มาตรการทางกฎหมายในการแก้ไข...

MFU Connexion, 8(1) || page 185

มาตรการทางกฎหมายในการแกไขปญหาหนนอกระบบ: ศกษาเปรยบเทยบประเทศไทย สาธารณรฐแหงสหภาพเมยนมา

และสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว Legal Measures to Resolve the Loan Shark Problems: A Comparative Study between Thailand, Republic of

the Union of Myanmar and Lao People’s Democratic Republic

กฤษฎา เอยมละมย1 Krisda Eiamlamai

Received Aug 8, 2018 Revised Mar 8, 2019

Accepted Mar 21, 2019

บทคดยอ รฐบาลไทยมความพยายามกวาสบป ในการแกไขหนนอกระบบโดยออกมาตรการ

ตาง ๆ เชน โครงการลงทะเบยนหนนอกระบบ สนเชอพโกไฟแนนซ (Pico Finance) เปนตน แตยงไมสามารถขจดปญหาหนนอกระบบออกจากสงคมไทยได เพราะหนนอกระบบ มการววฒนาการตวเองหรอมการเปลยนแปลงรปแบบอยางซบซอน โดยมการด าเนนการแอบแฝงหรอท าสญญาอนอ าพรางเปนการหาประโยชนเกนควร เชน ธรกจจ าน าทะเบยนรถ ธรกจจดสรรวนพกผอน จากการศกษาโดยใชวธการวจยเชงเอกสารและระเบยบวธวจยทางกฎหมายเปรยบเทยบ พบวา ปญหาหนนอกระบบของสาธารณรฐแหงสหภาพเมยนมา และสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวมรปแบบของการท าสญญาเกดหนนอกระบบ มกจะมความเกยวของหรอความสมพนธกบธรกจทผดกฎหมาย เชน การพนน การลกลอบเขาเมอง โดยปญหาหนนอกระบบยงไมได

1 Department of Law, Faculty of Humanities and Social Sciences, Chiang Mai Rajabhat University, Chiang Mai, Thailand, e-mail: [email protected]


พฒนาหรอมความซบซอนเทากบในประเทศไทย นอกจากนกฎหมายแพงยง ไมมบทบญญตก าหนดอตราดอกเบยของสนไถในสญญาขายฝาก จากการแกไขปญหา หนนอกระบบในประเทศไทยทมอยางตอเนอง พบวาการแกไขกฎหมายแพง การบงคบใชกฎหมายอยางจรงจง รวมทงการออกมาตรการควบคมทางเศรษฐกจสงผลใหลด หนนอกระบบลงได หากสาธารณรฐแหงสหภาพเมยนมา และสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวประสบปญหาเกยวกบหนนอกระบบในอนาคต อาจใชมาตรการแกไข หนนอกระบบของประเทศไทย โดยมวธการ ไดแก การแกไขกฎหมายแพงและพาณชยวาดวยสญญาขายฝาก ตรากฎหมายเกยวกบการหามเรยกดอกเบยเกนอตรา การตงหนวยงานเฉพาะด าเนนการปราบปรามเจาหนนอกระบบโดยเจาหนาทอยางจรงจงเพอควบคมธรกจหนนอกระบบทด าเนนการแอบแฝง หรออ าพรางซงเปนการหาประโยชนแกลกหนเกนควร

ค าส าคญ: หนนอกระบบ / เงนกนอกระบบ / ดอกเบยเกนอตรา

Abstract Thai governments have tried for over a decade to resolve informal debt by

measures such as the registered informal debt, Pico finance credit Program, and so on, but still cannot eliminate the loan sharks issued or debt reduction from the Society of Thailand. Because the informal debt was evolution itself or changed in complex formats such as the pawn car registration business, time sharing. According to a study by documentary research and comparative legal research methodology. It found that informal debt issues of Republic of the Union of Myanmar and the Lao People’s Democratic Republic have caused format of contract debts would also often be associated or correlated with the illegal business such as gambling, illegal immigration. The debt problem has not


developed or sophisticated as in Thailand. Besides, civil law still does not have the interest rates provisions of the Redeemer in the consignment contract. From a solution system in the country in debt that Thailand has continuously. It found that revised Civil Law and enforcement very seriously, including the economic control measures, the result possibly reduced unconventional debt. If the Republic of the Union of Myanmar and the Lao People’s Democratic Republic has a problem with informal debt in the future may take measures to resolve the external debt of the country, there are ways to include amending the Civil and Commercial concerning contracts. Enact legislation of usury law to ban excessive interest rates, establish the specialized agencies carried out by official to conquering loan sharks seriously for the regulated business operations, covert or hidden exploits the debtor unduly.

Keywords: Informal debt / Loan shark / Usury

บทน า ปญหาหนนอกระบบเปนปญหาทเปนรากหยงลกในสงคมไทยมาอยางยาวนาน

(Jindawat, 2015, p. 6; Siripraiwan, 2017) ซงยงไมมระบบการแกปญหาทไดผลและเปนรปธรรม แมวารฐบาลจะออกมาตรการบางอยาง เชน ใหธนาคารพาณชยออกโครงการสนเชอรายยอยใหประชาชนผมรายไดนอยและเกษตรกรเพอชวยแกไขปญหาหนนอกระบบ แตกไมสามารถแกไขปญหาหนนอกระบบไดอยางแทจรง หรอท าให หนนอกระบบลดนอยลงเพราะหนนอกระบบมการพฒนาตวเอง หรอมการเปลยนแปลงรปแบบอยางซบซอน เชน การท าสญญาอ าพรางเงนก แชรลกโซ การระดมทน หรอการใชเงนในการท าธรกจทไมอยภายใตระบบการควบคมก ากบดแลของทางราชการ ในประเทศไทยยงไมมหนวยงานรบผดชอบทชดเจน นอกจากนการใชมาตรการทาง


กฎหมายอยางเดยวคอพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตรายงไมสามารถทจะควบคมธรกจดงกลาวได

ส าหรบสถานการณหนนอกระบบของสาธารณรฐแหงสหภาพเมยนมานน มอตราความยากจนทรอยละ 37.5 สงทสดในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต ขณะทมการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางรวดเรวจากการท รฐบาลทหารเมยนมาสงออกกาซธรรมชาตใหตางชาตและปรบปรงกฎหมายการลงทนของตางชาต (F. I. L.) โดยผอนปรนกฎระเบยบเพอเปดรบการลงทนจากตางชาต (AECplus, 2000, p. 78) ซงสวนทางกบการเจรญเตบโตของภาคการเกษตรทมอตรารอยละ 36.4 เทานน (World Bank, 2014, p. 7) ขณะทการประกอบอาชพของประชาชนเมยนมาสวนใหญเปนแรงงานในภาคเกษตรยงตองพงพาธรกจในทองถน รวมถงการหาอาหารและของใชในชวตประจ าวน ท าใหประชาชนเมยนมายงตองใชบรการเจาหนนอกระบบ มรายงานจากกองทนพฒนาเงนทนแหงสหประชาชาต (The United Nations Capital Development Fund: UNCDF) ระบวาประชากรหญงของสหภาพเมยนมาถกบบบงคบใหใชบรการเจาหนนอกระบบเพอน ามาใชจายในครวเรอนและกรณฉกเฉน เนองจากไมสามารถเขาถงการกยมในระบบได (Dalberg Global Development Advisors, 2017, p. 7) ซงการก ยมจากสถาบนการเงนรวมถงสนเชอรายยอยทไดรบการสนบสนนจากองคกรตางชาตยงตองการหลกประกนในการก ยมท าใหประชากรเมยนมาทมรายไดต า (39,000 จาด หรอ 821.54 บาทตอเดอน) หนไปพงพาการกยมนอกระบบ (Kaino, 2005, p. 12) และรฐบาลเมยนมายงไมตระหนกถงปญหาหนนอกระบบในระยะยาวเทาใดนก

ส าหรบสถานการณหนนอกระบบของสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวนน แมวาผลตภณฑรวมในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) จะสงขนอยางตอเนอง แตหนตอ GDP ของ สปป.ลาว นนสงถง 65.9% ซงเกนเกณฑมาตรฐานของกองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ทก าหนดไววาหนตอ GDP ไมควรเกน 40% จากการก เงนมากอสรางโครงการขนาดยกษอยางเขอนในแมน าโขง หรอโครงการส าคญอยางรถไฟความเรวสงทเชอมจากประเทศจนตามโครงการ One Belt


One Road (Jaiwat, 2018) ท าใหรฐบาล สปป.ลาว เปนหนตางประเทศมากและมงบประมาณขาดดลแตประชาชนกลบมรายไดนอยซงสรางชองวางอยางมากระหวางเงนสะสมและการลงทน (Kyophilavong et al., 2013, p. 4) ท าใหเกดภาวะถดถอยของภาคการผลตในประเทศ (Dutch Disease) ท าใหประชาชนทมรายไดนอยตองหนไปพงการ ก เงนจากเจาหนนอกระบบเพอน ามาใชในชวตประจ าวน

จะเหนไดวาทงสามประเทศทกลาวขางตนยงประสบปญหาเกยวกบหนนอกระบบ บทความนจงมงศกษารปแบบปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว รวมถงเปรยบเทยบหลกกฎหมายแพงและพาณชยทเกยวกบสญญาบางเรองระหวางสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กบประเทศไทย รวมถงการวเคราะหกจกรรมของเจาหน ทบบบงคบหรอเอารดเอาเปรยบลกหน ซงอาจถอเปนหนนอกระบบอยางหนงไดในอนาคตและเสนอตวอยางการแกไขปญหาหนนอกระบบของประเทศไทยส าหรบเปนทางเลอกในการแกไขปญหาหนนอกระบบตอสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว

นอกจากนผ เขยนก าหนดกรอบแนวคดในการวเคราะห โดยใชวธการวจยเชงเอกสาร (Documentary Research) จากขอมลทตยภมทเกบรวบรวมขอมลจากงานวจย วารสาร บทความทางวชาการตาง ๆ สถต และสบคนขอมลจากระบบอเลกทรอนกสทเกยวของกบแนวคด ทฤษฎและผลงานเผยแพรทเกยวของกบหนนอกระบบ เมอไดขอมลทตองการแลวผ วจยไดวเคราะหขอมลโดยระเบยบวธวจยทางกฎหมายเปรยบเทยบ (Methodology of Comparative Legal Research) ของ Gutteridge (1949, p. 5) และ Saleilles (1900, p. 29) ซงเปนการเปรยบเทยบระบบกฎหมาย วธคดทางกฎหมาย การตความ รวมถงบรบทอนทเกยวของกบกฎหมายเพอน ามาพฒนากฎหมายภายในและการวเคราะหโดยใชแนวคดหนาทนยม (Functional Approach) ของ Zweigert and Kötz (1998) ซงเปนทฤษฎทนยมใชในทางกฎหมายเปรยบเทยบเพอท าความเขาใจเกยวกบกฎหมายตางประเทศ บรรทดฐานทางสงคมโดยเปรยบเทยบสงทเหมอนกน (Praesumptio Similitudinis) และสงทตางกน (Tertium Comparationis) เพอหาวธการแกปญหาในทางปฏบตและการแกปญหาขดกนทางผลประโยชน

https://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B9%80%E0%B8%97%E0%B8%A8%E0%B9%80%E0%B8%99%E0%B9%80%E0%B8%98%E0%B8%AD%E0%B8%A3%E0%B9%8C%E0%B9%81%E0%B8%A5%E0%B8%99%E0%B8%94%E0%B9%8C


งานวจยเกยวกบหนนอกระบบในประเทศไทย ในชวงสถงหาปทผานมานมงานศกษาวจยโดย Jamneanphol (2014, p. 144)

แหงสถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย เปนงานวจยเชงส ารวจซงแบงกลมประชากรทเปนหนออกเปน 3 กลม ไดแก กลมทหนงเปนหนในระบบ กลมทสองเปนหน นอกระบบ และกลมทสามเปนหนทงในและนอกระบบ พบวารอยละ 51.5 เปนลกหน ทมหนนอกระบบอยางเดยว และลกหนเปนหนทงในและนอกระบบ รอยละ 48.4 บงช วาปญหาหนนอกระบบมความสมพนธกบหนในระบบ มไดแยกขาดจากกน งานศกษายงแบงประเภทหนนอกระบบเปน 2 ประเภท คอ หนนอกระบบระยะสน หรอรายวน และหนนอกระบบระยะยาว (รายเดอนหรอรายป) พบวารอยละ 66.3 เปนหนระยะสน ระยะเวลาช าระเงนภายใน 1 ป โดยคดดอกเบยรอยละ 20-150 ตอรอบก าหนดช าระหน ซงสงกวาหนระยะยาวทคดดอกเบยรอยละ 10 ตอรอบก าหนดช าระหน และแหลงเงนกนอกระบบมกจะอยในเครอขายความสมพนธของลกหนเอง ไดแก ญาต คนรจก เพอน และเพอนรวมงานของลกหนรอยละ 53.9 เชน การก ยมเงนจากคนรจกมการคดดอกเบยตงแตรอยละ 0.2-60 ตอเดอน ขณะทการกยมเงนจากนายทนในพนทมการคดดอกเบยตงแตรอยละ 0.2-30 ตอเดอน ซงมากกวาอตราดอกเบยทกฎหมายก าหนดคอรอยละ 15 ตอป ขณะทงานศกษาของ Meechart et al. (2013) พบวาลกหนนอกระบบถกเจาหนบบบงคบใหท าสญญาก เงนทท าใหลกหนเสยเปรยบ เชน ใหลกหนลงนามในกระดาษเปลาแลวเจาหนไปกรอกขอความเองในภายหลง หรอเจาหนแกไขจ านวนเงนในสญญาสงกวาเงนทไดรบไปจรง ท าสญญายอมใหเจาหนหกดอกเบยลวงหนา การท าสญญาเงนก ยอนหลง ใหลกหนท าสญญาประนประนอมยอมความลวงหนา ซงท าใหเจาหนสามารถบงคบคดไดโดยไมตองฟองคดตอศาล เปนตน

จากการคนควาสามารถแบงงานวจยเกยวกบหนนอกระบบในประเทศไทย ในชวงเวลาตงแตป พ.ศ. 2545-2560 ไดเปน 3 ประเภท ดงน

1. งานวจยศกษาสาเหตในการเกดหนนอกระบบ งานวจยกลมนศกษาเกยวกบปจจยทท าใหลกหนกอหนนอกระบบ ปจจยของตวลกหน พฤตกรรมการกอหน


สาเหตในการผดนด ปจจยของตวเจาหน แหลงเงนก โดยใชสถตชวยในการวเคราะห คอ โครงการศกษาวจยเชงส ารวจ เรองสภาพปญหาและผลกระทบจากปญหาหนนอกระบบและการเขาถงความเปนธรรม (Jamneanphol, 2014) พบวาปจจยทท าใหเกด หนนอกระบบม 2 ประการ คอ ประชาชนขาดโอกาสในการเขาถงแหลงเงนทนและเจาหนอาศยฐานะทางสงคมและเศรษฐกจทสงกวาเอารดเอาเปรยบลกหน โครงการศกษาปจจยทมผลตอการเกดหนนอกระบบของประชาชนในอ าเภอเมองชมพร จงหวดชมพร (Amorrachayawichan, 2017, p. 62) พบวาสาเหตการเกดหนนอกระบบสวนใหญเกดจากรายไดไมเพยงพอ โดยก เงนมาเพอใชจายทางธรกจและใชจายประจ าวน โครงการศกษาทศนคตทมตอหนนอกระบบในรปสนเชอสวนบคคลของประชาชนอ าเภอหาดใหญ จงหวดสงขลา (Pohsri et al., 2016, p. 59) พบวาประชาชนทเปนหน มทศนคตตอหนนอกระบบวาเปนเงนกนอกระบบสะดวก รวดเรวและงายกวาสถาบนการเงน

2. งานวจยหาแนวทางการแกไขปญหาหนนอกระบบ เชน การวเคราะหความส าเรจของการแกไขปญหาหนนอกระบบของประชาชนตามนโยบายขจดความยากจนในพนทอ าเภอบานธ จงหวดล าพน พบวาการด าเนนการแกไขหนนอกระบบตามนโยบายขจดความยากจนของรฐบาลประสบความส าเรจแตยงมปญหาเกยวกบการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐ (Upunno, 2007) การใชหลกธรรมทางพระพทธศาสนาแกไขปญหาหนนอกระบบ กรณศกษาผประกอบการเครองปนดนเผาดานเกวยน อ าเภอโชคชย จงหวดนครราชสมา โดยใชหลกทฏฐธมมกตถประโยชน 4 ประการ คอ (1) อฏฐานสมปทา คอ ขยนหา (2) อารกขสมปทา คอ รจกเกบ (3) กลยาณมตตตา คอ คบคนด (4) สมชวตา คอ มชวตพอเพยง (Sutaporn, 2013) การศกษาการแกไขปญหาหนนอกระบบ กรณศกษาจงหวดชยนาท พบวากลมทมรายไดมนคงจะมแนวโนมของการมหนสนนอกระบบนอยกวากลมทมรายไดไมมนคง (Thanyapoj, 2011) การศกษาหนนอกระบบ: ปมปญหาและแนวทางแกไขภายใตแนวคดเศรษฐกจพอเพยง เสนอแบบจ าลองการแกปญหาหนนอกระบบ (Informal


Debt Life Model: IDL-Model) โดยมหลกการทจะท าใหการมหนสนนอกระบบใหกลายเปนหนในระบบ และมาตรการปองกนโดยมหลกการทจะไมท าใหเกดหน (Buddhawongsa et al., 2016) การน าแนวคดตามหลกปรชญาเศรษฐกจพอเพยงมาใชปรบเปลยนพฤตกรรมการด าเนนชวตของลกหน การเสนอแกไขกฎหมายทใชก ากบดแล การประกอบธรกจหนนอกระบบเปนการเฉพาะ เชน พระราชบญญตวธพจารณาคดผบรโภค เปนตน

3. งานวจยศกษาผลกระทบของหนนอกระบบ งานวจยศกษาถงทศนคตตอหนนอกระบบ ทศนคตตอลกหนนอกระบบ และทศนคตตอเจาหนนอกระบบ และศกษาความแตกตางของทศนคตจ าแนกตามปจจยสวนบคคลและขอมลการเปน หนนอกระบบ (Pohsri et al., 2016) พบวาประชาชนทไมเคยเปนหนอาจจะมองวาไมมความจ าเปนก เงนเพราะมรายไดมนคงเพยงพอ ขณะกลมทมหนมทศนคตทดตอ หนนอกระบบเพราะเปนทางออกทดทสด ผลกระทบการก เงนนอกระบบเพอน าไปลงทนประกอบอาชพ เปนตน งานวจยศกษามาตรการทางกฎหมายในการคมครองผบรโภค: ศกษาเฉพาะกรณผ ใชบรการเงนกนอกระบบ (Porpol, 2015) พบวาหนนอกระบบมผลกระทบตอประชาชนทวไปท าใหเกดการตดตามทวงหนโดยเกดความเดอดรอนร าคาญ ผลกระทบตอการประกอบธรกจการเงนในระบบ ผลกระทบตอระบบเศรษฐกจการเงนของประเทศ ผลกระทบตอความมนคงและเสถยรภาพของรฐ ท าใหรฐตองใชงบประมาณ บคลากร และหนวยงานเพอด าเนนคดกบผกระท าผด

จากงานวจยทงสามประเภททกลาวมานยงตองการงานวจยศกษาปญหาเชงความสมพนธขององคประกอบอนทกอใหเกดหนนอกระบบ เชน รปแบบสญญา อ าพราง สญญาก เงนทคดดอกเบยเกนอตรา สญญาทเจาหนบบบงคบใหลกหนท าสญญาทไมเปนธรรม การจ าน าทองค าอ าพรางการก เงนดอกเบยสง การจ าน าทะเบยนรถยนต แชรลกโซ การน าปจจยในการผลตแลกกบผลตผลทางการเกษตรทเอารด เอาเปรยบลกหน เปนตน รวมไปถงความไมเปนธรรมของสถาบนการเงนในการเขาถงแหลงเงนก ของลกหน อนสงผลกระทบตอเนองท าใหหนในระบบพฒนากลายเปน


หนนอกระบบ และการเขาไมถงสทธในกระบวนการยตธรรมเพราะเจาหนสถาบนการเงนมกจะมอ านาจเหนอกวาลกหน โดยสญญาทลกหนท าไวลวงหนาท าใหเวลาฟองคดตอศาล ลกหนจะไมมทางชนะคดไดเลย บทความจงมงเสนอแนวคดในการตความหนนอกระบบใหมโดยจดรปแบบการท าสญญาหรอกรณบางอยางซงเจาหน เอารดเอาเปรยบลกหนใหถอเปนหนนอกระบบ โดยเปรยบเทยบกบสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ซงรปแบบของการท าสญญาเกดหนนอกระบบยงไมไดพฒนาหรอ มความซบซอนเทากบในประเทศไทย แตการแกไขหนนอกระบบของประเทศดงกลาวนนกลบมความนาสนใจซงอาจน ามาใชกบประเทศไทย และในขณะเดยวกนอาจถอดบทเรยนการแกไขปญหาหนนอกระบบของประเทศไทยน าไปใชกบสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ได

ส าหรบสถานการณหนนอกระบบในประเทศไทย จากงานวจยของศนยวจยเศรษฐกจ ธรกจและเศรษฐกจฐานราก ธนาคารออมสน (Center for Economic Business and Grassroots Economy Research, 2015, p. 1) ระบวาหนสนเฉลยตอครวเรอนของกลมตวอยางผมรายไดนอยมแนวโนมเพมขนโดยในป พ.ศ. 2558 มหนสนเฉลยตอครวเรอน จ านวน 160,854.28 บาท เพมขนรอยละ14.01 จากป พ.ศ. 2556 ทมจ านวน 141,089.23 บาท

นอกจากนคณะรฐมนตรยงมมตเหนชอบ2 หลกการเรองการบรหารงานเพอการแกไขปญหาหนนอกระบบอยางบรณาการและยงยน และจดท าแผนพฒนาระบบการเงนภาคประชาชน พ.ศ. 2560-2564 เพอใหมแผนปฏบตการรองรบและมผ รบผดชอบชดเจน (Cabinet Resolution 388/2016 on Administrative for Informal Debt Integrational and Sustainable) โดยมอบหมายใหกระทรวงการคลงด าเนนการเพมชองทางการเขาถงสนเชอในระบบใหกบลกหนนอกระบบ เชน โครงการสนเชอฟโก

2 มตคณะรฐมนตร ท 388/2559 ตามหนงสอส านกเลขาธการคณะรฐมนตรท นร . 0505/

ว.344 เรอง ขอสงการของนายกรฐมนตร ลงวนท 10 พฤศจกายน 2559


ไฟแนนซ (Open Measures for Informal Debt, 2017) การจดตง “หนวยแกหนนอกระบบ” (Business Unit) ภายในธนาคารออมสน และธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร การแกไขปรบปรงกฎหมาย เชน การประกาศและบงคบใชพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตรา พ.ศ. 2560 เพอใหมความเหมาะสม สอดคลองกบสถานการณในปจจบน โดยยกเลกกฎหมายทใชบงคบในป พ.ศ. 2475 เนองจากใชบงคบมาเปนเวลานานแลว ไมเอออ านวยและสอดคลองกบสถานการณทเปนอยในปจจบน

ตารางท 1 ล าดบเหตการณการแกไขปญหาหนนอกระบบของรฐบาล ป พ.ศ. โครงการ สถานะ หลกเกณฑ / วธการปลอยก 2544 ธนาคารประชาชน3

ด าเนนการโดยธนาคารออมสน ด าเนนการอย ใหเงนทนหรอเงนทนหมนเวยนในการ

ประกอบอาชพ หรอเปนคาใชจายทจ าเปนตอการด ารงชพและช าระหนอน ๆ โดยธนาคารจะใหก ไดตามความจ าเปนและความสามารถในการช าระคนไมเกนรายละ 200,000 บาท

2546 ศนยอ านวยการตอส เพอเอาชนะความยากจนแหงชาต (ศตจ.)4

เลกด าเนนการแลว มวตถประสงคไวในการแกไขปญหาความยากจนและยกระดบคณภาพชวตของประชาชนบนพนฐานของความสมดลและความพอประมาณอยางมเหตมผลภายใตปรชญาเศรษฐกจพอเพยง

2547 โครงการลงทะเบยนหนนอกระบบ5 ด าเนนการโดยกระทรวงมหาดไทย

เลกด าเนนการแลว เปดใหประชาชนทมปญหาหนสนมาลงทะเบยนกบกระทรวงมหาดไทย โดยในระยะแรกเปนการจดท าฐานขอมลและการเรงด าเนนการแกไขปญหาหนสนนอกระบบและหนในระบบธนาคารของรฐ 5 แหง

3 มตคณะรฐมนตร ท 6056/2544 ลว. 19 มถนายน 2544 4 มตคณะรฐมนตร ท 271/2547 ลว. 19 พฤศจกายน 2546 5 มตคณะรฐมนตร ลว. 17 กมภาพนธ 2547 เรอง การแกปญหาสงคมและความยากจนเชง

บรณาการ (ครงท 12)


ตารางท 1 (ตอ) ป พ.ศ. โครงการ สถานะ หลกเกณฑ / วธการปลอยก 2550 โครงการปราบปรามผประกอบ

ธรกจสนเชอสวนบคคลภายใตการก ากบทไมไดรบอนญาต6 ด าเนนการรวมกนระหวางธนาคารแหงประเทศไทย ส านกงานต ารวจแหงชาตและกรมสรรพากร

ยงด าเนนการอย ธนาคารแหงประเทศไทยจดท าโครงการปราบปรามผประกอบธรกจสนเชอสวนบคคลภายใต การก ากบทไมไดรบอนญาต โดยมจดมงหมายทจะปราบปรามธรกจทเกยวของกบหนนอกระบบและผดกฎหมายอนเกดจากการปลอยสนเชอบคคลโดยไมมใบอนญาต

2552 โครงการลงทะเบยนหนนอกระบบ7 ด าเนนการโดยกระทรวงการคลง

เลกด าเนนการแลว กระทรวงการคลงมอบใหธนาคารออมสนและธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตรเปนหนวยรบลงทะเบยน

2553 โครงการธนาคารชมชน8ด าเนนการโดยธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร และส านกงานกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต

ยงด าเนนการอย จดตงธนาคารชมชนแหงแรกในประเทศไทย ชอ ธนาคารชมชนศรฐาน ทจงหวดเลย โดยปลอยก ไมเกน 50,000 บาท ดอกเบย รอยละ 1 ตอเดอน น ารองโครงการ 3 ป ตงวงเงนสนเชอไวท 6,000 ลานบาท

6 ประกาศกระทรวงการคลง เรอง กจการทตองขออนญาตตามขอ 5 แหงประกาศคณะปฏวต

ฉบบท 58 (เรอง สนเชอสวนบคคลภายใตการก ากบ) ลงวนท 9 มถนายน 2548 7 การแถลงนโยบายตอรฐสภา โดยรฐบาล นายอภสทธ เวชชาชวะ เมอวนจนทรท 29 ธนวาคม

2551 เกยวกบดานสวสดการสงคมและความมนคงของมนษยจะตองแกไขปญหาความยากจน และการปรบโครงสรางหนภาคประชาชน เพอน าไปสการลดหน หรอยดเวลาช าระหน หรอลดอตราดอกเบย หรอพกช าระดอกเบย

8 จดตงตามยทธศาสตรและการสรางความเขมแขงของชมชนและสงคมเศรษฐกจ เพอใหประเทศมความมนคง โดยมองคกรการเงนระดบฐานราก (Microfinance Institutions: MFI) ทจะชวยเสรมสรางความเขมแขงตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 (พ.ศ. 2550-2554)


ตารางท 1 (ตอ) ป พ.ศ. โครงการ สถานะ หลกเกณฑ / วธการปลอยก 2553 โครงการบตรลดหน วนยดมเงน9

ด าเนนการโดยกระทรวงการคลง รบผดชอบรวมกบระทรวงมหาดไทย ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารออมสน ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลาง และขนาดยอมแหงประเทศไทย ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย ธนาคารกรงไทย และธนาคารอาคารสงเคราะห

เลกด าเนนการแลว ใหประชาชนทมหนนอกระบบไมเกน 200,000 บาท มาลงทะเบยนเขาโครงการตงแตวนท 1-30 ธนวาคม 2552 เพอเขาสกระบวนการแปลงหนนอกระบบกลบเขาสระบบธนาคาร ดอกเบยรอยละ 1 ตอเดอน หากลกหนจายผอนช าระเงนก รายเดอนตรงตามก าหนด เปนระยะเวลา 1 ป ธนาคารจะมวงเงนส ารองฉกเฉนใหในเดอนท 13

2553 ศนยชวยเหลอลกหนและประชาชนทไมไดรบความเปนธรรม (ศนธ.ยธ.)10 ด าเนนการโดยกระทรวงยตธรรม

ด าเนนการอย จดตงโดยกระทรวงยตธรรม เพอเขามาจดการปญหาหนนอกระบบ โดยท าหนาทรบแจงเรองรองเรยนใหค าปรกษาดานกฎหมายเกยวกบเรองหนสนภาคประชาชนทไมไดรบความเปนธรรมประสานงานในการสงตอหนวยงานทเกยวของทงในสงกดกระทรวงยตธรรมและหนวยอน เชน สถาบนการเงน ศนยด ารงธรรม

2553 โครงการคลงในบาน11 ด าเนนการโดยธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร

ด าเนนการอย ใหสนเชอแบบโฮลเซลแกองคกรการเงนชมชน เชน กองทนหมบาน สหกรณ ธนาคารชมชน เพอใหสถาบนเหลานน าไปปลอยกตอแกสมาชก พรอมก าหนดเงอนไขการก ทเหมาะสม

9 จดตงโดย นายกรณ จาตกวณช รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง โดยมตคณะรฐมนตร ท

1904/2554 ลว. 31 มกราคม 2554 10 จดตงตามค าสงกระทรวงยตธรรม ท 382/2553 ลว. 3 ธนวาคม 2553 อาศยอ านาจตามความ

ในมาตรา 20 แหงพระราชบญญต ระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 แก ไขโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545

11 เปนการตอยอดกองทนหมบานตามมตคณะรฐมนตร ท 23545/2553 ลว. 17 ธนวาคม 2553


ตารางท 1 (ตอ) ป พ.ศ. โครงการ สถานะ หลกเกณฑ / วธการปลอยก 2558 สนเชอนาโนไฟแนนซ12 ด าเนนการ

โดยกระทรวงการคลงและธนาคารแหงประเทศไทย

ด าเนนการอย สนบสนนการเขาถงแหลงเงนทนใหกบ ผประกอบอาชพรายยอยทไมมทรพยหรอทรพยสนเปนหลกประกน สามารถกกบบรษทเอกชน 9 ราย ทไดรบอนญาตลงนามโดยรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงใหกรายละ 10,000-20,000 บาท ก าหนดอตราดอกเบย+คาปรบ+คาด าเนนการ ไมเกน 36 เปอรเซนตตอป

2559 สนเชอพโกไฟแนนซ13, 14 ด าเนนการโดยส านกงานเศรษฐกจการคลง (สศค.) หนวยงานภายในกระทรวงการคลง

ด าเนนการอย ใหกยมเงนทงทมหรอไมมทรพยสนเปนหลกประกน วงเงนไมเกน 50,000 บาทตอราย คดดอกเบยทแทจรง (Effective Rate) ไมเกนรอยละ 36 ตอป

2560 โครงการสนเชอรายยอยเพอใชจายฉกเฉน15 ด าเนนการโดยธนาคารออมสน และธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร

ด าเนนการอย ใหธนาคารออมสน และธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ปลอยกโดยตองไมเปนการ Refinance หนในระบบ วงเงนใหสนเชอไมเกน 50,000 บาทตอราย ระยะเวลาการใหกยมไมเกน 5 ป อตราดอกเบยคงท (Flat Rate) ไมเกนรอยละ 0.85 ตอเดอน

12 ด าเนนการตามนโยบายรฐบาลแถลงตอสภานตบญญตแหงชาต เมอวนท 12 กนยายน 2557 เพอชวย

ลดความเหลอมล าของสงคมโดยจดใหมระบบการก ยมทเปนธรรมและมตคณะรฐมนตรวนท 9 ธนวาคม 2557 13 สนเชอพโกไฟแนนซตางจากสนเชอนาโนไฟแนนซ 4 ประการ โดยสนเชอพโกไฟแนนซประการแรกเปน

สนเชออเนกประสงค แตสนเชอนาโนไฟแนนซเปนสนเชอเพอประกอบอาชพ ประการทสองสนเชอพโกไฟแนนซมวงเงนก ไมเกน 50,000 บาท แตสนเชอนาโนไฟแนนซ มวงเงนก ไมเกน 100,000 บาท ประการทสาม สนเชอพโกไฟแนนซ จะมหลกประกนหรอไมมหลกประกนกได แตสนเชอนาโนไฟแนนซจะไมมหลกประกนการก ประการทส สนเชอพโกไฟแนนซจะใหบรการแกผ ก ทมทะเบยนบาน หรอภมล าเนาในจงหวดทส านกงานตงอย สวนสนเชอนาโนไฟแนนซ ไมจ ากดพนทในการใหบรการ (Bureau of Financial Inclusion Policy and Development, 2018)

14 มตคณะรฐมนตร ท 15989/2559 ลว. 30 สงหาคม 2559 15 มตคณะรฐมนตร ท 3366/2560 ลว. 20 กมภาพนธ 2560


ตารางท 1 (ตอ) ป พ.ศ. โครงการ สถานะ หลกเกณฑ / วธการปลอยก 2561 โครงการ “แกไขหนนอกระบบอยาง

บรณาการและยงยน ภายใตแนวคด ขจดหนนอกระบบเปนศนย”

ด าเนนการอย ตงคณะอนกรรมการไกลเกลยประนอมหน ทกจงหวด จดใหมจดใหค าปรกษาหนนอกระบบโดยธนาคารออมสนและ ธ.ก.ส. ทกสาขาทวประเทศใหเจาหนาทต ารวจกวดขนจบกมเจาหนนอกระบบและผ ตดตามทวงถามหนโดยวธการผดกฎหมายอยางจรงจงและตอเนอง

ทมา Phongpirodom and Chonlavorn (2015, pp. 5-6)

จะเหนไดวารฐบาลไทย ไดมความพยายามกวาสบป แตยงไมสามารถขจดปญหาหนนอกระบบออกจากสงคมไทยได เนองจากการไมปรบเปลยนพฤตกรรมของลกหน (Academic Bureau, 2015, p. 17) ขาดความตอเนองของนโยบาย ขาดการบรณาการรวมถงการจดการลกหนนอกระบบโดยใชรปแบบเดยวกน (Jamneanphol, 2014, p. 48) ในทางตางประเทศนนมการคดคนเครองมอในการแกไขหนนอกระบบ โดยมรปแบบหลากหลาย เชน รฐออนแทรโอ ประเทศแคนาดา มการบงคบใหบรษททใหก ยมเงนรวมถงตวแทนตองลงทะเบยนเพอยนยนตวเองภายใตกฎหมาย Collection and Debt Settlement Services Act 2016 (Hoyes, 2015) ในประเทศออสเตรเลยมการท าขอตกลงกบเจาหนผานทางตวแทน ซงอาจเปนทงเจาหนาท รฐหรอบรษทเอกชน (Credit Counsellors) ชวยใหลกหนไมตองเสยดอกเบยในอตราสง รวมถงเบยปรบกรณผดนด (Australian Financial Security Authority [AFSA], 2017) โดยกลมประเทศทางอเมรกา หรอยโรปมงานศกษาเกยวกบหนนอกระบบพอสมควร หากแตเมอเปรยบเทยบกบประเทศกลมอาเซยนกลบพบวา มงานศกษาเกยวกบหนนอกระบบนอยมาก เทาทศกษาพบเพยงสองประเทศ ไดแก ฟลปปนส มการจดตงคณะกรรมการของรฐบาล เรยกวา “Securities and Exchange Commission (SEC)” โดยออกมาตรการใหเจาหน นอกระบบมาขนทะเบยนภายใตกฎหมาย Lending Company Regulation Act ภายในก าหนด มฉะนนจะถกด าเนนคดอาญา (Gonzales, 2017) สาธารณรฐสงคโปรมการ


ออกกฎหมาย Moneylenders Act 2009 เพอก าหนดหลกเกณฑและควบคมการใหก ยมเงนธรกจการใหสนเชอ ตลอดจนก าหนดใหการใหก ยมหนนอกระบบเปนคดอาชญากรรมทตองถกด าเนนคดโดยคณะกรรมการพเศษ (Katanyatanont et al., 2011) จะเหนไดวาในกลมประเทศเหลานมการจดตงหนวยงานรบผดชอบก ากบดแลและออกกฎหมายเพอควบคมธรกจการใหสนเชอ แตในประเทศไทยยงไมมหนวยงานรบผดชอบทชดเจน นอกจากนกฎหมายทมอยมเพยงพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตรา ซงยงไมเพยงพอทจะควบคมธรกจดงกลาวได

ผลการศกษา ในสวนตอจากนจะขอแบงการน าเสนอเปน 7 สวน ดงน (1) การนยาม “หนนอก

ระบบ” (2) จ าแนกปญหาหนนอกระบบ 3 ชวง โดยหลกเกณฑมกฎหมายควบคม (3) รปแบบของหนนอกระบบในสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว (4) เปรยบเทยบหลกกฎหมายแพงและพาณชยทเกยวกบขอสญญาเพอเรยกดอกเบยและคาเสยหายตามหลกกฎหมายระหวางสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กบประเทศไทย (5) เปรยบเทยบหลกกฎหมายแพงและพาณชยทเกยวกบการท าสญญาอนอ าพรางสญญาก เงนระหวางสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กบประเทศไทย (6) ประเดนวเคราะหกจกรรมของเจาหนทบบบงคบหรอเอารดเอาเปรยบลกหน ซงควรถอเปนหนนอกระบบหรอไมและ (7) มาตรการแกไขปญหาหนนอกระบบตอสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว

1. การนยาม “หนนอกระบบ” การใหความหมายของหนนอกระบบ มความส าคญเนองจากหากค านงถงบอเกด

แหงหน หนยอมเกดจากนตเหต นตกรรม และบทบญญตแหงกฎหมาย นอกจากนในสงคมทมความแตกตางกน เชน สงคมทมทมาจากสงคมนยม สงคมทมทมาจากรฐบาลทหารอาจตความหนนอกระบบแตกตางกน อกทงหลกทางศาสนามการใหความเชอทมความเชอมโยงกบการกยมทมการคดดอกเบยเกนสมควร ศาสนาครสตมองวาเปนเรองบาป ขณะทศาสนาอสลามมองวาเปนอาชญากรรม (Olechnowicz, 2011)


นอกจากนในแถบยโรปใหนยามหนนอกระบบ หมายถง สนเชอนอกระบบ 2 รปแบบ คอ สนเชอนอกระบบเชงพาณชย (Informal Commercial Lender) ซงเปนสนเชอจากพอคาเงนก นายจาง ผ คาของสง เจาของทดน และสนเชอนอกระบบทไมไดเปนเชงพาณชย (Informal Uncommercial Lender) ซงเปนสนเชอทไมไดคาดหวงก าไรจากดอกเบย ผ ทใหก ยมมกจะมสายสมพนธอยางใกลชดกบผ ก ยม กลาวคอ มกจะเปนเพอน ครอบครวเพอน เพอนบาน ซงมกจะใหกยมในยามฉกเฉนเทานน (Robinson, 2001, as cited in Meechart et al., 2013)

ส าหรบค านยามของหนนอกระบบในประเทศไทย สหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ไมมความแตกตางกนมากนก โดยหนนอกระบบในประเทศไทยจะหมายถงการกยมเงนหรอกระท าการใด ๆ ทเปนการอ าพรางการกยมเงนทเรยกดอกเบยเกนอตรา ส าหรบหน นอกระบบในสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว หมายถงการกยมเงนทเรยกดอกเบยเกนอตรา ไมรวมถงการกระท าอนดวย ซงดอกเบยทผดกฎหมายของสหภาพเมยนมา คอดอกเบยเกนรอยละ 12 ตอป ส าหรบหนมประกน และไมเกนรอยละ 18 ตอปส าหรบ หนไมมหลกประกน ส าหรบ สปป.ลาว ดอกเบยทผดกฎหมายเกนรอยละ 3 ตอป

จากเหตผลขางตนผ เขยนจงขอเสนอค านยามของ “หนนอกระบบ” วาหมายถงแหลงการเงนทเกดขนตามความจ าเปนและสภาพแวดลอม ไมมระเบยบกฎเกณฑ ไมมการตดตามและควบคมจากทางราชการ การใหก ยมหรอการท านตกรรมอนใดทมลกษณะทได รบประโยชนมากเกนสวนอตราสมควรหรอกระท าในลกษณะของ การด าเนนการทแอบแฝงหรออ าพรางในธรกจ หรอกระท าดวยวธการอนใดทขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน

2. การจ าแนกปญหาหนนอกระบบเปน 3 ชวง โดยหลกเกณฑมกฎหมายควบคม

จากการศกษารปแบบปญหาของหนนอกระบบของประเทศไทย สหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว หากน าเอาหลกเกณฑการทมกฎหมายควบคมมาเปนเกณฑ จะสามารถกลาวไดวาการแกไขปญหาหนนอกระบบของกลมสามประเทศนได 3 ประเภท คอ


(1) หนนอกระบบไมมกฎหมายควบคม (2) หนนอกระบบทมกฎหมายควบคม และ (3) หนนอกระบบทมกฎหมายควบคมสญญาอนทเกยวของกบหนนอกระบบ

2.1 หนนอกระบบไมมกฎหมายควบคม เปนชวงทรฐบาลของประเทศในอนภมภาคลมแมน าโขงยงไมไดตรากฎหมาย

เพอก าหนดใหหนนอกระบบเปนสงทผดกฎหมาย ชวงเวลาทเรมมกฎหมายควบคมดอกเบยในประวตศาสตรมนษยคอสมยโรมนในยคกฎหมายสบสองโตะ16 (Vincent, 2014, p. 13) กอนหนานนการทเจาหนท าสญญากยมเงนโดยคดดอกเบยอตราสงจงกระท าไดและ ไมผดกฎหมาย ซงสหภาพเมยนมากอนป ค.ศ. 1945 มเพยงกฎหมายแพงวาดวยสญญา การท าสญญาก ยมเงนจงถอเปนเรองเสรภาพในการท าสญญาของคสญญาและลกหนสมครใจจายดอกเบย ยงไมมกฎหมายหามเรยกดอกเบยเกนอตรา จงถอวาปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาในชวงแรกอยในประเภทน

2.2 หนนอกระบบทมกฎหมายควบคม เปนชวงทมการรบแนวคดเกยวกบขอสญญาทไมเปนธรรมในยโรปแพรหลาย

เขามาในเอเชยโดยเจาหนมกมสถานะหรอบทบาททางสงคมเหนอกวาลกหน การทเจาหนท าสญญากยมเงนโดยคดดอกเบยในอตราสงจงเปนสงทไมเปนธรรมและเอารด เอาเปรยบลกหน จงเปนหนาทของรฐท ตองตรากฎหมายเพอค มครองลกหนโดยก าหนดใหหนนอกระบบเปนสงทผดกฎหมาย กฎหมายหามเรยกดอกเบยอตราสง จงถกตราขนมา เชน ประเทศไทยมพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตรา สหภาพเมยนมามกฎหมายวาดวยการกยมเงน (Burma Money Lenders Act 1945) ก าหนดใหการท าสญญากยมเงนโดยคดดอกเบยไดไมเกนรอยละ 12 ตอปส าหรบหนมประกน ไมเกนรอยละ 18 ตอป ส าหรบหนไมมหลกประกน สปป.ลาว มกฎหมายวา

16 กฎหมายสบสองโตะมขอความระบถง อตราดอกเบยเงนก ไมเกนรอยละ 81/3 และหากฝาฝนจะ

โดนคาปรบถง 4 เทา


ดวยขอผกพนในสญญา ซงกฎหมายของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ถอวาปญหาหนนอกระบบอยในประเภททสองน

2.3 หนนอกระบบทมกฎหมายควบคมสญญาอนท เกยวของกบหน นอกระบบ

เปนชวงทหนนอกระบบเรมมการพฒนาใหซบซอนมากขน การขยายตวของธรกจธนาคารในยโรปไดสรางเทคนคทเรยกวา “depositum confessatum” โดยเปนเทคนคทอ าพรางการฝากเงนกและการคดดอกเบยทเกนกวาอตราทกฎหมายก าหนด (Sava, 2012) ท าใหกฎหมายทมอยไมสามารถคมครองการท าสญญาอนทเปนการอ าพรางการก เงนทคดดอกเบยเกนอตราไดเพราะกฎหมายหามเรยกดอกเบยเกนอตราใชบงคบเฉพาะการท าสญญากยมเงนเทานน ดงนนหากเจาหนท าสญญาขายฝากโดยคดดอกเบยอตราสงจงไมผดกฎหมายหามเรยกดอกเบยเกนอตรา ในบางประเทศรฐไดแกไขกฎหมายหามเรยกดอกเบยอตราสงในสญญาขายฝาก เชน ประเทศไทย การท าสญญาขายฝากจะก าหนดสนไถทคดดอกเบยเกนรอยละ 15 ตอปไมได ปญหาหนนอกระบบของประเทศไทยจงจดอยในประเภททสามน

3. รปแบบของหนนอกของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว 3.1 รปแบบของหนนอกระบบในสหภาพเมยนมา จากการศกษาพบวารปแบบของหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาม

4 รปแบบ ไดแก หนนอกระบบทเกยวกบสนคาดานการเกษตร หนนอกระบบเกยวของกบสนคาทเปนปศสตว หนนอกระบบเกยวของกบขบวนการลกลอบเขาเมอง และ หนนอกระบบเกยวของกบการโอนเงนผานองคกรทผดกฎหมาย

1) สนคาดานการเกษตรในสหภาพเมยนมามความเกยวของกบโรงงานอตสาหกรรม พบวาโรงงานใหญ ๆ มลกจางถง 7,000 คน และมการจางงานกวา 200,000 คนในฤดกาลเกบเกยว (Duflos et al., 2013, p. 5) จากการส ารวจหมบานประมาณ 4,000 ครวเรอน โดย The Livelihoods and Food Security Trust Fund (LIFT) พบวามเพยงรอยละ 16 เทานนทก ยมเงนจากเจาหนในระบบ (The Livelihoods and


Food Security Trust Fund [LIFT], 2012) ชาวนาจะเชาทนาไดสงสดประมาณ 25 ไร เพอท าการเพาะปลกโดยก ยมเงนจากเจาหนนอกระบบซงเรยกเกบดอกเบย 10-20% ตอเดอน บางรายสงถงรอยละ 30 ตอเดอน (Duflos et al., 2013, p. 8)

2) การก ยมสนคาทเปนปศสตว เชน เปด การเลยงเปดเปนทนยมส าหรบเกษตรกรชาวเมยนมา อาหารทท าจากไขเปดคอแกงไขเปด หรอ “be u hin” (Proximity Designs, 2014) ในภาษาพมา เกษตรกรชาวเมยนมาจะกยมเปดเอามาเลยงเพอเกบไขขาย หรอยมเงนจากเจาหนเงนก ในทองถนเพอน ามาซอเปดไปเลยงเกบไขขายโดยตองจายดอกเบยสงถงรอยละ 10 ตอเดอน (Macintyre, 2016) เนองจากกลมเกษตรกรพวกนไมมทดนท ากนเปนของตวเองจงไมสามารถกยมเงนจากสถาบนการเงน ซงการกยมเงนตามปกตจ าเปนตองมหลกประกน เชน ทดน เปนตน

3) การก ยมเงนจากเจาหนนอกระบบในทองถนเพอน ามาใชเปนคาจางใหขบวนการลกลอบเขาเมองชวยเหลอใหขามพรมแดนโดยผดกฎหมาย การก ยมเงนประเภทนนยมจายเปนเงนสด เครองประดบมคา รวมถงการก ยมเงนจากเพอนบาน (Thu, 2015, p. 92) เนองจากคาใชจายในการยายถนฐาน เขามาท างานในประเทศเพอนบาน ทตดกบสหภาพเมยนมา เชน ประเทศไทย มราคาสงเมอเปรยบเทยบกบการลงทนจายเงนใหขบวนการลกลอบเขาเมองดงกลาวซงถงแมมราคาสงแตกยงถกกวา

4) การโอนเงนผานองคกรทผดกฎหมายในสหภาพเมยนมา ประชาชนทองถนนยมใชบรการโอนเงนขามประเทศผานระบบทเรยกวา “Hundi” (Aung, 2011, p. 67) โดยมคาธรรมเนยมการโอนประมาณรอยละ 10-20 (Duflos et al., 2013, p. 32) ซงอตราการแลกเปลยนเงนตราดงกลาวไมตางจากอตราแลกเปลยนในตลาดมดมากนก หลายครงทแรงงานขามชาตชาวเมยนมา จะใชบรการของตวแทน “Hundi” เพอสงเงนกลบมาใหครอบครวทอยในสหภาพเมยนมา (Aung, 2011, p. 67) เชน แรงงานพมาใน ประเทศไทยจะตดตอตวแทน “Hundi” ทมกเปนรานขายสนคา หรอรานขนสงของในประเทศไทยเพอสงเงนบาทกลบมายงสหภาพเมยนมา หลงจากนนตวแทน “Hundi”


ในสหภาพเมยนมาจะสงเงนจาดไปใหครอบครวของแรงงานชาวเมยนมา ซงบางครงพบวาไมมการโอนเงนใหครอบครวของแรงงานชาวเมยนมา

การแกปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมา รฐบาลแหงสหภาพเมยนมา ไดกอตงธนาคารพฒนาการเกษตรแหงเมยนมา

(The Myanmar Agricultural Development Bank: MADB) ขนในป ค.ศ. 1953 โดยตรากฎหมายรองรบใน ป ค.ศ. 1990 มวตถประสงคสนบสนนการพฒนาการเกษตร ปศสตวและสถานประกอบการเศรษฐกจและสงคมในพนทหางไกล ในป ค.ศ. 1993 ธนาคารปลอยเงนก ใหชาวนากวา 2 ลานคน โดยคดดอกเบยรอยละ 10 ตอป (The Ministry of Agriculture and Irrigation of Myanmar, 2001) โดยเนนผก รายยอย เพอแกปญหาการเขาไมถงแหลงทนของประชากรเมยนมาทมรายไดต า แตปรากฎวาการด าเนนงานไมไดแกปญหาหนนอกระบบในสหภาพเมยนมามากนกเนองจากนโยบายของธนาคารก าหนดใหชาวนาสามารถยมทนาเพอท าการเพาะปลกไดไมเกน 10 เอเคอร ในทางปฎบตหากชาวนารายใดตองการยมทนาเพมขนจะตองเสยเงนสนบนใหแกเจาหนาทธนาคาร ส าหรบชาวนาทไมสามารถกยมเงนหรอทนาไดทนฤดกาลเพาะปลกกตองหนไปใชบรการของเจาหนนอกระบบ (Lynn, 2018) นอกจากนนหากชาวนามความจ าเปนเรงดวนทตองใชเงน เชน เจบปวยเขาโรงพยาบาล หรอตองซอมแซมบานเพราะโดนมรสม กตองกยมเงนจากเจาหนนอกระบบเพอน ามาใชจายกอน แลวหากไดเงนกจากธนาคารกตองน ามาใชคนเจาหนนอกระบบ (Artingstoll, 2017) การด าเนนการโครงการดงกลาวจงไมไดผล

3.2 รปแบบปญหาหนนอกระบบใน สปป.ลาว จากการศกษาพบวารปแบบปญหาของหนนอกระบบของ สปป.ลาว

ม 3 รปแบบ ไดแก หนนอกระบบทเกยวของกบดานสนคาเกษตร หนนอกระบบทเกยวกบทดนในการเพาะปลก และหนนอกระบบเกยวของกบการขายฝากโดยมกจะมความเกยวของหรอความสมพนธกบธรกจทผดกฎหมาย ในสวนตอไปนจะอธบายถงรปแบบแตละปญหาของหนนอกระบบใน สปป.ลาว

https://frontiermyanmar.net/en/author/kyaw-ye-lynn

http://mizzima.com/author/charlie-artingstoll


1) เจาหนทเปนนายทนดานสนคาเกษตร พบในจงหวดสวนใหญของสปป.ลาว เชน สะวนเขต ลาวเทยน เจาหนพวกนจะใหลกหนทเปนเกษตรกรยมสนคาเกษตร เชน เมลดขาว หรอแพะ แลวเรยกเกบดอกเบยเปนผลตผลดานการเกษตรทลกหน เพาะปลก เรยกวา “เจาหนขาวนอกระบบ” (Rice Loan Shark) (The Land Information Working Group [LIWG], 2011) โดยมระยะเวลาก ยมสน ๆ เชน ประมาณเดอนมถนายนถงพฤศจกายน ซงเปนฤดเพาะปลก การก ยมจ าพวกนพบวามการเรยกเกบดอกเบยสงถง 100%

2) การเปลยนผลตภณฑในการเพาะปลกจากขาวเปนกลวย เนองจากการปลกขาวใหผลผลตต าและมแหลงน าไมเพยงพอแกการเพาะปลกขาว ในชมชนชนบทของ สปป.ลาว ชาวบานไมมทดนท ากนเปนของตวเอง ตองเชาทดนเพอท าการเพาะปลก ในชวงไมกปทผานมามการหลงไหลของนายทนชาวจนเขามาใน สปป.ลาว นายทนจนไดจางชาวบานชาวลาวท าการเพาะปลกกลวยเนองจากทดนของ สปป.ลาว มแรธาตสงและในชวงดงกลาวเปนฤดแลงในประเทศจน เมอการเพาะปลกกลวยใหผลตอบแทนมากกวา ชาวบานลาวบางกลมจงไปก ยมเงนจากเจาหนนอกระบบในทองถนเพอน ามาลงทนปลกกลวยแทนขาว (Friis, 2015, p. 5)

3) ลกหนทท าสญญาขายฝากใน สปป.ลาว ตองช าระสนไถใหกบเจาหนผซอฝากราคาสงเนองจากกฎหมายทเกยวของกบการขายฝากใน สปป.ลาว คอ กฎหมายวาดวยขอผกพนในสญญาและนอกสญญา พ.ศ. 2554 ไมไดระบอตราดอกเบยของสนไถตองไมเกนรอยละ 15 ดงเชนในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 499 ของประเทศไทย ผซอฝากจงใชชองวางของกฎหมายรบซอฝากในราคาทต ากวาราคาของทรพยสนทซอขายในทองตลาด และก าหนดราคาสนไถในราคาทสงกวาราคาทขายฝาก (Pommach & Wongwattanapikul, 2016, p. 132) ซงหากค านวณราคาสนไถยอมเกนรอยละ 15 ถอเปนหนนอกระบบประเภทหนง สงผลใหลกหนไมสามารถช าระสนไถในระยะเวลาขายฝาก และทรพยสนทขายฝากจะกลายเปนกรรมสทธของเจาหนผซอฝาก


4) การเปนหน นอกระบบใน สปป .ลาว มกจะมความเกยวของหรอความสมพนธกบธรกจทผดกฎหมาย จากรายงานของ Geetanjali Mukherjee พบวาสถานประกอบการทไมไดจดทะเบยนอยางถกตองตามกฎหมาย มแนวโนมทจะใชแหลงเงนทนจากนายทนนอกระบบ (Mukherjee, 2013, p. 177) เชน การตดไมเถอนซงแพรกระจายทวทง สปป.ลาว และเวยดนาม มงานศกษาของสหประชาชาตพบวารายไดรอยละ 90 ของประชากรฐานะยากจนใน สปป.ลาว มาจากสนคาท าจากไมปา (Tong, 2009) นอกจากนประชากรทมรายไดต ามแนวโนมทจะเขามาเปนแรงงานผดกฎหมายในประเทศไทย และแรงงานจ าพวกนนยมใชบรษทจดหางานทไมไดจดทะเบยนอยางถกตองตามกฎหมายของ สปป.ลาว เหตผลเนองจากหากใชบรษทจดหางานทถก กฎหมายจะตองจายคาธรรมเนยมสงกวา17 และสวนหนงจะกยมเงนจากบรษทหางานนนเองเพอเปนคาใชจายในการเดนทางเขามาท างานในประเทศไทย (Phouxay et al., 2008, pp. 35-36)

การแกปญหาหนนอกระบบของ สปป.ลาว รฐบาล สปป.ลาว เปนหนจากแหลงทนตางประเทศคอนขางสง เนองจากขาด

แคลนแหลงเงนก ในประเทศ จากสาเหตทคนลาวมการออมต า และรายไดของรฐบาล สปป.ลาว มาจากการขายทรพยากรธรรมชาต 2 แหลงหลก คอ ไฟฟาจากพลงงานน า (เขอน) และเหมองแร (Paijitrochana, 2017) ระบบเงนก เรมจากการรวมกลมของแมบานกลมละไมเกน 30 คน เรยกวา “Lin Huey” หรอ “Lin Ngeun” โดยแตละคนในกลมตองจายเงนคนละ 1,000 กบ ใหหวหนากลม มทงรายวน รายสปดาห และรายเดอน ครงหนงในแตละรอบ สมาชกจะไดรบจ านวนเงนทงหมดของกลมโดยจะตองจายคาใชวงเงน

17 จากรายงานของ Phouxay et al. (2008) ILO project, Migrant recruitment from the Lao

PDR to Thailand พบวาแรงงานลาวทเขาเมองมาท างานในประเทศไทยตองจายคาธรรมเนยมในการด าเนนการใหกบบรษทจดหางานทถกกฎหมายใน สปป .ลาว เปนเงน 15,000-20,000 บาท ขณะทแรงงานลาวทใชบรการของบรษทจดหางานทผดกฎหมายใน สปป.ลาว สวนใหญจะไมตองเสยคาธรรมเนยมหรอมบางกลมทเสยคาธรรมเนยม 2,500-5,000 บาท


คนละ 200 กบตอวงรอบ และท าเชนนไปจนครบสมาชกทงหมดของกลม (Paijitrochana, 2017) การก เงนดงกลาวมอตราดอกเบยสงถงรอยละ 20 ตอป

มาตรการแกไขปญหาหนนอกระบบของ สปป.ลาว มการจดตงธนาคารหมบานโดยความคดรเรมขององคการแรงงานระหวางประเทศอนภมภาคแมน าโขง ในโครงการตอตานการคาหญงและเดก (the International Labour Organization’s Mekong Sub regional Project to Combat Trafficking in Children and Women: ILO-TICW) โดยการปลอยเงนก ประมาณ 1,000-2,500 ดอลลารสหรฐ คดอตราดอกเบย รอยละ 12 ตอป ผานกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมประจ าจงหวด มการท าสญญากบหมบานปตอปและก าหนดคณสมบตผยนก ตองมอายตงแต 18 ปบรบรณ ไมพจารณาวตถประสงคในการกยม แตละหมบานจะมเงนทนส ารองในการใหกหมบานละ 1,000,000 กบ หรอประมาณ 95 ดอลลารสหรฐ (International Labour Organization, 2007) โดยทวไปแลวผกยมจะใชหลกทรพยทเกยวของในชวตประจ าวนเปนหลกประกน เชน ของใชภายในบาน รถจกรยานยนต ปศสตว รถเขน เปนตน และไมมการคดเบยปรบกรณคนเงนลาชา (International Labour Organization, 2007)

ตารางท 2 มาตรการแกไขปญหาหนนอกระบบระหวางประเทศไทย สหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว

ป ค.ศ.

มาตรการของ ประเทศไทย

ป ค.ศ.

มาตรการของ เมยนมา

ป ค.ศ.

มาตรการของ สปป.ลาว

1998

ตราพระราชบญญตแกไขเพมเตมประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (ฉบบท 12) พ.ศ. 2541 แกไขเรองสญญาขายฝาก

1997 กอตงสถาบนการเงนชมชนรายยอย (Microfinance) โดยไดรบทนสนบสนนจากโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต (UNPD)

2001

มาตรการลดความยากจนโดยบรรจไวในแผนพฒนา ประเทศและค าสงของนายกรฐมนตร หมายเลข 10 (IMF report, 2008)


ตารางท 2 (ตอ) ป ค.ศ.


ป ค.ศ.


ป ค.ศ.


2001 จดตงธนาคารประชาชน 2003 จดตงธนาคารหมบานโดยไดรบทนสนบสนนจากรฐบาลผานกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมจงหวด (International Labour Organization, 2003)

2004

2007

โครงการลงทะเบยนหน นอกระบบ โครงการปราบปราม ผประกอบธรกจสนเชอสวนบคคลภายใตการก ากบทไมไดรบอนญาต

2005 ปดคาสโนกวา 80 แหงทกระจายอยตามพรมแดนระหวางเมยนมาและจน เนองจากคาสโนเปนสาเหตหนงของการเกดเจาหน นอกระบบ (Federico Varese, 2011)

2006 รฐบาลจะเฝาสงเกตธนาคารของรฐ (SOCBs) และออกระเบยบ ขอบงคบเพอก ากบดแลการแลกเปลยนเงนตรา หนนอกระบบ (IMF report, 2008)

2009

2010

โครงการลงทะเบยนหนนอกระบบครงท 2 โครงการอาสาสมครทปรกษาทางการเงนครวเรอน (หมอหน)

2011

ออกกฎหมาย Microfinance Law 2011 ก าหนดเพดานดอกเบยเงนก ไมเกน รอยละ 2.5 ตอเดอน (รอยละ 30 ตอป) และดอกเบยเงนฝากไมเกน รอยละ 1.25 ตอเดอน (Jamneanphol, 2014) - จดตงสหพนธการจายเงน เมยนมา (MPU) โดยธนาคารกลางเพอก ากบดแลระบบการจายเงน (Galucci & Scanlon, 2014)


ตารางท 2 (ตอ) ป ค.ศ.


ป ค.ศ.


ป ค.ศ.


2012 จดตงการใหบรการกยมเงนทางมอถอ (Mobile Money Service) เพอแขงขนกบเจาหนนอกระบบ (Galucci & Scanlon, 2014)

2014

2015 2016

จดตงศนยชวยเหลอลกหน และประชาชนทไมไดรบความเปนธรรม (ศนธ.ยธ.) สนเชอนาโนไฟแนนซ สนเชอพโกไฟแนนซ

2014 การออก SME Development Law of 2015 ใหสนเชอโดยใชหลกเกณฑเดยวกบสนเชอภาคเอกชนทเกยวของกบการจายดอกเบยเปนรายไตรมาสและการช าระคนเงนตนเตมรปแบบของทสนสดระยะเวลาโดยทวไป 1-3 ป (Oxford Business Group, 2018)

2016 แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมครงท 8 ระยะ 5 ป (2016-2020) เนนใหการสนบสนน Microfinance เชน โครงการทเกดจากการรวมกลมในชมชนทมความเขมแขง ไมตองลงทะเบยนกบ BOL จนกวาจะมสมาชกครบ (Mekong Institute, 2017)

2017 โครงการสนเชอรายยอยเพอใชจายฉกเฉน

การจดตงเครดตบโร เพอเปนศนยขอมลระหวางเจาหนและลกหน (Galucci & Scanlon, 2014)


4. เปรยบเทยบหลกกฎหมายแพงและพาณชยท เกยวกบขอสญญาเพอเรยกดอกเบยและคาเสยหายตามหลกกฎหมายของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กบประเทศไทย

สปป.ลาว มกฎหมายวาดวยขอผกพนในสญญา มาตรา 46 ก าหนดหามมใหคสญญาตกลงก าหนดอตราดอกเบยเกนกวารอยละ 3 ตอป18 หากฝาฝน มผลใหดอกเบยตกเปนโมฆะ แตส าหรบธนาคารสามารถก าหนดอตราดอกเบยถงรอยละ 28 ตอป ซงหากมการผดสญญา ศาลสามารถบวกอตราดอกเบยรอยละ 3 เพมจากอตราดงกลาว รวมเปนรอยละ 31 ตอปได (Chanthavong, 2009, pp. 89-90) เมอเปรยบเทยบกบประเทศไทย ประมวลกฎหมายแพงและพาณชยก าหนดอตราดอกเบยผดนดไวไมเกนรอยละ 7.5 ตอป สวนก าหนดอตราดอกเบยการกยม ก าหนดไมเกนรอยละ 15 ตอป ตามมาตรา 654 หากฝาฝนมผลใหดอกเบยตกเปนโมฆะเชนเดยวกน ธนาคารสามารถก าหนดอตราดอกเบยถงรอยละ 28 ตอป ไดตามประกาศธนาคารแหงประเทศไทย แตหากมการผดสญญา ศาลไมสามารถบวกอตราดอกเบยรอยละ 7.5 เพมจากอตราดงกลาวได

สวนสหภาพเมยนมา มกฎหมายวาดวยสญญา (Myanmar Law of Contract 1872) มาตรา 74 ก าหนดใหคสญญาทกลาวอางวาอกฝายหนงผดสญญามสทธเรยกรองคาเสยหายได หากมการระบจ านวนคาเสยหาย หากมการผดสญญาไวในสญญาไมวาคาเสยหายจรงจะถงจ านวนดงกลาวหรอไมกตาม ตรงนนเองท าใหการก าหนดคาเสยหายในสหภาพเมยนมา สามารถคดดอกเบยผดนดไดถงรอยละ 75 ตอป (Briggs & Burrows, 2017, pp. 201, 299) นบจากวนทมการผดสญญา หากคาเสยหายจรงรวมกบดอกเบยผดนดไมเกนจ านวนทระบไวในสญญา หากเปรยบเทยบกบ

18 The Contract Law, Lao People’s Democratic Republic Peace Independence Democracy

Unity Prosperity 1990 Chapter 3 Article 46. Loan Contracts When borrowing money from [persons] other than banks, computation of interest can exceed [the interest charged on] bank [loans], but by no more than three percent annually.


ประมวลกฎหมายแพงและพาณชยของไทย มาตรา 222 และมาตรา 224 ก าหนดใหการเรยกเอาคาเสยหายนน ยอมไดแกเรยกคาสนไหมทดแทนเพอความเสยหายเชนทตามปกตยอมเกดขนแตการไมช าระหนซงเปนผลธรรมดาหรอผลโดยตรงจากการไมช าระหน (ค าพพากษาศาลฎกาท 2147/2551) เชน คาตดตามทวงถามใหช าระหน (ค าพพากษาฎกาท 6288/2548) โดยดอกเบยผดนดตองไมเกนรอยละ 7.5 ตอป แมคสญญาจะก าหนดคาเสยหายไวในสญญา ศาลไทยมองวาเปนคาปรบ ซงหากสงเกนสวนศาลสามารถลดลงไดตามสมควร (ค าพพากษาฎกาท 1888/2551) ตามมาตรา 383

5. เปรยบเทยบหลกกฎหมายแพงและพาณชยท เกยวกบการท าสญญาอน19 อ าพรางสญญาก เงนระหวางสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กบประเทศไทย

เมอสองสามปทผานมานมกรณทเจาหนนอกระบบท าสญญาทเอารดเอาเปรยบ ลกหนเกนสมควร เชน ท าสญญาอ าพรางสญญาก เงนทคดดอกเบยเกนอตรา สญญาทเจาหนบบบงคบใหลกหนท าสญญาทไมเปนธรรม การจ าน าทองค าอ าพราง การก เงนดอกเบยสง การจ าน าทะเบยนรถยนต แชรลกโซ การน าปจจยในการผลตแลกกบผลตผลทางการเกษตรทเอารดเอาเปรยบลกหน โดยในสวนตอไปนจะกลาวถงการท าสญญาบางเรองเพออ าพรางการก เงนในประเทศกลมอนภาคลมแมน าโขงโดยเฉพาะสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว กลาวคอ

5.1 สญญาขายฝาก ตามกฎหมายแพงและพาณชยของไทย การท าสญญาอนอ าพรางสญญา

ก เงนคอการทเจาหนและลกหนตงใจผกพนตนตามสญญาก ยมเงนแตท าสญญาประเภทอนมาอ าพรางสญญาก เงนโดยไมตองการผกพนตนตามสญญาทท าอ าพราง

19 สญญาอน หมายถง การท าสญญาประเภทอนซงใหประโยชนแกผ ใหก ในท านองเดยวกบ

สญญาก เงนเพอหลกเลยงการบงคบใชตามกฎหมายหามเรยกดอกเบยเกนอตรา


ขน กฎหมายจงก าหนดใหผลของนตกรรมอ าพรางตกเปนอนใชบงคบไมไดและใหไปบงคบตามนตกรรมทถกอ าพรางนน (ป.พ.พ.มาตรา 155 วรรค 2) เชน ท าสญญาขายฝากทดนอ าพรางสญญากยมเงน ตองบงคบตามสญญากยมเงน ดงนนหากคสญญาท าสญญาขายฝากโดยก าหนดสนไถสงเกนกวาตนเงนก สญญาขายฝากทดนยอมตกเปนโมฆะ (ค าพพากษาศาลฎกาท 4686/2552) ประเทศไทยก าหนดเพดานขนสงของดอกเบยสนไถไวไมเกนรอยละ 15 ตอป ตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 499

ส าหรบ สปป.ลาว มกฎหมายวาดวยขอผกพนในสญญาและนอกสญญา ก าหนดระยะเวลาไถคนไมเกน 3 ป โดยสนนษฐานวาใชกบทรพยสนทกประเภทไมวาจะเปนอสงหารมทรพยหรอสงหารมทรพย ตามมาตรา 43 และมาตรา 44 ไมไดก าหนดอตราดอกเบยของสนไถเอาไว เพยงแตก าหนดไวคราว ๆ วาดอกเบย ขนอยกบจ านวนคางช าระ จงเปนชองทางใหเจาหนสามารถก าหนดอตราดอกเบยของสนไถในอตราสงได กรณ สปป.ลาว หากตองการแกไขปญหาหนนอกระบบจะตองแกไขกฎหมายมาตราดงกลาวในอนาคต

กรณสหภาพเมยนมา สญญาขายฝากไมมบทบญญตก าหนดอตราดอกเบยในเรองสนไถ มเพยงกฎหมายวาดวยการกยมโดยคดดอกเบยสง (The Usurious Loan Act 1918) ซงเปนบทบญญตใชบงคบกบการพจารณาคดในศาลโดยศาลมอ านาจพจารณาสญญากยมเงนทคดดอกเบยสง ใหเปนสญญาทไมเปนธรรมได กรณสหภาพเมยนมา จงตองตรากฎหมายเฉพาะก าหนดเพดานดอกเบยกยมโดยน ามาใชบงคบกบการกยมเงนระหวางเอกชน

5.2 สญญาจ าน าสนคาหรอพชผลทางการเกษตร ประเทศไทยมการตรากฎหมายคอ พระราชบญญตหลกประกนทางธรกจ

พ.ศ. 2558 เพอรองรบการน าทรพยสนทมมลคาทางเศรษฐกจ เชน สนคาคงคลง วตถดบทใชในการผลตสนคาหรอทรพยสนทางปญญามาใชเปนประกนการช าระหน ในลกษณะทไมตองสงมอบการครอบครองแกเจาหนซงจะเปนประโยชนตอการ


ประกอบธรกจ แตยงมการประกอบธรกจรบจ าน าทะเบยนรถ โดยเอาทะเบยนรถวางเปนหลกทรพยค าประกนการเบกเงนสดซงคดดอกเบย 25-50% บางรายก าหนดดอกเบยในสญญาเงนกแค 1.75-2% โดยมการหลบเลยงไปเรยกเกบคาธรรมเนยม ใชเงนกหรอคาธรรมเนยมอน ๆ แทน ซงหากคดรวมกนจะสงกวา 25-50% หากลกหนไมสามารถผอนช าระคางวดไดตามก าหนดกจะยดหลกทรพยค าประกนเหลานเพอน ามาขายทอดตลาด (Exposes Scam Businesses on Car Licenses Pledging, 2017) กรณรานขายทองค าลกลอบรบจ าน าทองค าโดยคดดอกเบยรอยละ 3-5 บาทตอเดอน (Porpol, 2015, p. 31) ซงขดตอพระราชบญญตโรงรบจ าน าซงก าหนดใหธรกจทประกอบการรบจ าน าจะตองไดรบใบอนญาตกอน

สปป.ลาว มพระราชก าหนดวาดวยธรกจรบจ าน า ป ค.ศ. 2016 (Decree On Pawn Businesses No. 248) มาตรา 16 ก าหนดใหธรกจรบจ าน าสามารถเรยกดอกเบยจากผจ าน าไดไมเกนรอยละ 5 จากราคาตนเงนกทงหมดและธรกจโรงรบจ าน านเปนธรกจสงวนไวเฉพาะพลเมองลาว (Thai Business Information Center in LAO, 2017) การเปดโรงรบจ าน าจะตองไดรบอนญาตจากกระทรวงก ากบดแลธนาคารแหงลาว (Bank Supervision Department) เสยกอนโดยกระทรวงมหนาทควบคมการกระท าทเปนการคาก าไรเกนควรจากลกหน เชน เรยกดอกเบยเกนกวาทกฎหมายก าหนด รบจ าน าฉโนดทดน หรอขายของจ าน าโดยไมไดประกาศหรอกอนก าหนด (Hogenhout, 2011, pp. 26, 46) เปนตน จากขอมลของธนาคารแหงชาตลาว (Bank of the Lao P.D.R., 2016) ระบวามโรงรบจ าน าทไดรบอนญาตเพยง 28 แหงเทานน ซงประชาชนทมรายไดนอยนยมใชบรการกยมเงนดวนโดยมกจะเปนหนนอกระบบแอบแฝง

กรณสหภาพเมยนมา มการน าของมคาไปจ าน าไปรานรบจ าน าเปนสงทไดรบความนยมส าหรบประชาชนทมรายไดนอยและตองการเงนสดแบบเรงดวน ทงน ในเมองยางกง สหภาพเมยนมามโรงรบจ าน าทถกกฎหมายกวา 250 ราน ทงหมดไดรบใบอนญาตประกอบการจากคณะกรรมการพฒนาเมองยางก ง โรงรบจ าน าพวกน นอกจากจะรบจ าน าทองค าหรออญมณแลว ยงรบจ าน าเสอผาดวยโดยจะคดดอกเบย


รอยละ 10 ตอเดอน ส าหรบเสอผาและรอยละ 3 ตอเดอนส าหรบทองค า หรออญมณ และมระยะเวลาไถคนสน ๆ เพยง 4 เดอน ส าหรบเสอผาใหมสามารถจ าน าไดเงนกตงแต 1,000 ถงมากกวา 4,000 กบ (Soe, 2016)

6. ประเดนวเคราะหกจกรรมของเจาหนทบบบงคบหรอเอารดเอาเปรยบลกหน ซงควรถอเปนหนนอกระบบหรอไม

ใน ป พ.ศ. 2561 ส าหรบประเทศไทย มธรกจทพบขนใหม เมอพจารณาแลวมลกษณะทเปนการเอารดเอาเปรยบผ บรโภค เชน ธรกจจดสรรวนพกผอน (Time Sharing) โดยจายคาสมครสมาชกคาบ ารงรายปแกบรษทและใหสมาชกของบรษทมสทธไปทองเทยวหรอพกผอนในโรงแรมตาง ๆ โดยโฆษณาวาจะจายผลตอบแทนในอตราทสงและจะจายผลประโยชนตอบแทนรอยละ 20-45 ใหกบสมาชกทสามารถชกชวนบคคลอนใหเขามาสมครเปนสมาชกใหมซงการกระท าเหลานลวนเปนแชรลกโซทผดกฎหมายกลาวคอ พระราชบญญตแกไขเพมเตมพระราชก าหนดการกยมเงนทเปนการฉอโกงประชาชน พ.ศ. 2527 (ฉบบท 2) พ.ศ. 2545 พระราชบญญตขายตรงและตลาดแบบตรง พ.ศ. 2545 และพระราชบญญตแกไขเพมเตมบทบญญตแหงกฎหมายทเกยวกบความรบผดในทางอาญาของผแทนนตบคคล พ.ศ. 2560

ส าหรบธรกจใหเชาเครองใชไฟฟา เชน โทรทศน ต เยน ไมโครเวฟในหอพก ซงคดคาเชาเปนรายวนหรอรายเดอน เหลานหอพกมกคดคาใชบรการในอตราสงกวาการเชาในอตราทวไปโดยมกจะอางวาเปนคาธรรมเนยมในการซอมบ ารง หรอคาจดการอน ๆ เมอค านวณเปนดอกเบยแลวมกมอตราสงกวาดอกเบยทกฎหมายก าหนดไว

กรณธรกจเชาแบบมเงอนไขซอทรพย (Rent-to-Own) ธรกจนเปนธรกจรปแบบใหมซงไดรบความนยมแพรหลายในประเทศกลมยโรป เชน องกฤษ (Lacko et al., 2000) โดยกลมลกคาทมรายไดนอยหรอมประวตไมดทางการเงน โดยสญญาประเภทนผ เชาจะท าสญญาเชาทรพยสนทจบตองได เชน บาน หรอเครองใชไฟฟาในระยะ สน ๆ เชน รายเดอน ซงมเงอนไขกบผ ใหเชาวาผ เชาสามารถซอทรพยสนทเชาในเวลาใดในระหวางสญญาได รวมทงสามารถยกเลกสญญาในเวลาไดกไดโดยการคน


ทรพยสน (O’Donnell & Walbaum, 2009) ซงอตราคาเชา rent-to-own จะสงกวาอตราคาเชาทวไป

จากธรกจทเกดขนใหมดงกลาวนจะเหนไดวาส าหรบประเทศไทยยงไมมกฎหมายควบคมทเพยงพอ ซงแมจะมการเสนอแกไขพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตราโดยเพมขอความวา “การสมคบกนตงแต 2 คนขนไป โดยปกปดวธด าเนนการ หรอกระท าในลกษณะของการด าเนนการทแอบแฝงหรออ าพรางในธรกจ หรอกระท าดวยวธการอนใดทขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน ผกระท าตองระวางโทษจ าคกไมเกน 4 ป หรอปรบไมเกน 400,000 บาท หรอทงจ าทงปรบและก าหนดใหความผดดงกลาวเปนความผดมลฐานตามกฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน” (Thailand Usury Act Draft, National Legislative Assembly 2018)

แตตอมาเมอมการประกาศใชพระราชบญญตหามเรยกดอกเบยเกนอตรา พ.ศ. 2560 กลบใชขอความวา “บคคลใดกตามทใหบคคลอนกยมเงนหรอกระทาการ ใด ๆ ทเปนการอาพรางการกยมเงนโดยมลกษณะอยางใดอยางหนง ดงตอไปน

2.4 เรยกดอกเบยเกนกวาอตราทกฎหมายกาหนดไว 2.5 กาหนดขอความอนเปนเทจในเรองจานวนเงนกหรอเรองอน ๆ ไวใน

หลกฐานการกยมเงนหรอตราสารทเปลยนมอไดเพอปดบงการเรยกดอกเบยเกนอตราทกฎหมายกาหนดหรอ

2.6 กาหนดจะเอาหรอรบเอาซงประโยชนอยางอนนอกจากดอกเบยไมวาจะเปนเงนหรอสงของหรอโดยวธการใด ๆ จนเหนไดชดวาประโยชนทไดรบนนมากเกนสวนอตราสมควรตามเงอนไขการกยมเงน

บคคลทกระทาตามลกษณะขางตนมความผดฐานเรยกดอกเบยเกนอตราจะตองระวางโทษจาคกไมเกน 2 ป หรอปรบไมเกน 200,000 บาทหรอทงจาทงปรบ”

จะเหนไดวาขอความในชนเสนอรางของคณะกรรมาธการนนมความครอบคลมกวามาก ซงกฎหมายทออกมาใหมนนใชบงคบเฉพาะการกระท าอ าพรางการก ยมเงน


อยางเดยว โดยธรกจทเกดขนใหมนนมรปแบบซบซอนอาจจะไมเขาลกษณะก ยมเงนเทานน ดงนนผ เขยนจงขอเสนอใหตความ “หนนอกระบบ” ใหม โดยควรรวมการกระท าตาง ๆ ของเจาหนหรอธรกจทด าเนนการแอบแฝงหรออ าพรางเปนการหาประโยชนเกนควรใหถอเปนหนนอกระบบ เชน ธรกจใหเชาเครองใชไฟฟา ธรกจเชาแบบมเงอนไขซอทรพย (Rent-to-Own) ธรกจการก เงนดวน (Payday Loan) ธรกจผอนซอทรพยสนลวงหนา (Layaway Plans) (Brenden, 1999, p. 328) ธรกจหอพก หรอ อพารตเมนททมการใหเชาหองพกรายวนแอบแฝงเปนโรงแรม ธรกจจดสรรวนพกผอน (Time Sharing) เปนตน

7. ตวอยางการใชมาตรการแกไขปญหาหนนอกระบบของประเทศไทยเพอเปนทางเลอกตอสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว

จากการศกษาพบวาปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว มความคลายคลงกบปญหาหนนอกระบบในประเทศไทยในสวนทเกยวของกบผลกระทบทางสงคม เชน การเรยกเกบดอกเบยทสงเกนกวาทกฎหมายก าหนด การเลยงไปท าสญญาประเภทอน เชน สญญาขายฝาก อ าพรางสญญาเงนก และจากประสบการณแกไขปญหาหนนอกระบบในประเทศไทยทมอยางตอเนอง ฉะนนจงอาจถอดบทเรยนการแกปญหาหนนอกระบบของประเทศไทยเพอน าไปใชกบสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ได ยกตวอยางเชน

7.1 การเขาถงกระบวนการยตธรรมของลกหนนอกระบบ ทผานมา ประเทศไทยมการตรากฎหมายเพอแกไขปญหาดงกลาวหลายฉบบ

แตกระจดกระจายอยในหนวยงานตาง ๆ เชน ส านกงานคมครองผบรโภค ส านกงานปราบปรามการฟอกเงน ธนาคารแหงประเทศไทย ศนยด ารงธรรมประจ าจงหวด เปนตน การแกไขปญหาจงมลกษณะตางคนตางท า ไมไดแกปญหาในภาพรวม ซงหนนอกระบบในปจจบนมการพฒนารปแบบทซบซอน การแกไขปญหาใหไดผลจงควรแกไขในองครวมและบรณาการกฎหมายรวมถงมาตรการทางเศรษฐกจรวมกน ในสวนน รฐเมยนมาและ สปป.ลาว ควรจดตงหนวยงานพเศษขนมาเพอแกปญหา


หนนอกระบบโดยเฉพาะ โดยใหหนวยงานชวยจดหาทนายความเพอชวยแกตางใหกบลกหนทไมไดรบความเปนธรรม เชน ชวยเจรจาตอรองกบเจาหน ชวยไกลเกลย หรอชวยประนอมหน ตลอดจนตกลงเรองระยะเวลาช าระหน (Meechart et al., 2013, p. 24) โดยอาจใหหนวยงานอนของรฐ เชน ส านกงานยตธรรมเปนหนวยงานประสานงานกบสภาทนายความเพอจดหาทนายความทมความรในการชวยเหลอ

7.2 การแกไขกฎหมายปองกนเจาหนนอกระบบด าเนนกจกรรม อ าพรางทเปนการเอารดเอาเปรยบลกหน

ทางเลอกส าหรบ สปป.ลาว อาจใชการแกไขกฎหมายวาดวยขอผกพนในสญญาและนอกสญญา มาตรา 43 และมาตรา 44 โดยอาจก าหนดเพดานของอตราดอกเบยของสนไถรวมผลประโยชนตอบแทนแลวไมเกนรอยละ 15 ตอป

ทางเลอกส าหรบสหภาพเมยนมา อาจแกไขกฎหมายแพงและพาณชยวาดวยสญญาขายฝากโดยก าหนดอตราดอกเบยในเรองสนไถ อาจใชดอกเบยสนไถไมเกนรอยละ 15 ตอป หรออาจขยายขอบเขตการบงคบใชกฎหมายวาดวยการกยม โดยคดดอกเบยสง (The Usurious Loan Act 1918) ทใชในการพจารณาของศาลใหน ามาใชกบการท าสญญาก ยมเงนของประชาชนทวไปดวย นอกจากนทงสองประเทศอาจตองตรากฎหมายเกยวกบการหามเรยกดอกเบยเกนอตราเกยวกบหนนอกระบบ ส าหรบควบคมธรกจทด าเนนการแอบแฝงหรออ าพรางเปนการหาประโยชนแกลกหนเกนควร

7.3 การด าเนนการปราบปรามเจาหนนอกระบบโดยเจาหนาท ทเกยวของอยางจรงจง

กรณสหภาพเมยนมา มรายงานการศกษาพบวาแมการกยมเงนนอกระบบจะเปนสงผดกฎหมายแตศาลรฐเมยนมายงใชบทลงโทษในสถานเบาแกผ กระท าผด (Fernández, 2014, p. 20) ท าใหเจาหนนอกระบบไมเกรงกลวกฎหมายเทาทควร ดงนจากบทเรยนของประเทศไทยพบวามการออกมาตรการในการปราบปรามเจาหนนอกระบบอยางจรงจง เชน เจาหนาทต ารวจมการจบกมปราบปรามเจาหนนอกระบบซงมกเปนผมอทธพลตามพนทเปาหมายตาง ๆ โดยมการประสานงานกบส านกงาน DSI เปนตน


นอกจากนเมอการฟองคด ศาลจะลงโทษเจาหนนอกระบบโดยไมมการรอการลงโทษ (ค าพพากษาฎกาท 4955/2560)20

7.4 การรวมกนจดตงแหลงทนหรอกองทนของชมชนภายใตแนวคดเศรษฐกจพอเพยง

จากงานวจยของ Buddhawongsa et al. (2016) มการเสนอระบบ IDL-Model สรางรปแบบการด าเนนชวตส าหรบภาคชมชน โดยการรวมกนจดตงแหลงทนหรอกองทนของชมชนเพอชวยเหลอคนในชมชนดานการเงนยามฉกเฉน หรอจดใหมสวสดการในการด ารงชพ สงเสรมการท างานและการรวมกลมอาชพเดยวกนเพอเพมความสามารถในการตอรอง (pp. 16-17) ซงเปนแนวคดทคลายคลงกบธนาคารหมบานใน สปป. ลาว และสหภาพเมยนมา แตมการน าแนวคดเศรษฐกจพอเพยงมาใชเสรมสรางและปรบเปลยนพฤตกรรมการใชชวตของลกหนโดยการสรางรายไดของคนในชมชนพรอมหลกการปองกนไมใหเกดหนนอกระบบในระยะยาวโดยมการผสานรวมกนระหวางภาคประชาชน ภาคชมชนและรฐบาล ท าใหลดคาใชจายรายเดอนและเกดเงนออมเพมขน โดย IDL-Model อาจจะน าไปใชในการแกไขปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว ได

20

จ าเลยประกอบกจการในการหาเงนทนในทางการคาปกต แลวน าออกใหผ อนก เงนแบบ

นอกระบบ และใหบคคลทวไปในเขตพนทยมเงนโดยคดดอกเบยในอตรารอยละ 60 ตอเดอน หรอรอยละ 720 ตอป และรอยละ 25 ตอเดอน หรอรอยละ 300 ตอป เกนกวาอตราดอกเบยทกฎหมายก าหนดไว ไมเกนรอยละ 15 ตอป เปนจ านวนเงนสงกวาทกฎหมายก าหนดอยางมาก ซงเหนไดวาเปนการประกอบอาชพเพอหารายไดบนความเดอดรอนของผทตกทกขไดยากโดยไมเกรงกลวตอกฎหมายและไรจตส านกตอศลธรรมอนด พฤตการณแหงคดเปนเรองรายแรง แมจ าเลยไมเคยตองโทษจ าคกมากอน หรอมภาระตองอปการะบคคลในครอบครว หรอมเหตอน ๆ ตามทจ าเลยฎกา กเปนเหตสวนตว ไมเปนเหตผลเพยงพอทจะรบฟงเพอรอการลงโทษจ าคกใหแกจ าเลย


สรป แนวทางการแกไขปญหาหนนอกระบบของรฐบาลไทยมมาตรการทใกลเคยงกบ

แนวนโยบายแกไขปญหาหนนอกระบบของสหภาพเมยนมาและ สปป.ลาว เชนโครงการธนาคารชมชน โครงการคลงในบานของไทยมรปแบบใหสนเชอแกกองทนหมบาน สหกรณ ธนาคารชมชน เพอใหสถาบนเหลานน าไปปลอยก ตอแกสมาชก ส าหรบ สปป.ลาว มการจดตงธนาคารหมบาน (Village Bank) โดยองคกรของรฐท าสญญากบหมบานซงคดอตราดอกเบยต า แตอยางไรกตามการใชมาตรการทางกฎหมายเพยงอยางเดยวไมเพยงพอจะใชแกปญหาหนนอกระบบไดทงหมด ตองใชมาตรการดานอน ๆ รวมดวย เชน ใหความร สรางวนยใหแกประชาชนผมรายไดนอย จดหาแหลงทนทเหมาะสมใหกบลกหน การท าใหหนนอกระบบกลายเปนหนในระบบ รวมถงการด าเนนการปราบปรามเจาหนนอกระบบโดยเจาหนาททเกยวของอยางจรงจง เปนตน

References Academic Bureau. (2015) Informal debt: Nano finance (หนนอกระบบ:

นาโนไฟแนนซ), Academic Focus, The Secretariat of the House of Representatives, vol. 3, p. 17. (in Thai)

AECplus. (2000) Introduction to the AEC. Episode 3: Myanmar (รจกกบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ตอนท 3: ประเทศพมา), Available: http://www.askkbank.com/WhatsHot/ Documents/Myanmar.pdf [28 November 2018] (in Thai)


Amorrachayawichan, U. (2017) Factors that influence debt outside the public system in Municipal Chumphon (ปจจยทมผลตอการเกดหนนอกระบบของประชาชนในอ าเภอเมองชมพร จงหวดชมพร), Research and Development Journal, Suan Sunandha Rajabhat University, vol. 1, no. 9, pp. 62-73. (in Thai)

Artingstoll, C. (2017) Microfinance and the ultra-poor in Myanmar, Available: http://mizzima.com/news-opinion/microfinance-and-ultra-poor-myanmar [28 November 2018]

Aung, W. S. (2011) Informal trade and underground economy in Myanmar: Costs and benefits, Bangkok: Research Institute on contemporary Southeast Asia (IRASEC).

Australian Financial Security Authority (A.F.S.A.). (2017) What is a debt agreement?, Canberra: Austraian Financial Security Authority Home Page, Available: https://www.afsa.gov.au/ insolvency/i-cant-pay-my-debts/ what-debt-agreement [7 March 2018]

Bank of the Lao P.D.R. (2016) Quarterly report Q4/2016, p.4, Available: https://www.bol.gov.la/together_use/Montary%20Statistics% 20Report%20Q4.2016.pdf [1 September 2018]

Brenden, M. (1999) “Payday Lenders” face regulation, Atlanta Business Chronicle, vol. 34, no. 20, p. 328.

Briggs, A., & Burrows, A. (2017) The law of contract in Myanmar, Hampshire: Ashford Colour Press.


Buddhawongsa, P., et al. (2016) Informal debt: Problems and policy implication under sufficiency economy (หนนอกระบบ: ปญหาและแนวทางแกไขภายใตแนวทางปรชญาเศรษฐกจพอเพยง), Journal of Economics Chiang Mai University, vol. 20, no. 1, pp. 1-22. (in Thai)

Center for Economic Business and Grassroots Economy Research. (2015) The debt situation of low-income households of Thailand Report Study (รายงานผลการศกษาภาวะหนสนของครวเรอนผมรายไดนอยของประเทศไทย), Available: https://www.gsb.or.th/getattachment/0205 7763-0a51-447e-821c-0bc04247c6e6/ GR_report_debt2_detail.aspx [20 May 2018] (in Thai)

Chanthavong, P. (2009) The Lao PDR. law of contract in comparison with Thai laws of juristic act and contract (กฎหมายวาดวยขอผกพนในสญญาของสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาวศกษาเปรยบเทยบกบหลกกฎหมายลกษณะนตกรรมสญญาของไทย), Master’s thesis, Thammasat University. (in Thai)

Dalberg Global Development Advisors. (2017) Power women and girls financial inclusion country assessment: Myanmar, New York: Dalberg Global Development Advisors.

Duflos, E., et al. (2013) Microfinance in Myanmar sector assessment, Washington, DC: IFC Advisory Services in East Asia and the Pacific.

Exposes scam businesses on car licenses pledging. (2017) Bangkokbiznews, Available: http://www.bangkokbiznews.com [12 March 2018]

Fernández, M. (2014) Capacity-building for rule of law promotion in Myanmar, Available: https://www.myjusticemyanmar.org [10 November 2018]


Friis, C. (2015) Small-scale land acquisitions, large-scale implications: The case of Chinese banana investments in Northern Laos, Chiang Mai: Chiang Mai University.

Galucci, M., & Scanlon, J. (2014) Afford two, eat one: Financial inclusion in

rural Myanmar, Myanmar: Proximity Designs.

Gonzales, I. (2017) Informal lenders seek SEC licenses, Available:

http://www.philstar.com/business/2017/03/01/1676652/informal-lenders-

seek-sec-licenses [10 May 2018]

Gutteridge, H. C. (1949) Comparative law: An introduction to the comparative method of legal study & research, Cambridge: Cambridge University Press.

Hogenhout, T. H. (2011) The rural and microfinance sector of the Lao People’s Democratic Republic, Manila: Asian Development Bank, Southeast Asia Department.

Hoyes, D. (2015) Take a buyer beware approach to ontario’s new debt settlement laws, Available: http://www.huffingtonpost.ca/douglas-hoyes/ ontario-debt-settlement_b_7510008.html [10 May 2018]

International Labour Organization. (2007) Meeting the challenge proven practices for human trafficking prevention in the Greater Mekong Subregion LAO PDR, International Labour Organization Sub-region, Lao PDR: International Labour Organization.

International Monetary Fund. (2008) Lao PDR: Second poverty reduction strategy paper, Washington, DC: International Monetary Fund.


Jamneanphol, S. (2014) Informal debt and social justice (หนนอกระบบกบความเปนธรรมทางสงคม), Bangkok: Office of The Permanent Secretary of Justice. (in Thai)

Jaiwat, W. (2018) Laos experiencing debt to GDP was higher than expected, while the GDP in the country grew (ลาวประสบปญหาหนตอ GDP สงกวาคาดขณะท GDP ในประเทศโตตอเนอง), Bangkok: Brand Inside. (in Thai)

Jindawat, K. (2015) The informal debt problems and solutions by the Government (ปญหาหนนอกระบบและแนวทางการแกไขโดยภาครฐ), Bangkok: Thailand Parliament. (in Thai)

Kaino, T. (2005) Rural credit markets in Myanmar: A study of formal and non-formal lenders, Asian Journal of Agriculture and Development, vol. 3, no. 1 & 2, pp. 1-15.

Katanyatanont, T., et al. (2011) Guidelines for using legal measures to supervise and resolve informal debt (แนวทางการใชมาตรการทางกฎหมายในการกากบดแลและแกไขปญหาเจาหนนอกระบบ), Bangkok: Fiscal Policy Office, Available: http://www.fpo.go.th/eresearch/Project/ Law/9120.aspx [5 June 2018] (in Thai)

Kyophilavong, P., et al. (2013) Resource booms, growth and poverty in Laos: What can we learn from other countries and policy simulations?, Laos: Partnership for Economic Policy (PEP), Faculty of Economics and Business Management, National University of Laos.

Lacko, J. M., et al. (2011) Survey of rent-to-own customers, Washington, DC: Federal Trade Commission.


Lynn, K. Y. (2018) Unwieldly loan limit causing complications for nation’s farmers, Available: https://frontiermyanmar.net/en/unwieldly-loan-limit-causing-complications-for-nations-farmers [28 November 2018]

Macintyre, J. (2016) Hatching hope: Ducks and microfinance in Myanmar, Available: http://www.pactworld.org/blog/hatching-hope-ducks-and-microfinance-myanmar [20 March 2018]

Meechart, V., et al. (2013) The project studies the development of judicial administration policy in order to solve the problem of informal debt (โครงการศกษาพฒนานโยบายการยตธรรมเพอแกปญหาหนนอกระบบ), Bangkok: Ministry of Justice. (in Thai)

Mekong Institute. (2017) Focus group discussion on financial role for sustainable development in ASEAN, Available: http://www.mekonginstitute.org/uploads/ tx_ffpublication/FPRI_Report.pdf [20 March 2018]

Mukherjee, G. (2013) Lao PDR, business and human rights in ASEAN: A baseline study, Available: https://www.menschenrechte.uzh.ch/dam/ jcr:00000000-3175-0061-0000-000078a6b3ac/Business_and_Human_ Rights_in_ASEAN_ Baseline_Study_ebook.pdf [25 November 2018]

O'Donnell, J., & Walbaum, M. (2009) Consumers turn to rent-to-own stores in rickety economy, Available: https://abcnews.go.com/Business/ story?id=8055832&page=1 [23 May 2018]

Olechnowicz, C. A. (2011) History of usury: The transition of usury through ancient greece, the rise of christianity and islam, and the expansion of long-distance trade and capitalism, Gettysburg Economic Review, vol. 5, Article 7.


Paijitrochana, P. ( 2017) Laos finance crisis (วกฤตการเงนลาว), Available: http://investopedia8.blogspot.com/2013/10/09-2556.html [14 January 2018] (in Thai)

Phongpirodom, P., & Chonlavorn, P. (2015) Nano finances, solution of informal debt? (นาโนไฟแนนซทางออกของหนนอกระบบ?), Bangkok: SCB Economic Intelligence Center. (in Thai)

Phouxay, K., et al. (2008) A study of formal and informal recruitment practices of Lao workers migrating to Thailand, Bangkok: ILO Project, Migrant Recruitment from the Lao PDR to Thailand.

Pohsri, S., et al. (2016) Attitudes toward informal debt in term of personal loans of residents in Hat Yai, Songkhla province (ทศนคตทมตอหนนอกระบบในรปสนเชอสวนบคคลของประชาชนอ าเภอหาดใหญ จงหวดสงขลา), Journal of Management Sciences, vol. 33, no. 1, pp. 159-185. (in Thai)

Pommach, V., & Wongwattanapikul, C. (2016) The fundamental of legal issues concerning sale with of redemption: A comparative study of the kingdom of Thailand and Lao People’s Democratic Republic (ปญหาพนฐานของกฎหมายเกยวกบการขายฝาก: ศกษาเปรยบเทยบราชอาณาจกรไทยและสาธารณรฐประชาธปไตยประชาชนลาว), MFU Connexion: Journal of Humanities and Social Sciences, vol. 5, no. 2, pp. 111-135. (in Thai)

Porpol, Y. (2015) Legal measures for consumer protection: A case study of customers of loan sharks (มาตรการทางกฎหมายในการคมครองผบรโภค: ศกษาเฉพาะกรณผใชบรการเงนกนอกระบบ), Master’s thesis, Bangkok: Pridi Banomyong Faculty of Laws, Dhurakij Pundit University. (in Thai)


Proximity Designs. (2014) In the incubator: A new financial inclusion product, Available: http://proximitydesigns.squarespace.com/almost-live-from-proximity/2014/12/17/in-the-incubator-a-new-financial-inclusion-product.html [20 March 2018]

Robinson, S. M. (2001) The microfinance revolution: Sustainable finance for the poor, Washington, DC: World Bank.

Saleilles, R. (1900) Congrès international de droit comparée, Rapport préliminaire présenté à la commission d’organisation sur l’utilité, le but et le programme du Congrès”, Bulletin de la Société de Législation comparée, p. 29.

Sava, G. (2012) The ethics of usury and its impact on the modern banking system, Available: http://mises.ro/978/the-ethics-of-usury-and-its-impact-on-the-modern-banking-system [26 May 2018]

Siripraiwan, P. (2017) Solving the informal debt … tough job for Thai government (แกหนนอกระบบ . . . งานชางรฐบาลลงต), Bangkok: Efinancethai, Available: https://www.efinancethai.com/EditorialNews/ EditorialNewsMain.aspx?file_name=eWdMZTlXakZMa2lYVWJYcUlCNmVhQT09 [13 November 2018]

Soe, H. K. (2016) Fast cash for the poor, Available: https://frontiermyanmar.net/ en/fast-cash-the-poor [23 April 2018]

Sutaporn, P. (2013) Bhuddism application for problem solving on illegal debt: In case study of Dankwien pottery traders Chok Chai district Nakorn Ratchasima (การใชหลกธรรมทางพระพทธศาสนาแกไขปญหาหนนอกระบบ: กรณศกษาผประกอบการเครองปนดนเผาดานเกวยน อาเภอโชคชย จงหวดนครราชสมา), Bangkok: National Research Committee Office. (in Thai)


Thai Business Information Center in LAO. (2017) Reserved business for the Lao citizens (ธรกจสงวนสาหรบพลเมองลาว), Available: http://www.thaibizlao.com/lao/business-tips/detail.php?id=21067 [23 May 2018] ( in Thai)

Thanyapoj, T. (2011) Informal debt management: Chai Nat case (การแกไขปญหาหนนอกระบบ กรณศกษาจงหวดชยนาท), Bangkok, Thailand National Defense Insitute. (in Thai)

The Land Information Working Group (LIWG). (2011) JVC helps farmers in Laos raise rice yields, Available: http://www.laolandinfo.org/2011/ 12/21/jvc-helps-farmers-in-laos-raise-rice-yields/ [20 July 2017]

The Livelihoods and Food Security Trust Fund (LIFT). (2012) LIFT baseline survey report 2012, Yangon: LIFT.

The Ministry of Agriculture and Irrigation of Myanmar. (2001) The Myanmar Agricultural Development Bank, Available: https://myanmargeneva.org [28 November 2018]

Thu, K. K. S. (2015) Myth and reality in irregular migration from Myanmar, Wellington, New Zealand: Victoria University of Wellington.

Tong, P. S. (2009) Lao People’s Democratic Republic forestry outlook study, Bangkok: Food and Agriculture Organization of the United Nations Regional Office for Asia and the Pacific.

Upunno, U. (2007) An analysis of the success in solving people’s none institute loan according to the poverty elimination policy in Baan Ti District, Lamphun Province (การวเคราะหความสาเรจของการแกไขปญหาหนนอกระบบของประชาชนตามนโยบายขจดความยากจนในพนทอาเภอบานธ จงหวดลาพน), Master’s thesis, Chiang Mai University. (in Thai)

https://myanmargeneva.org/


Varese, F. (2011) Mafias on the move: How organized crime conquers new territories, New Jersey: Princeton University Press.

Vincent, J. (2014) Historical, religious and scholastic prohibition of usury: The common origins of western and islamic financial practices, New Jersey: Seton Hall University.

World Bank. (2014) Myanmar ending poverty and boosting shared prosperity in a time of transition: A systematic country diagnostic, Washington, DC: World Bank.

Zweigert, K., & Kötz, H. (1998) Introduction to comparative Law, 3rd edition, Oxford: Clarendon Press.