular não assume caráter meramente opinativo, mas

de intervenção, com a efetiva participação da sociedade na formulação, execução e

acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.104

A ênfase dada ao planejamento municipal, por meio do Estatuto da Cidade, diz

respeito ao equilíbrio ambiental. O inciso IV do art. 2º do referido Estatuto,105

traz como

diretriz básica o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da

população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de

influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos

negativos sobre o meio ambiente. O Plano Diretor assume sua função essencial no

implemento destas políticas, sendo inclusive obrigatória a inclusão de metas e diretrizes

tratadas pelo diploma urbanístico, como de execução nas leis orçamentárias do município.

Assim, uma cidade bem planejada poderá fazer uso de forma correta destes instrumentos de

política urbana, sem distorções, o que favorecerá a implementação de um desenvolvimento

urbano sustentável. Referido artigo demonstra a importância fundamental que o legislador deu

à questão ambiental, à preocupação com as presentes e futuras gerações, e à afirmação de que

as cidades devem ser sustentáveis.

104

O Estatuto da Cidade (Lei 10.251/01) incorpora a ideia da participação direta e universal dos cidadãos nos

processos decisórios da política urbana, tornando obrigatória a participação popular na definição da política

urbana (artigos 43 a 45). Estão previstos instrumentos como conferências e conselhos de política urbana nos

âmbitos nacional, estadual e municipal audiências e consultas públicas, além da obrigatoriedade de

implementação do Orçamento Participativo. Estes instrumentos devem ser utilizados pelos municípios para abrir

espaço para os interesses dos cidadãos em momentos de tomada de decisão a respeito de intervenções sobre o

território, e são obrigatórios nos Planos Diretores. (Lei 10.257/01) 105

- Dispõe o artigo 2º do Estatuto da Cidade: Art. 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento

ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes

e futuras gerações.

56

Cabe ao Poder Público municipal a implantação do Estatuto da Cidade. Mas, o mais

importante que deve ser destacado é a participação da sociedade civil organizada nessa nova

política, que se dará com a gestão democrática. De igual modo, terá conhecimento dos

incentivos fiscais concedidos pelo município e suas peculiaridades.

Hely Lopes Meirelles escreveu que ―a atuação municipal será, principalmente,

executiva, fiscalizadora e complementar das normas superiores da União e do Estado-

membro, no que concerne ao peculiar interesse local, especialmente na proteção do ambiente

urbano‖.106

Assim, a execução da política urbana determinada pelo Estatuto da Cidade, deverá

ser orientada em decorrência dos principais objetivos do direito ambiental constitucional,

estatuídos no Plano Diretor. Para tanto, é necessário que o município tenha seu plano diretor.

E este, deve definir todos os aspectos dispostos no Estatuto da Cidade e nas atividades do

desenvolvimento urbano estabelecidas na Constituição Federal.

Vale salientar neste ponto os escritos de Edis Milaré, quando ensina que:

[...] a variável ambiental vem sendo, cada vez mais, introduzida na realidade

municipal, para assegurar a sadia qualidade de vida ao homem e ao

desenvolvimento de suas atividades produtivas. Isto é sentido sobretudo na

legislação, com a inserção de princípios ambientais em Planos diretores e

leis de uso do solo e, principalmente, com a instituição de sistemas

Municipais de Meio Ambiente, e a edição de Códigos Ambientais

Municipais. 107

Neste mesmo caminho o Estatuto da Cidade ressalta (art. 2º, incisos X e XI) a

adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos

públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos

geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais. A lei108

destaca a adequação dos instrumentos de política, econômica, tributária e financeira e dos

gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano.

Assim, entende-se que deva existir, previamente, um planejamento de

desenvolvimento urbano, para que haja uma adequação dos instrumentos de política

econômica, tributária e financeira. E essa adequação seja de modo a privilegiar os

106

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 5ed. São Paulo: RT, 1981, p. 424. 107

MILARÉ, Edis. Op. cit., p. 223. 108

Lei 10.251/01 – Estatuto da Cidade.

57

investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição pelos diferentes segmentos sociais,

considerando as isenções e incentivos fiscais necessários à implantação de políticas

públicas.109

O Plano Diretor aparece como o instrumento básico de adimplemento das políticas

públicas idealizadas no Estatuto da Cidade. Referido Plano, tem o condão de por em prática as

previsões constantes do Art. 2o do Estatuto, estando aí inclusas as previsões quanto ao Meio

Ambiente. Deve também delimitar as zonas industriais, comerciais, residenciais, criação de

parques, praças, áreas de proteção ambiental dentro das cidades, além das demais áreas que

deve mencionar.

Assim, podem ser tomadas medidas de modo que aquilo que for de interesse local no

tocante ao Meio Ambiente seja resguardado de modo a atender os anseios da população.

Pela leitura dos artigos que versam sobre o Plano Diretor pode-se notar que deverá

integrar cidade e campo, ou seja, tem como atuar muito mais eficazmente englobando o Meio

Ambiente em seus diversos aspectos, atendendo assim à área urbana e zona rural no todo.

Dessa forma, o Plano Diretor mostra-se como o instrumento primordial para que se

tenha dentro do Município uma efetiva proteção ao Meio Ambiente, fazendo com que os

preceitos mencionados no Estatuto da Cidade sejam postos em prática e assim, ocorra

realmente o alcance do previsto na Constituição Federal no tocante ao direito que todos têm

ao Meio Ambiente sustentável, de forma equilibrada. Assim, deve o Município aprovar as

isenções e incentivos fiscais, considerando as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal,

o desenvolvimento econômico e social, devendo o legislador considerar, em primeiro plano os

princípios constitucionais tributários, especialmente o da igualdade entre os contribuintes que

se encontram na mesma situação.

109

KIRZNER, Vânia. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano. Disponível em:< www.jus.com.br/doutrina.>

Acesso: 12 nov. 2009.

http://www.jus.com.br/doutrina

58

2- SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL E A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO

Foi na pré-história, no período neolítico, também conhecido como idade da pedra

polida, que o homem começou a cultivar a terra, domesticar e criar animais e ainda a estocar

alimentos. Nesse período formaram-se as primeiras aldeias. O homem se torna gregário. Aos

poucos surge em tais comunidades a necessidade de união de todos para satisfação de

interesses comum como a busca de proteção e defesa contra os predadores e tribos inimigas,

assim, surgindo as figuras dos primeiros líderes, geralmente, escolhido o mais respeitado por

todos, por sua força, ou por sua coragem, sabedoria, ou, pela magia da crença.

Cabiam aos líderes as funções de administrar, liderar o grupo, solucionar os conflitos e

garantir a paz. Provavelmente, aí se encontra a mais primitiva ideia de Estado, surgida no

momento em que um indivíduo coloca-se, ou são colocados a serviço do interesse coletivo.

Por consequência, os membros dos grupos a princípio, voluntariamente, procuravam retribuir

ao líder os favores prestados em torno do interesse de todos, oferecendo presente ou

garantindo seu sustento.

Nesse sentido, primariamente, fazendo aparecer a ideia de tributo, por intermédio dos

recursos que entregavam ao chefe110

. Em outro momento primitivo da historia da

humanidade, verifica-se novamente a ideia de tributo, quando os líderes tribais governantes,

procuram legitimar a cobrança de valores, vinculando o caráter divino do poder político, ou

de outro modo, justificando a necessidade de captação de recursos para fazer face à proteção

que o soberano oferecia aos seus súditos em caso de conflitos armados com outros povos111

.

Assim, aparece a expressão tributo que deriva do latim “tributum”, que significa

dividir ou repartir entre a tribo. Nesse sentido, seguindo o curso da história, necessário se faz

salientar, que os tributos eram cobrados também, dos povos vencidos nas batalhas, ou

saqueados em guerras, e por consequência, tidos como conquistas.

Impende ainda ressaltar que a evolução histórica dos tributos passou pelas diversas

formas de Estado, ora como oferendas em homenagem ou sacrifício à divindade, ou como

110

SILVA, Edson Luís da. PIEDADE, Francelena Santos Arruda. Um convite à cidadania. Porto Velho: Editora

Leonora, 2003, p. 29-30. 111

SINDICATO DOS AGENSTES FISCAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO. A história dos Tributos no

Brasil. São Paulo: SINAFRESP, 2000, p. 12.

59

indenização de guerras ou imposição do vencedor ao vencido, satisfazendo interesses e

necessidades do soberano, ou financiando determinadas atividades indispensáveis à

coletividade.

Assim, a compreensão rudimentar de que o Estado decorre do pacto realizado entre

indivíduos, os quais delegam uma parte de sua liberdade a um determinado ente que assume a

responsabilidade de gerência e manutenção da sociedade, exige uma movimentação de

despesas, em razão do que se impõe a geração de receitas para fazer jus a tais despesas. E é

nesse contexto, que a tributação passa a ser instituída112

. Nessa trajetória secular, o sistema

tributário sofre transformações, por meio dos quais aparecem os impostos, taxas e

contribuições da atualidade.

Em artigo sobre a função social do tributo, Francisco Pablo Feitosa Gonçalves,

acentua a vinculação do tributo com o direito e o estado nos seguintes termos:

[...] Com o passar do tempo, à medida que as relações humanas se

desenvolviam e o direito se separava da moral e da religião, suplantando-as

como o melhor sistema de normas — coercitivo — capaz de reger a

convivência humana. Conforme a societas se desenvolvia e ganhava ares de

Estado e os socius se tornavam cidadãos, também o tributo confluía rumo ao

direito e ao Estado, sendo instituído por este e regido por aquele, como que

tencionando assumir ares de uma instituição justa e democrática.[...]113

Nesse diapasão, impera enfatizar que na antiguidade, o tributo cobrado como

imposição dos vencedores aos vencidos, o qual visava arrecadar para a nação vencedora os

recursos retirados dos vencidos, não constituía na única forma de tributo. No Egito, o

agricultor era obrigado a entregar parte das colheitas, bem como, trabalhar nas construções de

templos, palácios ou algo no gênero da construção civil. Desta forma, observa-se que além de

contribuir coercitivamente com o produto adquirido pelo trabalho, tinha de empreender

esforços para a construção de monumentos, visando o enriquecimento da nação vencedora.

112

NICÁCIO, Antonio. Primórdio do direito tributário brasileiro. São Paulo: LTr, 1999. p.45. apud,

BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil: Uma breve análise histórica e

humanística. Disponível em: http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=

&viewid=121815 . Acesso: 06 jul. 2009. 113

GONÇALVES, Francysco Pablo Feitosa Gonçalves. A função social do tributo: a necessidade de uma

abordagem sociológica da tributação. Disponível em: < http://www.jusvi.com/artigos/37512 >. Acesso em: 22

jul. 2009.

http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=%20&viewid=121815

http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=%20&viewid=121815

http://www.jusvi.com/artigos/37512

60

Foi na antiga Grécia em 477 a.C., o surgimento a que hoje denominamos de imposto

com finalidade social. Evidenciando que o tributo deixava de ser usado para atender às

necessidades e conveniências de um governante, para ser usado em benefício do povo.114

Nesse contexto, observa-se que os gregos, precocemente, administravam em conformidade

com o que denominamos hoje de sistema tributário, de forma muito intuitiva e primária, mas

procurando manter equilíbrio contábil entre a receita e a despesa, identificando assim o

modelo ateniense. Não determinaram a natureza do tributo, das taxas, e das contribuições

levada a efeitos pelos cidadãos, apesar de as arrecadarem. Arnaldo Moraes Godoy, ressalta

que ―os cidadãos contribuíam para a mantença do Estado, mediante doações voluntárias

(epidóseis), cuja natureza não se afina ao conceito de tributos, de nosso sistema, como

consignado no artigo 3º do Código Tributário‖115

.

É fato merecedor de destaque que foi a Grécia que instituiu o tributo administrado pelo

Estado como conhecemos hoje116

, nessa dicção, para melhor compreensão deste estudo faz-se

necessário acentuar as conclusões de Moraes Godoy sobre a contribuição da Grécia no

contexto evolutivo do tributo:

Aparentemente não há racionalidade no modelo tributário helênico, que não

alcançou objetivamente patrimônio, renda, serviços. Verifica-se uma prática

intuitiva. Não há gritantes problemas de aceitação (exceto nas imposições de

guerra, bem entendido), o que indica provável sintonia entre a arrecadação e a

despesa, embora convém que se lembre tratar-se de uma sociedade

escravocrata. Mesmo na época dos tiranos (cujo conceito diverge do sentindo

moderno da expressão), não há claras referências à tributação excessiva. O

equilíbrio contábil entre a entrada e a saída parece informar a essência do

modelo tributário ateniense. E, a adotarmos uma posição ciceroniana117

(historia magistra vita est118

), esse equilíbrio faz as vezes de lição da história,

um exemplo a ser seguido119

Assim, importa também esclarecer que a civilização romana ficou famosa pelo seu

esmerado senso de organização e pelo dinamismo de suas instituições, marcada por inúmeras

conquistas e ampliação territorial de seu domínio. Após conquistar os gregos, descobriram 114

SILVA, Edson Luís da e PIEDADE, Francelena Santos Arruda. Um convite à cidadania. Porto Velho:

Editora Leonora, 2003, p. 31. 115

GODOY, Arnaldo Moraes. Notas sobre o direito tributário na Grécia Clássica. Revista de Informação

Legislativa. Ano 36, n.142, Brasília: Senado Federal, 1999, p. 5. 116

Programa Nacional de Educação Fiscal (Brasil). Sistema tributário nacional. Programa Nacional de

Educação Fiscal. Brasília: 2004. p. 20. 117

Referencia ―a uma posição ciceroniana‖, significa dizer sobre a tendência de Marco Túlio Cícero, ilustre

filósofo,orador, escritor, advogado e político romano, para mudar a sua posição em resposta a mudanças no

clima político e no curso da história. 118

História magistra vita est, significa dizer que a ―história é professora da vida‖. 119

GODOY, Arnaldo Moraes. Op. cit., p. 5.

61

que poderia conquistar outros povos sem impor a eles sua cultura, crenças e costume,

utilizando da instituição e cobrança de impostos para sustentar suas legiões de soldados e

conquistar mais terras e povos. Tal atividade expansionista do império romano veio a

ocasionar gastos de tal magnitude que, ao serem repassados aos contribuintes, tornavam a

carga tributária excessiva e até certo ponto espoliativa, provocando significativa rejeição

social e estimulando a sonegação, que passaram a exigir mecanismos inibitórios.

Os romanos cobravam impostos diretos sobre as pessoas, a propriedade incluindo

sobre as terras conquistadas e, também cobravam impostos indiretos incidentes sobre as

heranças, as vendas, os litígios, e ainda sobre as indústrias, as profissões, e, outras atividades

humanas produtivas. Enfim, criaram diversos impostos e taxas, inclusive, sobre colunas,

portas, janelas, ruínas bens e serviços entre outros. Contudo, cada um dos tributos e taxas teve

sua própria história, sua origem, evolução e dificuldades de sustentabilidade.120

Em que pese o exemplo da prática intuitiva grega de imprimir aos tributos, mesmo que

de forma incipiente um fim socialmente justo, ―o processo de transformação do tributo no

instituto justo não foi exatamente contínuo e progressivo, uma vez que consistem na forma

mais prática e efetiva de arrecadação de numerários para o Estado, os governantes não raro

tendiam a tributar em excesso e de forma arbitrária‖121

.

Com a queda do império romano, a noção de Estado, ainda rudimentar, na Europa

medieval perdeu-se completamente. Os nobres detentores de grandes extensões de terras

constituíram-se em feudos, onde se fizeram senhores absolutos, fazendo surgir o que se

chamou de sistema feudal, que segundo a cátedra de Anderson Menezes foi assim definido:

[...] é um sistema de dependência territorial nas relações entre os homens,

associado, na prática, à autoridade política e à influência religiosa. Os homens

punham-se debaixo da proteção dos proprietários, ficando, em troca, ligados

ao solo e sujeitos à prestação de serviços. Assim faziam camponeses,

guerreiros e até nobres e reis, que concediam terras a seus servidores,

mediante o cumprimento de certas obrigações, especialmente militares [...].122

120

BOUCHER, Hércules. Estudo da mais-valia no direito tributário brasileiro. Tomo I, Parte Geral. São \Paulo:

Freitas Bastos, 1964, apud, TONETTO, Jorge Luís. O direito tributário em Roma . Disponível em:

<http://www.sindaf.com.br/Downloads/Arquivo/Artigos/O%20Direito%20Tributário%20em%20Roma.pdf> .

Acesso em: 26 jul.2009. 121


abordagem sociológica da tributação. Disponível em: <http://www.jusvi.com/artigos/37512>. Acesso em: 22

jul. 2009. 122

MENEZES, Aderson de. Op. cit., p.115.

http://www.sindaf.com.br/Downloads/Arquivo/Artigos/O%20Direito%20Tributário%20em%20Roma.pdf


62

Os feudos possuíam cercas que davam segurança a quem vivesse dentro, em virtude

do que era cobrado do servo ou camponês o período de 3 dias de serviços em favor do senhor

feudal. Essa forma de imposto era denominada de corvéia, e quem não pagava, era colocado

para fora do feudo, ou podia ser preso, ou morto. O senhor feudal detinha poder de vida e

morte sobre seus vassalos. Como não havia Estado, a circulação de moedas era escassa. Desse

modo, os servos sujeitavam-se ao pagamento de tributos, quer por meio da corvéia ou,

entregando ao senhor feudal a melhor parte de suas colheitas.123

Num primeiro momento da Idade Média houve um significativo declínio das

atividades produtivas, uma vez que a produção se restringia às atividades exclusivamente

rurais, suficientes apenas para garantir a subsistência das famílias. O comércio ou sistema de

trocas era insignificante, uma vez que não havia excesso de produção. A moeda era precária, e

as estradas romanas, outrora bem conservadas tornaram-se intransitáveis, a partir do

aparecimento dos feudos124

. Após um longo período de estagnação, o comércio renasce,

fazendo aparecer mascates que aos poucos iam se estabelecendo e formando núcleos

comerciais integrados por artesões de família que abandonavam o campo, de servos fugitivos

ou libertos e também de homens livres, atraídos pelo comércio e pelo sonho de melhoria da

qualidade de vida.

Embora coexistindo relações feudais e relações capitalistas mercantis, ainda assim,

persistia o sistema feudal, pois admitiam os senhores feudais a cobrança de impostos elevados

e pedágios, sob o fundamento de que as cidades que se formaram, estabeleceram-se dentro de

seus feudos. Isto favoreceu o surgimento de lutas pela libertação de suas cidades, também

denominadas de burgos, estabelecendo governos próprios. Em alguns casos, essa liberdade

era obtida gratuitamente ou comprada, mas em outros casos, era conseguida por intermédio de

batalhas entre exércitos formados pelos seus moradores, e pelo nobre dominador.125

Tal

necessidade de formação de um mercado nacional liberto dos entraves feudais levou os

burgueses a apoiar a realeza em suas pretensões centralizadoras contra a poderosa nobreza

123

Programa Nacional de Educação Fiscal (Brasil) Sistema tributário nacional / Programa Nacional de Educação

Fiscal. Brasília: 2004, p. 23. 124

HUGON, Paul. Op. cit., p.45 125

SANTOS, Maria Januária Vilela. Op. cit., p. 161.

63

feudal, possuidora de privilégios seculares,126

dando lugar ao surgimento do que se chamou de

Estado Moderno.

A ideia do poder unitário e soberano surgiu com o aparecimento do Estado moderno,

mesmo que monárquico, conforme esclarece a doutrina, quando salienta, que o

disciplinamento legal do tributo volta à carta magna da Inglaterra assinada por João Sem

Terra em 1215, a qual instituiu deveres do soberano para com seus súditos e admitiu a

possibilidade do monarca em instituir tributos e ao mesmo tempo impor limites ao poder

soberano e trazer garantias ao contribuinte, ainda que minimamente. Vê-se ai, o surgimento

do princípio da legalidade tributária.

A expansão do comércio e, como conseqüência, as pressões de uma

emergente classe social urbana na Europa exigiram, a partir do século XV, a

intervenção de um Estado sólido e unificado. Para o pleno desenvolvimento

das novas forças produtivas, era necessário um poder político forte e

centralizado, capaz de suprimir boa parte das limitações ao tráfego interno

de pessoas e bens (tais como tributos cobrados pelos inúmeros principados à

passagem destes e daqueles) e de patrocinar tanto a exploração colonial

como a guerra contra potências estrangeiras, que competiam no cenário

comercial.127

Como a história já demonstrou que ―não há mal que sempre dure e nem bem que

nunca acabe‖, o sistema monárquico começou a sofrer significativos desgastes, porque sua

sustentação reclamava recursos além da capacidade patrimonial do monarca, levando

progressivamente à proliferação de tributos e como consequência a insatisfação das classes

urbanas contribuintes nunca poupadas pela tributação, mormente, considerando que a nobreza

e clero gozavam de privilégios fiscais.

Quando a relação custo-benefício da monarquia absoluta começou a se

revelar negativa para novas classes urbanas – que não desfrutavam de

privilégios fiscais e arcava com boa parte de uma tributação cada vez mais

usada para sustentar as excentricidades de um establishment decadente -,

teve início o movimento que, ao longo dos séculos XVIII e XIX, varreria o

ancien regime e instalaria o modelo do Estado Liberal, supostamente

dedicado às funções mínimas de segurança (interna e externa), jurisdição e

normatização. Um modelo que permitiria à burguesia maior liberdade para

acumular riquezas.128

126

AQUINO, Rubim Santos Leão de. et all. História das sociedades modernas às atuais. 24 ed. Rio de Janeiro:

Livro Técnico, 1988, p. 23. 127

AGUIAR, Andre Brugni. Parafiscalidade, regulação e Estado na economia globalizada. in: DOMINGUES,

José Marcos. Direito Tributário e políticas públicas. São Paulo: MP, 2008, p. 29. 128

AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.30.

64

Instituído o Estado liberal a partir da vitoriosa Revolução Francesa, surge como um

terceiro desdobramento do Estado Moderno, representando um conjunto de ideias éticas,

políticas e econômicas da burguesia que resistia ao sistema feudal e ao absolutismo

monárquico, buscando a separação entre os assuntos do Estado e os da sociedade civil.

O Estado liberal apresenta-se sob três dimensões: o liberalismo ético garantindo

direito individuais e a liberdade de expressão; o liberalismo político, buscando nas teorias

contratualistas as formas de legitimação do poder fundado no consentimento dos cidadãos e, o

liberalismo econômico, opondo-se à intervenção do Estado nos negócios privados, pugnando

pela máxima do “laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui-même” (deixai fazer, deixai

passar, que o mundo anda por si mesmo). 129

A diversidade de situações que decorreram do liberalismo econômico levou, no século

seguinte, ao surgimento, segundo André Brugni de Aguiar, ao que chamou de Era do Estado.

Isto é, o surgimento de três modelos estatais, reclamando maior influência governamental na

economia, digladiando na arena política mundial: o fascismo, o comunismo e o democrático-

interventor.

[...] Ao final da segunda guerra mundial, em que os dois últimos ganharam

terreno, o modelo democrático, em sua vertente Keynesiana (alavancar o

crescimento econômico por meio dos gastos públicos), incorporaria

preocupação maior também com intervenção social, resultando no

paradigma do Welfare State.130

Orçamento cíclico, previdência, assistência,

seguro-desemprego, subsídios a saúde e à educação foram alguns do

ingredientes que se tornaram onipresentes nos discursos tanto da esquerda

como da direita da nações ocidentais, pouco importando quem estiver no

poder. [...]131

A influência liberal estimulou o investimento privado na atividade industrial que

gerava valor agregado superior ao do comércio e, consequentemente, um grande avanço

industrial, que aos poucos foi revelando nocivo ao âmbito social, porque passou a apresentar

um significativo passivo social, gerando desemprego e multiplicando a pobreza. ―A

129


Welfare State deve ser compreendida como sendo um conjunto ações, serviços e benefícios sociais

promovidos pelo Estado para garantia ao cidadão o mínimo de estabilidade social como mecanismo de

minimização dos efeitos negativos da produção capitalista. 131

AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.31

65

tributação, nessa época, era vista sob uma perspectiva de troca: era o preço que a sociedade

civil devia pagar pelas reduzidas funções do gendarme estatal‖.132

Em que pese o tributo tenha suas origens centradas tanto na contribuição voluntária do

indivíduo à sociedade, decorrente da convivência humana, a exemplo da sociedade grega,

como também tenha sua existência justificada pela violência, a exemplo da cobrança de

tributos no império romano, no Estado Medieval e ainda no Estado Moderno, mesmo no

período contemporâneo constata-se a exação de impostos, provocando descontentamentos e

revoltas populares, a exemplo da rejeição de taxas nos EUA, que permitiu desencadear a luta

pela Independência norte-americana e no Brasil, a exemplo da revolta tributária motivadora

da Inconfidência Mineira, de modo a concluir que a regulação do tributo deve dar-se tão

somente pelo direito.133

A tributação no Brasil iniciou a partir dos primeiros anos de

colonização, a princípio incidindo sobre a exploração da madeira denominada de pau-brasil.

Os exploradores se obrigavam a pagar à coroa portuguesa, o quinto do pau-brasil134

. Este

imposto era pago geralmente em espécie, uma vez que não havia circulação de moeda na

colônia.

Em virtude da instalação das capitanias hereditárias, novos impostos surgiram,

geralmente, cobrados e pagos em espécie, incidindo sobre o monopólio do pau-brasil, sobre

metais e pedras preciosas, pescados, colheitas e produtos fabricados, instituídos por meios de

atos dos reis de Portugal.135

A falha do sistema de capitanias hereditárias, somado à baixa arrecadação fiscal, levou

o reino português a instituir uma administração centralizada na colônia, instalando o governo

geral. Nesse período da colônia, verifica-se a existência de dois tipos de tributos. Um de

natureza ordinária, denominado de ―rendas da real fazenda‖ e, incidia sobre o monopólio do

comércio, direitos de alfândega, quinto dos metais e pedras preciosas; e a dízima, e, outro de 132

AGUIAR, Andre Brugni. Op. cit., p.31. 133


abordagem sociológica da tributação. Disponível em: < http://www.jusvi.com/artigos/37512 >. Acesso em: 22

jul. 2009 134

MORAES, Bernardo R. Compêndio de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 6 ed.p. 108. 135

BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil Uma breve análise histórica

e humanística. Disponível em: < http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_

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http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_%20=&viewid=121815

http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home_artigos&m=_&nx_%20=&viewid=121815

66

natureza extraordinária denominado de ―renda do governo geral‖ incidia sobre o monopólio

de quaisquer engenhos, direitos de passagem dos rios, direitos dos escravos, quinto do pau-

brasil, fintas e contribuições. Continuavam sendo cobrados e pagos in natura, ante a

inexistência de moeda.136

Com a chegada da família real ao Brasil e sua transformação em capital do reino,

dentre outros avanços significativos para o Brasil, foi instituído o uso de moedas de ouro,

prata e cobre nas transações negociais. Um novo tributo foi instituído com a finalidade de

custear as despesas acarretadas com a mudança da família real. Fato que ressalta o uso de

tributo para aumentar a receita pública com finalidades alienígenas de cobrir despesas alheias

às necessidades e aos interesses públicos.

Em março de 1824, a primeira Constituição Brasileira foi outorgada, sob a

denominação de Constituição Política do Império do Brasil, influenciada pela Constituição

Francesa de 1791 e pela Espanhola de 1812, consagrava o império do Brasil, uma nação livre

e independente. A forma de governo estabelecida era monárquica, hereditária, constitucional e

representativa, e o poder político era exercido por quatro unidades de poder: Os poderes

Legislativo, Executivo, Judiciário e Moderador.137

A Constituição do Império já consagrava também no âmbito da tributação o princípio

da legalidade, quando decretou que nenhum cidadão pode ser obrigado a fazer ou deixar de

fazer alguma coisa, senão em virtude da lei, e o princípio da irretroatividade ao dispor que

nenhuma disposição legal poderia produzir efeito retroativo. Ainda se referindo à

Constituição do Império, Maria Lúcia Bastos Saraiva Matos, em seu artigo sobre a evolução

histórica do direito tributário, acentua:

Mais especificamente em Direito Tributário, destaca-se a letra da carta

magna que ninguém será isento de contribuir com as despesas do Estado e

definia também que: a iniciativa sobre impostos era privativa da Câmara dos

Deputados, que as contribuições diretas seriam estabelecidas anualmente

pela Assembléia Geral, o Tesouro Nacional administraria a área e cuidaria

da arrecadação e da contabilidade, cada província teria a sua Assembléia

136

MATOS Maria Lúcia Bastos Saraiva. A evolução histórica do direito tributário. Descrição histórica do

Direito Tributário, sua evolução e surgimento de alguns tributos até a Constituição de 1988. Disponível em: <

http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario>. Acesso em: 22

jul. 2009. 137

Idem, ibidem.

http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario

67

Legislativa para legislar sobre a repartição da contribuição direta pelos

municípios, bem como a fiscalização do uso de suas rendas.138

A proclamação da República em 1889 trouxe como consequência imediata o

rompimento das relações entre a Igreja e Estado, proporcionando significativa redução de

despesas. A Constituição da República, promulgada em 1891, consagrou o federalismo e no

âmbito tributário fixou a competência fiscal da União e dos Estados, estabelecendo

concorrência tributária entre União e Estado e a exclusão dos Municípios da competência

fiscal, sujeitando-os à competência do Estado.139

E, é nesse contexto, que este estudo ressalta que a primeira regulamentação tributária

brasileira deu-se próxima à Abolição da Escravatura e tinha característica do Imposto de

Renda. Fiscalizava-se em nome do Estado, não nessa qualidade, pois os denunciantes

objetivavam receber metade dos valores cobrados aos infratores, a título de sanção.140

A

primeira disposição no Brasil sobre o imposto de renda, não especificamente com este nome,

surgiu no início do segundo reinado com a Lei nº 317 de 21 de outubro de 1843, que fixou a

despesa e orçou a receita. No ano de 1844, a cobrança da contribuição extraordinária sobre os

vencimentos foi regulamentada pelo Decreto de n. 349 de 20 de abril de 1844. Assim, só

contribuíam aqueles que recebiam vencimentos dos cofres públicos. Durante muito tempo,

referida contribuição teve sua trajetória conturbada, pois em um momento era extinta, logo

após retomava seu lugar. No entanto, só em 1922 foi criado o Imposto de Renda, por meio da

Lei n. 4.625 de 31/12/1922, ―lei de orçamento‖. Assim, surge o Estado Novo, no governo de

Getúlio Vargas, e é promulgada a Constituição de 1934, e, a partir daí, o Imposto de Renda

passou a ter condão Constitucional. Nessa senda, aparece a tributação brasileira e sua função

social.

138

MATOS Maria Lúcia Bastos Saraiva. A evolução histórica do direito tributário. Descrição histórica do

Direito Tributário, sua evolução e surgimento de alguns tributos até a Constituição de 88. Disponível em:

<http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario>. Acesso em: 22

jul. 2009. 139

BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. A resistência ao pagamento de tributos no Brasil. Uma breve análise

histórica e humanística. Disponível em: Fiscosoft < http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home

_artigos&m=_&nx_=&viewid=121815 > acesso em 22 jul.2009. 140

Decreto n° 9.870, de 22 de fevereiro de 1988.

http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/3931/A-evolucao-historica-do-Direito-Tributario

http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home%20_artigos&m=_&nx_=&viewid=121815

http://www.fiscosoft.com.br/main_index.php?home=home%20_artigos&m=_&nx_=&viewid=121815

68

2.1 SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: ASPECTOS RELEVANTES

Foi a Constituição de 1934 que prestigiou os Municípios, quando definiu seus tributos

próprios, aperfeiçoou a discriminação de tributos por competência, ampliando o elenco dos

tributos da União e contemplando os Estados com impostos de vendas e consignações,

vedando a bitributação e a impossibilidade do exercício cumulativo de competências, bem

como manteve o princípio da legalidade e estabeleceu o princípio da liberdade de tráfego,

introduziu um sistema mais rígido e foi considerada o embrião do ICMS, ao instituir o

imposto sobre vendas e consignações. 141

Quanto à Constituição de 1937, esta manteve a rigidez da Constituição de 1934,

conquanto, introduziu o imposto único sobre a produção e o comércio, de competência dos

Estados. E a Constituição de 1946, foi o alicerce da EC 18/65, ao permitir o seu

aperfeiçoamento por meio da implementação do Sistema Tributário Nacional. Além de ter

apresentado representativas mudanças no sistema tributário nacional, transferiu para os

municípios os impostos da indústria e profissões, antes competência dos Estados, levando os

Municípios a participar da arrecadação de diversos tributos.

Na década de 1950, foi elaborado um anteprojeto do Código Tributário Nacional sob o

encargo do tributarista Rubens Gomes de Souza. Durante anos, o anteprojeto foi avaliado e

discutido. A Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966, deu origem à Legislação Tributária

Nacional como decorrência da reforma iniciada pela Emenda Constitucional nº 18 de 1º de

dezembro de 1965, pela qual se instituiu o Sistema Tributário Nacional. A Emenda

Constitucional veio carregada de grandes modificações, trouxe um sistema único e nacional

econômico e jurídico, em vez do sistema anterior, de origem política, com autônomos

sistemas tributários federal, estadual e municipal. A legislação dos Estados e Municípios não

tinha liame com a nacional e era arquitetada para aumentar as suas competências e alcançar

mais receita. E, em consequência dessa mudança, o Brasil passou a ter um sistema tributário

nacional. 142

141

CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 268. 142

Memoria. Receita Federal. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/

hist1964a1967.asp>. Acesso em: 16 set.2009.

http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/%20hist1964a1967.asp

http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/%20hist1964a1967.asp

69

As principais modificações com a publicação da Emenda Constitucional 18 de 1965

foram: Imposto de Consumo, que foi transformado no Imposto sobre Produtos

Industrializados, o Imposto do Selo que foi extinto e criado o Imposto sobre Operações

Financeiras. Também, foram instituídos impostos especiais sobre operações relativas a

combustíveis, lubrificantes, energias elétricas e minerais do país.

A Constituição de 1967 congregou a Emenda Constitucional nº 18 de 01 de dezembro

de 1965, a qual estabeleceu uma autêntica reforma tributária do sistema, criando um capítulo

singular na Constituição sobre o Sistema Tributário Nacional, o qual geriu o país até a

promulgação da atual Constituição de 1988. A partir da Lei nº 5.172/1966 o Brasil sistematiza

a tributação, por intermédio do Código Tributário Nacional, que ainda permanece em vigor,

regulando junto à Constituição de 1988 a matéria tributária da nação.

A Carta de 1988 acentuou a forma federativa do Estado brasileiro (art. 1º), em

decorrência de tal postulado, os entes federativos tinham que receber normas que regessem a

sua interação no que tange à garantia de receitas para as despesas existentes e às novas que

lhes foram outorgadas. Para tanto, foi criado o Sistema Tributário, que encontra seu

fundamento da validade na Constituição Federal, a qual pretendeu garantir a atuação

harmônica dos entes federativos no trato da tributação.

O Texto Constitucional trata do Sistema Tributário Nacional em seus artigos 145 a

162. Dispondo nos artigos 145 a 149-A a cerca dos ―Princípios Gerais‖, nos artigos 150 a

152 sobre as ―Limitações do Poder de Tributar‖, nos artigos 153 a 156 dispõe sobre a

competência tributária dos diversos entes federados e, nos artigos 157 a 162 estebelece

dispositivos a cerca da ―Repartição das Receitas Tributárias‖. Evidenciando de tal modo a

autonomia do Direito Tributário, visto que possui institutos e princípios próprios (crédito

tributário, lançamento, princípio da anterioridade), autonomia legal.

A Constituição vigente reformulou o Sistema Tributário instituído pela Constituição

anterior. Contudo não se pode dizer que houve uma reformulação profunda, uma vez que

manteve grande parte dos preceitos já incorporados no ordenamento. Tanto que o Código

Tributário Nacional foi recepcionado pela nova Constituição com status de Lei

70

Complementar, por estabelecer dispositivos gerais tributários compatíveis com a nova ordem

tributária.143

Sacha Calmon Navarro Coelho assim descreve a estrutura normativa brasileira em

matéria tributária:

[...] Temos então, como ápice do sistema tributário, a Constituição. A partir

dela, de cima para baixo, os entes normativos extraem os seus respectivos

fundamentos de validez. O sistema é piramidal: União, Estados e Municípios

recebem diretamente da Constituição as suas competências e as limitações a

tais competências e exercitam-nas mediante a emissão de leis ordinárias (a

União, em certas circunstâncias, mediante leis complementares tópicas).

Todos, porém, devem obedecer às normas gerais veiculadas pelo Código

Tributário Nacional e leis complementares subseqüentes. As leis

complementares da Constituição condicionam as leis federais, estaduais e

municipais nas matérias versadas pelas normas gerais.[...]144

Além da formação piramidal do sistema tributário, a qual decorre da própria

característica rígida da Constituição Federal, também se detrai a ―dualidade‖ do aludido

sistema, firmado em tributos propriamente ditos e contribuições sociais. Instituindo que os

tributos convencionais têm que ser repartidos entre os entes da federação, submetem-se ao

princípio da anualidade e não têm destinação específica. Conquanto que as contribuições

sociais não têm que ser repartidas entre os entes da federação, não submetem ao princípio da

anualidade e têm destinação específica.

A incorporação da dualidade tributária não foi a única modificação da Constituição

Federal de 1988 nas finanças públicas. Houve outras três mudanças importantes: O aumento

da parcela do ―bolo tributário‖ destinada aos Estados e Municípios; os direitos sociais foram

universalizados e ampliados com a criação da ―seguridade social‖ e o poder de criar novos

impostos foi restrito à União.

Essas três modificações foram decisivas. A primeira porque diminuiu respeitosamente

os recursos à disposição da União quando da promulgação da Constituição; a segunda, porque

ampliou expressivamente os encargos da última; e a terceira, porque deu condições à União

143

JAHA. Ali Mohamad. O sistema tributário nacional e a reforma tributária. Disponível em: <http://

faculdadeaprovacao.com.br/artigos/ALI_MOHAMAD_JAHA_o_sistema_tributario_nacional.pdf>. Acesso em:

16 nov. 2009. 144

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 7 ed., Rio de Janeiro: Forense,

2004, p. 70.

71

para remanejar os recursos que havia perdido. Assim, o método de recomposição das receitas

da União não demorou em ocorrer.

A Constituição Federal estabelece a autonomia política, administrativa e financeira

dos entes federativos. A concessão destas três autonomias pressupõe a atribuição de

competências tributárias privativas para os três níveis de governo (União, Estados/Distrito

Federal e Municípios), a instituição de princípios tributários e de limitações ao poder de

tributar, bem como a adoção de regras sobre a repartição de receitas tributárias.

O conjunto de regras constitucionais que atribuem competências tributárias aos

diversos entes federativos estabelece princípios tributários, limita o poder de tributar, e dispõe

sobre repartição de receitas tributárias constitui a base do Sistema Tributário Nacional.

Sobre o tema, ensina Sacha Calmon Navarro Coelho: ―Podemos estudar a Constituição

Tributária em três grupos temáticos: a) o da repartição das competências tributárias entre a

União, os Estados e os Municípios; b) o dos princípios tributários e das limitações ao poder de

tributar; c) o da partilha direta e indireta do produto da arrecadação dos impostos entre as

pessoas políticas da Federação (participação de uns na arrecadação de outros)‖.

A concentração do poder político alçou o fortalecimento da Federação à condição de

seu principal objetivo. Tal objetivo exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o aumento

do grau de autonomia fiscal dos Estados e Municípios, a desconcentração dos recursos

tributários disponíveis e a transferência de encargos da União para aquelas unidades. A

ampliação do grau de autonomia fiscal dos Estados e Municípios resultou de diversas

alterações na tributação até então vigente, atribuiu-se competências a cada um.

Quando o constituinte originário apresentou o Sistema Tributário Nacional, pretendia

um sistema coerente e um tanto rígido. Essa noção do Sistema Tributário um tanto coerente e

rígido acabou não imperando, à luz da jurisprudência do STF. Com a promulgação da

Emenda Constitucional n.3, de 18 de março de 1993, o constituinte derivado acentuou

modificações, no sistema originário. Dentre as modificações, supriu uma competência

municipal e uma competência estadual para instituição de imposto e criou uma competência

federal para a instituição do IPMF, demonstrando a necessidade de reformular o sistema.

72

Por todo esse contexto, percebe-se que a Reforma Tributária é imprescindível para

criar condições para solidificar as melhorias, apressar ainda mais o crescimento econômico e

a redução das desigualdades sociais e regionais. E é nesse diapasão que se insere o projeto de

Reforma Tributária, respaldando os interesses dos Estados, Municípios, trabalhadores e

empresários, tendo como objetivo central simplificar o Sistema Tributário e expandir o

possível crescimento do País.

A reforma tributária brasileira vem causando desconforto no panorama político e na

sociedade. Especialistas no assunto debatem e demonstram a necessidade de mudanças no

sistema. Para o professor Carlos Alberto Pereira, que participa de um grupo de estudo na área

de tributação, a reforma tributária proposta pelo governo não é uma iniciativa integrada, mas

sim um conjunto de ações isoladas. Afirma que: ―Não parece ser uma reforma que vise ações

mais pontuais‖, considera o sistema tributário brasileiro muito complexo, pois é composto por

poucas regras, muitas exceções, e, com frequentes mudanças.145

Além disso, ressalta: ―Essa complexidade acaba gerando muita dificuldade para as

empresas atenderem à legislação fiscal e isso assusta o contribuinte. Acrescenta ainda o

professor: Além da carga tributária que incide sobre as operações e renda das empresas, a

produção, o consumo e a comercialização também são altamente tributados. De certa forma,

isso é um impedimento para a economia se desenvolver‖. Assim, concorda que para uma

reforma fiscal, o melhor caminho seria promover uma simplificação do sistema, que

provocaria uma adesão espontânea do contribuinte, reduzindo, assim, a informalidade e a

sonegação, bem como trazendo benefícios para a economia brasileira.146

A tributação aumentou consideravelmente. Atualmente, tem-se uma carga tributária

que alcança aproximadamente 40% per capita do PIB (representando 160 dias de trabalho por

ano). Portanto, demonstrando a obrigação da redução da carga tributária, a simplificação da

escrituração, bem como a simplificação da cobrança, enfim, simplificando a quantidade de

obrigações fiscais em que incorre o contribuinte, haja vista, termos uma das cargas tributárias

mais elevadas do mundo.147

145

Painel: Reforma Tributária: Por um sistema mais justo e simplificado. Disponivel em: FEAUSP

<www.fea.usp.br/noticias.php?i=106>. Acesso em: 27 nov. 2009. 146

Idem, ibidem.. 147

CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário, Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 272-273.

http://www.fea.usp.br/noticias.php?i=106

73

A obrigação de uma correção geral no complexo Sistema Tributário brasileiro é

imprescindível. Ela impedirá os entraves para um cultivo mais eficiente e menos difícil,

reduzirá a carga fiscal que incide sobre produtos e consumidores, estimulará a formalização e

admitirá o desenvolvimento mais equilibrado dos Estados e Municípios, assim possibilitando

aumento dos recursos da política de desenvolvimento regional.

O sistema tributário brasileiro apresenta-se como um conjunto complexo, portanto,

não surte efeito eficaz. É necessário um sistema mais simplificado, carecendo de uma reforma

substancial e significativa para a sua efetivação. É intenso o questionamento sobre a carga

tributária brasileira que incide sobre as pessoas físicas e jurídicas, bem como da necessidade

de reformulá-la no sentido de reduzi-la. No entanto, pouco se questiona sobre a relevante

necessidade de estabelecer a segurança jurídica como forma a permitir existência digna ao

cidadão e, mormente, estimular o desenvolvimento econômico-social.148

2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E AS LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO

PODER DE TRIBUTAR

A Constituição Federal estabelece quais as espécies e as competências tributárias de

cada ente político. Assim, os tributos estabelecidos na Carta Política devem ser instrumentos

indicados para alcançar a arrecadação preconizada pela política financeira, sem contrariar os

objetivos maiores da política econômica e social que orientam o destino do país.149

É no

campo tributário que as implicações atingem toda a sociedade e definem a estrutura

econômica da nação. Devem ser pesquisados os próprios fundamentos da tributação para que

ela atenda, já na sua origem, às razões de justiça em relação à oneração do tributo.

No exercício de seu poder, o Estado determina que os indivíduos lhe aprovisionem os

recursos de que necessita. Assim estabelece o tributo. A partir desta afirmativa, clarividente

está que o poder de tributar nada mais é que uma característica da supremacia estatal ou uma

porcentagem desta.150

148

CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 271. 149

VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efeitos socioeconômicos dos tributos e sua utilização

como instrumento de políticas governamentais.in Tributação, Justiça e Liberdade, coord. Marcelo Magalhães

Peixoto e Edison C. Fernandes, Curitiba: Ed. Juruá, 2005, p. 639. 150

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 53.

74

A Constituição traz em seu bojo o dispositivo jurídico para tributar, no entanto, o

poder de tributar observará limites a serem respeitados. No Brasil, o poder de tributar é

distribuído entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. A este

poder distribuído denomina-se de competência tributária, competência esta, estipulada pela

Constituição Federal em seus Art. 150, e, Art. 151.

As pessoas políticas, enquanto tributam, não podem agir de maneira arbitrária, sem

obstáculo algum, diante dos contribuintes. Nas relações com eles, submetem-se a um rígido

regime jurídico. Assim, ―regem suas condutas de acordo com as regras que veiculam os

direitos fundamentais e que colimam, também, limitar o exercício da competência tributária,

subordinando-o à ordem jurídica.‖151

Conforme foi observado, os direitos fundamentais do contribuinte devem merecer

destaque não só no âmbito constitucional ou da legislação ordinária, e sim, a administração

tributária deve fazer valer esses direitos, efetivamente em suas ações fiscalizadoras e

aplicadoras das regras tributárias. Assim, para tributar, os legisladores ordinários deverão

observar as imunidades dispostas na Constituição Federal.

De acordo com o professor Hugo de Brito Machado, imunidade tributária é a limitação

imposta pela Constituição quanto à incidência de tributos sobre determinados objetos a serem

suportados por determinados sujeitos.152

Além das imunidades previstas na Constituição Federal, o legislador competente

poderá prever as isenções tributárias. Esses dois institutos que não podem ser confundidos. A

imunidade e a isenção são previstas no sentido de não pagamento de tributo. Pode-se, então,

afirmar que a isenção é instituída por uma lei e a imunidade prevista na Constituição Federal.

Sabe-se que a imunidade é uma forma de não incidência do tributo, pois impede que uma

norma legal defina como fato gerador as matérias já imunes. Enquanto que a isenção não

impede a instituição de tributo sobre os fatos previstos na norma isenta, assim, haverá a

151

CARRAZZA, Roque Antonio. Princípios constitucionais tributários e competência tributária. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 1986, p. 140. 152

As imunidades podem ser: objetiva ou subjetiva. Um exemplo de imunidade objetiva é a do artigo 150, VI,

"d", da Constituição, que veda a instituição de impostos sobre livros, jornais, periódicos e o papel destinado a

sua impressão. Exemplo de imunidade subjetiva é a do artigo 150, VI, "b", da Constituição, que veda a

instituição de impostos sobre templos de qualquer culto.

75

ocorrência do fato gerador. No entanto, por ausência de previsão legal, haverá a sua exclusão.

Nessa dicção, infere-se que a isenção, quando estabelecida por prazo indeterminado, pode ser

revogada a qualquer momento, não restando alternativa ao contribuinte em questionar referido

ato. Já a imunidade é garantida pela Constituição, não podendo ser revogada nem por emenda

à Constituição. Quando tratar de imunidades protetoras dos direitos fundamentais, só poderá

ser revogada perante uma nova Constituição.

Segundo o entendimento majoritário, as imunidades tributárias são previsões

constitucionais que limitam a competência tributária no sentido de impedir que as normas de

tributação incidam sobre os fatos imunizados. Outrossim, calha notar que a imunidade a que

alude o Art. 150, VI, da Constituição Federal refere-se, exclusivamente, para impostos, não

sendo aplicável a taxas e contribuições. Contudo, necessário observar que existem imunidades

para outros tributos que não sejam impostos. Conforme o qual se observa no Art.149, § 2º, I,

no Art. 195, § 7º, e no Art. 5º, XXXIV, ―b‖, da Constituição Federal.

Com referência aos princípios constitucionais, em destaque os princípios

constitucionais tributários, de acordo com o professor Celso Antonio Bandeira de Mello, tem-

se que:

[...] princípio é o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce

deste, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas

compondo- lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão

e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema

normativo no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.153

Vê-se, que a finalidade dos princípios é constituir a proteção ao cidadão contra os

excessos do poder Estatal, busca a efetiva proteção ao contribuinte, sendo o Direito um

instrumento de defesa contra o arbítrio, e a autoridade suprema constitucional que acolhe os

mais admiráveis princípios jurídicos, é com primazia um instrumento do cidadão,

contrapondo-se ao Estado. Não podendo ser chamado pelo Estado contra o cidadão.154

Os princípios constitucionais tributários norteiam a competência dos entes políticos, e

junto com as imunidades, que são regras que impedem a tributação sobre certos bens, pessoas

ou acontecimentos, determinam os limites ao poder de tributar destes entes políticos. O

153

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op. cit., p.747. 154

MACHADO, Hugo de Brito.Op. cit., p. 56.

76

tributo é um modo irrefutável de limitação legal à liberdade e à propriedade privada, portanto,

só o poder legislativo pode criar, modificar ou extinguir a espécie tributar.

Necessário se faz uma breve análise dos mais representativos princípios

constitucionais tributários como o da igualdade, da capacidade contributiva, da vedação do

confisco, da legalidade tributária, da anterioridade e da irretroatividade, pois, é, estritamente,

necessário que haja aplicabilidade de tais princípios para que se alcance tanto a justiça social,

quanto a justiça fiscal.

O princípio da igualdade ou da isonomia traz à baila o principal de todo o sistema

tributário que, essencialmente, carecerá orientar as políticas governamentais, sendo que a

estrutura tributária necessita ser conduzida no sentido da Justiça Fiscal, e os critérios deverão

ter como finalidade alcançá-la. Ela tem de ser justa, de modo a fazer com que haja uma

adequada distribuição do ônus tributário entre os indivíduos.155

De tal modo que, somente se alcançará a justiça fiscal, respeitando o princípio da

igualdade, isto é, dividindo os encargos tributários entre os sujeitos de uma sociedade,

resguardando as diferenças, como bem sustenta o artigo 5° da Constituição Federal ao dispor

que: ―todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, estabelecendo uma

garantia fundamental do cidadão.‖

No âmbito tributário, o princípio da igualdade apresenta-se determinante no art. 150,

inciso II da Constituição Federal, vedando a qualquer ente federado instituir tratamento

desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente. O princípio da

igualdade não inquire uma igualdade tributária pura e simples, situa todos os contribuintes na

mesma casta. O que ele realmente busca é a igualdade entre todos os sujeitos que estejam na

mesma condição.156

Geraldo Ataliba afirma que:

A igualdade é assim a primeira base de todos os princípios constitucionais e

condiciona a própria função legislativa que é a mais nobre, alta e ampla de

quantas funções o povo republicanamente decidiu criar. A isonomia há de se

expressar, portanto em todas as manifestações do Estado, as quais, na sua

155

CONTI, José Mauricio. Princípios tributários da capacidade contributiva e da progressividade. São Paulo:

Dialética, 1997, p.11. 156

RIBEIRO, Maria de Fátima. Considerações sobre o imposto de renda na Constituição de 1988. São Paulo:

Resenha Tributária, 1990, p. 26.

77

maioria, se traduzem concretamente em atos de aplicação da lei, ou seu

desdobramento. Não há ato ou forma de expressão estatal que possa escapar

ou subtrair-se às exigências da igualdade.157

No entanto, para que se obtenha a igualdade entre os indivíduos, é necessário o

acontecimento de mais um princípio, o da capacidade contributiva. Tal princípio, estabelecido

no Art. 145,§ 1° da Constituição Federal institui que sempre que possível, os impostos terão

caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,

facultando à administração tributária, especialmente, para conferir efetividade a esses

objetivos, identificar, respeitando os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os

rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. Mizabel Derzi e Aliomar Baleeiro

estabelecem que a capacidade contributiva:

[...] é princípio que serve de critérios ou de instrumento à concretização dos

direitos fundamentais individuais, qual sejam, a igualdade e o direito de

propriedade ou vedação do confisco. [...] A capacidade contributiva é de

fato, a espinha dorsal da justiça tributária.158

A partir dessa afirmação, depreende-se que o princípio da capacidade contributiva

está inserido com a capacidade econômica do contribuinte que é revelada pela capacidade que

esse possui de suportar o ônus tributário em razão de seus rendimentos.159

O princípio da

capacidade contributiva representa o desdobramento do princípio da igualdade, conjugado no

campo tributário, tendo sempre como finalidade uma igualdade social onde os que tenham

mais, paguem mais.

O artigo 150, inciso IV da Constituição Federal afirma que o Estado não pode criar

tributo que seja empregado como forma de confisco, o tributo não pode ser tão oneroso que

atinja de forma acentuada o patrimônio do contribuinte. Tal dispositivo poderá ser evocado,

sempre que o contribuinte sentir ameaçado, entender que seu patrimônio esteja sendo

confiscado.

Paulo Cesar Baria de Castilho destaca que, o confisco tributário consiste em uma ação

do Estado empreendida pela utilização do tributo, a qual retira a totalidade ou parcela

157

ATALIBA, Geraldo. FOLGOSI, Roselea Miranda, República e Constituição. 2 ed. São Paulo: Malheiros,

2004, p.160. 158

BALEEIRO, Aliomar e DERZI, Misabel Abreu Machado. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7

ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 689 e 546. 159

CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 77.

78

considerável da propriedade do cidadão contribuinte, sem qualquer retribuição econômica ou

financeira por tal ato.160

Para Luis Eduardo Schoueri:

[...] o princípio da proibição de efeito de confisco implica um limite máximo

para a tributação. Embora se encontrem tentativas, no direito comparado, de

se localizarem limites quantitativos à tributação, no direito brasileiro

hodierno inexiste semelhante indicação, cabendo ao aplicador da lei,

valendo-se da razoabilidade, encontrar seus limites, tendo em vista os

princípios da propriedade privada e da livre iniciativa.161

Para que o princípio do confisco tributário alcance seu fim, deve-se nortear pelo

princípio da progressividade, uma vez, ser por meio deste o crescimento do percentual, pois a

partir do momento que cresce a capacidade econômica contributiva cresce o imposto. Nesse

sentido, haverá assim, um aumento mais que proporcional do imposto com o aumento da

capacidade contributiva.162

O princípio da legalidade, por sua vez, garante que nenhum tributo será estabelecido,

nem aumentado ou extinto, a não ser em virtude de Lei. Assim reza o Art. 150 da

Constituição Federal, inciso I, que este determinado princípio é responsável pela limitação do

poder de tributar, em razão da segurança jurídica dos contribuintes e da justiça. Não se pode

conceber que a administração pública tivesse total liberdade na instituição e aumentos de

tributos sem nenhuma garantia que protegesse o contribuinte.

Alguns tributos podem ser acrescidos por meio de Decreto do Poder Executivo (IPI,

Imposto de Importação, Imposto de Exportação e IOF), nos termos do § 1o do art. 153 da

CF/88, assim implicando uma exceção ao princípio da legalidade.

O princípio da anterioridade é um princípio especificamente tributário, pois, se estende

apenas no âmbito dos tributos. Referido princípio, se encontra explicitado no Art.150, III, ―b‖

da Constituição Federal que afirma que:

Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é

vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios [...] III –

160

CASTILHO, Paulo Cesar Baria de. Confisco tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 39. 161

SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense,

2005, p. 325. 162

CONTI, José Mauricio. Op. cit., p.75.

79

cobrar tributos [...]; b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido

publicada a lei que os instituiu ou aumentou.

No Brasil, o exercício financeiro inicia no dia 01 de janeiro e se estende até o dia 31

de dezembro. A finalidade do princípio da anterioridade é prevenir que os contribuintes não

sejam surpreendidos com a instituição de novos tributos ou aumento de tributos existentes. É

necessário que os contribuintes tenham tempo de conhecer as novas cobranças e se

organizarem.

As exceções a este princípio são os Impostos de Importação, os Impostos de

Exportação, o IPI, o IOF, e os impostos extraordinários em caso de guerra.

Neste sentido, Hugo de Brito Machado afirma que:

A lei fiscal há de ser anterior ao exercício financeiro em que o Estado

arrecada o tributo. Com isto se possibilita o planejamento anual das

atividades econômicas, sem o inconveniente da insegurança, pela incerteza

quanto ao ônus tributário a ser considerado. 163

O Supremo Tribunal Federal, por meio da ADIN 939164

, afirmou que o princípio da

anterioridade tributária é cláusula pétrea, pois incide em garantia individual do contribuinte,

163

MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p. 59. 164

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. Ação Direta de Inconstitucionalidade de

Emenda Constitucional de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a movimentação ou

Transmissão de Valores e de Créditos e Direito de Natureza Financeira – I.P.M.F. Artigo 5º, § 2º, 6/, § 4º,

incisos I e V, 150, incisos III, ―b‖, e VI, ―a‖, ―b‖, ―c‖ e ―d‖, d Constituição Federal. 1. A Emenda Constitucional,

emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação e Constituição originária, pode ser declarada

inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua é de guarda da Constituição (art. 102, I,

―a‖, da C.F.). 2. A Emenda Constitucional nº 3, de 1993, que no art. 2º, autorizou a União a instituir o I.P.M.F.,

incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor no parágrafo 2º desse dispositivo, que, quanto a tal tributo,

não se aplica ―o art. 150, III, ―b‖ e VI‖, da Constituição, porque, desse modo, viciou os seguintes princípios e

normas imutáveis (somente eles, nãos outros): 1º - o princípio da anterioridade, que garantia individual do

contribuinte (art. 5º, § 2º, art. 60, § 4º, inciso IV, e art. 150, III, ―b‖ da Constituição). 2º - o princípio da

imunidade tributária recíproca (que veda a União, aos Estados , ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição

de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que é garantia da Federação (art. 60, § 4º,

5nc5s6 e art., 150, VI, ―a‖, da C. F.); 3º a norma que, estabelecendo outras imunidades, impede a criação de

impostos (art. 150, III) sobre: ―b‖): templos de qualquer culto; ―c‖): patrimônio, renda ou serviços dos partidos

políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituiçõe3s de educação e de

assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e ―d‖): livros, jornais, periódicos e o papel

destinado a sua impressão. 3. Em consequência, é inconstitucional, também a Lei Complementar nº 77, de

13.07.1993, sem redução9 de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art.

28/ e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, ―a‖, ―b‖, ―c‖ e ―d‖ da C.F. (arts. 3º, 4º, e 8º

do mesmo diploma, L. C. nº 77/93/. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para

tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator: , mantida com relação a todos os contribuintes, em caráter

definitivo, a medida cautelar que suspendeu a cobrança do tributo no ano de 1993.

80

ratificando, o STF, a existência de direitos e garantias de caráter individual espalhados no

texto constitucional.

O princípio da anterioridade tributária não deve ser confundido com o princípio da

irretroatividade que se encontra na posição de princípio geral do Direito e também no âmbito

do Direito Tributário. O princípio da irretroatividade garante que a lei deve ser anterior ao

fato que classifica juridicamente.

O princípio da anterioridade também não se confunde com o princípio da anualidade,

pois, este último além da lei da criação ou aumento do imposto, há necessidade de previsão da

cobrança no orçamento de cada ano.

Demonstrado está que a instituição e a criação de tributos são conduzidas pelos

princípios constitucionais, uma vez, orientando e limitando o exercício do poder com a

intenção de reduzir os excessos e abusos, no auxílio do cidadão contribuinte.

Após a análise dos princípios fundamentais, um breve relato será feito sobre as

espécies de tributos, isto é, dos impostos; das taxas; das contribuições de melhoria; das

contribuições sociais e dos empréstimos compulsórios. Nessa acepção, impende salientar que

antes da Constituição de 1988, só eram considerados como espécies de tributos os impostos,

as taxas e a contribuição de melhoria, excluídos das espécies as contribuições sociais e de

intervenção no domínio econômico, além dos empréstimos compulsórios.

O Art. 3° do CTN considera tributo ―toda prestação pecuniária compulsória, em

moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída

em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.‖

Sob o ponto de vista do Professor Kiyoshi Harada ―tributos são prestações pecuniárias

compulsórias, que o Estado exige de seus súditos em virtude do seu poder de império‖,165

conforme disciplina o art. 16 do CTN ao dispor que o imposto é o tributo cuja obrigação tem

por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa

ao contribuinte. É, portanto, um tributo não vinculado, é devido pelo contribuinte livre de

165

HARADA, Kyoshi. Direito financeiro e tributário. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 313.

81

qualquer prestação por parte do Estado. Tem por objetivo atender os gastos gerais da

administração.

O Artigo 77 do Código Tributário Nacional refere sobre a taxa, como sendo um tributo

que tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou

potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua

disposição.

Geraldo Ataliba afirma em sua doutrina que a taxa, diferentemente dos impostos, tem

o critério material da hipótese de incidência vinculado à atividade estatal, portanto, ela se

classifica como um tributo vinculado. No que se refere às taxas, ela pode apresentar duas

materialidades: serviço público ou atividade de polícia166

. Portanto, quando a taxa for

decorrente do serviço público, é necessária apenas a utilização potencial, conforme está

expresso no texto constitucional quando se refere à atividade de polícia, tal atividade deve ser

efetivamente usufruída.

A contribuição de melhoria que é uma espécie de tributo vinculado é tributo cujo fato

gerador está vinculado à atividade estatal. É um tributo do qual a obrigação tem como fato

gerador a valorização de imóveis decorrente de obra pública. Referido tributo está

disciplinado na Constituição Federal no Art. 145, bem como, no Art. 81 do CTN, e, no

Decreto Lei N. 195/67.

Há duas distinções fundamentais entre a taxa e contribuição de melhoria. A primeira,

resulta na distinção entre obra e serviço, ao passo que a segunda implica que na contribuição

de melhoria não basta a atividade, pois, é necessário que ocorra a valorização do imóvel do

contribuinte.167

O artigo 148 da Constituição Federal aborda as hipóteses em que a União, por meio de

lei complementar, pode instituir empréstimos compulsórios. O empréstimo compulsório

também é considerado um tributo, e incide na cobrança compulsória de certa quantia de

dinheiro a título de ―empréstimo‖, para que o contribuinte, posteriormente, faça o resgate em

166

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 146. 167

MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p.451.

82

certo prazo instituído por lei. O empréstimo compulsório serve para auxiliar as situações

excepcionais e só pode ser estabelecido pela União.

Cumpre esclarecer que o artigo 149 da Constituição Federal estipula que é da

competência da União fixar contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico de

interesses das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas

respectivas áreas. E ainda mais, as contribuições sociais dividem-se em três subespécies, as

que estão elencadas no Art. 149 da CF, que são as contribuições de intervenção no domínio

econômico, as contribuições de interesse de categorias, e as do Art. 195 da CF, que são as

contribuições de seguridade social.

Diversamente dos outros tributos, as contribuições sociais não têm como finalidade

abastecer o Tesouro Nacional de recursos financeiros, mas como bem assevera Luís Eduardo

Shoueri, as contribuições sociais explicam-se pela necessidade de proverem à União os meios

para sua atuação na área social.168

Portanto, as contribuições sociais não objetivam arrecadar,

mas sim, prestar a finalidade a que se predestinam, que é, dar suporte à União em seu trabalho

na área social.

Na mesma dicção, dispõe o Art. 149-A que faculta aos municípios e ao Distrito

Federal instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de

iluminação pública, observado o disposto no Art. 155 inc. I e III no mesmo diploma, bem

como faculta a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de

energia elétrica.

A cobrança para o custeio do serviço de iluminação pública- CIP, foi fruto da Emenda

Constitucional – EC n. 39, de 19/12/02. A partir de então os Municípios da federação

encontram base e fundamentação jurídica para a instituição da Contribuição para Custeio do

Serviço de Iluminação Pública, para desespero dos contribuintes, ainda mais porque o

dispositivo constitucional deixou, a cargo dos Municípios, a instituição da CIP, por meio de

Lei Complementar Municipal. Por força do parágrafo único, do art. 149-A, da CF, bem como

pelo que for instituído nas respectivas Leis Complementares Municipais, estarão autorizados

os Municípios a celebrarem contrato ou convênio com a empresa concessionária local para

168

SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro:

Forense, 2005, p. 223.

83

que a cobrança seja feita na fatura de consumo de energia elétrica, uma vez que a iluminação

beneficia toda a coletividade, indistintamente.

Por todo o contexto, evidenciada está a hegemonia do Estado face aos indivíduos, haja

vista, possuir autoridade de regularizar as situações irregulares que se encontram no território.

O Estado exerce sua vontade conforme a necessidade coletiva, sobrepondo-se às vontades

individuais.

2.3 O TRIBUTO E SUA FUNÇÃO SOCIAL

O Estado exerce várias atividades, tendo em vista a concretização do bem comum, e

por sua vez essas atividades produzem despesas, e essas despesas têm que ser custeadas por

alguém. O Estado, para arrecadar recursos extrai dos indivíduos de uma sociedade, prestações

pecuniárias, para sua manutenção. Essa prestação pecuniária é denominada de tributo.

Tomando o tributo como sendo ―toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou

cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e

cobrada mediante atividade administrativa vinculada‖,169

tendo a finalidade, de servir como

instrumento arrecadador de receitas para manutenção geral do Estado, cobrados da

coletividade, observando a capacidade contributiva do cidadão contribuinte mediante critérios

de dimensionamento e de preservação do mínimo vital e, da vedação do confisco.

De outro norte, pode se destinar ao tributo, quanto a sua natureza, outro objetivo que

não a mera arrecadação de recurso, mas o financiamento de determinada atividade, ou que sua

cobrança estimule ou desestimule determinada atividade.170

Conquanto, quer de uma forma ou

de outra, o tributo objetiva prover o Estado de recursos para o cumprimento de seus escopos

fundamentais, dentre os quais se destaca a construção de uma sociedade livre, justa e

solidária. Assim, deve ser considerada a delimitação constitucional da atuação do Estado.

169

Artigo 3º do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172 de 25 de outubro de 1966). 170

HACK, Érico. A sustentabilidade da tributação e a finalidade do tributo. Disponível em: <

http://www.fae.edu/publicacoes/pdf/IIseminario/pdf_reflexoes/reflexoes_01.pdf >. Acesso em 28 jul. 2009

http://www.fae.edu/publicacoes/pdf/IIseminario/pdf_reflexoes/reflexoes_01.pdf

84

A cobrança de tributos tem como finalidade obter recursos para gerir as atividades do

Estado. O cidadão, ao realizar o pagamento do tributo está contribuindo com o ente Estatal

para que este realize os objetivos públicos em prol da sociedade. O contribuinte, em troca do

pagamento dos tributos deve receber do Estado serviços que sanam as necessidades dos

cidadãos, isto é, assentá-lo em ambiente saudável, rodeado do mínimo necessário para sua

sobrevivência digna. Essa é a essência extraída dos princípios fundamentais.

O contribuinte deve pagar os tributos respeitando sempre o princípio da capacidade

contributiva inserida no art. 145 da Constituição Federal. Assim sendo, quem possuir maiores

riquezas contribuirá em maior quantidade. A tributação social deve sempre respeitar a

extensão individual e familiar, considerando a capacidade contributiva do contribuinte.171

Assim sendo, a política fiscal poderá ser dirigida no sentido de propiciar a evolução do

país para objetivos puramente econômicos, como seu desenvolvimento e industrialização, ou

também para alvos políticos e sociais, como maior intervenção do Estado no setor privado. A

determinação do objeto da política fiscal integra as políticas governamentais.

De igual modo, o Estado poderá atender suas finalidades por meio da distribuição de

riqueza, satisfação das necessidades sociais, de políticas de investimentos, entre outras, que

podem ser alcançadas por meio de uma política tributária e não necessariamente pela

imposição tributária. A dificuldade de se estabelecer a justa medida, e as razões

particularistas, tanto dos indivíduos como do Estado e de seus manipuladores, é que estão na

raiz dos conflitos tributários e dos descompassos na justa distribuição dos encargos sobre os

diversos segmentos da sociedade.172

A tributação social não destina apenas em atender ás necessidades mais elementares da

população. A tributação deve respeitar a dimensão individual e familiar, considerando a

capacidade contributiva entre outros princípios constitucionais de proteção ao contribuinte. 173

Sempre que a tributação impedir ou dificultar a realização do essencial em relação à

sociedade ou parte dela e até mesmo a uma pessoa, será desmedida e poderá ter caráter

171

RIBEIRO, Maria de Fátima e GESTEIRO, Natalia Paludetto. A Busca da Cidadania Fiscal no

Desenvolvimento Econômico: Função Social do Tributo. Disponível em:< http//www.diritto.it/archivio/1/20651/

pdf.>. Acesso em: 03 nov. 2009 172

Idem ibidem. 173

VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Op. cit., p. 661.

85

confiscatório. Será desmedida também a tributação se os governos pretenderem arrecadar

tributos, ultrapassando a soma necessária de dinheiro para o atendimento das necessidades

sociais. Tal tributação provoca a transferência de valores dos contribuintes para o fisco, sem

finalidade social. Enfim, é tributação social aquela que respeita o que é inerente à sociedade

no contexto social dos ditames constitucionais.174

Por isso, referida tributação deve privilegiar as necessidades essenciais da população,

destacando-se a alimentação, saúde, vestuário, moradia, educação, acesso ao trabalho, livre

iniciativa, livre concorrência, diminuição das desigualdades regionais, entre outros aspectos.

Na prática, tais posições devem ser efetivadas por meio de leis incentivadoras ou com

tributações simbólicas para o atendimento à função social do tributo.

O Estado, ao elaborar sua política tributária, deve levar em conta se o sistema

tributário é justo, se trata de maneira igual todos os contribuintes que se encontram em

situação idêntica, desigual os contribuintes em situações desiguais, e também se está

adequado à distribuição de rendas, ao desenvolvimento econômico, principalmente, em

determinadas regiões do país, favorecendo a política de estabilização da economia, ao

combate do desemprego, ao controle da inflação, etc.

Além da fundamental importância dos ditames das políticas tributária e social, deve

ser destacado que o sistema tributário justo é aquele que contempla a sua implementação com

base nos princípios constitucionais tributários, norteadores da conduta pública.

Esta atuação insere-se no contexto da política tributária. Tem-se então que a política

tributária é o processo que deve anteceder a imposição tributária. É, portanto a verificação da

finalidade pela qual será efetivada ou não a imposição tributária.

Deve ser ressaltado que a política tributária, embora consista em instrumento de

arrecadação tributária, necessariamente, não precisa resultar em imposição. O governo pode

fazer política tributária, utilizando-se de mecanismos fiscais por meio de incentivos fiscais, de

174

- WAGNER, José Carlos Graça. Penalidades e Acréscimos na Legislação Tributária. Resenha Tributária. SP,

1979, p. 310. Escreve o autor: A tributação social se atende ao que cumpre ao Estado, por força de sua própria

razão de ser, não podendo este, sob a alegação de ser o anseio da sociedade, transcender ao seu fim natural,

para ingressar na esfera das demais dimensões humanas. A própria lei tem um limite, que transcende. Esse

limite é a natureza humana.

86

isenções, entre outros mecanismos que devem ser considerados com o objetivo de conter o

aumento ou estabilidade da arrecadação de tributos. 175

Assim, necessário se faz a instituição do tributo para a realização de melhorias na vida

social, alcançando dessa forma sua função social, mas desde que, o que foi arrecadado seja,

realmente, aplicado pelas esferas estaduais, municipais e federais, sem nenhum desvio.

A carga tributária imposta no Brasil é considerada elevada, isso faz com que haja um

grande número de sonegação e inadimplência, perdendo assim, o tributo sua função de existir.

A elevada carga tributária proporciona um engessamento no poder de investimento, tanto na

pessoa física como na jurídica, pois, as empresas deixam de investir na mão de obra,

tecnologia para os equipamentos que ocasionariam maior produção e aumentaria o

consumo.176

É natural os indivíduos buscarem sempre melhores condições de vida, e, é coerente

que seja por meio de seu trabalho diário. Em consequência disto, vem se destacando uma

economia informal, que tem como efeitos colaterais a sonegação fiscal, acarretando prejuízos

a todos os entes detentores de competência para tributar.

Como já foi mencionado, existe a tributação fiscal e a parafiscal, portanto, sem

permissão para confundir referidos institutos. Encontra-se a parafiscalidade quando a

tributação tende a sustentar as atividades de interesse público desenvolvidas por entidades

paraestatais.

Hugo de Brito Machado afirma que na atualidade não se pode afirmar que existe um

tributo exclusivamente fiscal. Pode-se em determinado sistema tributário, marcar um tributo

com papel predominantemente fiscal, ou extrafiscal. Mas o sistema, como o todo, prevalece

175

- Gustavo Miguez de Mello assevera que a política tributária deve ser analisada pelos seus fins, pela sua causa

última, pela sua essência. Na medida em que o poder impositivo deve questionar: Por que tributar? O que

tributar? Qual o grau de tributação? Atendendo as perspectivas e finalidades do Estado estar-se-á executando

política tributária. MELLO, Gustavo Miguez de. Uma visão interdisciplinar dos problemas jurídicos,

econômicos, sociais, políticos e administrativos relacionados com uma reforma tributária. In: Temas para uma

nova estrutura tributária no Brasil. Rio de Janeiro: Mapa Fiscal Editora, Sup. Esp. I Congresso Bras. de Direito

Financeiro, 1978, p. 5. 176

VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Op. cit., p. 661.

87

sempre à função extrafiscal.177

É um fato inquestionável dentro da doutrina majoritária: não

há tributo exclusivamente relacionado à função extrafiscal, porque sempre haverá um grau

mesmo que mínimo de fiscalidade.

Luis Eduardo Schoueri, afirma que não se deve falar em tributos indutores, mas em

normas tributárias indutoras, que apesar de não apresentarem uma função de regulação, são

também normas que têm importância sob o aspecto da fiscalidade. Observa o referido autor

quando dá razão a Ollero, ao afirmar que seria uma utopia jurídica e financeira desprezar a

fiscalidade que é veiculada por normas indutoras.178

Isso porque as funções fiscal e extrafiscal

do tributo formam, nessa perspectiva, dois fenômenos que se apresentam como duas facetas

de uma mesma realidade.179

Não há uma resistência em geral por parte dos cidadãos em pagar tributos a partir do

momento que essa prestação pecuniária esteja de conformidade com a capacidade de cada um.

Devendo sempre haver uma reciprocidade do Estado com a prestação de serviços em

benefício da sociedade. A realidade que circunda o Brasil é muito diferente, pois, a maioria

dos brasileiros paga alta carga tributária nos impostos encravados nos produtos, até em

produtos que compõem a cesta básica.

Para que a função social do tributo atinja seu objetivo é necessário que o Estado

destine corretamente os tributos arrecadados, e que o cidadão tenha conhecimento da sua

destinação em prol da sociedade, assim, introduzindo no seu dia-a-dia hábitos fiscalizatórios,

bem como hábitos de questionar as atividades desempenhadas pelo poder público. Portanto, a

consciência fiscal do Estado e do cidadão é o instrumento mais apropriado para o

desenvolvimento social.

177

MACHADO, Hugo de Brito. A função do tributo nas ordens econômica, social e política. in Revista da

Faculdade de Direito Fortaleza, 28(2): jul-dez, 1987, p.7. 178

OLLERO, Gabriel Casado. Los Fines no Fiscales de los Tributos, Comentarios a La Ley General Tributaria

y líneas para su reforma, Libro- homenaje al professor Sainz de Bunjanda. VV.AA, vol. I, Madrid: Instituto de

Estudios Fiscales, 1991, p.103-152(103-104). Apud, SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e

Intervenção Econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p.16. 179

ELALI, André. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributação e Desenvolvimento Econômico: A questão da

redução das desigualdades regionais e sociais. In Incentivos: questões pontuais nas esferas federal, estadual e

municipal. Coordenadores: MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, Andre. PEIXOTO, Marcelo Magalhães.

São Paulo: MP, 2007, p. 41

88

O desenvolvimento econômico está aliado à atuação do Estado. Assim, o Estado

poderá atuar por meio da política fiscal e extrafiscal. Merece destaque a política extra-fiscal

que está aliada ao intervencionismo, conforme já referenciado no presente estudo.

A busca constante da justiça fiscal é a tônica maior do princípio da função social do

tributo. Fundado no capitalismo, o Estado brasileiro tem como direito fundamental a

propriedade privada, possibilitando aos indivíduos o acúmulo de recursos necessários para a

sua sobrevivência. Entretanto, também dispõe, em seu art. 5º, XXIII, que a propriedade

atenderá a sua função social, como forma de se preservar o princípio da igualdade, presente

no caput do art. 5º da Constituição Federal. Por conseguinte, embora se preserve o Estado

capitalista, este ganha contornos sociais, no sentido de desenvolver políticas sociais como

forma de alcançar seus objetivos sociais (art. 3º, 193 e seguintes da Constituição Federal).

Assim, os tributos também precisam preservar a sua função social, como forma de alcançar a

justiça fiscal, como um dos objetivos do Estado brasileiro.

Para que o Estado alcance suas finalidades socioeconômicas e desenvolva uma política

governamental em prol dessas finalidades, faz-se necessário o respeito ao princípio da justiça

fiscal, o qual somente poderá ser alcançado mediante a conjugação dos princípios da

igualdade e seus desdobramentos, em conjunto com o princípio da função social do tributo,

permitindo aos cidadãos viver com dignidade, possibilitando o desenvolvimento econômico

adequado ao contexto social.

89

3. A EFETIVIDADE DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS

A Constituição de 1988 ao definir a base do sistema jurídico, englobou e concretizou

valores que marcam as diferenças próprias de um Estado dotado de desigualdades,

objetivando mudanças que venham a beneficiar a sociedade. Também estabeleceu que o

Estado brasileiro fosse uma Federação, já que coexistem a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, personalidades jurídicas que exercem o poder político.180

Com a descentralização do exercício do poder político, torna-se mais fácil a prática de

políticas diferenciadas para cada região. Portanto, o poder político para ajustar as

necessidades da estrutura social, é exercido na Federação de forma descentralizada. No Brasil,

adotou-se uma forma de repartição com competências tributárias, isso para garantir a cada

unidade o montante de ingressos necessários à manutenção de sua independência.181

Observa-se que para a manutenção do Estado e de consequência o bem estar da

sociedade, necessário se faz estabelecer ordens jurídicas coercitivas e preventivas, bem como

definir como deve ser a ordem econômica, por intermédio de comandos com força normativa.

É por meio da arrecadação de tributos que o Estado obtém recursos financeiros, haja vista, ser

esse o instrumento basilar utilizado pelos agentes econômicos, para a aplicabilidade dos

direitos e das garantias fundamentais impostos na Constituição Federal. A imposição

tradicional tributária tem como finalidade essencial o arrecadamento de recursos financeiros

para munir o custeio dos serviços públicos. Já a nomeada tributação extrafiscal não tem como

objetivo principal a captação de dinheiro para o erário, e sim a promoção do desenvolvimento

regional ou setorial, a defesa da indústria nacional, etc.182

A extrafiscalidade, como afirma Bezerra Falcão é ―a atividade financeira que o Estado

exercita sem o fim precípuo de obter recursos para o seu erário, para o fisco, mas sim com

vista a ordenar ou reordenar a economia e as relações sociais.‖183

180

MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, André. PEIXOTO, Marcelo Magalhães. Incentivos Fiscais:

questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP editora, 2007, p. 43. 181

SCHOUERI, Luis Eduardo. Discriminação de competências e competências residual em direito tributário. In

Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998, p.82. 182

OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito Tributário e Meio Ambiente. 3 ed. Rev. e ampliada. Rio de

Janeiro: Forense, 2007, p.47. 183

BEZERRA, Falcão. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p.48.

90

A tributação extrafiscal e, especialmente, a tributação ambiental não têm o intuito de

punir ilicitudes e sim de guiar o contribuinte a delinear o seu negócio lícito de acordo com

uma política pública.

Nesse sentido, o que se infere do contexto, é que o Estado por intermédio das normas

jurídicas detém o poder de conduzir o comportamento da sociedade, e também de cautelar

utilizando as normas próprias de prevenção face à desigualdade social. Cada região brasileira

possui suas próprias peculiaridades e desigualdades socioeconômicas e culturais.

A tributação tem demonstrado que é excelente instrumento para o direcionamento da

economia, vez que permite que sejam alcançados os fins sociais. O tributo é instrumento da

economia de mercado e da livre iniciativa econômica.184

Por isso dizer que deve ser

estimulada a iniciativa de industrialização, de exportação, de atração de novos investimentos

de capital. Tudo isto, ressalvando que pela efetiva aplicação dos princípios constitucionais,

pode-se obter um maior resultado entre o desenvolvimento econômico e social, com maior

tributação que alcance aqueles que suportam maior capacidade contributiva.185

Enfim, no tocante às implicações da tributação com o desenvolvimento econômico, é

significativo afirmar que a questão essencial não reside, somente, na menor ou na maior carga

tributária, mas no modo pelo qual a carga tributária é distribuída. Todo tributo incide, em

última análise, sobre a riqueza. Daí os dizeres de Aliomar Baleeiro: ―Uma política tributária,

para ser racional, há de manter o equilíbrio ótimo entre o consumo, a produção, a poupança, o

investimento e o pleno emprego. Se houver hipertrofia de qualquer desses aspectos em detrimento dos

outros, várias perturbações podem suceder com penosas conseqüências para a coletividade.‖

186

E é neste patamar que o poder público deverá verificar se é possível aumentar ou

diminuir a carga tributária, e a possibilidade de redistribuir a renda, sem prejuízo do

184

MACHADO, Hugo de Brito. Op.cit., p. 13-14. 185

VINHA, Thiago Degelo. RIBEIRO, Maria de Fátima. Efeitos sócio-econômicos dos tributos e sua utilização

como instrumento de políticas governamentais, in: Derecho & Cambio Social. Disponível em:

http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm. Acesso em: 16 nov. 2009 186

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 13 ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 171.

http://www.derechoycambiosocial.com/revista002/tributos.htm

91

desenvolvimento econômico. Nesta feita, sustenta Hugo de Brito Machado187

que o Estado

deve intervir no processo de desenvolvimento econômico, pela tributação, não para conceder

incentivos fiscais à formação de riqueza individual, mas para ensejar a formação de empresas

cujo capital seja dividido por número significativo de pessoas, de sorte que a concentração de

capital se faça, sem que necessariamente isto signifique concentração individual de riqueza.

Na busca de uma sociedade que ofereça melhor qualidade de vida deve ser definitivamente

afastado o caminho da estatização da economia. O Estado, como órgão do poder político

institucionalizado, certamente, deve intervir na atividade econômica. Mas deve fazer com o

mínimo de sacrifício para a liberdade.

Ao lado das medidas de natureza tributárias são indispensáveis medidas no plano da

despesa pública. Isto requer que o produto da arrecadação de tributos seja empregado

preferentemente nos setores sociais, de saúde pública, entre outros interesses da sociedade.

Isto porque um dos temas centrais da discussão da repercussão dos tributos está na justiça

social, em cujo núcleo está o problema do justo tributário.

A Constituição de 1988 ao conjecturar direitos sociais a todos os cidadãos, de modo

universal, sem qualquer preconceito ou distinção, reconhece que as políticas públicas serão

instrumentos essenciais para a efetivação destes direitos. Esta afirmação decorre da

necessidade de ampliação de serviços que o Estado possui, por meio das políticas públicas

para a efetivação dos direitos sociais. José Reinaldo de Lima Lopes afirma que existem

diferentes tipos de políticas públicas: políticas sociais, de prestação de serviços essenciais e

públicos (saúde, educação e segurança social); das políticas sociais compensatórias

(previdência e assistência social, seguro desemprego, etc.); das políticas de fomento (créditos,

incentivos, desenvolvimento industrial, etc.); das reformas de base e das políticas de

estabilização monetária, sendo que toda espécie de políticas públicas tem o mesmo objetivo:

alcançar a concretização dos direitos de uma vida digna e plena.188

No Brasil, a utilização da

política dos incentivos fiscais para alcançar determinados objetivos teve aumento

considerável a partir de 1964. A cada dia, vem crescendo no Brasil a ação dos estímulos de

natureza tributária para a concretização do desenvolvimento econômico sustentável.189

187

MACHADO, Hugo de Brito. Op. cit., p.28. 188

LOPES, José Reinaldo de Lima. Da Efetividade dos Direitos Econômicos, Culturais e Sociais. In: Direitos

Humanos Visões Contemporâneas. São Paulo: Associação Juízes para a Democracia, 2001, p. 32. 189

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Teoria da imposição tributária. 2.ed. São Paulo: LTr, 1998, p.302-303.

92

Adilson Rodrigues Pires ensina que não obstante os incentivos fiscais serem

instrumentos que visam ao desenvolvimento nacional, devem sempre estar em harmonia com

os princípios que orientam a ordem fiscal e tributária brasileira, destacando a importância de

se respeitar a capacidade contributiva. E que a concessão de incentivos fiscais deve ser

entendida como algo mais que um mero instrumento de intervenção do Estado, deve ser

entendido como um caminho para promover o desenvolvimento, associando qualidade de vida

à população, seja por meio de empregos ou pela geração e redistribuição de renda.190

É evidente a importância da intervenção estatal por meio da tributação com intenção

regulatória, já que tem como finalidade estimular ou desestimular atividades econômicas para

que consiga alcançar a almejada ordem proposta pela Constituição. Os incentivos fiscais

utilizados na forma como apetece à Constituição são considerados legítimos como destaca

Heleno Taveira Torres:

Todo incentivo fiscal (depénses fiscales, tax expenditures) concedido sob amparo

constitucional é legitimo, enquanto nutre-se do desígnio de reduzir desigualdades e

promover o bem comum, como o desenvolvimento nacional e regional. Não é

odioso o incentivo que se invista na condição de meio para o atingimento de

finalidades publicas ou privadas, mas coletivamente relevantes, sustentando em

desígnio constitucional que se preste à promoção da quebra de desigualdades ou

fortaleça os direitos individuais ou sociais ou ainda o próprio sentido de unidade

econômica do federalismo, na condição de ―renúncia de receita‖ ou de ―gasto

público‖, sob a égide das condições acima enumeradas. O papel promocional dos

incentivos fiscais consiste no servir como medida pra impulsionar ações ou

corretivos de distorções do sistema econômico, visando a atingir certos benefícios,

cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos

públicos previamente motivados.191

Neste sentido, os incentivos podem ser concedidos para gerar

eficiência econômica, enfim, com a finalidade de obter o desenvolvimento econômico,

obedecendo sempre à aspiração da Constituição, portanto, os incentivos devem sempre gerar a

redução de desigualdades e não acentuá-las.

Nesse diapasão, a Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 - Lei de

Responsabilidade Fiscal - vem ao encontro com a norma constitucional, quando estabelece

em seu Art. 14 a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da

qual decorre renúncia de receita, conquanto, deverá estar acompanhado de estimativa do

190

PIRES, Adilson Rodrigues. Incentivos fiscais e o desenvolvimento econômico. in: SCHOUERI, Luís Eduardo

(Coord.). Direito tributário: homenagem a Alcides Jorge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003. p. 1110. 191

TORRES, Heleno Taveira. Incentivos fiscais na Constituição e o “credito- prêmio de IPI”. in: Direito

tributário atual, 18.São Paulo: Dialética/ IBDT, 2005, p. 79.

93

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois

seguintes, atender ao dispositivo na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das

seguintes condições.

A LRF tem como origem política normativa o embate entre o ―ser‖ e o ―dever ser‖,

assim, objetiva disciplinar a gestão dos recursos públicos, com exigências a serem cumpridas

por todos os Administradores Públicos. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para

a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, bem como amplia hipóteses de

compreensão. É interessante observar os avanços trazidos pela lei, principalmente, quando se

refere à renúncia de receita. O Art. 14 trata, especificamente, das possibilidades de atrair

investimentos sem incorrer em infração que é um desafio para os administradores públicos.

Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a atitude a ser assumida pelos

administradores públicos, uma vez que cria limites e estabelece condutas para a administração

dos recursos. Elucidativa a observação de Hélio Saul Mileski:

Este código de procedimentos fiscal-administrativos impõe um novo padrão

na conduta fiscal, orientado pelo planejamento, transparência e controle dos

gastos públicos, objetivando o estabelecimento de regras claras e duradouras

de administração pública, notadamente no setor financeiro e fiscal.192

O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata da renúncia de receita,

determinando as medidas que devem ser tomadas quando o Poder Tributante decidir renunciar

às mesmas, impondo condições à concessão ou ampliação de benefícios e incentivos

tributários que importem em perdas orçamentárias para a Fazenda Pública Estadual. A

disciplina da renúncia é um dos objetivos da responsabilidade fiscal, que visa o equilíbrio

entre receita e despesa, servindo para evitar desvios que comprometem as contas públicas.

Referida lei prevê medidas a serem cumpridas pelo sujeito ativo da tributação, quando

decide renunciar ao ingresso de determinadas receitas aos cofres públicos do Estado,

buscando coibir ações não planejadas de alguns governantes, cujo principal intuito é

promover o desenvolvimento regional em detrimento de perdas orçamentárias ou ausência de

arrecadação de tributos À União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cabe

192

MILESKI, Hélio Saul. Novas regras para a gestão e a transparência fiscal: Lei de Responsabilidade Fiscal.

Interesse Público. São Paulo: Notadez Informação, ano 2, nº 7, jul./set. 2000, p. 44-55.

94

instituir, prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência constitucional.

Significa dizer que cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base

tributária e, dessa forma, ter capacidade de estimar qual a sua receita, visando ao não-

comprometimento das metas de resultados fiscais previamente estabelecidas.

A renúncia fiscal, que pela LRF compreende a anistia, a remissão, o crédito

presumido, a isenção de caráter não geral, a alteração de alíquota de algum tributo ou a

modificação da base de cálculo, que tenha como impacto a diminuição da receita pública, bem

como de outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado deverá estar

acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva

iniciar a sua vigência e nos dois exercícios seguintes. 193

Pela redação do Art. 14 da LC nº 101, qualquer benefício que implique redução de

receita demanda a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Além disso,

para que se enquadrem nos termos da LRF, cada governante deverá demonstrar que a

renúncia de receita foi considerada na elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA -, no

momento das previsões de receita, sendo com ela compatível, e que não afetará as metas

previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO -. Alternativamente, o governante poderá

demonstrar que a renúncia de receita será compensada, indicando quais medidas serão

adotadas nesse sentido.194

Assim, as renúncias fiscais apenas poderão ocorrer se houver uma compensação do

crédito renunciado, ou, então, se for demonstrado que as metas fiscais pretendidas serão

alcançadas, ainda que ocorra a renúncia da receita, incidindo, dessa forma, maiores exigências

sobre o administrador público quanto à arrecadação tributária. Nesse diapasão, impende

afirmar que o conteúdo do Art. 14, da lei mencionada contém objetivo não só de incentivar e

possibilitar o desenvolvimento regional, mas também de moralizar o administrador público

em suas ações junto à prestação de contas, bem como à sociedade que o elegeu.

193

PELICIOLI, Angela Cristina. A Lei de Responsabilidade na gestão fiscal. in: Revista de Informação

Legislativa. Brasília: Subsecretaria de Edições Técnicas do Senado Federal, vol. 37, nº 146, abr./jun.2000, p.

109-117. 194

DELGADO, José Augusto. A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Tribunais de Contas. in: Revista Interesse

Público, São Paulo: Notadez Informação, nº 7, 2000, p. 11-43.

95

Se por um lado, como já exposto no tópico supracitado, o instituto contido no Art. 14 é

moralizador, uma vez que impede ações descabidas do Poder Público, por outro, reside no

citado artigo, um conteúdo limitador. Se antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,

a concessão de benefícios podia ser utilizada indistintamente na busca de crescimento dos

Estados, hoje, tal prática não é mais tão simples. Resta aos administradores públicos

conseguir identificar o melhor caminho para promover o crescimento e o desenvolvimento de

suas regiões, sem, contudo, abusar das concessões.

Pelo contexto, observa-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o administrador

a elaborar planejamentos de curto e longo prazo, almejando enquadrar-se nos requisitos da lei.

Apesar de vincular requisitos para a concessão, o Art. 14 privilegia o administrador público

que consegue elaborar e executar seus projetos. Aquele que abraça a administração como

profissão deve entender que a excelência no agir consiste também em ser capaz de prever. A

LRF, na realidade, prima pela capacidade de planejamento e pela transparência no trabalho.195

O Art. 14 não impede a concessão dos benefícios, mas sim de privilégios e vantagens

que distorcem o caráter público da ferramenta. Os elementos necessários para a viabilização

do incentivo fiscal são inerentes a uma boa administração. Além disso, há inúmeras ações de

promoção de investimento que podem ser assumidas pelo administrador em consonância com

a LRF. Nesse norte têm-se: Redução ou eliminação gradativa de benefícios fiscais não

integrantes de programa de incentivo (crédito outorgado, crédito presumido, redução da base

de cálculo e outros.); incorporação de atividades econômicas que não são taxadas pelo ICMS,

como o turismo e as exportações; Focalização nas pequenas e médias empresas, considerando

a sua maior flexibilidade, ante as mudanças nos processos produtivos e mercados, além de

serem intensivas em mão-de-obra. Medidas mais favoráveis para as pequenas e médias

empresas estão presentes em quase todos os Estados brasileiros; Fortalecimento da questão

tecnológica e modernização produtiva, em São Paulo e Bahia. Esta questão é destacada como

um dos alicerces da política de incentivos, com linha de financiamento específica para o

desenvolvimento científico e tecnológico; Definição de programas de incentivos mais

abrangentes para a agropecuária, agroindustrialização e setor de serviços, eliminando a

195

195

DELGADO, José Augusto. Op. cit., p. 78.

96

fragmentação e pulverização e revisão do modelo de gestão dos Fundos públicos vinculados

aos Programas de incentivos.196

Vale ressaltar que além da transparência nas contas, apresentação de contas de

impacto da renúncia de receita e demais requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, é

condição sine qua non que as condições de infra-estrutura da região que almeja atrair

investimentos apresentem viabilidade para sua implantação. Possibilidade de escoar a

produção com facilidade, com construção e manutenção de estradas, portos, aquedutos,

facilitando o contato com o mercado consumidor é um dos fatores estruturais que influencia

na escolha da região em que será criado novo empreendimento. As condições sociais são

também relevantes: uma população com nível educacional elevado, por exemplo, é garantia

de mão-de-obra qualificada. 197

O objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal é correto e seu conteúdo deve ser

enfrentado muito mais como entrave dos abusos cometidos pelos agentes políticos. A LRF,

em especial o Art. 14, constitui ferramenta significativa de orientação. Instrumento norteador

dos governantes ao gerenciar os recursos públicos, a Lei de Responsabilidade é capaz de

prevenir riscos de investimentos inadequados e minimizar impactos porventura negativos.

Extirpar atitudes desprezíveis como a concessão de incentivos com vistas ao enriquecimento

pessoal. A renúncia de receita é entidade cordata e deve ser pautada pela ética,

responsabilidade, transparência, planejamento e publicidade. 198

Para que o administrador público possa renunciar ao ingresso de receita na Fazenda

Pública Estadual ou Municipal, deve guiar-se nos pareceres impostos pela LRF, sob pena de

sofrer imputação de sanção administrativa. A LRF ao exigir que o sujeito ativo tributário

demonstre o conflito orçamentário-financeiro que a renúncia venha a causar, gera para o

Poder Tributante o dever de bem gerenciar a sua administração.199

196

MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de

Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001. p.40. 197

DELGADO, José Augusto. Op. cit., p.79. 198

MOTTA, Carlos Pinto Coelho Motta. Lei de Responsabilidade Fiscal: abordagens pontuais:doutrina,

legislação, lei complementar 101/2000. Flávio Régis Xavier de Moura e Castro, coord.,[et al]. 2 ed., Belo

Horizonte: Del Rey, 2001, p.76. 199

MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jacoby Ulisses. Responsabilidade fiscal. Lei Complementar

101 de 4/5/2000. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 111.

97

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser por si só, suficiente para

eliminar a guerra fiscal, pois os governantes poderão reduzir outras despesas, a fim de fazer

frente às impostas pela atração de novas plantas industriais com a justificativa de que a

implantação destas empresas acarretará melhor qualidade de vida à população. Este é um fato

parcialmente verdadeiro, pois estes cortes nas despesas poderiam ocorrer via redução dos

serviços prestados pelo Estado como: saúde, educação, moradia e outros mais que igualmente

já estão sendo oferecidos em condições na maioria das vezes precárias.200

Em análise mais acirrada, percebe-se que o Art. 14 da LRF, apresenta além das

questões já suscitadas, outras interessantes à reflexão no que se refere à função Estatal de

fomento da economia, prevista no artigo 174 da Constituição Federal.

No que tange à atividade Estatal de fomento, observa-se consumo de verbas públicas,

tanto no que se refere a empréstimos subsidiados, quanto às isenções fiscais. E, em razão de

importar em gastos de verbas públicas, necessário se faz salientar que está subordinado às

amarras orçamentárias, uma vez que se apresenta acomodada a não pretensão de um Poder

Público que consuma além da sua arrecadação.

Revelando assim, não só norma geral de Direito Financeiro, sobretudo de Direito

Econômico, decide que a permissão ou aumento de incentivo ou benefício de natureza

tributária esteja seguida da avaliação do conflito orçamentário-financeiro no exercício em que

deve iniciar e vigorar nos dois seguintes.

No entanto, acatando o disposto na lei de diretrizes orçamentárias e acompanhada de

esclarecimento pelo gestor de que a renúncia tenha sido considerada na estimativa de receita e

de que não serão comprometidas as metas de resultados fiscais, ou ainda, que sejam seguidas

de medidas de compensação por meio do aumento de receita, derivado do acesso de alíquotas,

acréscimo da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

200

AFFONSO, Rui de Brito Alves. Guerra fiscal no Brasil: Três estudos de caso – Minas Gerais, Rio de

Janeiro e Paraná. Série Estudos de Economia do Setor Público. FAPESP. Edições FUNDAP, 1999, p. 89.

98

Conquanto, esta última cobrança foi considerada como explicitadora, pois na

Constituição Federal já se encontrava implícito pela maioria do Supremo Tribunal Federal,

conforme se extrai do voto de lavra do Ministro Ilmar Galvão na ADI(MC) 2.238-DF:

Por maioria, o Tribunal indeferiu o pedido de medida liminar quanto

ao inciso II do art. 14 da citada Lei Complementar, o qual exige que a

concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza

tributária da qual decorra renúncia de receita esteja acompanhada de

medidas de compensação por meio do aumento de receita proveniente

da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou

criação de tributo ou contribuição. O Tribunal afastou, à primeira

vista, a alegada inconstitucionalidade por ofensa ao art. 167, III da CF

("Art. 167. São vedados: ... III - a realização de operações de créditos

que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as

autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com

finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria

absoluta;) por entender que o dispositivo impugnado refere-se a algo

já implícito na própria Constituição, dizendo respeito à forma como

terão de ser compensadas as renúncias de receita, com intuito de não

onerar os governos subseqüentes. Vencidos os Ministros Ilmar

Galvão, relator, e Sepúlveda Pertence, que deferiam o pedido de

liminar por entender que o dispositivo inibe a concessão de incentivos

fiscais, faculdade inerente ao ente que exerce competência tributária,

de natureza constitucional, e que, por isso mesmo, somente poderia

encontrar limite na própria Constituição.201

Nesse contexto, vale ratificar que estamos diante de um dispositivo que possui condão

de erradicar costumes indignos como a concessão de incentivos com objetivo meramente

pessoal. Assim, renúncia de receita é instituto que deve ser regulado pela responsabilidade, e,

principalmente pela ética do agente político.

Como já foi mencionado, a Lei de Responsabilidade Fiscal não parece ser satisfatória

para extinguir a guerra fiscal, uma vez que o princípio da extrafiscalidade em matéria

tributária encontra-se inserido nos dispositivos constitucionais e na própria legislação

infraconstitucional. Assim, são dados a cada ente da federação subsídios da prática da

extrafiscalidade tributária, pois nas alteradas condições tributárias e suas relativas normas

regulamentadoras, mesmo indiretamente, a estrafiscalidade aparece como um princípio

201

Informativo n.297 do STF. Disponível em <: http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/

informativo297.htm.>. Acesso 12 nov. 2009.

http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/%20informativo297.htm

http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/%20informativo297.htm

99

constitucional que pode ser aplicado por qualquer ente da federação, no entanto, aliado às

normas decorrentes, principalmente, no princípio da legalidade.

Nesse norte, os Estados e os Municípios, entre si, poderão estipular alterados

incentivos e/ou desincentivos fiscais, norteando o princípio da extrafiscalidade tributária

como uma máquina a serviço da gestão pública, bem como do cumprimento da obrigação

política do Estado, implementando as políticas públicas.202

Impende ratificar que em isenções tributárias apadrinhadas como atrativos para

empresas e indústrias nos mais alterados campos férteis, grandes e pequenos empresários

lucram com a atividade pública. Assim, a extrafiscalidade dirigiu-se para outros caminhos,

sendo conceituada de guerra fiscal. E, é nessa acepção a forma de atrair novas empresas para

uma determinada unidade da federação, de tal feito, ocorrendo a migração de empresas e de

empregos de uma unidade federada para outra, acarretando o que se denomina de guerra

fiscal.203

Nesse sentido, não demonstra progresso de vida para a sociedade local,

essencialmente, no que se refere ao crescimento humano. Ela desenvolve junto à

administração pública o escopo meramente de beneficiar tributariamente variadas empresas e

indústrias, colocando-as em aguçada disputa local, assim, enfraquecendo os entes federados, e

por consequente, cedendo à exploração econômica patrocinada em favor apenas do capital

privado.

Assim, fica evidenciado o efeito negativo da extrafiscalidade tributária, portanto,

necessária altercação jurídica, político e social, com vistas a travar problemas que coíbem o

desenvolvimento comunitário, uma vez ser esse o fim primordial esculpido na legislação.

202

RODRIGUES, Hugo Thamir. Políticas Tributárias e Federalismo: uma leitura possível no caso brasileiro.

in: LEAL, Rogério Gesta. Direitos sociais e políticas públicas: desafios contemporâneos. Santa Cruz do Sul:

EDUNISC, 2003, p. 902. 203

Rodrigues, Hugo Thamir. Op. cit., p. 903.

100

3.1 A EXTRAFISCALIDADE E AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO

BRASIL

Cumpre ressaltar que o Estado não só conduz e acautela o comportamento da

sociedade, mas, essencialmente, o mantém. E, para a efetivação de sua mantença, faz-se

necessário a arrecadação de recursos financeiros, especificamente, cobrança de tributos.

Quando se fala em tributos, fala-se em transferência de recursos da esfera privada à pública,

aí, temos notícia de fiscalidade, portanto, obtenção de recursos financeiros para os cofres

públicos. Além destas funções, o Estado tem também a de regular, daí falar-se da

extrafiscalidade, que é a interferência do Estado na economia, exercendo influência nas

relações de produção e circulação de riqueza.

Como ponto de partida, impende assinalar a diferença entre função fiscal e extrafiscal

do tributo. Nessa senda, temos objetivo fiscal, ou seja, função de arrecadar, e objetivo

extrafiscal, que não tem escopo de arrecadar, mas sim, de controlar determinadas frações

econômicas e sociais. Nesse espaço, encontra-se incorporada à função extrafiscal as políticas

de incentivos fiscais, contrapondo com a desigualdade social, principalmente, as

desigualdades entre as regiões.

Estabelecida a diferenciação de função fiscal e extrafiscal do tributo, cumpre registrar

que ainda existem tributos criados para exercer determinada função, e são utilizados com

objetivos inteiramente diversos, como exemplo, tem-se o imposto sobre Produtos

Industrializados, incidente sobre os cigarros. Referido imposto tem sido utilizado com o

objetivo de aumentar a receita tributária, e, sua base de cálculo foi aumentada a partir da

Emenda Constitucional n° 23/83, com a finalidade de aumentar a arrecadação. Impende

salientar que, esse imposto tem função extrafiscal, e o intuito primordial, é desestimular o

consumo de cigarros. Em consonância ainda com o exemplo, é importante relacionar que a

tributação e os gastos públicos devem ser abordados em conjunto, como instrumento de

Políticas Fiscais.

Nesse diapasão, o papel do Estado é primordial para o desenvolvimento das regiões

consideradas carentes de desenvolvimento, pois, é por intermédio dos incentivos fiscais que

se abrem as portas para beneficiar, principalmente, regiões subdesenvolvidas.

101

O turismo nesse contexto é um dos maiores responsáveis pela atração de

investimentos, haja vista, ter sido possível a instalação de diversas empresas no nordeste em

face da concessão, pela União Federal e por parte de alguns Estados e Municípios, de

incentivos fiscais, ou seja, por meio das normas tributárias indutoras.204

No entanto, observa se que o investimento refere-se à instalação de empresas

localizadas nessas regiões e não propriamente ao desenvolvimento do turismo e/ou formação

do cidadão para receber e conservar o turismo nestas regiões. Assim quando ocorrer a

desinstalação das empresas, não acarretaria o desemprego, pois, a região e o cidadão estariam

aptos a desenvolver projetos turísticos para a sua região, gerando renda e possibilidade de

sobrevivência.

Exemplo também de extrafiscalidade, tem-se a concessão a redução do IRPJ (Imposto

de Renda da pessoa Jurídica), para as empresas que se instalem na região e que praticam

determinadas atividades econômicas essenciais para o desenvolvimento regional gerando

emprego e renda. Assim tem-se a Lei Federal n° 11.196, de 2005, que no mesmo sentido

indica benefícios para empresas que se estabelecem nas áreas abrangidas pelas agências de

desenvolvimento do Nordeste e Amazônia (Sudene e Sudam). Nesse caminho, alguns Estados

concedem benefícios especiais de tributação no que se refere ao ICMS, imposto de sua

competência constitucional, o que também foi feito por alguns Municípios, junto ao IPTU e

ao ISS. 205

Portanto, é de se notar que as normas tributárias indutoras, que instituem benefícios

fiscais para a redução das desigualdades sociais e regionais, na conquista do desenvolvimento

econômico regional, não teria tido uma melhora sem os incentivos ora mencionados,

evidenciados estão o direcionamento e o acautelamento Estatal junto aos investimentos

públicos. Exemplificando, têm-se algumas exportações. No Nordeste, a política fiscal

nacional é voltada para o fomento das exportações, possuindo imunidade conferida por

intermédio da Emenda à Constituição n° 33, de 2001, por meio da qual obteve crescimento

econômico representativo.

204

ELALI, André de Souza Dantas. Op. cit., p.142. 205

Idem, ibidem, p.143.

102

Na Região Norte, tem-se política pública de fomento desenvolvida pelo banco da

Amazônia S.A.206

Opera com exclusividade o Fundo Constitucional de Financiamento do

Norte (FNO), e, ainda, atende com outras fontes como: BNDES, Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT), Fundo da Marinha Mercante, Fundo de Desenvolvimento da Amazônia

(FDA), Orçamento Geral da União e recursos próprios.207

O deputado Paulo Mourão lembrou a trajetória e a importância do Banco da Amazônia

para a região, e, especialmente; para o seu Estado, o Tocantins, onde tal banco responde por

85,46% do crédito de fomento e por 66,11% de todo o volume de crédito na praça.

Atualmente, segundo o deputado, o Banco da Amazônia alia o financiamento ao

desenvolvimento econômico e social com a preservação da biodiversidade amazônica. Ele

destacou, ainda, a geração de mais de 1 milhão de empregos diretos e indiretos, viabilizados

pelo banco por meio dos créditos concedidos em 11 anos como gestor competente dos

recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO). O deputado lembrou,

ainda, que o FNO já propiciou um crescimento de R$ 7,3 bilhões no Valor Bruto da Produção

(VPB) regional. Em todo o Norte, lembrou o deputado do Tocantins, o Basa responde por

83,40% do crédito de fomento e por 53,30% do volume total de empréstimos realizados pela

rede bancária pública e privada. A propósito, Paulo Mourão salientou a capilaridade da

atuação do banco na região, onde 420 dos 449 municípios são assistidos pelas 61 agências do

Basa, que representam apenas 10% da malha bancária existente no Norte, mas têm presença

predominante e determinante nos financiamentos de longo e de curto prazos. 208

Na extrafiscalidade ambiental, o instrumento mais eficaz para o incentivo de determinados

setores da atividade econômica ambiental são os benefícios fiscais, que premiam aqueles que buscam

efetivar a preservação ambiental e seus fundamentos constitucionalmente previstos.

206

O BASA é considerado o banco ecológico do Brasil, foi fundado no período da II Guerra Mundial, no

governo de Getúlio Vargas, sob a denominação de Banco de Crédito da Borracha. Este tinha como principal

objetivo financiar o reaquecimento da extração de látex no Estado do Pará. O BASA é na Região Norte a

principal instituição financeira federal de fomento com o escopo de promover o desenvolvimento da região

amazônica. Possui relevante expediente, tanto no apoio à pesquisa quanto no crédito de fomento, respondendo

por mais de 60% do crédito de longo prazo naquela região. 207

BANCO DA AMAZÔNIA. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Banco_da_Amazônia_S.A>. Acesso

em: 31 out. 2009. 208

BANCO DA AMAZÔNIA S/A. BASA é o banco ecológico do Brasil. Disponível em:

<http://negocios.amazonia.org.br/?fuseaction=noticia Imprimir &id=10435>. Acesso em: 30 out. 2009.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Banco_da_Amaz%C3%B4nia_S.A

http://negocios.amazonia.org.br/?fuseaction=noticia%20Imprimir%20&id=10435

103

José Casalta Nabis209

defende que a extrafiscalidade deverá ser aplicada de forma

excepcional, mas não de forma anormal, assim os benefícios fiscais são instrumentos mais

operacionais, para que os tributos ambientais alcancem os objetivos de incentivar comportamentos

corretos para preservar o meio ambiente, tornando-se uma função promocional do direito.

Os benefícios fiscais poderão ser divididos em duas categorias, como benefícios

―stricto sensu ou estáticos‖, ou seja, aqueles que visam somente beneficiar a

economia e meio ambiente para os contribuintes que já realizaram suas ações; já os

benefícios fiscais ―latu sensu ou dinâmicos‖ visam a incentivar ou estimular os

contribuintes a desenvolverem suas ações positivas no âmbito econômico, social e

ambiental, isto é, a relação entre as vantagens atribuídas e as atividades estimuladas,

assumindo assim os incentivos o seu caráter seletivo e temporário. Como bem

ensina José Casalta Nabis: [...] Com distinção que há a fazer em sede dos benefícios

fiscais, separando os benefícios fiscais estáticos ou benefícios fiscais stricto sensu,

dos benefícios fiscais dinâmicos, incentivos ou estímulos fiscais. [...] Os primeiros

dirigem-se, em termos estáticos, a situações que, ou porque já se verificaram

(encontrando-se portanto esgotadas), ou porque, ainda que não se tenham verificado

ou verificado totalmente, não visam, ao menos directamente, a incentivar ou

estimular, mas tão-só beneficiar por superiores razões de política geral de defesa,

externa, econômica, social, cultural, religiosa etc. Por seu turno, os segundos visam

incentivar ou estimular determinadas actividades, estabelecendo, para o efeito, uma

relação entre as vantagens atribuídas idades e as actividades estimuladas em termo

de causa efeito. 210

Desse modo, os benefícios fiscais estão inseridos na extrafiscalidade tributária que visa,

principalmente, incentivar alguns setores da atividade econômica, para alcançar os objetivos da ordem

econômica e do meio ambiente, em virtude desses objetivos serem superiores à arrecadação fiscal.

Ensina Roque Antonio Carrazza que:

Por meio de incentivos fiscais, a pessoa política tributante estimula os

contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente,

interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em região carente do

País). Este objetivo é alcançado por intermédio da diminuição ou, até, da

supressão da carga tributária. 211

A extrafiscalidade dos incentivos fiscais evidencia- se porque, geralmente, são

concedidos na forma de imunidade ou isenção. Naturalmente, estas figuras não se coadunam

com fiscalidade da tributação, uma vez que sua aplicação implica, normalmente, em queda da

arrecadação diretamente relacionada com as atividades beneficiadas. De modo que o

209

NABIS, José Casalta. Direito Fiscal e Tutela do ambiente em Portugal. in: TÔRRES, Heleno Taveira. (coord.).

Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 424. 210

NABIS, José Casalta. Op. cit., p. 426. 211

CARRAZZA, Roque Antonio. Op. cit., p. 514.

104

incremento da atividade econômica de uma região pode, indiretamente, aumentar a sua

arrecadação, mas este não é (e nem pode ser, como visto acima) o objetivo principal da

concessão dos incentivos fiscais que visem equilibrar o desenvolvimento regional.

Assim, o interesse extrafiscal que deve informar a concessão dos incentivos fiscais ao

desenvolvimento regional é o do equilíbrio do desenvolvimento das regiões brasileiras. Como

já visto, a concessão dos incentivos pela União é exceção ao princípio da uniformidade

geográfica, e como tal, deve ser interpretada restritivamente. A extrafiscalidade também deve

ser vista em harmonia com a Constituição, sempre visando interesses e finalidades previstas

no seu texto, não podendo a tributação ser utilizada como forma de manutenção de

privilégios. Como bem observa Becker: "Por isso, cumpre lembrar que a tributação extrafiscal

serve tanto para a reforma social, como para impedi-la." 212

Nesses termos, como elemento conceitual e limitador, a extrafiscalidade corresponde a

todo objetivo que a Carta elege para o Estado brasileiro, desde que alcançável mediante

manejo de tributos, isto é, pela política fiscal. Portanto, são os objetivos e valores

constitucionais que dão o contorno e o conteúdo da extrafiscalidade no direito positivo

brasileiro. O Sistema Constitucional Tributário destaca diversos tratamentos de imunidade e

isenção, considerando ainda os princípios da legalidade, da isonomia, da capacidade

contributiva e da vedação de confisco, apenas citando os principais.

O Art. 170 da CF trata da ordem econômica, reiterando a valorização do trabalho

humano e da livre iniciativa, e de seus princípios que definem parâmetros ao

desenvolvimento, delineando o processo desenvolvimentista, e apresentando objetivos a

serem alcançados. Com vistas no valor econômico, o legislador cria reduções de alíquotas,

benefícios fiscais, incentivos à inovação tecnológica, entre outros.

A Ordem Social também estabelece objetivos da maior relevância, tais como a

proteção da família, do idoso, da criança e do adolescente; a promoção da seguridade social,

da cultura e do desporto, dentre uma série de valores. O Art. 6° da CF ressalta como direitos

sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a

proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.

212

BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998, p. 596.

105

Na legislação tributária é fácil encontrar normas que prestigiam tais valores, como a

imunidade de entidades de educação e de assistência social sem fins lucrativos, benefícios

fiscais vinculados ao imposto de renda em favor de crianças e adolescentes e as próprias

contribuições para a previdência e a seguridade social. Nesse passo, influencia outra série de

normas tributárias tais quais a contribuição para o INCRA, destinada à realização da reforma

agrária, a denominada tributação ambiental, os benefícios fiscais em favor de atividades

esportivas e culturais, etc.

A extrafiscalidade pode, portanto, ser social, política ou econômica. Sendo social, será

de proteção à família, de incentivo à cultura e ao desporto, de promoção da seguridade social

etc. Sendo econômica, será desenvolvimentista, distributiva, estrutural ou conjuntural, entre

outros. E a extrafiscalidade política se relacionará com o estado federado, com os Blocos

Econômicos entre outros.

A extrafiscalidade social é evidenciada no posicionamento do Supremo Tribunal

Federal quando se posiciona no sentido de que o tributo extrafiscal prevalece, em alguns

casos, face aos princípios tributário-constitucionais.

ADI 1276/ SP- São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Relator(a): Min. ELLEN GRACIE Julgamento: 29/08/2002

Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação: DJ DATA-29-11-2002

PP-00017 EMENT VOL-02093-01 PP- 00076. Ao instituir incentivos

fiscais a empresa que contratam empregados com mais de quarenta

anos, a Assembléia Legislativa Paulista usou o caráter extrafiscal que

pode ser conferido aos tributos, para estimular conduta por parte do

contribuinte, sem violar os princípios da igualdade e isonomia.

Procede a alegação de inconstitucionalidade do item 1 do § 2° do Art.

1°, da Lei 9.085 de 12/02/95, do Estado de São Paulo, por violação ao

disposto no Art. 155, § 2°, XII,g, da Constituição Federal. Em

diversas ocasiões, este Supremo Tribunal já se manifestou no sentido

de que isenções de ICMS dependem deliberações dos Estados e do

Distrito Federal, não sendo possível a concessão unilateral de

benefícios fiscais. Precedentes ADIMC 1.557( DJ 31/08/01), a

ADIMC 2.439 (DJ 14/09/01) e a ADIMC 1.467 (DJ 14/03/97). Ante a

declaração de inconstitucionalidade do incentivo dado ao ICMS, o

disposto no §3° do Art.1° desta lei, deverá ter sua aplicação restrita ao

IPVA. Procedência, em parte, da ação. (grifos editados)

106

Ressalta-se que essa Lei Estadual foi declarada inconstitucional em face de aspectos

formais e não por causa do caráter extrafiscal, como se percebe com a leitura do acórdão. Na

verdade, essa preponderância do aspecto extrafiscal sobre alguns princípios tributário-

constitucionais está respaldada sob o prisma de um princípio constitucional implícito, que é o

princípio da proporcionalidade. O Supremo Tribunal Federal, ao analisar a extrafiscalidade da

lei paulista, adotou o princípio da proporcionalidade para condicionar o exercício da função

legislativa, baseando-se em uma visão estrutural e funcional desse princípio na justificativa de

sua qualidade heterônoma, impositiva de limites não somente negativos, mas especialmente

positivos, à ação do legislador.

Como são muitos os valores que a extrafiscalidade pode assumir, torna-se difícil

limitá-la somente ao valor econômico, como poderá ser observado nos itens seguintes.

3.2 A REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM A

CONCESSÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS

É vedado à União estabelecer tributo que não seja uniforme em todo território ou que

aluda distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal ou aos Municípios,

em detrimento de outro, acolhida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o

equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do país, é o que

determina o Art. 151, I da Constituição Federal.

Em consonância com o artigo supramencionado, impera ressaltar a máxima

Aristotélica. ―A verdadeira igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente

os desiguais à medida que se desigualem". Aqui a igualdade se mostra acoplada à ideia de

justiça, contando, inclusive, com intervenções Estatais no sentido de diminuir as

desigualdades regionais e sociais.

O princípio da isonomia está consagrado no art. 5º, caput, da CF ―todos são iguais

perante a lei, sem distinção de qualquer natureza‖. Também está disperso por vários outros

dispositivos constitucionais, tendo em vista a preocupação da Carta Magna em concretizar o

direito à igualdade. Cabe citar os dispositivos constitucionais mais importantes: a) igualdade

racial (art. 4º; VIII); b) igualdade entre os sexos (art. 5º, I); c) igualdade jurisdicional (art. 5º,

107

XXXVII); d) igualdade de credo religioso (art. 5º, VIII); e) igualdade trabalhista (art. 7º,

XXXII); f) igualdade tributária (art. 150, II); g) nas relações internacionais (art. 4º, V); h) nas

relações de trabalho (art. 7º, XXX, XXXI, XXXII e XXXIV); i) na organização política (art.

19, III); j) na administração pública (art. 37, I). A isonomia deve ser efetiva com a igualdade

da lei, a lei não poderá fazer nenhuma discriminação e, (o da igualdade perante a lei) não deve

haver discriminação na aplicação da lei.

Todos nascem e vivem com os mesmos direitos e obrigações perante o Estado. Assim,

o princípio da igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

Neste diapasão, tem-se a distribuição de recursos para todos os Estados da Federação, e, junto

disponibilizados incentivos fiscais, para assim, tentar contornar as desigualdades sociais e

regionais. Nessa linha, importa registrar que o estudo direcionará para os incentivos fiscais do

meio ambiente, pois se tornou um dos temas de maior incidência, uma vez ser preocupação

mundial, haja vista, quando se fala em meio ambiente, vem à ideia do aquecimento global.

Preocupadas com a situação, as legislações criam benefícios fiscais, não apenas pela

arrecadação, mas também, por intermédio de políticas públicas que visam beneficiar a

coletividade e preservar o meio ambiente.

Como já mencionado, o direito, atualmente, não é apenas utilizado como meio de

conduzir a sociedade por intermédio de ações punitivas, bem como de ações que resguardam

o direito do cidadão, mas como instrumento de transformação e preservação, visando

assegurar a todos uma existência digna, objetivando e efetivando a justiça social imposta e

direcionada pelos princípios, dentre eles o da defesa do meio ambiente, inclusive mediante

tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus

processos de elaboração e prestação. (Art. 170 CF). O legislador ao instituir o Art. 170 inciso

VI da Constituição Federal buscou proteger o desenvolvimento econômico saudável, procurou

encontrar um ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente. A

economia tem a função fundamental no desenvolvimento sustentável, como tentar

compatibilizar a escassez dos recursos naturais com desenvolvimento econômico.

A ligação do princípio da redução das desigualdades sociais e regionais (inc. VI, Art.

170 CF) dentre os princípios que regem a atividade econômica não causa surpresa, pois,

aquele constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, que é, erradicar a

pobreza e marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Art.III, inc.III da

108

CF). Por tal razão, é competência da União elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenação do território de desenvolvimento econômico e social (Art. 21, inc. IX da CF).213

Visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais, a União poderá

pronunciar sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social (Art. 43 da CF). O

inciso I do Art. 151 da Constituição Federal traz o princípio da uniformidade geográfica da

tributação. Neste inciso, a regra geral é que os entes políticos não podem ter tratamento

desigual, estabelecido pela União em matéria tributária. A tributação exercida pela União

deve, portanto, ser igual em todo o País, para não contrariar o pacto federativo. Entretanto,

admitindo que no Brasil há regiões menos desenvolvidas que outras, possibilitou ao

constituinte fazer uma ressalva no texto, "...admitida a concessão de incentivos fiscais

destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes

regiões do País (art. 151, I da CF)".

Analisando o texto do inciso I do art. 151 da CF, nota-se que a regra é a uniformidade

geográfica da tributação. A concessão de incentivos fiscais é exceção, só admitida se

observados alguns requisitos contidos dentro do próprio texto. A concessão dos incentivos

fiscais também está prevista no art. 43 e parágrafos da Constituição Federal, além de se

harmonizar com os incisos III e IV do art. 3º. Entretanto, para a concessão de incentivos

fiscais que acarretem em tributação desigual das regiões brasileiras pela União, o texto

possibilita uma exceção ao princípio da uniformidade.

Neste patamar, para diminuir as desigualdades regionais, atualmente é preciso ter em

conta de que a tributação ambiental pode revelar-se um expediente importante também para

atingir o objetivo de preservação do planeta. Ou seja, do meio ambiente, se tal atuação estiver

associada a outros procedimentos administrativos e fiscalizadores. Tributação ambiental pode

ser entendida como o emprego de instrumentos tributários com duas finalidades: a geração de

recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental e a orientação do

comportamento dos contribuintes para a preservação do meio ambiente.

Assim, ao referir-se em tributação ambiental podem-se destacar dois aspectos: um

sendo de natureza arrecadatória ou fiscal e outro a de caráter extrafiscal ou regulatório que

213

PETTER, Lafayete José. Princípios constitucionais da ordem econômica: O significado e o alcance do art.

170 da Constituição Federal. 2 ed.rev., atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 289.

109

tem como objetivo conduzir o comportamento dos contribuintes, incentivando-os a adotar

condutas que estejam em sintonia com a ideia de preservação ambiental. No entanto, a

maioria dos incentivos depende de leis estatuais e municipais, em que primordialmente, vê-se

a iniciativa dos parlamentares e autoridades executivas em conjunto com a sociedade, e a

mobilização da comunidade, para implantação e efetivação das iniciativas em prol do

ambiente.

Verifica-se que sobre o Imposto Territorial Rural (Lei nº 9393/96) que destaca a

isenção do imposto nas áreas de reserva legal, de preservação permanente, reservas

particulares do patrimônio natural e das áreas de servidão florestal. No IPI, o Decreto 755/93

estabeleceu alíquotas diferenciadas para veículos movidos a gasolina e álcool. Também pode

verificar diferenças de cobranças nas transações comerciais de importação e exportação que

possuam como preferência produtos ambientalmente recomendados.

Para a preservação do meio ambiente, tem-se 75% de arrecadação de ICMS destinados

ao Estado para a sua manutenção e investimento, e, 25% distribuído aos Municípios que

incentivam a preservação ambiental, o ICMS ecológico. O ISS também pode ser beneficiado

de acordo com as diversas formas de se estimular empreitadas na área ambiental, com a

redução de ônus e a concessão de incentivos.

Desta forma, a seletividade de alíquota nos tributos sobre circulação, produção e

consumo, deveria ser, não somente em função de sua essencialidade, mas também, em

consonância com os artigos ambientalistas (artigos 5 º, XXVII; 170 e 225 da Constituição

Federal), em razão da degradação do meio ambiente, da retirada de recursos não-renováveis

ou mesmo do tempo de duração do produto.

Quanto às taxas e contribuições, estas também podem ter o mesmo incentivo, tudo

dependendo da atividade a ser tributada, bem como o controle de atividades de empresas

menos poluidoras. Enfim, o objetivo destas políticas econômico-fiscais é a obtenção de um

meio ambiente mais equilibrado, para assim, obter uma nova dimensão ao direito fundamental

à vida e ao princípio da dignidade da pessoa humana.

110

No que se referem às taxas ambientais, ensina Ricardo Lobo Torres: ―As chamadas

taxas de fiscalização ambiental se caracterizam como tributos devidos em decorrência do

exercício do poder de polícia ambiental e não em virtude da prestação de serviços.‖214

No entanto, tal definição precipitada justifica-se em parte ao estudo, ainda em fase

embrionária do Direito Tributário Ambiental. Outra corrente doutrinária acorda que as taxas

do meio ambiente envolvem tanto a materialidade do serviço público, quanto a atividade de

polícia. Assim, afirma Heleno Taveira Tôrres que: ―Nesse caso, as taxas podem ser perfeitamente

aplicadas, tanto na espécie de taxas de poder de polícia, a título de fiscalização do Estado e respectivo

controle, quanto naquelas de prestação de serviço público.‖215

No acórdão seguinte, o STF afirmou que é constitucional a criação de taxa florestal

consistente no pagamento de tributo pelo valor estimado do serviço de fiscalização (poder de

polícia), como analisada a constitucionalidade de concessão de incentivo fiscal (diminuição

do valor da taxa) ―para as indústrias que comprovarem a realização de reflorestamento

proporcional ao seu consumo de carvão vegetal‖. O STF disse que é constitucional e não

ofende o Princípio da Isonomia Tributária.

EMENTA: TRIBUTÁRIO. ESTADO DE MINAS GERAIS. TAXA

FLORESTAL. LEI N. 7.163/77. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 5º,

CAPUT; 145, II E § 2º; 150, I E IV; E 152, TODOS DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. Exação fiscal que serve de contrapartida ao exercício do poder

de polícia, cujos elementos básicos se encontram definidos em lei, possuindo

base de cálculo distinta da de outros impostos, qual seja, o custo estimado do

serviço de fiscalização. Efeito confiscatório insuscetível de ser apreciado

pelo STF, em recurso extraordinário, em face da necessidade de reexame de

prova. Súmula 279 do STF. Descabimento da alegação de ofensa ao

princípio da isonomia, por razões óbvias, diante do incentivo fiscal, em

forma de redução do tributo, previsto para as indústrias que comprovarem a

realização de reflorestamento proporcional ao seu consumo de carvão

vegetal. Recurso não conhecido. Decisão: A Turma não conheceu do recurso

extraordinário. Unânime. 1ª. Turma, 21.03.2000.

O incentivo dos referidos tributos evidencia a reformulação de valores ao meio

ambiente, assim, demonstrados pelas verbas orçamentárias que beneficiam os que contribuem

para com a melhoria da qualidade de vida da população, principalmente, das populações

menos desenvolvidas. O substantivo desenvolvimento, e o adjetivo meio ambiente, não

214

TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princípios no direito tributário ambiental. in: TÔRRES, Heleno Taveira

(Coord.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 36. 215

TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 107.

111

podem aparecer separados, visto que ambos estão interligados por uma razão essencial

imposta no caput do artigo 225 da Constituição Federal, que assim, prescreve: ―Todos têm

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade

de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e

futuras gerações.‖

Nesse aspecto, os projetos desenvolvidos pela WWF-Brasil em parceria com ONGs

regionais, universidades e órgãos governamentais. Desenvolvem planos de apoio à pesquisa,

legislação e políticas públicas, educação ambiental e comunicação, e, ainda mais, desenvolve

também projetos de viabilização de unidade de conservação, por intermédio de estímulo a

alternativas econômicas sustentáveis, envolvendo e beneficiando comunidades, como por

exemplo, a região amazônica.

A região amazônica apresenta índices socioeconômicos muito baixos e enfrenta

dificuldades decorrentes da falta de infraestrutura urbana e serviços públicos, como

transporte, água tratada e esgoto, energia, comunicação, escolas, bem como, de tecnologia.

Tais deficiências se traduzem em baixa qualidade de vida e falta de oportunidades para a

população, ao mesmo tempo elevam o custo da produção, dificultam a agregação de valor e o

escoamento e, por isso, reduzem a rentabilidade econômica. Nos últimos 40 anos surgiram

novas ameaças, como o desmatamento (principalmente devido a queimadas, conversão de

terras para a agricultura), ocupação desordenada de terra, uso inadequado do solo e a

execução de grandes obras (estradas, barragens, usinas entre outras), sem que tenham sido

tomados os cuidados prévios para minimizar esse impacto.216

Para mudar esse cenário, a WWF-Brasil defende a adoção de uma agenda em prol do

desenvolvimento sustentável e da conservação da biodiversidade. Para isso, baseia-se no

conceito ecorregional, que leva em conta a grande diversidade de paisagens do bioma e o

impacto que qualquer elemento físico ou biológico tem sobre os demais. As prioridades são as

florestas, os rios e lagos, com sua flora, fauna e os povos que ali habitam. A ideia básica é

valorizar a vocação florestal e aquática da região, conservando e utilizando os recursos

naturais de forma racional e duradoura para beneficiar todos os segmentos sociais da região

216

Amazônia. Disponível: <http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/amazonia>.

Acesso em: 01 out. 2009.

112

amazônica em particular e do Brasil em geral. Ou seja, assegurar o desenvolvimento

econômico social da região e do país de forma continuada.217

Assim, WWF-Brasil desenvolve três linhas de trabalho que são a conservação da

biodiversidade e parques, o uso sustentável dos recursos naturais e a educação ambiental e

comunicação. Ao mesmo tempo, o WWF-Brasil utiliza uma abordagem ecorregional do

bioma e o trabalho é desenvolvido prioritariamente em duas ecorregiões: Sudoeste da

Amazônia – que abrange os Estados do Acre, Rondônia e parte do Amazonas – e Várzeas da

Amazônia – terras baixas ao longo da calha dos rios Amazonas e Solimões, cobertas por

florestas que ficam inundadas durante o período das cheias.218

Posto isso, acredita-se que os projetos do WWF-Brasil, têm como atividade primordial

a educação ambiental, pois esses procuram envolver a comunidade no sentido de receber e ter

os devidos cuidados ambientais, partindo da relação do ser humano com o meio ambiente,

com o outro ser, e consigo.

Nessa dicção, e, ao encontro daquilo que expõe Georgia Pessoa, assessora jurídica do

WWF-Brasil, que integra a Ação para o IR Ecológico:

[...] o incentivo fiscal representaria um grande avanço para a sociedade

brasileira, pois facilitaria a dinâmica de captação de recursos para projetos

na área ambiental. Ela diz que o projeto respeitam os limites determinados

na legislação tributária em vigor, prevendo que pessoas físicas possam

deduzir de seu imposto de renda devido até 80% do valor doado para

projetos ambientais e empresas até 40% - contanto que as deduções não

ultrapassem, respectivamente, 6% e 4% do total do IR.219

Neste sentido, ainda tem-se o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores

(IPVA) na atividade ambiental. Como exemplo, pode-se citar o caso específico que ocorre no

Estado do Rio de Janeiro, por via da Lei n. 948/85, os valores do IPVA são diferentes para

carros a gasolina e a álcool, bem como, aqueles destinados a coleta de lixo e limpeza

217

Desenvolvimento sustentável. Disponível:<http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/

amazonia/acesso>. Acesso em: 01 out. 2009. 218

Idem, ibidem. 219

Incentivo Fiscal para a área ambiental tramita na Câmara dos Deputados; OSCs lançam manifesto de apoio

à aprovação Disponível em: <http://www.idis.org.br/acontece/noticias/incentivo-fiscal-para-a-area-ambiental-

tramita-na-camara-dos-deputados-oscs-lancam-manifesto-de-apoio-a-sua-aprovacao/.>. Acesso 01 out. 2009.

http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/%20amazonia/acesso

http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/%20amazonia/acesso

http://www.idis.org.br/acontece/noticias/incentivo-fiscal-para-a-area-ambiental-tramita-na-camara-dos-deputados-oscs-lancam-manifesto-de-apoio-a-sua-aprovacao/

http://www.idis.org.br/acontece/noticias/incentivo-fiscal-para-a-area-ambiental-tramita-na-camara-dos-deputados-oscs-lancam-manifesto-de-apoio-a-sua-aprovacao/

113

urbana.220

Por ultimo, houve um desconto de 75% no imposto para os carros com

equipamento de gás natural.221

Há, também, a possibilidade dos municípios utilizar do uso ambiental do Imposto

Predial Territorial Urbano (IPTU), haja vista, sua progressividade no tempo e a sua utilidade,

em conformidade com a função social da propriedade disposta no Estatuto da Cidade.222

O tributo tem a função social de contribuir para com a ponderação das desigualdades

sociais, de forma que os contribuintes recebam o retorno do Estado, em termos de serviços.

Na verdade, os contribuintes cooperam com o sacrifício de parte de seu patrimônio, na

medida de sua capacidade contributiva, para que o interesse coletivo seja prestigiado,

buscando-se a instauração de um clima de paz, segurança e prosperidade, do qual todos são

beneficiados, mesmo aqueles que nada contribuíram, por serem ‗isentos‘, ‗imunes‘ ou não

deterem capacidade para tanto. Desta forma, o tributo tem o condão de fazer prevalecer o

interesse social sobre o interesse particular.

Todavia, pode-se afirmar que a tributação somente encontra foro de legalidade quando

o produto de sua arrecadação (o tributo) é aplicado com o objetivo de se promover o

desenvolvimento social e político de todos. Em outras palavras, tributo que não exerce a sua

função social não é tributo legítimo, ainda que para o seu lançamento tenham sido

rigorosamente respeitados os postulados do direito positivado.

Não fosse isso, o ato de tributar consistir-se-ia num mero ato arrecadatório,

eminentemente mecânico, calcado em singelos cálculos aritméticos, orçando previamente as

despesas e os investimentos, para se chegar ao montante a ser arrecadado. Para esta sequência

de atos simplistas, que na maioria das vezes não se leva em consideração a capacidade

contributiva dos contribuintes, o que invariavelmente gera uma carga tributária, insuportável,

sem que aquela coletividade seja beneficiada com um atendimento social compatível com o

220

Cf. jurisprudência do próprio Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:IPVA. ISENÇÃO DO PAGAMENTO

DO IMPOSTO. COMLURB. LEI ESTADUAL N. 948, DE 1985. LEI ESTADUAL N. 124S1, de 1987.A

Comlurb goza IPVA relativamente à frota de veículos empregada na prestação do serviço público de coleta de

lixo e limpeza urbana, nos termos do art. 3º, inc.VII, da Lei Estadual n. 948/85, na redação oriunda da Lei

Estadual n. 124/87‖( Desembargador. Laerson Mauro, j. 19.8.1997, 8º Câmara Cível, Ap. Cív.

1997.001.02393). 221

ROCCO, Rogério. Dos instrumentos tributários para a sustentabilidade das cidades. in: ROCCO, Rogério e

COUTINHO, Ronaldo (Orgs.) O Direito Ambiental das cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p. 271. 222

TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Incentivos fiscais no direito ambiental. São Paulo: Saraiva, 2008, p.85.

114

seu sacrifício financeiro, como é o caso típico da política tributária há muito instaurado no

País.

Parece lógico que a potente intervenção do Estado no processo econômico é fator

preponderante e indispensável para que o tributo seja utilizado como ferramenta para se

promover maior equidade na distribuição de rendas, especialmente no caso dos países

periféricos. Por meio da racional tributação é que podem ser diminuídas as distâncias que

separam a minoria de pessoas que detém grande concentração de riqueza individual, e a

maioria dos que não têm praticamente nenhuma riqueza particular.

Cabe ao Estado, portanto, a tarefa de indutor da economia, de forma a sinalizar os

objetivos maiores de natureza sociais, econômicos e políticos a serem atingidos e corrigir as

distorções de conduta, à medida que elas porventura ocorrerem. Entende-se que a busca do

bem-estar social passa também pelo fortalecimento da economia do país, e que esta meta pode

ser alcançada por meio da utilização do tributo como elemento que produza o perene

fortalecimento da poupança interna, e instrumento que viabilize uma saudável distribuição de

rendas em prol do desenvolvimento econômico sustentável regional e nacional.

Outro conceito contido no texto constitucional é que o desenvolvimento que deve ser

equilibrado é o sócio-econômico. Assim, entende-se que de nada adianta a concessão de um

incentivo que equilibre, por exemplo, a renda per capita das regiões brasileiras. Ou que

possibilite a criação de um pólo automotivo em cada região brasileira só porque no Sudeste e

Sul está concentrada a maioria das montadoras de automóvel. É necessário, portanto, que o

incentivo traga também um equilíbrio social das regiões. Deve-se buscar uma forma para que,

com a sua concessão, além de um incremento na situação econômica da região beneficiada,

exista também uma real melhora nas condições de vida da população. 223

223

HACK, Érico. Incentivos Fiscais ao Desenvolvimento Regional. in: Jus Navigandi, ano 11, n. 1561, 10 de

outubro de 2007.

115

3.3 A EFETIVAÇÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS POR MEIO DE

POLÍTICAS PÚBLICAS

A apreensão com o meio ambiente era uma preocupação secundária até a década de

70. Em 1972 na cidade de Estocolmo foi organizada pela Organização das Nações Unidas a

Conferência sobre Meio Ambiente. A poluição até então, era vista como um mal necessário

do crescimento econômico. Referida Conferência teve como finalidade a conscientização das

nações para um problema que ultrapassava fronteiras atingindo toda espécie humana. 224

A partir daí foram realizadas outras conferências para tratarem do assunto que aflige a

humanidade: a preservação ambiental diante do desenvolvimento. De acordo com José

Marcos Domingues Oliveira, os instrumentos econômicos para a proteção ambiental

proporcionam um caminho interdisciplinar que propõe alternativas de mercado ou de

intervenção estatal, mas tendo sempre o Direito como ―norte ordenador‖ e que o

desenvolvimento econômico sustentável equivale ao progresso da atividade econômica,

conciliado com a utilização racional de recursos ambientais, abandonando determinadas

práticas como o desperdício e a ineficiência.225

Dentre as conferências, destaca-se a Conferência da Organização das Nações Unidas

pelo meio Ambiente, realizada na cidade do Rio de Janeiro. A ECO-92, assim denominada,

estabeleceu quatro critérios que deverão ser respeitados para que ocorra um tributo

competente na questão ambiental: 1) Eficiência Ambiental: deve ocorrer uma imposição

tributária correta para que se alcancem os limites da preservação ambiental; 2) Eficiência

Econômica: o tributo deve refletir em baixo custo para a economia, mas que consiga atingir

seu alvo, que é o incentivo a comportamentos ambientalmente corretos; 3) Administração

barata e simples: não cabe a tributação ambiental onerar mais o Estado com a prática de

políticas tributárias ambientais; 4) Ausência de efeitos nocivos ao comércio e à

competitividade internacional: a tributação ambiental não pode provocar efeitos danosos na

grade do consumo. Portanto, o Estado deverá criar um tributo que seja favorável ao meio

224

OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Direito tributário e meio ambiente. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense,

2007, p.2. 225

OLIVEIRA, José Marcos Domingues. Op. cit., p.4,6-8.

116

ambiente, mas que não crie perturbação para seu próprio agente implementador, isto é que

não onere mais a carga tributária do contribuinte.226

O emprego da política de incentivos fiscais, como utensílio de política econômica para

o desenvolvimento regional foi marcado, conforme Pedro Melo da Silva, com a sanção da Lei

n° 3. 692, de 15 de dezembro de 1959, que trazia um sistema de incentivos fiscais, como

ferramenta usada pelo governo com intuito de minimizar os problemas nordestinos,

ampliando-se, em 1963, para a Amazônia Legal.227

A Constituição regente prevê no seu artigo 170, as maneiras de intervenção na ordem

econômica e financeira e nomeia os valores e direitos difusos, coletivos e metaindividuais de

grupos ou organizações na direção da proteção da propriedade privada e sua função social

como elementos basilares das políticas públicas de desenvolvimento. 228

No rol de princípios do referido artigo destacam-se a defesa e a preocupação com o

meio ambiente, evidenciadas no inciso VI. Portanto o Estado é agente regulador da atividade

econômica, fiscalizando, incentivando, planejando, por fim, conduzindo a política de

intervenção nessa atividade.

As políticas públicas revelam ações governamentais que têm como objetivos gerais e

específicos, articular a sociedade, Estado e mercado. Sendo assim, as políticas públicas

nascem favoráveis e desfavoráveis e edificam um projeto de ação, visando centralizar a ação

do Estado na sua solução.229

O Estado brasileiro quando realiza políticas econômicas deve estar atento à defesa do

meio ambiente, deve buscar o pleno emprego, entre outros aspectos. Os princípios da ordem

econômica aí estão para informar o Estado os valores da ordem econômica que ele tutela.

226

COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a Tributação Ambiental. in: TÔRRES, Heleno

Taveira.(coord.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 315-316. 227

SILVA, Pedro Melo da. Os incentivos fiscais como instrumento de desenvolvimento. Belem:

Sudam,1978.p.44. apud SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica.

Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 123. 228

AYALA, Patrick de Araújo. O princípio da precaução como impedimento constitucional à produção de

impactos ambientais. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 40, mar. 2000. Disponível em: <http://www.1.jus.com.br/

doutrina/texto.asp?id=1689>. Acesso em: 21 out. 2009. 229

DIAS, Jean Carlos. Políticas públicas e questão ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo: Revista

dos Tribunais, ano 8, n. 31, jul./set. 2003, p. 121-122

http://www.1.jus.com.br/%20doutrina

http://www.1.jus.com.br/%20doutrina

117

Estes valores são o da defesa do meio ambiente e o da função social da propriedade. A defesa

do meio ambiente é um valor constitucional fundamental inerente com a dignidade da pessoa

humana e também com o desenvolvimento econômico e social.

Desta forma, não é possível considerar o meio ambiente como um valor isolado. O

meio ambiente está em um conjunto de valores. Ou seja, está inserido na política econômico-

financeira tributária do Estado. O desenvolvimento econômico equilibrado implica em dispor

de uma política ambiental a qual deve ser determinada pelo país, que organiza e efetiva

diversas ações que visam à preservação e melhoramento da natureza e consequentemente da

vida humana.

Dentre as Diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente está compatibilização da

proteção ambiental com o objetivo de desenvolvimento socioeconômico. Em um primeiro

momento, pode ocorrer colisão entre as políticas de proteção ambiental com as políticas de

desenvolvimento econômico, como já exposto anteriormente.

A Lei nº 6.398/81, em seu artigo 4º, determina como meta da Política Nacional do

Meio Ambiente, a compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a

preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio e ecológico. No entanto, no Brasil

pode ser observado que as políticas públicas no sentido de incentivo à proteção ambiental

precisam ser intensificadas, mesmo considerando o meio ambiente positivamente inserido na

ordem social.

Qualquer política ambiental deve estar integrada com planejamento urbanístico, com a

saúde pública, com o desenvolvimento, entre outros aspectos. Assim, é necessário que o

governo, em todos os seus segmentos, disponha de política econômica, financeira e tributária

que faça com que haja, efetivamente, esse desenvolvimento sustentado, destacado no Art. 225

da Constituição Federal. Embora a Constituição brasileira determine que o Estado e a

sociedade sejam responsáveis pela preservação ambiental, poucos são os mecanismos para

que essa preservação se efetive.

Merecem aqui especial atenção as atividades do Poder Público nesse processo. A

atuação do Estado é antes de tudo, uma atividade política de intervenção no domínio

118

econômico, de modo a orientá-lo e a reconduzi-lo aos valores informadores da atividade

econômica e da propriedade privada eleitos pela Constituição Federal.

Destas considerações, pode-se verificar que continua sendo um grande desafio, na

ordem econômica, a implementação do princípio do desenvolvimento sustentável, disposto no

artigo 225 da Carta constitucional brasileira. Por isso mesmo, é possível afirmar que as

questões ambientais estão interligadas com as questões econômicas e sociais, e que a

efetividade da proteção ambiental depende do tratamento globalizado e conjunto de todas

elas, pelo Estado e pela sociedade.

Nesta linha de entendimento, deve-se ter em conta, e adaptada à realidade brasileira de

que a Política Nacional de Educação Ambiental estabelece, ao definir como um dos objetivos

fundamentais da educação ambiental ―o desenvolvimento de uma compreensão integrada do

meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos,

psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos.‖230

Neste contexto, deve ser observada a obrigatoriedade do Poder Público, nos termos

dos Arts. 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a

dimensão ambiental. Daí destacar a importância da educação ambiental no ensino em todos os

níveis de formação educacional. É imprescindível que se desenvolva a consciência ambiental

em todos os setores e segmentos da sociedade e que a preservação ambiental seja incorporada

amplamente ao modo de vida da sociedade capitalista contemporânea.

Essa dimensão ambiental deve ser inserida não apenas nas políticas e ações de

governo, mas também nas políticas e ações da iniciativa privada e de toda sociedade, e com a

preocupação de que o desenvolvimento sustentável seja implementado no sentido do

desenvolvimento humano.

Outro aspecto importante é verificar se ainda estão em vigor as isenções concedidas

pela União sobre os impostos dos Estados e Municípios (concedidas anteriormente à CF/88):

Se as isenções heterônomas concedidas por prazo certo e condições prevaleceram até o final

do prazo ou se desatenderam a condição do Art.178 do CTN. Eis a questão: Isenções que

230

Lei nº 9.795/99, art. 5º, I.

119

expressam os incentivos fiscais setoriais (Art. 41 do Ato das Disposições Transitórias)

continuaram a vigorar por mais dois anos, salvo se houve manifestação expressa pela ordem

de governo correspondente, mediante lei, antes dos dois anos. As demais isenções

heterônomas, que não expressam incentivos fiscais setoriais sem prazo ou condição foram

derrogadas pela atual Constituição. A Constituição Federal de 1988 fixou os casos de isenções

heterônomas por lei complementar do Congresso Nacional.

O princípio da isonomia deve ser interpretado em conjunto com o artigo 152 da

Constituição Federal que veda aos Estados, Distrito Federal e aos municípios estabelecerem

diferença tributária entre os bens e serviços de qualquer natureza em razão de sua procedência

ou destino. O Brasil apresenta desequilíbrios regionais expressivos, sendo necessários

instrumentos que viabilizem a correção desse cenário, estabelecendo mecanismos que

promovam um novo equacionamento das vantagens comparativas para a realização de

investimentos produtivos.

Tal medida é importante para o equilíbrio regional, propiciando também a eliminação

da guerra fiscal, incentivando o investimento e estimulando o crescimento e zonas menos

desenvolvidas do País. O princípio da igualdade estatuído no artigo 5º da Constituição como

direito e garantia fundamental, configura limitação constitucional ao poder de tributar. A

igualdade se coloca como um dos pilares que sustentam o Estado Democrático de Direito. No

entanto, as desigualdades existem e decorrem da própria natureza. Devem, porém, ser

minimizadas pelo Estado no desempenho de suas funções, sempre à luz da Constituição

Federal.

O incentivo fiscal só será constitucional, se contemplar uma determinada região

política (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). Segundo Roque Antonio Carrazza:

"Só na medida de suas desigualdades econômicas – e ainda assim por região – é que se admite

que as pessoas políticas mais carentes venham a desfrutar de vantagens fiscais."231

Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece normas de

finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Prevê que a

231

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 2003, p.

527.

120

responsabilidade pressupõe a ação planejada e transparente, baseadas no cumprimento de

metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange

à renúncia de receita.

Pela autonomia financeira atribuída ao Município, este pode implementar sua

legislação tributária (Art. 165, § 2º da CF) de acordo com os limites concedidos na

Constituição Federal, além de adequar suas metas de desenvolvimento, de acordo com o

equilíbrio entre receitas e despesas. Pode ser contemporizado o desenvolvimento de uma

política tributária municipal que fomente o desenvolvimento regional. Para tanto o projeto de

lei orçamentária deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado dos efeitos

decorrentes de isenções, anistias, remissões e outros benefícios de natureza tributária e

financeira (art. 165, par. 6º da CF). Por exemplo, o Município tem a faculdade de renunciar

receitas, concedendo ou implementando benefícios fiscais de natureza tributária, desde que

elabore uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro, conforme estabelece o art. 14 da

Lei Complementar 101/2000.

Quanto à descaracterização da conduta de renúncia de receita pela administração, é

preciso demonstrar que tal renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei

Orçamentária e que não afetará as metas de resultados fiscais ou então, estar acompanhada de

medidas de compensação, por meio do aumento de receita. Há fundamento constitucional,

legal e doutrinário para a extrafiscalidade, no modelo federativo brasileiro, conforme já

exposto. É necessária a interpretação dos mandamentos normativos e vontade política do

Poder Público para propor medidas de impacto em matéria tributária sem a preocupação

apenas de aumentar a receita, devendo observar que a principal finalidade dos tributos pode

ser a intervenção estatal na economia privada e no meio social.

É preciso realizar estudos regionalizados para analisar quais serviços, bens, ou renda,

em função de sua essencialidade, função social ou carência de prestadores, devem ter

alíquotas menores ou não ser tributados. Avaliar se estes incentivos realmente impulsionarão

o desenvolvimento social e econômico, são de extrema importância ambiental e social, como

reflorestamento, limpeza e drenagem de rios e lagos; serviços propícios a auxiliar a

comunidade, como serviços de assistência social; entre outros serviços essenciais, que na

maioria dos casos não estão disponíveis a grande parte da população, pelo alto custo ou pela

não disponibilidade. Além disso, a instalação de indústrias de porte, melhoria de portos e

121

aeroportos são incentivos que possibilitarão o desenvolvimento regional e acarretará maior

oferta de empregos com maior retorno social. Reforçando: A desoneração de tais atividades

traria mais benefícios sociais do que a simples arrecadação pode oferecer.

Os princípios da ordem econômica informam ao Estado os valores que ele tutela:

defesa do meio ambiente, função social da propriedade, entre outros. O meio ambiente não

pode ser considerado em separado. É inerente à qualidade de vida, dignidade da pessoa

humana, e um conjunto de valores. É preciso ter em conta que a tributação ambiental, quer

repressiva ou de preservação, deve estar associada a outros procedimentos administrativos e

fiscalizadores.

Bem sucedida será a política pública, se vier acompanhada de ações conjuntas da

sociedade no controle e preservação ambiental, incluindo ações como a educação ambiental

no ensino fundamental e médio, além de ações de toda a sociedade com políticas de

iniciativas privadas de forma que o desenvolvimento sustentável seja implementado no

sentido do desenvolvimento humano.

122

CONCLUSÃO:

O Estado democrático de direito é o sistema político constitucional vigente no Brasil.

É dever do Estado, por força constitucional, reduzir as desigualdades econômicas e sociais,

promovendo o bem comum. A Constituição brasileira alberga dois princípios aparentemente

conflitantes. O Art. 3º, inciso II, determina que é objetivo fundamental da República

Federativa do Brasil garantir o desenvolvimento nacional e o Art. 225, por sua vez, prevê a

proteção ambiental nos termos ali descritos.

Convém ressaltar que o Estado tem como objetivo fundamental o desenvolvimento. O

conceito de desenvolvimento adotado pelo constituinte é um conceito moderno, resguardado

no Art. 225 da CF. Referido conceito apresenta o desenvolvimento como crescimento

econômico, o desenvolvimento como desregulamentação e a redução do papel do Estado, e, o

desenvolvimento com a globalização, desenvolvimento como direito humano inalienável.

Nessa seara, o conceito estabelecido no Art. 225 da Constituição Federal, acresce ao

conceito do Art. 3º, inciso II, pela importância da matéria, na construção do desenvolvimento

e na contribuição da qualidade de vida da presente geração e para a preservação do meio

ambiente das futuras gerações.

Assim, o planejamento do desenvolvimento sustentável das cidades deve ser

adequado, com a distribuição espacial da população e com as atividades econômicas do

Município e do território sob a área de sua influência, de modo a evitar e corrigir as distorções

do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

Por meio da atividade financeira do Estado é que se obtém parte da receita pública

para atender as necessidades coletivas. Por isso, pode-se afirmar que o dever de pagar tributos

é de fundamental importância para a sociedade. Com as novas funções econômicas do Estado

intervencionista, alguns impostos ganham cada vez mais conteúdos de extrafiscalidade,

regulando mercado, conforme as políticas monetárias, industriais, comerciais e redistributivas.

O tributo deve ser lançado não apenas para financiar as despesas que a máquina estatal

é obrigada a realizar para se manter, mas também como forma de contribuir para com a

123

efetivação de uma justa distribuição de riquezas, para que o progresso econômico não seja

uma prerrogativa de poucos, e para que a paz, o bem-estar social e o fortalecimento do Estado

Democrático de Direito sejam uma garantia de todos. Assim, o Estado age como fiscalizador

(forma indireta), regulando ou estimulando atividades econômicas por meio de políticas

econômicas, com objetivo de reprimir o abuso do poder econômico, assegurando a justiça

social e a preservação do meio ambiente.

A proteção ao meio ambiente, como já foi salientada, está inserida na Constituição

Federal. É por meio da tributação que o Estado realiza essa atividade, uma tributação não

acentuada, e sim com estímulos ou benefícios, entre eles, destacando projetos que

contemplam planejamentos ambientais que preservem e recuperem o meio ambiente

degradado.

Seja qual for a proposta de instituição da tributação ambiental, a sua regulamentação

deverá ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos

econômicos e ambientais pertinentes, uma vez que a economia e o meio ambiente estão

interligados, por ter papel fundamental no desenvolvimento sustentável, nesse aspecto, tem-se

que compatibilizar a escassez dos recursos naturais com o desenvolvimento econômico.

Assim, o Estado poderá atuar, buscando equilíbrio, pois a preservação ambiental não é função

somente estatal é uma interação entre a sociedade e o Estado, buscando soluções sustentáveis,

haja vista, ser o meio ambiente valor vital para as futuras gerações.

O Estado se vale de meios indiretos econômico-financeiro da extrafiscalidade, como

as políticas públicas que se dedica a matéria ambiental, conjugando com os tributos

ambientais, para trazer novos incentivos e estímulos na preservação ambiental e no

desenvolvimento econômico. Assim, os incentivos e estímulos fiscais poderão ser mais

eficazes para a tributação ambiental, por atuarem na esfera da despesa pública e conduzirem

os comportamentos empresariais, viabilizando a compatibilização entre o desenvolvimento

econômico e o meio ambiente.

A partir da interpretação que o desenvolvimento econômico conjuga com o meio

ambiente, o legislador positivou que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, portanto, o direito possui papel fundamental na orientação e direcionamento das

124

condutas do homem, por meio da prevenção (por meio de prêmios) ou a repressão (cominação

de sanções punitivas).

O Estado, juntamente com a sociedade, deve implementar políticas públicas

ambientais, e, terão sucesso se propagadas no sistema educacional, ou seja incluídas como

disciplina, com o objetivo de reformular o conceito da sociedade sobre a preservação e

proteção ao meio ambiente, bem como estimular a participação dos indivíduos junto às ações

políticas governamentais e as de iniciativa privada, com o escopo do desenvolvimento

sustentável. E para encontrar esse equilíbrio entre a economia e o meio ambiente é necessário

aplicar os princípios ambientais da preservação, da precaução, do desenvolvimento

sustentável e da cooperação para assegurar a vida humana.

Para tanto, a formação dos indivíduos face ao desenvolvimento econômico

relacionado à preservação do meio ambiente, é de fundamental importância, não só pensando

no imediato, mas em construção e preservação para as futuras gerações, pois, se continuar a

degradação da natureza, não mais encontrarão um planeta habitável.

Outro ponto abordado foi que os Estados e Municípios fazem verdadeiras guerras para

atrair determinadas indústrias, como por exemplo, a automobilística. Estes pontos nos levam a

concluir que a concessão de incentivos fiscais contribui com a criação de emprego, com o

aumento da renda, tanto dos Estados como dos Municípios.

Esta situação, em muita vezes, acaba sendo prejudicial, uma vez que se o incentivo

fiscal for revogado, haverá grande crise na região beneficiada, porque as indústrias não terão

mais motivo para ficar nestes locais sem a existência de um incentivo fiscal, assim, ocorrendo

desemprego, em consequência, crise financeira. Por outro lado, o incentivo fiscal não pode ser

eternizado, já que o Estado não pode abrir mão da receita tributária para sempre, nem pode

criar uma desigualdade perene entre os contribuintes, somente em razão do local onde estão

instalados.

No Brasil, os incentivos fiscais concedidos pela União geralmente se voltam para a

criação de indústrias. Vê-se, porém, que a grande vocação das regiões é o turismo, assim, é

imprescindível a implementação de políticas públicas voltadas para a criação de infraestrutura

125

e treinamento, direcionando o cidadão ao cumprimento das atividades que cada região pode

desenvolver.

Com certeza, as atividades turísticas aumentariam e continuariam mesmo após o fim

do incentivo fiscal que promovesse o seu início nestas regiões como prevê a Constituição

Federal em norma programática, "Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e

econômico."

Esta é apenas uma ideia de mais um requisito para a concessão de incentivos fiscais.

As atividades por eles promovidas devem ter a capacidade de se manter mesmo sem a sua

existência, em face de sua temporariedade, e não podem criar uma situação econômica

artificial, em que subsista uma dependência do incentivo para existir. O incentivo não deve

ser o motivo único de manutenção de determinado negócio ou atividade, mas deve sim ser

uma ferramenta de incremento da atividade já existente e de fomento de vocação ainda não

exploradas pela comunidade.

Tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico, o incentivo fiscal concedido pela

União com objetivo de equilibrar o desenvolvimento das regiões deve ser orientado no sentido

de uma efetiva melhora nos indicadores econômicos, e, também sociais na região beneficiada,

devendo ser exigido resultado de desenvolvimento dos beneficiários.

O requisito da temporariedade do incentivo implica que a atividade estimulada por

esse deve ter a capacidade de se manter após o fim do incentivo, sob pena de desenvolvimento

artificial da região beneficiada e criação de privilégios tributários perenes para oligarquias

regionais, o que a Constituição expressamente veda.

Como sugestão de requisito e de orientação para a concessão do incentivo, deve ele

respeitar a vocação local, estimulando a criação e desenvolvimento de atividades que se

adaptem à região incentivada, entendendo que assim, a chance de êxito na busca dos objetivos

de equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico das regiões será maior.

O tributo ambiental como eficaz instrumento de justiça social pode apresentar duas

finalidades que são: a criação de receitas para o custeio de serviços públicos ambientais e a

126

educação do contribuinte para a preservação ambiental, valendo-se de abstenção ou incentivos

fiscais. A extrafiscalidade apresenta-se como base da implementação de uma política pública

de controle do comportamento dos entes econômicos, de forma a arremessar iniciativas

positivas para o interesse público ambiental.

Portanto, a forma mais eficaz de equilíbrio socioeconômico e socioambiental dá-se por

intermédio da intervenção estatal, com a implementação de políticas públicas ambientais, para

que ambos possam adequar as necessidades existentes ao desenvolvimento sustentável e à

preservação do meio ambiente. Desta feita, mitigando os embates existentes entre o

desenvolvimento econômico e o meio ambiente, no entanto, mister se faz preparar o cidadão

para conciliar o desenvolvimento tecnológico e econômico e a preservação ao meio ambiente.

Não basta apenas o envolvimento das organizações governamentais direcionando esforços

para a conservação do meio ambiente. As questões ambientais devem ser cada vez mais

divulgadas, compreendidas e respeitadas pela população. Têm que ser vivenciadas em sua

origem, momento em que ocorrem os danos e a partir dos quais podem ser sanados.

Assim, para a concretização das políticas públicas é necessário a parceria do governo e

da sociedade. É indispensável que cada um faça sua parte, mas para isso, os órgãos

governamentais devem atuar de forma equilibrada e ter ao seu dispor, legislação materializada

e pretensão política para conscientizar. E, mais que isso, cobrar ações da sociedade, não por

meio coercitivo, mas sim, por intermédio da consciência rumo a um padrão socioambiental

mais justo e sustentável. Desta feita, ressalva-se que as ações governamentais e as não

governamentais podem valer-se do viés econômico-financeiro da extrafiscalidade em busca

do desenvolvimento socioeconômico e do socioambiental.

127

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