(affari costituzionali, della presidenza del consiglio e...

I COMMISSIONE PERMANENTE

(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni)

S O M M A R I O

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE:

Variazioni nella composizione della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

In ordine alla proposta di legge C. 3264 Fabbri, recante « Disposizioni in materia di acquistodella cittadinanza da parte del minore straniero adottando » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

INDAGINE CONOSCITIVA:

Indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali (Delibe-razione) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

ALLEGATO (Programma) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

ATTI DEL GOVERNO:

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante approvazione del pianoper il riordino dell’Autorità nazionale anticorruzione. Atto n. 200 (Seguito dell’esame aisensi dell’articolo 143, comma 4, del regolamento e rinvio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

SEDE REFERENTE:

Disposizioni di attuazione dell’articolo 49 della Costituzione. Delega al Governo per l’adozionedi un testo unico delle norme riguardanti i partiti politici. C. 3004 Fontanelli e C. 3147Lorenzo Guerini (Rinvio dell’esame) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

COMITATO DEI NOVE:

Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, in materia di cittadinanza. Emendamenti C. 9-200-250-273-274-349-369-404-463-494-525-604-606-647-707-794-836-886-945-1204-1269-1443-2376-2495-2794-A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

Martedì 6 ottobre 2015. — Presidenzadel presidente Andrea MAZZIOTTI DICELSO. — Interviene la sottosegretaria diStato per le riforme costituzionali e i rap-porti con il Parlamento, Sesa Amici.

La seduta comincia alle 14.40.

Variazioni nella composizione della Commissione.

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, comunica che, per il gruppo misto,

il deputato Massimo Parisi entra a farparte della I Commissione.

In ordine alla proposta di legge C. 3264 Fabbri, re-

cante « Disposizioni in materia di acquisto della citta-

dinanza da parte del minore straniero adottando ».

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, ricorda che la Commissione, nellaseduta del 24 settembre 2015, ha conclusol’esame in sede referente delle proposte dilegge C. 9 d’iniziativa popolare ed abbi-nate, concernenti modifiche alla legge 5

Martedì 6 ottobre 2015 — 15 — Commissione I

febbraio 1992, n. 91, in materia di citta-dinanza, conferendo mandato alla rela-trice a riferire favorevolmente in Assem-blea. Nella giornata di lunedì 28 settembresi è svolta in Assemblea la discussionesulle linee generali.

Il 29 settembre, successivamente allapresentazione della relazione in Assem-blea, è stata assegnata alla Commissione laproposta di legge C. 3264 Fabbri ed altri,recante « Disposizioni in materia di acqui-sto della cittadinanza da parte del minorestraniero adottando » vertente sulla mede-sima materia trattata dalle proposte dilegge C. 9 e abbinate.

Propone pertanto che la proposta di leggeC. 3264, sia considerata ricompresa nella re-lazione già presentata all’Assemblea.

La Commissione concorda.

Emanuele FIANO (PD), intervenendosull’ordine dei lavori, chiede di valutareuna ripresa in tempi brevi dell’iter diesame del progetto di legge C. 1658, inmateria di protezione di minori.

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, fa notare che le modalità di prose-cuzione dell’iter di tale provvedimentosaranno definite in una prossima riunionedell’ufficio di presidenza, integrato dairappresentanti dei gruppi.

La seduta termina alle 14.45.

INDAGINE CONOSCITIVA



Indagine conoscitiva sulla gestione associata

delle funzioni e dei servizi comunali.

(Deliberazione).

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, sulla base di quanto convenuto in

sede di ufficio di presidenza, integrato dairappresentanti dei gruppi, ed essendo stataacquisita l’intesa con la Presidente dellaCamera dei deputati ai sensi dell’articolo144, comma 1, del regolamento, proponelo svolgimento di una indagine conoscitivasulla gestione associata delle funzioni e deiservizi comunali.

Rileva che l’indagine conoscitiva si con-cluderà entro il 10 dicembre 2015 e sisvolgerà sulla base del programma ripor-tato in allegato (vedi allegato).

La Commissione approva la propostadel presidente.


ATTI DEL GOVERNO



Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri recante approvazione del piano per il rior-

dino dell’Autorità nazionale anticorruzione.

Atto n. 200.

(Seguito dell’esame ai sensi dell’articolo143, comma 4, del regolamento e rinvio).

La Commissione prosegue l’esame delprovvedimento, rinviato, da ultimo, nellaseduta del 1o ottobre 2015.

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, nessuno chiedendo di intervenire,rinvia il seguito dell’esame ad altra seduta.



SEDE REFERENTE



Disposizioni di attuazione dell’articolo 49 della Co-

stituzione. Delega al Governo per l’adozione di un

testo unico delle norme riguardanti i partiti politici.

C. 3004 Fontanelli e C. 3147 Lorenzo Guerini.

(Rinvio dell’esame).

La Commissione inizia l’esame delprovvedimento.

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, fa presente che nella riunione del 15settembre 2015 dell’ufficio di presidenza,integrato dai rappresentanti dei gruppi, ilgruppo del PD ha chiesto l’avvio dell’esamedella proposta di legge C. 3147 LorenzoGuerini ed altri: « Modifiche al decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149, convertito,con modificazioni, dalla legge 21 febbraio2014, n. 13, e al testo unico di cui aldecreto del Presidente della Repubblica 30marzo 1957, n. 361, per l’attuazione del-l’articolo 49 della Costituzione in materiadi democrazia interna dei partiti. Delega alGoverno per l’adozione di un testo unicodelle norme riguardanti la disciplina deipartiti ». Sulla medesima materia risultainoltre assegnata alla I Commissione laproposta C. 3004 Fontanelli. Comunica diaver segnalato in proposito all’ufficio dipresidenza che diversi disegni di leggevertenti sulla medesima materia sono giàall’esame della Commissione affari costi-tuzionali del Senato (disegni di leggenn. 1118, 9, 260, 577, 659, 807, 891, 946 e966), precisando che l’ultima seduta svol-

tasi in quel ramo del Parlamento sullepredette proposte normative risale al 28gennaio 2014.

Successivamente, nella riunione dell’Uf-ficio di presidenza del 1o ottobre 2015, èemersa la volontà che possa essere laCamera a procedere nell’esame delle citateproposte di legge C. 3147 e C. 3004, anchein considerazione della data particolar-mente risalente dell’ultima seduta svoltadalla 1a Commissione del Senato relativa-mente ai predetti disegni di legge.

Avverte, quindi, che, se la Commissioneconcorda con quanto emerso in sede diufficio di presidenza, scriverà alla Presi-dente della Camera per rappresentarlel’opportunità di avviare le procedure diintesa tra i due rami del Parlamentopreviste dagli articoli 78 del regolamentodella Camera e 51, comma 3, del regola-mento del Senato, al fine di consentire chesia la Camera a procedere nell’esame delleproposte di legge C. 3147 e C. 3004.

La Commissione concorda.

Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presi-dente, nessuno chiedendo di intervenire,rinvia quindi il seguito dell’esame ad altraseduta.

La seduta termina alle 15.

COMITATO DEI NOVE

Martedì 6 ottobre 2015.

Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, in

materia di cittadinanza.

Emendamenti C. 9-200-250-273-274-349-369-404-463-

494-525-604-606-647-707-794-836-886-945-1204-1269-1443-2376-2495-2794-A.

Il Comitato dei nove si è riunito dalle15 alle 15.05.


ALLEGATO

Indagine conoscitiva sulla gestione associata delle funzionie dei servizi comunali.

PROGRAMMA

1. Contesto dell’indagine.

Il riordino istituzionale e la riformadella pubblica amministrazione che sisono avviate negli ultimi anni attraversodiversi interventi normativi (decreto-leggen. 78 del 2010, decreto-legge n. 95 del2012, legge n. 56 del 2014, decreto-leggen. 90 del 2014, legge di riorganizzazionedella pubblica amministrazione del 2015,disegno di legge di riforma costituzionale(S.1429-B), in corso di esame parlamen-tare), hanno come obiettivo non soloquello di generare un risparmio in terminidi spesa pubblica ma anche quello diridurre le sovrapposizioni dei livelli isti-tuzionali di decisione e di gestione, disemplificare ed accelerare la capacità dirisposta della Repubblica e della p.a. alfine di migliorare l’efficienza, l’efficacia el’economicità dell’azione amministrativa, avantaggio dei cittadini e delle imprese.

La p.a. centrale e periferica e gli entiterritoriali sono chiamati a far fronte aipropri costi gestionali e di offerta deiservizi con risorse finanziarie sempre mi-nori rispetto agli anni passati a causa dellariduzione crescente dei trasferimenti sta-tali e dei tributi locali; situazione questache impone di sostenere le capacità digoverno e di responsabilità di amministra-tori e dirigenti che sempre più spesso nonriescono più, proprio a causa della ridu-zione delle risorse finanziarie pubbliche, afronteggiare neppure l’ordinaria ammini-strazione degli enti che sono chiamati agovernare.

Una delle risposte alla necessità dirazionalizzazione della spesa pubblica eall’urgenza di salvaguardare l’erogazione e

la qualità dei servizi ai cittadini riguardai comuni, in particolar modo quelli chehanno una popolazione fino a 5.000 abi-tanti a cui è stato chiesto, con decreto-legge n. 95 del 2012, di esercitare obbli-gatoriamente e congiuntamente in formaassociata nove delle dieci funzioni fonda-mentali loro attribuite, mediante unione dicomuni o convenzione.

Oggi in Italia sono presenti – comeevidenziato nell’allegato 1 – 8.047 Comunicon 60.794.612 abitanti (7720 i comuni nel1861 con 21.777.334 abitanti, 8100 nel2009 con 60.340.328 abitanti); essi costi-tuiscono un importante fenomeno identi-tario, di specificità e vivacità culturale, manello stesso tempo richiedono una rifles-sione complessiva alla luce della norma-tiva esistente rispetto all’effettiva capacitàe possibilità di tutti i comuni, a prescin-dere dalla propria dimensione territorialee demografica, di erogare servizi standardalla propria popolazione di riferimento. Lagestione associata delle funzioni attraversola costituzione di unioni dei comuni informa libera o obbligata o attraverso con-venzioni, o ancor meglio a seguito dellafusione tra comuni, costituiscono stru-menti importanti per raggiungere unamassa critica minima necessaria per farfronte alla razionalizzazione delle risorseeconomiche ed umane del nostro tempo eper meglio affrontare la complessità delledecisioni e della gestione dei servizi a cuila nostra società deve fare fronte.

Il tema del riordino dei comuni si èimposto nella discussione politico-istitu-zionale del nostro Paese già dal 1990 conla legge n. 142. Volendo rimanere a unperiodo circoscritto e recente, si può af-


fermare che con il Governo Monti vi èstato un intervento propulsivo a livellolegislativo che ha inteso indirizzare ilPaese verso una graduale ma obbligatarazionalizzazione del numero dei comuni.La legge di stabilità del 2013 ha introdottol’obbligo di esercizio associato, entro il 1o

gennaio 2014, per tutti i comuni fino a5.000 abitanti di nove delle dieci funzionifondamentali indicate nell’articolo 14,comma 27 del decreto-legge n. 78 del 2010come novellato dalla stessa legge di stabi-lità (legge n. 147 del 2013, articolo 1,comma 530). L’obbligo si applica ai co-muni fino a 3.000 abitanti se appartenutio appartenenti a comunità montane men-tre sono esenti i comuni il cui territoriocoincide con una o più isole.

Secondo i dati disponibili (fonte Anci-tel), aggiornati al 1o agosto 2015, le unionidi comuni attivate nel territorio nazionalesono 435, coinvolgono 2272 comuni einteressano circa 9.635.000 abitanti. Diqueste circa il 50 per cento sono unioni« di necessità » (ossia obbligate per legge).Riguardo alla ripartizione geografica, leUnioni sono concentrate per il 48 percento nelle regioni del nord, per il 14 percento al centro, il 15 per cento al sud e peril 21 per cento nelle isole.

Considerato che solo 2272 si sono as-sociati e non tutti fanno parte dei 5627comuni con popolazione inferiore ai 5000abitanti tenuti all’obbligo di gestione as-sociata di cui al decreto-legge n. 95 del2012 (si vedano allegati 1 e 2), è evidenteche l’unione è un processo che va incen-tivato, ma soprattutto guidato e gestitovista la complessità delle dinamiche inessere e se si vogliono raggiungere gliobiettivi di rafforzamento delle capacitàgestionali dei comuni. Le scadenze previstedalle norme in questione sono già state piùvolte prorogate (prima al 31 dicembre2014 e con l’ultimo decreto-legge « mille-proroghe » – decreto-legge n. 192 del 2014– al 31 dicembre 2015) ma si tratta di untema ora non più rinviabile, anche allaluce del riordino delle province e dellecittà metropolitane, nonché della riformadel Titolo V in discussione, che fannodiventare di fatto i comuni i soggetti di

riferimento amministrativo e politico piùimportante sul territorio per i cittadini ele imprese.

Alla luce di questi primi numeri èabbastanza verosimile pensare che a di-cembre 2015 vi sia l’esigenza di un’ulte-riore proroga dei termini per l’applica-zione delle norme in materia di riordino:pertanto è importante comprendere lasituazione effettiva ad oggi, raccogliere eordinare le informazioni per capire qualidifficoltà stanno incontrando gli enti nel-l’ottemperanza di questa disposizione equali correttivi sia possibile prevedere persostenerli in questa importante fase diriordino.

Soltanto attraverso uno sviluppo con-creto delle forme associative sovracomu-nali sarà possibile per i piccoli comuniraggiungere auspicati livelli di adeguatezzaterritoriali/demografici e gestionali e ve-dersi garantiti quegli spazi di autonomia,senza che si sottraggano a essi le compe-tenze di cui sono titolari in base allaCostituzione per rimetterle ad altri livellidi governo del territorio.

La definizione dell’ambito territoriale èil punto di partenza più importante dadefinire e che deve tenere conto, nei fatti,delle effettive politiche di contiguità terri-toriale, di semplificazione e omogeneità suun territorio più vasto, più agevole per icittadini che sempre hanno come punto diriferimento l’ambito comunale ed all’in-terno del quale è più semplice definirepolitiche erogatorie di servizi più efficientie più efficaci, attraverso la riduzione deicosti unitari delle funzioni associate edella produzione di economie di scala.

Un ruolo importante, per l’attuazionedi quanto disposto dal decreto-legge n. 95del 2012 in materia di unioni dei comuni,era riconosciuto alle regioni che, con pro-prio provvedimento legislativo, dovevanosostenere i comuni in questo percorso,anche definendo gli ambiti territoriali ot-timali da raggiungere tenuto conto anchedelle sinergie gestionali ed amministrativegià attuate sul territorio, nonché dellacontiguità territoriale (distretti socio-sani-tari o precedenti forme di gestione asso-ciata come centri montani, distretti scola-


stici, associazioni dei comuni). È quindiimportante verificare le leggi regionaliadottate e gli strumenti di accompagna-mento al processo di riordino istituzionalepromossi da tali provvedimenti (propostedi definizione di ambito ottimale, scadenzeendo-procedimentali per ottemperare, so-stegno alla realizzazione di studi di fatti-bilità).

La gestione associata delle funzioni edei servizi comporta la possibilità di spe-cializzazione delle risorse umane a dispo-sizione con una crescente possibilità diaggiornamento e di formazione, dovuto auna più marcata divisione del lavoro. Altriobiettivi possibili dell’associazionismo co-munale riguardano una più agevole rior-ganizzazione dei processi; l’uniformità diprocedimenti amministrativi attivati, conconseguente eliminazione di pratiche di-seconomiche dal punto di vista gestionale;il peso specifico politico dei comuni, au-mentato proprio in conseguenza dellamassa critica posta in essere dall’elementointercomunale; una più efficace capacitàprogettuale in grado di fungere da attrat-tore di risorse finanziarie soprattutto co-munitarie; l’erogazione di nuovi servizi alcittadino; l’efficace utilizzo delle risorsecollegate alle ITC (information technologycommunications) ovvero l’insieme dei me-todi e delle tecnologie connesse ai sistemidi trasmissione, ricezione ed elaborazionedi informazioni; l’ingresso più agevole nel-l’ente locale di maggiori dimensioni deiprincipi del new public management checomportano una maggiore professionalitàdell’attività pubblica, standard predefiniticui riferire le attività amministrative postein essere; l’introduzione dei principi dicompetizione e di concorrenza nei con-fronti del settore privato.

Possono rallentare il cammino verso leesperienze d’intercomunalità alcune criti-cità, come le forti differenze riguardanti lepeculiarità storico-culturali di un territo-rio; il timore di una perdita della valenzaidentitaria e di appartenenza; le resistenzealle politiche di cambiamento organizza-tivo da parte del personale; la riduzionedella capacità decisionale più facilmenteesercitabile nel comune di appartenenza;

la mancanza di un valido studio di fatti-bilità prodromico a qualsiasi decisionesulla necessità della forma associativa pre-scelta.

Le unioni di comuni, dunque, nonvanno viste soltanto come un obbligo dellegislatore, ma come un’opportunità of-ferta ai comuni di crescere in manieravirtuosa, di essere maggiormente compe-titivi, di superare attraverso la forma as-sociativa comunale i rispettivi punti didebolezza, trasformandoli in punti diforza capaci di divenire, per i cittadini e leimprese, interlocutori privilegiati nelle po-litiche di sviluppo e di miglioramentocomplessivo della qualità della vita diognuno.

Si ritiene inoltre di particolare inte-resse focalizzare l’indagine anche sullefusioni di comuni. I processi di fusione dicomuni sono stati, in sostanza, trascurabilinel decennio tra il 1990 ed il 2011 (solo 9)mentre hanno avuto un incremento rile-vante a partire dal 2012, in particolare aseguito dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 95 del 2012 con il quale sono statiprevisti ulteriori incentivi finanziari per lefusioni di comuni realizzate negli anni2012 e successivi. Inoltre, al fine di incen-tivare il processo di riordino e semplifi-cazione degli enti territoriali, l’articolo 1,comma 730, della legge 27 dicembre 2013,n. 147, ha, successivamente, previsto ladestinazione di una quota del fondo disolidarietà comunale istituito dalla legge228 del 2012, non inferiore, per ciascunodegli anni 2014, 2015 e 2016, a 30 milionidi euro, all’incremento del contributo spet-tante ai comuni istituiti a seguito di fu-sione. Ulteriori interventi agevolativi pertale processo di aggregazione sono statiprevisti dalla legge di stabilità 2015, comeillustrato nella parte relativa al quadronormativo.

Dai dati di riferimento emerge quindicome 26 comuni sono nati da processi difusione nel 2013 (2) e nel 2014 (24). Lefusioni registrate in tali anni si sonoconcentrate in particolare in alcune re-gioni (Campania, Emilia-Romagna, Lom-bardia, Marche, Toscana e Veneto). Ilnumero complessivo dei comuni interes-


sati risulta essere pari a 62 ed il contri-buto straordinario annuo complessiva-mente attribuito pari a 9,53 milioni dieuro (fonte Ministero interno).

Nel 2015 sono nati dal processo difusione 6 comuni; 22 sono i comuni diprossima istituzione al 1o gennaio 2016.

2. Quadro normativo.

Le disposizioni normative sulla gestioneassociata delle funzioni e dei servizi co-munali sono state adottate dal legislatorenell’ambito di un disegno complessivovolto a superare le difficoltà legate allaframmentazione dei piccoli comuni, dipromuovere forme di razionalizzazionedella spesa e di maggiore efficienza deiservizi. In particolare, l’unione dei comuniha la finalità, in primo luogo, di migliorarela capacità gestionale del comune.

Le modalità di esercizio in forma as-sociata delle funzioni degli enti locali sonodisciplinate principalmente dal Testounico degli enti locali (articoli 30-35), daldecreto-legge n. 78 del 2010 (articolo 14,commi 26 e seguenti) e dalla legge n. 56del 2014 (articolo 1, commi 104 e se-guenti).

2.1. Convenzione tra comuni.

Lo strumento più funzionale e flessibilema meno stabile di gestione associata ècostituito dalla convenzione tra comuniper la gestione di una o più funzioni oservizi (articolo 30 TUEL). Con la stipuladella convenzione i comuni contraenti sta-biliscono il fine e la durata della conven-zione, oltre alle forme di consultazione tragli enti aderenti, i loro rapporti finanziarie i reciproci obblighi e garanzie. Gli entiaderenti possono esercitare in comune lefunzioni associate, oppure possono costi-tuire uffici comuni per l’esercizio dellefunzioni o delegare ad uno di essi (comunecapofila) tale esercizio.

Lo Stato e le regioni possono prevedereforme di convenzione obbligatoria per lagestione a tempo determinato di uno spe-

cifico servizio o per la realizzazione diun’opera, nell’ambito della delega di fun-zioni in materie di propria competenza.

2.2. Unione di comuni.

Più strutturato è lo strumento del-l’unione di comuni, che si configura comeuna entità stabile, dotata di statuto e diorgani di governo propri. L’unione di co-muni è definita dalla legge quale entelocale, costituito da due o più comuni, dinorma confinanti, per esercitare in modoassociato più funzioni e servizi comunali(articolo 32 TUEL). Ogni comune può farparte di una sola unione di comuni. Èprevisto, inoltre, l’utilizzo sinergico dei duestrumenti (unione e convenzione): infattiuna unione di comuni può stipulare con-venzioni con altre unioni o con singolicomuni.

Come già anticipato, le regioni hannoun ruolo centrale nella gestione dell’asso-ciazionismo dei comuni situati nei rispet-tivi territori secondo il decreto-legge n. 95del 2012: la legge regionale individua ilivelli ottimali di esercizio dell’esercizioassociato di funzioni, i soggetti, le forme ei termini temporali di tale esercizio, oltreche specifiche forme di incentivazione,ulteriori a quelle statali. In caso di ina-dempienza la regione esercita il poteresostitutivo.

Per i piccoli comuni era inoltre previstol’istituto dell’unione speciale, ossial’unione obbligatoria per l’esercizio ditutte le funzioni amministrative, abrogatadalla legge n. 56 del 2014. Rimane vigentela gestione obbligatoria delle funzioni fon-damentali, da esercitarsi indifferentementecon lo strumento della convenzione o conquello dell’unione. L’esercizio delle fun-zioni comunali fondamentali, disciplinatodal decreto-legge n. 78 del 2010, articolo14, è obbligatorio per i comuni fino a5.000 abitanti (3.000 se appartenenti acomunità montana). Sono esclusi i comuniil cui territorio coincide con una o piùisole e il comune di Campione d’Italia. Perle modalità di svolgimento della gestioneassociata si applicano le disposizioni del


testo unico sopra sintetizzate e le ulterioriprescrizioni recate dal medesimo decreto-legge n. 78, fra cui il requisito del limitedemografico minimo dell’unione o conven-zione fissato in 10.000 abitanti (3.000 peri comuni montani).

Risulta inoltre fissato (decreto-leggen. 192 del 2014, articolo 4, comma 6-bis)al 31 dicembre 2015 – dopo ripetuteproroghe e differimenti – il termine perl’attuazione dell’esercizio associato dellefunzioni fondamentali dei comuni (indivi-duate dal medesimo decreto-legge n. 78del 2010, all’articolo 14, comma 27). Al-trimenti consegue il commissariamentodell’ente inadempiente in base alla legge.

Il termine per le centrali di commit-tenza locali è stato, a sua volta, recente-mente prorogato (legge n. 107 del 2015)stabilendo che i termini per l’entrata invigore delle norme dell’articolo 33, comma3-bis del Codice dei contratti pubblici,sono fissati al 1o novembre 2015. Inoltre,tali termini per i comuni nati da fusionedecorrono dal terzo anno successivo allafusione.

Al contempo, la legge n. 56 del 2014 diriforma degli enti locali, oltre a istituire lecittà metropolitane e a ridefinire profon-damente il sistema delle province, ha mo-dificato sensibilmente anche la disciplinasulle unioni e sulle fusioni di comuni.

Tra queste, alcune disposizioni incen-tivanti, applicabili sia alle unioni, sia allefusioni di comuni, hanno previsto la fa-coltà per le regioni di individuare misuredi incentivazione alle unioni e fusioni nelladefinizione del patto di stabilità internoverticale (comma 131). Inoltre, (comma134) si prevede che i progetti presentatidai comuni istituiti per fusione o dalleunioni di comuni abbiano, nel 2014, prio-rità nell’accesso alle risorse del PrimoProgramma cosiddetto « 6.000 campanili »(di cui all’articolo 18, comma 9, del de-creto-legge n. 69 del 2013). Previsione cheperaltro non ha avuto attuazione.

Numerosi sono stati gli altri interventilegislativi volti ad agevolare, in particolarecon misure finanziarie, l’esercizio asso-ciato di funzioni adottati nella legislatura

in corso, come risulta dall’elenco di inter-venti richiamati nella tabella allegata (vediallegato 3).

Al contempo, nell’ambito della legge diriorganizzazione della pubblica ammini-strazione, recentemente approvata dalParlamento, è stata espressamente previsto– nell’ambito delle misure per la forma-zione – la promozione, con il coinvolgi-mento dell’ANCI, di corsi di formazioneconcernenti l’esercizio associato delle fun-zioni fondamentali per dipendenti e diri-genti dei comuni con popolazione pari oinferiore a 5.000 abitanti.

2.3. Fusione di comuni.

La fusione di uno o più comuni, conl’istituzione di un nuovo comune, costitui-sce la forma più compiuta di semplifica-zione e razionalizzazione della realtà deipiccoli comuni.

Ferma restando la competenza regio-nale a disciplinare le modalità per lafusione dei comuni, la legge statale stabi-lisce che in caso di fusione non si applicail limite minimo ordinario di 10.000 abi-tanti per la costituzione di un nuovocomune (articolo 15, comma 1, TUEL). Sitratta di una delle forme incentivanti pre-viste in materia, al fine di agevolare lafusione dei comuni.

Inoltre, i comuni che hanno avviato unpercorso di concentrazione territorialepossono, anche prima della fusione, adot-tare, previa approvazione da parte di tuttii comuni, lo statuto del nuovo comune. Lostatuto deve contenere obbligatoriamenteadeguate forme di partecipazione e didecentramento dei servizi, volte a tutelaretutti i comuni destinati alla fusione (arti-colo 15, comma 2, TUEL).

Lo Stato garantisce appositi contributi,ulteriori a quelli regionali, per i 10 annisuccessivi alla fusione. I contributi sonocommisurati ad una quota dei trasferi-menti spettanti ai singoli comuni (articolo15, comma 3, TUEL).

La legge 56 del 2014, di riforma delsistema delle province, ha adottato diversedisposizioni anche in materia di fusioni dicomuni.


Un primo gruppo di disposizioni recamisure agevolative per la fusione di co-muni.

Vengono poi definite alcune disposi-zioni organizzative di tipo procedurale perregolamentare il passaggio dalla vecchiaalla nuova gestione, principalmente perquanto riguarda l’approvazione dei bi-lanci; anche in questo caso l’obiettivo è diagevolarne la fusione. I commi 131-134recano ulteriori misure incentivanti per lefusioni e, in parte, anche per le unioni dicomuni.

Le regioni possono individuare misuredi incentivazione alle unioni e fusioni nelladefinizione del patto di stabilità internoverticale (comma 131).

È inoltre dettata una disposizione tran-sitoria, volta a graduare gli effetti dellafusione, sì da consentire il mantenimento(tuttavia non oltre l’ultimo esercizio finan-ziario del primo mandato amministrativodel nuovo comune) di tributi e tariffedifferenziati per ciascuno dei territori de-gli enti preesistenti alla fusione, ove ilnuovo comune sorto dalla fusione istitui-sca municipi (comma 132).

I comuni sorti da fusione dispongono ditre anni di tempo, per l’adeguamento allenorme vigenti in materia di omogeneizza-zione degli ambiti territoriali ottimali digestione e di razionalizzazione delle par-tecipazioni a consorzi, aziende e societàpubbliche di gestione (comma 133).

Infine, il comma 134 prevede che iprogetti presentati dai comuni istituiti perfusione o dalle unioni di comuni abbiano,nel 2014, la priorità nell’accesso alle ri-sorse del Primo Programma cosiddetto« 6.000 campanili » (di cui all’articolo 18,comma 9, del decreto-legge n. 69 del2013). Tale previsione non è stata attuata.

Una ulteriore misura in materia difusione di comuni è stata successivamenteintrodotta con il decreto-legge n. 90 del2014 recante diverse misure in materia disemplificazione amministrativa (articolo23, comma 1, lettera f-ter). La disposizioneestende anche alle fusioni per incorpora-zione la concessione, prevista per le fu-sioni realizzate dal 2012 in poi, del con-tributo straordinario loro dovuto ai sensi

dell’articolo 5, comma 3, del TUEL. Talecontributo è commisurato, a decorrere dal2013, al 20 per cento dei trasferimentierariali attribuiti per l’anno 2010, nellimite degli stanziamenti finanziari previ-sti. Inoltre il decreto-legge n. 90 del 2014ha fissato un limite al contributo pari a 1,5milioni di euro per ciascuna fusione. Ladisposizione è diventata operativa conl’emanazione del decreto del Ministro del-l’interno 21 gennaio 2015.

Anche la legge di stabilità 2015 (leggen. 190 del 2014, articolo 1, comma 450) haintrodotto una disposizione in favore dellefusioni di comuni prevedendo che ai co-muni istituiti a seguito di fusioni cheabbiano un rapporto della spesa per ilpersonale sulla spesa corrente inferiore al30 per cento non si applicano, nei primi 5anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dallanormativa vigente per l’assunzione di per-sonale mediante contratti a tempo deter-minato, ed altri specifici vincoli in materiadi personale, fermo restando il limite dellaspesa complessiva per il personale soste-nuta dai singoli enti nell’anno precedentela fusione, ed i vincoli generali sull’equi-librio dei bilanci.

3. Principali profili di approfondimentodell’indagine e soggetti da ascoltare.

In considerazione del quadro norma-tivo in essere e del ruolo che una pienaattuazione delle disposizioni in materia digestione in forma associata da parte deicomuni può svolgere per il miglioramentodell’efficienza e della qualità dei servizioltre che per la razionalizzazione dellaspesa, l’indagine conoscitiva si propone diaffrontare in modo particolare i seguentiaspetti:

analizzare lo stato di attuazione delledisposizioni legislative sulla materia par-tendo dai dati relativi ai comuni soggettiall’obbligo di riordino e alle unioni effet-tivamente poste in essere e a quali equante funzioni sono state aggregate;

quante convenzioni e quante unionidei comuni sono state poste in essere;


incidenza sui relativi dati della dimensionequantitativa dell’ente e verifica della per-centuale in cui le unioni conseguono al-l’obbligo di legge o, invece, ad un’auto-noma decisione dell’ente;

analizzare i dati relativi alle fusioniposte in essere verificando in particolarese presuppongono precedenti unioni osono state disposte direttamente;

porre in evidenza i criteri maggior-mente utilizzati nei processi di riordino inatto o conclusi (contiguità territoriale,preesistenza di comunità montana, di-stretto socio-sanitario, precedenti gestioniassociate già attivate, ecc.);

approfondire – valutandone altresìl’impatto – le misure assunte dalle regioni,anche finanziarie, per favorire ed accom-pagnare il processo di riordino (studi difattibilità, incentivi economici e così via) ele eventuali norme che disciplinano i re-ferendum popolari per la fusione ed irelativi quorum deliberativi;

valutare gli effetti che derivano dallagestione associata delle funzioni (conven-zione, unione dei comuni) sull’organizza-zione e sulle modalità di gestione deiservizi pubblici locali;

esaminare il rapporto tra le disposi-zioni volte ad accelerare i pagamenti dellepubbliche amministrazioni e quelle volte avalorizzare e promuovere forme di ge-stione associata delle funzioni;

analizzare le unioni dei comuni che,da una parte, sono volte all’aggregazioneterritoriale e alla fusione e, da una altraparte, riguardano enti anche di dimensionimaggiori e possono rappresentare un mo-dello di gestione delle funzioni in gradoanche di sostituire gli ambiti di area vastao quelli provinciali;

valutare se e in che misura è statadata attuazione alle più recenti disposi-zioni di incentivazione delle forme asso-ciate e delle fusioni quali quelle che ri-guardano il patto di stabilità;

focalizzare l’attenzione sui motivi chehanno finora impedito di giungere allapiena attuazione delle disposizioni norma-tive sulla materia;

valutare la necessità di modificare ladisciplina in essere, anche tenendo contoche è attualmente fissato al 31 dicembre2015 il termine per l’attuazione dell’eser-cizio associato delle funzioni fondamentalidei comuni;

valutare la necessità di elaborare ul-teriori strumenti di incentivazione diunioni e fusioni, anche con riferimento alprincipio enunciato dall’articolo 12,comma 1, lettera f) della legge n. 42 del2009;

valutare alla luce della tematica re-lativa alla gestione associata delle funzionie dei servizi comunali la possibilità diapportare modifiche alla disciplina deiservizi pubblici locali.

A tal fine appare opportuno prevederele audizioni di:

ministro dell’interno;

ministro degli affari regionali;

ministro dell’economia e delle fi-nanze;

ministro per la semplificazione e lapubblica amministrazione;

rappresentanti della Corte dei conti;

rappresentanti dell’Agenzia per lacoesione e la funzione pubblica;

rappresentanti dell’Autorità garantedella concorrenza e del mercato;

rappresentanti delle regioni, di ANCI,UPI, UNCEM;

rappresentanti dell’Osservatorio per iservizi pubblici locali;

rappresentanti dell’Istituto geograficonazionale, della Fondazione Montagne Ita-lia, della Società geografica italiana;

esperti della materia.

L’indagine dovrà concludersi entro il 10dicembre 2015.


Allegato 3

Intervento Principali interventi legislativi volti ad agevolare l’esercizio associatodi funzioni adottati nel corso della legislatura

Comma 6-bis, articolo 31 della legge n. 183/2011 (introdotto dal comma 534 della legge147/2013)

Prevede, al fine di sterilizzare gli effetti nega-tivi delle maggiori spese correnti sostenutedagli enti capofila per la determinazione de-gli obiettivi del patto di stabilità interno, lariduzione di tali obiettivi per i comuni chegestiscono, in quanto capofila, funzioni e ser-vizi in forma associata, ed il contestuale au-mento degli obiettivi del patto per i comuniassociati non capofila, per garantire la neu-tralità sui saldi di finanza pubblica. La redi-stribuzione degli obiettivi del patto di stabi-lità fra enti capofila ed enti associati avvienesolo a fronte di un accordo fra i predetti enti.La procedura prevede che l’ANCI comunicaal Ministero dell’economia e finanze, entro il30 aprile di ciascun anno, mediante il sistemaweb, gli importi in riduzione e in aumentodegli obiettivi del patto per ciascun comune,come determinati sulla base dell’accordo rag-giunto tra gli stessi, a seguito delle istanzeprodotte dai comuni medesimi entro il 15marzo di ciascun anno.

Legge di stabilità per il 2015 (articolo 1,comma 489, lettera e), legge n. 190/2014)

È prevista una deroga al patto di stabilità inrelazione a diverse tipologie di spesa in favoredegli enti che le sostengono, tra cui quelle re-lative all’esercizio della funzione di ente capo-fila nel caso di gestione associata di funzioni.Inoltre, l’articolo 1 del recente decreto-legge78/2015 recante « Disposizioni in materia dienti locali » reca un ulteriore allentamento deivincoli del patto di stabilità in favore dei co-muni, consentendo ad essi maggiori spazi fi-nanziari per l’effettuazione delle medesime ti-pologie di spese nel limite complessivo di 100milioni di euro annui per il periodo 2015-2018, dei quali 30 milioni per l’esercizio dellafunzione di ente capofila nel caso di gestioneassociata di alcune funzioni.

Legge di stabilità per il 2015 (articolo 1,comma 450, lett. b).

Ha previsto che per i comuni che esercitanoobbligatoriamente in forma associata – valea dire mediante unione ovvero mediante con-venzione – le proprie funzioni fondamentaliai sensi dell’articolo 14 del decreto-leggen. 78 del 2010 le spese di personale e lefacoltà di assunzione sono considerate « inmaniera cumulata » tra i comuni medesimimediante « forme di compensazione » tra glistessi, nel rispetto dei vincoli previsti dallevigenti disposizioni e dell’invarianza dellaspesa complessiva.


Intervento Principali interventi legislativi volti ad agevolare l’esercizio associatodi funzioni adottati nel corso della legislatura

Legge di stabilità per il 2015 (articolo 1,comma 450, lett. c)

È stato previsto che il contributo di 5milioni (di cui all’articolo 2, comma 1, deldecreto-legge n. 120/2013 che ha stabilitoper l’anno 2013, una integrazione dellaquota spettante a ciascun comune delFondo di solidarietà comunale per un im-porto complessivo di 125 milioni di euro, dicui 5 milioni destinati ai comuni ad incre-mento di un trasferimento già riconosciutoagli enti locali da una precedente disposi-zione, articolo 53, comma 10, legge n. 388del 2000) deve intendersi attribuito alleunioni di comuni per l’esercizio associatodelle funzioni.

Legge di stabilità per il 2015 È intervenuta sul comma 23 dell’articolo 31della legge n. 183 del 2011 prevedendo cheenti locali istituiti a decorrere dall’anno2011 sono soggetti alle regole del patto distabilità interno dal terzo anno successivo aquello della loro istituzione assumendo,quale base di calcolo su cui applicare leregole, le risultanze dell’anno successivoall’istituzione medesima. Gli enti locali isti-tuiti negli anni 2009 e 2010 adottano comebase di calcolo su cui applicare le regole,rispettivamente, le risultanze medie delbiennio 2010-2011 e le risultanze dell’anno2011. Sono considerate a tal fine le ammi-nistrazioni provinciali interessate nel 2009dallo scorporo di province di nuova istitu-zione. Tale previsione non si applica allecittà metropolitane e alle province oggetto diriordino di cui alla legge 7 aprile 2014,n. 56. I comuni istituiti a seguito di fusionea decorrere dall’anno 2011 sono soggetti alleregole del patto di stabilità interno dalquinto anno successivo a quello della loroistituzione, assumendo quale base di calcolole risultanze dell’ultimo triennio disponibile

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(affari costituzionali, della presidenza del consiglio e...

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