a privatização da british telecom
TRANSCRIPT
DISSERTAÇÃO SUBMETIDA À CONGREGAÇÃO DA
ESCOLA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - EPGE,
DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS,
FARÁ OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ECONOMIA.
PRIVATIZAÇÃO NA INDÚSTR5A DE TELECOMUNICAÇÕES:
ALGUMAS EXPERIÊNCIAS RECENTES E LIÇÕES PARA O CASO BRASILEIRO
FLORINDA ANTELO PASTORIZA
BANCA EXAMINADORA:
1. RENATO FRAGELLI CARDOSO
2. FERNANDO DE HOLANDA BARBOSA
3. LUIZ GUILHERME SCHYMURA
199609 1391
T/EPGE P2 93p
1000076731
RIO DE JANEIRO/RJ
Dezembro/1995
A meus pais, Ramón e Pilar, pelo
carinho e dedicação ao longo de
toda uma vida.
AGRADECIMENTOS
Várias foram as pessoas que contribuíram de forma direta ou indireta
para a realização deste trabalho.
Desejo registrar meu agradecimento a todos os professores e
funcionários da Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getúlio Vargas
(EPGE/FGV) pelo estímulo e pelos ensinamentos não apenas durante a realização desse
trabalho, mas também durante todo o curso.
Um agradecimento especial ao professor Renato Fragelli pela
dedicação com que conduziu o trabalho de orientação e por suas valiosas sugestões no
decorrer e na conclusão desta dissertação e ao professor Fernando de Holanda Barbosa pela
sugestão do tema e pelas indicações bibliográficas.
Agradeço ainda a todos os colegas da EPGE/FGV pelo
companherismo ao longo dessa jornada.
ÍNDICE
3. INTRODUÇÃO. ..009
2. A "RATIONALE' TEÓRICA DA PRIVATIZAÇÃO 012
2.1. INTRODUÇÃO 012
2.2. EFEITOS DA MUDANÇA DE PROPRIEDADE 015
2.2.1 O PROBLEMA DE MONITORAMENTO 015
2.2.2 OS OBJETIVOS DOS ACIONISTAS 019
2.3. EFEITOS DA CONCORRÊNCIA 023
2.4. EFEITOS DA REGULAÇÃO 031
2.5. IMPACTOS DA PRIVATIZAÇÃO SOBRE AS CONTAS PÚBLICAS 035
3. A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES 042
3.1. PANORAMA GERAL 042
3.2. O MERCADO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES 044
3.3. O MERCADO DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES 053
4. A EXPERIÊNCIA NORTE-AMERICANA 060
4.1. ANTECEDENTES 060
4.2. O DESMEMBRAMENTO DA AT&T 063
4.3. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA NOS ANOS 90 066
5. A EXPERIÊNCIA INGLESA 075
5.1. ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO 075
5.2. A PRIVATIZAÇÃO DA BRITISH TELECOM 079
5.3. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZAÇÃO 085
6. A EXPERIÊNCIA MEXICANA 088
6.1. ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO 086
6.2. DESEMPENHO DA TELMEX NOS ANOS 80 ■ 090
6.3. A PRIVATIZAÇÃO DA TELMEX O97
6.4. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZAÇÃO 100
7. A EXPERIÊNCIA ARGENTINA 105
7.1. ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO 105
7.2. DESEMPENHO DA INDÚSTRIA SOB PROPRIEDADE ESTATAL 109
7.3. A PRIVATIZAÇÃO DA ENTEL 114
7.4. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZAÇÃO 120
8. A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL 128
8.1. A CRIAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS 128
8.2. DESEMPENHO ATUAL DA INDÚSTRIA i33
8.3. A INDÚSTRIA DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES 146
8.4. PERSPECTIVAS DO SISTEMA TELEBRÁS I54
9. CONCLUSÕES 16°
10. BIBLIOGRAFIA 163
SUMÁRIO DE TABELAS. GRÁFICOS. QUADROS E FIGURAS
GRÁFICO
QUADRO
TABELA
TABELA
GRAFICO
TABELA
TABELA
GRÁFICO
2.1
2.2
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
TABELA
TABELA
FIGURA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
QUADRO
GRÁFICO
GRÁFICO
2.1 FUNÇÕES DE CUSTO E DE DEMANDA
DECISÃO DE ENTRADA NA INDÚSTRIA
SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - PRINCIPAIS PRIVATIZAÇÕES
SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES - MUDANÇAS ESTRUTURAIS
TRÁFEGO INTERNACIONAL DE TELEFONIA -1993
VINTE MAIORES OPERADORAS PÚBLICAS DE TELECOMUNICAÇÕES -
1993
PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES
MERCADO DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES - DISTRIBUIÇÃO
GEOGRÁFICA -1992
3.7 QUINZE MAIORES FABRICANTES MUNDIAIS DE EQUIPAMENTOS DE
TELECOMUNICAÇÕES -1993
3.8 EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES - AQUISIÇÕES, JOINT-
VENTURES E ASSOCIAÇÕES
4.1 REGIONAL BELL HOLDING COMPANIES
4.2 FATURAMENTO ANUAL DAS OPERADORAS LOCAIS NORTE -
AMERICANAS -1984
4.3 EUA-TARIFAS INTERNACIONAIS -DEZEMBRO/89
4.4 LINHAS INSTALADAS NOS EUA -1984/93
4.5 GRAU DE SINDICALIZAÇÃO -1990
Página
025
027
047
050
052
053
053
055
056
058
064
065
068
069
070
4.6 AQUISIÇÕES REALIZADAS POR EMPRESAS NORTE-AMERICANAS NOS 072
ANOS 1990/91
5.1 EMPRESAS ESTATAIS INGLESAS -1979
5.2 VALORIZAÇÃO DAS AÇÕES DA BRITISH TELECOM
5.3 EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE EMPREGADOS DA BRITISH TELECOM
1970/92
076
084
086
GRAFICO
TABELA
TABELA
GRÁFICO
GRÁFICO
TABELA
GRÁFICO
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
FIGURA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
TABELA
FIGURA
GRÁFICO
TABELA
TABELA
TABELA
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
7.9
7.10
7.11
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
TELMEX - ESTRUTURA DE RECEITAS -1982/90
TELMEX - EFEITOS DA MODIFICAÇÃO NA CARGA TRIBUTÁRIA
TELMEX - IMPACTO DO NOVO IMPOSTO
TELMEX - ESTRUTURA DE CUSTO -1990
TELMEX - EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA ACIONÁRIA
TELMEX - OFERTAS DE COMPRA
TELMEX - EVOLUÇÃO DO VALOR DE MERCADO
TELMEX - ESTRUTURA DE RECEITAS
EMPRESAS PRIVATIZADAS NA ARGENTINA -1988/93
ARGENTINA - INDICADORES QUALITATIVOS -1983/90
LINHAS EM SERVIÇO -ARGENTINA -1980/89
ENTEL-INDICADORES OPERACIONAIS -1990
ENTEL-OFERTAS PÚBLICAS
ARGENTINA - ESTRUTURA DA INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES -
1993
INDICADORES OPERACIONAIS - REGIÃO SUL -TELEFÔNICA - 1991/93
INDICADORES OPERACIONAIS - REGIÃO NORTE -TELECOM -1991 «3
PERFIL DAS RECEITAS -TELECOM E TELEFÔNICA -1993
ARGENTINA - PREÇOS DE INSTALAÇÃO
TARIFAS TELEFÔNICAS-TELECOM ETELFÓNICA-1991/94
SISTEMA TELEBRÁS - ESTRUTURA INSTITUCIONAL
BRASIL - DENSIDADE TELEFÔNICA -1992
BRASIL - EVOLUÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSMISSÃO DE DADOS -
1983/92
BRASIL - GRAU DE DIGITALIZAÇÃO -1992
INVESTIMENTOS DO SISTEMA TELEBRÁS - PRINCIPAIS FONTES DE
FINANCIAMENTO -1974/92
091
093
094
096
098
099
100
102
109
112
113
114
117
119
122
122
123
124
124
131
136
137
138
140
TABELA 8.6 BRASIL-TARIFAS INTERNACIONAIS -1994 142
GRÁFICO 8.7 SISTEMA TELEBRÁS -PERFIL DE RECEITAS
GRÁFICO 8.8 EVOLUÇÃO DA TAXA DE CONGESTIONAMENTO - DDD TERMINADO - 145
1980/92
TABELA 8.9 SISTEMA TELEBRÁS - INDICADORES DE DESEMPENHO -1985/92 145
TABELA 8.10 ÍNDICE DE NACIONALIZAÇÃO DOS PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS 148
FABRICADOS NO BRASIL -1983
TABELA 8.11 PREÇOS MÉDIOS UNITÁRIOS DOS PRINCIPAIS EQUIAPAMENTOS 150
FABRICADOS - COMPARAÇÃO INTERNACIONAL -1983
1. INTRODUÇÃO
Na última década, o tema privatização se tornou praticamente uma
unanimidade entre economistas e formuladores de política econômica. Nesse período,
diversos países desenvolveram programas de privatização com o objetivo de aumentar o grau
de eficiência e competitividade de suas economias, bem como de reequilibrar as finanças
públicas.
Mesmo em países subdesenvolvidos, onde o Estado teve um papel importante
na montagem da estrutura industrial e na infra-estrutura de serviços públicos, a recente onda
privatizações parece sinalizar o fim do Estado produtor de bens e serviços e o surgimento de
um Estado regulador.
Essas mudanças são particularmente críticas na indústria de
telecomunicações, visto que a criação de uma "sociedade da informação" apoiada na
crescente globalização dos mercados e no desenvolvimento dos sistemas financeiros
internacionais implica em investimentos na modernização e ampliação das redes e na oferta
crescente de serviços de valor adicionado, notamente de transmissão de dados.
Nos países subdesenvolvidos a situação é ainda mais difícil uma vez que as
redes de telecomunicações estão apoiadas em tecnologias obsoletas e inadequadas à
intensidade e diversidade desse novo fluxo de informações. Exemplos marcantes dessa
realidade são a China, a índia e a Indonésia que combinadas detém 40% da população
mundial e apenas 20 milhões de terminais instalados.
Desta forma, a privatização das operadoras públicas de telecomunicações é
vista como uma fonma de viabilizar a retomada dos investimentos. Ademais, como essas
empresas apresentam elevado valor de mercado, sua venda traz uma importante contribuição
para a redução da dívida pública.
O estudo da indústria de telecomunicações toma-se ainda mais interessante
visto que paralelamente ao movimento de privatização a indústria atravessa um processo de
reestruturação a nível mundial. Esse processo contempla a formação de alianças comerciais e
tecnológicas, a ampliação do "mix" de serviços ofertados e a falência do sistema de subsídios
cruzados que balizou a estrutura de tarifas nas últimas décadas.
Neste sentido, o presente trabalho tem por objetivo analisar as recentes
mudanças ocorridas na indústria de telecomunicações e em particular avaliar os resultados
obtidos em alguns processos de privatização de operadoras públicas ocorridos nas décadas de
80/90.
Para isso encontra-se dividido em nove capítulos. Depois desta introdução, é
desenvolvida no capítulo 2 uma reflexão acerca das razões teóricas da privatização. A nível
microeconômico, é ressaltada a dificuldade de definir claramente o objetivo das empresas
estatais e os problemas de monitoramento intrínsecos a relação acionistas/administradores.
Observa-se que a meta de maximização do bem-estar social imposta as empresas estatais é
muito vaga, e na prática ocorre que essas empresas acabam perseguindo uma multiplicidade
de objetivos conflitantes, o que somado a existência de mecanismo de incentivos
inadequados, leva ao desenvolvimento de agendas pessoais que comprometem a eficiência
dessas empresas.
Como a propriedade é apenas um dos elementos que define a performance
de uma empresa, são discutidos ainda o papel da concorrência potencial e efetiva, bem como
os problemas relacionados a regulação, em especial a assimetria de informações existente
entre regulados e reguladores.
A nível macroeconômico, é analisada a contribuição do processo de
privatização para o ajuste fiscal e a reforma patrimonial do Estado.
No capítulo 3 são discutidas as principais características da indústria de
telecomunicações, em especial as mudanças ocorridas nas década de 70/80 com a introdução
da tecnologia microeletrônica, que colocaram em xeque a noção clássica de que a indústria se
constituía num "monopólio natural'.
10
No capítulo 4 é analisada a experiência norte-americana e o desmenbramento
da AT&T ocorrido em setembro/84. Ao dominar a indústria de telecomunicações nos EUA por
quase um século, a AT&T é a evidência mais contundente de que a propriedade privada
combinada a mecanismos de regulação não produz necessariamente um mercado mais
competitivo.
Nos capítulos 5, 6 e 7 são discutidas, respectivamente, as experiências de
privatização de operadoras públicas de telecomunicações na Inglaterra, México e Argentina.
Essas experiências confirmam a hipótese de que a propriedade privada tende nos anos
subsequentes a privatização a aprimorar a eficiência da empresa e a qualidade dos serviços.
Contudo, o aumento do grau de competição, seja através da entrada efetiva de novas
operadoras de serviços básicos ou através do desenvolvimento de serviços alternativos
(como, a telefonia celular) é lento devido ao volume de investimentos necessários e a
existência em alguns casos de restrições institucionais.
No capítulo 8 é apresentada a estrutura da indústria de telecomunicações no
Brasil e são discutidas as limitações de investimento do SISTEMA TELEBRÁS. Em seguida,
são elecandas algumas das transformações que espera-se a indústria deverá se submeter
nos próximos anos. Finalmente, no capítulo 9 são sintezadas as principais conclusões desse
trabalho.
11
2. A "RAT/ONALP' TEÓRICA DA PRIVATIZAÇÃO
2.1. INTRODUÇÃO
A intervenção governamental na economia ganhou enorme impulso a partir da
década de 30 em decorrência da difusão das teorias de origem keynesiana, bem como do
êxito da atuação estatal na mobilização dos recursos necessários à 2a Guerra Mundial e à
reconstrução que a ela se seguiu.
Esta intervenção, embora tenha atingido também as economia maduras, foi
particularmente significativa nos países subdesenvolvidos onde a visão dominante era a de
que o desenvolvimento econômico não seria alcançado a partir do simples jogo das forças de
mercado. Neste caso, a falta de um mercado de capitais eficiente, a inflexibilidade do mercado
de trabalho, a inexistência de empresários privados minimamente capitalizados e outras falhas
de mercado eram apontadas como fatores que impediam que a competição entre os agentes
econômicos resultasse num ponto Pareto eficiente.
Esse diagnóstico norteou a criação de empresas estatais em diversos setores,
em particular naqueles em que a iniciativa privada era pouco propensa a investir (devido ao
longo prazo de maturação, à baixa rentabilidade e ao elevado risco) e naqueles em que fatores
tecnológicos e/ou de mercado impunham como solução ótima a instituição de monopólios
locais (os chamados "monopólios naturais"). Note-se que na maioria dos casos, o Estado era
visto como o único agente capaz de arregimentar o volume de recursos necessários à
realização desses projetos.
As últimas décadas, entretanto, testemunharam uma crescente preocupação
em redefinir o papel e os limites do Estado. As teorias de inspiração liberal procuraram
mostrar que seus antecedentes, ávidos por identificar as falhas de mercado, pecaram por não
perceber que o Estado também não era ideal, e que em muitas ocasiões faltava-lhe autonomia
política e capacidade administrativa para implementar as decisões corretas em tempo hábil.
Além disso, a evidência empírica tomou claro que nem sempre os objetivos de políticos e
12
burocratas coincidem com os da sociedade, de modo que em alguns casos as falhas da
burocracia tendem a ser ainda mais prejudiciais ao desenvolvimento que as de mercado.
Em suma, o Estado antes visto como solução havia se transformado num
grande problema. Particularmente, a administração das empresas estatais passou, tanto em
países subdesenvolvidos como em economias maduras, a colidir com o interesse público,
fazendo com que a capacidade dessas empresas em auxiliar na consecução dos objetivos do
Estado fosse posta em dúvida.
Os resultados operacionais desastrosos das empresas estatais refletiam, por
um lado decisões equivocadas a nível técnico e perda de produtividade e eficiência, e por
outro a dificuldade em lidar com a multiplicidade de objetivos, freqüentemente conflitantes,
que lhes eram atribuídos. Verificou-se que essas empresas foram sistematicamente utilizadas
para atender a objetivos de política macroeconômica, tais como: (i) a diminuição da
disparidade de renda (através do favorecimento de determinados consumidores e regiões e do
beneficamento de fornecedores domésticos em muitos casos ineficientes), (ii) a redução dos
níveis de inflação (mediante o contigenciamento de preços/tarifas) e (iii) o cumprimento de
metas de balanço de pagamentos (pelo crescimento do endividamento externo).
Em conseqüência, em meados da década de 80, a maioria das empresas
estatais apresentavam um quadro semelhante, que incluía: baixos níveis de produtividade,
estrutura de preços/tarifas distorcidas, alto grau de endividamento, reduzida capacidade de
investimento, baixa qualidade nos bens/serviços produzidos, desatualizarão tecnológica,
obsolescência do parque produtivo, grandes passivos trabalhistas e dificuldade de negociação
devido ao elevado nível de corporativismo do quadro funcional. Além disso, era clara a
ausência de mecanismo de incentivos adequados, bem como a falta de um planejamento de
médio e longo prazos e a grande morosidade no processo decisório.
Neste contexto, a privatização surge como parte de uma nova estratégia de
desenvolvimento que, ao contrário da anterior, visa a uma maior integração à economia
mundial (e consequentemente, aumentos constantes de produtividade). Assim, os processos
13
de privatização têm como principal objetivo aumentar o grau de eficiência e competitividade
da economia e são, em geral, acompanhados de políticas de liberalização.
Nos países subdesenvolvidos, a privatização tem, ainda, uma segunda função
como parte das políticas de ajuste que se seguiram à crise dos anos 80. No Brasil, em
particular, o programa de privatização nasceu no bojo de uma grande crise financeira do setor
público e tem como meta modificar através de uma reforma patrimonial, a composição de
ativos e, principalmente, passivos do governo.
Note-se que os dois objetivos apresentados são conflitantes na medida em
que a maximização das receitas na venda das empresas e a conseqüente redução do déficit
público, não implica, necessariamente, em uma estrutura industrial eficiente e competitiva.
Esta questão está particularmente presente na alienação de empresas monopolistas, como é o
caso dos serviços de telecomunicações.
O presente capítulo se destina a analisar as justificativas teóricas dos
processos de privatização e encontra-se dividido em quatro seções. Na primeira, é discutida a
influência da estrutura de propriedade sobre o grau de eficiência das empresas, a questão do
relacionamento acionistas/administradores e a eficácia dos sistemas de monitoramento. Na
segunda, encontra-se uma breve discussão acerca da influência do padrão de concorrência da
indústria sobre o desempenho da empresa, sendo dado especial destaque para os casos em
que existem poucas empresas com elevado poder de mercado, em particular à indústria de
telecomunicações. Na terceira seção são apresentados os problemas ligados à regulação, e
finalmente na quarta seção são descritos os possíveis impactos da venda de estatais sobre as
contas públicas.
14
2.2. EFEITOS DA MUDANÇA DE PROPRIEDADE
2.2.1. O PROBLEMA DE MONITORAMENTO
A relação entre os administradores e os acionistas de uma empresa pode ser
vista como um caso particular de um problema de monitoramento, cujo caso geral caracteriza-
se por uma situação em que um indivíduo (ou grupo de indivíduos) denominado de principal
procura estabelecer incentivos para um outro indivíduo (ou grupo de indivíduos) chamado de
agente, o qual toma decisões que afetam diretamente o principal. A meta é fazer com que o
agente contribua para a maximização dos objetivos do principal, e o desafio consiste em
definir um contrato ótimo, no qual o agente ao agir em seu próprio benefício, trabalhe,
também, em benefício dos interesses do principal.1
As dificuldades básicas em estabelecer esta estrutura de incentivos advém de
dois fatores: (a) os objetivos de principais e agentes, em geral, divergem (b) há uma assimetria
de informações, de modo que o principal não pode observar todas as decisões tomadas pelos
agente, em outras palavras, o monitoramento nunca é perfeito.
Ressalte-se que a questão de monitoramento dos administradores está
presente tanto sobre a propriedade privada como estatal. Desta forma, os administradores são
vistos como agentes atuando, supostamente, em benefício dos acionistas, no caso da
empresas privadas, e dos órgãos de governo a que estão subordinadas, no caso das empresas
estatais. Neste último caso, podemos considerar que os órgãos de governo atuam como
agentes em relação aos principais em última instância, os cidadãos.
Os acionistas (principais) ao recrutarem seus administradores (agentes),
devem estar atentos para o fato de que esses administradores buscarão um nível de utilidade
igual ou superior ao nível mínimo definido pelas alternativas similares disponíveis na
economia (custo de oportunidade) e de que a função utilidade do administrador depende do
nível de remuneração e do nível de esforço a ser realizado. Formalmente, temos:
O modelo de Principal X Agente encontra-se detalhado em Kreps (1990).
15
U = g(w, a) O)
onde: U é o nível de utilidade do administrador,
w é o nível de salário
a é a medida do nível de esforço.
SU/ôw > 0 e 5U/5a < 0
Note-se que variáveis, tais como a receita de vendas e o crescimento da firma
podem, também, ser incluídas na função utilidade, bem como outros elementos que captem a
preferência dos administradores por mais poder e prestígio.
Ressalte-se, ainda, que a montagem de esquemas de incentivo depende do
grau de aversão do principal e do agente ao risco. Além disso, o principal deve estar atento a
duas restrições :
. o incentivo deve ser atrativo o suficiente para que o agente aceite o contrato;
. o incentivo deve levar o agente a atuar com alto esforço em seu próprio
interesse.
Sabe-se que dado o contrato e o sistema de incentivos nele contido, cada
administrador irá decidir se trabalhará com maior ou menor dedicação, ou seja, se aplicará um
alto ou baixo nível de esforço. Desta forma, se o principal oferece ao agente um nível de
remuneração fixa, independentemente dos resultados obtidos, não há incentivos para que o
agente realize um nível de esforço alto. Ao contrário, a hipótese mais provável é a de que o
agente ao receber seu salário se acomode e trabalhe com reduzido empenho, maximizando
assim, sua utilidade pessoal.
O nível de esforço do agente não é uma variável facilmente observada. Desta
forma, o principal busca acompanhar a evolução das variáveis objetivas que reflitam esse
nível de esforço, um exemplo clássico é a margem de lucro. Note-se que há uma alta
correlação entre o nível de esforço gerencial e a performance da empresa, ou seja, o lucro
tende a refletir o nível de esforço realizado. É claro que essa variável não fornece um
resultado totalmente conclusivo, uma vez que há possibilidade da empresa apresentar
resultados insatisfatórios apesar do esforço do corpo gerencial ter sido alto.
16
Em síntese, podemos concluir que a relação entre os acionistas e seus
administradores não é naturalmente harmoniosa e que a montagem de uma estrutura de
incentivos eficiente é difícil, embora fundamental. Note-se, ainda, que as dificuldades de
monitoramento são exacerbadas à medida em que aumenta a dispersão de propriedade. Em
muitos casos a dispersão é tão grande que há dificuldades em identificar quem são os
principais e quais são seus objetivos.
Não raro há um grande número de acionistas, cada qual detendo uma pequena
fração do capital votante da empresa, ademais como as ações são negociadas no mercado, a
qualquer momento um acionista pode vender seus direitos de propriedade para outros
investidores, saindo da sociedade.
Há, também, um problema de custo X benefício ligado ao trabalho de
monitoramento. Note-se que se a empresa tivesse um único acionista, este arcaria com todo o
custo de monitoramento, mas em contrapartida teria todo o benefício resultante do bom
desempenho da firma. Ao contrário, quando as ações ordinárias da empresa encontram-se
pulverizadas entre muitos investidores, a atividade de estabelecer e controlar contratos
confere extemalidades. Se um dos acionistas se engaja nesta tarefa, ele arca com todo o
custo de monitoramento, mas recebe apenas uma fração do ganho total. Formalmente, se este
acionista aumenta o lucro esperado em um montante igual a Atc, através de um incremento
na atividade de monitoramento que custa para ele, ç, ele terá uma participação neste lucro
de apenas m Atc, e uma receita líquida de m An - Cj, onde n, é sua participação acionária
Como para cada acionista, em particular, pode não ser interessante tomar para si o
monitoramento fa, A* < C|), há risco de que a intensidade de controle seja sub-ótima, o que
amplia as possibilidade para que os administradores busquem seus próprios interesses.
Este problema é reduzido à medida em que exista um grupo de investidores
que detenha fração significativa do capital votante da empresa, ou que seja possível a criação
de um "board" (a figura mais comum é a do conselho de administração) eleito pelos acionistas
que se encarregaria do monitoramento dos gerentes. Observa-se, ainda, que a presença de
Vickers & Yarrow (1988).
17
investidores institucionais, tais como fundos de pensão e companhias de seguro tende a
tornar a atividade de monitoramento mais intensa. Estes investidores detêm participações
acionárias em diversas empresas, de modo que o monitoramento dos administradores de
algumas empresas tende a criar uma reputação de seriedade (rédia-curta) que leva os
administradores das demais empresas, onde o investidor tem participação acionária, a atuar
de forma mais eficiente. Em termos formais, o benefício oriundo da atividade de
monitoramento passa a se expressar com u i A* + An , onde Aj éo aumento no lucro
esperado das outras companhias do portifólio do investidor, em outras palavras, mesmo que p,
seja pequeno, ele poderá ser recompensado por An.
Além disso, a implementação de um sistema de recompensas que tome os
salários dos administradores que ocupam os postos mais altos da hierarquia muito atrativos,
tende a difundir uma concorrência intema por estes cargos, tomando esses executivos mais
zelosos pela performance da empresa.
A nível de mercado, existem pelo menos duas ameaças que tenderiam a
facilitar as atividades de monitoramento: os riscos de "takeovers" e de falência. Todavia, a
análise teórica e empírica não apresenta resultados conclusivos sobre a eficácia destas
ameaças como forma de estimular a eficiência interna e o monitoramento gerencial.
Estudos recentes3 mostram que a diferença de lucratividade e de desempenho
financeiro entre empresas que sofrem takeovers" e outras que não sofrem é muito pequena.
Além disso, os dados sugerem que a probabilidade de ocorrência de "takeovers" diminui
significativamente para empresas acima de um dado porte econômico-financeiro. Note-se que
o nível de ameaça de "takeover" e o papel que esta representa na promoção da eficiência
intema da empresa depende das caraterísticas específicas do mercado, do nível de proteção
proporcionado pela legislação, do grau de restrição impostos pela regulação, do
desenvolvimento do mercado de capitais e do sistema fiscal.
O risco de falência funciona de modo análogo à ameaça de "takeover". Note-
se, entretanto, que o risco de falência ajuda a alinhar os interesses de acionistas e
Ver Vickers&Yarrow (1991).
18
administradores na medida em que na hipótese de falência os administradores perdem seus
cargos. Ademais, o risco de perder os empregos faz com que os empregados se aliem aos
acionistas na tarefa de controlar os administradores.
Ressalte-se, ainda, que o risco de falência como mecanismo de controle é
mais eficiente em indústrias que atravessem períodos de recessão ou mais intensa
competição. Nas épocas de crescimento, o risco de falência tende a se reduzir, limitando sua
eficácia como forma de monitoramento. Segundo Vickers & Yarrows (1991), é pouco provável
que o risco de falência tenha efeitos poderosos sobre a eficiência de empresas monopolistas
(condição em que normalmente se encontram as empresas de serviços de telecomunicações).
Com base nas questões abordadas acima, podemos de imediato afirmar que a
atividade de monitoramento é mais complicada nas empresas estatais. Em primeiro lugar, a
dispersão de propriedade é a maior possível, o que significa que o controle dos
administradores tende a ser sub-ótimo pelas razões já descritas. Em termos gerais, um
cidadão isoladamente não irá incorrer nos custos de monitoramento para apropriar-se apenas
da pequena parcela que lhe cabe do total de benefícios que tal atitude poderia gerar para a
sociedade. Em segundo lugar, os riscos de falência e lakeovers" inexistem, o primeiro pelo
acesso que essas empresas têm aos recursos do Tesouro e o segundo porque seu controle
acionário não se encontra disponível no mercado.
2.2.2. OS OBJETIVOS DOS ACIONISTAS
A transferência de propriedade de empresas do setor público para o setor
privado implica numa mudança na relação entre os administradores e seus acionistas. Uma
conseqüência imediata do processo de privatização é uma modificação dos objetivos dos
acionistas e da estrutura de incentivos gerenciais.
A teoria econômica tradicional repousa sobre a hipótese de que as empresas
privadas têm por objetivo a maximização de lucro ao passo que as empresas estatais visam a
maximização do bem-estar social. Na prática, este dois objetivos não são equivalentes na
19
medida em que o lucro é apenas um dos componentes da função de bem-estar social, ou
seja, em termos formais temos que4:
W(x) = n(x) + E(x) 0)
onde: W(X) é o nível de bem-estar social;
n(x) é o nível de lucro e
E(x) é o nível de externalidades.
Note-se o objetivo de maximização de lucro perseguido pelas empresas
privadas é uma meta mais clara e bem definida. Ao contrário, no caso das empresas estatais
ocorrem problemas na própria definição do que vem a ser exatamente o bem-estar social. Na
prática, essas empresas acabam sendo usadas para atender a quaisquer interesses do
Estado, resultando numa multiplicidade de objetivos na maioria das vezes conflitantes.
Além disso, Shapiro & Willing (1990) observam que em ambos os tipos de
propriedade, os objetivos dos acionistas tende a divergir dos objetivos dos tomadores de
decisão, como descrito nas equações abaixo:
VE = W(x) + \i P(x) (2)
VP = n(x) + ti P(x) = W(x) + E(x) + ti P(x) (3)
onde: VEéo objetivo do administrador das empresas públicas
VP é o objetivo do administrador das empresas privadas
W(X) é o nível de bem-estar social;
n(x) é o nível de lucro
E(x) é o nível de externalidades.
P(x) é a agenda pessoal
H e T! são os pesos atribuídos pelos administradores aos seus interesses pessoais.
Comparando as equações (2) e (3) podemos ver que a diferença entre os
objetivos dos administradores de empresas públicas e privadas está diretamente
correlacionada ao peso atribuído aos interesses pessoais (n maior, menor ou igual a ti). Note-
Ver Vickers& Yarrow (1991).
20
se, entretanto, que em ambos os tipos de propriedade a agenda pessoal distorce os objetivos
originais, quais sejam lucro e bem-estar social.
Esses objetivos pessoais englobam fatores, tais como, o favorecimento de um
grupo de interesses, altos níveis salariais, elevado número de empregados, "status" e prestígio
pessoal, etc.
Em que pese a ausência de estudos mais profundos a este respeito, há razões
para se crer que a burocracia estatal tenha possibilidade de atribuir um peso mais significativo
aos seus interesses pessoais que os administradores privados. A principal razão, como já
mencionado na seção anterior, é a maior dificuldade de monitoramento e a ausência de
incentivos adequados.
Observa-se que na maioria dos casos existe um grande "gap" entre os salários
dos executivos de empresas estatais e de seus colegas da iniciativa privada. A remuneração
dos primeiros é inferior em virtude de restrições relacionadas às recompensas por ganho de
produtividade e lucratividade.
Além disso, ocupar as posições mais altas na hierarquia de empresas estatais
é visto por muitos executivos como uma oportunidade para uma eventual carreira política ou
como uma chance de criar uma rede de relacionamentos que lhe propicie benefícios no futuro,
quando estiverem alocados na iniciativa privada.
Ressalte-se, ainda, que a indicação para cargos de direção nas empresas
estatais obedece a critérios políticos, e que os executivos são, em geral, empossados e
exonerados com grande freqüência, o que dificulta uma continuidade administrativa, e
estimula a preocupação em atingir o mais depressa possível os interesses pessoais.
Outra fonte de perda de incentivo é a utilização das tarifas e preços das
empresas estatais como instrumento de política macroeconômica. No Brasil, esse fenômeno
afetou praticamente todas as empresas estatais, uma vez que o governo para conter a
crescente inflação durante os anos 80 restringiu o aumento das tarifas públicas praticando
reajustes inferiores à variação dos índices de inflação. O descasamento entre os níveis de
21
preços (decrescentes em termos reais) e os custos de produção (em muito casos elevados)
resultou em problemas financeiros para as empresas estatais, deteriorando os incentivos para
que seus administradores investissem esforços na melhoria da performance operacional das
empresas.
Em conseqüência destes problemas, havia incentivos apenas marginais para
que os interesses dos proprietários fossem respeitados. A tendência natural é a de que os
administradores das empresas estatais não apenas atribuam um maior peso a seus
interesses pessoais, mas também aos resultados de curto prazo em detrimento da formulação
de estratégias de médio e longo prazos para a empresa.
Em síntese, podemos concluir que a questão do monitoramento dos
administradores é mais difícil de ser tratada nas empresas estatais do que nas empresas
privadas visto que todos os mecanismos que ajudam a alinhar os interesses da burocracia com
os acionistas são fracos ou inexistem. Todavia, aceitar de forma irrestrita a idéia de que os
administradores privados agem sempre em interesse de seus acionistas não é uma posição
aceitável.5 Claramente, os executivos privados têm compromissos com agendas pessoais,
que envolvem prestígio, reconhecimento profissional e poder. Contudo, pelo menos a nível
microeconômico, a eficiência da empresa tende a aumentar sob propriedade privada devido:
(i) à maior clareza de objetivos (ii) à redução dos entraves burocráticos (iii) à maior disciplina
de mercado (iv) à redução dos "soft-budgets".
Deve-se notar, entretanto, que a propriedade é apenas um dos fatores que
influencia a estrutura de incentivos gerenciais e a performance econômica da empresa (tanto a
nível de eficiência interna quanto alocativa). De importância igual ou superior, é a existência
de mecanismos reguladores, bem como a estrutura da industria e o grau de competição a que
empresa está exposta.
Ver Vickers&Yarrow (1991).
22
1.3. EFEITOS DA CONCORRÊNCIA
A análise do papel da concorrência é muito importante num contexto de
privatização e/ou de restruturação de uma indústria, visto que o aumento da eficiência
alocativa é um dos principais objetivos desses processos.
A evidência empírica mostra que a concorrência estimula as firmas a se
restruturarem, a introduzir novas linhas de produtos e a atuarem de forma mais agressiva no
mercado. Ademais, a competição pelos mercados é um fator motivacional para que os
executivos cortem custos desnecessários, melhorem parâmetros técnicos de produção e
promovam uma alocação eficiente de recursos, aprimorando a eficiência interna. Neste caso,
a concorrência auxilia os acionista em seu trabalho de monitoramento, independente da
estrutura de propriedade.
Num processo de privatização (ou restruturação) é fundamental responder à
pergunta básica de qual seria o número desejável de empresas para concorrer naquele
mercado, uma vez que o grau de competição irá influenciar, sobremaneira, o comportamento
futuro da indústria.
Ressalte-se, entretanto, que as forças concorrenciais ficam prejudicadas
quando existem poucas empresas operando, cada qual com elevado poder de mercado.
Nestes casos, as práticas anticompetitivas tendem a diminuir, e no limite, eliminar a
possibilidade de entrada de novos produtores, tomando imprescindível a existência de uma
arcabouço regulador eficiente. Essa regulação deve levar em conta não apenas o desempenho
financeiro, mas principalmente indicadores qualitativos, tais como a qualidade dos serviços, a
flexibilidade, os níveis de investimentos e o grau de inovação.7
6 Aqui é importante distinguir entre eficiência alocativa (nível de produção realizado pela empresa
dada a estrutura de custos) e eficiência interna (o nível de produção que minimiza o custo de
produção).
7 É importante destacar que esses indicadores são de difícil obtenção.
23
É importante ressaltar que a concorrência é representada não apenas pelas
empresas que já operam no mercado, mas também pela ameaça de entrada de novos
concorrentes. Os trabalhos desenvolvidos por Baumol (1982) sobre os mercados disputáveis
captam bem o papel da concorrência potencial.
Um mercado é dito disputável, quando a ameaça de concorrência potencial é
máxima, ou seja as firmas já estabelecidas estão sujeitas à entradas do tipo "hit and run". Se
essas firmas não operam com máxima eficiência elas perdem seu mercado para
competidores mais eficientes. Nesse modelo, todas as empresas, inclusive os competidores
potenciais, têm a mesma tecnologia e consequentemente a mesma estrutura de custos. Além
disso, a entrada de uma nova empresa não envolve "sunk costs", ou seja não há gastos
irrecuperáveis e, portanto, não existem barreiras à saída.
Note-se que um mercado disputável apresenta em "steady state" características
muito favoráveis sob o prisma do bem-estar social, implicando tanto em eficiência interna
quanto alocativa.
É fundamental destacar, entretanto, que a teoria dos mercados disputáveis
tem uma lógica diferente da teoria de concorrência perfeita, uma vez que é a ameça ou
entrada efetiva de novos concorrentes que determina o grau de concorrência e não a
existência de grande número de firmas no mercado. Neste sentido, a estrutura de mercado é
determinada exogenamente pela tecnologia e as condições de demanda e, sob certas
condições, um monopólio pode ser um mercado disputável.
Essa teoria, apesar de ter como ponto positivo o fato de levantar a questão da
concorrência potencial e seus impactos sobre a estrutura industrial, é objeto de diversas
críticas. As principais estão relacionadas aos seguintes fatos: (i) as firmas que operam num
mercado disputável não reagem diante da ameaça de entrada de um novo concorrente, antes
que esse concorrente já tenha se estabelecido (ii) a hipótese de inexistência de "sunk costs" é
muito pouco realista.
24
Vickers & Yarrow (1988) desenvolveram um modelo que mostra a importância
destes dois fatores, quais sejam a velocidade de reação e o montante de "sunk costs" na
definição da estrutura industrial.
Consideremos dada a curva de demanda DD e o custo médio Co (por hipótese
constante). O bem-estar social é maximizado no ponto em que P = Co e a quantidade
produzida é Q* , conforme ilustrado no gráfico a seguir:
GRÁFICO 2.1
FUNÇÕES DE CUSTO E DE DEMANDA
P"
P* = C0
Q"
Suponha que a entrada na indústria envolva "sunk costs" iguais a S, e que
esses custos representem um "entry fee". Suponha, ainda, existam duas firmas: a firma A Qà
estabelecida) e a firma B (entrante).
Seja ta o tempo gasto pela firma A para responder à entrada da firma B e tb o
tempo decorrido entre a entrada e o momento em que a firma B atinje plena capacidade. Se
ta > tb , então a firma B se estabelece antes que a firma A apresente qualquer reação. A
situação se reverte se ta < tb Define-se, então, a variável T da seguinte forma:
= t,-tb
= 0
se ta>tb
caso contrário
(1)
onde T representa o tempo durante o qual a firma B opera a plena capacidade sem qualquer
reação da firma A.
25
Note-se que o nível de preços praticado pela firma A é P". Se a firma B entrar
no mercado cobrando um preço ligeiramente inferior a P" poderá auferir um lucro equivalente
a:
n (P") = (P" - C) D(P") (2)
Esse lucro será auferido por T unidades de tempo, após esse período o lucro
cairá a zero. A entrada é vantajosa, se e somente se :
T ,n(P")>S (3)
Note-se que se existirem "sunk costs" (S=0) e não houver um reação imediata
da firma já estabelecida (T>0), então qualquer nível de preços que exceda o custo médio
permite a entrada de novas empresas. Neste caso, o mercado é disputável.
Contudo, se a firma já estabelecida reage (T=0) e os "sunk costs" são positivos
(S>0), independente do montante envolvido, pela equação 3, temos que nenhum preço irá
atrair a firma B. Logo, a firma A pode cobrar o preço de monopólio Pm sem induzir a entrada.
Uma hipótese intermediária, envolveria um cenário em que a firma já
estabelecida não reage imediatamente (T>0) e existem usunk costs" (S>0), tais que a firma A
deteria a entrada somente se praticasse um preço tal que n (P") < S/T. Mesmo que S seja
muito pequeno, o que reduziria as barreiras à entrada/saída, a restrição ao comportamento da
firma A será pequena, desde de que T , também, seja reduzido (ou seja, a velocidade de
reação seja grande).
Em síntese, esse modelo permite concluir que a principal forma de eliminar a
concorrência potencial é tomar claro que a reação será agressiva e rápida. Além disso, a
ameaça de entrada é mais intensa em industrias que apresentam menores custos
irrecuperáveis ("sunk costs").
26
Note-se que a entrada numa indústria pode ser vista com um jogo de
informação assimétrica. Neste caso, existindo apenas duas firmas no mercado: a firma A
(entrante) e a firma B (dominante), a entrada de fato ocorrerá somente se o lucro esperado
exceder os custos associados à entrada, ou seja se o "payoff for positivo.
Durante esse jogo, a firma dominante escolhe o nível de variáveis
estratégicas, denominadas genericamente de K. Se não há entrada, os ganhos da firma
entrante e dominante são iguais a zero e a l0 (K), respectivamente. Caso contrário, a entrada
de nova firma estabelecerá um duopólio em que os "payoffs" de entrantes e dominantes são
iguais a U (K) e ld (K), respectivamente, como podemos ver no quadro a seguir:
QUADRO 2.2
DECISÃO DE ENTRADA NA INDÚSTRIA
FIRMA DOMINANTE
escotheK
ocorre a entrada
não
ocorre entrada
JOGO
DE
MERCADO
U(K)
onde X
Y
é tal que X é o "payofT da firma entrante e Y é o "payofT da firma dominante.
Note-se que a entrada pode, inclusive, alterar os níveis escolhidos para as
variáveis estratégicas (K), o que é ilustrado no quadro abaixo pela caixa "jogo de mercado". A
27
escolha da firma dominante detém a entrada somente se le (K) < 0. Neste caso, se o K
estabelecido é o mesmo escolhido por um empresa monopolista, dizemos que a entrada é
bloqueada.
Os instrumentos mais utilizados para bloquear a entrada em um mercado, são
a manutenção de um excesso de capacidade instalada, a realização pela firma dominante de
vultosos gastos de P&D, a política de contínuo lançamento de novos produtos, a elevação dos
custos da entrante através da cobrança de preços elevados por insumos essenciais, a
dificuldade de aquisição de tecnologia, a manutenção de elevados gastos publicitários e a
existência de marcas consolidadas, entre outros. A opção por um desses caminhos irá
depender das características especificas de cada indústria.
No setor de telecomunicações, um aspecto da competição que merece
destaque é a integração das redes e a concorrência em mercados verticalmente relacionados.
Um exemplo típico é o relacionamento entre os serviços de longa distância e locais8. A
questão central é como garantir a concorrência nos segmentos potencialmente competitivos
(longa distância) e evitar que a empresa dominante no segmento não competitivo (locais)
domine , também, os segmentos de longa distância.
O centro da análise está no estabelecimento de uma regra de conexão, isto é,
o preço ótimo através do qual a firma dominante nos serviços locais irá colocar a disposição
das firmas que operam os serviços de longa distância, o acesso a suas redes. Por
simplificação, suponhamos que a firma dominante no serviço local (firma A) tem apenas uma
rival na oferta de serviços de longa distância (firma B). Esta estrutura coincide com a da
Há autores que defendem a tese de que o movimento tecnológico é exatamente oposto ao
mencionado acima. Para esse autores, a fibra ótica vem contribuindo para tornar o mercado de
longa distância monopolizado, ao passo que a telefonia celular é responsável pela crescente
competição no mercados de telefonia local. Isso não invalida o modelo apresentado, sendo
necessário apenas inverter as posições, de modo que a tarifa de conexão passaria a ser cobrada
pela(s) empresa(s) que operam no segmento de longa distância..
Modelo extraído d Vickers & Yarrow (1988).
28
indústria de telecomunicações inglesa, onde a British Telecom domina os serviços locais e tem
apenas uma rival no serviço de longa distância, a Mercury.
Sejam a e b os custos unitários de produção dos serviços de longa distância e
local, respectivamente, os quais são combinados, por hipótese, numa proporção 1:1. Suponha,
ainda, que o custo de combinar os dois serviços e produzir o serviço final seja desprezível, de
modo que c = a + b, é o custo marginal de ofertar o bem final (ligação a longa distância) 10
Seja i o preço pago pela firma que opera o serviço de longa distância para a firma que atua
nos serviços locais pela utilização da rede local. Desta forma, o custo final de uma ligação de
longa distância é c para a firma A e a + i para a firma B. Sejam X e Y a oferta de serviços de
longa distância das firmas A e B, respectivamente. Desta forma, Q = X + Y, é a oferta global
de serviços e P(Q) é a função inversa de demanda, o lucro da firma dominante (firma A) é
dado por:
n" = [P(Q)-c]X + (i-b)Y (D
E o lucro da firma rival (firma B) é de:
nb= [P(Q) - (a+i)] Y (2)
Em caso de inexistência de regulação, a firma dominante irá cobrar uma tarifa
i tal que exclua sua rival do negócio, e produzirá no ponto em que a receita marginal iguala a
c. Seja X, o grau de rivalidade entre as empresas, temos de (1) e (2) que a condição de
primeira ordem é :
(1+5l)XP' +P-c + A.(i-b) = 0 (3)
(1+X)YP' + P-(a + i) = 0 W
Note-se que X capta a reação de uma firma em relação às mudanças no nível
de produção da outra. Um X=0 corresponde a um comportamento de tipo Coumot, e um X = -1
10 De outro modo, poderíamos supor que a e b já incluem os custos de combinar os dois serviços.
29
corresponde a um comportamento de tipo Bertrand. Somando-se as duas equações acima
temos que:
(1+X.) Q P' + 2P = (1 +X)c + (1 -X)(a+i) (5)
Seja ti (Q) = -P/Q P', a elasticidade-preço da demanda. Então, a equação
acima pode ser escrita como:
P[2 - (1 +X)It]] = (1 + X) c + (1 -X){a+\) (6)
A condição de ótimo requer que P seja igual ao custo marginal c.Substituindo-
se P = c, temos que a tarifa ótima é tal que:
i =
Ou seja, a tarifa ideal envolve o nível de custo b e um fator de ajuste
relacionado a /. e a n- Para -1 <X < 1, a condição requer que i* seja inferior a b. O fator de
ajuste é tanto maior quanto menor a competição entre as firmas (X maior) e quanto mais baixa
for a elasticidade-preço da demanda. Desta forma, o preço igual a b é subótimo exceto se
existir na atividade de longa distância um comportamento do tipo Bertrand ou "price- taking".
11 Este modelo é, ainda, rudimentar e pode ser estendido para captar fatos tais como: custos
diferenciais, retornos crescentes de escala e preços não lineares.
30
2.4. EFEITOS DA REGULAÇÃO
Como mencionado no item anterior, a competição tende a criar incentivos
adequados para que as empresas atuem promovendo uma alocação eficiente de recursos.
Contudo, em muitas indústrias, as forças competitivas são fracas tornando necessária uma
política reguladora que influencie a conduta das empresas e incentive o aumento da eficiência
interna e alocativa. Nestes casos, a regulação funciona como uma simulação, através de
regras, das pressões inerentes a mercados competitivos.
Da mesma forma que a relação acionistas/administradores, a política de
regulação pode também ser vista como um jogo de informação assimétrica entre o governo
(agência reguladora) e as empresas que atuam no mercado12. Neste jogo, cada participante
tem estratégias, objetivos, ordem de jogada e volume de informação definidos.
A estratégia das empresas envolvem decisões quanto à estrutura de custos, ao
nível de produção, ao montante de investimento, à qualidade dos produtos e serviços, à taxa
de inovação, etc. Por outro lado, o govemo busca controlar algumas dessas variáveis, sendo
as mais comuns o nível de preço, a qualidade dos produtos e serviços e a margem de lucro.
No tocante aos objetivos, a hipótese mais tradicional é a de que as empresas
visam à maximizaçâo de lucros, ao passo que o govemo (órgão regulador) busca maximizar o
bem-estar social, definido em equilíbrio parcial, como a soma do excedente do produtor e do
consumidor. Esta abordagem, entretanto, é amplamente questionada. Vickers & Yarrow
(1988), focam o ponto de que as empresas são dirigidas por executivos, que como já vimos
apresentam outros interesses que não a mera maximizaçâo de lucro, da mesma forma que os
órgãos reguladores são administrados por políticos e burocratas cujos interesses podem
muitas vezes divergir da meta de "bem-estar social".
12 Mais uma vez poderíamos fazer referência a uma relação tipo Principal X Agente.
31
Em relação à ordem de jogada, há uma interação dinâmica entre as empresas
e os órgãos reguladores. As empresas buscam influenciar a fixação de regras, da mesma
forma que essas regras influenciam a performance e as decisões futuras das empresas.
É importante ressaltar que o principal obstáculo da atividade reguladora é a
assimetria de informação existente entre o órgão regulador e as empresas. Na prática, as
informações colocadas à disposição das agências reguladoras são muito limitadas e as regras
estabelecidas com base nessas informações podem muitas vezes promover incentivos
imperfeitos e, consequentemente, ineficiências.1
Note-se que o acesso à informação é mais difícil em uma estrutura industrial
monopolista, uma vez que o produtor passa a ser a única fonte de informação. Por outro lado,
observa-se que o desenvolvimento do mercado de capitais tende a facilitar o acesso do órgão
regulador à informação, uma vez que os administradores ao mesmo tempo em que procuram
maquiar os resultados da empresa para não apresentar lucros muitos altos para as agências
reguladoras, precisam mostrar um bom desempenho para os acionistas.
Outro ponto que merece destaque é o nível de investimento mantido pelas
empresas. Embora o objeto central das políticas de regulação seja o nível de preços, o efeito
dessa política sobre o bem-estar social irá depender do tipo de comportamento em relação ao
investimento que elas induzem.
13 " It is customary to distinguish between two types of informational constraints: moral hazard and
adverse selection Moral hazard refere to endogenous variables that are not observed by regulator.
The firm takes discretionary actions that affect its cost or the quality of its products... Adverse
selection arises when the firm has more information than the regulator about some exogenous
variable....The presence of moral hazard and adverse selection, and concomitant loss of control for
the regulator, create a demand for information gathering. In most countries public enterprise are
periodically monitored by public audits. Similary private regulated firms are subject to controls by
agencies, and they sometimes have their cost disallowed. It is worth emphasizing the limite of such
procedures. Audits can verify that costs are recorded according to standard accounting procedures
and that no major emproprieties (e.g. embezzlement ) have been commited by tthe firm. They also
measure the fimYs total cost; they usually cannot disentangle its various componente. Most
dimensions of moral hazard and adverse selection do not show up in accounting statements". Tirole
(1990).
32
Particularmente na indústria de telecomunicações, em que os investimento
fixos envolvem desembolsos elevados e exigem um planejamento de longo prazo, é
fundamental saber se as inversões que estão sendo realizadas serão suficientes para garantir
a minimização dos custos de produção e a manutenção de uma escala de operação
condicente com as condições de demanda e tecnologia. Em síntese, a regulação deve ser tal
que estimule a atualização tecnológica, a reposição de equipamentos, o aproveitamento das
economias de escala e a expansão das redes de modo a atender as necessidades dos
usuários não apenas em termos quantitativos, mas também qualitativos.
Em termos práticos, os modelos de regulação mais utilizados são o "cost-of-
service" (ou "rate ofreturn") e o "price caps".
O modelo "cost-of-service" (ou "rate of retum") procura estabelecer preços para
os bens (ou serviços), de modo que a empresa tenha um taxa de retomo sobre o investimento
realizado dita "justa". Esse tipo de regulação gera alguns problemas, entre eles os principais
são:
i. definir exatamente o que é uma taxa de retomo "justa";
ii. determinar a base de capital sobre a qual essa taxa de retorno deveria ser calculada;
iii. estabelecer um critério de alocação de custo entre as diversas linhas de produto (e
serviços) uma vez que muitos custos não são de fácil rateamento ;
iv. observar se a firma mudou deliberadamente seu comportamento de investimento, de
modo a reduzir as restrições impostas pela regulação, por exemplo, aumentando a base
de capital.
Uma vez determina a estrutura de preços, ela permanece inalterada durante
um determinado intervalo de tempo. Nada impede, entretanto, que existam regras de
indexação dos preços dos bens e serviços regulados ao índice geral de preços e/ou à variação
no preço específico de determinado insumo. Na pratica, o ulag" temporal entre a fixação da
14 Por exemplo, nas etapas de comutação e transmissão no caso dos serviços de
telecomunicações e de geração no caso do setor de energia elétrica.
33
regra e sua revisão é determinado endogenamente, podendo a revisão ocorrer por pedido
tanto da agência reguladora quanto da empresa.
Uma forte crítica ao modelo de regulação via taxa de retomo, foi desenvolvida
por Averch & Jonhson15. Segundo o modelo Averch & Jonhson, as empresas submetidas a
esse tipo de regulação têm um incentivo para expandir a base de capital, ampliando, assim, os
lucros em termos absolutos. Dessa forma, o resultado da regulação é uma tendência ao
incremento da produção (eficiência alocativa) e a uma queda na eficiência interna
(sobrecapitalização).
Ressalte-se, entretanto, que a evidência empírica não ratifica integralmente os
resultados obtidos por Averch & Jonhson, visto que os preços sofrem revisões periódicas e
durante os intervalos, as empresas se defrontam com um Irade ofT entre investir na
minimização de custo (aumento dos lucros) ou no acréscimo do estoque de capital (para
barganhar, posteriormente, uma tarifa maior).
O modelo de "price caps" tem como principal vantagem demandar um menor
volume de dados contábeis e gerenciais. Nesse modelo, o órgão regulador fixa, em geral, um
preço-teto para cada produto ou cesta de produtos. Apesar da menor necessidade de dados, a
escolha do preço-limite requer conhecimento acerca das condições de custo e demanda, uma
vez que a fixação de um preço muito alto toma a firma uma monopolista (descaracterizando a
atividade de regulação) ao passo que um preço muito baixo pode inviabilizar a atividade
produtiva.
Note-se que o preço estabelecido permanece fixo por um intervalo de tempo.
A regra de revisão mais comum é a RPI - X e funciona como uma taxa de crescimento
máxima para o preço-teto. Em geral, o termo RPI indica o índice de preços ao consumidor, e
X antecipa a taxa de progresso técnico.16
15Ver Vickers & Yarrow (1988)
16 Por exemplo, uma regra do tipo RPI - 3%, implicaria em elevar os preços 3% abaixo da variação
do nível de preço.
34
Apesar dos dois modelos serem muito semelhantes, há algumas diferenças
significativas que devem ser destacadas, a saber:
1. o preço é fixo no modelo "cosf ofservice" e flexível (pelo menos, para baixo) no modelo
"price caps". Essa flexibilidade é importante, uma vez que os preços sâo fixado para uma
cesta de produtos (ou serviços) e a estrutura de preços relativos dentro da cesta (preços
individuais) tende a refletir melhor os custos variáveis e elasticidade-preço da demanda;
2. o intervalo entre as revisões de preço é, a princípio, exógeno no modelo "price caps" e
endogeno no ucost of service". Na prática, entretanto, os órgãos reguladores tendem a
ceder a pedidos para antecipar as discussões e alteram as datas fixadas, tornando as
revisões sempre endógenas;
3. a regulação tipo "cost ofservice' tem um caráter mais retrospectivo, ao passo que a "príce
caps' apresenta uma característica prospectiva na fixação de preços. O preço fixado
pelo modelo "price caps" não é determinado, necessariamente, por custos e/ou taxas de
retomo passadas , embora a performance passada seja indiretamente usada para
balizar a revisão da regra.
2.5. IMPACTO DA PRIVATIZAÇÃO SOBRE AS CONTAS PÚBLICAS
Além do objetivo principal de melhoria da eficiência e da competitividade da
economia, os programas de privatização são, em geral, apresentados como elementos
fundamentais do ajuste fiscal. De um lado, a venda de ativos imobilizados gera uma receita de
capital que durante o processo de privatização, pode complementar as receitas correntes e
compensar, temporariamente, o déficit das contas públicas, de outro, a restruturação de ativos
Note-se que essa regra é, em geral, fixada em base anuais mais nada impede que os rejustes
ocorram em períodos menores.
35
e passivos do setor público pode gerar um ganho permanente reduzindo as futuras
Necessidades Financeiras do Setor Público (NFSP).
Formalmente, o impacto final da privatização é a soma dos efeitos de curto e
longo prazos, e pode ser descrito como :
Ao*)(1hx) (1)
NFSP,-NFSP,* =(SCt*-Sct) + (lt.lt*)-(Jt.Jt*) t=1,2,3 (2)
onde:
p representa o ágio e ou deságio com que a empresa é vendida, isto é, o descasamento
entre o seu valor econômico para o empresário privado e para o Estado
a reflete a parcela das receitas da privatização usada para abater dívida (0 < a < 1);
At é o valor dos ativos no instante t;
Sc, é o valor da poupança corrente das empresas estatais no instante t;
I, é o investimento agregado do Governo no instante t;
Jt é a despesa com juros no instante t.
O asterisco indica o valor da variável na hipótese de privatização, no mesmo
período de tempo ao qual se refere a variável sem asterisco. Admite-se que a privatização
não afeta a decisão de investimento e poupança do Governo. Define-se, ainda, as variáveis A,,
SCt e lt da seguinte forma:
A, = A,., + I, (3)
Sc, = sAm (*)
h = i IV, (5)
onde:
s é a taxa de retomo sobre o ativo;
i é a taxa de juros média paga sobre a dívida do setor público;
Dt é a dívida do setor público no instante t.
17Modelo extraído de Pinheiro & Giambiagi (1992).
36
sendo:
[ Do - Do* ] = a(1+P)(1+6)(Ao - Ao*) (6)
onde:
0 é o deságio sobre a dívida pública
Substituindo (3), (4) e (5) em (2), temos:
NFSP,-NFSPt* = (s*A,.r -sAt.1) + (lt.lt*)-(iDt.i-i*D*,.1) t=1,2,3 (7)
Note-se que as equações (1) e (7) refletem, respectivamente, o ajuste fiscal
temporário e o ganho permanente obtido no processo de privatização. Na equação (7), estão
representadas a perda de receita futura com a venda da empresa (s* AM* - s A,.i), o benefício
obtido com a transferência para o setor privado da responsabilidade de realizar os
investimentos necessários para manter a competitividade da empresa (lt -lt ) e a redução das
despesas com juros resultante do resgate da dívida pública com as receitas oriundas da
privatização e da redução das taxas de juros pagas pelo governo (devido a maior credibilidade
e a redução do risco).
Para avaliarmos melhor o impacto da privatização sobre as contas públicas,
somamos os resultados obtidos em cada período (t=0,1,2,3,4...), descontando-os a taxa de
desconto, S. Admite-se, sem perda de generalidade que eventuais déficits públicos são
pequenos e não afetam o estoque de dívida pública. O valor presente do ajuste fiscal obtido
com a privatização é dado por:
VP-VP*=(1+p)(AoHAo*M1-a) + 2t (1+8*)4 [s* A*,., -I*,-Í*D*M] -
-Et (1+6)4 [S At.i - lt - i Dt-1 ] (8>
Substituindo (3), temos que:
37
VP - VP* = (1+p)(Ao-Ao*)(1 -a) + (s*Ao/S*) + (s*I*/(8*)2) -(sA»/5) -(SI/(ô)2)
- r/5*+l/8-Í*D*o/8*Do/5 (9)
As equações acima permitem concluir que o ganho do governo será tão maior
quanto mais elevados forem (i) o ágio obtido na venda da empresa (ii) o deságio negociado no
resgate da dívida pública e (iii) o incremento na credibilidade refletida na redução da taxa de
juros paga pelo Governo.
Cabe salientar que o efeito da privatização sobre as contas do governo
depende do destino dado às receitas oriundas do programa. É importante ter em mente que
uma operação de privatização representa não apenas uma entrada de caixa no instante zero,
mas também a renúncia ao fluxo de dividendos futuros gerado pela empresa a ser vendida.
Desta forma, se as receitas do programa de privatização não forem utilizadas para adquirir
novos fluxos de receitas futuras e/ou cancelar dispêndios futuros de valor presente
equivalente, o impacto da privatização será o de deprimir a capacidade de poupança do
governo18
Note-se, ainda, que o descasamento entre a avaliação da empresa para o
setor público e privado pode se constituir uma fonte importante de ganho para o Governo. Se a
venda dos ativos se dá pelo valor econômico estimado pelo Governo, isto é, pelo valor
presente do fluxo de rendas futuras que o ativo seria capaz de gerar caso permanecesse nas
mãos do Estado, não há, ceteris paribus, impacto fiscal uma vez que a entrada de caixa é
exatamente igual ao fluxo de renda que se está abrindo mão trazido a valor presente.
Lembre-se que a avaliação pelo governo leva em conta o fluxo de renda
estimado sob a hipótese de que a empresa continua sob propriedade estatal, sem considerar
receitas adicionais que a empresa poderia gerar se recebesse maiores investimentos e/ou
sofresse restruturações administrativas. Contudo, sob o ponto de vista do setor privado pode
se considerar que a compra da empresa será um "tuming point" e que os rendimentos auferidos
18 No caso argentino, por exemplo, as receitas de venda da empresas estatais no período de
1992/93 foram canalizadas para finaciar gastos correntes e equilibrar as contas públicas.
38
poderiam ser incrementados. Essa crença se refletirá, em geral, nos preços que os potenciais
adquirentes estão dispostos a pagar pela empresa. Esse descasamento entre o valor de
venda e o valor econômico na avaliação do governo produz um ganho ou uma perda, e
consequentemente, um impacto fiscal, positivo se a empresa for vendida por um preço acima
do valor econômico, ou negativo caso contrário.
como a seguir:
A diferença entre a avaliação pública e privada pode ser formalmente descrita
19
(1-g)Vp - Ve
onde:
Vp é o valor presente do fluxo de caixa da empresa na avaliação do setor privado;
Ve é o valor presente do fluxo de caixa da empresa na avaliação do setor público;
g é o ganho de capital esperado pelo setor privado ao adquirir a empresa, que eqüivale a
diferença entre o preço pago e o valor presente esperado pelo setor privado, g não pode
ser negativo, se o setor privado se comporta racionalmente.
Como o valor presente do fluxo de receitas esperadas de uma empresa é dado
por:
V = Zj (i-t)(1-b)CTPj
(1+r)1"1
onde:
t é a alíquota de imposto de renda sobre os lucros distribuídos;
b é a taxa de retenção de lucros;
o é a rentabilidade patrimonial (Lucro Liquido/Patrimômio Líquido);
r é a taxa de desconto;
P, é o montante de Patrimônio Líquido no instante i.
O termo Pi é determinado pela capitalização da empresa no passado e pode
ser descrito como:
19 Modelo extraído de Mello (1992).
39
P(=P0 O, (1+a)M bM (12)
De (11) e (12), temos que o valor econômico da empresa para os setores
público e privado é, respectivamente:
Ve = Si (1 -1.) (1 -be) ae Po (üi (1 + ae )M beM) /(1 +r)M (13)
Vp = Ei (1- tp) (14>p) ap Po (Oi (1+ ap )M bpM) /(1+r)M (14)
Assim, o ganho ou perda de capital do setor público com a privatização
dependerá das expectativas do setor privado quanto às mudanças nos parâmetros de
rentabilidade (a), no nível de retenção de lucro (b), na estrutura tributária (t), bem como das
taxas de desconto aplicadas e de eventuais distorções no preço de compra.
Em termos de rentabilidade, a privatização tende a trazer ganhos
significativos, devido a mudanças de objetivos dos acionistas (com maior ênfase na
maximização de lucros) e ao melhor sistema de monitoramento. Outros fatores que melhoram
a lucratividade das empresas são: a intensificação da exploração do poder de monopólistico,
a exploração das oportunidade de negócio que não vinha sendo feitos pelo setor público por
interferência de aspectos legais, institucionais e burocráticos e a modernização do parque
industrial pela retomada do nível de investimentos.
As alterações da política de retenção de lucros das empresas privatizadas são
de difícil previsão e a evidência empírica não apresenta resultados conclusivos em relação a
uma tendência de alta ou baixa desse indicador.
Com relação a política tributária, é comum que as empresas estatais estejam
sujeitas à tributação especial, de modo que a privatização acarrete num primeiro momento
uma elevação da carga tributária da empresa (o que deprime sua rentabilidade e valor
econômico), e por outro lado, amplia as receitas do Governo. Observa-se, entretanto, que a
evasão fiscal tende a aumentar quando a empresa é transferida para o setor privado, em
40
decorrência da maior dificuldade de controle, anulando em parte (ou totalmente) o aumento da
carga tributária.
A taxa de desconto fixada pelos setores públicos e privado são
freqüentemente diferentes, uma vez que essa taxas refletem diferentes propensões ao risco,
preferências intertemporais, custo de oportunidades e acesso diferenciados a financiamentos.
Por último, a existência de distorções nos preços de venda decorrem do porte
das empresas estatais vis-a-vis ao tamanho do mercado de capitais (em especial, nos países
subdesenvolvidos), do fato de se estar ou não negociando o controle acionário (a venda do
controle tende a valorizar o lote de ações), do momento da venda (períodos de depressão
tendem a reduzir o preço de venda) e da urgência financeira do Estado (em muitos casos, a
preocupação de vender rápido leva a fixação de preços muito baixos).
É importante mencionar que do ponto de vista macroeconômico, a compra de
ações de empresas estatais tende a deslocar novos investimentos do setor privado, tendo
efeito semelhante à venda de títulos públicos. Mais ainda, como a compra de ações de
empresas estatais é um substituto mais próximo do investimento privado novo (por exemplo, a
ampliação de capacidade), a privatização tem um efeito de "crowding-out " maior do que as
demais formas de financiamento do setor público.
41
3. A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES
3.1. PANORAMA GERAL
As três últimas décadas do século XX estão sendo marcadas por uma fase de
transição da economia mundial, caracterizada por um processo de ajustamento nos setores
industriais da maioria dos países20, e pela expansão dos setores de serviços. Essa fase pode
ser interpretada com um período de consolidação de um novo padrão de desenvolvimento,
cujo núcleo mais dinâmico é constituído pelas "tecnologias da informação'.21 H Essas
tecnologias vem permitindo criar novos produtos, processos e formas de organização em
diversos setores da economia, bem como propiciando ganhos significativos de produtividade a
nível micro e macroeconômicos.
A nível macroeconômico, a formação de blocos regionais, a redução das
barreiras comerciais, a intensificação do fluxo de investimentos e a modernização dos
mercados financeiros vem exigindo infra-estruturas mais complexas de transmissão de
informações e tomando os usuários desses sistemas cada vez mais exigentes23. A maior
exigência é justificada pelo fato dessa infra-estrutura ter se tomado elemento essencial à
competitividade das empresas numa economia de mercados crescentemente globalizados.
20 Há uma crescente difusão de técnicas organizacionais japonesas ("Kanban", "Just in time", "Total
Quality Control (TQC)", "Total Quality Management (TQM)", entre outros), bem como de novos
princípios gerenciais e estratégias de concorrência que privilegiam a atenção ao cliente, grandes
investimentos em tecnologia e a formação de alianças com concorrentes, fornecedores e clientes.
21 Prates, L.R. (1992).
22 A "tecnologia da informação" engloba um conjunto de tecnologias utilizadas na coleta,
armazenamento, processamento e transmissão da informação, incluindo, voz, dados e imagens
23 "Customers are not making things any easier. Residential customers, often angry or frustrated
with their incumbent monopoly telcos, have exhibited little loyalty when credible alternative
providers have emerged. At corporate levei, Xerox and more than a dozen major European firms
have broken the mold by forming a US$ 1 billion buying consortium, EVUA, and demanding that
suplliers meet their advanced communication needs and reduce their tariffs" Breardsley &
Patsalos-Fox(1995).
42
No centro da nova "sociedade da informação" estão as indústrias de
telecomunicação e de informática, as quais convergem rapidamente tomando praticamente
inseparáveis as funções de transmissão e processamento de informações.
Em termos de investimentos, a nova realidade toma fundamental a
modernização das redes, com a incorporação de novas tecnologias microeletrônicas que
permitam o fornecimento de serviços de valor adicionado. Ao mesmo tempo, estimula o
crescimento dos investimentos por parle de fabricantes de equipamentos na pesquisa e
desenvolvimentos de novos meios eletrônicos de comunicação.
Esse movimento é particularmente visível nos países desenvolvidos. Nos
países subdesenvolvidos, entretanto, o desafio é muito maior, visto que esses países utilizam
redes de telecomunicações apoiadas em tecnologias obsoletas e inadequadas à intensidade e
diversidade do novo fluxo de informações. Além disso, grande parte da população não tem
acesso se quer aos serviços básicos. Exemplos importantes são a China (0,8 telefones/100
habitantes), a índia (0,5 telefones/100 habitantes) e a Indonésia (0,5 telefones/100 habitantes)
que combinadas detém 40% da população mundial, mas apenas 20 milhões dos telefones
instalados.24 Segundo estimativas de Ambrose, Hennermeyer & Chapon (1990), a
universalização dos serviços nessa região implicaria em triplicar a infra-estrutura de
telecomunicações existente no mundo hoje. Como destacado em Breardsley & Patsalos-Fox
(1995), uma simples ampliação do grau de penetração do sistema de telefonia básica a nível
mundial para 10 telefones/100 habitantes implicaria em investimentos da ordem de US$ 300
bilhões. M
24 Esse número é semelhante ao número de terminais instalados na Itália em 1990. Ressalte-se que
no caso italiano a densidade telefônica era 35 telefones/100 habitantes, segundo dados de
OCDE(1990).
25 "Some countries need to extend their basic telecomunications services and raise quality
standards to minimally acceptable leveis. Other have solid infraestruture already in place and can
focus on modemizing their network, providing leading-edge services, and boosting the
competitiveness of their providers to world-class standards. The vast majority of countries fali
into the first category. Of the 132 tracked by the Intemational Telecommunications Union (ITU),
more than 75 percent have only one telephone line per ten people." Breardsley & Patsalos-Fox
(1995).
43
A necessidade de adaptar as redes de telecomunicações às demandas dessa
nova "sociedade da informação" fizeram com que mudanças expressivas ocorressem na
estrutura da indústria de telecomunicações. Esse capítulo visa exatamente discutir essas
principais mudanças e serve de pano de fundo para que possamos entender melhor as
experiências de liberalização e privatização descritas nos capítulos seguintes, bem como tirar
possíveis lições para o caso brasileiro, onde nos próximos anos a indústria de
telecomunicações deverá passar por expressivas mudanças.
Ressalte-se que a grosso modo a indústria de telecomunicações apresenta
dois mercados distintos: 0) a prestação de serviços e (ii) o fornecimento de equipamentos.
Embora o presente capítulo mantenha essa divisão clássica, o recente movimento de fusões e
aquisições a nível mundial tem contribuído para eliminar as fronteiras existentes entre esse
dois mercados, existindo empresas prestadoras de serviços que atuam também como
fabricantes de equipamentos, bem como fabricantes de equipamentos que verticalizaram suas
atividades atuando na prestação de serviços, em especial de valor adicionado.
3.2. O MERCADO DF SERVIÇOS PE TELECOMUNICAÇÕES
Cabe mencionar que até o início da década de 70, os serviços de
telecomunicações tiveram muito pouco espaço na literatura econômica sobre sen/iços
públicos, situação que se alterou radicalmente desde então tendo esses serviços sido
crescentemente focalizados nos estudos sobre organização industrial. A principal causa dessa
mudança foram as modificações impostas à estrutura de oferta dos serviços de
telecomunicações.
As implicações das mudanças tecnológicas, institucionais e nos padrões de
demanda para o segmento de serviços de telecomunicações são bastante complexas. Durante
muito tempo, o grande volume de capitais exigidos na construção da infra-estrutura, a
presença de economias de escala e extemalidades e a prioridade dada a universalização dos
serviços telefônicos justificaram a idéia de que a indústria de serviços de telecomunicações
constituía um monopólio natural, corroborando a criação de proteções regulatórias e garantias
de exclusividade de mercado.
44
Paralelamente, os serviços se restringiam a uma gama bastante delimitada e
conhecida de produtos (telefonia básica fixa, telegrafia e telex) ofertadas a nível local,
interurbano e internacional. As tecnologias empregadas para a realização desses serviços
eram estáveis e bem difundidas. Além disso, os serviços de radiodifusão, como o rádio e a TV,
eram fornecidos através de infra-estrutura próprias, independente daquelas utilizadas para
ofertar os serviços de telefonia.
Não obstante, a evolução tecnológica (em especial, o surgimento da
tecnologias digitais de transmissão e comutação e a incorporação de recursos computacionais
às redes) reduziu, sobremaneira, os custos de transmissão e processamento de informações.
Essa redução permitiu o surgimento de novos ofertantes interessados em explorar serviços
específicos ("nichos"), notadamente os serviços de valor adicionado.
A entrada de novas firmas no mercado foi acompanhada de uma crescente
integração entre as indústrias de telecomunicações, informática, radiodifusão e
entretenimentos. Um exemplo são as operadoras de TV a cabo que passaram a utilizar suas
redes para ofertar, também, serviços de telefonia.
Além disso, a redução dos custos de construção das redes privadas permitiram
a difusão das redes corporativas intrafirmas e interfirmas, rompendo a fronteira que separava
os produtores e os usuários de serviços de telecomunicações. Essas redes servem a grandes
usuários, em especial empresas multinacionais, que em função de necessidades estratégias
e/ou incapacidade das operadoras públicas de atender suas demandas passaram a ter suas
próprias redes corporativas de comunicação.26
Desta forma, o mercado que se caracterizava por uma estrutura industrial
estável passou a apresentar maior instabilidade sendo intenso o processo de aquisições,
26 Recentemente, um grupo de empresas européias lideradas pela Xerox, Phillips e ICI contrataram
um consórcio liderados pela AT&T e pela British Telecom para desenvolver uma rede privada
transeuropéia. Gazeta Mercantil (11/11/94)
45
fusões e associações. Por outro lado, elevou-se o grau de competição a que as operadoras
estavam expostas.
As mudanças ocorridas na estrutura de oferta (concorrência) e nos próprios
serviços implicaram na alteração dos mecanismos regulatórios. Note-se que a dupla
convergência tecnológica, entre a indústria de serviços de telecomunicações e de informática
de um lado, e de radiodifusão do outro havia não apenas ampliado a gama de serviços que
poderiam ser prestados através de uma mesma rede, mas também propiciado o surgimento
de serviços híbridos, que derrubavam as classificações tradicionalmente estabelecidas e
fugiam às regulamentações vigentes. a m
Ressalte-se, ainda, que a crescente competição nos serviços de valor
adicionado e nas rotas mais lucrativas dos serviços tradicionais (interurbanos/ligações
internacionais) erodiram o modelo tarifário baseado em subsídios cruzados. Esse modelo
originou-se da necessidade de universalizar os serviços de telefonia, e baseava-se na
premissa de que os serviços de valor adicionado deveriam subsidiar os serviços básicos
(telefonia local, instalação de terminais e telefonia pública). Note-se que a falência desse
modelo ocorreu num momento em que a maior parte dos países desenvolvidos (da OCDE) já
haviam cumprido a meta de universalização dos serviços telefônicos básicos, estando a oferta
de serviços mais voltada ao atendimento do segmento não residencial, isto é ao crescimento
(e diversificação) da oferta de serviços para o segmento empresarial. Essa situação era
27 Além disso, as operadoras de serviços de valor adicionado necessitavam ter acesso às redes
básicas de telecomunicações, a regulamentação desse acesso era fundamental para que práticas
anticompetitivas por parte da operadoras de serviços tradicionais fossem evitadas.
28 "A recent survey of eletronics industry CEOs points to advanced telecommunications as the most
promissing technology for eletronics innovation in near future, suggesting that the era of isolated
computers and standard telephone service will soon come to an end. For example, personal
computers, television receivers and telephone lines can combined into a multi-propose terminal,
which would become a gateway to wealth of information tecnology and services. Tehey range
from home shopping and entertainment to "telecommuting"functions, i.e., a home-based
wokrstation connected to an office or factory. The technology for these and many other forms of
linking computers and communications already exits; the obstacles for their widespread use are
mostly organizational and institutional." Quandt & Whiting (1992).
46
radicalmente oposta à existente nos países subdesenvolvidos, como já mencionado na seção
anterior.
As modificações político-institucionais não foram de menor monta.
Impulsionada pelo ressurgimento das idéias liberais a partir de meados da década de 70,
houve um crescente questionamento quanto ao desempenho e à eficiência dos tradicionais
operadores de serviços de telecomunicações. Os caso mais expressivos sâo os que resultaram
no desmembramento da AT&T (nos EUA) e na privatização da British Telecom (na Inglaterra)
no início da década de 80.29
A redução da participação do Estado na indústria foi flagrante nas décadas de
80 e 90. Nesse período, cerca de 20 países transferiram a responsabilidade dos serviços de
telecomunicações para o setor privado, tendo as vendas totalizado cerca de US$ 123 bilhões,
como detalhado no quadro a seguir:
TABELA 3.1
SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
PRINCIPAIS PRIVATIZAÇÕES
Empresa
NTT
British Telecom
Telmex
VSNL
KPN
ENTEL
Telecom
TCNZ
Telecom
Várias
Pais
Japão
Inglaterra
México
índia
Holanda
Argentina
Cingapura
Nova Zelândia
Dinamarca
Resto do Mundo
Valor
(USJbíthões)
70,1
21,7
5,9
4,2
4,0
3,3
2,7
2,4
2,9
5,7
Fonte. Beardsley & Patsalos-Fox (1995)
29 Esses dois casos serviram de modelo para movimentos de liberalização e privatização ocorridos
em diversos outros países.
47
Há, ainda, compromissos de privatizar as operadoras públicas na Franca
(France Telecom), na Alemanha (Deutche Telekom) e na Espanha (Telefônica). Note-se que
nesse países a transferência de controle das empresas vem enfrentando maiores
resistências.30 3132
Nos países subdesenvolvidos, a decisão de privatizar as operadoras decorrem
não apenas das dificuldades financeiras do Estado em realizar os investimentos necessários à
adequação das redes, mas também do fato de que as receitas arrecadadas com a venda
dessas empresas são muito elevadas, e oferecem importante contribuição para restruturação
das finanças públicas. Do ponto de vista dos usuários, a privatização conta em geral com
grande aceitação visto que as operadoras públicas desses países apresentam indicadores de
qualidade muito precários, e em muitos casos, a lista de espera para obtenção de telefones
supera dez anos, o que ratifica a falha dessas empresas em promover a universalização dos
serviços.
Cabe ressaltar, ainda, que o avanço da tecnologia trouxe importantes
alterações na estrutura de custos das firmas, notadamente um substancial aumento dos gastos
em pesquisa e desenvolvimento (P&D), que implicaram na necessidade de expansão dos
mercados para permitir a diluição desses custos.33 Essa necessidade levou a um movimento
estratégico de alianças e de globalização da indústria de telecomunicações, cujas
características marcantes são: (i) a crescente integração entre fornecedores de
30 Particularmente, a venda da Telefônica e da France Telecom terão impactos sobre a indústria de
telecomunicações latino-americansas visto que essas empresas participam acionariamente de
diversas operadoras em especial, a TELMEX (México), a ENTEL (Argentina) e a CTC (Chile).
31 Há muitas críticas ao fato de empresas estatais européias terem adquirido em leilões de
privatização operadoras telefônicas latino-americanas. Esses questionamentos baseiam-se no
fato de que os problemas de monitoramento e ineficiencias decorrentes da propriedade estatal
permaneceriam inalterados.
32A União Européia determinou a desregulamentação dos serviços básicos até 1998.
33 A Bell Atlantic , por exemplo, tem investimentos de US$ 2,5 bilhões fora dos EUA, e sua rede de
telefonia celular no exterior atende a uma população duas vezes e meia maior do que o sistema
por ela operado nos EUA. Gazeta Mercantil 11/11/94.
48
teleequipamentos e prestadoras de serviços, através da formação de alianças; (ii) o aumento
da concentração em escala internacional; (iii) a mudança na estratégia das operadoras
públicas, passando de provedoras de serviços básicos a fornecedora de serviços de valor
adicionado, isoladamente ou através de parcerias, (iv) a entrada na indústria de firmas com
experiência no gerenciamento de redes, tais como companhias de distribuição de água e de
energia elétrica.34
A indústria vem evoluindo de uma estrutura baseada em empresas nacionais
para a criação de uma grande rede mundial (um espécie de "superestrada da informação").
Esse mercado vem sendo formado por empresas operadoras de telecomunicações (como
MCI, AT&T, British Telecom, Mercury, France Télécom, etc), as fornecedoras de
equipamentos (AT&T, Siemens, Alcatel, NEC, entre outras), as provedoras de energia elétrica,
a indústria de eletroeletrônicos (Sony, Matsushita, Phillips), as empresas de computação (IBM,
Intel, Microsoft, Oracle, HP) e empresas de entretenimento (Time Wamer, TCI).
São exemplos da política de alianças a compra pela France Télécom e pela
Deutsche Telekom de cerca de 20% da operadora norte-americana Sprint, a recente aquisição
pela British Telecom de 30% da também norte americana MCI, e a formação da Worid
Partners, uma aliança que incluí a AT&T (EUA), a KDD (Japão), as operadoras de telefonia
básica de Cingapura, Nova Zelândia e Hong Kong, a Telstra (Austrália) e a Unisource (aliança
entre operadoras dos países escandinavos). Outro movimento importante, é a aquisição por
34 Na Inglaterra, a companhia de energia elétrica instalou linhas telefônicas entre seus postes
criando a terceira maior rede de telefonia de longa distância do país. Gazeta Mercantil, 11/11/94.
35 Muitas empresas com atuação em diversos setores da economia vem investindo em na oferta de
serviços de telecomunicações. Um exemplo é a Mannesmann AG., tradicional fabricante de
produtos siderúrgicos, que com a liberalização do mercado alemão de telefonia celular iniciou a
operação destes serviços em associação com a norte-americana Airtouch Communications
Corp., através da Mobilfunk. A divisão de telefonia celular da Mannesmann contribuiu, em 1994,
com 6% da receita do grupo e 35% dos lucros auferidos. Recentemente, a Mannesmann formou
uma associação com o Deutsche Bank para operar na área de telefonia privada. Gazeta Mercantil,
09/03A5.
49
operadoras européias e norte-americanas de empresas privatizadas na América Latina e
Ásia.36
Em síntese, as principais mudanças experimentadas pela indústria de serviços
de telecomunicações estão listadas no quadro a seguir:
TABELA 3.2
SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
MUDANÇAS ESTRUTURAIS
DÉCADA 70
• Tecnologia eletromecânica
• Reduzido "mix" de serviços (telefonia básica
fixa, telegrafia e telex).
. Estabilidade da estrutura industrial (presença
de monopólios institucionais)
• Forte presença do Estado
. Modelo tarifário baseado em subsídios
cruzados.
DÉCADAS 80/90
• Tecnologia digital
. Grande número de novos produtos, que
envolvem não apenas a transmissão de voz,
mas também de dados e imagens, tais como o
acesso à bancos de dados eletrônicos,
transações financeiras, vídeo-texto, video
conferência, telefonia celular, "paging", entre
outros.
. Instabilidade na estrutura industrial. Grande
número de fusões e aquisições, ligação mais
estreita entre empresas de telecomunicações,
de informática e de entretenimento. Mais
recentemente movimentos de cisão de
empresas, como o ocorrido com a AT&T nesse
ano.
• Privatização e modificação nos mecanismos
regulatórios.
• Redução dos subsídios cruzados
36 Há um intenso movimento de aquisições e associações também nos países desenvolvidos
Alguns exemplos são (i) a compra pela NTT da NEXTEL (operadora de telefonia celular nos EUA)
(ii) a compra da McCaw Cellular Communications, a maior empresa de telefonia celular dos EUA,
pela AT&T (iíi) a compra pela Telecom Denamark de participação acionária em operdoras
húngaras
50
Em 1993, o faturamento da indústria de serviços de telecomunicações
totalizou cerca de US$ 455 bilhões, e apresentou um crescimento de 2,2% em relação ao
faturamento do ano anterior. A telefonia básica foi, ainda, o serviço mais representativo
respondendo por 82% do faturamento das operadoras. Em seguida, estavam os serviços de
comunicação de dados (7%) e de telefonia móvel (6%).
Os serviços de telefonia celular, entretanto, apresentam a maior taxa de
crescimento. O número de telefones celulares cresceu, em 1993, 47% em relação a 1992, ao
passo que as linhas convencionais cresceram apenas 5%,37 apesar do aumento da instalação
de telefones tradicionais em países como a China.38
O tráfego internacional de telefonia e dados cresceu 9,3%, em 1993,
totalizando cerca de 47 bilhões de minutos de ligações e transmissão de dados, contra 43
bilhões em 1992, 38 bilhões em 1991, 33 bilhões em 1990 e 13 bilhões em 1983. A nível
mundial, o tráfego estava dividido da seguinte forma:
37 Dos cerca de 641 milhões de telefones instalados em todo o mundo cerca de 34 milhões (5,3%)
são telefones celulares (Gazeta Mercantil, 10/11/94).
38 Segundo dados da International Telecomunication Union (ONU), a China contribuiu com um
quinto dos telefones fixos instalados no mundo em 1993. (Gazeta Mercantil, 10/11/94).
51
GRAFICO 3.3
TRÁFEGO INTERNACIONAL DE TELEFONIA
1993
Oceania e
ÁfricaAmérica Latina 4%
5%
Fonte: IE/CAMPINAS (1994)
Note-se que apesar da crescente globalização e competição nos serviços de
telecomunicação, a indústria apresenta-se fortemente concentrada. As vinte maiores
operadoras internacionais representavam, em 1993, cerca de 77% do faturamento da indústria,
como podemos constatar na tabela a seguir:
52
TABELA 3.4
VINTE MAIORES OPERADORAS
PÚBLICAS DE TELECOMUNICAÇÕES -1993
FATURAMENTO ANUAL- US$ milhões
Empresa
NTT
AT&T
Deutche Telekon
France Télécom
British Telecom
GTE
Belisouth
SIP
Nynex
Bell Atlantic
MCl
Ameritech
Sprint
SW Bell
US West
Telefônica
Pacific Telesis
Telstra
Telmex
Telebrás
Origem
apão
EUA
Alemanha
Franca
UK
EUA
EUA
tália
EUA
EUA
EUA
EUA
EUA
EUA
EUA
Espanha
EUA
Austrália
México
Brasil
Receita com serviços
de telecomunicações
60.185
39.683
35.679
22.426
20.539
17.266
15.880
14.872
13.408
12.535
11.921
11.710
11.368
10.690
10.294
9.588
9.244
8.608
7.212
6.962
Fonte. UTI
Extraído de Gazeta Mercantil, 10/11 /94
3.3O MERCADO HE EQUIPAMFNTOS DE TEI FCOMUNICACÕES
Os equipamentos de telecomunicação são segmentados, segundo a função
desempenhada na rede de telecomunicação da seguinte forma:
TABELA 3.5
PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES
Equipamento
Comutação
Transmissão
Terminais
Exemptos
Centrais locais, regionais, de trânsito, PABX,
"Key-Systems".
Transcepetores VHF/UHF, muttiplexadores,
"modens".
Telefones individuais, públicos, celulares, fac-
símile, "pagers".
53
Com relação ao comprador, os equipamentos de telecomunicação podem ser
divididos em dois segmentos básicos: os equipamentos de rede e os equipamentos destinados
ao mercado consumidor.
Os equipamentos de rede destinam-se, principalmente, às funções de
comutação e transmissão39, tendo como mercado consumidor as operadoras de rede. Trata-
se de pedidos sob encomenda (ciclo de produção longo entre 1 a 2 anos) que demandam
grande parceria entre a encomendante (operadora) e o fabricante. Em condições normais, o
preço é variável secundária no processo de decisão de compra, sendo mais importante a
compatibilidade do equipamento adquirido com estrutura já instalada, a facilidade de
gerenciamento da rede e a capacidade de ofertar novos serviços. Em termos mundiais, esse
segmento representa aproximadamente 70% das vendas de equipamentos.
Os equipamentos destinados ao mercado consumidor englobam os segmentos
de aparelhos telefônicos convencionais, celulares, fax, terminais de videotexto, entre outros. O
potencial de crescimento desse mercado é alto, devido de um lado às novas aplicações e
serviços oferecidos pelas operadoras e, de outro lado, pelas crescentes necessidades de
comunicação e de transmissão de dados nas grandes empresas, sistema financeiro e
atividades de serviços em geral. O preço, balizado pelo desempenho e pela qualidade do
produto, é o elemento central da concorrência nesse mercado.
O mercado mundial de equipamentos de telecomunicações apresentou, em
1993, um faturamento de cerca de US$ 120 bilhões. A taxa média anual de crescimento
desse mercado, no período 1982/92, foi de cerca de 8,1%, sendo que nos segmentos mais
dinâmicos (telefonia celular, comunicações por satélites, redes privadas, comunicações óticas
e transmissão de dados) essa taxa situou-se no patamar de 20% ao ano40. Ressalte-se que o
elevado potencial de crescimento desse mercado está fortemente relacionado ao avanço
39 Podem incluir, também, equipamentos terminais, como por exemplo, os telefones públicos.
40 IE/UNICAMP(1993).
54
tecnológico ocorrido nos últimos anos nas áreas de microeletrônica, ótica e satélites, bem
como a crescente integração entre as indústrias de telecomunicações e informática.
Em termos de distribuição geográfica, os mercados mais importantes estão
situados na América do Norte, Ásia e Europa, conforme ilustrado no gráfico a seguir:41
GRÁFICO 3.6
MERCADO DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÃO
DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA
1992
Oceania e África
2%
América Latina
3%
Europa
23%
América do Norte
41%
FonteiArthur D. little
Extraído de lE/Campinas (1993).
41 "Exports have been relatively unimportant in the overall structure of telecomunication equipment
(TE) industry, due to its typical pattem of national firms serving national markets. With a few
exceptions, trade barriers have led to preference for foreign direct investiment instead of exports
The majority of the leading firms are transnational corporations with subsidiaries in the principal
national markets worldwide.For example, the foreign subsdiaries of Ericsson - which has a small
home market in Sweden - were responsible for 85% of its sales of telecomunications products in
1980. Other TE markets such as Siemens and GTE, despite their large home markets, expanded
greatly their foreign operations since the 1970s due to international competitive pressures. Their
shares of foreign sales were 51% and 39% respectively in 1980. Conversely, the Franch
companies CGE and Thomson have concentrated their sales in domestic market. "Quantd &
Whiting(1992)
55
Os mercados da América Latina, Oceania e África são, ainda, pouco
representativos. Contudo, esses mercados apresentam potencial de crescimento elevado, em
especial se retomados os investimentos necessários a melhoria e ampliação das redes.
Em termos de estrutura industrial, observa-se uma grande concentração a
nível mundial. As quinze maiores empresas produtoras de equipamentos respondem por
81,3% das vendas a n/vel mundial, totalizando um faturamento de US$ 97,5 bilhões, como
destacado no quadro a seguir:42
TABELA 3.7
QUINZE MAIORES FABRICANTES
DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES
1993
FATURAMENTO ANUAL - US$ milhões
Empresa
ALCATEL
Siemens
AT&T
Motorola
NEC
Northern Telecom
Ericsson
Bosch
Fujitsu
Phillips
GM Hugles
Matsushita
Nakla
Toshiba
ttaitel
Origem
Franca
Alemanha
EUA
EUA
Japão
Canadá
Suécia
Alemanha
Japão
Holanda
USA
Japão
Filândia
Japão
Itália
Faturamento Anual
com Equipamentos de Telecomunicações
US$ milhões
17.351
11.986
11.783
10.070
8.714
7.861
7.813
4.718
4.388
3.333
2.178
2.013
1.907
1.709
1.673
% do faturamento total
89%
24%
18%
59%
27%
96%
97%
24%
16%
11%
16%
44%
46%
4%
100%
Fonte: Internacional Tetecomunication Union/ONU.
Extraído de Gazeta Mercantil, 10/11/94.
42 "The leading firms have remained virtually the same in recent years, with few changes in their
relative positions. There have been some notable newcomers into the top ten telecommunications
equipments producers, such as Motorola (1981) and IBM (1983)."Quandt & Whiting (1992).
Ressalte-se que a IBM se retirou da industria em 1989, com a venda de sua participação na
ROHM (fabricante de centrais privadas) para a SIEMENS.
56
A internacionalização da produção de equipamentos de telecomunicações é
antiga. Recentemente, entretanto, a necessidade de conquista de parcelas expressivas de
mercados para diluir os custos crescentes de P&D43 e a transferência da produção de
equipamentos terminais e componentes para países com níveis salariais e/ou custos de
44
produção mais baixos, como os países asiáticos, intensificou o processo.
As grandes empresas têm partido para a abertura de subsidiárias, sobretudo
nos países cujos mercados são expressivos. Há, ainda, inúmeros exemplos a nível mundial,
de movimentos de aquisição, fusões, "joint-ventures" e acordos de cooperação tecnológica ou
comercial, entre empresas da indústria de equipamentos de telecomunicação e outras
empresas do complexo eletrônico. Tem sido freqüentes, também, os movimento de integração
vertical, como a compra de empresas da área de microeletrônica e semicondutores. A tabela a
seguir lista alguns movimentos de fusões, aquisições e associações ocorridas nesse mercado
no período 1983 a 1990:
43 A tecnologia da produção, simplificou enormemente as etapas de montagem dos equipamentos
ao mesmo tempo em que impôs maior complexidade nas etapas de projeto e desenvolvimento de
produto.
44 A própria vida útil dos equipamentos vem se reduzindo devido à velocidade das inovações
tecnológicas.
57
TABELA 3.8
EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES
AQUISIÇÕES, JOINT VENTURES E ASSOCIAÇÕES
JOINT VENTURES
Ano
1983
1984
1986
1989
1990
AQUISIÇÕES
Ano
1985
1986
1988
1989
1990
ASSOCIAÇÕES
Ano
1987
1989
1990
Fonte:IE/Campinas
Empresas
AT&T (EUA)
PHILLPS (Holanda)
AT&T(EUA)
Goldstar (Coréia)
Coming (EUA)
Siemens (Alemanha)
General Eletrics (EUA)
Ericsson (Suécia)
BM (EUA)
Siemens (Alemanha)
AT&T (EUA)
tattel (Itália)
Mercado
Equipamentos para redes de transmissão
Equipamentos para transmissão por fibra ótica
Equipamentos para transmissão por fibra ótica
Equipamentos para transmissão celular
Distribuição de PABX
Equipamentos para redes de transmissão
Empresas
Comprador: Ptessey/lnglaterra
VendedorStromberg-Carlson/EUA
Comprador: Siemens/Alemanha
Vendedor: GTE/EUA
Comprador: AT&T
Vendedor: GTE/EUA
Comprador: British Telecom/lnglaterra
Vendedor: Mitel/Canadá
Comprador: GEC/Inglaterra
Vendedor: Ptessey/lnglaterra
Comprador: Siemens/Alemanha
Vendedor: IBM ROLM/EUA
Comprador: NorthernTelecon/Canadá
Vendedor: STC/Inglatera
Produto
Equipamentos para transmissões rurais
Operações na rede européia
Operações na rede norte-americana
Equipamentos de PABX
Equipamentos e Operações em redes de
comunicação
Equipamentos de PABX
Equipamentos para transmissão e rede
Empresas
ITT (EUA) adquiriu 37% da Alcatel NV
(Holanda)
Siemens (Alemanha) adquinu 40%
GEC-Ptessey (Inglaterra)
AT&T (EUA) adquiriu 20% da Itatel
(Itália)
Itatel (Itália) adquiriu 19,5% da AT&T
NSI (Holanda)
Alcatel NV (Holanda) adquiriu 78% da
Telettra (Itália)
Fujitsu Ltd (Japão) adquiriu 75% da
Futcrum Comunications (Inglaterra)
Produto
Equipamentos para terminais e redes
Equipamentos para terminais e redes
Equipamentos para terminais e redes
Equipamentos para terminais e redes
Equipamentos para terminais e redes
Equipamentos para terminais e redes
(1993)
58
os
- operadoras fabrtcan.es e
*«*,«„.
zrrrrrrr i
mey
* " Oí'erad<"as
59
4. A EXPERIÊNCIA NORTE-AMERICANA
4.1 ANTECEDENTES
Embora a experiência norte-americana não tenha sido propriamente de
privatização, visto que a indústria de telecomunicações nesse país sempre foi composta de
empresas privadas, o desmebramento da American Telephone and Telegraph - AT&T foi
um marco importante nas reformas ocorridas na indústria de telecomunicações a nível mundial
nas últimas duas décadas. Muitas das restrições regulatórias implantadas no caso AT&T
foram copiadas em outros países e contribuíram para acirrar o debate acerca das vantagens
de tomar a indústria de telecomunicações mais competitiva.
O desmenbramento da AT&T marcou o fim de uma era na qual a empresa
dominou monopolisticamente todos os serviços de telefonia no país. Durante esse período, a
AT&T parecia caminhar num "fio de navalha", levantando elogios e críticas de usuários,
fornecedores e competidores (potenciais e efetivos). Aos poucos, entretanto, a AT&T se
converteu na evidência mais contundente de que a simples transferência da indústria de
telecomunicações para o setor privado não cria um mercado competitivo per si.
A AT&T tem sua origem na Bell Telephone Company, empresa fundada por
Alexander Graham Bell em 187747. A patente básica transferida a empresa quando da sua
46 "Mudanças de tal magnitude não são simplemente um resultado de alterações de práticas
políticas ou brisas ideológicas, mas também a conseqüência de avanços radicais na tecnologia e
na economia. Os custos de transmissão de mensagens de longa distância, através de satélites e
microondas, declinou severamente. A ascensão do computador, a convergência tecnológica entre
a indústria de informática e telecomunicações, a transmissão de voz e imagens, a explosão da
necessidade de informações, tudo desempenhou um papel muito mais profundo do que a política
governamental, que obrigando a reestruturação do serviço telefônico...Estamos testemunhando
a mais rápida, complexa e ampla reestruturação empresarial da história moderna. Nenhuma
empresa sofreu um processo de reestruturação tão complexo quanto a AT&T. Toffler (1985).
47 "In 1875, Alexander Graham Bell filed his patent on the telephone only hours before Elisa gray
filed a competing claim. This stroke of luck ultimately prevented Western Union, which purchased
60
fundação expirou em 1894, tendo nos anos subsequentes sido criadas companhias telefônicas
independentes, as quais chegaram a atender metade dos assinantes norte-americanos.
A AT&T, entretanto, recuperou o domínio da indústria a partir de 1907,
mediante um agressivo programa de aquisições. Esse programa redeu a empresa o seu
primeiro processo "anti-truste" em 1913, quando a AT&T finalmente concordou em interroper a
as aquisições.48 Ressalte-se que a AT&T passou ilesa pelas ameaças de nacionalização
ocorridas durante a 1a Guerra Mundial (período em que a maior parte das operadoras
européias foram nacionalizadas)49, e chegou ao anos 20 controlando 64% das linhas em
serviço no país. Finalmente, em 1921, o "Willis-Graham Act" permitiu que a AT&T volta-se a
adquirir empresas menores e que não apresentassem condições tecnico-gerenciais de prestar
os serviços.
Entre 1920 a 1960, a AT&T viveu um momento de relativa tranqüilidade sendo
suas atividades pouco fiscalizadas pelos organismos de regulação norte-americanos. A idéia
de que a indústria constituia-se um 'monopólio natural" e de que a AT&T cumpria bem seu
papel de provedora serviços telefônicos era um consenso. Os poucos questionamentos
existentes centravam-se na Westem Eletric, divisão produtora de equipamentos e principal
fornecedora da AT&T. Foram desenvolvidos vários processos judiciais para que a AT&T fosse
obrigada a se desfazer desta divisão, entretanto, para poder manter o controle de sua divisão
Gray's patents, from controlling the telephone system as well as the telegraph system" Evans
(1983).
48 "AT&T had pioneered the development of long-distnance technology, and it used its patents in this
field to control the interexchange (long distance) business. In the earty part of this century, AT&T
used its long distance monopoly as leverage to acquire competitive local exchange companies.
Without access to a long distance service, the independent local companies found it difficult to
compete and to resist AT&T offers to acquire them." Crandall (1991).
49 O Governo interviu na empresa apenas em 1918, tendo os resultados sido tão desapontantes que
ela retorno a administração privado no ano seguinte.
50 Em 1934, o "Communications Acf marcou o início da regulação federal da indústria através da
criação da Federal Communication Commission (FCC).
61
de equipamentos a AT&T assinou acordo com governo norte-americano, em 1956, no qual
abria mão de ofertar serviços de valor adicionado (não regulamentados) .
No início dos anos 60, os problemas se avolumaram e diversas empresas
decidiram romper a barreira imposta pela AT&T e investir na indústria de telecomunicações,
em especial no segmento de redes privadas. Entre essas empresas se destacou a Microwave
Communications Inc. (MCI) cujo projeto original era criar uma rede privada entre Chicago e
St.Louis.5253
A AT&T reagiu agressivamente a entrada dos novos competidores, dificultando
a interligação das novas redes à sua rede básica. Os resultados desse confronto direto entre
as firmas entrantes e a AT&T foram parcialmente solucionandos pela "The 1968 Carterfone
Decision" e pela "The 1971 Spedalized Common Carriers Deósiorí" que obrigavam a AT&T a
oferecer conexão aos novos competidores na sua rede básica, permitindo assim a competição
no segmento de redes privadas.54
51 Esse acordo não foi positivo para a AT&T, uma vez que a empresa teve de se afastar dos
mercados mais lucrativos e de maior potencial de crescimento. Essa situação que só foi revista
em 1982
52 Como destacado em Toffler 1985, até 1960 a AT&T tinha uma missão clara: a universalização
dos serviços Era um objetivo claro, plausível e estimultante. Contudo, no início da década de
60, o grau de penetração da rede já era satisfatório, a empresa enfrentava assim um grande
desafio de reconceituar sua missão (redefinir um novo objetivo).Essa dificuldade em redefinir a
estratégia da empresa advinha da própria dificuldade de seus executivos em lidar com as
mudanças na indústria. As convicções básicas que tornaram a AT&T um sucesso haviam sido
formuladas por Theodore Vail, seu "chaírman" entre 1907 e 1919. As idéias de Vail acabaram se
tornando dogmáticas. Gerações de executivos da AT&T foram criados com elas, aceitando-as
porque pareciam óbvias demais para serem discutidas.
53 A tecnologia havia mudado, as necessidades crescido, muitos grupos empresariais estavam
agora lutando para entrar na indústria e pressionando o governo norte-americano a limitar o
poder de mercado da AT&T. A reação imediata da AT&T, entretanto, foi atacar essa pressão
competitiva tal qual sempre fizera no passado.
54 "In the space of four years, the FCC unleashed competition into the markets for terminal
equipment and intercity private line service. AT&T faced its most serious competitve challenge in
50 years "Evans (1983).
62
Contudo, a reação agressiva e anticompetitiva da AT&T para com os
concorrentes motivou o processo "anti-truste" iniciado em 1974. Esse processo se arrastou por
oito anos tendo seu desfecho em janeiro/82, quando a AT&T foi obrigada a se desfazer de
suas operadoras locais até setembro/84. Em contrapartida, a AT&T ficou livre das restrições
impostas em 1956, podendo passar a operar os serviços de valor adicionado (transmissão de
dados, telefonia celular, entre outros).
Ressalte-se que à época de seu desmbramento, a AT&T era controlada por
3,1 milhões de acionistas, regulamentada e fiscalizada pelos governos federal, estadual e
local. Ao contrário de muitos outros sistemas telefônicos no mundo, não tinha responsabilidade
sobre serviços postais. Contava com 976 mil empregados, controlava redes locais e
interurbanas, fabricava seus próprios equipamentos e operava o mais avaçado laboratório de
pesquisa da indústria de telecomunicações - o Bell Laboratories.
4.2 O DESMEMBRAMENTO DA AT&T
Com o desmenbramento, a AT&T perdeu suas vinte e duas operadoras locais,
as quais foram agrupadas em sete empresas regionais, as Regional BeH Holding Companies
(RBHCs)55, como detalhado no diagrama a seguir:
55 Eram popularmente conhecidas como "Baby Bells".
63
FIGURA 4.1
REGIONAL BELL HOLDING COMPANIES
USWEST
Mountain Bell
Northwestem Bell
Pacific Northwestem Bell
PACIFIC TELESIS
Nevada Bell
Pacific Tetephone
BELLSOUTH
Southem Bell
South Central Bell
NYNEX
New England Telephone
New York Telephone
AMERITECH
Ohio Bell
Indiana Bell
Michigan Bell
lllionois Bell
Wisconsin Telephone
SOUTHWESTERN BELL BELL ATLANTIC
New Jersey Bell
Bell of Pennsylvania
Diamond State Telephone
Chesapeake and Potomac
Telephone Company
As RBHCs foram proibidas de operar os serviços de longa distância e de
produzir equipamentos de telecomunicação, ao passo que a AT&T foi afastada da operação de
serviços locais. Em contrapartida, a AT&T manteve-se como fabricante de equipamentos
(através da Westem Eletric, depois renomeada de AT&T Network Systems), bem como foi
liberada das restrições legais que a impediam de competir nos serviços de valor agregado.
Como destacado em Vickers and Yarrow (1988):
"American potícy to combat the danger of anticompetitive behaviour by an
integreated dominant firm has therefore been one of vertical separation.
Being under separate ownership, the tocai network operators have less
incentive to favor any particular long-distance carrier. AT&T and the Baby
Bells are confined to separate spheres - tong distance services and
64
equípment manufacturing on the one hand, and local networks on the other
- and incentives to distort competition are lessned"
Em setembro/84, as RBHCs detinham em conjunto cerca de 80% das linhas
instaladas no país, suas principais concorrentes eram a GTE e a United Telecommunications.
O quadro a seguir lista as dez maiores operadoras locais norte-americanas e seus respectivos
faturamentos anuais:
TABELA 4.2
FATURAMENTO ANUAL DAS OPERADORAS
LOCAIS NORTE AMERICANAS
1984
Empresa
NYNEXl'
Bell Southn
Ameritech1'
Bell Atlantic1"'
GTE
Pacific Telesisn
Southwestern Belln
US Westn
United Telecommunications
Continental Telecom
Faturamento Anua)
<US$ bilhões)
10,7
10,5
8,9
8,7
8,4
7,9
7,9
7,6
1,9
1,9
Fonte: Davidson, D.L. (1984)
nRBHCs
Há ainda mais de 1500 operadoras locais de pequeno porte
muitas das quais com menos de mil linas em serviço.
Por outro lado, a AT&T tinha pleno domínio sobre os serviços de longa
distância, controlando cerca de 92% desses serviços. Suas principais concorrentes eram a
MCI Communications (4%), a GTE/Sprint (2%) e a ITT (0,5%). Após o desmenbramento, a
AT&T redirecionou suas atividades passando a investir nos segmentos de serviços de valor
adicionado^.Por outro lado, a crescente competição nos segmentos de longa distância
fizeram a empresa perder participação de mercado, Em 1993, a AT&T era responsável por
cerca de 66% das ligações de longa distância.
56 Um exemplo marcante é a compra da McCaw Cellular Communications Co. em 1993 por cerca
de US$ 12,6 bilhões.
65
Devido às restrições legais que impedem as RBHCs de competir nos
segmentos de longa distância e equipamentos, essas empresas passaram a investir nos
segmento de serviços de valor adicionado, o principal alvo foi a telefonia celular. Note-se que
todas as RBHCs e a GTE/Contel operam serviços de telefonia celular por todo o país.
Há, ainda, grande relação comerciai entre a AT&T e as RBHCs. Ressalte-se
que cerca de 20% das receitas das RBHCs provem de "access fees" pagos pela AT&T para ter
acesso à rede local de suas ex-operadoras. Ademais, a AT&T continua sendo uma importante
fornecedora de equipamentos das RBHCs.
Outro impacto importante ocorreu nas atividades de pesquisa e
desenvolvimento. Ressalte-se que os Bell Laboratories eram mantidos através de um fundo
constituído por contribuições das operadoras locais, após o desmenbramento esses
laboratórios de pesquisa passaram a ser integralmente financiados pela AT&T. Paralelamente,
as RBHCs contituiram um novo órgão de pesquisa, a Bell Communications Research
(BELLCORE). Do ponto de vista da indústria como um todo, Crandall (1991) destaca que os
investimentos de P&D aumentaram significativamente tendo as atividade de pesquisa se
tomado mais objetivas e voltadas a resultados comerciais.
Em termos de regulação, a Federal Communication Commission (FCC) é
responsável pelas operadora públicas que prestam serviços entre os estados, ao passo que os
órgãos reguladores estaduais (Public Utility Commissions PUCs) atuam sobre os serviços de
comunicação a nível estadual. 57Até 1987, a AT&T teve suas tarifas reguladas com base numa
taxa de retomo mínima, a partir de então foi introduzido um modelo de "price caps" semelhante
ao utilizado no caso da British Telecom.
4.3 PERFORMANCE DA INDÚSTRIA NOS ANOS 90
Segundo o Departamento de Comércio, a indústria norte-americana de
serviços de telecomunicações apresentou, em 1994, um faturamento de cerca de US$ 193
57 A FCC intervém, ainda, o uso de freqüência de rádio.
66
bilhões. Essa indústria reunia cerca de 2.000 empresas e empregava, aproximadamente, 875
mil pessoas, atendendo um total de 90 milhões residências e 25 milhões de estabelecimentos
comerciais.
Os serviços locais eram providos por cerca de 1.325 operadoras, incluídas as
sete RBHCs, as empresas de propriedade da GTE e da Sprint (United telecom e Centel) e as
operadoras independentes. Os serviços de longa distância eram providos peta AT&T, pela
MCI, pela Sprint, pela Wiltel, pela Metromédia Communications, pela Litel
Telecommunications, pela Allnet, e por mais de 475 pequenas operadoras. Note-se que a
AT&T, a MCI e a Sprint eram, em conjunto, responsáveis por cerca de 86% do faturamento
desse mercado.
Durante os últimos anos, os preços médios das ligações telefônicas locais
cresceram abaixo da inflação. Em 1992, por exemplo, o índice de preços ao consumidor
registrou uma alta de 2,9%, ao passo as ligações locais sofreram acréscimo de apenas 0,5%.
As ligações interestaduais e intraestaduais sofreram uma alta de 1,3% e 2,4%,
respectivamente. Desde 1984, as ligações domésticas de longa distância caíram cerca de
31%, no mesmo período o índice de preços ao consumidores experimentou uma alta de,
aproximadamente, 35% ( o que corresponde a uma queda de 49% em termos reais).A
tendência a queda esteve presente também nos serviços intemacionais, o preço médio de um
minuto de ligação internacional que em 1980 era de US$1,34 passou a US$ 1,01 em 1991.
Note-se que as tarifas internacionais norte-americanas estão entre as mais baixas do mundo,
como mostra o quadro abaixo:
67
TABELA 4.3
EUA
TARIFAS INTERNACIONAIS
(Preços de ligações de 3 minutos já incluídos impostos apurados em dezembro/89)
Países Selecionados
Áustria
Atemanha
Bélgica
Canada
Dinamarca
Espanha
França
Inglaterra
Grécia
Itália
Japão
Nova Zelândia
Suécia
Origem da Ligação
EUA
4,02
4,02
4,02
1,55
4,02
4,02
4,02
3,57
4,02
4,02
5,93
5,93
4,02
Paises Selecionados
^05
4,95
6,43
1,72
5,30
10,28
4,36
3,98
8,27
9,31
6,24
5,44
3,20
Fonte: OCDE (1990)
Esse diferencial entre as tarifas internacionais tem permitido às empresas
norte-americanas se beneficiarem do mecanismo de 'call back". Esse mecanismo consiste
num artifício através do qual um usuário no exterior disca para um número específico nos EUA
e desliga imediatamente. Um dispositivo eletrônico acoplado a linha refaz a ligação de volta
(agora a ligação nasce nos EUA) e dá um sinal que permite que o usuário disque qualquer
número nos EUA ou no exterior pagando a tarifa americana. Esse mecanismo permite ao
usuário transpor a operadora internacional do seu país e implica em economias significativas.
No mercado interno, a maioria dos estados norte-americanos mantém
programas sociais que visam universalizar o acesso aos serviços telefônicos ("lifeline
program") através de subsídios às comunidades de menor poder aquisitivo. Desta forma, a
tarifa básica (assinatura) que, em média, custa US$ 20/linha/mês, é oferecida a essas
68
comunidades a menos de US$ 11. Ressalte-se que em 1992, cerca de 93,9% das residências
58
americanas tinha acesso a serviços telefônicos
Contudo, a taxa média de crescimento do número de linhas instaladas no
período 1984/93 foi de apenas 2,9% ao ano.59 Essa taxa é reduzida uma vez que a maior parte
das necessidades de telefonia básica da população já se encontram atendidas, estando os
esforços de investimento das empresas voltados não para a ampliação do número de
terminais instalados, mas sim para o fomecimento de novos serviços. A tabela a seguir lista o
número de linhas instaladas no período 1984/93:
TABELA 4.4
LINHAS INSTALADAS NOS EUA
1984/93
Ano
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Nc de linhas
(milhares)
114.349
118.275
122.203
126.725
130.000
135.011
138.059
141.209
145.117
147.584
Taxa de
Crescimento
3,4%
3,3%
3,7%
2,6%
3,9%
2,2%
2,3%
2,8%
1,7%
Fonte: United States Telephone Association
Extraida de Departamento de Comércio dos EUA (1994).
A indústria sofreu ainda uma sensível redução no número de empregados. Um
exemplo marcante é a AT&T que após o desmembramento ficou com 373 mil empregados.
Em 1990, esse número havia se reduzido a 274 mil uma queda de aproximadamente 26,7%.
Essa redução do número de postos de trabalho foi acompanhada de uma retração do grau de
58
58
Departamento de Comércio dos EUA (1994).
Departamento de Comércio dos EUA (1994).
69
sindicalização, que em 1984 era de 80% e em 1990 variava sensivelmente entre as empresas,
como podemos ver no quadro a seguir:
TABELA 4.5
GRAU DE SINDICALIZAÇÃO
1990
Empresa
AT&T
Ameritech
Bell Atiantic
Beil South
Nynex
PacTel
Soirttiwestern BeH
USWest
ÜRited Telecom
Sprint
Grau de Sindicalização
52
65
64
64
62
64
71
60
25
12
Fonte: Securities and Exchanges Commission
Extraído de Botton.B. (1993)
Em termos de política estratégica, as RBHCs apresentam uma política
agressiva de investimento a nível mundial. As RBHCs estão envolvida na construção e
operação de redes telefônicas e de TV a cabo (US West na Inglaterra), no fornecimento de
serviços de telefonia celular (Pacif.c Telesis na Bélgica e da BelISouth na Alemanha) e na
aquisição de participações acionárias em outras operadoras (Bell Atiantic e Ameritech na Nova
Zelândia e Southwestem Bell no México).
As operadoras de longa distância, por sua vez, tem focado sua atenção nos
serviços "wireless" ( em especial, telefonia celular). Desta forma, podem atuar no mercado de
telefonia local com um produto substituto ao da telefonia convencional
Em outubro/93, a AT&T adquiriu a McCaw Cellular Communications
desembolsando cerca de US$ 12,6 bilhões. A meta é construir uma rede nacional de telefonia
celular. Essa compra ainda está sendo analisada pelo Departamento de Justiça dos EUA visto
que a AT&T é uma das mais importantes fabricantes de equipamentos, controles
computadorizados e estações celulares do país. Desta forma, a AT&T tem acesso aos
detalhamentos das redes das principais operadoras de telefonia celular e a compra da McCaw
70
tornaria-a simultaneamente fomencedora e concorrente dessas empresas, com destaque para
as RBHCs.
Há, também, um movimento de aquisição de operadoras locais por operadoras
de longa distância. Note-se que em março/93, a Sprint adquiriu a Centel (operadora local de
serviços de telefonia celular).
As operadoras norte-americanas sâo também agressivas em sua política de
alianças a nível mundial. A AT&T, por exemplo, mantém um portifólio de investimentos, que
inclui participações na Unitel (operadora de longa distância do Canadá), na Ukrainian
Telephone Company (Ucrânia), na operadora venezuelana CANTV (num consórcio liderado
pela GTE).. Além disso, a AT&T formou juntamente com a KDD (Japão) e a Singapore
Telecom (Cingapura) uma aliança denominada Word Partners, que já atraiu empresas da
Austrália, Canadá e Coréia.
A tabela a seguir lista as principais aquisições realizadas por empresas
americanas nos anos 90/91.
71
TABELA 4.6
AQUISIÇÕES REALIZADAS POR EMPRESAS NORTE-AMERICANAS
1990/91
Comprador
Telefonia Convencional
Bell Atlantic/Ameritech
Bell South /Cabte and Wireles/
MayneNickless
Southwestem Bell
GTE/Tetefônica de Espana
NYNEX
Telefonia Celular
Pacific Telesis
Pacific Telesis
Bell South
Bell South/Vodafone
Bell South
USWest
US West
USWest
Transmf$$$Q 0e Dados
AT&T
USWest
Localização
Nova Zelândia
Austrália
México
Venezuela
Tailândia
Alemanha
Portugal
Dinamarca
Venezuela
Chile
Hungria
Tchechoslováquia
Leningrado
Inglaterra/Istel
Tchechoslováquia
Part.
Adquirida
90%
100%
25%
40%
10%
36%
23%
29%
n.d
n.d
49%
24,5%
40%
100%
24,5%
Vendedor
Governo
Governo
Governo
Governo
CP Group
Governo
Governo
Governo
Governo
Pacific Telecom
Governo
Governo
Governo
British Aeroespace
Governo
Fonte: Salomon Brothers (1992)
Outro ponto importante é a crescente associação entre as empresas de
telecomunicações, informática e entretenimento. Uma série de serviços telefônicos interativos
vem sendo testados pelas empresas de telecomunicações. A AT&T já adquiriu, inclusive, 20%
da Sierra Network, um serviço via rede computadores que oferece jogos interativos. Além dos
serviços interativos, crescem os serviços de correio eletrônico e de transmissão de dados.
A estrutura da indústria criada em 1984, entretanto, não deverá permanecer
nos próximos anos. Ressalte-se que as RBHCs vem sofrendo intensa concorrência não apenas
de outras operadoras locais, mais principalmente de novos ofertantes, em especial
operadoras de TV a cabo60. Em agosto/94, as seis maiores empresas de TV a cabo dos EUA
60 "Cable TV companies are likely to become another group of competitors the local telephone
companies will face in near future. Cable companies already have connections wrth 60% of US.
households, and cable facilities extend into áreas where another 30% of the household are
located. New tecnology and fiber optic technologies will allow them to ptovide telephone services
72
(Tele-Communications Inc, a Comsat, a Cox Cable Communications, a Time Wamer, a
Viacom e a Continental Cablevission) anunciaram o interesse em investir US$ 2 bilhões para
prestar serviços de telefonia.61
Um passo vital para reorganização da indústria foi dado em junho/95, com a
aprovação de lei no Senado permitindo que as RBHCs voltem a operar os serviços de longa
distância, bem como permintido que empresas de outros setores, em especial de transmissão
de energia, ofertem serviços locais. A lei autoriza, ainda, que a AT&T volte a operar serviços
de telefonia local e revoga as restrições a que empresas de capital estrangeiro operem
empresas de telecomunicações nos EUA.
Essa lei deverá modificar já a partir de 1996 o perfil da indústria de
telecomunicações no EUA. A primeira mudança expressiva ocorreu em setembro/95, quando a
AT&T anunciou que se dividiria em três novas empresas, com o objetivo de dar maior
agilidade a tomada de decições. Dentre as novas empresas, a maior será formada pelas
divisões de telefonia básica, de cartão de crédito, de telefonia celular e pela empresa de
consultoria AT&T Solutions. Essas divisões totalizaram, em 1994, um faturamento de cerca de
US$ 49 bilhões. O segundo maior bloco será composto pela divisão de equipamentos cuja
vendas, em 1994, foram de aproximadamente US$ 20 bilhões. E finalmente, o terceira das
novas empresas será constituída pela divisão de computadores da AT&T.
over their networks, something calbe companies are doing in Britain." Departamento de
Comércio (1994).
61 Gazeta Mercantil, 31/08/94.
62 Neste caso, a empresa deverá ter sua origem em um país que dê tratamento similar aos
invetidores norte-americanos.
63 Gazeta Mercantil 29/09/95.
73
5. A EXPERIÊNCIA INGLESA
5.1. ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO
Durante o governo do Partido Trabalhista, entre 1945 e 1951, foram
nacionalizadas no Reino Unido um grande número de empresas, em especial, nos setores de
carvão, gás, energia elétrica, estradas de ferro, siderurgia e transporte rodoviário. Vale lembrar
que, à época, já eram operados pelo Estado os segmentos de extração e refino de petróleo
(British Petroleum), de fabricação de aviões e componentes (Short Brothers and Hariand), de
produção e comercialização de açúcar (British Sugar Corporation) e de comunicações (Cable
& Wireless e Post Office).
Esse amplo processo de nacionalização teve como objetivo ampliar o volume
de investimentos e, principalmente, permitir uma maior coordenação e planejamento da
produção de bens e serviços a nível nacional. Contudo, as dificuldades inerentes à gestão e
controle das empresas estatais impediram que fossem mantidos níveis satisfatórios de
eficiência e produtividade, e na prática o que se constatou foi uma deterioração do
desempenho operacional e financeiro de várias dessas empresas, em especial as que
atuavam nos setores elétrico e de transporte ferroviário.
Houve pouca preocupação com o planejamento de médio e longo prazos e
uma excessiva intervenção governamental nas decisões de caráter operacional M. Note-se
que, entre 1960 e 1980, o governo inglês fez diversas mudanças nos mecanismos de
monitoramento das empresas estatais buscando melhorar o desempenho e imprimir uma
lógica de mercado. Foram estipuladas metas financeiras (baseadas em taxas de retomo
mínima), critérios de fixação de preços e planos de investimento. Esses novos sistemas de
controle, entretanto, tiveram efeito, apenas, sobre as empresas que atuavam em segmentos
mais competitivos, nos setores em que o poder de mercado era elevado (como o de
telecomunicações, o de eletricidade e o de gás) os resultados foram incipientes.
64 A política salarial das empresas estatais, por exemplo, foi alvo de grande atenção política.
Observou-se um achatamento dos salários e a formação de um expressivo "gap" em relação aos
salários praticados na iniciativa privada, em especial, nos cargos mais altos da hierarquia.
75
O ponto de inflexão na definição das prioridades e na forma de atuação do
Estado ocorreu em 1979, com início de um programa de privatização que reduziu,
substancialmente, o tamanho do setor produtivo estatal. Os principais objetivos desse
programa foram o de sanear financeiramente o Estado, melhorar a eficiência do sistema
econômico e, principalmente, expandir o mercado de capitais através de uma maior
democratização da propriedade do capital.
Ressalte-se que no início dos anos 80, as empresas estatais detinham cerca
de 10,5% da PIB inglês e eram responsáveis por, aproximadamente, 15,2% da formação bruta
de capital fixo (FBKF) e 8,1% do emprego total da Inglaterra.65 O quadro a seguir lista as
principais empresa sob controle estatal em dezembro/1979:
QUADRO 5.1
EMPRESAS ESTATAIS INGLESAS
1979
British Shipbuilders
British Steel Corporation
British Transport Docks Board
British Waterways Board
Cable and Wireless LTD
Civil Aviation Authority
Commonwealth Development Corporation
Highlands and Islands Development Board
National Research Development Corporation
New Town Development Corp. and Commission
Northem Ireland Development Agency
Northern Ireland Housing Executive
Northern Ireland Transport Holding Company
Northern Ireland Electricity Service
North of Scotland Hydro-Electric Board
Passenger Transport Executives and London
Transport Executive
Covent Garden Market Authority
Development Board for Rural Wales
Electricity Council
Housing Corporation
Independent Broadcasting Authority
Land Authority for Wales
National Bus Corporation
National Coal Board
National Dock Labour Board
National Enterprise Board
National Film Finance Corporation
National Freight Corporation
National Ports Council
Regional and National Authorities
South of Scotland Electricity Board
Bank of England
British Aerospace
British Airports Authority
British Broadcasting Authority
Britihs Gas Corporation
British National Oil Corporation
British Railways Board
PostOffice
Property Services Agency
Royal Mint
Royal Ordnance Factories
Scottish Transport Group
Trust Ports
Welsh Development Agency
British Airways Board
Fonte: National Income and Expenditures 1980.
Extraído de Vickers & Yarrow (1988).
Uma das principais preocupações do programa de privatização inglês foi
melhorar a imagem das empresas, saneando-as financeiramente e promovendo uma
65Vickers &Yarrow (1988).
76
restruturação interna antes de transferi-las ao setor privado. Essa reorganização atingiu as
estruturas administrativas e comerciais, as práticas e controles internos, os sistemas de
informação gerencial e a política de pessoal. Além disso, foram realizadas modificações na
legislação do mercado de capitais, de modo a facilitar a colocação das ações de empresas
estatais nos mercados internacionais.
Em termos cronológicos, o processo de privatização pode ser dividido em três
etapas, que, a grosso modo, coincidem com os intervalos entre as eleições parlamentares. Na
primeira etapa, entre 1979 e 1983, foram privatizadas empresas de menor relevância em
relação ao total de ativos do setor público e que atuavam em setores mais competitivos. Não
havendo maiores preocupações em termos de montagem de sistemas de regulação. As
principais empresas privatizadas nessa fase foram a Cable & Wireless (que prestava serviços
de telecomunicações nas ex-colônias inglesas), a Amersham Intemational (produtora de
isótopos), a British Rail (que atuava no ramo de hotelaria) e a National Freight (no segmento
de transporte).
Na segunda etapa, entre 1983 e 1987, foram privatizadas empresas maiores
que apresentavam elevado poder de mercado. Nessa fase, foi mais clara a preocupação com
a questão de democratização do capital, e reduzida a ênfase dada, inicialmente, à
maximização da geração de receitas. Entre as empresas privatizadas estavam a Enterprise
Oil, a Jaguar, o Trustee Savings Bank, a British Airways, a Rolls Royce, e duas grandes
empresas prestadoras de serviços de públicos, a British Telecom e a British Gas. Nesse
últimos dois casos, foram criados órgãos reguladores para acompanhar o desempenho da
indústria pós-privatização (OFTEL e OFGAS), uma vez que manteve-se a estrutura industrial
pré-privatização (a qual era, praticamente, monopolista).
Na terceira etapa, entre 1987 e 1991, prosseguiu-se na alienação de grandes
empresas estatais, em particular, nos setores de água e energia elétrica. Foram criados,
também, órgãos reguladores específicos.
77
Uma característica da experiência inglesa foi o esforço no sentido de vender
parte das ações aos empregados, através de descontos e financiamentos a juros subsidiados.
O principal objetivo dessas vendas era reduzir a resistência política à privatização.
Além da venda de empresas, o programa de privatização transferiu ao setor
privado os segmentos de serviços públicos em geral, tais como os serviços de limpeza, coleta
de lixo, manutenção de estradas, entre outros. Outro ponto importante foi a venda de imóveis,
de propriedade do Estado, para os ocupantes com substancial desconto. Entre 1979 e 1982,
mais de 600 mil casas foram vendidas totalizado uma receita de US$ 3,5 bilhões. Apesar dos
descontos praticados, a perda para os cofres públicos foi atenuada pelo fato de que quase
sempre essas casas eram alugadas por valores inferiores aos de mercado.
A privatização trouxe, ainda, um efeito extemalidade na medida em que as
empresas que não seriam privatizadas passaram também por intensas reformas
administrativas para melhorar os resultados obtidos.66 No total, entre 1979 e 1989, foram
arrecadados cerca de US$ 44,8 bilhões. Parte substancial desses recursos foi destinada à
cobrir as necessidades de financiamento correntes do governo.
Como a privatização tinha o objetivo de disseminar a propriedade de ações, o
governo utilizou diversos mecanismos, tais como: "customer vouchers", "bônus share",
pagamentos parcelados e alocação preferencial de ações.68 M Os resultados foram muito
66 VickersS Yarrow (1988).
67 VickersS Yarrow (1988).
68 O governo Inglês recebeu um grande número de pedidos de compra de ações. As ações mais
procuradas foram as do Trustee Savings Bank (5 milhões de pedidos), da British Gas (cerca de 3
milhões de pedidos) e da British Telecom ( cerca de 2 milhões de pedidos).
69 Os "customer vouchers" davam direito aos clientes, que eram ou desejam se tornar acionistas, de
receber uma determinada quantia para cada lote de ações adquiridas. Esses pagamentos eram
realizados em datas pré-fixadas e planejados de modo a premiar aqueles que mantivessem as
ações em carteira. Os 'bônus share" eram lotes adicionais de ações, que eram distribuídos
àqueles que mantiveram as ações em suas carteiras por um determindado prazo, em geral, 10%
depois de três anos.
78
positivos, tendo o número de proprietários de ações dobrado em relação aos existentes em
1979.70
5.2. A PRIVATIZAÇÃO DA BRITISH TELECOM
O processo de estatização da indústria de telecomunicações inglesa foi
concluído em 1912, tendo as operadoras passaram a ser administradas em conjunto com o
sistema de correios e telégrafos (Post Office). À época, o Post Office era um órgão da
administração pública direta condição em que permaneceu até 1969, quando foi transformado
em "public corporation" .
Essa mudança visava a eliminar uma série de restrições burocrática e dar um
maior grau de autonomia financeira e gerencial ao Post Office, permitindo assim a expansão
e modernização da rede telefônica inglesa. Foi dada, inclusive, autorização para a empresa se
verticalizar e iniciar a produção de seus próprios equipamentos, tal qual já acontecia com a
AT&T.
Apesar dos esforços empreendidos, o desempenho do Post Office no decorrer
da década de 70 ficou muito aquém das expectativas, tendo a divisão de telecomunicações
apresentado resultados negativos. Dentre os principais problemas enfrentados pelo Post Office
estavam a deterioração das tarifas e os cortes nos investimentos.
Com intuito de avaliar os motivos do fraco desempenho e sugerir medidas
para aprimorar a performance do Post Office, o Governo instituiu em meados da década de 70
uma Comissão de Estudos71. Explicitamente inspirada na desregulementação norte-
americana, essa Comissão apresentou em 1977 um relatório conhecido como "Carter Report",
que em síntese propôs: (i) a redefinição das relações entre Ministério da Indústria e Comércio,
70 O governo passou, inclusive, a utilizar as listas de propostas de compra de ações, como lista de
endereços para propaganda do Partido Conservador, uma vez que os ganhos imediatos desses
compradores foram muito atraentes devido à valorização das ações após a privatização.
71 Precidida pelo Prof. Charles F. Carter.
79
responsável pela diretrizes para indústria de telecomunicações, e o Post Office; (ii) a
separação formal entre os serviços postais e de telecomunicações e (iii) a liberalização e
maior concorrência no fornecimento de equipamentos terminais.
Inicialmente abandonado pelo Governo Trabalhista da época, o "Carter Report"
foi ressuscitado com a vitoria do Partido Conservador nas eleições de junho/79. Em 1981, foi
editada a "British Telecommunications Act* que incluía não apenas a separação formal entre os
serviços postais e os de telecomunicações com a criação da British Telecommunications
pie - BT, mas também a abertura da rede básica, do fornecimento de equipamentos e da
oferta de serviços de valor adicionado à competição, sendo delegada ao "Department of Trade
and industrf a missão de licenciar novos operadoras e fornecedores.
Essa primeira fase de reformas incluiu ainda a privatização da Cable &
Wireless - C&W, empresa prestadora de serviços de telecomunicações nas ex-colônias
britânicas, que havia sido nacionalizada em 1949.
Em junho/81, já privatizada a C&W se associava à British Petroleum e ao
Barkelays Bank para constituir a Mercury Communications LTD72. No início de 1982, a
Mercury obteve licença de operação, tomando-se a primeira competidora da BT.73 A
estratégia da Mecury era fornecer serviços de valor adicionado a grandes usuários (empresas
de grande porte, multinacionais e bancos) através de avançadas redes digitais de
telecomunicações de longa distância interligando as principais cidades do país e ligando-as
aos principais centro econômicos mundiais.
72 Posteriormente, com a saída dos demais participantes a C&W tornou-se a única acionista da
Mercury,
73 A Mercury iniciou suas atividades em 1986.
74 "Mercury's strategy in the U.K. is to establish a new digital telecommunications network linking
major business centers ...The main target is the business market, especially in the city, but
Mercury is also making limited progress in the residential market. Mercury is attacking the
lucrative internacional market as well.' Vickers & Yarrow (1988).
80
A inclusão da BT na lista de empresas a serem privatizadas ocorreu em
julho/82, e estava relacionada a incapacidade do Govemo de arcar com os investimentos
necessário à modernização da empresa, em particular, num momento de grande recessão e
rigidez nas políticas monetárias e fiscais com vivido no início dos anos 80. Ademais, tinha com
pano de fundo a orientação ideológica liberalizante do Govemo liderado por Margareth
Thatcher.75
O projeto de lei foi apresentado ao Parlamento em novembro/82, sua
tramitação foi muito demorada, tendo obtido aprovação formal somente no início de 1984.76
Essa aprovação foi precedida de intenso debate. O principal receio do Govemo era quanto ao
êxito da operação, uma vez que o valor estimado do controle acionário da BT (cerca de 4
bilhões de libras) superava largamente os maiores lançamentos individuais de ações
realizados na Inglaterra e nos EUA. Desta forma, foi levantada a possibilidade de subdividir a
operação e até mesmo desmembrar a BT tal como já havia sido feito com a AT&T.
Outro ponto importante das discurssões era quanto a montagem do
mecanismo regulatório. Reconhecendo-se o poder de mercado detido pela BT, foi proposta a
criação de uma agência reguladora, a Office of Telecommunications - OFTEL, cuja missão
seria de administrar a regulação de preços, dirimir conflitos com os usuários, assegurar o
cumprimento pelas empresas dos termos ds licenças e promover a competição na indústria.
Note-se que no caso da rede básica, a estrutura era um duopólio
extremamente assimétrico. De um lado, a BT que detinha 95% do mercado e cuja rede
abrangia todo o país e necessitava de passar por um processo de modernização e
75 Um argumento utilizado à época era o de que a manutenção do monopólio público e as
dificuldade de investir em novas tecnologias de telecomunicações, poderia ameaçar a posição do
centro financeiro de Londres. Esse argumento justifica, também, por que os primeiros países a
liberalizarem e restruturarem suas indústrias de telecomunicações tenham sido os EUA, a
Inglaterra e o Japão, que são importantes centros financeiros.
76 A aprovação somente se deu após a vitória dos Conservadores nas eleições de junho/83.
81
diversificação77, de outro, a Mercury, que embora de pequeno porte (5% do mercado) atendia
primordialmente a clientela empresarial através de rede específicas que já imcorporavam
modernas tecnologias digitais.
Durante a montagem do modelo de privatização, as principais pressões
contrárias à venda da BT vinham do Partido Trabalhista, dos sindicatos e dos fornecedores. A
não adesão dos Trabalhistas era previsível e fazia parte do jogo de político-ideológico
existente na Inglaterra no pós-guerra. A posição contrária dos sindicatos e fabricantes de
teleequipamentos significava o rompimento do "pacto básico" que havia sustentado o
desenvolvimento da indústria nas últimas décadas.78 n
Em 1981, quando foi intensificada a concorrência no mercado de
equipamentos, o Post Office mantinha estrita relação de colaboração e financiamento de P&D
com os principais fabricantes de equipamentos da Inglaterra (GEC, Plessey e STC, essa
última filial da empresa norte-americana ITT). Essa colaboração estava particularmente
relacionada ao projeto de desenvolvimento de centrais de comutação eletrônica espacial
(CPAs espaciais) denominado Sistema X. Embora, a AT&T , a Alcatel e a Siemens tivessem
obtido êxito no desenvovimento dessas centrais o mesmo não ocorreu com os fabricantes
ingleses, tendo o projeto do Sistema X apresentado graves problemas de engenharia. Em
1982, a BT desistiu desse projeto contratando um novo fornecedor para as CPAs espaciais (o
consórcio formado pela empresa sueca Ericsson e ingleasa Thom). Esse movimento
demostrava claramente a decisão da BT de tomar o fornecimento de equipamentos uma
atividades mais competitiva e representou uma radical mundança no tratamento aos seus
tradicionais fornecedores.
77 Note-se que os custos operacionais da BT eram muito superiores aos da Mercury.
78 Almeida (1992).
79 A principal critica dos fabricantes de equipamentos era de que se estava transformando um
monopólio público em monopólio privado. Havia um receio quanto ao excessivo poder de
mercado da BT seja como concorrente (produtora de equipamentos) seja como demandante
(detinha mais de 95% do mercado demandante de equipamentos de telecomunicações no pafs).
82
Em 1985, a BT deu sinais de que pretendia não apenas tomar o segmento de
equipamentos mais competitivo como também pretendia participar ativamente, o que ocorreu
com a compra do fabricante canadense de centrais de PABX, a Mitel. *°
Outro aspecto importante destacado por Vickers & Yarrows (1988) foi a
mobilização da alta gerência da BT para atingir três objetivos bem delineados: (i) evitar que a
BT fosse desmenbrada a exemplo do que o correra com a AT &T; (ii) minimizar a emergência
de forças concorrentes em especial a entrada de grande operadoras internacionais e (iii)
assegurar que a regulação fosse a mais suave possível, preservando assim o poder
discricionário da BT.
Em termos de regulação, após diversos estudos optou-se pelo sistema tipo
"príce-cap", através do qual o preço de uma cesta de serviços era reajustado pelo índice de
inflação descontado um fator de produtividade (inicialmente, de 3% ao ano).81 Esse
mecanismo foi muito bem recebido pelos investidores uma vez que não implicava numa
restrição direta aos lucros da companhia.
A montagem final do modelo de venda da BT ocorreu em 1984, e envolveu um
grupo de instituições financeiras lideradas pela Kleinwort Benson. O objetivo era a alienação
do controle acionário (50,2% das ações), de modo que o Govemo permanecia ainda como o
maior acionista individual da Empresa (49,8% das ações), visto que a legislação impedia que
outros acionistas individuais detivessen mais de 15% das ações das BT. Essa situação
motivou a celebração de acordos através dos quais o Govemo se comprometia a não interferir
operacionalmente na empresa e principalmente não usá-la para fins de política
macroeconômica.
80 Note-se que até hoje a estratégia de oferta de serviços avançados da BT se choca com a
possibiilidade de adquirir os equipamentos internamente visto que os fornecedores ingleses
apresentam importantes defasagens tecnológicas. Esse conflito foi em parte reduzido pela
instalação de filiais das grandes empresas produtoras de equipamentos no país.
81 Este reajuste era aplicado sobre um cesta de serviços que incluiam os serviços locais e longa
distância nacionais. Atualmente, é de 7,5% ao ano.
83
O processo de venda foi acompanhado de maciça campanha publicitária,
orientada para cada um dos segmentos potencialmente investidores entre eles: os
investidores institucionais, o grande público, os funcionários da BT e os investidores
estrangeiros.
A expectativa de valorização rápida das ações se traduziu em uma grande
corrida do público para subscrever os pedidos de compra. Note-se que esses pedidos
superaram em cinco vezes o montante de ações disponíveis para a venda. Quando foram
finalmente vendidas, em dezembro/84, o preço das ações haviam se valorizado cerca de 33%
somente no primeiro dia de negociações. Em que pese a presença de acionistas individuais ter
sido significativa totalizando 19,5% do conjunto de ações negociadas, a participação desse
acionistas foi se reduzindo ao longo do tempo sendo de apenas 9,9% no final de 1990.
O gráfico a seguir ilustra a valorização das ações da BT, para exemplificar
escolhemos três momentos que coincidem com a venda do controle acionário da empresa em
junho/84 (base 100) e a venda de participações minoritárias (novembro/91 e julho/93):
GRÁFICO 5.2
VALORIZAÇÃO DAS AÇÕES DA BRITISH TELECOM
100
jun/84
349
1nov/91
390
■
jul/93
Fonte: Breadsley & Patsalos-Fox (1995).
82 A venda da BT rendeu aos cofres públicos ingleses o equivalente a US$ 23,2 bilhões, ai incluídos
a última 'tranche" referente a alienação de 22% do capital da empresa, ocorrida em julho/93.
84
5.3. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZACÃO
Cerca de onze anos após a privatização da BT, a empresa continua
dominando os segmentos de telefonia básica, respondendo por 85% do mercado. Os avanços
dos concorrentes, entre os quais o mais expressivo é a Mercury,83 ainda é muito lenta, apesar
do "Department of Trade and Industry" haver licenciado até julho/93 cerca de vinte e uma84
empresas para operar serviços de telecomunicações no país. Como destacado em Breadsley
and Patsalos-Fox (1995):
"While privatization and its lead-up may be completed in one or two years,
the industry's trasition to the desired end state vision is unlikely to happen as
quickly It will take at least five to ten years and require patience, persistence
and long-term view. This is because building infraestructure takes many
years, and it takes a minimum of five years before any real constructive
impact can be fett It took ten years for Mercury to achieve some 12 percent
of UK market; even now MCI has only 18 percent of US long-distance
market. This kind of timeframe is also needed to allow for performance
improvements from the íncubent, if indeed the íncumbent is to have an
important role in the future."
É importante mencionar que cerca de 51% dos custos totais da Mercury
referem-se a tarifas de interconexão à rede básica da BT85, o que mostra um elevado grau de
de dependência.
Em termos de preços, a estutura tarifária adotada pós-privatizaçâo representou
uma reversão do mecanismo de subsídios cruzados existentes até então, através dos quais as
tarifas locais eram finaciadas por receitas advindas de tarifas superiores aos custos nas rotas
mais lucrativas, ligações interurbanas e serviços de valor adicionado. A nova política tarifária,
83 A Mecury atende atualmente cerca de 60% dos serviços de telecomunicações do centro
financeiro de Londres.
84 Gazeta Mercantil, 12/12A4.
85Breadsley & Patsalos Fox (1995).
85
ao contário, elevou no período de 1981/85 as tarifas de instalação e a assinatura básica em
20% e as tarifas locais em 19%, ao passo que as tarifas de longa distância registraram
reduções superiores a 30%. Essa restruturação fez com que a Inglaterra apresentasse as
maiores tarifas locais dentre os países da OCDE, e as menores tarifas de longa distância. A
estratégia era claramente atrair para a BT parte do tráfego intercontinental Europa-EUA.
Contudo, as reclamações dos consumidores ingleses foram inequívocas.
No período 1984/94, a BT investiu cerca de US$ 38,4 bilhões na rede de
telefonia básica. Em 1994, a BT operava uma rede de 20,1 milhões de linhas residenciais, 6
milhões de linhas comerciais e mais de 104 mil telefones públicos. Note-se que o grau de
penetração da rede é ainda inferior à média dos países da OCDE. A Inglaterra conta com 38,9
telefones/100 habitantes ao passo que a média da OCDE é de 41,1 telefones/100 habitantes.86
O número de funcionários da BT permaneceu superior a 235 mil até 1990,
somente recentemente foram realizados cortes expressivos de pessoal coincidindo com o
aumento do grau de digitalização da rede, como pode ser observado no quadro a seguir:
GRÁFICO 5.3EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE EMPREGADOS DA BRITISH TELECOM
1970/92
72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92
Fonte: Vogelsang (1992)
86Gazeta Mercantil, 12/12/94 e OCDE (1990).
86
Recentemente, a BT também passou a desenvolver uma estratégia de atuação
global, tendo se associado a empresa norte-americana MCI.
No mercado interno, a competição deverá se acirrar nos próximos anos com o
crescimento das companhias de TV a cabo, a maioria de propriedade de empresas norte-
americanas, que vem prestando serviços de telefonia.87
Na telefonia celular, as duas principais competidoras são a CELLNET
(associação da BT com a Securicor) e a Racal-Vadaphone, ambas iniciaram suas atividades
operacionais em janeiro/85. A Mercury e a Racal têm ainda licença para operar serviços de
"paging".
87 Em 1984, o Governo inglês regulamentou também os serviços de TV a cabo, através do "Cable
and Broadcasting Act 1984". Essa regulamentação é importante visto que as operadores de TV a
cabo são potenciais competidores nos serviços de telefonia local. Inicialmente, entretanto, essa
empresas estavam licenciadas a operar serviços de telefonia apenas em associação com a BT
ou a Mercury Essa última limitação, entretanto, foi posteriormente revista. 87
6. EXPERIÊNCIA MEXICANA
6.1. ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO
O governo mexicano criou, no período de 1920 a 1960, um grande número de
empresas estatais com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico do país. A
maioria dessas empresas tinha sua origem na nacionalização (e estatizaçáo) de empresas
privadas em dificuldades financeiras. Esse modelo se consolidou durante os anos 70, quando
a promoção do crescimento industrial esteve fortemente relacionada à estratégia de
substituição de importações.
Durante esse período, o número de empresas estatais registrou um
crescimento significativo. Note-se que em 1930, o México contava com 12 empresas estatais,
em 1940 com 57, em 1950 com 158, em 1960 com 259, em 1970 com 491, em 1976 com 845,
e em 1982 com 1.155. Em 1982, as empresas estatais representavam 14% do produto interno
bruto (PIB), 30% da formação bruta de capital fixo (FBKF) e 4,4% do emprego no país.88
Contudo, a multiplicidade de funções e objetivos impostos às empresas
estatais e ao Governo deteriorou sua capacidade financeira e a situação das contas públicas.
Neste sentido, a crise de 1982 tomou claro os limites de uma estratégia de crescimento
apoiada na excessiva intervenção governamental na economia e criou as bases para que se
iniciasse discurssões em tomo da redefinição do papel do Estado, da maior abertura da
economia e da desregulamentação dos mercados.
Um ponto importante dessa agenda de discussão foi o programa de
privatização implantado a partir de 1983. Em linhas gerais, o programa foi dividido em duas
fases. Na primeira fase, entre 1983 e 1988, foram vendidas as empresas de médio porte que
atuavam em setores razoavelmente competitivos. Foram transferidas cerca de 122 empresas
totalizando uma receita de cerca de US$ 1,03 bilhões. As vendas nessa fase foram lentas,
tendo implicado num intenso processo de aprendizagem.
BID (1992).
89 BID (1992).
88
Na segunda fase, a partir de 1989, foram privatizados os principais monopólios
estatais, bem como os bancos oficiais. Essa fase foi marcada pela venda da Teléfonos de
México S.A. - TELMEX ocorrida em maio/90 e pela maior ênfase à montagem de esquemas
regulatórios.
Cabe mencionar que a TELMEX havia sido constituída em 1948, através da
fusão das duas principais operadoras telefônicas do país, a Teléfonos Ericsson (pertencente ao
grupo sueco Ericsson) e a Compania Telefônica Mexicana (subsidiária da empresa norte-
americana ITT).90 Em 1958, o controle acionário da TELMEX passou às mãos de capitais
privados mexicanos. Contudo, a crescente intervenção governamental na administração da
Empresa, inclusive mediante acréscimos na participação acionária, culminou, em 1972, com a
aquisição do controle acionário, passando a TELMEX a condição de empresa estatal. Note-se
que, à época, a TELMEX representava 28% do volume total de ações transacionada no
mercado mexicano91.
No período 1970/80, o número de linhas em serviços cresceu a uma taxa
média de 12,2% ao ano, tendo passado de 858 mil para 2.721 mil linhas. Esse crescimento se
reduziu na década de 80, tendo atingido apenas 7,3%. Quando foi privatizada, em 1990, a
TELMEX detinha 5.489 mil linhas em serviços, sendo a segunda maior companhia telefônica
da América Latina (logo após a TELEBRÁS). Contudo, a densidade telefônica era muito
reduzida (cerca de 6,1 telefones/100 habitantes) e o grau de atualização tecnológica da rede
precária. Note-se que o grau de digitalização era de apenas 31%, e que cerca de 50% dos
equipamentos da rede tinha mais de 10 anos de uso.92
90 Foram incorporadas ainda mais de 108 operadoras locais independentes.
91 Ruprah, lnder(1994).
92 Cerca de 15% da rede estava em uso a mais de 20 anos.
89
6.2. DESEMPENHO DA TELMEX NOS ANOS 80
Tal como as demais estatais, a TELMEX estava sujeita a uma série de
controles e auditorias que implicavam num grande envolvimento do governo sobre suas
atividades operacionais. Em muitos casos, os órgãos reguladores a que a empresa era
submetida apresentavam critérios conflitantes. Um bom exemplo era Secretaria de
Comunicaciones y Transportes (SCT) a qual funcionava simultaneamente como órgão
regulador e controlador acionário da TELMEX. Os conflitos com a SCT eram agravado ainda
pelo fato desse órgão ser o proprietário do sistema de satélites e estações terrestres que
permitiam a TELMEX realizar ligações internacionais.93
Um ponto que revelava claramente o compromisso do governo com objetivos
totalmente antagônicos era a fixação das tarifas de telefonia. Neste caso, o Governo
enfrentava um dilema entre, de um lado a necessidade de gerar de receitas que permitissem a
autonomia operacional da TELMEX e a obtenção de lucros (e consequentemente, dividendos),
e de outro a utilização das tarifa de telecomunicações como instrumento de redução dos
níveis de inflação e de melhoria da distribuição de renda.
Cabe ressaltar que a estrutura tarifária era composta basicamente de cinco
categorias: a tarifa de instalação (compra da linha), a tarifa básica (assinatura), a tarifa de
ligações locais, a tarifa de ligações de longa distância nacionais e a tarifa de ligações
internacionais.94 Em termos históricos, essas tarifas, à exceção da tarifa internacional que
estava atrelada à variação cambial, foram decrescentes em termos reais até 1987. Havia,
ainda, subsídios cruzados através dos quais as ligações internacionais financiavam as tarifas
locais.
Foram realizadas importantes revisões na estrutura tarifária em 1988 e 1990.
A primeira revisão, em 1988, tinha por objetivo financiar a modernização do sistema, a
ampliação do grau de digitalização e a expansão dos serviços na área rural. A segunda, em
1990, foi bem mais profunda e já visava preparar a TELMEX para a privatização.
93 Essa situação se alterou em 1989 com a criação da TELECOMM que passou a administrar a
rede de satélites e estações terrestres.
94 Essas tarifas apresentavam preços diferenciais para usuários residenciais e comerciais.
90
O realinhamento das tarifas, em 1990, mudou sensivelmente a participação
relativa dos serviços locais, de longa distância nacional e internacionais no faturamento total
da TELMEX. Até 1989, os serviços internacionais eram responsáveis por mais de 40% das
receitas totais da empresa, ao passo que os serviços locais representavam menos de 22%.
Essa situação se reverteu, em 1990, quando a participação relativa dos serviços locais e
internacionais passou a ser de 35,5% e 29,1%, respectivamente.
O gráfico a seguir ilustra a evolução, no período 1982/90, da participação
relativa dos serviços locais (incluindo, as receitas oriundas de instalação, tarifas básicas e de
ligações locais), de longa distância nacionais e internacionais no faturamento da TELMEX:
GRÁFICO 6.1
TELMEX
ESTRUTURA DE RECEITAS
1982/90
(porcentagem)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
■ Loca D Longa Dstância Nacional ■ Intemacionai D Outros
Fonte: TELMEX Annual Reports
Extraído de Ruprah, Inder (1994).
OBS.:O item Outros compreende os serviços de emissão de listas telefônicas, páginas
amarelas e telefonia celular entre outros.
91
Ressalte-se que a elevação das tarifas de serviços locais foi parcialmente
compensada pela eliminação, em 1990, dos impostos indiretos incidentes sobre os serviços de
telecomunicações o que reduziu o impacto direto sobre o consumidores. Note-se que os
impostos indiretos provocavam uma grande discrepância entre a tarifa cobrada aos
consumidores e preço recebido pela TELMEX. Em 1989, a assinatura residencial, por
exemplo, eqüivalia a 50.640 pesos, sobre esse valor incidiam impostos indiretos à alíquota de,
aproximadamente, 60% (30.384 pesos). Sobre a soma desse dois valores, incidia o imposto
sobre valor agregado de 15% (12.154 pesos), totalizando um preço final para o consumidor de
93.178 pesos (84% superior ao valor embolsado pela TELMEX). A tabela a seguir esboça o
impacto da carga tributária sobre a tarifas de telefonia no México antes (1989) e depois da
eliminação dos impostos indiretos (1990):
92
TABELA 6.2
TELMEX
EFEITO DAS MODIFICAÇÕES NA CARGA TRIBUTÁRIA
(EM PESOS CONTANTES DE 1989)
Tarifa Básica/Assinatura
. Residencial
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos Indiretos (*)
3. VAT (15% de (1+2))
TARIFA FINAL
. Comercial
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos lndiretos(")
3. VAT(15%de(1+2))
TARIFA FINAL
Liaacões Locais
. Residencial
Até 150 minutos
Apôs 150 minutos
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos Indiretosf)
3 VAT (15% de (1+2))
TARIFA FINAL
. Comercial (***)
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos Indiretosf*)
3. VAT(15%de(1+2))
TARIFA FINAL
Lonaa Dístáncia-Nacional
. Residencial
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos IndiretosC"*)
3 VAT (15% de (1+2))
TARIFA FINAL
. Comercial
1. Tarifa TELMEX
2. Impostos lndiretos(*****)
3. VAT(15%de(1+2))
TARIFA FINAL
1989
50.640
30.384
12.154
93.178
146.040
105.149
37.678
288.867
Call Free
7,24
4,34
1,74
13,32
13,04
9,39
3,36
26,79
420,30
134,50
83,22
638,0
420.3C
176,5.
89,5
686,3
1990
68.139
0
10.221
78.360
201.246
0
30.187
231.433
Call Free
80,08
0,00
12,01
92,09
70,04
0,00
10,51
80,56
675,44
0,00
101,3
776,7
675,44
0,0C
101,3
776,7
Variação
90/89
34,6%
-100,0%
-15,9%
-15,9%
37,8%
-100,0%
-19,9%
-19,9%
1006,1%
-100,0%
591,3%
691,3%
437,1%
-100,0%
212,3%
212,3%
60,7%
-100,0%
21,7%
21,7%
60,7%
-100,0%
13,2%
13,2%
Fonte: Dados Coletados em Ruprah.lnder (1994)
VAT = Value Added Tax
OBSi.:(*) Alíquota de Imposto Indireto.em 1989, era de 60% sobre tarifa TELMEX.
(**) Alíquota de Imposto Indireto.em 1989, era de 72% sobre tarifa TELMEX.
(***) Nâo havia ligações "call free" (ligações gratuitas asseguradas pela assinatura).
(****) Alíquota de Imposto Indireto.em 1989, era de 32% sobre tarifa TELMEX.
(*****) Alíquota de Imposto Indireto.em 1989, era de 42% sobre tarifa TELMEX.
OBS2.: Nâo incidiam Impostos Indiretos e VAT sobre as tarifas de instalação.
93
Em 1990, a tributação indireta foi substituída por um novo imposto cuja
alíquota de 29% incidia sobre as receitas provenientes de serviços locais e de longa distância
nacionais. Esse imposto era dedutível para efeito de cálculo do Imposto de Renda, e no
período de 1991 a 1996, 65% do valor devido seria cancelado, caso a TELMEX comprovasse
a realização de investimentos, em montante equivalente, na ampliação e modernização de sua
rede. Previa-se, ainda, que a partir de 1996 esse imposto fosse extinto. Na prática, o novo
imposto funcionava como um incentivo para que a TELMEX realizasse novos investimentos.
A tabela a seguir ilustra o impacto desse imposto sobre os resultados da
TELMEX. São simuladas três situações: na primeira, é considerada a situação da empresa
sem a criação do novo imposto, na segunda, o montante de investimentos realizados é tão que
permite anular o efeito do novo imposto e na terceira, o reduzido volume de investimento faz
com que a TELMEX arque com um imposto efetivo de 49,6% (35% referente ao imposto de
renda e 14,6% devido ao novo imposto). Nos três casos, assume-se que o lucro da TELMEX é
tal que é aplicada a alíquota máxima de imposto de renda.
TABELA 6.3
TELMEX
IMPACTO DO NOVO IMPOSTO
a Investimentos
b. Receitas Bruta - TELMEX
c. Novo Imposto
d. Receita Líquida - TELMEX
e. Custos
f. Lucro antes do Imp. Renda
g Imposto de Renda
h. Crédito relativo ao Novo Imposto
i Novo Imposto efetivamente devido
I. Imposto a ser pago
m. Alíquota Efetiva sobre o Lucro
29%de(b)
(b)- (c)
(dMe)
35%de(f)
65% de (a)
(cMh)
<gW«>
Sem Novo
Imposto
30
100
0
100
60
40
14
0
0
14
35,0%
Com Novo Imposto
Gde Invest
30
100
29
71
60
11
3,85
19,5
9,5
13,35
33,4%
Red. Invest.
20
100
29
71
60
11
3,85
13
16
19,85
49,6%
95 Esse imposto já foi criado visando a estabelecer um sistema de incentivos a novos investimentos
pós-privatização.
96 A alíquota máxima de imposto de renda vem progressivamente se reduzida no México, tendo
representado 39,2% (1988), 37% (1989), 36% (1990) e 35% (1991).
94
Cabe salientar que a TELMEX não recebia do Governo qualquer subsídio
formal e sua contribuição para as finanças públicas era positiva. O Governo obtinha receitas
da TELMEX sob a forma de impostos indiretos, diretos e dividendos. O item mais expressivo
eram os impostos indiretos que correspondiam a 90% do fluxo de recursos da empresa para o
Governo. Neste sentido, o imposto introduzido, em 1990, representou uma redução
substancial das receitas do Governo, visto que foram eliminados os impostos indiretos, e que a
nova forma de tributação permitia a TELMEX deixar de arrecadar parte expressiva dos
impostos.
A taxa média de crescimento dos ativos fixos operacionais da TELMEX foi de
12,6% no período 1982/87 e de 22% no período 1987/90. A aceleração do ritmo de
investimento deveu-se não apenas a decisão do governo de melhorar a qualidade dos
serviços, mas também a necessidade de reconstruir parte da rede destruída durante o
terremoto de setembro/85. Esses investimentos foram financiados, majoritariamente, com
recursos próprios, não tendo a empresa recorrido a aportes do Governo e/ou acréscimos
significativos do grau de endividamento. Um mecanismo de financiamento muito utilizado foi a
venda de receitas futuras, em particular créditos junto a AT&T, que devido ao baixo risco
implicavam numa taxa de desconto inferior à taxa que a TELMEX obteria caso recorresse ao
endividamento bancário. No período de 1988/90, essas operações renderam a TELMEX cerca
de US$ 902 milhões. Outro mecanismo utilizado foi a venda de ações aos novos assinantes.
Esse tipo de operação, entretanto, foi abandonada em abril/90.
Em termos de estrutura de custos, há quatro itens básicos: salários e custos
operacionais, manutenção, depreciação e impostos. A participação relativa desses itens não
variou muito no periodo 1982-90, entretanto a relação custo/faturamento elevou-se devido à
redução de produtividade e à queda das tarifas em termos reais. Em 1982, essa relação era de
56%, tendo atingido um pico em 1988 de 73%, e caído a 64% em 199097. O gráfico a seguir
ilustra a composição de custos da TELMEX em 1990:
97 BID (1992).
95
GRAFICO 6.4
TELMEX
ESTRUTURA DE CUSTOS
1990
Depreciação
17,7%
Impostos
22,3%
Salários e
Cultos
Operacionais
39,3%
Manutcncio
20,7%
Fonte: TELMEX Annual Reports
Dados extraídos de BID (1992)
Em termos de mão-de-obra, a TELMEX contava em 1989 com cerca de 49,2
mil empregados98, tendo o contingente de trabalhadores crescido no período de 1984/89 cerca
de 46%. Esse crescimento teve reflexo sobre os indicadores de produtividade da Empresa,
em especial, o número de empregados por linha que era, em 1990, de cerca 9,0
empregados/linha, quase o dobro do existente na Nynex (5,18) e na Southwestern Bell
(4,84)." O grau de sindicalizaçâo era elevado, sendo 84% dos empregados filiados a
sindicatos.
Cabe ressaltar que a privatização foi precedida de programas de revisão de
faixas salariais, de incentivo à aposentadoria e de corte dos funcionários contratados em
caráter temporário.100 Para cooptar os sindicatos e reduzir a resistência à privatização, foi
99
Esse número chegava a 65,2 mil se incluídos os empregados das empresas subsidiárias.
BID (1992).
100 "Una de Ias medidas preparatórias para Ia venta de TELMEX más importantes fue Ia moficación
dei contrato colectivo de trabajo en 1989 y 1990...destaca Ia eliminación de 57 acuerdos
96
incentivada a compra de ações pelos empregados e garantido o direito de preferencia (ou seja,
pelo melhor preço obtido no leilão os sindicatos poderiam se quisessem adquirir a companhia).
Note-se que o ambiente político era particularmente tenso, à época, uma vez que o Governo
havia declarado, em 1989, a falência da Aeroméxico (empresa de aviação) e da Cananea
(mina de cobre) após longa greves de empregados. Desta forma, os incentivos oferecidos aos
funcionários da TELMEX, aliadas as experiência traumáticas da Aeroméxico e da Cananea
reduziram significativamente quaisquer resistências à venda da empresa.
6.3 A PRIVATIZAÇÃO DA TELMEX
Apesar da TELMEX ser uma empresa lucrativa e contribuir positivamente aos
cofres públicos, a manutenção do controle acionário implicava na realização de pesados
investimentos, para os quais o governo mexicano não tinha condições de aportar recursos.
A decisão de vender a TELMEX foi anunciada em setembro/89, tendo o
processo de transferência para a iniciativa privada seguido algumas diretrizes básicas, entre as
quais destacam-se (i) a manutenção de forte intervenção governamental sobre a indústria,
através de mecanismos de regulação; (ii) a permanência do controle acionário da empresa na
mão de investidores mexicanos; (iii) a participação dos empregados no capital101 e (iv) a
fixação de metas de qualidade e produtividade visando a igualar padrões mundiais e garantir o
crescimento sustentado da indústria e (v) a manutenção pela TELMEX do monopólio dos
serviços básicos até 1996.
A venda da TELMEX incluiu uma fase inicial de preparação, na qual foram
realinhadas as tarifas, reduzida a carga tributária e revistos contratos de trabalho, como já
discutido na seção anterior. Essa fase incluiu, ainda, uma mudança na estrutura acionária. No
início de 1990, a estrutura societária da TELMEX consistia em 56% do capital sob a forma de
laborales que podtan Ilegar a representar 57 contratos diferentes, teniendo Ia empresa que
negociar cada uno de ellos con ei sindicato." BID (1992).
101 A compra de ações pelo empregados foi financiada pela Nacional Financeira S.A (NAFINSA), o
banco de desenvolvimento mexicano.
97
ações tipo AA (ações ordinária, detidas exclusivamente pelo governo) e 44% de ações tipo A
(ações preferenciais). A restruturação implicou, num primeiro momento, na troca pelo governo
de 5% de ações tipo AA por ações tipo A, reduzindo sua participação no capital votante para
apenas 51%. Em seguida, foram capitalizados os lucros acumulados até o 1o semestre/90,
constituindo uma nova série de ações (tipo L), com direitos limitados a voto. Os detentores de
ações tipo A puderam converter suas ações em ações tipo L, a relação de uma ação A para
cada 1,5 ações tipo L.102
A nova estrutura acionária resultou em 20,4% de ações tipo AA (na mão do
Estado), 19,6% de ações tipo A e 60% de ações tipo L, tendo o número de ações crescido
157%.103 O gráfico a seguir ilustra as mudanças ocorridas na estrutura de capital da TELMEX:
GRÁFICO 6.5TELMEX
EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA ACIONÁRIA
44 48
■sTH
«.6
$0
Inicial Intermediária Final
IAA DL DA
AA
L
A
Total
Participação do Governo por Tipo de Ação (%)
inicial
56,0
56,0
Intermediária
51,0
5,0
56,0
Final
20,4
33,6
2,0
56,0
Fonte: BIRD (1992)
A alienação do controle ocorreu através de leilão com ofertas fechadas {"dose
bids'). As prospostas foram apresentadas em novembro/90, tendo os consórcios sido
submetidos à pré-qualificação, com o objetivo de avaliar a saúde financeira e o conhecimento
102
103
BID (1992).
Ruprah, lnder(1994).
98
técnico da indústria de telecomunicações. Note-se que dos 14 consórcios que haviam
demostrado interesse na empresa104 apenas quatro foram pré-qualificados. Destes, apenas
três apresentaram propostas formais, conforme detalhado no quadro a seguir:
TABELA 6.6
TELMEX
OFERTAS DE COMPRA
Consórcio
Gentor
Acciones y Valores
Telefônica de Espafia
GTE
Grupo Carso
SW Bell
France Telecom ___
% do capital
10,4
20,4
20,4
Oferta
(US$mühôes>
700
1.687
1.734
Condições de
Paqamento
Cash
125
250
975
Em 6 meseso
575
1437
759
Fonte: Ruprah, Inder (1994).
(*) Sobre esse valor incidiria juros de LIBOR+3% ao ano.
O consórcio vencedor foi liderado pelo Grupo Carso. Esse consórcio era
composto pelo Grupo Carso S.A. de C.V ( um grupo mexicano que atua em diversos setores
da economia, entre eles mineração, papel e celulose, e no sistema financeiro), pela France
Telecom e pela Southwestern Bell.
Cabe ressaltar que o processo de venda da TELMEX foi rápido vis-a-vis a
experiência internacional, tendo entre o anuncio e a efetiva transferência do controle acionário
transcorrido apenas 15 meses. A venda das ações remanescente ocorreu em três 'tranches"
em maio/91, junho/91 e maio/92. A receita total decorrente da alienação da TELMEX foi de
cerca de US$ 5,9 bilhões, tendo o Governo se beneficiando da valorização das ações da
empresa no período dezembro/90 a maio/92, mostrada no gráfico a seguir:
104 Entre as operadoras internacionais que manifestaram interesse na TELMEX estavam a GTE
Corporation, a Southwestern Bell, a Ameritech Internacional, a Bellsouth Enterprises, a Nynex, a
US West, a British Telecom,a Cable & Wireless, a France Telecom, a Bell Canada Enterprises
(BCE), a STET e a Telefônica de Espafia.
99
GRÁFICO 6.7
TELMEX
EVOLUÇÃO DO VALOR DE MERCADO
jan/90 dez/90 mai/91 set/91 mai/92
Fonte: BIRD (1992)
6.4. A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZACÃO
O pouco tempo decorrido desde a privatização da TELMEX é um obstáculo a
uma avalição mais profunda das implicações da mudança de propriedade sobre a eficiência da
Empresa. Ressalte-se que muitos dos resultados obtidos no período imediatamente
subsequente a privatização estão relacionados a ajustes realizados pré-privatização, não se
devendo a mudança de propriedade per si.
Um ponto, entretanto, merece destaque qual seja a TELMEX manteve
garantido o monopólio dos serviços locais até 2026 e sobre os serviços de longa distância até
1996, ou seja, a privatização não significou de imediato um aumento do grau de concorrência
na indústria, tendo um tempo para se preparar para enfrentar seus potenciais concorrentes.
Foram liberados apenas os serviços de páginas amarelas, telefonia celular,
transmissão de dados, bem como segmento de equipamentos. Nesse último, verificou-se a
entrada de novos concorrentes de peso tais como: a AT&T, a Buli & CEE, a Fujitsu, a Hitachi,
100
a NEC, a Northem Telecom, a Phillips e a Siemens, o que modificou radicalmente o mercado
105
antes dominado pela Ericsson e pela Indetel (subsidiária local da Alcatel).
No segmento de serviços, a competição é mais acirrada apenas no mercado
de telefonia celular. O principal competidor da TELMEX é a IUSACELL, entretanto a TELMEX
goza de alguns privilégios, detendo através de sua subsidiária, a Radiomóvil DIPSA (hoje
TELCEL), a concessão para operar uma das bandas existentes, sendo a única operadora a
prestar serviços de telefonia celular em todas as regiões do país.106
Até outubro/90, a TELMEX era proibida de ofertar serviços de valor adicionado
(devido à existência da TELECOMM, também, estatal que se encarregava desses serviços).
Com a privatização, entretanto, a TELMEX ganhou permissão para operar serviços de
transmissão de dados, videotexto, entre outros. Ressalte-se que nesse segmento a TELEMX
compete com grandes operadoras internacionais, tais como a Southwestern Bell, a AT&T, a
Sprint, a MCI, as quais estão presentes no mercado através de associações com empresas
mexicanas.
Em termos de tarifas, os novos acionistas da TELMEX prosseguiram o
processo de realinhamento tendo as tarifas internacionais caido em termos reais ao passo que
as tarifas locais apresentaram crescimento positivo. O quadro a seguir mostra que a receita
operacional da TELMEX cresceu cerca de 65%, no período 1990 a 1993, tendo a participação
105Esses equipamentos eram vendidos monopolisticamente pela TELMEX.
106 "Mexico's mobile communicaions services market has experienced tremendous growth since
celular telephony was introduced in México during late 1989. Spurred by foreign investment and
backlogged demand for basic telephone service, cellular subscribers in service jumped from
64.900 in 1990 to 393.000 at year-end 1993, with an annual growth rate of 82%. During the same
period, revenues derived from ali mobile cmmunications services in México - cellular, paging, and
specialized mobile ratio (SMR) - quickly rose from US$ 107,8 million to dose to US$ 673 million.
Cellular service revenues represented 92% of total mobile communications revenues during 1993,
while paging and SMR services generated 7% and 1% respectively." Pyramid Reseagh Inc.
(1994).
101
relativa dos serviços locais107 crescido de 35,5% para 42,8% e dos serviços internacionais
caido de 29,1% para 19,7%, refletindo uma severa redução dos subsídios cruzados.
TABELA 6.8
TELMEX
ESTRUTURA DE RECEITAS
Tarifas
Locais
Longa Distância Nacional
Longa Distância Internacional
Outros
Receita Operacional - us$ bühOes
1990
35,5%
31,6%
29,1%
3,8%
4,8
1993
42,8%
33,7%
19,7%
3,8%
7,9
Fonte: TELMEX ANUAL REPORT
Extraído de Pyramid Research Inc. (1994).
As tarifas são reguladas por um sistema de preços tipo "price caps", no qual se
mantém constante em termos reais o preço médio de uma cesta composta de todos os
serviços prestados pela TELMEX. Ao contrário do observado nas experências inglesa e
argentina, não foi aplicado fator de redução (produtividade) nos seis primeiros anos pós-
privatização. A partir de 1996, entretanto, preve-se um percentual de desconto de 3% ao ano
(ou seja, o preço médio da cesta de serviços deverá cair anualmente, em termos reais, 3%)
para que os usuários se beneficiem dos ganhos de produtividade, devendo esse percentual ser
rediscutido em 1999.108
No período 1990/93, o volume de tráfego cresceu, em termos de número de
chamadas, cerca de 45,3% nos serviços de longa distância nacional e 83,0% nos serviços
internacionais. No mesmo período, o número de linhas em serviço aumentou em 42,8%,
atingindo 7.631 mil linhas, percentual superior ao previsto pela licença de concessão (12% ao
107 O número de ligações a que a assinatura básica dá direito foi reduzido de 150 para 100.
108 "El sistema de precios tope permite que Ia compafiia incremente sus tarifas de servicio local a
niveles de costos y, en consecuencia, disminuya sus tarifas de servicio de larga distancia
anticipando Ia competência que pudíera generarse en este servicio a partir de agosto de 1996"
BID (1992).
102
ano) e ao observado na década de 80 (7,3% ao ano)1W. Além disso, o número de linhas
atendendo à população rural cresceu 72% entre 1990/92, revelando um comprometimento da
empresa com o investimento nesse segmento. Simultaneamente, o índice de digitalização da
rede elevou-se de 31% em 1990 para 66% em 1993.110
A relação custo/receita que havia se deteriorado na década de 80, atingindo
em 1988 cerca de 73%, declinou significativa, tendo em 1993 ficado no patamar de 56%, o
que mostra um aumento da eficiência produtiva da empresa. Ressalte-se que o número de
empregados da TELMEX permaneceu praticamente inalterado após a privatização.
Com a proximidade do fim do monopólio nos serviços de longa distância, em
agosto/96, a TELMEX vem investindo pesadamente no aprimoramento dos serviços, através
da modernização da rede e da melhoria do atendimento aos usuários. 111 Note-se que muitas
operadoras internacionais já estão formando consórcios para operar esses serviços, os mais
expressivos são os consórcios formado pelo Grupo lUSACELL/Bell Atlantic e lUSACELL/Sprint
eBanamex/MCI.112113114
109Pyramid Research Inc. (1994).
110 Ruprah, Inder (1994).
111 "In a post-1996 México, it remains to be seen whether TELMEX wiil be able to rise the ocasion by
adaptíng to new competitive climate, or whether it will suffer the consequences of having been the
only game in town for so long " Pyramid Reseach Inc (1994).
112 O Grupo IUSACELL opera atualmente serviços de telefonia celular, telefonia rural e serviços de
transmissão via satélite (em associação com a Hughes Network System). Neste sentido, a
aliança com a Bell Atlantic visa a dar condições técnicas necessárias para que o Grupo opere os
serviços locais e "wireless" ao passo que a aliança com a Sprint tem por objetivo fornecer o
conhecimento e infraestrutura necessários para operar os serviços de longa distância e
internacional.
113 O BANAMEX é o maior banco comercial do México e opera uma complexa rede de transmissão
de dados ao passo que a MCI, como visto no capitulo 3, é uma importante operadora de longa
distância dos EUA.
114 a AT&T tem um posição especial nesse equilíbrio de forças, tendo forte aliança comercial com a
TELMEX, inclusive enquanto fornecedora de equipamentos.
103
Empresas com grande potencial para ofertar serviços de telefonia básica são a
Petróleo Mexicano (PEMEX), a Comissión Federal de Eletricidad (CFE) e as empresas de TV
a cabo.115
Em 1993, a PEMEX criou uma divisão independente para gerenciar seus
serviços de telecomunicações, a PEMEX Telecomunicaciones, responsável por uma das
maiores redes privadas de telecomunicações do país. Nada impede que com o fim das
restrições intitucionais, a PEMEX venha a ofertar serviços de telefonia básica e de
transmissão de dados a terceiros.
A CFE conta com uma rede de distribuição de energia que cobre 70% do país.
Embora a empresa, ainda, não tenha até hoje demonstrado planos de acoplar a essa rede
linhas de telefones, muitas empresas entre elas a própria TELMEX, o BANAMEX e as
japonesas MITSUI, SUMITOMO e MITSUBISHI já manifestaram interesse em associar-se a
CFE com esse objetivo.
As empresas de TV a cabo são também potenciais competidoras.As principais
empresas nesse segmento são a TELEVISA (que já opera serviços de 'paging" e participa da
PANAMSAT um sistema privado de satélites), a Multivisión e o Grupo Azteca.
É importante destacar que a mudança na estrutura de propriedade teve efeitos
positivos para a indústria, contudo o passo mais importante deverá ser dado em 1996 quando
os segmentos de longa distância passaram a ser potencialmente competitivos. O período
1990/96, pode ser interpretado como um período de aprendizado e de preparação para que a
TELMEX pudesse se adaptar a essa nova realidade.
115 Pyramid Research Inc. (1994).
104
7. A EXPERIÊNCIA ARGENTINA
7.1 ANTECEDENTES E VISÃO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO
No período de 1930/83, o cenário político argentino se caracterizou pela
alternância de ditaduras militares e governos civis de inspiração populista. Essa instabilidade
política, aliada a já tradicional rivalidade entre os dois principais partidos do país (a União
Cívica Radical e o Partido Peronista), dificultou sobremaneira a manutenção de uma ação
política coerente e a continuidade administrativa.
As principais conseqüências foram o desempenho desastroso da economia e a
contínua deterioração dos indicadores sócio-culturais. Um bom exemplo, foi a evolução da
renda per capita, que antes da 1a GM era semelhante à da Alemanha e superior a de países
como Suécia, França, Áustria, Itália e Japão, e no início dos anos 80 já havia caído a
patamares próximos aos de países subdesenvolvidos.
Note-se que a economia argentina permaneceu fortemente dependente das
atividades agrário-exportadoras. O processo de industrialização ficou restrito à área próxima a
Buenos Aires, tornando a economia altamente regionalizada.
A industrialização argentina, como a dos demais países da América Latina,
esteve fortemente relacionada à presença de investimentos estatais. Em termos setoriais, o
Estado concentrou sua participação nas áreas de serviços públicos (eletricidade, água e
esgoto, transporte e comunicações), de recursos naturais (petróleo e gás) e de siderurgia e
petroquímica.
O processo de criação das empresas estatais foi predominante no período de
1940/60, quando era intenso o entusiasmo na capacidade do Estado enquanto ofertante de
bens e serviços. Esse entusiasmo era ratificado pela facilidade do Estado em aportar recursos
às empresas devido à existência de fontes relativamente baratas de captação de recursos, tais
como: fundos/impostos específicos, "superavits" do sistema de seguridade social,
105
endividamento interno e externo a custo baixo e apropriação de imposto inflacionário a
alíquotas reduzidas.
Cabe mencionar que a presença do Estado, embora relevante foi menos
intensa que a experimentada por outras economias latino-americanas. Ao ingressar na década
de 80, a participação das empresas estatais no produto interno bruto (PIB) e na formação bruta
de capital fixo (FBKF) da Argentina não era considerada alta. A participação no PIB estava em
tomo de 7,4% sendo inferior à média mundial (9,4%) ao passo que a participação na FBKF de
cerca de 20,5% ficava abaixo da média dos países em desenvolvimento (27,0%).116 Contudo,
os crescentes problemas ligados à qualidade dos serviços e à deterioração financeira do setor
público foram fatores que estimularam a transferência dessas empresas ao setor privado.
Essa transferência coincidiu com a redemocratização do país, embora ainda
não tenha se dado durante o primeiro governo civil. Do ponto de vista político, as eleições de
1983 resultaram numa composição de forças que mais uma vez dificultou a implantação de
reformas estruturais. Em síntese, o Partido Radical havia eleito o presidente Raul Alfonsin e
detinha a maioria na Câmara de Deputados, entretanto, o Partido Peronista detinha a maioria
dos votos no Senado. O resultado era um Executivo fraco e a necessidade de confecção de
alianças políticas com os peronistas, o que se revelou em muitos momentos uma tarefa difícil.
Esta situação fez renascer o risco de novas intervenções militares, como demostraram as
rebeliões ocorridas em abril/87 e dezembro/88.
Paralelamente às dificuldades de negociação política, a situação da economia
continuou se deteriorando rapidamente, sendo visível: a insolvência do Estado, a aceleração
da inflação, o decréscimo do PIB por três anos consecutivos (1987/89) e a presença de um
setor externo cronicamente deficitário.
Em 1989, as novas eleições alteraram a situação política, tendo o Partido
Peronista eleito não apenas o presidente Carlos Saul Menem, mas também a maioria dos
integrantes da Câmara e do Senado. Esta situação ímpar abriu espaço para implantação de
116 Gerchunoff, Pablo (1992)
106
um ambicioso programa de reformas. A adesão popular ao programa foi estimulada pela
caótica situação econômica, agravada no período de transição entre os dois governos.117
Note-se que a Constituição Argentina previa um período de transição entre a
eleição (maio/89) e a posse do novo presidente de seis meses. Contudo, a crise econômica
que culminou num processo hiperinflacionário (com taxa mensais de inflação superiores a
200%) facilitou um acordo político através do qual o novo presidente assumiu o cargo em
julho/89, cerca de quatro meses antes da data prevista originalmente.
A partir daí, o desafio político foi sanear a economia e restabelecer a
credibilidade interna e externa. Neste contexto, foi aprovado, ainda, em agosto/89 a Lei de
Reforma do Estado (Lei n° 23.696/89) que instituiu as bases de um programa de austeridade
fiscal e monetária e deu início ao programa de privatização. Essa lei dava amplos poderes ao
Executivo para revogar legislações anteriores que colidissem com a execução das metas de
privatização.
A primeira empresa apresentada para venda foi a Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -ENTEL detentora do monopólio dos serviços de telecomunicações no
país. Na prática, a privatização da ENTEL era vista como um indicador de compromisso do
governo com as reformas estruturais, o que tornou vital a rápida conclusão do processo.
Cabe mencionar que não apenas no caso da ENTEL, mas de um modo geral o
programa de privatização argentino foi um dos mais acelerados programas implantados a nível
117 "La situação patrimonial de Ia mayoría de Ias empresas Ilegó a un punto crítico, Ia calidad de los
servidos se deterioro fuertemente, crecieron los signos de desaliento interno en Ias
organizaciones y finalmente de corrupción. El golpe definitivo a cualquier política más o menos
matizada y gradual Io constituyó ei episódio hiperinflacionário de 1989 y su repetición durante ei
afto siguiente. Esa experiência, con sus consecuencias dramáticas, afinco en vastos sectores un
sentido de urgência en Ias reformas estructurales y otorgó a Ia propuesta de privatizaciones
masivas una popularidad sorprendente: de um modo u otro. los câmbios debían ser
realizados: bien o mal, había oue privatizar. ...Al iniciarse ei proceso de privatizaciones
argentino, Ia política de enajenación de activos fue más una herramienta macroeconômica para
estabilizar Ia economia que una herramienta de Ia política de reformas estructurales orientada a
aumentar Ia produtividad de Ia economia en ei largo prazo." Gerchunoff & Cánovas (1994).
107
mundial. Seu objetivo prioritário foi a maximização do valor de venda das empresas. Dada a
urgência financeira do Estado, entretanto, não foram realizados estudos sobre o efeito das
vendas na estrutura industrial e no grau de concorrência, tendo na maioria dos casos sido
preservada a estrutura monopolista e/ou oligopolista dos setores privatizados. Além disso, o
saneamento prévio se limitou à assunção pelo Estado de parte ou totalidade dos passivos das
empresas. A preocupação com a montagem de um mecanismo regulatório foi marginal e os
ajustes pré-privaíização envolveram apenas reajustes de preços/tarifas, a fixação de metas
qualitativas e quantitativas mínimas para melhoria dos bens/serviços e o cumprimento de
planos mínimos de investimentos.118
Além da indústria de telecomunicações, o programa incluiu empresas de
petróleo, petroquímica, construção naval, distribuição de gás, serviços públicos (água,
esgotos, coleta de lixo), geração e transmissão de energia, bem como siderúrgicas, ramais
ferroviários, rodovias, emissoras de televisão e companhias aéreas. O tabela a seguir lista as
principais privatizações realizadas no período 1989/93:
118 "Las privatizaciones argentinas parecen confirmar Ia existência dei trade-off entre eficiência
productiva y eficiência asignativa, que comúnmente se associa a las políticas de enajenación de
activos. Según se ha observado, en Ia primera etapa de Ia propriedad privada ha incentivado Ia
redución de custos pero también ha significado una perdida de eficiência asignativa, debido a Ia
tendência de los proprietários privados a tratar de explotar monopólicamente los mercados...las
ganâncias de eficiência productiva surgidas de esta nueva relación de fuerzas no se distribuyeron
en Ia sociedad a través de una reducción de las tarifas . Por ei contrário, los aumentos tarifários,
Ia preservación de mercados protegidos y Ia debilidade inicial de los organismos regulatorios dei
Estado servieron para generar cuasi-rentas que aumentaron los precios de venta de los activos
(o ei valor de los derechos de explotación en las concessiones)." Gerchunoff & Cánovas (1994).
108
TABELA 7.1
EMPRESAS PRIVATIZADAS NA ARGENTINA
1989/93
US$ milhões
Empresa
ENTEL
AeroHneas Argentinas
YFP
Ferrovias
Rádio e Televisão
Petroquímicas
imóveis
Geração e Transmissão de Energia
Hipodromo
Distribuição de Gás
TOTAL
Ingresso
Efetivo
2.651
280
5.036
155
16
53
184
522
62
682
9.641
TltulOS de
Dívida °
5.029
1.610
-
-
-
130
-
3.025
-
3.064
12.858
Dívidas
Transferidas
-
-
-
-
-
-
-
365
-
938
1.303
Fonte: Gerchunoff & Cánovas (1994).
(*) Inclui os juros que seriam pagos a esses títulos
Nos próximos itens são discutidas mais detalhadamente as especificidades da
venda da ENTEL, iniciando com um histórico da evolução da situação dos serviços telefônicos
pré-privatização. Em seguida, é detalhado o processo de transferência da ENTEL para a
iniciativa privada e por último, concluímos com uma breve avaliação da performance da
indústria pós-privatização.
7.2 DESEMPENHO DA INDÚSTRIA SOB PROPRIEDADE ESTATAL
No início da década de 30, as duas principais operadoras de telefonia da
Argentina eram (i) a Unión Telefônica dei Rio de Ia Plata (UTRP), que operava nas seis
principais províncias argentinas, incluindo a região metropolitana de Buenos Aires e cujo
controle pertencia a empresa norte-americana Intemational Telephone & Teiegraph (ITT), e
(ii) a Compaftia Argentina de Teléfonos (CAT), pertencente ao grupo sueco Ericsson, cuja
atuação estava concentrada nas áreas de Mendoza, San Juan, Santiago dei Estero, Salta,
Tucaman e Entre Rios.
109
Em que pese o fato da ITT e da Ericsson responderem por parte expressiva
dos serviços telefônicos, havia ainda cerca de 43 pequenas companhias telefônicas operando
na Argentina, sendo a integração dos serviços muito precária.
Sob alegação de melhorar a integração das redes interprovinciais, o governo
baixou em 1936, decreto (n° 91.698/36) colocando os serviços de telecomunicação sob
jurisdição federal, passando as operadoras a deter apenas uma licença para a exploração dos
serviços. Simultaneamente, o govemo passou a exercer uma maior ingerência sobre o lado
operacional das empresas: estabelecendo tarifas, definindo metas de investimento e
controlando a provisão dos serviços.
Finalmente, em 1946 o governo adquiriu a UTRP tendo a empresa passado à
denominação de Dirección Nacional Teléfonos dei Estado (DNTE). Nos anos seguintes, outras
companhias telefônicas privadas de menor porte foram adquiridas e coligadas à DNTE, a qual
em 1956 foi renomeada Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL).
Somente a CAT permaneceu sobre propriedade privada, devido a desacordos
entre a Ericsson e o Governo com relação ao preço de transferência. Note-se que quando os
termos de compra foram finalmente fechados, o governo foi derrubado por um golpe militar e
as negociações esquecidas, tendo a CAT permanecido proibida de fazer investimentos
adicionais no período de 1948 a 1959. Em 1959, o governo decidiu que não compraria mais a
empresa, liberando-a para expandir sua rede. A CAT permaneceu operando mediante
autorização precária até 1992, tendo sido submetida a mesma estrutura tarifária da ENTEL.
Em 1972, a legislação do setor foi alterada pela Lei Nacional de
Telecomunicaciones (Lei n° 19.798/72), a qual estabelecia legalmente o monopólio estatal sob
o setor, incluindo não apenas os serviços de telefonia, mas também de rádio e TV. Era
permitido, entretanto, que o govemo através de licenças temporárias repassasse a exploração
destes serviços a terceiros. Essas licenças, entretanto, tinham caráter precário e podiam ser
revogadas a qualquer momento.
A política industrial do setor ficou a cargo da Secretaria de Comunicaciones.
Com relação ao suprimento de equipamentos foi promovido como nos demais setores da
110
economia um amplo processo de substituição de importações que forçou a ENTEL a adquirir
equipamentos de fabricantes locais. O resultado foi a limitação ao acesso a novas tecnologias
e a elevação dos custos operacionais pela compra de equipamentos a preços
consideravelmente superiores aos praticados no mercado internacional. Note-se que em
muitos casos os preços cobrados eram superiores não apenas aos de fornecedores europeus e
americanos, mas também em relação aos de outros países latino-americanos.
Em termos de resultados, é importante ressaltar que no início da década de
60 a ENTEL encontrava-se entre as dez maiores empresas de telecomunicações mundiais em
termos de linhas instaladas, sendo a sétima em densidade de tráfego (número de chamadas).
Em 1957, a Argentina possuía 42,86% dos telefones instalados na América do Sul e a
densidade telefônica na região metropolitana de Buenos Aires era cerca de duas vezes maior
HO
que a de outras áreas urbanas da América Latina.
Todavia, ao longo das décadas de 60 a 80, as condições operacionais e
financeiras da ENTEL foram se deteriorando. A empresa enfrentou problemas trabalhistas
(greves, baixa produtividade, crescente compromisso com agendas/interesses pessoais, falta
de motivação), problemas tarifários (reajustes abaixo da inflação e redução das tarifas em
termos reais), problemas técnicos (equipamentos obsoletos instalados, em média, a 40 anos e
já avariados, que geravam incompatibilidades com equipamentos modernos) e problemas de
qualidade dos serviços (elevado déficit de linha e de chamadas não completadas).
O quadro a seguir ilustra os indicadores qualitativos vis-a-vis a média mundial,
considerando-se o período 1983/90:
119 Hill & Abdala (1993)m
TABELA 7.2
ARGENTINA - INDICADORES QUALITATIVOS
1983/90
Item
Média Argentina
(1983/90)
Média Mundial
% de Ligações Completadas
Local
46,9
95,0
Longa-Distância
24,8
85,0
Ordens de Reparo
não atendidas'*1
1,6
0.5
Tempo Médio para
Atender Reparosn
10
2
Fonte:Hill&Abdala(1993)
(*) Como % da linhas em serviço.
(**) Em dias.
A solução desses problemas passava por grandes investimentos em
modernização e ampliação da rede. Contudo, face à reduzida capacidade de investimento da
empresa e a crise financeira do governo, seu único acionista, esses investimentos foram
sendo protelados o que tomou os serviços cada vez mais caóticos. Ressalte-se que os poucos
investimentos realizados foram pontuais e coincidiram, em geral, com fatores externos tais
como a Copa do Mundo (em 1978) que demandou inversões na melhoria da qualidade dos
serviços. Estes investimentos careceram de continuidade e agravaram os problemas
relacionados à compatibilidade dos equipamentos.
Em 1985, o déficit de linhas alcançava 1,3 milhões de linhas, o que
correspondia a aproximadamente 52,8% das linhas em serviços, como demostrado na tabela a
seguir:
112
TABELA 7.3
LINHAS EM SERVIÇO
ARGENTINA
1980/89
Ano
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
Linhas em Serviço(Milhares)
1879
1992
2124
2245
2357
2462
2606
2721
2856
3058
Fonte:ENTEL
Extraído de Hitl &Abdala (1993).
O governo tentou reduzir esse déficit, através de planos de investimentos que
previam a instalação de 1 milhão de novas linhas entre 1986/89. Para isso foi elevado o preço
de instalação em cerca de 486% para os usuários residenciais e 629% para os usuários
comerciais/industriais. Além disso, o pagamento passou a ser feito antecipadamente, ou seja,
a instalação era financiada pelo próprio usuário, o que recebeu fortes críticas da população.
A partir de outubro/87, o discurso em relação à indústria se alterou
radicalmente, tendo surgido a idéia de privatização parcial da ENTEL. A idéia consistia na
formação de uma empresa de economia mista na qual o govemo manteria o controle acionário
(51% das ações), enquanto que 9% seriam doadas aos trabalhadores e 40% vendidas a um
novo investidor que se tomaria responsável pelo gerenciamento e operação do sistema. Essa
nova empresa manteria o monopólio sob a indústria de telecomunicações, inclusive sobre os
serviços de TV a cabo, por 25 anos prorrogáveis por mais 10 anos. O monopólio incluiria,
também, as regiões servidas pela Compaftia Argentina de Teléfonos (CAT). O único serviço
que ficaria fora do acordo era o de telefonia celular.
113
A empresa estatal espanhola, Telefônica de Espafia, se interessou em
associar-se ao governo argentino na nova empresa. Todavia, o acordo não se concretizou face
à resistência dos trabalhadores e fornecedores da ENTEL e principalmente à oposição política
dos peronistas que detinham, como já mencionado, a maioria dos votos no Senado. Esta
oposição revelava o interesse do Partido Peronista em não aprovar nenhuma medida que
pudesse favorecer a performance do candidato do Partido Radical nas eleições de 1989.
7.3. A PRIVATIZAÇÃO DA ENTEL
No período de 1989/90, as atividades da ENTEL estiveram focadas no
processo de transferência de propriedade, tendo sido relegado a um segundo plano a gestão
administrativa, o que piorou substancialmente os indicadores operacionais e a qualidade dos
serviços. A tabela a seguir sinteza alguns indicadores operacionais do sistema telefônico
argentino em 1990:
TABELA 7.4
INDICADORES OPERACIONAIS
1990
Item
Linhas Instaladas (mil)
Linhas em Serviço (mil)
Telefones Públicos (mil)
Linhas em Serviço/Empregado
Digitalização da Rede (%)
Região Norte
1.556
1.391
10
73,2
11,5
Região Sul
1.915
1.696
13
77,9
14,6
TOTAL
3.471
3.087
23
75,7
13,2
Extraído de Gerchunoff & Cánovas (1994).
Dois fatos que marcaram o período 1989/90 foram (i) o processo de demissões
e aposentadorias incentivadas, com a redução do quadro de pessoal de 48 mil para cerca de
42,6 mil empregados e (ii) a elevação do nível tarifário em especial das tarifas de serviços
básicos. No período de dezembro/89 a setembro/90, o pulso telefônico sofreu um aumento de
473%, em termos reais, passando de US$ 0,005788 para US$ 0.033245.120 O objetivo central
120 Para efeito de comparação, atualmente o preço do pulso no Brasil é de US$ 0,018.
114
dessas mudanças era apresentar a ENTEL aos potenciais investidores com uma estrutura
tarifária e de custos mais rentável.
Quando foi privatizada, em novembro/90, a ENTEL respondia por 92% dos
serviços de telecomunicações da Argentina, detinha a quase totalidades dos serviços
interurbanos e o monopólio dos serviços internacionais. Os restantes 8%, correspondiam às
áreas servidas pela Compania Argentina de Teléfonos (CAT) e às localidades atendidas por
cooperativas telefônicas.
O número total de linhas em serviço era de cerca de 3,1 milhões, das quais
80% alocadas a usuários residenciais e 20% a usuários comerciais/industriais. Era nítida a
concentração dos serviços na área metropolitana de Buenos Aires, tanto em número de linhas
121
quanto em tráfego, e a relação chamadas urbanas/interurbanas era de 2:3.
A ENTEL foi indicada para iniciar o programa de privatizações argentino em
setembro/89, tendo as condições para sua venda sido fixadas pelo "Pliego de Bases y
Condiciones para a Privatización dei Servício Público de Telecomunicaciones", em janeiro/90.
Note-se que entre o anúncio da venda da empresa até a transferência do controle acionário
(novembro/90) decorreram-se, apenas, 13 meses. A completa saída do Estado da indústria
ocorreu em apenas 26 meses com a venda, em dezembro/91, das participação acionária
remanescente. Este prazo, como já mencionado, foi muito curto vis-à-vis a experiência
mundial.
Os trabalhos de avaliação foram realizados pelo Banco Nacional de Desarrollo
de La República Argentina, tendo a licitação da ENTEL apresentado as seguintes
características:
I. a ENTEL foi dividida em quatro empresas distintas: (i) duas operadoras locais,
responsáveis pelos serviços de telefonia nas regiões norte e sul do país,
respectivamente, (ii) uma prestadora de serviços internacionais e (iii) uma empresa
121 Hill & Abdala (1993).
115
prestadora de serviços de valor adicionado, que seria submetida a competição. Os
ativos da ENTEL foram realocados entre estas quatro empresas, sendo que as duas
operadoras locais controlariam, com 50% de participação cada, as outras duas
empresas;
II. as duas operadoras locais teriam uma licença de exclusividade na oferta de
serviços telefônicos básicos por um período de sete anos, condicionada ao
cumprimento de metas mínimas de investimento e de qualidade dos serviços. Esse
prazo poderia ser prorrogado por mais três anos, sendo necessário para tanto o
cumprimento de um segundo conjunto de metas (mais ambicioso, em especial, no
tocante ao número de linhas instaladas a cada ano). Após dez anos, essas empresas
continuariam com a licença de operação, mais perderiam o direito de exclusividade.
Note-se que essa proteção não alcançava os serviços de valor adicionado
(transmissão de dados, telefonia celular, entre outros);
III. as ofertas públicas foram antecedidas por uma fase de pré-qualificação, na qual era
avaliada a capacidade técnico-financeira dos consórcios. Foi exigido, ainda, que em
cada consórcio existisse pelo menos uma operadora de telecomunicações
reconhecida internacionalmente;
IV. o governo assumiu a totalidade dos passivos da ENTEL e fixou um preço-base de
US$ 1.672 milhões por 100% das ações (equivalente a US$ 1.003 milhões pelos 60%
vendidos no primeiro leilão). Deste total, pelo menos US$ 214 milhões deveriam ser
pagos em moeda corrente ("cash");
V. o governo previa a criação de um novo organismo regulador, denominado Comision
Nacional de Telecomunicaciones (CNT), que seria dotado de orçamento oriundo de
fundo específico, constituído a partir de 0,75% das receitas brutas das operadoras de
serviços telefônicos.
116
Foram submetidas a fase de pré-qualificação, em abril/90, sete propostas de
consórcios liderados pela Cable and Wireless, pela Nynex Corporation, pela Telefônica de
Espana, pela France Telecom, pela STET, pela GTE Corporation e pela Bell Atlantic
Corporation.122 Todos foram qualificados, entretanto, apenas três consórcios apresentaram
propostas como detalhado na tabela a seguir:
TABELA 7.5
ENTEL
OFERTAS PÚBLICAS
EM US$ MILHÕES
PROPOSTA
REGIÃO NORTE
Telefônica de Espafia
STET/France TELECOM
REGIÃO SUL
Telefônica de Espana
Bell Atlantic
STET/France TELECOM
CASH
114
114
100
100
100
FINANCIAMENTO
540
389
458
371
350
TÍTULO DA DÍVIDA
EXTERNA O
2.180
1.944
1.850
1.856
1.750
TOTAL
2.884
2.447
2.408
2.337
2.200
Fonte: Hill & Abdala (1993).
(*) Valor de Face
Embora a Telefônica de Espafia tenha apresentado as maiores ofertas para
ambas as regiões, as condições de venda não permitiam que um mesmo consórcio
controlasse as duas regiões. Desta forma, a Telefônica optou pela concessão da região sul.
Note-se que devido as negociações estabelecidas desde 1988 com o governo argentino em
tomo da privatização da ENTEL, a Telefônica detinha maiores informações sobre a empresa, o
122 Os consórcios tinham, em geral, uma estrutura tripartite formada de um sócio estrangeiro (que
aportava a tecnologia, o "know-how" e o "management"), de um sócio local (ligado a grandes
grupos econômicos) e um sócio financeiro (na maioria das vezes um banco estrangeiro detentor
de títulos da dívida externa argentina, os quais foram macisamente usados como moeda de
privatização). Note-se que alguns consórcios desistiram de participar do leilão devido à
dificuldade em adquirir o volume de títulos da divida externa argentina necessário para fazer
frente às ofertas.
117
que certamente influenciou suas avaliações. A região norte deveria ficar com a Bell Atlantic,
segunda colocada no leilão, mas a empresa abandonou o processo, tendo prevalecido a oferta
da STET/France Telecom.
Os contratos de transferência foram assinados em 08.11.90. Em dezembro/91
e março/92, foram colocadas no mercado as ações restantes. Os trabalhadores da ENTEL
puderam adquiriram 10% do capital social da empresa, ao preço de US$ 16,6 milhões, que
seria pago com dividendos provenientes dessas ações. O Banco de La Ciudad de Buenos
Aires foi o garantidor dessa operação.
Após a transferência, a estrutura básica da indústria ficou assim definida:
118
FIGURA 7.6
ARGENTINA
ESTRUTURA DA INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES -1993
REGIÃO SUL
Telefônica de Esparta 28,8%
Citicorp 27,7%
Inter-Rio Holdings 15,9%
Inversora Catalinas (**) 8,3%
OutrosO 19,3%
COINTEL 60%
Empregados
10%
Mercado
30%
TELEFÔNICA DE
ARGENTINA
(99,99%)
TELINVER
REGIÃO NORTE
STET
France TELECOM
Peréz Companc
J.P Morgan e
Morgan Capital Co
32,5%
32,5%
25,0%
10,0%
NORTEL 60%
TELECOM
ARGENTINA
(50,0%)
Empregados
10%
Mercado
30%
(99,99%)
(50,0%)
PUBLICON
TELTINTAR STARTEL MOVISTAR
[Radio Llamadas
Fonte: Saiomon Brothers (1994).
(*) Em sua maioria bancos.
(**) Representa, basicamente, a Compania Técnica Internacional (TECHNIT).
119
Ressalte-se que a TELEFÔNICA e a TELECOM são sócias em três empresas:
a TELINTAR, a STARTEL e a MOVISTAR. A TELINTAR atua na prestação de serviços de
telefonia de longa distância e internacional, a STARTEL opera os serviços de valor adicionado
(transmissão de dados, vídeo conferência, paging, entre outros) e a MOVISTAR fornece
serviços de telefonia celular.123
Além disso, em abril/92, a TELEFÔNICA e a TELECOM adquiriram a CAT
incorporando seus ativos, o que representou um acréscimo na rede de 118,5 mil linhas para a
TELEFÔNICA e 160 mil linhas para a TELECOM.
7.4 A PERFORMANCE DA INDÚSTRIA PÓS-PRIVATIZACÃO
Embora tenha se passado apenas cinco anos desde a venda da ENTEL, o que
torna prematura uma análise conclusiva sobre seus efeitos, os resultados obtidos pela
TELEFÔNICA e pela TELECOM têm corroborado a hipótese de que a privatização deverá
aumentar grau de eficiência produtiva da indústria de serviços de telecomunicações no país.
Desde a privatização até final de 1993, a TELEFÔNICA havia expandido o
número de linhas em serviço em 30,5%, totalizando cerca de 2,2 milhões de linhas. No mesmo
período, a TELECOM registrou um acréscimo de 35%, somando 1,8 milhões de linhas em
serviço. Esse crescimento foi muito superior ao experimentado durante a década de 80 , e
representou um aumento de aproximadamente 1,0 milhão de linhas em relação às existentes
em 1990 (3,1 milhões de linhas). O reflexo desse crescimento foi sentido no aumento do grau
de penetração da rede, que passou de 10 para 11,3 linhas em serviço/100 habitantes na região
123 Operam também sistemas de telefonia celular no país a Compafiia de Teléfonos dei Interior S.A.
(um consórcio liderado pelas empresas norte-americanas GTE e AT&T) e a Movicom (do grupo
argentino Macri, proprietário das montadoras da Fiat e Peugeout na Argentina).
124 O crescimento médio no período 1990/93 foi de 9,8% ao ano. Na década de 80, esse
crescimento foi de apenas 5,6% ao ano.
120
operada pela TELECOM e de 12 para 14,1 linhas em serviços/100 habitantes na região
operada pela TELEFÔNICA.
Houve também um significativo aumento do número de telefones públicos. No
período 1990/93, a TELEFÔNICA aumentou em 85% o número desses telefones e a
TELECOM em 105%, o que representou cerca de 21, 5 mil novos telefones públicos no país.
Apesar do expressivo aumento da rede, um movimento subsequente à
privatização foi o enxugamento do quadro de funcionários de ambas as empresas. Esse
movimento esteve associado à introdução de novas tecnologias, em especial ao aumento do
grau de digitalização da rede. Ressalte-se que entre 1990 e 1993, o número de empregados da
TELECOM caiu de 19 mil para 15,6 mil, tendo o grau de digitalização da rede passado de
11,5% para 54,4%. No mesmo período, o número de empregados da TELEFÔNICA reduziu-
se de 21,8 mil para 17,5 mil contra um aumento de grau de digitalização de 14,6% para 38,2%.
Note-se que o processo de demissões foi dificultado pela forte interferência dos sindicatos,
devido ao elevado grau de sindicalização dos empregados da indústria de telecomunicações
argentina.125126
As tabelas a seguir listam alguns indicadores de performance, da TELECOM
e da TELEFÔNICA, no período de 1991/93:127
125 Aproximadamente, 90% dos empregados da TELEFÔNICA e da TELECOM são sindicalizados.
126 A queda do número de empregados contribui também para melhorar os indicadores tradicionais
de produtividade (Receita/Empregado e Linhas em Serviço/Empregado).
127 Os dados referentes ao ano de 1990 encontram-se na TABELA 7.4.
121
TABELA 7.7
INDICADORES OPERACIONAIS
REGIÃO SUL - TELEFÔNICA
Linhas Instaladas
Linhas em Serviço
População
Empregados
Grau de Digitalização
Telefones Públicos
Receita/Empregado
Receita/Linha
Linhas em Serviço/100 hab.
Linhas em Serviço/Empregado
Milhares
Milhares
Milhares
Milhares
%
Milhares
USSmil
US$
Unidades
Unidades
1991
2.023
1.782
14.110
17,5
18,1
14,6
57,5
568
12,6
102,1
1992
2.258
2.008
15.980
19,1
24,0
20,7
75,3
724
12,6
105
1993
2.667
2.213
15.700
17,5
38,2
24,0
102,4
809
14,1
126,5
Fonte: TELEFÔNICA
Extraído de Salomon Brothers (1994)
TABELA 7.8
INDICADORES OPERACIONAIS
REGIÃO NORTE - TELECOM
Linhas Instaladas
Linhas em Serviço
População
Empregados
Grau de Digitalização
Telefones Públicos
Receita/Empregado
Receita/Linha
Linhas em Serviço/100 hab.
Linhas em Serviço/Empregado
Milhares
Milhares
Milhares
Milhares
%
Milhares
US$mil
US$
Unidades
Unidades
1991
1.607
1.417
12.540
17,1
12,0
11,0
51,1
620
11,3
82,5
1992
1.999
1.674
16.410
17,0
32,4
15,8
70,4
717
10,2
98,2
1993
2.301
1.878
16.620
15,6
54,4
20,5
93,9
782
11,3
120,1
Fonte: TELECOM
Extraído de Salomon Brothers (1994).
Cabe ressaltar que a TELECOM e a TELEFÔNICA têm exclusividade nos
serviços básicos de telefonia (local, interubana e inemacional) garantida pelo contrato de
transferência até novembro/97. A atual performance operacional dessas empresas, entretanto,
indica que o prazo de exclusividade deverá ser prorrogado por mais três anos. Note-se que as
metas de investimento e qualidade dos serviços exigidas quando da privatização vem sendo
largamente superadas. Para isso foram investidos, no período de 1990 a 1993, cerca de US$
1,6 bilhões pela TELEFÔNICA e de US$ 1,7 bilhões pela TELECOM, a maior parte na
expansão e modernização da rede.
122
Cabe mencionar que a TELEFÔNICA apresentou, no período 1991/93, um
acréscimo de 55,5% em sua receita operacional, passando de US$ 1.152 milhões para US$
1.791 milhões. No mesmo período, a TELECOM apresentou um aumento de receita de 61%,
atingindo US$ 1.469 milhões.128 Esse incremento de faturamento é resultado do crescimento
do número de linhas em serviço, da implantação de novos serviços e do realinhamento de
tarifas.
Quanto ao perfil, ambas as empresas tem parcela expressiva do faturamento
atrelada aos serviços medidos (tráfego). Os demais itens significativos são: a assinatura
mensal, a instalação de linhas e as transferências oriundas da TELINTAR e da STARTEL, com
detalhado no quadro a seguir:
TABELA 7.9
PERFIL DE RECEITAS
TELECOM E TELEFÔNICA
1993
Serviço
Serviços Mesurados
Assinatura Mensal
instalação de Novas Linhas
STARTEL
TELINTAR
Outros
TOTAL
Recefta Anual-USSmJthôes
TELECOM
52%
16%
11%
1%
9%
11%
100%
TELEFÔNICA
50%
16%
9%
1%
10%
14%
100%
Fonte: TELEfÕNICA e TELECOM
nExtraldo de Salomon Brothers (1994).
(*) Inclui receitas oriundas de telefones públicos.
A TELEFÔNICA e a TELECOM têm compromissos assumidos junto ao
Governo de colocar as tarifas telefônicas em patamares semelhantes aos praticados no
mercado internacional. Particulamente, o preço de instalação deverá atingir US$ 250 em
novembro/96, sendo completamente eliminadas as diferenças existentes entre os preços de
instalação para usuários residenciais e comerciais, com detalhado no quadro a seguir:
128Salomon Brothers (1994).
123
TABELA 7.10
PREÇOS DE INSTALAÇÃO
(EM US$)
Data
Agosto/92
Novembro/92
Novembro/93
Novembro/94
Novembro/95 (P)
Novembro/96 (P)
Residência)
900
750
500
500
250
250
Comercial
1.800
1.250
1.000
750
500
250
Fonte: CNT
Extraído de Salomon Brothers (1994).
Essa meta vem sendo atingida, tendo o preço da instalação, entre 1991 e
1994, se reduzido cerca de 46,1% para os usuários residenciais e 56,9% para os usuários
comerciais. Um movimento semelhante ocorreu com o preços da tarifa básica (assinatura)
comercial que se reduziu 30%, no mesmo período. Neste caso, a contrapartida foi a redução
do número de pulsos gratuitos a que a assinatura dá direito.
Não obstante, os preços da assinatura residencial e do pulso apresentaram
aumentos, entre 1991 e 1994, de 60% e 8,6%, respectivamente. A tabela a seguir ilustra a
evolução das tarifas entre 1991/94:
TABELA 7.11
TARIFAS TELEFÔNICAS
TELECOM E TELEFÔNICA
1991/94
(em US$)
RESIDENCIAL
Instalação
Assinatura
Pulsos vinculados à Assinatura
COMERCIAL
Instalação
Assinatura
Pulsos vinculados à Assinatura
Preço do Pulso
1991
928
5,16
100
2321
46,77
165
0,038025
1992
750
7,75
100
1250
31,01
100
0,039100
1993
500
8,06
100
1000
31,96
100
0,040300
1994
500
8,26
100
1000
32,76
100
0,041300
Fonte: Salomon Brothers (1994)
124
Note-se que as tarifas telefônicas já haviam sofrido um acréscimo significativo
no período 1989/90, e que nos casos em que ocorreram reduções de preços entre 1991 e
1994, o que se observou foi uma aproximação do patamar de preços existente pré-
privatização. Além disso, os subsídios cruzados entre as ligações locais, interurbanas e
internacionais permanecem expressivos. Note-se que, em 1992, os serviços locais
respondiam por 75% do tráfego telefônico, entretanto, apenas 25% das receitas das
operadoras advinha desses serviços.129
Ressalte-se que os serviços apresentam ainda grande concentração.
Aproximadamente 50% dos serviços prestados pela TELEFÔNICA e 41% dos prestados pela
TELECOM estão concentrados na região metropolitana de Buenos Aires.130 A TELEFÔNICA
apresenta uma estratégia de crescimento apoiada na ampliação da oferta de serviços aos
usuários comerciais ("business") que apresentam maior margem de lucro. Esses usuários
representavam, em 1993, apenas 16% das linhas em serviços mas representavam 24% das
receitas totais e 47% das receitas oriundas de serviços medidos (tráfego).131 Já a TELECOM
tem planos de interligar as principais cidades industriais da região norte através de cabos de
fibra ótica, melhorando a qualidade e ampliando o leque de serviços a serem ofertados.
Apesar dos bons resultados operacionais obtidos pela TELECOM e pela
TELEFÔNICA, um ponto crítico do processo de privatização da indústria de telecomunicações
argentina foi a fixação das regras de regulação. Embora os contratos de transferência da
ENTEL já adotassem uma série de exigências que os aproximava de um mecanismo
regulatório, a atenção dispensada à criação da agência reguladora durante o processo de
venda foi diminuta.
129 Hill&Abdala(1993).
130 SalomonBrothers(1994).
Reflete a concentração da atividade econômica nessa região.
131 A região explorada pela TELEFÔNICA inclui 65% da área comercial e financeira de Buenos Aires,
bem como os principais centros turísticos do país (a Costa Atlântica, Bariloche e Mendoza).
125
Mesmo após a criação da Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT), o
papel e a atuação desse órgão continuaram sendo muito questionados.132 Originalmente
criada para regulamentar a indústria, a CNT tem suas atividades hoje restritas a (i)
supervisionar o cumprimento de metas quantitativas e qualitativas dos serviços telefônicos
fixadas quando da privatização, (ii) determinar os padrões técnicos dos equipamentos e
serviços (iii) resolver eventuais conflitos entre as empresas e usuários. Note-se que a
incapacidade de solucionar os conflitos inerente à indústria fez com que a CNT sofresse
intervenção do Governo em maio/95.133
Outro ponto polêmico foi a revisão das tarifas. Inicialmente, foi adotado um
sistema de revisão de tarifas do tipo "price cap". A tarifa de partida considerava uma taxa de
retomo sobre o investimento de 16% ao ano e previa reajuste mensais com base no índice de
preços ao consumidor, o qual seria repassado integralmente nos dois primeiros anos. Nos três
anos subsequentes, a indexação sofreria um desconto de 2% ao ano e nos três anos seguintes
de 5% ao ano. Essa regra era semelhante a adota na privatização da British Telecom,
entretanto, sofreu diversas alterações ao longo dos últimos cinco anos.
A alteração mais significativa ocorreu em abril/91, com edição da Lei n°
23.628/91 que eliminou todos os mecanismos de indexação. Com isso as tarifas
permaneceram congeladas até novembro/91, quando foi estabelecida nova regra, que tinha
por base preços em dólar e reajustes semestrais de acordo com a variação do índice de
132 Note-se que a CNT era um órgão novo, que não aproveitou a experiência anterior da Secretaria
de Comunicaciones, responsável pela regulação da indústria até 1990. Embora a decisão do
Governo de criar um novo órgão tenha a vantagem de desvinculá-lo dos vícios burocráticos da
organização anterior, não há dúvida de que muito do conhecimento sobre a indústria se perdeu
exatamente num momento em que a transferência da ENTEL para o setor privado ampliava a
assimetria de informações entre regulador/empresa.
133 A coexistência de monopólios (nos serviços básicos) e concorrência (nos segmentos de valor
adicionado) faz surgir problemas de regulação cuja solução não é ainda muito clara. Entre esse
problemas estão (i) a cobrança pelas operadoras dos serviços básicos de preços elevados para
permitir a conexão das prestadores de serviços de valor adicionado a sua rede (ii) a fixação
pelas operadoras de serviços básicos de preços artificialmente baixos para os serviços de valor
adicionado, financiando-os através de subsídios cruzados obtidos pela exploração dos
segmentos monopolizados (serviços básicos).
126
preços ao consumidor nos EUA. Essa regra vem causando grandes problemas devido ao
descolamento entre a variação de preços nos dois países. Em 1992, por exemplo, o índice de
preços ao consumidor na Argentina foi de 25% ao ano contra 3% registrados nos EUA. Essas
distorções fizeram com que na prática prevalecesse a negociação direta entre as empresas e o
Poder Executivo.
Como qualquer decisão de investimento depende da percepção do investidor
quanto duas variáveis chaves: risco e retorno, a lentidão na definição do arcabouço
regulatório, bem como as constantes mudanças na regra de reajuste das tarifas tiveram
impactos negativos sobre o processo de privatização com um todo. A decisão do governo
argentino de privatizar a ENTEL o mais rápido possível (para permitir equacionar as contas
públicas) relegando ao segundo plano a questão regulatória foi duplamente equivocada. Por
um lado, elevou os fatores de risco associado a compra da empresa e por outro revelou pouca
preocupação com a situação futura da indústria.
Note-se que a existência de um sistema regulatório estável e que dispusesse
de credibilidade teria como principal efeito uma redução significativa do risco associado ao
investimento e consequentemene, da taxa de retorno que os investidores exigiriam para
participar do empreendimento, podendo inclusive elevar o valor de venda da empresa.
Por último, é importante destacar que as operadoras internacionais que
participam acionariamente da TELECOM e da TELEFÔNICA são empresas estatais
(TELEFÔNICA DE ESPANA, STET e FRANCE TELECOM). A provável privatização dessas
empresas deverá ter importante impacto sobre a estrutura de telecomunicações argentina.
127
8. A INDÚSTRIA DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL
8.1. A CRIAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÂS
No início da década de 60, o poder concedente dos serviços públicos de
telecomunicações no Brasil estava fragmentado entre a União, os Estados e os Municípios.
Não havia um plano de expansão integrado e as políticas governamentais para a indústria
estavam subordinadas ao antigo Ministério de Viaçáo e Obras Públicas. A definição das tarifas
telefônicas, entretanto, cabia aos governos municipais, o que na prática resultava na fixação
de tarifas em níveis muito baixos para atender a interesses políticos.
Em conseqüência, a performance dos serviços era deficiente. Na telefonia
básica, a Companhia Brasileira de Telecomunicações (CBT), uma empresa subsidiária da
Canadian Traction Light and Power Company, operava 68% dos terminais telefônicos
instalados no país concentrando suas atividades no eixo Rio-São Paulo134. Os 32% restantes,
estavam divididos por mais de 800 entidades, entre prefeituras, médias e pequenas empresas
e cooperativas, as quais careciam de condições técnicas, financeiras e gerenciais para ofertar
os serviços.135
Em 1962, o país contava com 1,3 milhões de telefones, o que representava
uma densidade 1,7 telefones/100 habitantes.136 Note-se que apenas quatro cidades (Rio de
Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte e Brasília) eram conectadas por sistemas de microondas
que permitiam realizar ligações de longa distância. As ligações internacionais eram difíceis e a
qualidade da transmissão ruim. Ademais, a ausência de planos de investimento por parte das
concessionárias tomava a perspectiva de mudança desse quadro muito reduzida.
134 A CBT operava, também, nos Estados de Minas Gerais e Espírito Santo.
135 BIRD (1992).
136 Villalobos(1994)
128
Em dezembro/62, foi promulgado o Código Brasileiro de Telecomunicações
(Lei n° 4.117/62) que representou a primeira tentativa de estabelecer um ordenamento e uma
política industrial centralizada137. A idéia básica era criar um Sistema Nacional de
Telecomunicações (SNT) que permitisse unificar e compatibilizar tecnicamente a rede, uma
vez que a fragmentação da indústria havia produzido grande heterogeneidade de
equipamentos, prejudicando a interligação entre as diversas regiões do país e elevando os
custos de operação do sistema.
Através do Código Brasileiro de Telecomunicações, foi criada a Empresa
Brasileira de Telecomunicações (EMBRATEL)138 que passou a ser responsável pela
implantação dos troncos e pela exploração dos serviços de longa distância (interestaduais e
internacionais). Para financiar as atividades da EMBRATEL foi instituído o Fundo Nacional de
Telecomunicações (FNT), uma sobretarifa de 30% que incidia sobre todos os serviços de
telecomunicações prestados no país.
Foi criado, ainda, o Conselho Nacional de Telecomunicações (CONTEL) um
órgão, diretamente ligado à Presidência da República, que centralizava as funções normativa,
fiscalizadora e de planejamento da indústria.
A centralização do poder concedente na União ocorreu através da Constituição
de 1967. A partir de então, o Governo Federal passou a deter o domínio de exploração dos
serviços de telecomunicações no país, podendo exercê-lo diretamente ou mediante concessão
a empresas públicas ou privadas. Nesse mesmo ano foi criado o Ministério das Comunicações
(MINICOM). Cabe ressaltar que essas medidas tornavam clara a decisão do governo de
caminhar na direção do monopólio estatal dos serviços de telecomunicações.
137 Moreira (1989).
138 A EMBRATEL foi, formalmente, fundada em setembro/65.
139 Em 1966, foi concretizada a compra da CTB já sob intervenção desde 1962.
129
Nesse sentido, o último passo na reorganização institucional da indústria foi
dado em 1972, com a criação da Telecomunicações Brasileiras S.A. (TELEBRÁS), através da
Lei n° 5.792/72. A partir daí, iniciou-se o processo de aquisição do controle das quase 1.000
companhias telefônicas existentes à época, tendo essas empresas sido organizadas sob a
forma de operadoras estaduais (o que aliás permanece até hoje). Como destacado em Moreira
(1989), a constituição da TELEBRÁS como uma empresa 'holding era uma maneira eficiente
de centralizar a gestão dos recursos financeiros (incluindo, o FNT) e de aumentar o poder do
MINICOM sobre as operadoras (o que facilitava a unificação da rede). Além disso, a forma
jurídica da TELEBRÁS facilitava o processo de incorporação das concessionárias municipais.
É interessante notar que a organização da indústria através da criação de uma
"holding não foi exclusivo das telecomunicações. Na verdade essa organização visava obter
maior agilidade do setor produtivo estatal no atendimento às demandas do II PND, cuja
prioridade eram os investimentos em infra-estrutura (comunicações, transporte e energia) e
140
em setores produtores de insumos básicos (siderurgia e petroquímica).
No final da década de 70, o chamado Sistema TELEBRÁS já apresentava o
perfil atual. Além da •'holding" TELEBRÁS, o Sistema englobava, ainda, a operadora de longa
distância (EMBRATEL), 27 operadoras locais (estaduais) denominadas de empresas-pólo e
um centro de pesquisa e desenvolvimento (CPqD). O quadro a seguir ilustra a estrutura
institucional do Sistema TELEBRÁS:
140 É da mesma época a criação da SIDERBRÁS (1973) e o fortalecimento da ELETROBRÁS
(através do redirecionamento de recursos fiscais, em especial, do Imposto Único sobre Energia
Elétrica).
130
FIGURA 8.1
SISTEMA TELEBRÁS
ESTRUTURA INSTITUCIONAL
TESOURO NACIONAL
(24% do capital total e
53% do capital votante)
CPqD CONCESSIONÁRIAS
Empresas-Pólo
TEUEACRE
TELEAMAZON
TELAIMA
TELEMAPÁ
TELEPARA
TELERON
TELMA
TELEWSA
TELECEARÁTELERN
TELPA
TEIPE
TELASA
TELEBAHIA
TELERGtPE
TEUEBRASÍUATELEGOIÁS
TELEMAT
TELEMS
TELEMK3
TELEST
TELERJ
TELESP
TELEPAR
TELESC
Além das 27 operadoras locais, há ainda companhias coligadas, como por
exemplo, a Companhia Telefônica de Paranaguá (COTELPA) e a Companhia Ponta
Grossense de Telecomunicações (CPT), ambas controladas pela TELEPAR. Outra empresa
ligada ao Sistema é a Companhia Rio Grandense de Telecomunicações (CRT), cujo controle
acionário pertence ao governo gaúcho. Existem também empresas independentes, dentre as
quais as mais importantes são a Companhia Telefônica do Brasil Central (CTBC)141 que opera
em diversos municípios de Minas Gerais, São Paulo, Goiás e Mato Grosso do Sul, e os
Serviços Telefônicos das Prefeituras Municipais de Ribeirão Preto e de Londrina.
O Sistema TELEBRÁS opera 94% dos terminais em serviço no país e 100%
dos troncos de comunicação interurbana e internacional. Os 6% dos terminais restantes são
141Pertencente ao Grupo ABC Algar.
131
operados pelas empresas independentes, com destaque para CRT, a CTBC, e os Serviços
Telefônicos das Prefeituras de Ribeirão Preto e Londrina.
Apesar da criação do Sistema TELEBRÁS ter ocorrido no início da década de
70, a formalização do monopólio estatal nas telecomunicações no Brasil ocorreu com a
promulgação da Constituição de 1988. O novo texto constitucional alterou a redação vigente
na Constituição de 1967 incluindo a frase "a empresas sob controle adonàrio estataí no artigo
a 142
referente a concessão dos serviços públicos de telecomunicações:
ART.21
Parágrafo XI - "compete à União explorar, diretamente ou mediante concessão a
empresas sob controle acionário estatal , os serviços telefônicos,
tetegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de
telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações
por entidades de direito privado, através da rede pública de
telecomunicações, explorada pela União."
Parágrafo XII -"compete à União explorar, diretamente ou mediante concessão, os
serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços
de telecomunicações."
Ressalte-se que do ponto de vista operacional, a TELEBRÁS e suas
subsidiárias estão sujeitas a ampla regulamentação por parte dos Ministérios das
Comunicações, da Fazenda e do Planejamento.
Os planos estratégicos e de investimentos, por exemplo, dependem da
aprovação do Ministério das Comunicações. Os investimentos anuais tem que ser incluídos no
Orçamento Geral da União (OGU) e aprovados pelo Congresso, sendo a execução das metas
orçamentarias controlada pelo Ministério do Planejamento. Toda a contabilidade do Sistema
TELEBRÁS é detalhadamente revisada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), as compras
de equipamentos e componentes sâo realizada exclusivamente mediante sistema de licitação
e as tarifas estão sujeitas ao controle dos Ministérios da Fazenda e das Comunicações.
142 O Artigo 21 é alvo de interpretações diversas. O parágrafo XII, por exemplo, não define claramente o
que venham a ser "os demais serviços de telecomunicações" de que trata. Na prática, o Governo tem
recorrido a utilização de portarias a medida que o setor privado pressiona para prestação de um
determinado serviço. Note-se que muitas vezes essa indefinição rende ao Governo briga judiciais,
em especial envolvendo a EMBRATEL, a TELEBRÁS e as empresas privadas.
132
Esse excesso de regulamentação cria uma verdadeira "camisa de força" sobre
a empresa. Os resultados visíveis são atrasos na implantação de projetos, restrições sobre os
investimentos, encarecimento de compras e morosidade no processo decisório.
É importante destacar que apesar de todos esses problemas, o Sistema
TELEBRÁS é hoje o segundo maior grupo econômico do país segundo dados levantados pelo
Balanço Anual da Gazeta Mercantil, totalizando, em 1993, um patrimônio líquido de US$ 16,2
bilhões, uma receita operacional de US$ 6,9 bilhões e um lucro líquido de US$ 1,1 bilhões.
Dentre suas subsidiárias, a TELESP, a EMBRATEL, a TELERJ, a TELEMIG, a TELEPAR e a
TELEBAHIA estão entre as 50 maiores empresas dos país em termos de faturamento. Além
disso, a TELEBRÁS é atualmente a ação mais negociada nas bolsas de valores brasileiras,
representando cerca de 40% do volume diário, sendo também altamente negociada via ADRs
nos EUA.
8.2. DESEMPENHO ATUAL DA INDÚSTRIA
Como já vimos anteriormente, a indústria de telecomunicações constitui-se
num fator impulsionador da produtividade e da competitividade, seja no âmbito interno das
empresas, seja a nível do país. Essa potencialidade assume nova dimensão na atualidade,
graças ao surgimento de novos serviços de valor adicionado. Contudo, tanto a evolução dos
serviços tradicionais, como a dos novos serviços, encontra-se bastante cerceada pelas
deficiências da indústria no Brasil.
Ressalte-se que até meados da década de 80, o setor de telecomunicações
vinha mantendo seu crescimento e apresentando um nível razoável de atualização
tecnológica. O fato do país ter construído sua infra-estrutura de telecomunicações na década
de 70, época em que se iniciava a transição da tecnologia eletromecânica para a digital,
oferecia vantagens no sentido de ser possível saltar etapas tecnológicas. Contudo, a redução
dos investimentos em telecomunicações nos anos 80, momento em que a indústria passava a
nível mundial pela sua maior transformação, conduziu a uma situação muito restritiva, em
termos de qualidade e amplitude dos serviços
133
As questões que hoje afetam mais diretamente os usuários são: a) a baixa
qualidade dos serviços e a alta taxa de congestionamento, b) a pequena dimensão da rede
telefônica e a existência de muitas localidades, ainda não atendidas, c) o alto custo dos
terminais, d) o longo prazo de espera para a instalação das linhas, e) a oferta insuficiente de
serviços mais avançados ("value added services"). Do ponto de vista da indústria como um
todo, são flagrantes a baixa densidade telefônica, os níveis insuficientes e irregulares de
investimentos, as distorções na estrutura tarifária, a insuficiência de fontes de financiamento,
a ausência de um sistema de planejamento consistente de médio e longo prazo e a falta de
incentivos e de regulamentação adequada para investimentos privados.143
A planta telefônica brasileira atingiu, em 1992, cerca de 10,8 milhões de
terminais em serviço (sendo 12a planta a nível mundial em termos absolutos). A taxa de
crescimento, no período de 1972/92, foi de cerca de 11,2% ao ano, tendo atingido 16,1% no
período de 1972/82 e se reduzido para 6,4% no período 1983/92.144
Apesar do expressivo tamanho da planta em termos absolutos, sua dimensão
relativa, ainda, é reduzida. Em 1992, a densidade telefônica era de, aproximadamente, 7,9
linhas/100 habitantes, o que colocava o Brasil em 41° lugar a nível mundial entre os países
com mais de um milhão de linhas, abaixo do Chile (8,13), da Venezuela (8,23), da Colômbia
(8,74), da Argentina (11,17) , da CEI (11,19), da Espanha (33,35) e de Israel (33,90) entre
outros. Note-se que entre os países industrializados essa média é superior a 40 linhas/100
habitantes.145
Além da baixa densidade telefônica, há também uma significativa
desigualdade entre os Estados, o que de certa forma reflete os desequilíbrios encontrados a
nível regional e de distribuição de renda. Por exemplo, o Estado de São Paulo apresentava,
143 IE/CAMPINAS(1993).
144Dados extraídos de TELEBRÁS (1992).
145 Dados da UIT, da Blue Book & Country Data (1992) e da Siemens Internacional Telecom
Statistics (1992). Extraídos de IBDT (1992).
134
em 1992, uma densidade média de 13,0 linhas/100 habitantes, cerca de 65% acima da média
nacional. Internamente, entretanto, esse Estado reproduzia grandes desigualdades de oferta.
O distrito operacional do bairro da Consolação, situado na área nobre da capital, apresentava
uma densidade de 120 linhas/100 habitantes (comparável a cidade de Washington), ao passo
que as regiões mais pobre do Estado tinham uma densidade inferior a média nacional.
Como veremos mais detalhadamente a seguir, um dos fatores que contribui
para essa desigualdade é o alto custo de instalação (compra da linha). Neste sentido, segundo
estudos realizados pela TELEBRÁS, 85% das famílias com renda mensal acima de US$ 1.000
têm pelo menos um telefone, enquanto que somente 5% das famílias com renda inferior a US$
1.000 tem acesso aos serviços telefônicos.
O gráfico a seguir ilustra a densidade telefônica dos principais estados
brasileiros.
146 lE/CAMPINAS (1993)
135
GRÁFICO 8.2
BRASIL - DENSIDADE TELEFÔNICA -1992
(telefones/100 habitantes)
Fonte: TELEBRÁS (1992)
Ressalte-se que apenas as regiões Sul (8,1 telefones/100 habitantes), Sudeste
(11,2 telefones/1 OOhabitantes) e Centro-Oeste (8,9 telefones/1 OOhabitantes) apresentavam,
em 1992, densidade telefônica superior a média nacional. Na região Norte, a densidade era
de apenas 4 teiefones/1 OOhabitantes e no Nordeste de 3,4 telefones/1 OOhabitantes.
No mesmo ano, apenas 19,1% dos domicílios urbanos, 53,3% dos
estabelecimentos comerciais e menos de 2% dos domicílios rurais eram atendidos pela rede
telefônica. O número de telefones públicos era também muito reduzido. Havia cerca de 259,6
136
mil telefones públicos instalados, o que correspondia a uma média de 1,6 telefones
públicos/1000 habitantes, valor baixo se comparado ao dos países industrializados que
apresentam um índice entre 4 a 6 telefones públicos/1000 hab.147 148
Na área de transmissão de dados, a EMBRATEL possuía, em 1992, cerca de
14,2 mil portas instaladas na Rede Nacional de Comunicação de Pacotes (RENPAC), 33,2 mil
terminações TRANSDATA (aluguel de circuitos especializados) e 13,7 mil terminais de
videotexto 149. Esses serviços de valor adicionado apresentam oferta ainda incipiente,
embora venha crescendo progressivamente, como mostra a tabela a seguir:
TABELA 8.3
BRASIL
EVOLUÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSMISSÃO DE DADOS
1983/92
Ano
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Fonte
Milhares de Terminais/Teniinacoes
VIDEOTEXTO
0,69
1,40
4,60
8,50
11,30
14,10
15,83
16,12
13,70
13,70
TRANSDATA
6,50
6,00
8,10
13,10
15,80
16,30
20,44
25,10
30,18
33,20
'.: TELEBRÂS (1991) e (1992).
Milhares de Portas
RENPAC
-
0,90
0,90
2,10
2,50
2,95
3,47
7,24
12,54
14,20
Um elemento que restringe o crescimento dos serviços de valor adicionado,
em especial de transmissão de dados, é o baixo índice de digitalização da rede. Em 1992,
esse índice era de apenas 22% , sendo o seu crescimento sido lento devido à falta de
147
148
149
IE/CAMPINAS(1993).
IBDT(1992).
TELEBRÂS (1991).
137
recursos para investimento. Esse índice, entretanto, varia muito entre as empresas-pólo. Em
1992, a rede com menor índice de digitalização era a da TELERJ (15%), como podemos ver
na tabela a seguir:
TABELA 8.4
BRASIL - GRAU DE DIGITALIZAÇÃO-1992
Empresa
TELERON
TELEACRE
TELEAMAZON
TELAIMA
TELEPARA
TELEAMAPA
TELMA
TELEPISA
TELECEARA
TELERN
TELPA
TELPE
TELASA
TELERGIPE
TELEBAHIA
TELEMIG
TELEST
TELERJ
TELESP
TELEGOIAS
TELEMAT
TELEMS
TELEBRASILIA
TELEPAR
TELESC
CRT
TOTAL
Nu de
Analógicos
45
12
73
13
118
10
67
60
185
58
87
187
65
49
342
739
132
1.380
2.906
191
80
92
244
595
237
495
8.762
Terminais
Digitais
10
12
55
4
40
9
37
13
70
26
36
54
14
16
117
230
74
244
736
34
39
51
149
123
77
141
2.512
Total
55
24
128
17
158
19
104
73
254
84
123
241
80
65
459
969
205
1.624
3.641
225
118
142
394
718
314
635
11.274
Grau de
Digitalização
18,1%
50,8%
42,7%
23,0%
25,4%
46,7%
35,6%
17,2%
27,5%
30,7%
29,4%
22,5%
18,1%
25,2%
25,5%
23,7%
35,9%
15,0%
20,2%
15,2%
32,8%
35,6%
37,9%
17,1%
24,4%
22,1%
22,3%
Fonte:TELEBRÁS(1992)
Outro serviço ainda em estágio inicial de implantação, era o de telefonia
celular. Note-se que em 1992, existia no Brasil apenas 66 mil terminais celulares em serviço,
ou seja, 0,4 linhas para cada 1000 habitantes. Os investimentos realizados permitiram elevar
esse número para cerca de 1,1 milhão de assinantes em setembro/95. Contudo, a penetração
da telefonia celular no pais, ainda, é muito pequena mesmo se comparada a outros países
latino-americanos150
150 Os serviços de telefonia celular responderam, em 1994, por apenas 6% do faturamento da
TELEBRÁS que foi de US$ 8,5 bilhões (Gazeta Mercantí, 29/09/95).
138
Apesar da reduzida penetração dos serviços básicos e da carência dos
serviços de valor adicionado, o tráfego telefônico vem crescendo significativamente. No
período 1985/91, o tráfego local (medido em pulsos) evoluiu a uma taxa média geométrica de
8,8 % ao ano, no mesmo período, o tráfego interurbano e internacional (medidos em
chamadas) cresceram a uma taxa de 16,1% e de 23,7%, respectivamente.151
O aumento do tráfego, entretanto, não foi acompanhado de um crescimento do
volume de investimentos. Ao contrário, o investimento médio do Sistema TELEBRÁS caiu de
US$ 3,5 bilhões/ano no período 1973/79 para US$ 2,4 bilhões no período 1980/89. Elevando-
se ligeiramente no início dos anos 90.
Ressalte-se que o Sistema conta basicamente com quatro fontes de
financiamento de seus investimentos: a geração própria, os recursos captados junto a terceiros
(empréstimos no mercado financeiro doméstico e internacional), o autofinanciamento152
(assinantes) e os recursos fiscais.
No período 1974/80, a participação dos recursos de terceiros era significativa,
respondendo, em média, por cerca de 48% dos recursos investidos. Os 52% restantes eram
provenientes de autofinanciamento (23%), de recursos fiscais (15%) e da geração interna
(14%). Note-se que, até 1980, a maior parte dos recursos fiscais era constituída pelo Fundo
Nacional de Telecomunicações/FNT.
A partir dos anos 80, a principal fonte de recursos passou a ser a geração
interna, a qual representou cerca de 53% dos recursos investido no período 1981/92. Os
fundos provenientes do autofinanciamento mantiveram uma participação de 26% e registrou-
151TELEBRÁS (1991).
152 O autofinanciamento é uma característica da indústria de telecomunicações brasileira. Por esse
sistema, o assinante pagava um determinado valor através da subscrição de ações da
TELEBRÁS, de modo que a compra da linha representava uma aplicação, ainda, que
compulsória e em um ativo que durante muito tempo apresentou baixa liquidez.
139
se um declínio expressivo dos recursos provenientes de financiamentos e dos recursos fiscais.
Esse últimos se extinguiram completamente a partir de 1989.153 154
O tabela a seguir sintetiza a evolução do montante de investimentos do
Sistema TELEBRÁS, no período 1974/92, bem como suas principais fontes de captação.
TABELA 8.5
INVESTIMENTO DO SISTEMA TELEBRÁS
PRINCIPAIS FONTES DE FINANCIAMENTO
Ano
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
Investimento (*)
(US$ bilhões)
2,5
3,7
4,5
4,3
3,9
3,5
2,2
3,1
3,4
2,0
1,8
1,7
2,0
2,2
2,7
3,3
2,5
2,6
3,1
Fontes de
Geração
Interna
13
4
9
17
24
20
9
29
36
55
69
67
49
45
55
24
69
52
64
Financiamento
Empréstimos
47
60
61
50
30
42
42
23
22
12
5
2
14
2
23
42
6
22
23
- Participação Relativa (%)
Autofinanciamento
23
21
19
20
26
25
32
24
23
21
21
24
24
46
18
33
25
26
13
Recursos
Fiscais
17
15
11
13
20
13
17
24
19
12
5
7
13
7
4
1
0
0
0
Fonte: TELEBRÁS
Extraído de IBDT (1992) e IE/CAMPINAS (1993).
(*) US$ contantes de OUTUBRO/92.
153
154
Os recursos do FNT foram progressivamente destinados a financiar outras despesas do Governo
deixando de ser repassados ao Sistema TELEBRÁS. Em 1986, o FNT foi extinto e substituído
pelo Imposto sobre Serviços de Comunicação (ISSC). Posteriormente, em 1989, o ISSC teve sua
alíquota reduzida de 27% para 5%, e foi repassado aos municípios, conforme determinação da
Constituição de 1988.
Note-se que devido ao baixo endividamento o Sistema TELEBRÁS é pouco influenciado por
variações da taxa de juros e de câmbio. Por outro lado, devido a dependência dos recursos
próprios ele é bastante sensível a períodos de grande defasagem tarifária, como por exemplo, a
época do Plano Cruzado e o ano de 1989, períodos em que foram impostos congelamentos de
preços.
140
Segundo estimativas do Ministério das Comunicações, no período 1995/2000,
serão necessários investimentos de cerca de US$ 33,6 bilhões para que o sistema de
telecomunicações brasileiro se aproxime dos padrões dos países industrializados. Esse
montante corresponde a um investimento médio de US$ 6,7 bilhões/ano, cerca de 131%
superior ao investimento médio realizado no período 1973/92 (US$ 2,9 bilhões/ano).155 Essa
cifra torna claro que a concretização desses investimentos só será possível com a participação
da iniciativa privada na indústria.
Embora nos últimos anos a geração interna tenha passado a ser a principal
fonte financiamento do Sistema TELEBRÁS, ela se reduziu substancialmente. O principal fato
que contribuiu para isso foi a queda das tarifas em termos reais.
De maneira semelhante ao ocorrido em outros serviços públicos, as tarifas de
telecomunicações foram sistematicamente subcorrigidas desde 1979. Essa subcorreção teve
seus efeitos agravados pela existência de fortes subsídios cruzados. A existência de subsídios
cruzados não é privilégio da indústria de telecomunicações brasileira, com tivemos
oportunidade de ver nos capítulos anteriores outros países adotaram modelos semelhantes nos
quais as tarifas internacionais, interurbanas e de serviços de transmissão de dados
subsidiavam as tarifas tarifas locais, a assinatura básica mensal, o preço das fichas telefônicas
e a instalação de telefones públicos (serviços utilizados pelas camadas mais pobres da
população).
Ocorre que esse modelo encontra-se esgotado. A crescente competição a
nível mundial e o surgimento de novas tecnologias ("truking", redes privadas, entre outras) no
suprimento dos serviços de maior valor agregado vêm levando a uma sensível queda nas
margens das operadoras públicas nesses serviços, e reduzindo consequentemente os recursos
para aplicação na telefonia básica.
No caso do Sistema TELEBRÁS, um problema estrutural é a tarifa
internacional, a qual sempre foi muito superior a média mundial. O quadro a seguir compara
155 O investimento anual de US$ 6,2 bilhões é duas vezes superior ao valor investido pelas duas
operadoras de serviços básicos de telecomunicações na Argentina nos três anos subsequentes à
privatização.
141
o custo médio da tarifa de ligações internacionais originadas no Brasil e em alguns países
selecionados:
TABELA 8.6
BRASIL
TARIFAS INTERNACIONAIS -1994
(em US$/minuto)
Destino
Alemanha
Canadá
Chile
Espanha
EUA
Inglaterra
Origem
Brasil
3,17
2,39
2,83
3,17
2,39
3,17
Exterior
2,04
1,34
2,08
1,56
1,12
1,75
Variação
B/E
155%
178%
136%
203%
213%
181%
Fonte: Villalobos (1994)
Tarifa excluídos os impostos.
B/E= Brasil/Exterior
A partir de 1989, porém, com a redução das tarifas internacionais americanas
e a evolução dos sistemas computadorizados, cresceu, sobremaneira, a atuação dos Vese/fers".
Essa operadoras realizam chamadas internacionais por triangulação, um sistema conhecido
como "caii back". Através desse sistema, o usuário brasileiro cadastrado acesa o computador
central da operadora mediante uma senha, é chamado de volta a partir do exterior, e está
apto a fazer a ligação para qualquer parte do mundo pagando a tarifa norte-americana.156
Para reduzir essa perda de mercado, a EMBRATEL tem sistematicamente
revisto suas tarifas. Em 1990, uma ligação de cinco minutos para Nova York, por exemplo,
custava cerca de US$ 25. Em 1993, essa mesma ligação custava cerca de US$ 15, preço três
vezes superior ao de uma chamada em direção contrária. Em abril/94, a EMBRATEL
conseguiu reduzir a alíquota de ICMS sobre seus serviços de 25% para 13% e em
novembro/94, as tarifas sofreram nova redução de 20%.157
156 Villalobos (1994).
157Villalobos (1995).
142
Outro segmento que mantém tarifas elevadas, é o de transmissão de dados. O
custo do serviço TRASNDATA (aluguel de uma linha permanente com mais de 400 km de
extensão para transmissão de dados de um computador para outro) é de US$ 3,5 mil/mês. O
mesmo serviço custa US$ 2,0 mil/mês na França, US$ 1,3 mil/mês na Itália e US$ 1,8 mil/mês
na Espanha. Essas elevadas tarifas incentivam a criação de redes privadas de transmissão de
dados.158
Ao contrário, as tarifas locais e a assinatura básica apresentam preços muito
reduzidos. A tarifa local (pulso) é de US$ 0,018/minuto, ou seja, menos da metade da tarifa
argentina. A assinatura básica residencial é de US$ 0,61 (US$ 0,44 sem impostos) com direito
a 90 pulsos mensais, não cobrindo sequer o custo de emissão da conta telefônica. O
quadro a seguir detalha o perfil das receitas do Sistema TELEBRAS:
158 Dados Folha de São Paulo, 29/05/94.
159 Recentemente, a TELEBRAS decidiu nào cobrar mensalmente as contas inferiores a R$ 10,00. O
principal objetivo é reduzir os gastos com emissão das contas tefônicas. Segundo dados da
TELEBRAS, publicados no Jornal do Comércio (08/07/95), a emissão da conta custa entre R$
0,80 e 1,20 e é acrescida da tarifa cobrada pelo bancos que pode chegar a R$ 1,70.
Pelo novo sistema, um usuário que não ultrapasse o limite de 90 pulsos, garantido pela
assinatura básica, receberia a conta telefônica apenas a cada 17 meses. Para evitar, entretanto,
que o débito seja transferido para o ano fiscal seguinte a TELEBRAS estabeleceu que os débitos
acumulados deverão ser quitados sempre em dezembro de cada ano, mesmo que forem
inferiores a R$ 10,00.
143
GRÁFICO 8.7
SISTEMA TELEBRÃS
PERFIL DE RECEITAS
Ligações
Interurbanas
Internacionais
15%
OutrosBásica
Serviços Medidos
22%
Ligações
Interurbanas
Domesticas
51%
Fonte: TELEBRÁS
Extraído da Revista Nacional de Telecomunicações - Dezembro/93
É importante ressaltar que a atual estrutura tarifária do Sistema TELEBRÁS é
insustentável a médio prazo. Os serviços subsidiados não conseguem gerar recursos para
cobrir seus custos, ao passo que os serviços de valor adicionado, principal fonte de receitas do
modelo de subsídio cruzados, tem seus preços corroídos pela crescente concorrência
internacional que propicia soluções alternativas. O resultado é uma redução da receita e da
geração operacional do Sistema TELEBRÁS, e consequentemente de seu potencial de
investimento.
Refletindo a redução e o desbalanceamento dos investimentos e o simultâneo
aumento do tráfego, a qualidade dos serviços se deteriorou rapidamente até 1984. A partir de
então houve uma ligeira recuperação dos índices da qualidade dos serviços, embora esses
indicadores ainda estejam muito abaixo da média internacional. Um bom exemplo é a taxa
de congestionamento nas ligações interurbanas (DDD) terminadas - número de ligações não
completadas - que registraram uma piora sensível entre 1984 e 1989, saltando de 6,85% para
30,98%. A partir de 1989, essa taxa vem diminuindo tendo atingido 13,68% em 1992, como
detalhado no gráfico a seguir:
144
GRÁFICO 8.8
EVOLUÇÃO DA TAXA DE CONGESTIONAMENTO - DDD TERMINADO
1980/92
35%31,0%
30% -
25% i
j
20% t
15% +
10%
5% ■
24,8%
26,8%
16,2%
0%
9,5%
1 6,4% 6,5% 6,1% 6'8%8,2%
B
24,5%
21,1%
13,7%
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92
1TELEBRÁS • PADRÃO MUNDIAL
Fonte: TELEBRÁS (1991)
Apesar da taxa de congestionamento ter declinado a partir de 1989 ela é ainda
alta para padrões mundiais. Além disso, nos grandes centros urbanos esse índice é bem
superior a média. Nas cidades do Rio de Janeiro e São Paulo, por exemplo, atinge cerca de
30%. O quadro a seguir sintetiza outros indicadores de desempenho do Sistema TELEBRÁS:
TABELA 8.9
SISTEMA TELEBRÁS
INDICADORES DE DESEMPENHO
1985/92
Indicador
Taxa de solicitação cte conserto por 100 telefones
Taxa de oontas reclamadas (a cada 100 contas)
Taxa de Atendimento de Reparação (%)
Taxa de Obtenção de Tom de Discar (%)
Taxa de Chamadas Completadas - DDO (%)
1985
5,6
89
98
54
1986
5,3
0,55
85
95
49
1987
5,3
0,63
76
89
43
1988
5,6
0,82
81
87
42
1989
5,2
0,55
83
84
38
1990
4,7
0,49
86
88
41
1991
4,5
0,46
88
91
43
1992
3,4
0,50
91
94
48
Fonte: TELEBRÁS
Em termos de produtividade, os índices tradicionais, tais como a relação
receita/empregado e número de linhas/empregado apresentam resultados deficientes. O
indicador receita/empregado foi fortemente afetado pela queda das tarifas telefônica em
145
termos reais relatada acima. O índice número de linhas/empregado, por sua vez reflete em
grande medida a obsolescência tecnológica do Sistema TELEBRÁS. Em 1993, esse índice era
de 125 linhas/empregado, inferior à média da empresas norte-americana (217), bem como da
STET (188), da TELEFÔNICA DE ESPANA (189) e da CTC (189).
Segundo dados levantados por Beardsley & Patsalos-Fox (1995), combinando
a receita média por chamada e o custo médio dos empregados, eram necessárias, em 1992,
120 mil chamadas para cobrir os custos de um empregado do Sistema TELEBRÁS. Esse
número era superior ao observado na Venezuela (43 mil) , Argentina (44 mil) e México (65
mil), sendo inferior somente ao observado nos EUA (223 mil).
8.3. INDÚSTRIA DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAÇÕES
Conforme destacado em Moreira (1989), a indústria de equipamentos de
telecomunicações teve sua origem no Brasil na década de 50, quando a política de
substituição de importações praticada pelo Governo passou a condicionar o fornecimento de
licenças de importação à instalação de unidades produtora de equipamentos no país. Neste
sentido, a Ericsson e a Siemens iniciaram suas atividades industriais em 1955, embora se
limitassem à montagem de produtos a partir de componentes importados.
Ressalte-se que a carência de investimentos nos serviços de
telecomunicações nas décadas de 50/60 limitou muito a performance e o crescimento da
indústria, a qual manteve uma escala muito reduzida de produção. O grande impulso para
crescimento da indústria ocorreu na década de 70, a partir da retomada dos investimentos e da
decisão de unificar a rede telefônica do país.
A criação do Sistema TELEBRÁS transformou a indústria num monopsônio
estatal, no qual o Sistema é responsável por cerca de 80% da demanda de equipamentos de
telecomunicações e tem controle sobre os padrões e normas técnicas.160 Além disso, a relação
entre a indústria de equipamentos e o Sistema TELEBRÁS passou a ser regido por "cartas de
160 Moreira (1989).
146
intenção" . Esse mecanismo abolia as concorrências públicas isoladas, substituindo-as por
grandes encomendas nas quais a "carta de intenção" representava para as empresas de
equipamentos a garantia de encomendas futuras.
É importante destacar que os esforços desenvolvidos na década de 70 e 80
foram profundamente influenciados pelo modelo de substituição de importações e pelo
elevado grau de isolamento da economia brasileira em relação à economia mundial. Os
principais objetivos da política industrial foram de (i) elevar o grau de nacionalização dos
equipamentos e componentes e (ii) reduzir a "dependência tecnológica" incentivando o
desenvolvimento de tecnologias e a maior participação do capital nacional na indústria.
A grosso modo a política industrial nos últimos 25 anos pode ser dividida em
quatro fases distintas.
A primeira se estende de 1970 a 78 e se caracterizou pela realização de
investimentos em modernização das empresas já instaladas no país com objetivo de atender à
crescente demanda do Sistema TELEBRÁS. O principal instrumento de política industrial foi a
portaria n° 661/75, cujos pontos centrais eram a recomendação expressa para a adoção de
centrais CPAs de tecnologia espacial e temporal e a ênfase no grau de nacionalização dos
equipamentos. Ressalte-se que esse documento tinha um caracter fortemente nacionalista.
À época, para forçar o aumento do grau de nacionalização, a TELEBRÁS criou
a figura do Certificado de Homologação, de modo que um equipamento para participar das
licitações e concorrência deveria ser previamente analisado e cadastrado. Posteriormente, em
1977, foi aplicada a Lei do Similar Nacional à indústria, o que ratificava a obsessão do
Governo com o cumprimento de metas de nacionalização dos equipamentos e componentes.
Paralelamente, para ajudar a desenvolver novas tecnologias foi criado, em 1976, o Centro de
Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) da TELEBRÁS.
Na prática, os avanços dessa política ultra-nacionalista foram muito
incipientes. O exemplo mais claro foi a concorrência internacional, iniciada em 1976, para
compra da CPAs espaciais, cuja tecnologia deveria ser futuramente repassada a uma empresa
147
de capital nacional. Essa concorrência teve seus resultados impugnados três vezes (1978,
1979 e 1980), da última vez devido à corte de investimentos da TELEBRÁS, e acabou sendo
cancelada em 1981, quando as centrais CPAs espaciais já eram consideradas obsoletas.161
A segunda fase se estende de 1978 a 1984 e foi marcada pela portaria n°
622/78, que estabeleceu o conceito de empresa brasileira.162 Essa portaria desencadeou um
movimento de fusões e aquisições, através do qual as subsidiárias das empresas
multinacionais aqui instaladas buscavam se enquadrarem nesse conceito.
Durante esse período, continuou sendo dada grande ênfase ao índice de
nacionalização dos equipamentos, tendo a maioria deles atingido índices superiores a 70%,
conforme relatado na tabela a seguir:
TABELA 8.10
ÍNDICE DE NACIONALIZAÇÃO DOS
PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS FABRICADOS NO BRASIL -1983
EQUIPAMENTO
Centrais de Comutação Eletromecânica
(Crosspoint)
Centrais de Comutação Eletrônica
(Crosspoint)
Centrais de Comutação tipo CPA
Multiplex Telefônico FDM
Multiplex Telefônico
Rádio Microondas TDM
Rádio Microondas Analógico
Rádio Microondas Digital
Rádio UHF
Rádio VHF
Teleimpressor Eletrônico
Aparelhos Telefônicos
ÍNDfCE DE NACIONALIZAÇÃO
98,0%
93,0%
84,0%
92,5%
96,0%
96,5%
85,0%
76,0%
91,5%
98,2%
84,4%
97,7%
Fonte: Geicom (1984)
Extraído de I E/Campinas (1993)
161Moreira (1989).
162 A defição de empresa brasileira, à época, era aquela estabelecida no país, cuja maioria de capital
com direito a voto fosse de propriedade de brasileiros ou estrangeiros radicados no Brasil, e cujos
estatutos, contratos de acionistas e de cooperação ou assistência técnica não contivesssen
cláusulas restritivas ao pleno exercício das prerrogativas inerentes a esse maioria acionária. Ver
Moreira (1989).
148
Note-se que eram impostas aos fabricantes uma série de diretrizes e um
índice crescente de nacionalização, sem os quais não era possível a obtenção dos
Certificados de Qualidade e Homologação.
Em que pese os elevados índices de nacionalização, a indústria fracassou na
capacidade de inovação. Os equipamentos tomaram-se crescentemente defasados
tecnologicamente, justamente num setor em que os progressos tecnológicos a nível mundial
estava ocorrendo num ritmo muito rápido. Observou-se, ainda, como relatado em
IE/CAMPINAS (1993), que a competitividade em termos de preço do produto final não foi uma
preocupação explícita da política industrial.
De um lado, as dimensões do mercado interno, demostrava-se suficiente para
sustentar a indústria, de outro, o ambiente de proteção (com fortes restrições à importação)
não estimulava as empresas a buscar a competitividade internacional, nem tampouco a voltar-
se para o mercado exportador. Uma comparação entre os preços médios unitários de
equipamentos fabricados no Brasil e os respectivos preços internacionais, efetuada pelo
GEICOM163 em 1983, demostrou que o Brasil obtinha preços competitivos apenas no
segmento de aparelhos telefônicos. Alguns dos preços coletados encontram-se reproduzidos
na tabela a seguir:
163 Grupo Executivo da Indúsria de Componentes para Comunicações, órgão vinculado ao Ministério
das Comunicações.
149
TABELA 8.11
PREÇOS MÉDIOS UNITÁRIOS
COMPARAÇÃO INTERNACIONAL -1983
EQUIPAMENTO
Centrais Eletromecânica
(finha equivalente)
Centrais de Comutação
Eletrônica
{terminal}
Muttipiex Telefônico FDM
Multiplex Telefônico PCM
Rádio Microondas Analógico
Rádio Microondas Digital
Rádio UHF
Rádio VHF
Teleimpressor Eletrônico
Aparelhos Telefônicos
Telefone Público
BRASIL
360
420
820
380
40.000
60.000
7.500
1.800
5.050
30
400
PADRÀO-
IMTERNACIONAL
330
300
400
360
22.000
22.000
5.000
1.200
3.000
50
600
Bfín
9%
40%
105%
6%
82%
173%
50%
50%
68%
(40%)
(33%)
Fonte: Geicom(1984)
Extraído de lE/Campinas (1993)
(*) B/l = Brasil/Internacional
Além disso, a política de compras da TELEBRÁS pautou-se pela divisão
regional do mercado entre as três principais empresas da indústria: a Ericsson (que havia, em
1978, formado uma "joint-venture" com a Bradescos Seguros e o Grupo Monteiro Aranha), a
NEC (em "joint-venture" desde 1981 com a Brasilinvest) e a Siemens (através da Equitel, que
desde 1980 era um "joint-venture" com o Grupo Hering).
A terceira fase da política industrial, entre 1984 e 1990, foi influenciada pela
aprovação da Lei de Informática, cuja abrangência atingiu um conjunto de produtos derivados
da microeletrônica, inclusive na área de telecomunicações. A questão do controle tecnológico
nacional e a capacidade de absorção da transferência tecnológica, bem como o conceito de
empresa nacional utilizado pela Secretaria Especial de Informática (SEI) foram objeto de
diversos atritos entre a SEI e o MINICOM.
150
O resultado desse período sobre a industria de equipamentos pode ser
analisado pela ocorrência de dois movimentos. Do lado das empresas, houve um novo
processo de alterações na estrutura de capital, resultando na nacionalização e
desmembramento das principais empresas, entre elas: Equitel, Multitel, Matec/Ericsson, NEC,
ABC Teleinformática , Sul América Teleinformática e a SESA. Algumas empresas como a ITT,
Itatel, a Telettra (Grupo Fiat), a GTE e a Phillips optaram por sair do mercado brasileiro.
O outro movimento foi a tentativa de algumas empresas em atuar
simultaneamente nos mercados de informática, bens eletrônicos de consumo e componentes
de telecomunicações. Entre essas empresas se destacam a Elebra, a Multiel, o Grupo ABC, o
Grupo SID e o Grupo Itaú.164 165
A quarta fase se inicia em 1990, com o processo de abertura da economia
conduzido no Governo Collor. A política industrial e de comercio exterior formulada então
representava um grande mudança de enfoque, sendo dada ênfase crescente à competitividade
internacional. Para atingir esse objetivo, foram reduzidas alíquotas de importação e eliminadas
barreiras não-tarifárias.
Esse processo gerou algumas ações importante como por exemplo, o
lançamento de concorrências públicas para aquisição de sistemas de telefonia celular com a
participação direta de fabricantes estrangeiros e a importação crescente de equipamentos.
Como destacado em IE/CAMPINAS(1993), essa maior abertura de economia
como um todo e da indústria de equipamento em particular forçou os produtores locais a
passar por um processo de ajuste profundo, que englobou os seguintes pontos:
164 IE/CAMPINAS (1993).
165 Para apoiar os serviços de Banco 24 horas, terminais de saques/consultas, sistema de caixas "on
Une" foi necessário transmitr grandes pacotes de dados , em alta velocidade. Para isso foram
utilizados os serviços denominados TRANSDATA (em operação desde 1980) e RENPAC (desde
1984) da EMBRATEL. Diversas empresas nacionais passaram a produzir componentes para
circuitos digitais de transmissão de dados, algumas delas pertencente e/ou associadas a bancos,
como a Scopus ligada ao Banco BRADESCO e a Itaúcom. Alguns bancos como o Itaú investiram em
redes próprias de transmissão, com suas estações terrestres de acesso aos satélites brasileiros.
151
I. a melhoria produtiva e gerencial, através de reformas administrativas
(incluindo corte de pessoal, redução de níveis hierárquicos, terceirização de
serviços), relocalização das plantas industriais e racionalização do processo
produtivo;
II. a maior preocupação com os níveis de qualidade e produtividade, incluindo a
obtenção de certificados internacionais de qualidade como a ISO;
III. a realização de parcerias com empresas estrangeiras visando ao acesso a
linha de produtos tecnologicamente mais avançadas e ainda não disponíveis
no mercado brasileiro.
É importante destacar que até 1991, o mercado era fechado à competição
externa e geograficamente dividido entre poucos participantes, o que implicou em custos de
instalação por linha de até US$ 5 mil, incluindo construção civil e custos de capital. Com a
abertura, esse custos decresceram rapidamente e hoje encontram-se ao redor de US$ 2,5 mil.
Um outro exemplo marcante é a telefonia celular. Em 1990, a NEC instalou no Rio de Janeiro
o primeiro sistema de telefonia celular do país, a um preço médio de US$ 6.300/ terminal.
Menos de um ano depois, a Nothem Telecom implantou sistema semelhante em Brasília por
US$ 4.300/terminal. Finalmente, em concorrência realizada em São Paulo, em 1992, o preço
estabelecido pela NEC foi de US$ 1.246/terminal. °°
Além da melhoria operacional das empresas já instaladas no país, outro
elemento que contribuiu para essa queda de preços foi a entrada de novos competidores.167 A
primeira empresa a entrar foi a Alcatel, a partir da fusão da Standard Eletrônica, da Elebra, da
Sesa Rio Telecomunicações e da Multitel. Note-se que a Alcatel divide o controle de suas
operações no Braisl com os grupos Itaú, Cataguazes Leopoldina e Ipiranga.
166Folha de São Paulo, 23/04/95.
167 Em 1992, cerca de 70,8% dos terminais contratados pelo Sistema TELEBRÁS eram fornecidos
por apenas três empresas: ERICSSON, EQUITEL e NEC.
152
Outro exemplo de entrada, foi a instalação de escritório comerciais e
representações da AT&T (que vem difundindo através de campanhas publicitária sua marca no
Brasil, embora ainda não vinculada a fabricação de qualquer produto específico) e da Northern
Telecom. Essas empresas vem acompanhando a evolução do mercado brasileiro e já integram
consórcios para participar de concorrências nas áreas de telefonia celular e comunicação de
dados. Desenvolvem,ainda, parcerias com empresas brasileira como é o caso da Northern
com a Promom (sistemas de comutação digital) e com a Moddata (comunicação de dados) e
da AT&T com a SID (telefonia celular) e com a CPM (comunicação de dados).
Outra importante competidora que se instalou no mercado brasileiro foi a
Motorola, a qual mantém diversas associações com empresa locais, bem como com a
Northern na área de radiocomunicação e comutação digital.
O número de parcerias entre fabricantes locais e empresas multinacionais
também tem crescido muito. Esses acordos são em muitos casos apenas "joint business" , ou
seja associações visando um negócio (concorrência) específico. Há, também, uma tendência
crescente das empresas de telequipamentos se tornarem fornecedoras de sistemas completos
para as soluções demandadas pelo mercado.
Cabe ressaltar que a indústria de equipamentos de telecomunicações
apresenta elevadas exigências tecnológicas, se caracterizando pela utilização de modernos
equipamentos, componentes e softwares mas, sobretudo, pelo dinamismo, o qual está
diretamente relacionado a sua capacidade de lançar novos produtos que permitam viabilizar
a oferta de serviços mais avançados. Neste sentido, é muito difícil uma empresa atuar e
manter-se nesse mercado sem importantes investimentos em P&D. A nível mundial, as
empresas destinam a investimentos em P&D cerca de 8 a 10% do seu faturamento. Há ,
ainda, centros de excelência entre eles, o Bell Labs e o BELLCORE (EUA), o Bell Northern
Research (Canadá), o CNET (França), o FZT/DBT (Alemanha), o Ellentel (Suécia), o NTT
Labs (Japão) e o Martlesham Labs (Inglaterra). 168 Mesmo as tecnologias mais avançadas,
168 IE/CAMPINAS(1993).
153
como as fibras óticas.as centrais digitais e os sistemas de telefonia celular estão passando por
contínuas e freqüentes transformações
No Brasil, o mercado historicamente dominado pelas subsidiárias de grandes
empresas americanas, européias e japonesas, teve seu dinamismo fortemente comprometido
pela política equivocada do governo de produzir um índice crescente de nacionalização a
qualquer custo, o que produziu uma indústria sem competitividade a nível mundial. O volume
de P&D é baixo, e tendeu a decrescer ao longo das últimas décadas. A abertura da economia
e a grande potencialidade do mercado de teleequipamentos tem atraído grandes empresas
para o país, movimento que deverá se aprofundar nos próximos anos.
8.4. PERSPECTIVAS DO SISTEMA TELEBRÀS
Como vimos nas seções anteriores, cerca de vinte e três anos após a criação
da TELEBRÀS, a indústria de telecomunicações no Brasil se defronta com um novo quadro
de dificuldades. O poder público que até o início deste ano era detentor legal do monopólio das
telecomunicações não apresenta condições para superar o déficit na infra-estrutura nem
tampouco para fazer face à crescente demanda por novos serviços.Neste contexto, se
fortalecem as iniciativas de desregulamentação e privatização da indústria.
Neste sentido, em agosto/95 foi aprovada pelo Congresso Nacional emenda
extinguindo o monopólio estatal, permitindo assim que a iniciativa privada explore os serviços
de telecomunicações através de autorização específica da União. Resta, ainda, a promulgação
de lei ordinária que estabelecerá as normas de organização dos serviços e criará um órgão
regulador para indústria.1*" Essa lei é fundamental para permitir a privatização do Sistema
169 Esse órgão ficaria encarregado de estabelecer metas de qualidade dos serviços, planos de
expansão da rede, investimentos (principalmente, em serviços de menor retorno e maior
necessidade social, tais como telefonia rural e pública), bem como fixação de tarifas. O Governo
assumiria assim o papel de fiscalizador e regulador da indústria.
154
TELEBRÁS e evitar que pura e simplesmente se converta um monopólio público em um
monopólio privado. 17°
Segundo estimativas oficiais, essa privatização deverá ocorrer no ano de
1996. Ressalte-se que o tamanho do Sistema TELEBRÁS (12a rede de telecomunicações, em
termos mundiais) aliado ao grande potencial ainda não explorado atraem a atenção das
principais operadoras internacionais.
Estima-se portanto que nos próximos anos, a indústria brasileira de
telecomunicações passe por profundas transformações, tal qual já vem ocorrendo em outros
países. A experiências históricas relatadas anteriormente dá margem para tentarmos inferir
algumas dessas possíveis mudanças:
I. REBALANCEAMENTO DA ESTRUTURA TARIFÁRIA: a utilização das tarifas telefônicas como
instrumento de política macroeconômica durante os anos 80, de um lado reduziu
substancialmente as tarifas em termos reais, de outro aprofundou a estrutura de subsídios
cruzados, encarecendo sobremaneira os serviços de valor adicionado e os serviços
internacionais. Essa situação é insutentável a médio prazo visto que a crescente
competição através sistemas de "call back" nas chamadas internacionais, os sistemas de
Irucking" na telefonia celular e a montagem de redes privadas de comunicação de dados,
voz e imagens, vem reduzindo as margens dos Sistema TELEBRÁS nos serviços de valor
adicionado. Estima-se que da mesma forma que vem ocorrendo a nível mundial, a
equação financeira tarifas X custos se torne mais realista.
170 O novo texto contitucional ficou assim definido:
ART.21
Parágrafo XI - "compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações nos termos
da lei que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um
órgão regulador e outros aspectos institucionais";
Parágrafo XII -"compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização
concessão ou permissão os serviços de radiodifusão sonora, de sons e
imagens."
155
II. REDUÇÃO DOS CUSTOS DE IMPLANTAÇÃO. EXPANSÃO E MODERNIZAÇÃO DA REDE Está
diretamente associada a maior abertura da economia e a possibilidade de acesso à
fornecedores mais eficientes e de menor custo, bem como à redução dos custos de capital
através da captação de recursos externos a custos mais baixos.171
III. EXPANSÃO DA REDE E MAIOR QUALIDADE DOS SERVIÇOS: O Sistema TELEBRÁS foi
criado com a dupla missão de (i) unificar a rede e (ii) universalizar os serviços de telefonia
básica. Entretanto, conseguiu realizar apenas a primeira delas. A concretização do segundo
objetivo e o aprimoramento da qualidade dos serviços depende do incremento dos
investimentos.172 Particularmente, em relação universalização os investimentos deverão
ser mais intensos nas regiões Norte e Nordeste.
Note-se que na região Norte, a grande extensão territorial e a dispersão da
população em pequenas comunidades, desaconselham soluções de telefonia a cabo
(devido a necessidade de investimentos em extensas redes), e por rádio-enlance (uma vez
que a floresta dificulta a existência de repetidoras), e toma mais recomendável sistemas via
satélite para permitir a universalização dos serviços.
Na região Nordeste, os investimentos prioritários são (i) a interligação da costa
nordestina através de cabos de fibra óptica173 permitindo conectar o país (a partir de
Fortaleza) à rede mundial de cabos ópticos submarinos, através do cabo América I (
171 A nível interno, o BNDES está impedido de financiar o Sistema TELEbRÀS (pelas Resoluções
1718/89 e 2.008/93 do BACEN) que regula os financiamento do banco a empresas de controle
estatal. A possibilidade de apoio está restrita aos projetos implantados em parceria com a
iniciativa privada.
172 No caso da universalização dos serviços um ponto importante seria a redução dos preços de
instalação ainda muito altos se comparados aos praticados a nível mundial.
173 Parte de Porto Seguro e interliga Ilhéus, Salvador, Sítio, Aracaju, João Pessoa, Recife, Natal e
Fortaleza, sendo a rota entre Porto Seguro e Natal submarina e entre Natal e Fortaleza terrestre.
A rota Rio- Fortaleza já foi licitada pela EMBRATEI no final de 1994.
156
ligação com a América do Norte, o Caribe e a Ásia) e o Columbus II (ligação com a Europa)
(ii) a integração das localidades interioranas à rede.
Nas regiões Centro Oeste, Sul e Sudeste, os investimentos deverão focar dois
tipos básicos de usuários: (i) aqueles que exigem serviços mais sofisticados, tais como,
terminais de consulta, interligação de computadores pessoais a bancos de dados e a outros
microcomputadores, (ii) aqueles que demandam pura e simplesmente telefonia básica.
Especial atenção deverá ser dada aos pólos de desenvolvimento do interior do país, em
especial a fronteira agrícola de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.
Na telefonia pública deverá ocorrer a substituição progressiva dos atuais
telefones de uso público acionados por fichas telefônicas por telefones a cartão indutivo.
Essa mudança aumenta o intervalo de tempo necessário à reposição dos aparelhos (devido
a blindagem dos aparelhos) e a eliminação na empresa operadora do trabalho de
recolhimento das fichas coletadas. Note-se que a tecnologia desenvolvida pela TELEBRÁS
permite a produção um cartão de baixo custo unitário (entre US$ 0,10 a US$ 0,15). Os
aparelhos também possuem um preço cerca de três vezes menor que os tradicionais de
ficha (US$ 560 x US$ 1.600).174
IV. UNIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA DAS OPERADORAS ESTADUAIS: a existência de 27
operadoras estaduais implica em expressivos custos administrativos.Note-se que em
abril/90 foi sacionada a Lei n° 8029/90 que autoriza a TELEBRÁS a reduzir o número de
operadoras para oito, através de mecanismos de fusões e incorporações. Recentemente,
ganhou também força a idéia de que a unificação não respeite unicamente critérios
regionais, permitindo que uma mesma operadora preste serviços simultaneamente em
regiões de maior e menor renda per capita (por exemplo, São Paulo e Amazonas).175
174 BNDES (1994).
175 Há dificuldades políticas óbvias na implantação dessa unificação.
157
V. AMPLIAÇÃO DA OFERTA DE SERVIÇOS DE VALOR ADICIONADO: Essa ampliação deverá se
dar com a maior participação da inicitiva privada na indústria. Já existe um movimento de
formação de alianças e parcerias para a exploração dos principais serviços (TV a cabo,
telefonia celular, "paging' e Iruking").176
No segmento de TV a cabo, o mercado potencial estimado é de 6 milhões de
assinantes até o ano 2QQQ177, o que representa um receita de, aproximadamente, US$ 2,9
bilhões apenas com assinaturas (US$ 40/mês), não sendo computados os possíveis ganhos
com verbas publicitárias e exploração de outros serviços. Além disso, a quebra do
monopólio estatal abre espaço para que as redes de TV a cabo sejam usadas também para
a exploração de telefonia e demais serviços de comunicação, a exemplo do que já ocorre
nos EUA. Atualmente, tem participação expressiva nesse mercado as Organizações Globo
(em associação com a Rede Brasil Sul/RBS e a Multicanal178) e o Grupo Abril (em
associação com a canadense Canbras Comunications179 e o Chase Manhattan Bank). Esse
grupos apresentam um estratégia agressiva de investimento, um bom indicador foram os
empréstimos captados pela Globo Cabo180, em 1995, junto ao Internacional Finance
Corporation (IFC) no valor de US$ 125 milhões, para instalação de 11,6 mil Km de cabos e
176Há forte interesse por parte de operadoras internacionais nesses serviços
177 IBDT(1992).
178 Empresa controlada pela Mcom Telecomunicações, holding pertencente ao empresário Antônio
Dias Leite Neto (proprietário da Cia de Mineração do Amapá) e pela GP Investimentos (Banco
Garantia). Em julho/95, a Mcom se associaou a Comcast, uma das maiores empress de TV a
cabo dos EUA com faturamento anual de cerca de US$ 3 bilhões, para atuar no segmento de
"trunking" , um tipo de telefonia celular vottado para comunicação interna de empresa de frota,
ainda pouco explorado no Brasil. (Folha de SSo Paulo, 10/07/95)
179 Adquirida no 1o semestre/95, pela Bell Canada Internacional, subsidiária da Bell Canada
Entreprise que controla entre outras empresas a Northern Telecom e fatura cerca de US$ 20
bilhões/ano
180 Empresa das Organizações Globo
158
o lançamento de bônus pela Globopar no valor de cerca de US$ 85 milhões também
destinado ao negócio de TV a cabo.181
No segmento de telefonia celular, há pelo menos seis consórcios formados
para disputar os serviços. Esses consórcios englobam grandes construtoras, bancos, grupos
de comunicação e operadoras internacionais de telecomunicações. O maior deles reúne a
Globopar ("holding" das Organizações Globo), Bradesco, Grupo Monteiro Aranha, STET,
Southwestern Bell e Victori International. Os demais são formados pelas asssociações entre
(i) o Grupo Odebrecht182 , a Motorola e o Unibanco; (ii) a Constran, a CPRM-Marconi
(companhia telefônica portuguesa) e a Splice do Brasil; (iii) o Banco Safra, a Bellsouth e o
grupo Estado (Oesp); (iv) o Banco Arbi, a Bellsouth e o Grupo RBS e (v) a Andrade
Gutierrez e a US West.
V. PROMOÇÃO DA INTERCONEXÃO À REDE GLOBAL DE TELECOMUNICAÇÕES: Buscar
alianças com grandes operadoras internacionais, tal qual já vem ocorrendo na Europa
(British Telecom/Deutcher Telecom) e nos EUA/Ásia (Worid Partners).
Em síntese, a indústria de telecomunicações brasileira deverá passar por um
processo de reestruturação semelhante ao experimentado pelos países analisados nos
capítulos anteriores. Essa restruturação é fundamental para garantir competitividade ao país,
tendo em vista a importância da infra-estrutura de telecomunicações para os setores
industrias, financeiros e de serviços.
181 Note-se que o surgimento da TV a cabo no Brasil é relativamente recente. Originalmente os
Grupos Globo e Abril haviam apostado em tecnologias alternativas para viabilizar a TV por
assinaturas, tais como a transmissão por satélite (Globosat) e por micorondas (Abril).
182 O Grupo Odebrecht tem interesse já anunciado também no segmento de satélites, já tendo
formado consórcio com oas organizações globo, o Grupo Monteiro aranha, o Bradesco, a
empresa francesa Matra e a Victori, para o lançamento do projeto Class, que inclui três satélites,
no valor de US$ 300 milhões. (Folha de São Paulo, 30/05/95)
159
9. CONCLUSÕES
Ao longo deste trabalho foram identificadas algumas das mudanças recentes
ocorridas na indústria de telecomunicações, entre elas: a ampliação do "m/x" de serviços, a
redução dos custos de transmissão e processamento de informação, a crescente utilização de
redes privadas de comunicação e a entrada de novas firmas na indústria, em especial, na
prestação de serviços de valor adicionado que apresentam elevadas margens de lucro. Note-
se que estas mudanças estão intimamente ligadas ao surgimento e incorporação da tecnologia
microeletrônica.
Dentre as mudanças assinaladas, merece especial atenção a que vem se
processando na estrutura institucional da indústria, devido de um lado à intensificação dos
processos de fusões e aquisições, e de outro à privatização das operadoras públicas.
O movimento de fusões e aquisições está associado a necessidade das
empresas de ganhar mercados permitindo assim diluir os crescentes custos de P&D
necessários ao desenvolvimento de serviços e equipamentos mais sofisticados
tecnologicamente. Da mesma forma, a incapacidade do Estado de arcar com os
investimentos necessários à ampliação e modernização das redes vem contribuindo para
acirrar o segundo movimento, o de privatização.
Neste sentido, as experiências de privatização de operadoras públicas na
Inglaterra, Argentina e México, analisadas no presente trabalho, ratificam a idéia de que o
desenvolvimento da industria de telecomunicações nesses países inicia uma nova etapa,
sendo claramente identificada duas etapas anteriores.
Na primeira, a indústria apresentava propriedade privada e o Estado não
exercia um papel atuante como regulador. Do ponto de vista técnico, as redes careciam de
compatibilidade, devido ao grande número de pequenas empresas atuando especialmente nas
regiões menos lucrativas, e os serviços estavam restritos a um pequeno número de habitantes.
Na segunda, o Estado assumiu o fornecimento dos serviços com o objetivo de
(i) universalizá-los e de (ii) compatibilizar e interligar as redes. O grau de execução desses
160
objetivos varia de país para país, entretanto, nas três experiências analisadas observou-se que
ao longo dos anos as operadoras estatais passaram a apresentar crescentes deficiências
operacionais que tinham sua origem nos baixos níveis de produtividade, nas distorções da
estrutura de preços, na queda da capacidade de investimento e consequetemente na
dificuldade de realizar a atualização tecnológica dos equipamentos - em muitos casos, em
operação a mais de 20 anos - tão necessária numa indústria em que mudanças tecnológicas
são intensas.
A comparação entre as duas fases sinaliza que, se por um lado a iniciativa
privada atuando sem uma regulação apropriada tende a exarcebar as chamadas "falhas de
mercado", por outro a maciça intervenção do Estado tende a explicitar as "falhas da
burocracia", as quais em muitos casos tendem a ser tão prejudiciais ao desenvolvimento
quanto as de mercado. Um exemplo dessas falhas é a diversidade de objetivos impostos as
operadoras estatais, que em muitos casos são chamadas a contribuir, por exemplo, para a
redução das taxas de inflação (através do contigenciamento de tarifas) e/ou para melhoria da
distribuição de renda (através do favorecimento de regiões ou de fornecedores domésticos, em
muitos casos ineficientes).
Ressalte-se que é exatamente a incapacidade do Estado de financiar um novo
ciclo de investimentos que determina a fase atual da indústria, em que o Estado Produtor dá
lugar ao Estado Regulador. Essa fase é acompanhada de processos de privatização, os quais
na maioria das vezes visam não apenas melhorar a eficiência da indústria de
telecomunicações - hoje um insumo básico para a competitividade da maioria dos setores da
economia - mas também contribuir para reequilíbrio das finanças públicas
Nas década de 80 e 90, as vendas de operadoras públicas de
telecomunicações totalizaram cerca de US$ 123 bilhões. Essas privatizações implicaram no
rebalanceamento de tarifas (com a redução dos subsídios cruzados), em reformas
administrativas nas operadoras (através de programas de subsídios cruzados, corte de
pessoal e redução das faixas salariais devido a revisões nos acordos coletivos), na retomada
dos investimentos (com especial ênfase no crescimento do grau de digitalização da rede) e na
diversificação das atividades (não mais restritas à telefonia básica mas também direcionada
161
aos serviços de valor adicionado e de telefonia celular). Foi, também, intensa a preocupação
na montagem de mecanismos regulatório.
A análise dos efeitos da privatização sobre a eficiência da indústria é ainda
muito difícil, tendo em vista a privatização ser ainda um fenômeno relativamente recente.
Contudo, podemos inferir com base nas experiências relatadas nesse trabalho uma tendência
ao aumento da eficiência interna das empresas e da qualidade dos serviços. A idéia de que a
privatização engendraria uma maior competição na indústria, entretanto, é questionável tendo
em vista a manutenção em alguns casos (como o ocorrido na Argentina e no México) de
restrições institucionais a entrada de novas firmas nos serviços básicos.
Além disso, do ponto de vista tecnológico, se por um lado o desenvolvimento
da telefonia celular tende a facilitar a competição nos segmentos de telefonia local, por outro
a tecnologia de transmissão via fibras óticas tende a exarcebar as características de
monopólio nos segmentos de longa distância que pareciam superadas.
A primeira experiência de privatização analisada neste trabalho foi a inglesa, a
qual é também a menos recente o que permite avaliar mais claramente os resultados dos
processo. A transferência da BT à iniciativa privada ocorreu em 1984. A BT, entretanto,
preservou sua expressiva participação de mercado, sendo em 1994 responsável por cerca de
85% dos serviços de telefonia básica na Inglaterra. Sua principal competidora, a Mercury,
mantém elevado grau de dependência em relação a BT, uma vez que 51% de seus custos
relacionados ao pagamento de tarifas de interconexão à rede básica da BT. No período
1984/94, a BT investiu cerca de US$ 38,4 bilhões na modernização e ampliação de sua rede,
operando, em 1994, aproximadamente, 26,1 milhões de linhas (residenciais e comerciais) e
mais de 104 mil telefones públicos. Após a privatização, a BT passou, também, a operar
serviços de telefonia celular (através de sua subsidiaria CELLNET) e recentemente, iniciou
uma estratégia de atuação global, com aquisição de participação acionária na segunda maior
operadora de longa disntância dos EUA, a MCI. Com relação a regulação, existe um órgão
regulador específico - o OFTEL - e o mecanismo de preço utilizado é o de "price cap", tendo o
fator de produtividade crescido de 3% para 7,5% no período 1984/94.
162
A segunda experiência analisada é a mexicana. A TELMEX foi privatizada em
1990 e adquirida por um consórcio formado pela France Telecom, Southwestem Bell e Grupo
Carso. A empresa, entretanto, manteve o monopólio sobre os serviços locais até 2.026 e de
longa distância até 1996, de modo que a privatzaçâo não representou um aumento imediato
do grau de concorrência nesses segmentos. Na telefonia celular, a TELMEX gozou, também,
de privilégio detendo (através de sua subsidiária a TELCEL) a concessão para operar uma
das bandas existentes no país. Nos segmentos de transmissão de dados e de equipamentos,
entretanto, o nível de competição foi ampliado. Particularmente, no segmento de
equipamentos a entrada de novos competidores, como a AT&T, a Buli & CEE, entre outros,
mudou radicalmente o mercado antes dominado pela Ericsson e pela Indetel (subsidiária local
da Alcatel). A regulação sobre os preços dos serviços se dá via "price caps", sendo que ao
contrário da experiência inglesa nos seis primeiros anos pós-privatização não foi aplicado fator
de redução (produtividade). A transferência de propriedade aprofundou o processo de
realinhamento de tarifas iniciado em 1989, sendo as ligações locais responsáveis, em 1993,
por 42,8% das receitas operacionais da TELMEX contra 20,9% em 1989. Em 1993, a TELMEX
contava com 7.631 mil linhas em serviço, e os investimentos na melhoria do atendimento aos
usuários e modernização da rede vem se intensificando devido à proximidade do fim do
monopólio nos serviços de longa distância.
A terceira experiência analisada foi a argentina. A ENTEL foi privatizada em
1990 e dividida em quatro empresas distintas: (i) duas operadoras locais, responsáveis pelos
serviços de telefonia local nas regiões norte e sul do país, respectivamente (ii) uma prestadora
de serviços internacionais e (iii) uma prestadora de serviços de valor adicionado. Os ativos da
ENTEL foram realocados entre as empresas e cada uma das operadaoras locais controlavam,
com 50% de participação acionária, as duas outras empresas. Os serviços locais
permaneceram monopólio das duas operadoras locais pelo prazo inicial de 7 anos (podendo o
prazo ser prorrogado por mais 3 anos caso fossem cumpridas determinadas metas de
desempenho). Com o desmembramento e venda da ENTEL, a região sul do país passou a ser
operada pelo consórcio liderado pela Telefônica de Espafta e a região norte pelo consórcio
liderado pela STET e France Telecom. Os resultados operacionais obtidos foram positivos,
tendo o número de linhas em serviço no país atingido 4.091 mil (32,5% a mais que em 1990).
Foram investidos entre 1990/93 cerca de US$ 3,3 bilhões na expansão e modernização da
rede. O ponto crítico do processo de privatização, entretanto, foi a fixação das regra de
163
regulação. Mesmo após a criação da Comissión Nacional de Telecommunicaciones (CNT),
esse órgão se mostrou incapaz de solucionar os conflitos tendo sofrido intervenção em
maio/95. Apesar de inicialmente a regulação da indústria ter se dado via "price caps",
atualmente prevalesce a negociação direta entre as empresas e o Poder Executivo. A
privatização na Argentina tem, ainda, um compontente de incerteza visto que a provável
privatização das empresas que tem participação acionária nas operadoras locais - Telefônica
de Espafta, STET e France Telecon - poderá ter impacto sobre a estrutura da indústria.
Além das experiências de privatização propriamente ditas, foi analisada no
presente trabalho a experiência norte-americana de desmenbramento da AT&T. Ao contrário
das experiências inglesa, mexicana e argentina, a experiência norte-americana mostra que a
combinação de propriedade privada e regulação não garante por si só a existência de
mecanismos de competição eficiente, e expõe as chamadas "falhas da regulação". A AT&T,
regulada desde 1934 pela Federal Communication Commission , domimou monopolisticamente a
indústria de serviços e equipamentos de telecomunicações nos EUA por quase um século e foi
alvo de severas acusações de práticas anti-competitivas, tendo sofrido processo anti-truste
que se iniciou em 1974 e culminou em 1984 com a perda das vinte e duas operadoras locais,
as quais deram origem as sete RBHCs. Após o desmembramento, as RBHCs e a própria
AT&T passaram a atuar mais intensamente nos serviços de valor adicionado e de telefonia
celular. Foi entretanto, mantido estreito relacionamento comercial. Por um lado, cerca de 20%
das receitas das RBHCs, ainda, advém de "access fees" pagos pela AT&T para acessar a rede
local de suas ex-operadoras, por outro a AT&T continua sendo a principal fornecedora de
equipamentos das RBHCs. A AT&T, as RBHCs e as demais operadoras de longa distância
(Sprint e MCI) vem buscando se inserir no mercado internacional através de associações,
aquisições e alianças. São exemplos, a construção de redes de telefonia e TV a cabo na
Inglaterra pela US West; o fornecimento de serviços de telefonia celular na Bélgica e
Alemanha pela Pacific Telesis e Bellsouth, respectivamente; a compra de participação
acionária nas operadoras públicas da Nova Zelândia (pela Bell Atlantic e pela Ameritech) e no
México (pela Southwestem Bell); e a aliança Worid Partners (que envolve entre outras
operadoras a AT&T e a KDD). Por outro lado, as operadoras inglesa BT e alemã Deutscher
Telecom passaram a atuar no mercado norte-americano com aquisição de participações
acionárias na MCI e na Sprint, respectivamente. Além disso, a estrutura industrial montada
pós desmembramento da AT&T deverá passar nos próximos anos por mudanças
164
significativas, devido à autorização concedida no final de 1995 para que a AT&T pudesse
novamente investir em serviços locais e as RBHCs em serviços de longa distância, acabando
assim com a segmentação existente no mercado.
Finalmente, são levantadas algumas questões sobre a situação atual e as
perspectivas da indústria de telecomunicações brasileira. Ressalte-se que até julho/95
prevalescia no país o monopólio institucional sobre os serviços de telecomunicações, e assim
como nas experiências inglesa, mexicana e argentina, eram visíveis grandes deficiências
operacionais, bem como restrições de investimentos. Algumas mudanças.entretanto, já vem
se processando na indústria, em especial, no segmento de equipamentos devido a maior
abertura econômica e a possibilidade de empresas internacionais fornecerem equipamentos as
operadoras públicas, desde 1990.
No Brasil, o fim do monopólio estatal e a possível privatização do Sistema
TELEBRÁS (hoje a 20a maior operadora de telecomunicação a nível mundial) deverá atrair o
interesse das principais operadoras internacionais em ofertar serviços no pais (em geral,
através de associações com empresas locais). Contudo, a agenda de discussões é ainda
longa e deverá incluir questões tais como (i) o rebalanceamento da estrutura tarifária (ii) a
redução dos custos de expansão da rede, (iii) a expansão dos serviços de valor adicionado,
através da regulamentação de parcerias público-privada e (iv) a necessidade de promover
interconexão à rede global de telefonia.
165
10. BIBLIOGRAFIA
1. Almeida, M.W. Privatização e Reestruturação Industrial nas Telecomunicações: Alcances e
Limites da Via Inglesa. Anais do XX Encontro Nacional de Economia. ANPEC, Vol. 1:73-
92, Belo Horizonte, 1992.
2. Beardsley.S. & Patsalos-Fox, M. Getting Telecoms Privatization Right. The McKinsey
Quarterlv Mc Kinsey & Company, Vol 1: 3-26, New York, 1995.
3. BID. El Processo de Privatización en México: Un Estúdio de Caso Série Documentos
de Trabajo 118. Washington, 1992.
4. BIRD. Reforming the Telecommunications Sector: Policy Issues and Options for the
1990s.Washington, 1992
5. Bolton, B et Alli. Telecomunications Services: Neoociatina Structural and Technoloqical
Chanqe, International Labour Office, Genebra, 1993.
6. BNDES. Sistema Permanente de Planejamento - Infraestnitura para as Novas
Fronteiras, Rio de Janeiro, 1994.
7. Brock.G. Telecommunication Industrv Harvard University Press, Massachusetts, 1981.
8. Cavalcanti, J.C. Qual é a real estrutura de mercado das telecomunicações no Brasil? Anais
do XXI Encontro Nacional de Economia. ANPEC, Vol. 2:557-579, Belo Horizonte, 1993.
166
9. Cavalcanti, J.C. O Risco da Privatização das Telecomunicações no Brasil. Revista de
Economia Política Nobel, Vol.14 (2):99-107, abril/junho, São Paulo, 1994.
lO.Coloma, G & Gerchunoff, P. Privatizaciones v Reforma Regulatoria en Ia Argentina.
IPEA - Seminário Internacional de Desregulamentação. Brasília.D.F., 1992.
H.Coloma, G, Gerchunoff, P & Schiappacasse, M.R. La Privatización de Ias
Telecomunicaciones en Argentina. CEPAL - Série Reformas de Política Pública 22.
Santiago, 1994.
12.Crandall, R.W. After the Breakup: US Telecommunications in a More Competitive Era.
The Brookings Institution, Washington D.C., 1991.
13.Departamento de Comércio dos EUA. Telecommunications Services. Washington D.C.,
1994.
U.Einhorn, MA. Price Caps and Incentive Reoulation in Telecommunications. Kluwer
Academic Publishers. Massachusetts, 1991.
15.Evans,D.S. Breaking Up Bell - Essavs on Industrial Oraanization and Reoulation
North-Holland, NewYork, 1983.
16.Fagundes, J. & Rovere, R. A Competividade dos Serviços de Telecomunicações no Brasil.
Anais do XXII Encontro Nacional de Economia. ANPEC, Vol. 2:140-159, Florianópolis,
1994.
17.Follha de São Paulo, várias edições.
167
18. Gazeta Mercantil, várias edições.
19.Gerchunoff, P Las Privatizaciones en Argentina. BIRD - Série de Documentos de
Trabalho 121. Washington.D.C, 1992.
20.Gerchunoff, P & Cánovas, G. Las Privatizaciones en Ia Argentina: Impacto Micro e
Macroeconômicos. CEPAL - Série Reformas de Política Pública 21. Santiago, 1994.
21.HHI, Alice & Abdala, Manuel Angel. Reoulation Institutions and Commitment -
Privatization and Regulation in Araentine Telecommunications Sector. BIRD Policy
Research Working Paper 1216. Washington, D.C., 1993.
99 if/i iMir.AMP-iFi/i ifr.i-FDC-FUNCEX. Estudo da Competividade da Indústria Brasileira
- Competitividade da Indústria de Equipamentos de Telecomunicação. Campinas,
1993.
9* if/i iMir.AMP-iFi/i iFR.i-FDO-FUNCEX. Estudo da Competividade da Indústria Brasileira
- Serviços de Infraestrutura de Telecomunicações. Campinas, 1993.
24.IBDT. Competição nos Serviços de Telecomunicações no Brasil. Brasília, 1992.
25.Jornal do Comércio, várias edições.
26.Kreps, David M. A course in Microeconomic Theory. Harvester Wheatsheaf,
Hertfordshire, 1990.
168
27.Kwoka Jr., J.E.The Effects of Divestiture, Privatization and Competition on Productivity in
U.S. and U.K. Telecomunications. Review of Industrial Qrganization. Klumer Academic
Publishers, Vol.8:49-61, 1993.
28.Magalhães, G. Política de Telecomunicações no Brasil: 1980-90. Revista de
Administração. FEA/USP, Vol.27 (2):65-75, abril/junho, São Paulo, 1992.
29.Mello, M.F. A Privatização no Brasil: Análise dos seus Fundamentos e Experiências
Internacionais. Tese de Doutorado FEA/USP. São Paulo, 1992.
30.Moreira, MM. Progresso Técnico e Estrutura de Mercado: O caso da Indústria de
Telequipamentos BNDES, Rio de Janeiro, 1989.
31.Moore,J. Privatisation Evervwhere - The Worid's Adoption of the British Expenence.
Centre for Policy Studies, London,1992.
32.Nakane, M. I. Características e Evolução do Grupo TELEBRAS IESP/FUNDAP - Texto
para Discussão n° 8, 1992.
33.OCDE. Communications Outlook Paris, 1990.
34.Pinheiro, A.C. & Giambiagi, F. Empresas Estatais e Programa de Privatização do Governo
Collor. Pesquisa e Planejamento Econômico, vol 22 (241-288), Rio de Janeiro, 1992.
35.Pyramid Research, Inc. Telecom Markets in México . Cambridge, 1994.
169
36.Prates,R.P.N. Tecnologias da Informação: A Trajetória da Nova Infra-Estrutura de
Teteinformàtica a Nível Mundial e no Brasil. TESE IEI/UFRJ, Rio de Janeiro, 1992.
37.Quandt,C.O & Whiting Jr. V.R. Technoloaical Converoence in Information Industries:
The Opportunitv Structure Facinq Developinq Countries. Mineo, Draft Version, 1992.
38.Revista Nacinonal de Teiecomunicacões e Telemática, vários números.
39.Ruprah, Inder. The Divestiture of Telmex CEPAL - Série Reformas de Política Pública 29.
Santiago, 1994.
40.Salomon Brothers Inc. Global Telecomunications Review New York, 1992.
41.Salomon Brothers Inc. Telecom Argentina - Excellent Growth in a Good
Reaulatorv Environment. Emerging Markets Research - Latin American
Telecommunications. New York, 1994.
42.Salomon Brothers Inc. Telefônica de Argentina: Opportunitv Rinqs. Emerging Markets
Research - Latin American Telecommunications. New York, 1994.
43.Salomon Brothers Inc. TELMEX - Updatina Fundamental for Worsenina Economic
Outlook Telecommunications Services. New York, 1995.
44.Shapiro C. & Willing R. Economic Rationales for the Scope of Privatization. Olin
Program Discurssion Paper41. Noodrow Wilson School. Princetown University, 1990.
170
45.Spiller,P.T. & Vogelsang.l. Reaulations.lnstitutions and Commitment in the British
Telecommunications Sector. BIRD Policy Research Working Paper 1241. Washington,
D.C., 1994.
46.Stone, A. Public Service Liberalism - Telecomminications and Transitions in Public
Policv Princeton University Press, Oxford, 1991.
47.TELEBRÁS. Palestra Padrão do Sistema Telebrás. 1991.
48.TELEBRÁS. Expansão e Modernização do Sistema Telebrás - Séries Históricas. 1992.
49.Tirole,J. The Theorv of Industrial Oroanization. The MIT Press, Massachusetts 1990.
50.Toffler, A. A Empresa Flexível. Record, Rio de Janeiro, 1985.
51.Villalobos, S. TELEBRÁS - Relatório da Empresa. Banco de Investimento Garantia. São
Paulo, 1994.
52.Villalobos, S & Boin, Celso Jr. TELEBRÁS - Relatório da Empresa. Banco de
Investimento Garantia. São Paulo, 1995.
53.Vickers, J. & Kay, J. Reaulatorv Reform in Britain. London, 1988
54.Vickers, J. & Yarrow G. Privatization: An Economic Analvsis The MIT Press,
Massachusetts, 1988.
171
55.Vickers, J. & Yarrow G. Economic Perspectives in Privatization. Journal of Economic
Perspectives. Stanford University, Vol. 5 (2):111-132, Spring, 1991.
56.Vogelsang, I. World Bank Conference on the Welfare Conseauences of Sellinq Public
Enterorises - The United Kinadom. BIRD, Country Economics Departamente, 1992.
57.Williamson, J. & Purton.P. The United KingdonVs Competitive War Who is Winning ?
Telephonv. Chicago, 1988.
172