”i samme båt”€¦ · ”i samme båt” - fokus på samspillet mellom politikk og...

”I samme båt”

Fokus på samspill mellom politikk og administrasjon i

norske kommuner

Åge Lien

Rolf Petter Bjørke

”I samme båt” - Fokus på samspillet mellom politikk og administrasjon i norske kommuner

_____________________________________________________________________

2

Innhold

Forord 4

Sammendrag 6

1. Hvorfor sette samspillet på agendaen 9

2. Skuta er stor – de kritiske samspillsfaktorene mange 12

3. Framferd på dekk – gjensidig tillit og respekt i godvær og storm 3.1. Felles verdigrunnlag og spilleregler for lederskap og agering 14

3.2. Løpende tilbakemeldinger 18

3.3. Jevnlig informasjonsutveksling 19

3.4. Uformelle arenaer 22

3.5. Behandling av overtramp 23

3.6. De folkevalgte som administrasjonens arbeidsgiver 23

4. Farvannet omkring oss 25 4.1. Kommunal lovgivning 25

4.2. Kommunestruktur 27

5. Orden om bord 29 5.1. Rolledeling og grensesnitt mellom politikk og administrasjon 29

5.2. Politisk organisering av kommunen 32

5.3. Administrativ organisering av kommunen 35

5.4. Kommunen som eier av foretak og selskaper 37

6. Kurs mot målet – med evne til å styre unna 6.1. Utviklingsdialogen 39

6.2. Styringsdialogen 41

7. Kaptein og kollegie

7.1. Ordførerrollen 44

8. Styrmann og kartleser 46 8.1. Rådmannsrollen 46

8.2. Rekruttering av rådmann 49

8.3. Lederavtaler 50


_____________________________________________________________________

3

8.4. Kommunen som rådmannens arbeidsgiver 51

9. Samspill på broa

Relasjonen ordfører - rådmann 53

10. Når nytt mannskap mønstrer på 56 10.1. Gjensidig avstemming av tilnærming til ledelse og

styring politisk – administrativt 56

10.2. Lederutvikling for nøkkelspillere 57

10.3. Den lærende organisasjon – kontinuerlig kompetanseutvikling 58

11. Navigasjon etter ledestjernene 59

12. Hvem skurer dekket når behovet melder seg? 61

Sjekkliste for samspill 63


_____________________________________________________________________

4

Forord

Økende gap mellom tilgjengelige ressurser og forventede ytelser. Nye oppgaver og

rammebetingelser. Økende krav til dokumentasjon. Fornyelse av offentlig sektor med

rendyrking av roller, effektivisering og modernisering. – Når kommunene nå ønsker å sette

fokus på samspillet mellom politikk og administrasjon, har dette vektige begrunnelser. Det

oppleves behov for å sikre trygghet for godt samspill tilpasset de utfordringer kommunene

står overfor.

Dette heftet utgjør resymé fra et prosjekt- og nettverksarbeid innrettet mot å styrke samspillet

mellom politikk og administrasjon i norske kommuner og fylkeskommuner.

Prosjektet har vært gjennomført i regi av Kommunenes Sentralforbund (KS), med bakgrunn

særlig i henvendelser fra rådmannsmiljøene. En landsomfattende spørreundersøkelse til alle

landets kommuner er brukt som innledning til arbeid i to nettverk i h.h.v. Nordland og

Østfold. Nettverkene har drøftet sine erfaringer knyttet til samspill, og suksesskriterier,

dilemmaer og valgsituasjoner som påvirker samspillet. Nettverksarbeidet er supplert med

innspill fra ordførere og rådmenn fra kommuner i andre fylker.

Nettverkene har bestått av følgende folkevalgte og administrative ledere:

Nordland:

Alstahaug: Varaordfører Håkon Petter Mørk, rådmann Ottar Flølo

Ballangen: Ordfører Einar Gabrielsen, rådmann Konrad Sætra

Bodø: Ordfører Odd Tore Fygle, rådmann Svein Blix

Gildeskål: Ordfører Gunnar Skjellvik, rådmann Lillian Nærem

Narvik: Ordfører Olav Sigurd Alstad, administrasjonssjef Thor-Even Strømme

Sortland: Ordfører Ingolf Markussen, rådmann Trond Stenhaug

Østfold:

Askim: Ordfører Hans Jakobsen, rådmann Unni Skaar Jahren

Fredrikstad: Ordfører Ole Haabeth, rådmann Kjell Kåresen

Moss: Ordfører Gretha Kant, rådmann Hans Birkeland

Rygge: Ordfører Aud Kristin Løken, rådmann Espen Brustad

Våler: Ordfører Gretha Thuen, rådmann Helge Støwer

Nettverkskommunene og deltakerne i nettverkene har gjennom prosjektet styrket sin

bevissthet og kompetanse innen samspill. Dette bør gjøre dem til aktuelle kontaktpunkter når

andre kommuner ønsker å fokusere temaet på sin dagsorden.

Vektleggingen mellom samspillets ulike sider kan variere fra kommune til kommune, og det

bør ha interesse for alle folkevalgte og administrative ledere å gjennomgå tematisk de forhold,

dilemmaer og retningsvalg som nettverkene har drøftet.

KS som oppdragsgiver har vært representert ved spesialrådgiver Katrine Nikolaisen og

rådgiver Marit Tovsen, og det har vært oppnevnt egen referansegruppen for prosjektet, ledet

av Arne Kvensjø (rådmann i Bø og leder av rådmannsutvalget i Nordland). Øvrige

representanter i referansegruppen har vært: Frits Bakken (rådmann Hemnes kommune), Rolf

Nicolaisen (rådmann Vågan kommune), Steinar Joakimsen (ordfører Lurøy kommune) og

Gunnar Skjellvik (ordfører Gildeskål kommune).


_____________________________________________________________________

5

UtviklingsPartner DA har vært engasjert for å regissere og lede prosjektet, herunder å initiere

prosesser og yte veiledning for nettverkene, og å gjennomføre informasjonsinnhenting og

sammenfatning av dette heftet.

Oslo, 25. november 2003

Åge Lien og Rolf Petter Bjørke


_____________________________________________________________________

6

Sammendrag

”Folkevalgte og administrasjon i kommunene er på samme arena, men de spiller på hver sine

banehalvdeler”. Dette er et bilde som er blitt brukt når rollene i kommunene skal beskrives.

Bildet er ikke særlig godt for å beskrive en ønsket situasjon, da jo de som spiller på ulike

banehalvdeler faktisk spiller mot hverandre. Nå viser det seg i praksis at mange kjenner seg

igjen i bildet – at det faktisk i mange situasjoner oppleves som at folkevalgte og

administrasjon har ulike målsettinger, og at til tider har følelsen av å kjempe mot hverandre.

Tankesettet i bunnen for samspillet, må endres fra å være ”på ulike banehalvdeler” til å være

”i samme båt”. Det skal sikres styring og fremdrift, og det dreier seg om ulike roller i et

samspill mot felles mål. Erkjennelsen av dette, og konsekvensene i form av hvordan

samspillet tilrettelegges og utøves, vil være avgjørende for hvordan kommunene lykkes.

Norske kommuner er inne i en tid med stor dynamikk og behov for omstilling. Kravene fra

de ulike interessenter kan være vanskeligere å forene enn noen gang tidligere. Dette øker

presset på så vel folkevalgte som administrasjon, og setter også evnen til samspill på harde

prøver.

Godt samspill er først og fremst avhengig av gjensidig tillit, og tillit er noe en gjør seg fortjent

til – kanskje spesielt nettopp gjennom utvist evne til samspill. Godt samspill er dermed ikke

noe som en kan bestemme seg for at skal eksistere, men noe som må utvikles over tid.

Selv om relasjonsbygging og relasjonskompetanse erfares å stå svært sentralt for å oppnå godt

samspill, erkjennes det samtidig at disse kjerneområdene ikke kan stå med bærekraft alene.

Arenaen for samspill fremstår kompleks, og kan betraktes som en nøye sammenheng mellom

strukturelle, kompetansemessige og kulturelle faktorer.

Valg av organisatoriske løsninger er et virkemiddel for å nå kommunens mål. Mange

kommuner har nylig endret sin organisatoriske oppbygging, uten at det finnes noen fasit for

hva som er den beste modellen. Utformingen av kommunens organisasjon har likevel stor

betydning for hvordan samspillet utøves og utvikles. Dette gjelder både politisk og

administrativ organisering. På politisk side vil det bety mye for hvordan samspillet utøves,

om det er tilrettelagt for stor grad av sentralisert styring (tilnærming til ett-utvalg) eller om det

er bredde i mange politiske utvalg som med selvstendig myndighet forholder seg parallelt til

administrasjonen. Videre vil det bety mye om utvalgsstrukturen er fast, eller om folkevalgt

organisering er tuftet på saksbaserte (ad hoc) komitéer etter behov. Administrativt vil det

være avgjørende om organisasjonens basis er resultatansvar – med reell ansvarliggjøring av

rådmannen som daglig leder, eller en mer uforpliktende form for administrering og

rådgivning. Valg av spiss kontra flat administrativ struktur vil kunne ha betydning for

hvordan samspillet praktiseres – spesielt sett i sammenheng med grad av harmonisering

mellom administrativ og politisk struktur.

Utviklingsdialogen og styringsdialogen utgjør to dimensjoner i samspillet, med hver sine

suksesskriterier. En godt utviklet kommuneplanprosess som involverer folkevalgte,

administrasjon og innbyggere, kan gi meget viktig næring til samspillet. Et godt sluttprodukt,

i form av kommuneplanen, gir samtidig en trygghet for samspillet gjennom å trekke opp felles

langsiktige mål og rammer. Handlingsprogram, økonomiplan og budsjett vil kunne utgjøre

kontrakten mellom politisk ledelse og rådmann, og være selve plattformen for samspillet

gjennom året. Det er i denne sammenheng viktig for samspillet at det er grunnlag for god


_____________________________________________________________________

7

målstyring, som fremstår helhetlig og representativ, brukerrettet og tilpasset de folkevalgtes

behov for styring.

Generelt vil det være viktig at rolledelingen mellom folkevalgte og administrasjon er avklart,

kjent og forstått. Det vil være til hjelp med enkle spilleregler, rutiner og ”forretningsorden”

som angir hvordan samspillet skjer rent formelt og praktisk. Det vil erfaringsmessig bety mye

for samspillet at det er nedfelt felles, gjensidige krav og forventninger til agering, der det er

tydeliggjort hva som er akseptert av framferd – og hva som ikke er akseptert. Det kan også

bety mye for samspillet om politisk og administrativ ledelse har utarbeidet et felles sett av

verdier. Prosessen med etablering av slike verdier erfares like viktig som selve resultatet. Det

kan bety mye at det er avklart hvordan ”overtramp” i forhold til nedfelte spilleregler og

verdier håndteres, og at slike avvik ikke bare blir oversett. Løpende tilbakemeldinger og

informasjonsutveksling mellom folkevalgte og ansatte er viktig for samspillet – og det bør

tilstrebes gode uformelle arenaer i tillegg til de formelle.

Ordførerrollen er begrenset i henhold til lovverket, men av meget stor betydning for

samspillet. Det oppleves behov for at kommunestyret utvikler ordførerrollen gjennom

delegasjon, ikke minst ut fra å oppnå optimale samspillsforhold. Det bør tydeliggjøres

hvilken rolle ordføreren har både som den daglige representanten for politisk ledelse, som

arbeidsgiverrepresentant og som kulturbygger og tilretteviser i det øvrige folkevalgte miljøet.

Samspillets godhet avhenger erfaringsmessig mye av ordførerens opptreden, og herunder

ordførerens kunnskaper og holdninger til ledelse, arbeidsgiverrolle og samspill.

Rådmannsrollen er helt sentral for samspillet, som følge av sin rolle som totalansvarlig for

den administrative siden. Det erfares som avgjørende at rådmannsrollen er tydeliggjort, og at

både folkevalgte og rådmannen selv tar rådmannsrollen på alvor. Det må være tydeliggjort

hvilket ansvar (resultatansvar) som er lagt til rådmannen, og konsekvensene av at ansvaret er

lagt dit må tas. Det oppleves som sentralt at relasjonen til kommunen som rådmannens

arbeidsgiver er klar. Dette innebærer klarhet om i hvilke saker/forhold rådmannen forholder

seg til h.h.v. kommunestyret, formannskapet, annet utvalg eller ordføreren alene (når det

gjelder medarbeidersamtaler, resultatvurderinger, lønn og betingelser m.v.). Ved rekruttering

av ny rådmann erfares det som avgjørende for det fremtidige samspillet at det er åpenhet om

hvilken type rådmann som ønskes – og om hvilken stilling og hvilke rammer for samspill som

reelt tilbys den nye rådmannen. Lederavtalen for rådmannen oppleves som et godt egnet sted

å nedfelle gjensidige krav og forventninger til samhandling.

Relasjonen mellom ordfører og rådmann kan beskrives som en kjerne for samspillet. Det har

erfaringsmessig avgjørende betydning at disse personene både har gode sosiale relasjoner og

lett forstår hverandre. Dersom ”kjemien” ikke er den beste, oppleves det som påkrevet å

kompensere svake sosiale relasjoner på annen måte. Et godt rammeverk omkring samspillet

betyr mye, med systematiserte møter, informasjonsoverføring og tilbakemeldinger. Det må

utvises klokskap i gjensidig involvering i viktige saker. Disse to personene har alle

muligheter for å gjøre hverandre gode, og stadig å styrke hverandres autoritet. Det er

imidlertid svært viktig at rådmannen er nøytral i forhold til posisjon/opposisjon og de ulike

politiske miljøer. Ordfører må også evne å synliggjøre sin rolle som ordfører både for

opposisjon og posisjon. Det må ikke skje at ordfører og rådmann oppleves å være ”i lomma

på hverandre”.

En del grunnleggende verdier oppleves å være sentrale for å bygge et godt samspill. Slike

verdier som fremheves er: , Ærlighet/åpenhet/gjensidig respekt, lojalitet,


_____________________________________________________________________

8

ansvar/delegering/konsekvens, helhetsperspektiv/ innbyggerfokus, omtanke, raushet og

positivitet. Denne type verdier, og hva de betyr for samspillet, kan med fordel settes jevnlig

på agendaen og drøftes mellom politisk og administrativ ledelse. En felles kultur som gir

forutsigbarhet vil være av stor betydning for å opprettholde og videreutvikle trygghet og tillit

mellom folkevalgte og ansatte i kommunen.

Samspillet vil være avhengig av god relasjonskompetanse. Erfaringene tilsier at folkevalgte

og administrative ledere jevnlig må avstemme sin tilnærming til kommunal toppledelse og

samhandling. Dette må skje minst en gang hvert 4. år, like etter valg og utskiftinger blant

folkevalgte. Folkevalgte som innehar nøkkelverv, og ansatte toppledere, kan med fordel for

samspillet gjennomføre noe mer omfattende felles lederutvikling og arbeidsgiveropplæring.

Ordfører og rådmann bør ha særskilt oppmerksomhet omkring utvikling av

samspillskompetanse seg i mellom. Det vil for øvrig stå sentralt å få etablert ”den lærende

organisasjon”, som på en naturlig måte kontinuerlig utvikler også sin samspills-/

relasjonskompetanse.

Det er politisk ledelse som har det øverste ansvar for kommunen, herunder også for at

samspillet er godt. Administrasjonen har på sin side et særlig ansvar for å bringe til torgs

forhold som trenger forbedring, og herunder å foreslå tiltak og løsninger for styrket samspill.

Det er et felles ansvar aktivt å bidra til å utvikle og vedlikeholde godt samspill:

Administrasjonen må legge til rette for at politisk ledelse lykkes som velfungerende

lokaldemokrati, og herunder får optimale ledelsesverktøy for å styre og å følge opp

administrasjonen på et for politikerne hensiktsmessig nivå.

Politisk ledelse må på sin side legge til rette for at administrasjonen lykkes som en

effektiv forvalter, tjenesteyter og iverksetter av politiske vedtak, og herunder får

egnede rammer å arbeide innenfor.


_____________________________________________________________________

9

1. Hvorfor sette samspillet på agendaen?

Jevnlig får vi påminnelser om at det ikke er noen selvfølge at det eksisterer godt samspill

mellom folkevalgte og administrasjon. Spesielt blir dette tydelig hver gang det skjer brå

avganger av rådmenn, eller når folkevalgte og deres egen underordnede administrative

organisasjon ser ut til å være i krig med hverandre ut fra oppslag i presse og medier. Det

forekommer ikke så sjelden at folkevalgte beskriver administrasjonen som ”egenrådig”

eller ”ustyrlig”, mens administrasjonen på sin side kan beskrive opplevelser av ”dolkestøt”

og manglende lojalitet fra egen overordnet politisk ledelse.

”Sikreste måten å ende som ”ferdig” på selv, er å

tro at en er ferdig med å utvikle samspillet

mellom politisk og administrativ ledelse i

kommunen. Dette er - og vil alltid være - en

kontinuerlig prosess som krever løpende

oppmerksomhet og engasjement….!” Rådmann, Akershus

Selv om norske kommuner varierer svært mye i størrelse, utgjør de gjennomgående meget

store og komplekse virksomheter – relatert til andre sektorer i samfunnet. Det er naturlig nok

en meget viktig og en meget krevende oppgave å utgjøre toppledelse i en slik virksomhet –

både administrativt og politisk.

Nærheten mellom politisk og administrativ ledelse i en kommune, gjør at utøvelse av

lederskap og samspill får andre fasetter enn det som er vanlig både i næringsliv og i statlige

virksomheter. Nærheten til innbyggerne faller også inn på samme måte, ved at både

folkevalgte og administrative ledere til daglig møter innbyggere og brukere av kommunens

tjenester og ytelser.

Det foregår stadig raskere utvikling og endring av det samfunn kommunene utgjør en viktig

del av. Kommunale ledere opplever en utfordrende og skiftende hverdag, og fremhever en

del trekk som preger situasjonen for ledelsen i norske kommuner, og som tydeliggjør behovet

for å fokusere samspillet mellom politisk og administrativ ledelse. Disse trekkene endrer

kontinuerlig rammeverket omkring lederrollen – både i form av nye trusler, utfordringer og

muligheter:

Det er fra sentrale myndigheter og fra samfunnet som sådan et sammensatt press i

retning av modernisering/profesjonalisering av kommunesektoren

Det er generelle krav til effektivisering i offentlig sektor – herunder økende grad av

konkurranseutsetting av virksomhet

Det oppleves økende sprik mellom tilgjengelige ressurser og krav/forventede ytelser.

Selv om de kommunale budsjettene øker, har det aldri før vært så stor avstand som i

dag mellom de økonomiske rammer som er tilgjengelige, og de krav og forventninger

som publikum har til tjenestene fra det offentlige. Velferds-Norge har utviklet en

meget høy levestandard i den enkeltes private sfære, og denne høye standard forventes


_____________________________________________________________________

10

speilet i det offentliges tilbud om omsorgstjenester, oppvekststjenester, kulturtjenester,

tekniske tjenester m.v.

Det foregår en markant dreining fra solidariske innbyggere med tilfredshet for å

motta tilbud – til egosentrisk bevisste kunder med klare rettigheter og krav til ytelser,

standard og kvalitet

Medienes fokus og tilnærming oppleves å gå fra saksorientering til personorientering

og personeksponering - fra ønske om å formidle fakta og objektivitet til å produsere

action og salgsfremmende historier

Det er økende krav om formalisering og dokumentasjon i forvaltningen. Etablering av

krevende administrative prosesser setter helt nye krav til volum og kvalitet i

saksbehandling. (Plan- og bygningsloven er et tydelig eksempel)

Nasjonale myndigheter gjennomfører stram sentral styring gjennom øremerking og

detaljerte krav til innhold og standard på sentrale velferdstjenester. Dette innebærer

tilsvarende begrensede frihetsgrader for den enkelte kommune.

Det er synkende interesse for å delta i lokalpolitikk (lav status og liten økonomisk

kompensasjon). Store grupper velger å bruke tid og ressurser på annen karriere, og

unnlater å la seg velge inn i kommunestyret. Kommunestyresalene fylles med bare

deler av befolkningsgrupper, og i en del tilfeller med personer som har gått til valg

som protestpolitiker eller forkjemper for en enkelt sak. Det synes å være en synkende

andel politikere som er oppriktig interessert og engasjert i helhetlig lokal og regional

samfunnsutvikling.

Det er usikkerhet vedr. kommunenes fremtidige innhold og rolle. Krefter trekker i

retning av privatisering eller statliggjøring av viktige oppgaver i kommunen.

Alle de ovenstående faktorer preger den hverdag som toppledelsen i norske kommuner, så vel

folkevalgte som administrasjon, opplever. I sum oppleves det en langt mer krevende

situasjon, og en markert tøffere hverdag, enn det som var tilfelle bare få år tilbake.

”Noen ganger kan vi få følelsen av å bli tvunget

til å velge mellom pest og kolera. Men jobben vi

har å gjøre er ikke noe mindre viktig av den

grunn…….” Ordfører, Nordland

”En rådmann i dagens kommune-Norge må tåle

en trøkk – men det er på sett og vis prisen for å

fylle en av de mest spennende lederjobber som

finnes………..” Rådmann, Akershus

En dynamisk hverdag, preget av nye krav, tilnærminger og usikkerhet, betinger mer enn drift

og reaktiv administrasjon. Å lykkes i dag og i morgen, vil for kommunene bety offensivitet i

forhold til stadig å komme i forkant av utviklingen. Kommunene opplever behovet for selv,

gjennom proaktiv innretning, å måtte påvirke sine rammer og forutsetninger for å oppnå en


_____________________________________________________________________

11

ønsket utvikling. Dette gjelder både folkevalgte og ansatte, og i stor grad samspillsarenaen

for politikk og administrasjon.

Det vil være avgjørende å finne samspillsformer som skaper riktig balanse mellom driftsfokus

og daglig administrasjon på den ene side, og strategisk utvikling og langsiktig politikk på den

andre side. Dette stiller krav til samlet kompetanse hos administrasjon og folkevalgte, når det

gjelder helhetlig styring av kommunen.

Til refleksjon:

Det store strekket mellom krav, rettigheter og forventninger på den ene siden, og

tilgjengelige ressurser og økonomiske forutsetninger på den andre siden, kan sette

kommunene i en særdeles krevende situasjon.

Slike tøffe ledelsesmessige utfordringer kan igjen sette samspillet på ekstra prøver, og kan

oppleves som økt risiko for sviktende samspill.

Hva skal til for å nyttegjøre disse ekstra utfordringer positivt for å styrke samspillet

mellom folkevalgte og administrasjon?


_____________________________________________________________________

12

2. Skuta er stor – de kritiske samspillsfaktorene

mange

Innbyggere, virksomheter og gjester i kommunen skal på beste måte betjenes gjennom

utvikling, forvaltning og tjenesteyting. De overordnede målene er felles, like mye for

folkevalgte som for administrasjonen. Samspillet mellom den folkevalgte og den ansatte

del av kommunen, omfatter en spennende og kompleks arena. En arena som gir et vell av

muligheter, men også en rekke fallgruber.

Det må være en felles målsetting at samspillet skal ha de beste forutsetninger for å lykkes, og

å oppleves berikende for alle involverte – både på politisk og administrativ side. I dette ligger

at samspillet må tilstrebe en optimal utnyttelse av ressursene som de folkevalgte og ansatte til

sammen besitter. Det innebærer kunnskap om hverandres kompetanse, og gjensidig respekt

for hverandres roller og oppgaver.

Det fundamentale for et godt samspill, er en gjensidig tillit. Tillit er noe du gjør deg fortjent

til, og som derfor bygges opp over tid. Et godt samspill gir stadig økende tillit, og en økende

tillit gjør et stadig bedre samspill. Dette indikerer samspillets dynamikk: Den gode sirkelen

løfter samspillet og samlet yteevne gradvis for hver dag som går, mens motposten ligger i at

tillit og samspill kan ødelegges umiddelbart ved en enkelt hendelse. Ett enkelt tillitsbrudd kan

kreve år for å reetablere et godt samspill – om det i det hele tatt lar seg gjøre å få samspillet

tilbake med de samme aktører.

En høy grad av bevissthet om faktorer som påvirker samspillet, kan være viktig for at den

enkelte skal kunne bidra på beste måte. En måte å gruppere disse faktorer på er:

Strukturelle (mulighet)

Kompetansemessige (evne)

Kulturelle/ holdningsmessige (vilje)

De strukturelle faktorer utgjør de rammer som samspillet skal/må skje innenfor, uavhengig av

hvilke personer som inngår i samspillet. De strukturelle faktorene definerer med andre ord

mulighetsrommet i en ”tom” samspillsarena, uten tanke på hvilke konkrete personer som skal

samspille. De strukturelle faktorer kan i sum oppfattes som den mulighet eller det rammeverk

som er til stede for godt samspill.

De kompetansemessige faktorer utgjør den ressurs som ligger i de mennesker som skal

samspille. De kompetansemessige faktorene utgjør med andre ord hvilken samlet kunnskap,

erfaring og personlige kapasiteter som er tilgjengelige. De kompetansemessige faktorer kan i

sum oppfattes som den evne eller de individuelle ressurser som er til stede for godt samspill.

De kulturelle faktorer utgjør de verdier, holdninger og innstillinger som den enkelte og

fellesskapet står for. De kulturelle faktorer kan i sum oppfattes som den vilje eller de

holdninger som er til stede for godt samspill.

Selv om disse tre grupper av faktorer kan synes uavhengige av hverandre, vil de i stor grad

være utsatt for gjensidig påvirkning. En mangel innenfor en gruppe, kan til en viss grad

kompenseres ved tilsvarende styrker innenfor en annen gruppe. Som eksempel på dette kan

en arena med svak kultur for samspill, måtte kompensere med stram forretningsorden og


_____________________________________________________________________

13

strukturelle spilleregler for samspill. Et annet eksempel er at en arena med velutviklet kultur

for samspill, vil etterspørre og bidra til å utvikle de hensiktsmessige strukturer som fundament

for godt samspill.

I det etterfølgende settes søkelyset på sentrale faktorer som er en del av denne helhetlige

samspillsmekanismen, og som hver for seg oppfattes avgjørende for å oppnå godt samspill.

Enkeltvise faktorer og tema som kommunene opplever som sentrale, vil bli drøftet. Ut fra en

slik systematisk gjennomgang av de elementer som samlet danner forutsetningene for godt

eller dårlig samspill, vil det være et mål å gi bidrag til utvikling av samspillskompetanse.

Til refleksjon:

Kan det tenkes at et fruktbart samspill faktisk kan etableres ut fra sunne og gode

holdninger og sterk relasjonskompetanse alene, eller er samspillet også helt avhengig

av en strukturell plattform?

Kan en ryddighet i det strukturelle legge uheldige bånd på det kulturelle, ved at

kreativitet og impulsivitet ikke får blomstre når roller og spilleregler blir for bundet?

Struktur = mulighet

Organisasjon, roller,

arenaer, rutiner m.v.

Kultur = vilje Verdier, holdninger, ønskelig adferd m.v.

Kompetanse = evne

Kommunal kompetanse,

lederkompetanse m.v.

Faktorene som sikrer samspill er innbyrdes avhengige av hverandre


_____________________________________________________________________

14

3. Framferd på dekk – gjensidig tillit og respekt i

godvær og storm

Når samspillet skranter, har dette ofte sin bakgrunn i at adferden hos administrasjonen er

en annen enn den folkevalgte ville forvente og ønske – eller omvendt: At folkevalgte har en

annen adferd enn den rådmannen/administrasjonen ville forvente og ønske.

Hva som er forventet og ønsket adferd kan være individuelt oppfattet. I tillegg til nedfelte

lover og regelverk, vil samfunnets sedvane og etiske normer utgjøre et felles rammeverk.

Det kan imidlertid vise seg å være behov for å tydeliggjøre hvilken adferd som forventes og

ønskes dyrket frem i kommunen – på linje med det som ofte gjøres i andre organisasjoner

og selskaper.

3.1. Felles verdigrunnlag og spilleregler for lederskap og agering

Flere kommuner har erfaring fra utvikling av lederprinsipper og krav/forventninger til lederes

og medarbeideres adferd i administrasjonen. Noen har også erfaringer fra tilsvarende

prosesser for å utvikle gode spilleregler for samhandling i politisk ledelse (på tvers av

partigrenser, posisjon og opposisjon). Det er en bemerkelsesverdig liten erfaring med å

gjennomføre slike prosesser som involverer både politisk og administrativ ledelse.

Erfaring fra mange kommuner er at det styrende verdigrunnlaget kan oppleves forskjellig fra

politisk ledelse til administrasjonen. Det oppleves mangel på politisk-administrativ

samordning av verdigrunnlag og spilleregler for lederskap og ønsket adferd.

”Det at politisk og administrativ ledelse våger å

sette hverandres ageringsmønster på dagsorden,

er i seg selv svært viktig for å utvikle

samspillet……” Rådmann, Akershus

Nettverkskommunene trekker frem noen verdier som oppfattes sentrale for basis i samspillet:

Ærlighet, åpenhet og gjensidig respekt

Lojalitet

Ansvar, delegering og konsekvens

Helhetsperspektiv og brukerfokus

Omtanke

Raushet og positivitet

Nettverkenes utdyping av hva disse verdier kan innebære for samspillet kan beskrives slik:

Ærlighet, åpenhet og gjensidig respekt innebærer at alle involverte er etterrettelige og til å

stole på. Videre at det ikke eksisterer skjulte agendaer, men at det alltid sikres at relevant

informasjon og beslutningsunderlag løftes fram. Politisk ledelse og administrasjon må ha


_____________________________________________________________________

15

gjensidig respekt for hverandre, ved å ta hverandres roller og ansvar på alvor. Ærlighet,

åpenhet og gjensidig respekt innebærer at den enkelte snakker til hverandre – og ikke om

hverandre. Videre innebærer det å verdsette en sunn tilbakemeldingskultur der det på korrekt

måte gis ris og ros når dette er fortjent.

Lojalitet innebærer at administrasjonen lojalt følger opp alle de vedtak, krav og rammer som

legges fra politisk ledelse. Lojalitet innebærer videre at politisk ledelse støtter sin

administrasjon i utøvelse av sin rolle for å oppfylle vedtak og nedfelte krav og rammer.

Lojalitet innebærer at kommunens tilsatte ikke snakker nedsettende om sine overordnede

folkevalgte, og at folkevalgte på samme vis ikke snakker nedsettende om egen administrasjon.

Lojalitet innebærer at kritikk rettes dit den hører hjemme – og bare dit. Kritikk fra politisk

ledelse overfor administrasjonen må derfor alltid rettes til rådmannen direkte.

Ansvar, delegering og konsekvens innebærer at ansvarsbegrepet holdes hellig. Ansvar skal

være entydig plassert, og det skal være delegert nødvendige fullmakter for å ivareta ansvaret.

Dette gjelder fra kommunestyre til utvalg og til ordfører, men m.h.p. samspillet politikk og

administrasjon gjelder det i særdeleshet ansvar og fullmakter lagt til rådmannen.

Konsekvensen av ansvarliggjøring og delegering er at overordnet ledelse ikke griper inn i det

område som underliggende enhet/leder er ansvarliggjort for. En videre konsekvens er at

ansvar må ivaretas fullt ut. Manglende oppfyllelse av ansvar, vil måtte få sin konsekvens. I

ytterste konsekvens dreier det seg om en leders avgang.

Helhetsperspektiv og brukerfokus innebærer at den enkelte folkevalgte og tilsatte i kommunen

hele tiden har for øye at det er helheten, og oppfyllelse av brukeres behov og ønsker, som skal

styre de enkelte prosesser, beslutninger og valg. Sektorvis eller temavis suboptimalisering er

en risiko som ideelt må forebygges gjennom et høyt bevissthetsnivå.

Omtanke innebærer å sette seg inn i andres situasjon, og å bidra til å gjøre det lettere for andre

å løse sine oppgaver og sin egen situasjon. Omtanke innebærer at administrasjonen har

innsikt og forståelse for folkevalgtes dilemmaer, utfordringer og rammer, og at folkevalgte på

samme måte har innsikt og forståelse for rådmannens og medarbeideres utfordringer og

rammer. Omtanke innebærer å veie sine ord og gjerninger før en taler eller handler, med

tanke på hvordan andre kan bli berørt eller såret.

Raushet og positivitet innebærer å utvise forståelse, til og med en viss grad av pragmatisme

og ikke minst en positiv innstilling. Det dreier seg om ikke å ”spikke fliser” unødig, men å ha

romslighet og en positiv innstilling også når feiltrinn gjøres, og når folkevalget og

administrasjon tråkker inn i hverandres roller. Raushet og positivitet innebærer å ta personer

og ytringer i beste mening, og heller å oppsøke den som sårer deg enn å flykte unna. Raushet

og positivitet innebærer å gi støtte, om nødvendig gjennom å være kritisk støttende.

”Fasthet i det sentrale,

Frihet i det perifere

- Og kjærlighet i alt……!” Ukjent

Med en oppriktig innstilling tuftet på denne type verdier, er det nettverkenes oppfatning at de

mest kritiske forhold i samspillet mellom politikk og administrasjon kan elimineres.


_____________________________________________________________________

16

”Vanlig god folkeskikk er en nødvendighet for å

oppnå konstruktivt samspill, enten en er politisk

valgt eller ansatt i kommunen………..” Rådmann, Buskerud

Erfaring viser behov for at politisk og administrativ ledelse har en felles oppfatning om

verdigrunnlag og fundament for lederskap og samhandling. Mange folkevalgte har opplevd at

administrasjonen har agert på tvers av det som oppfattes som riktig og forventet. På samme

måte har mange rådmenn og andre ledere/medarbeidere opplevd at folkevalgte har agert på

tvers av det som oppfattes som riktig og forventet.

”Det at enkelte folkevalgte fremstiller Rådhuset

som kaotisk – det gir dem dessverre

velgere…….!” Rådmann, Akershus

Hver gang den ene part får en opplevelse av ”overtramp” av betydning hos den annen part,

medfører dette en nedbryting av tilliten partene mellom. Tillit bygges over tid gjennom erfart

opptreden i henhold til det som oppleves riktig og forventet. Tillit bygges raskt ned gjennom

erfarte brudd på det som oppfattes riktig og forventet. Alvorlige avvik vil fjerne tilliten

umiddelbart, og kan svekke den permanent.

”Det grunnleggende for et godt samspill er

gjensidig tillit – og tillit kan ikke vedtas!” Rådmann, Akershus

Nettverkene fremhever at prosessen med å drøfte et slikt verdigrunnlag, kan være vel så viktig

som de endelige verdier som prioriteres og flagges. Det kan være krevende å sikre at

folkevalgte setter av tid til slike prosesser i en ellers stram tidsplan. Ordføreren oppfattes av

mange å ha et særlig ansvar for å stimulere til deltakelse fra folkevalgt side (kulturbygger-

rollen), og derved for å ta initiativ til slike prosesser.


_____________________________________________________________________

17

Til refleksjon:

Er det entydig positivt med et felles sett av verdier og spilleregler som alle folkevalgte

og ansatte forutsettes å forholde seg til, eller kan dette fjerne friheten for folkevalgte til

å velge sin stil, være kritiske og sikre mangfold?

Kan det være mulig å få til et godt samspill mellom politikk og administrasjon, selv

uten at det er avklart hvilke verdier og spilleregler som skal utgjøre basis for

samhandlingen og samspillet? I tilfelle på hvilket grunnlag?

De folkevalgte vil være i et lojalitetsforhold til sine velgere. Kan lojalitet til velgerne

komme i konflikt med lojalitet til egen kommuneadministrasjon? Er det praktisk

mulig for folkevalgte å opptre slik at lojaliteten ivaretas i ulike retninger?


_____________________________________________________________________

18

3.2. Løpende tilbakemeldinger

For å skape trygghet i samspillet, erfares behovet for løpende tilbakemeldinger.

Administrasjonen er avhengig av å få tilbakemeldinger fra de folkevalgte, for å innrette sin

aktivitet i forhold til det som er ønsket, og for å foreta justeringer når dette er riktig.

Folkevalgte vil kunne vinne på å stimulere til at administrasjonen gir tilbakemelding på den

opptreden og innretning som de opplever fra folkevalgt side.

”Hvordan skal samspillet få utvikle seg i positiv

retning om vi ikke får vite hva som oppleves bra

og mindre bra? Å rose og korrigere hverandre

burde være obligatorisk…….!” Rådmann, Østfold

Erfaringer viser at kommuner med en utviklet tilbakemeldingskultur har en styrke i forhold til

å utvikle samspillet mellom politikk og administrasjon. Kommuner med svak, eller

manglende tilbakemeldingskultur, mangler et sentralt element for å utvikle godt samspill. Det

er i slike kommuner at situasjoner kan utvikles til et nivå der eneste utvei til slutt er at

rådmannen må forlate sin stilling. Dersom ønsket adferd ikke blir stimulert – og uønsket

adferd ikke blir korrigert - kan utviklingen raskt gå i en retning som til slutt blir uholdbar.

”Om ikke trykket lettes underveis, kan

eksplosjonen bli ødeleggende når den først

kommer……” Rådmann, Nordland

Positivt ladet tilbakemelding erfares å utløse ekstra energi og stimulere til økt innsats.

Korrigerende tilbakemeldinger oppleves positive så lenge de gis på rett måte. Mange

rådmenn savner tilbakemeldinger fra politisk ledelse. Enkelte rådmenn har erfart ikke å få

noen kritiske tilbakemeldinger før det har bygget seg opp så mye mistillit hos folkevalgte at

det ikke er noen vei tilbake. De opplever ikke å ha fått noen reell mulighet til å foreta

endringer før de i realiteten er løst fra stillingen.

”En rådmann bekler en stilling hvor det kan bli

temmelig ensomt. Løpende tilbakemeldinger i

form av ris og ros fra politisk ledelse er en

nødvendighet, og den må gis på en forutsigbar,

naturlig og ryddig måte – og ikke bygge seg opp

til uoverstigelige verkebyller……” Rådmann, Nordland

For å sikre at tilbakemeldinger blir en naturlig del av samspillet, kan det være behov for å

innarbeide rutiner for når, hvor og hvordan tilbakemeldingene skal gis. Erfaringsmessig vil

enkelte trenge en avtalt arena for å være i stand til å gi tilbakemeldinger. Det ligger slett ikke

naturlig for alle å gi (og motta) tilbakemeldinger uoppfordret.


_____________________________________________________________________

19

3.3. Jevnlig informasjonsutveksling

Godt samspill er avhengig av at det flyter god informasjon. Politisk ledelse har behov for å

være godt informert om viktige forhold som administrasjonen er i befatning med. Samtidig

vil rådmannen oppleve behov for å være løpende orientert om hva som er de viktigste forhold

politisk ledelse til enhver tid er involvert i.

Manglende kritisk informasjon vil erfaringsmessig kunne være ødeleggende for relasjoner og

samspill. Når det gjelder informasjon om alvorlige avvik, og forhold som kan være av slik art

at de kan resultere i fokus på de folkevalgte, er det avgjørende at administrasjonen så snart

praktisk mulig orienterer politisk ledelse. På samme måte som det er dramatisk for en statsråd

ikke å informere Stortinget i sentrale saker, erfares det like alvorlig for en rådmann ikke å

informere den kommunale folkevalgte ledelse. Erfaringene er at slik unnlatelse av å

informere gjerne kan være starten på direkte kriser i forhold til samspillet.

”Det å ikke informere om alvorlige forhold, det

betyr for rådmannen å spille russisk rulett……

med mange kuler i magasinet……” Rådmann, Buskerud

Folkevalgte som opplever at informasjon blir holdt tilbake (bevisst eller fordi det ikke er

forståelse hos administrasjonen for informasjonsbehovet), vil ikke føle den tillit som skal

danne grunnlag for godt samspill. Erfaringer viser at det er opplevelsen av å være informert

eller ikke som er avgjørende, og det vil derfor være viktig at rådmannen har en bevisst

tilnærming til dette. Måten det blir informert på, kan være like viktig som hva det informeres

om. Uoppfordret å informere om (egne) begåtte feil, og på tidligst mulig tidspunkt å

informere om evt. forhold som kan bygge seg opp til å bli avvik – det innbyr til tillit. Det

erfares som ødeleggende å måtte komme med innrømmelser i ettertid vedrørende forhold som

påpekes av andre.

”Det såkalte ”timeglasset” er ikke egnet som

modell for kontakt og informasjon mellom politisk

ledelse og administrasjon i dagens kommuner –

selv om modellen alltid vil være den rette når det

gjelder ansvarsforhold………” Rådmann, Østfold

Den enkelte folkevalgte har gjerne hver for seg sin individuelle interesse og sitt eget behov for

informasjon. Innenfor de områder som har størst interesse, er etterspørselen etter informasjon

ofte utømmelig. For folkevalgte er det derfor viktig å kunne hente informasjon der den er best

tilgjengelig. Dette innebærer at det er behov for nær kontakt mellom folkevalgte og

kommunens lokale virksomheter og enheter, ledere og medarbeidere. Ut fra et

ombudsperspektiv, vil det være naturlig at folkevalgte har utbredt og desentral kontakt med

administrasjonen. Også ut fra et styringsperspektiv, vil det være behov hos de folkevalgte for

å innhente bred informasjon, gjerne gjennom kontakt med administrasjonens ulike ledere og

medarbeidere.


_____________________________________________________________________

20

”Kommune-Norge har til tider hatt store

problemer med ”kryp-strømmer” forbi

rådmannen, der en styringsdialog mellom

folkevalgte og underordnede i administrasjonen

har skapt en ukontrollert og uformell makt. Et

godt samspill kan ikke bygges på slik uthuling av

ansvar…….” Rådmann, Nordland

Det er erfaringsmessig ikke alltid like enkelt å skille mellom informasjonsflyt og

styringsdialog. For så vel folkevalgte som administrasjon, er det avgjørende å holde dette

skillet ryddig. Folkevalgte må kunne søke informasjon, og medarbeidere må kunne gi

informasjon. Politisk ledelses styring av administrasjonen må imidlertid bare skje gjennom de

legitimerte arenaer: Der folkevalgt organ møter rådmannen eller den som stiller i rådmannens

sted. Det krever modenhet og disiplin både i folkevalgt og administrativ leir for å

gjennomføre et skille mellom informasjon og styringsdialog på ryddig måte. Erfaringer viser

at samspillet mellom politikk og administrasjon kan bli meget dårlig dersom denne

ryddigheten ikke er på plass.

”For meg er det viktig at informasjon flyter

gjennom bred kontakt mellom politisk ledelse og

administrasjonen, og at dette ikke isoleres til

ordfører og rådmann. Politisk ledelse må

imidlertid ikke drive noen form for styring eller

instruksjon utenom de formelle arenaer, og

administrasjonen må ikke målbære andre faglige

vurderinger og synspunkter overfor politisk

ledelse enn de rådmannen kan stille seg bak….” Ordfører, Oppland


_____________________________________________________________________

21

Til refleksjon:

Bred kontakt mellom folkevalgte og administrasjon kan resultere i at de folkevalgte

får sprikende opplysninger, vurderinger og råd. Er det akseptabelt for samspillet at

politisk ledelse kan få ulike faglige vurderinger og råd, avhengig av hvilken

representant for administrasjonen de fører dialog med?

Dersom det oppleves som viktig for samspillet at administrasjonen snakker med en

stemme overfor politisk ledelse, skal dette gjøres ved

- At rådmannen personlig er den eneste som kommuniserer med politisk

ledelse?

- At alle som på vegne av administrasjonen uttaler seg, er oppdatert på

administrasjonens faglige vurderinger, konklusjoner og felles budskap?

Bør det være en ubetinget rett for den enkelte ansatte i administrasjonen å gi til

kjenne sitt syn på aktuelle saker overfor folkevalgte og medier?


_____________________________________________________________________

22

3.4. Uformelle arenaer

Kommuneloven stiller store krav til åpenhet i forvaltningen. Det er en grunnleggende verdi

for lokaldemokratiet i seg selv at det er åpenhet og nær kontakt mellom folkevalgte og folk.

Et utslag av dette er at alle møter i folkevalgte organer er åpne for publikum, presse og

medier, med mindre det er lovhjemmel for å lukke møtet.

”Du spiller bedre på lag med en du kjenner, enn

en som er fremmed for deg….” Rådmann, Østfold

Den dialog som foregår innenfor en offentlig, åpen ramme, vil naturlig nok være formet

deretter. Både folkevalgte og administrasjon erfarer at det også er behov for en annen type

arena, med andre rammebetingelser. Det erfares et viktig behov for å ha uformell kontakt på

tvers av folkevalgte miljøer, og på tvers av folkevalgte og administrasjon. På denne måten vil

de sosiale relasjonene utvikles, og tillit bygges. Viktige saker og temaer kan drøftes, og idéer

utprøves, uten å måtte ”stå til rette” for dette i offentligheten etterpå.

”Vi kan ikke som toppledelse i så store og

komplekse organisasjoner bare møtes på de

formelle arenaer – vi er avhengige av å kunne

snakke fritt sammen, og møtes der det er sånn

takhøyde at vi faktisk ikke behøver være redd for

å dumme oss ut for hverandre…..!” Ordfører, Nordland

Uformell kontakt må ikke utvikle seg til møter med preg av saksbehandling og beslutninger i

lukkede rom. Skillet mellom hva som skal være hensikt og innhold i uformelle arenaer kontra

formelle bør derfor tas på alvor. Det er ulike erfaringer kommunene mellom, når det gjelder å

lykkes med å etablere gode uformelle arenaer. De som har gode erfaringer med å få slike

uformelle arenaer til å blomstre, har også gode erfaringer knyttet til den positive effekt for

samspillet som dette gir.

”Du behøver ikke være lovbryter for å treffes

lukket og uformelt – ikke alt styres av kravet om

åpenhet i forvaltningen….” Ordfører, Østfold


_____________________________________________________________________

23

3.5. Behandling av overtramp

Spilleregler og forventet adferd kan være spesifikt nedfelt, eller i mange tilfeller alment

aksepterte (uskrevne). Når det oppleves brudd på slike spilleregler, og det erfares adferd som

på en eller annen måte er destruktiv, oppleves det som viktig at slike overtramp får en riktig

oppfølging og behandling.

Erfaringer viser at en spirende ukultur raskt kan utvikle seg og bre om seg, dersom den ikke

håndteres på en god måte på et tidlig stadie.

Det er ingen tvil om at rådmannen som øverste administrative leder er ansvarlig for å rydde

opp i evt. overtramp i administrasjonen. Rådmannen er ansvarlig for å gi nødvendig

tilrettevising, og enten direkte eller gjennom sine underordnede ledere gi tilbakemeldinger til

de medarbeidere det måtte gjelde. Det å bygge positiv kultur og å fjerne evt. ukultur i

administrasjonen oppleves som et av rådmannens klare ansvarsområder.

Erfaringsmessig kan det være mer utydelig hvordan evt. overtramp i den folkevalgte leir

håndteres. Det oppleves som like viktig at nødvendig tilrettevising gis overfor folkevalgte

som ansatte. Det anses derfor viktig at ansvaret for å bygge kultur og å fjerne evt. ukultur hos

folkevalgte fremstår tydelig. Erfaringene er gode fra kommuner der ordføreren gis et tydelig

mandat for å behandle overtramp blant folkevalgte. Ordføreren gir i slike kommuner direkte

tilbakemeldinger og følger opp overfor den aktuelle folkevalgte selv, eller gjennom

eksempelvis gruppeleder for det parti som den aktuelle folkevalgte tilhører.

Da det ikke uten videre følger av lovens definisjon av ordførerrollen å være den som sikrer

slike tilrettevisinger, kan det være nødvendig å nedfelle dette i ordførerinstruks eller lignende,

vedtatt av kommunestyret.

3.6. De folkevalgte som administrasjonens arbeidsgiver

Kommunestyret har det øverste arbeidsgiveransvar for alle medarbeidere i kommunen. Som

administrativt overordnet de øvrige tilsatte, har rådmannen et avledet arbeidsgiveransvar. I de

fleste kommuner er det foretatt delegasjon ved administrative fullmakter til rådmannen som

utfyller dette avledede arbeidsgiveransvaret.

Rådmannen selv, har politisk ledelse som sin direkte overordnede, og som sin arbeidsgiver.

Arbeidsgiveransvaret i forhold til rådmannen ivaretas i første instans av kommunestyret. Når

det gjelder forhold som å tilsette og avsette rådmann, er dette et arbeidsgiveransvar som

kommunestyret ikke kan delegere. For de fleste øvrige forhold, kan kommunestyret gi

formannskap, annet utvalg eller ordføreren fullmakt og ansvar for å ivareta

arbeidsgiverrelasjonen for rådmannen.

”Det er de færreste politikere som reelt har tatt

inn over seg det å være arbeidsgiver……..” Ordfører, Nordland


_____________________________________________________________________

24

”Det er dessverre langt mellom de politikere som

er så lojale mot den virksomhet de er satt til å

lede, at de setter arbeidsgiverrelasjonen over

stemmesanking. For noen er det bevisst strategi

å rakke ned på rådhuset og administrasjonen…..” Rådmann, Akershus

Det er mange rådmenn som erfarer et visst fravær av arbeidsgiverrelasjon i forhold til

kommunen som sin arbeidsgiver. Et slikt fravær erfares gjerne å skape dårlige forutsetninger

for godt samspill.

Rådmenn beskriver et behov for relasjon til sin arbeidsgiver som kan oppfattes todelt:

Arbeidsgiver må være tydelig og tilgjengelig for alle de ulike forhold som vedrører

rådmannen som tilsatt leder/medarbeider i kommunen. (tilgjengelig representant for

overordnet ledelse, medarbeidersamtaler, resultatvurderinger, lønn og betingelser,

praktiske forhold som naturlig skal løses med overordnet).

Arbeidsgiver må, også utad, støtte lojalt opp om sin rådmann og den samlede

administrasjon, når den opptrer innenfor de rammer og forutsetninger som er lagt

politisk. Arbeidsgiver må sørge for kritikk og korrigering av sin administrasjon når

det er behov for det, men må sørge for at denne kritikken rettes mot rådmannen

gjennom rette kanaler.

”Hvordan ville det blitt oppfattet om eiere og

styre i et privat selskap offentlig rakket ned på

sine egne produksjonsmedarbeidere….?” Rådmann, Østfold

”Når et kommunestyremedlem i en 1. mai-tale

offentlig henger ut en virksomhetsleder i egen

kommune, da kan noen og enhver miste motet….” Rådmann, Akershus

Til refleksjon

Vil det tjene samspillet at kommunestyret delegerer til ordføreren tyngden av sine

arbeidsgiverfunksjoner overfor rådmannen, eller vil dette kunne dreie ordføreren i

retning av en ”borgermester” med økt risiko for kompetansestrid mellom rådmann og

rodfører?

Er det viktig at all kritikk fra de folkevalgte overfor administrasjonen rettes mot

rådmannen (og ingen andre), og at dette skjer i folkevalgt organ (og ingen andre

steder)? Eller vil en slik stram styring av kritikk legge en kunstig demper og være en

trussel mot et levende lokaldemokrati?


_____________________________________________________________________

25

4. Farvannet omkring oss

Godt samspill oppleves i første rekke å være et resultat av hvordan kommunen håndterer

sine ulike interne forhold. Det erfares imidlertid at viktige elementer utenfor den enkelte

kommunes egen direkte påvirkning og kontroll, også har stor betydning for samspillet

4.1. Kommunal lovgivning

Dagens kommunelov gir et rammeverk for den kommunale ledelse og styring, og herunder

samspillet mellom politisk og administrativ del av kommunen. Loven trekker i liten grad opp

detaljerte roller, og skaper derfor rom for stor grad av lokal tilpassing og individuell forming

av samspill.

I motsetning til aksjelovens automatiske ansvarliggjøring av administrasjonen (daglig leder),

krever kommuneloven en aktiv delegering fra kommunestyret for å ansvarliggjøre

administrasjonen (rådmannen). Dette resulterer i at det innenfor lovverkets rammer kan være

ganske ulik formalisering av samspillsarenaen fra kommune til kommune. Kommuneloven

kan oppfattes å gi rom for pragmatisk tilnærming til ansvarsfordeling mellom folkevalgte og

administrasjon, og slik sett i mindre grad enn aksjeloven være entydig m.h.p. situasjoner som

spisser seg.

”Dagens kommunelov er en solskinnslov…..” Ordfører, Oppland

Erfaringene viser at det er store forskjeller mellom kommuner hva angår å ”skjøte på”

kommuneloven for å tydeliggjøre hvordan ledelse og styring i egen kommune skal foregå.

Enkelte kommuner forutsetter at kommuneloven er en tilstrekkelig ramme i seg selv, mens

andre etablerer sitt eget regelsett der kommuneloven slutter. Det er to sentrale forhold som

erfaringsmessig varierer mye fra kommune til kommune:

o Ansvarliggjøring av rådmannen for resultatoppnåelse

o Ansvarliggjøring av rådmannen som arbeidsgiver

Enkelte kommuner har gått så langt i sin ansvarliggjøring av rådmannen at politisk ledelse har

delegert alt det som kan delegeres (myndighet i alle saker som ikke er av prinsipiell art).

Dette danner grunnlag for en samspillsarena mellom politikk og administrasjon som til en viss

grad kan sammenlignes med tilsvarende forhold mellom styre og daglig leder i et selskap.

Andre kommuner har i liten grad delegert myndighet, noe som gjør at de folkevalgte opptrer

operativt i forhold til virkemiddelbruk, for eksempel hva angår bemanning (stillingshjemler),

tilsettinger, lønnsfastsettelser m.v.

Lovverket åpner for at ansatte i kommunen er valgbare til kommunestyret. Det kan gi ekstra

krevende samspillsarenaer at medarbeidere i kommunen også er folkevalgte i den samme

kommunen. Dette kan gi spesielt fremtredende utfordringer når kommunalt tilsatte ledere


_____________________________________________________________________

26

også operere som folkevalgte. Rådmannen kan for eksempel oppleve å ha sine nærmeste

medarbeidere som medlemmer av formannskapet som sitt overordnede organ.

Habilitetsspørsmålet kan bli sentralt for den som er folkevalgt og samtidig ansatt leder i

kommunen.

”Ansatte i kommunen har ikke noe i

kommunestyret å gjøre” Tidl. rådmann, Nordland

Til refleksjon:

Kommuneloven er en rammelov, som åpner for stor grad av tilpasning i den enkelte

kommune. Er spillerommet i lovverket utnyttet for å skape best mulig grunnlag for

samspill?

Kommuneloven definerer rådmannen som overordnet administrasjonen, men lar det

være opp til de folkevalgte å avgjøre hvilke fullmakter rådmannen skal få for å lede

administrasjonen. Med utgangspunkt i at ansvar og fullmakter må stå i forhold til

hverandre, vil det da være nødvendig for samspillet at rådmannens ansvarsområde er

presisert ut over lovens bokstav?

Kommuneloven åpner for at ansatte i administrasjonen kan velges inn i

kommunestyret. I hvilke tilfeller vil et kommunestyremedlem med ansettelsesforhold

i kommunen kunne bli stilt overfor spørsmålet om egen habilitet? Kan vi oppleve

kritiske situasjoner for samspillet ved at kommunale ansatte/ledere også er folkevalgte

i egen kommune? Hvordan forholder vi oss slik at habilitetsspørsmål ikke svekker

samspillet politikk/administrasjon?


_____________________________________________________________________

27

4.2. Kommunestruktur

Forskjellene mellom norske kommuner er veldig store – ikke minst når det gjelder størrelse. I

folketall er den største kommunen mer enn 1000 ganger større enn den minste! Disse

forskjellene gjør det i en del sammenhenger lite egnet å omtale de norske kommunene som en

enhetlig gruppe virksomheter, selv om de i vårt nasjonale styringssystem har samme oppgaver

og ansvar.

Hva angår samspill politikk og administrasjon, er det meget ulik praktisering i de største og

minste kommuner. I de to største kommunene (Oslo og Bergen) er det innført parlamentarisk

styresett. I de største kommuner med administrasjonssjef/rådmann, omfatter rådmannens

samlede organisasjon flere tusen medarbeidere. I de minste kommunene består den samlede

administrasjon av noen titalls medarbeidere. I de største kommuner er flere folkevalgte lønnet

som heldagspolitikere, mens noen av de minste kommuner kun har ordfører med

deltidsfunksjon.

Et godt samspill mellom politikk og administrasjon er avhengig av at det er dyktige spillere

med talent både på folkevalgt og ansatt side. Det å sikre interesse hos de gode talenter, har

nødvendigvis sammenheng med oppgaver og utfordringer. Selv om det er svingninger i

arbeidsmarked og karrieremuligheter, er den langsiktige tendensen at kampen om talentene

blir mer og mer krevende. Er det da mulig å appellere til kommunens største talenter om en

lokalpolitisk karriere, dersom kommunen er virkelig liten? Er det på samme måte mulig å

appellere til den beste kompetansen i markedet for ansettelse i kommunale administrative

nøkkelroller?

”Det er en grense for hvor liten en kommune kan

være dersom det skal oppnås nødvendig

kompetanse både hos administrasjon og hos

politisk ledelse……” Rådmann, Nordland

Kommunesammenslutninger er et tema i tiden. Det fokuseres særlig på potensiale for

økonomiske innsparinger og muligheter for mer velferd pr krone når dette temaet drøftes.

Kanskje det heller bør være behovet for en bærekraftig kommune, med evne til å tiltrekke seg

talenter og førsteklasses kompetanse, som er det avgjørende for hvorvidt kommuner skal slå

seg sammen til større enheter.

”At Vesterålen i dag består av flere kommuner –

det har i alle fall lite med fornuft å gjøre!” Tidl. rådmann, Nordland

Erfaringer fra rådmenn som har beveget seg fra mindre til større kommuner, er at

rammeverket for å utøve ledelse og styring kan være radikalt forskjellige i små og større

kommuner. I små kommuner kan det ofte synes vanskelig å finne de reelle saker som trenger

politisk behandling, og dette vil igjen i for stor grad kunne rette de folkevalgtes fokus mot

detaljer i daglig drift.

Dersom det legges til grunn at politikeres rolle primært er å lede kommunen politisk, gjennom

å foreta langsiktig planlegging, prioritering og strategisk styring, vil det være store forskjeller

i hverdagen for en rådmann i en liten kontra en stor kommune. I den lille kommunen erfarer


_____________________________________________________________________

28

rådmenn ofte at de ikke får den ro omkring ”daglig leder”-rollen som rådmenn i større

kommuner får. Dette betyr igjen at det er helt ulike ledertyper som søker seg til små kontra

store kommuner, og at det derfor kan være en viss risiko for at profesjonaliteten i

administrativ ledelse kan bli betydelig mindre i småkommuner enn i større.

En tese er at kommunen må ha en viss størrelse for å gi det nødvendige grunnlag for å sikre

profesjonalitet i så vel politisk som administrativ ledelse (profesjonell i betydning evne til å

lede kommunens utvikling og drift). Dette innebærer i så fall at kommunen må ha en viss

størrelse for i det hele tatt å legge grunnlaget for et godt og funksjonelt samspill mellom

politikk og administrasjon.

Til refleksjon:

Kan samspillet mellom politikk og administrasjon ha den beste grobunn i en liten

kommune der oversiktlighet og nærhet til problemstillinger er stor?

Kan ønsket om å bevare lokaldemokratiet gjennom en utpreget desentral

kommunestruktur virke mot sin hensikt, og faktisk innebære en trussel mot

lokaldemokratiets bærekraft og videre utvikling?

Er det mulig for en kommune, uavhengig av kommunestørrelse, i tilstrekkelig grad å

sikre attraktivitet for politiske og administrative ledere/nøkkelressurser?

Har vi en bærekraftig kommunestørrelse sett i lys av det fremtidige behovet for

profesjonalitet politisk og administrativt? Kan det være en nøkkel til bedre samspill

politikk/administrasjon at det gjennomføres kommunesammenslåinger? Kan

interkommunale samarbeidsløsninger gi de samme effekter?


_____________________________________________________________________

29

5. Orden om bord

Erfaringene viser at samspillet kan ha vanskelige kår i de tilfeller at rolledelingen, spesielt

mellom politisk og administrativ side, er uavklart. Dette kompliseres av at en kommune er

en sammensatt organisasjon som favner om mange roller – som hver for seg igjen

involverer både folkevalgte og administrasjon. Erfaringsmessig kan en viss grad av

fleksibilitet i forhold til rollebildet være nødvendig, men da ut fra en godt avklart og kjent

basis som denne fleksibiliteten utøves fra. Om ”grunnfjellet” for rollebildet er flytende, har

samspillet et kritisk utgangspunkt.

5.1. Rolledeling og grensesnitt mellom politikk og administrasjon

Lovverket trekker grunnleggende grenser mellom rollene som folkevalgte og ansatte i

kommunen. Det er imidlertid stort rom for ulik praktisering av rolledelingen.

Kommunenes øverste ledelse utgjøres av de folkevalgte gjennom kommunestyret, som

igjen etablerer formannskap og andre utvalg og delegerer myndighet til disse. Alle

saker av prinsipiell betydning skal behandles politisk, i kommunestyret eller i utvalg.

Det er bare for saker som ikke er av prinsipiell betydning, at kommunestyre eller

utvalg kan delegere myndighet til administrasjon.

Administrasjonen utgjør kommunens operative apparat, og ledes av

administrasjonssjefen (rådmannen). Rådmannen er ut fra loven overordnet alle ansatte

i kommunen (unntatt kommunale foretak), og har et helhetlig ansvar for

administrasjonens resultatoppnåelse og aktivitet. Rådmannen er også ansvarlig for å

bringe frem for de folkevalgte alle saker av prinsipiell betydning, og evt. andre saker

som de folkevalgte ikke har gitt administrasjonen myndighet til å avgjøre. For slike

saker, er rådmannen ansvarlig for forsvarlig utredning før de fremmes. Rådmannen er

deretter ansvarlig for å iverksette de vedtak som fattes av folkevalgte organer.

”Administrasjonen må aldri glemme at det er

politisk ledelse som bestemmer – uansett hvor

faglig betenkelig et vedtak kan synes å være….” Rådmann, Akershus

Det er i stor grad opp til kommunestyret å detaljere det ansvarsmessige grensesnittet mellom

politikk og administrasjon, ut fra i hvor stor grad delegasjon til rådmannen praktiseres. Det er

imidlertid en nødvendighet å ha balanse mellom krav til administrasjonen på den ene side, og

rammer og virkemidler på den andre side. En utpreget ansvarliggjøring av administrasjonen

(rådmannen), betinger en tilsvarende delegering av myndighet.

Dersom rådmannen skal ansvarliggjøres som daglig leder av kommunen, er det nærliggende å

sammenligne med tilsvarende grensesnitt mellom daglig leder i et selskap og selskapets styre

og eiere. I selskapslovgivningen er daglig leder ansvarlig for de forhold som ikke er av

”uvanlig art eller stor betydning”. Dette betyr at daglig leder har stort ansvar, og tilsvarende

stor myndighet.


_____________________________________________________________________

30

”Det viser seg vanskelig å gardere seg helt mot

folkevalgte som søker å drive personlig styring av

administrasjonen utenom de formelle arenaer.

Det er avgjørende at administrasjonen står mot

slike former for press, og at ethvert avvik fra

kommunestyrets vedtak må ha basis i et skriftlig

pålegg……….” Rådmann, Akershus

I normale forhold mellom en administrativ toppleder og overordnet organ, vil det foregå

løpende drøftinger som avstemmer krav/ytelser/forventinger og innsatsressurser/

rammebetingelser/frihetsgrader/fullmakter. Under slike forhold avklares det hele tiden

hvilken balanse som må til for at den administrative topplederen kan ta ansvaret. I spissede

situasjoner vil overordnet organ kunne gi den administrative topplederen pålegg, uten at det

aksepteres (videre) drøfting av ressurstilgang, kompenserende tiltak, endrede rammer eller

lignende. I slike spissede situasjoner vil den administrative topplederen ha bare ett valg:

Enten er vedkommende villig til fortsatt å bære ansvaret, eller vedkommende er det ikke. I

sistnevnte tilfelle innebærer valget i realiteten å forlate sin stilling.

”Om politisk ledelse underveis i budsjettåret

foretar en påplussing eller noen form for endring

uten å klargjøre motposten, er jeg påpasselig

med å uttrykke at: Rådmannen tolker vedtaket

slik at……, og få protokollført det som skal til for

at jeg hele tiden har balanse mellom krav og

ressurser stilt overfor administrasjonen….. Alt

annet vil egentlig være å utvise uforsvarlighet

fra rådmannens side…..” Rådmann, Buskerud

Når kommunestyret trekker opp det ansvarsmessige grensesnittet mellom rådmannen og de

folkevalgte organer, må det skapes balanse mellom pålagt ansvar, delegert myndighet og

øvrige rammebetingelser. En rådmann kan ikke leve med et reelt sprik mellom ansvar og

myndighet.


_____________________________________________________________________

31

Erfaring viser at samspillet kan lide av at styringsdialog og ombudsrolle kobles på uheldig

måte. De folkevalgte skal på den ene side styre i form av å bekle ”eierrollen” overfor

administrasjonen, og i denne sammenheng ideelt sikre et langsiktig, strategisk grunnlag å

styre ut fra. Samtidig skal de folkevalgte ivareta ombudsrollen for innbyggerne og brukerne

av kommunens tjenester, og i denne sammenheng ha fokus på levert kvalitet her og nå.

Det er en annen oppgave å være kundens/brukerens talerør (”pressgruppe”) enn å være den

overordnede ledelse som styrer. Dersom rollen som styrende og som ombud ikke håndteres

ryddig, vil det fort kunne oppstå situasjoner der administrasjonen opplever at de folkevalgte

griper inn i det som er administrasjonens ansvar. Flere rådmenn omtaler opplevelse av at

folkevalgte misbruker ombudsrollen til å drive detaljstyring.

”Det vil alltid være en gråsone for hva som

utgjør h.h.v. politisk og administrativ ledelses

ansvar. Det må imidlertid være raushet for at en

ordfører som tråkker inn i rådmannens sirkler

også kan ønskes velkommen – og omvendt……” Rådmann, Nordland

POLITIKK

Lokaldemokrati

Strategi/ ”policy”, overordnede og langsiktige

mål, rammer, årlige budsjetter og resultatkrav.

Utforming av ”bestilling”. Overordnet styring

og kontroll. Behandling av saker av prinsipiell

betydning.

ADMINISTRASJON

Operasjonalisering av politikk

Oppnåelse av resultater i samsvar med

bestilling og budsjetter/økonomiplaner, valg av

virkemidler innenfor gitte rammer. Omsetting

av politiske vedtak til operativ virksomhet og

ytelser. Utredning og fremming av saker av

prinsipiell betydning. Generell rådgivning.

Samspillsarenaer

Styringsdialog, utviklingsdialog, ombudsdialog


_____________________________________________________________________

32

5.2. Politisk organisering av kommunen

Med bakgrunn i lovverket, er den samlede administrasjon ansvarsmessig underlagt

rådmannen. Dette betyr at den administrative delen av kommunen ansvarsmessig ser politisk

ledelse gjennom rådmannen alene (eller av den som eksplisitt er bemyndiget av rådmannen til

å representere seg). På politisk side er det mange muligheter for organisering, som gjør at det

rent strukturelle snittet for samspill kan utformes på ulike måter. Linjene fra rådmannen til de

folkevalgte kan m.a.o. gjøres få eller mange.

Utformingen av den politiske organiseringen i kommunen, har erfaringsmessig stor betydning

for hvordan samspillet mellom politikk og administrasjon praktiseres. Denne utformingen

kan indikere hvilken type overordnet ledelse og styring de folkevalgte ønsker å praktisere: En

spisset struktur indikerer ramme- og resultatstyring av administrasjonen, mens en flatere

politisk struktur indikerer et større faglig inngrep og detaljert styring av administrasjonen.

Den udiskutable delen av politisk organisasjon, er at kommunens øverste ansvar ligger til de

folkevalgte i samlet kollegie, dvs. til kommunestyret. Kommunestyret har imidlertid store

frihetsgrader når det gjelder videre organisering av den politiske delen av kommunen.

Enkelte ufravikelige rammer er imidlertid lagt.

Formannskap og planutvalg er folkevalgte organer med definerte roller. Det er imidlertid

ikke noe til hinder for at de samme personer kan velges til begge utvalg, og at samme gruppe

folkevalgte derved kan utgjøre begge utvalg. Denne gruppen av folkevalgte kan også utgjøre

arbeidsgiverrepresentasjonen i administrasjonsutvalget. Dette innebærer at kommunene etter

eget ønske kan etablere modeller som spenner fra en ”ett-utvalgsmodell” til en modell med

stort omfang av ulike politiske utvalg.

Det er ulike innfallsvinkler til hvordan den folkevalgte siden av kommunen skal organiseres:

o Politisk organisering kan ta utgangspunkt i den politiske arena, de folkevalgtes

individuelle ressurser og interesseområder, og det kan etableres utvalg som

passer best i forhold til dette. Vinklingen legger til rette for at den enkelte

folkevalgte kan involvere seg dypere i en gitt faglig sektor, og være i et mer

detaljert inngrep med administrasjonen for denne delen av det kommunale

apparatet.

o Politisk organisering kan ta utgangspunkt i relasjonen mellom folkevalgte og

administrasjon, for at de folkevalgte skal kunne drive en mest mulig effektiv

styring og oppfølging av administrasjonen. Vinklingen legger til rette for at

noen folkevalgte involverer seg i helhetlig styring og oppfølging av

kommunen, mens bredden av folkevalgte kommer i et mindre tett inngrep.

Erfaring tilsier at samspillet mellom politikk og administrasjon påvirkes i betydelig grad av

kommunens organisatoriske oppbygging. Dette kan spissformuleres til om kommunen er

organisert for å sikre best mulig samspill, eller om det søkes å oppnå best mulig samspill

innenfor en organisasjon bygget opp etter andre hensikter (enkeltpolitikeres interesseområde,

tradisjoner m.v.)


_____________________________________________________________________

33

Det er erfaring fra flere kommuner for at faste utvalg (eller faste komitéer) opplever en tørke

av saker. Detaljert særlovgivning, sentrale standarder og statlig styring av øremerkede midler

bidrar til begrensede lokale saker. Når det videre praktiseres utpreget delegasjon og

ansvarliggjøring av rådmannen for den daglige drift, blir det et begrenset behov for å fremme

tradisjonelle saker til politisk behandling. Fra administrasjonens ståsted er det først og fremst

økonomiplan og budsjett som trenger politisk behandling og avklaring, og når dette er på

plass er bestillingen for året gitt. Behandling av svært viktige saker (saker av prinsipiell art),

oppfølging av resultatoppnåelse, og behov for evt justeringer underveis, krever et ”driftsstyre”

(jfr. formannskapets rolle).

”Utvalgsmodellen er best egnet for gode tider” Rådmann, Østfold

Når det ikke oppstår saker som krever behandling i folkevalgt organ, oppstår det i stedet

”behov for å skape saker”. Dette kan igjen ofte bety at folkevalgte bringes inn i detaljert drift.

a) b) c)

Modell a) viser den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen. Flere parallelle utvalg fyller hver for

seg rollen som styrende og som ombud.

Modell b) viser en “ett-utvalg”-løsning (driftsstyre). Ett og samme utvalg fyller rollen som

styrende og som ombud.

Modell c) kan oppfattes som en mellomting mellom a) og b). Det er etablert en ”ett-utvalg”-

løsning (driftsstyre) for å ivareta den styrende rollen. I tillegg er det etablert egne ombudsfora

(utvalg) som har som oppgave å påvirke virksomhetene ut fra et kunde/ brukerperspektiv

(ikke styrende rolle).

Kommunestyre Kommunestyre Kommunestyre

Rådm. Rådm. Rådm.


_____________________________________________________________________

34

”Vi har etablert utvalg ut fra at den enkelte

folkevalgte skal få holde på med saker som

vedkommende har særlig interesse for – i den tro

at dette er viktig for å stimulere til interesse for

lokalpolitikk. Det kan jo være at dette er helt feil.

Om noen får følelse av utvalg som supperåd, kan

jo det tvert om virke frastøtende……” Ordfører, Nordland

Til refleksjon:

Rollen som styrende på vegne av eieren (innbyggerne i fellesskap), og som

kravstillende på vegne av brukeren (den spesifikke innbygger), kan komme i konflikt.

Særlig vil dette kunne bli synlig når økonomien er presset og det må prioriteres

stramt. Er beste måte å håndtere denne utfordringen gjennom integrerte politiske

utvalg som er både styrende og ombud, eller gjennom egne ombudsfora adskilt fra

styrende utvalg?

Hovedutvalgsmodellen skaper nærhet mellom folkevalgte og de operative faglige

sektorer i kommunen. Samtidig kan den gi grobunn for uformell makt og

uoversiktlig helhetlig styring både for rådmann og folkevalgte. Kan nærheten

mellom folkevalgte og operativ virksomhet gjøres like stor med en modell uten faste

utvalg?

Når det oppleves ”tørke” m.h.p. politiske saker, er da bakgrunnen for dette

- Mindre behov for lokal politisk styring?

- En politisk organisasjonsstruktur som ikke er i pakt med tiden og de folkevalgtes

utfordringer og oppgaver?

- En for stor grad av ansvarliggjøring og delegering til rådmannen?

- En administrasjon som ikke klarer å involvere de folkevalgte i saker av særlig

viktighet?

Utpreget resultatansvar med fullmakter lagt til rådmannen, kan oppleves av

folkevalgte som at de ”gir fra seg makten” og at de ”havner i baksetet”. Kan det

legges til rette for at de folkevalgte opplever å ”sitte i førersetet”, selv med vide

fullmakter lagt til en ansvarliggjort rådmann?


_____________________________________________________________________

35

5.3. Administrativ organisering av kommunen

Den tradisjonelle organisatoriske oppbygging av kommuner, har vært basert på etater på nivå

under rådmann. Etatsinndelingen har gjerne vært basert på helse og omsorg, undervisning,

teknisk og kultur. Det har vært noe ulik tilnærming til hvilke oppgaver som har vært lagt til

etatene, og hvilke som har ligget til sentraladministrasjonen (som en form for stab hos

rådmannen).

Utviklingstrekk for organisering av kommunal administrasjon har de senere år spesielt pekt i

følgende retninger:

Etablering av et større antall virksomheter med direkte rapportering til rådmannen

Utskilling av tjenesteproduksjon fra forvaltning

Erfaringer viser at den tradisjonelle modellen med etatssjefer i mange kommuner har utviklet

former for sterk, uformell makt. Dette er relatert til den direkte speiling som gjerne har vært

etablert i form av politiske fagutvalg som harmonerer med etatene. Modellen har i mange

kommuner gitt utslag i sterke styringsmessige relasjoner mellom politiske fagutvalg og de

respektive etater, med en tilsvarende nedtoning av rådmannens overordnede administrative

styring og ansvar. Modellen har gitt grunnlag for sterke fagmiljøer med høy kompetanse,

men har styringsmessig vært krevende. Både fra folkevalgt side og fra rådmannens side har

modellen i mange henseende fremstått med risiko for at fagmiljøene har vært ”seg selv nok”,

og at tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid har vært skadelidende. Ansvar kan i en del

sammenhenger ha vært opplevd å smuldre.

Gjennom å etablere en flat struktur på nivået under rådmannen, blir den etablerte rollen som

”etatssjef” borte. De fleste kommuner som har valgt å gå denne veien, har ved etablering av

utflatet struktur samtidig vektlagt utvikling av resultatansvar. Andre kommuner har valgt å

beholde en relativt spiss organisasjon (resultatenheter nær opp til tradisjonelle etater), men på

samme måte tydeliggjort resultatansvar for lederne på nivå under rådmannen.

Gjennom en utflatet modell, blir den direkte relasjonen mellom en administrativ leder på

nivået under rådmannen (etatssjef) og et tradisjonelt politisk utvalg (etatsrettet utvalg) borte.

Dette gjør at modellen med flat administrativ organisering fremtvinger behov for en ny

bevissthet om samspillet politikk og administrasjon.

”Gjennom utflating av strukturen på nivå under

rådmannen, rykkes tradisjonelle mønstre opp.

Uformell makt mister mye av sitt ståsted, og

samspillet mellom politikk og administrasjon vil

da tvinges over på de riktige arenaer……” Rådmann, Nordland

”Det er ikke gitt at den flate modellen for

organisering av administrasjonen i seg selv

påvirker samspillet, men den fjerner grunnlaget

for fagutvalg og peker inn kursen mot ett-utvalg –

noe som i sin tur har stor betydning for måten

samspillet praktiseres på……” Ordfører, Akershus


_____________________________________________________________________

36

I de fleste kommuner som har etablert en flat struktur med et stort antall virksomheter direkte

underlagt rådmannen (”to-nivå modell”), er det samtidig etablert et antall

kommunalsjefstillinger, der kommunalsjefene og rådmannen til sammen beskrives som

”rådmannsnivået”. Det varierer hvordan ansvaret for disse kommunalsjefer er definert. I

kommuner hvor det er et absolutt selvpålagt krav med to ledernivåer (rådmann og

virksomhetsledere), blir kommunalsjefene å oppfatte som ressurspersoner i stab hos

rådmannen. I kommuner hvor modellen ikke nødvendigvis skal representere to ledernivåer,

blir kommunalsjefene å oppfatte som i linjerelasjon mellom rådmann og sin del av

virksomhetene (kommunalsjefene har reelt resultatansvar).

Tydelighet om hvorvidt de ledere som utgjør ”rådmannsnivået” sammen med rådmannen

(kommunalsjefene) er i stabs- eller linjeforhold til rådmannen, vil være spesielt viktig for å

sikre godt samspill internt i administrasjonen. Tydelighet om den øverste administrative

organisering vil også kunne ha betydning for samspillet med de folkevalgte.

Til refleksjon:

Kan en rendyrking av resultatansvar lagt til administrasjonen (rådmannen og

underliggende virksomheter) oppfattes som en trussel for de folkevalgtes mulighet for

å drive ”hverdagspolitikk”?

Lar det seg gjøre å ansvarliggjøre rådmannen samtidig som folkevalgte får mulighet til

å befatte seg med ”politiske” saker som vedrører den løpende drift?

Er det behov for at politisk og administrativ organisasjon skal være et speilbilde av

hverandre, eller kan det ligge fordeler i at det nettopp ikke er slik?


_____________________________________________________________________

37

5.4. Kommunen som eier av foretak og selskaper

Rendyrking av roller internt i kommunene er et aktuelt tema. I den forbindelse har mange

kommuner gjennomført skille mellom bestillerenhet(er) og utførerenhet(er), og andre

kommuner planlegger slik deling. Utførerenheter kan være organisert som resultatenheter

under rådmannens administrasjon, eller som kommunale foretak eller selskaper.

Når en kommune velger å skille ut deler av sin samlede virksomhet i selskap eller foretak,

innebærer dette prinsipielt viktige konsekvenser: Den samlede ”konsernstyringen” for

kommunens administrative virksomhet løftes fra rådmann til politisk nivå. Dette gir en ny

arena og nye utfordringer for samspillet mellom politikk og administrasjon. Erfaringer kan

tyde på at ikke alle kommuner fullt ut har tatt inn over seg konsekvensene av å opprette

selskaper eller foretak. Det er ikke alltid på forhånd avklart alle konsekvenser rent

styringsmessig av å skille ut virksomhet på denne måten.

”Politisk ledelse har ikke sett konsekvensen av

hva som ligger i å etablere kommunale foretak –

og hva dette forrykker av arena for samspill

politikk og administrasjon……” Rådmann, Østfold

Politisk ledelse

Rådmann Styre (politisk oppnevnt, men ikke politisk

organ)

Tjenesteytende virksomhet

overfor innbyggere

KF, IKS, AS som

tjenesteproduserende

virksomhet Forretningsmessig

kontraktsfestet

leveranse

Politisk styring

Innbyggere, virksomheter i

kommunen

Forretningsmessig

eierstyring


_____________________________________________________________________

38

Dersom hensikten med etablering av foretak og selskaper er en økt styrbarhet, forutsetter dette

at det opereres med rene modeller. Foretak og selskaper vil kunne være meget viktige

instrumenter for å tydeliggjøre hva som er optimal disponering av ressurser i kommunen.

Foretakene og selskapene vil operere med egne balanseoppsett, og med synliggjort forrenting

av bundet kapital. Dette vil igjen gi økonomisk entydige styringssignaler i retning av

foretakenes/ selskapenes videre utvikling (opp- eller nedbygging), spesielt i de tilfeller at det

er levende marked for den type tjenester foretaket/ selskapet tilbyr.

Dersom det legges inn politisk styring av foretakene/ selskapene, ut over forretningsmessige

økonomiske betraktninger, vil foretakets/selskapets rolle som økonomisk instrument og

virkemiddel bli uthulet. En politisering av styret i et slikt selskap eller foretak, vil m.a.o.

redusere politisk ledelses samlede oversikt og styrbarhet av kommunen.

Erfaringen fra flere kommuner er at politisk ledelse har vansker med (manglende interesse

for) å skille politisk styring av rådmannen og kommunens basisorganisasjon fra

forretningsmessig eierstyring av eide selskaper og foretak.

”Det å skille klart mellom politisk styring av

deler av virksomheten, og forretningsmessig

eierstyring av andre deler – det tror jeg vi

folkevalgte verken evner eller ønsker å

gjøre……” Ordfører, Østfold

Oslo kommune har tatt dette forholdet på alvor, og bystyret har på denne bakgrunn fattet

vedtak om at det ikke er tillatt for bystyremedlemmer å bekle styreverv i kommunens egne

foretak eller selskaper.

Til refleksjon:

Politisk styring av foretak og selskaper – til erstatning for forretningsmessig

eierstyring – vil kunne resultere i politisk styring av kommunal virksomhet to veier.

Hva vil være motivasjonen for å skille ut et foretak eller selskap dersom virksomheten

fortsatt skal styres politisk?

Vil det oppleves riktig å fokusere ulikheten i samspillet politikk og administrasjon for

h.h.v. kommunens basisorganisasjon (rådmannen) og eide selskaper og foretak

(styrer). Er det med tanke på samspillet betenkeligheter ved at aktive

kommunestyrerrepresentanter samtidig bekler styreverv i kommunens eide selskaper

og foretak?


_____________________________________________________________________

39

6. Kurs mot målet – med evne til å styre unna

De folkevalgte skal utvikle og styre kommunen langsiktig, men må også forholde seg til

løpende dagsaktuelle problemstillinger. Folkevalgte skal dekke ulike behov gjennom

dialogen med administrasjonen. Gjennom utviklingsdialog skal folkevalgte i samspill med

administrasjonen avgjøre utvikling for kommunen og de kommunale ytelser, og sikre at

brukere og interessenter opplever en god kommune. Gjennom styringsdialog skal

folkevalgte i samspill med administrasjonen sikre at kommunen styres som en effektiv

organisasjon med kvalitet i alle sine ytelser og sin aktivitet.

6.1. Utviklingsdialogen

Erfaringsmessig vil politisk-administrativt samspill ha en solid og god samhandlingsplattform

når langsiktige og helhetlige planer for kommunen er utarbeidet, gjort kjent og gjort gjenstand

for systematiske revisjoner.

Når kommuneplanens hensikt er å sikre at kommunens mer kortsiktige aktivitet skjer i

samsvar med en nedfelt politikk for kommunens langsiktige utvikling, sier det seg selv at

planen betyr mye for praktisering av samspillet mellom folkevalgte og administrasjon.

En god kommuneplan gir politisk ledelse trygghet for at den politikk som lokaldemokratiet

står bak, vil prege kommunens utvikling over år. En god kommuneplan gir samtidig

administrasjonen trygghet for hvilke hovedlinjer kommunens operative apparat skal opptre

innenfor i overskuelig fremtid. De overordnede mål og linjer blir på denne måten tydeliggjort

for ansatte og folkevalgte, noe som erfaringsmessig er en klar styrke for samspillet.

Rullering av kommuneplanen er den prosessen som i størst grad gir de folkevalgte mulighet

til å drive politikk i ordets rette forstand. Her vil de strategiske prioriteringer kunne nedfelles,

og kommunens overordnede ”policy” formes. Kommuneplanens rullering er en særdeles god

mulighet for å skape arenaer for tett samspill mellom de folkevalgte og de ansatte som faglige

ressurser i kommunen. I tillegg betyr kommuneplanprosessen en stor mulighet for å trekke

innbyggerne inn i nære prosesser sammen med folkevalgte og administrasjon. Grendemøter

og folkemøter underveis i utformingen av ny kommuneplan, vil gi innbyggerne mulighet til å

engasjere seg sammen med de folkevalgte i utformingen av morgendagens kommune.

”Det er dessverre slik at mange folkevalgte har

større interesser i løpende drift enn i de

langsiktige strategiene som sikrer

lokalsamfunnets og regionens utvikling.

Kommuneplanprosessen kan derfor oppfattes som

å appellere bare til de særskilt interesserte. Dette

er veldig synd……..” Rådmann, Akershus

De kommuner som har vektlagt kommuneplanprosessen som et sentralt verktøy for

kommunens utvikling og ledelse, opplever at prosessen skaper nærhet og tillit mellom

folkevalgte og administrasjon. Ikke bare innbyrdes samspill mellom folkevalgte og ansatte

om utformingen av planen, men også opplevelsen av i fellesskap å møte innbyggerne med

presentasjoner og drøftinger – det styrker samspillet og fellesskapsfølelsen. En god


_____________________________________________________________________

40

kommuneplanprosess sikrer eierskap til kommunens viktigste plandokument, og er samtidig

et viktig tillitsbyggende element mellom folkevalgte og administrasjon.

Det er mange kommuner som opplever at kommuneplanprosessen får liten prioritet, og gjerne

blir forbeholdt noen få ”innvidde”. En avdeling i kommunen blir gjerne sittende med

utformingen av utkast til revidert plan, uten den involvering på tvers som burde være. Politisk

behandling kan komme i etterkant, og erfares å kunne få en overfladisk karakter.

Konsekvensen vil gjerne være at de folkevalgte har et reelt sett svakt eierskap til planen, og at

det kan være lett å gjøre avvik og dispensere fra det som er nedfelt. Administrasjonen vil i sin

tur kunne oppleve dette som manglende konsistens og forutsigbarhet, og bidrag til svekket

samspill.

”Hos oss har kommuneplanen har aldri fått den

plass den burde ha, og bredden av de folkevalgte

har begrenset interesse for å ta del i en

kommuneplanprosess……..” Ordfører, Nordland

Erfaringen er ofte at det er vanskelig å motivere bredden av folkevalgte for å bruke tid og

ressurser på å gå inn i langsiktig og strategisk planlegging. Mange folkevalgte ønsker i en

helt annen grad å prioritere sin innsats mot saker knyttet til dagsaktuelle og kortsiktige

problemstillinger. Ikke minst med tanke på et styrket samspill mellom politikk og

administrasjon, kan det være viktig å markedsføre og selge inn kommuneplanprosessen hos de

folkevalgte. Administrasjonens måte å legge opp kommuneplanprosessen på vil være av stor

betydning for hvilken interesse for deltakelse som oppnås.

Kommuner som har en lite utviklet kommuneplan og kommuneplanprosess, opplever et

dårligere fundament for samspill politikk og administrasjon enn tilsvarende i kommuner hvor

kommuneplandokumentet og –prosessen har en fremtredende plass.

Til refleksjon:

En godt utviklet kommuneplan kan også oppleves av folkevalgte som en ”hindring”

eller begrensning for løpende politisk engasjement og nytenking. Hvordan kan

kommuneplanen og kommuneplanprosessen forene de folkevalgtes ansvar og behov

for å nedfelle langsiktig kurs for kommunen, og deres ansvar og behov for løpende

engasjement?


_____________________________________________________________________

41

6.2. Styringsdialogen

En helt sentral rolle for de folkevalgte er å ivareta den overordnede styringen overfor

administrasjonen. Denne styringen innebærer å sikre at administrasjonen til enhver tid har en

entydig bestilling, og å føre kontroll med at bestillingen blir oppfylt.

Administrasjonen må legge til rette for at politisk ledelse får de rette verktøy for å kunne

ivareta sin styringsfunksjon på optimal måte. Dette innebærer å gi politisk ledelse et godt

grunnlag for å foreta riktige bestillinger, og på samme måte gi politisk ledelse et godt verktøy

for å følge opp resultatutvikling gjennom året.

De helt kritiske situasjoner i samspillet mellom politikk og administrasjon, som gjerne kan få

som resultat at rådmannen må gå, vil erfaringsmessig ofte henge sammen med den økonomi-

styringsmessige siden av kommunen.

Erfaring viser at det er de færreste kommuner som har et velutviklet målstyringsverktøy som

tydeliggjør hvilke mål administrasjonen forplikter seg på å nå innenfor de økonomiske

rammer som er stilt til disposisjon. Dette gjør i sin tur at grunnlaget er mangelfullt for å

videreføre målstyring fra rådmannen ut til de enkelte enheter/virksomheter.

”Rådmannen blir målt på at det i løpet av året

ikke brukes mer penger enn det som ligger i

budsjettet – og i realiteten lite annet. Det er

egentlig et skremmende svakt punkt når det

gjelder å sikre godt samspill…..” Ordfører, Østfold

Det viser seg at det reelle styringskravet fra politisk til administrativ ledelse i mange

sammenhenger er ”å holde budsjett”, uten at dette er koblet reelt mot hva som skal ytes av

tjenester i volum og standard for de penger som til enhver tid er lagt i budsjettet.

Det er svært ulike måter å ordlegge seg på for rådmenn når de skal beskrive sitt reelle ansvar.

Dette spenner fra rådmenn som tar ansvar for helhetlig resultatoppnåelse innenfor gitte

mandater, til rådmenn som legger det helhetlige resultatansvaret alene på politisk ledelse

(”Det er utvalgene som er ansvarlige for budsjett innen sitt kapittel, og om de foretar

endringer er de alene ansvarlig for konsekvensene”).

”Gode målstyringssystemer gir et objektivt

utgangspunkt som plattform for samspillet

politikk og administrasjon – og et godt grunnlag

for å snakke samme språk.. Dessuten fremtvinger

det synliggjøring av konsekvenser – ved

ansvarliggjøring og ved omprioritering” Rådmann, Nordland


_____________________________________________________________________

42

”For meg er budsjettet og økonomiplanen hele

plattformen for samspillet politikk og

administrasjon” Ordfører, Oppland

Erfaringsmessig har de fleste kommuner et svakt utviklet system for å måle resultater, og

dermed et begrenset grunnlag for å koble økonomi med volum, ytelser og kvalitet i tjenester.

Den reelle målbare styring består i mange kommuner kun av at ”budsjett holdes”, dvs. at det

ikke brukes mer penger enn bevilget – uten kobling mot hva som er oppnådd for pengene. På

dette området ligger det derfor i de fleste kommuner et alvorlig potensiale for konflikter

mellom politisk og administrativ ledelse. Erfaringsmessig er det også med grunnlag i denne

problemstilling at de mest spissede konflikter oppstår, og at rådmenn i en del tilfeller må

forlate sine stillinger.

”Det påhviler rådmannen et selvstendig ansvar

for løpende å holde balanse i de krav om

resultater og ytelser som er stilt på den ene side,

og de ressurser og rammer som er stilt til

rådighet på den andre side…….” Rådmann, Akershus

Det kan synes som om ikke alle rådmenn er interessert i å binde økonomi entydig opp mot

ytelser, fordi dette gir en ansvarliggjøring som oppleves å ha stor personlig risiko for

rådmannen (ved uteblitte resultater i forhold til de avtalte). Det kan også synes som om ikke

alle folkevalgte heller er interessert i denne entydige bindingen, fordi en slik form for

målstyring vil frata politikere muligheten til å drive ”hverdagspolitikk” gjennom detaljerte

prioriteringer og inngripen i driftsmessige forhold gjennom året.

”Hvis rådmannen svikter i sin rapportering, så er

det katastrofalt!” Rådmann, Akershus

Det kan synes som om en del rådmenn spiller på at det er gråsoner og utydelighet i målkrav –

for på den måten vanskeligere å kunne bli stilt til ansvar for uteblitte resultater. (Det er et

enklere krav å ”holde budsjett”, så lenge dette ikke er målt i forhold til ytelser).

Det er økonomiplanen med det årlige budsjettet som skal koble planlagte (avtalte) ytelser (i

volum og standard) med den økonomi som stilles til rådighet. Gjennom at rådmannen

aksepterer økonomiplan og budsjett, kan dette oppfattes som at han har påtatt seg ansvar for å

nå resultater innenfor gjeldende rammer. For at en slik ansvarliggjøring av rådmannen skal

være reell, må plandokumentet være dekkende og konsistent. I tillegg må rådmannen ha

frihetsgrader og fullmakter til å nyttegjøre virkemidler for å nå resultatene. Det må også være

en styringsdialog frem mot forpliktelse, og ikke en ensidig pålagt økonomiplan med budsjett

fra politisk ledelse overfor rådmannen. Ansvar må ikke bare pålegges, det må aktivt tas av

den som ansvarliggjøres.


_____________________________________________________________________

43

Erfaringene er i for mange kommuner at gjeldende økonomiplan og årsbudsjett ikke er et godt

nok dokument for å utgjøre reell basis for styringsdialogen gjennom året. Ofte er målsettinger

formulert som intensjoner, uten konkretisering og målbarhet. Erfaringer viser også at det kan

bli gjort endringer i løpet av året – uten å foreta ny utbalansering mellom resultatkrav og

tilhørende budsjett.

”Økonomiplanen er nok et av de punkter som er

mest stemoderlig behandlet i mange kommuner –

her er det nok et absolutt potensiale for å bedre

grunnlaget for samspill……” Ordfører, Akershus

Kommuner som har vektlagt økonomiplan og budsjett som sentralt styringsverktøy i

samspillet politikk – administrasjon, erfarer at dette gir en grunnleggende trygghet for

praktisering av samspillet.

Kommuner som ikke har tatt økonomiplan og budsjett på alvor som styringsverktøy, kan

erfaringsmessig oppleve situasjoner der samspillet utvikler seg i kritisk retning. En ulik

oppfatning om hvilke resultater som skal nås innenfor hvilke økonomiske rammer – og om

hvilket ansvar som er lagt på administrasjonen for dette – vil gjerne kunne skape krise når

større avvik/ overskridelser oppstår. Det er i slike tilfeller at rådmannen gjerne må forlate sin

stilling.

Til refleksjon:

Er det entydig at økonomiplanen er et reelt styringsverktøy med gjensidige

forpliktelser mellom folkevalgte og administrasjon? Kan planen ut fra dette ensidig

vedtas av folkevalgte, eller er det en forutsetning at det først avklares at rådmannen

kan ta ansvar for den?

Lar det seg gjøre å etablere godt samspill uten at bestillingen fra folkevalgte til

rådmannen er entydig? Kan bestillingen gjøres entydig uten at leveranser/ytelser med

definert volum og standard er koblet med økonomien?

Skal politisk ledelse selv bygge opp grunnlaget for sin bestilling, eller forutsettes det

at administrasjonen, som de folkevalgtes fagorgan, inntar en ”kunderettet” relasjon

overfor politisk ledelse, for å bidra til at bestillingen (ytelser og økonomi) blir så god

som mulig (i tråd med politisk ledelses ønsker og behov)?

Vil enhver endring av økonomiplan/budsjett gjennom året være å oppfatte som en

reforhandling av avtalen mellom folkevalgte og rådmann – og derfor kreve enighet?

Har vi et system for jevnlig rapportering overfor politisk ledelse som dekker behovene

for å følge opp de riktige styringsparametere gjennom året (jfr. helhetlig målstyring)?


_____________________________________________________________________

44

7. Kaptein og kollegie

Som den fremste folkevalgte har ordføreren en profilert rolle, men det er de folkevalgte

organer som utgjør part i samspillet med administrasjonen/rådmannen. Erfaringsmessig

vil en dyktig ordfører bety særdeles mye for hvordan samspillet mellom politikk og

administrasjon skal utvikle seg i kommunen. Dyktighet i denne sammenheng dreier seg i

stor grad om kunnskaper og holdninger til samspill og relasjoner, ledelse og

arbeidsgiverrolle.

7.1. Ordførerrollen

Rent lovmessig er ordførerrollen tillagt begrenset ansvar og myndighet, jfr. kommunelovens

§9. Kommunestyret er imidlertid fri til å delegere til ordfører, så lenge det ikke dreier seg om

vedtak i saker av prinsipiell betydning. Det er derfor opptil den enkelte kommune å forme

ordførerrollen fullt ut.

”Det er ordføreren som avgjør hvordan

samspillet mellom politikk og administrasjon skal

utvikles……” Ordfører, Nordland

Viktige momenter som det må tas stilling til når kommunestyret former ordfører-rollen

(ansvarliggjør og delegerer myndighet til ordfører) er bl.a.:

- Ordførerens rolle som ordfører for hele kommunen – kontra gruppelederfunksjonen

for eget parti

- Ordførerens rolle som kulturbygger og tilretteviser for alle folkevalgte i kommunen

- Ordførerens personlige rolle i arbeidsgiverspørsmål og som tilgjengelig kontaktpunkt

for rådmannen som tilsatt i kommunen

Blant kommunens innbyggere, og også fra medie-hold, erfares det en tendens i retning av å

oppfatte ordføreren som kommunens ”sjef” langt ut over det som lovverket legger i rollen.

Det er derfor vanlig at ordføreren blir oppsøkt og kontaktet i viktige saker, og det er en

forventning om at ordføreren besvarer alle viktige spørsmål som angår kommunen. Det er

bare ordføreren selv som i slike tilfeller kan tydeliggjøre skillet mellom sin rolle, de

folkevalgte organers rolle og administrasjonens rolle.

En sterk ordfører er kjennetegnet av god forståelse for et helhetlig lederskap. En ordfører

med autoritet (ut fra flertall, personlig tyngde m.v.) vil erfaringsmessig spille en meget viktig

rolle for utviklingen av kommunens ledelseskultur – særlig blant folkevalgte. Ordføreren kan

sikre tydelighet omkring hva som forventes og aksepteres av adferd, og kvalitet i styringen på

de formelle arenaer (forretningsorden og opptreden i møter). En ordfører med autoritet vil

kunne gi tilbakemeldinger (ros og korreksjon) som har virkning, og kan herunder sørge for å

korrigere folkevalgte som ”skeier ut” i forhold til nedfelte eller allmenne spilleregler.


_____________________________________________________________________

45

Ordførere kan, uavhengig av grad av delegasjon fra kommunestyret, velge sin personlige stil

og innretning i forhold til oppgaven. Dette kan bl.a. dreie seg om vektleggingen av å være

ordfører for alle, kontra å være ordfører i spissen for posisjon til motsetning for opposisjon.

Det er erfaring for at samspillet politikk og administrasjon vil ha et bedre utgangspunkt i de

kommuner der det velges en annen gruppeleder for posisjonspartiene og ordførerens parti enn

ordføreren selv.

”Det finnes to typer ordførere i Norge: Den

typen som er hærfører for posisjonen og for eget

parti, og som selv bruker mye tid på egne

meninger og debattinnlegg, – og den typen som

ser seg som en form for nøytral katalysator og

rettleder i den politiske debatten, like mye for

opposisjon som for posisjon. Ut fra min erfaring,

er jeg ikke mye i tvil om at de kommuner som har

den siste type ordfører får utrettet mest for

kommunens beste!” Rådmann, Buskreud

Til refleksjon:

En ordfører blir gjerne oppfattet å ha mer myndighet og ansvar enn det formelle

grunnlaget tilsier. Er det behov for å skape samsvar mellom ”kart og terreng” – og

skal dette i tilfelle gjøres ved at ordføreren får utstrakt myndighet fra kommunestyret,

eller skal det vektlegges tydeliggjøring av at ordfører alene ikke er kommunal sjef ?

Er det ønskelig at ordføreren gis en rolle som lokal ”stortingspresident” og holder i

hevd skikk og bruk på tvers av folkevalgte? Kan folkevalgte oppleve en slik mulig

”sensur” av deres stil og oppførsel som en utidig påvirkning på enkeltindivider som er

valgt inn i kommunestyret fordi de er de personligheter de er?


_____________________________________________________________________

46

8. Styrmann og kartleser

Rådmannen skal tilrettelegge for, og iverksette, politiske vedtak - og er formelt den ene

parten i samspillet. Ansvarsmessig kjenner de folkevalgte bare rådmannen, og ingen

andre. Alt det som administrasjonen gjør og ikke gjør, må rådmannen svare for og ta

ansvar for overfor de folkevalgte. Nødvendigvis blir rådmannen en nøkkel i forhold til godt

eller dårlig samspill.

8.1. Rådmannsrollen

”Administrasjonssjefen (rådmannen) er den øverste leder for den samlede kommunale eller

fylkeskommunale administrasjon…..” (Kommunelovens § 23).

”Kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet

til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning….”

Det er en begrenset beskrivelse av rådmannens rolle i lovverket, og den er angitt på slik måte

at folkevalgte aktivt må gi delegasjon for at rådmannen skal ha myndighet. Dette er den

motsatte innretningen av rollen som daglig leder i et selskap (jfr. selskapslovgivningen), der

utgangspunktet er at daglig leder har fullmakter til å utøve den daglige ledelse og å ta

avgjørelser som ikke er av særlig viktighet.

”Vi rådmenn må ikke ta glansen fra politisk

ledelse! Dette betyr gjerne at vi med fordel

fronter de dårlige sakene, mens politisk ledelse

fronter de gode. Det er for øvrig en grei regel for

å bygge opp under godt samspill…..” Rådmann, Nordland

En vanlig oppfatning av rådmannsrollen er:

Daglig ledelse av kommunens samlede administrasjon (kommunens samlede operative

virksomhet)

Forsvarlig utredning og presentasjon av saker for folkevalgte organer

Iverksetting av vedtak som fattes i folkevalgte organer

Generell faglig rådgivning, støtte og informasjon til folkevalgte – nøytralt på tvers av

den enkelte folkevalgtes partipolitiske tilhørighet

”De rådmenn som lykkes best, er de som utviser

mot, men som gjør det med reell respekt for

politisk ledelse – som klarer å være ydmyke og

offensive på samme tid. Gode politikere vet å

sette pris på å bli faglig utfordret av sin

rådmann……...” Ordfører, Nordland

Erfaring viser at rådmannsrollen kan oppfattes ganske så ulikt i de forskjellige kommuner.


_____________________________________________________________________

47

I enkelte kommuner er det tydelighet om rådmannen som daglig leder av kommunen, med en

innretning som har likhetstrekk i forhold til adm.dir. eller konsernsjef i et selskap.

Rådmannen vil da gjerne ha fått vide fullmakter og utstrakt delegasjon fra folkevalgte

organer, og følges prinsipielt opp på et strategisk og rammebasert nivå. Rådmannen

ansvarliggjøres gjennom å inngå avtale (evt. etter forhandlinger) om budsjett/økonomiplan.

I andre kommuner fremstår rådmannen først og fremst som en rådgiver, og på slik måte at

funksjonen reelt kan oppfattes som en stabsrelasjon i forhold til politisk ledelse. Det er i slike

kommuner gjerne sterke bånd fra folkevalgte organer direkte til rådmannens underliggende

etatssjefer eller tilsvarende, og det er de politiske utvalg som alene står ansvarlig for sine

respektive deler av budsjett/økonomiplan.

”Administrasjonen må aldri glemme at det er

politisk ledelse som bestemmer, uansett hvor

faglig betenkelig et vedtak kan synes å være. Vår

rolle er å omsette vedtak til praktisk handling og

resultater…..” Rådmann, Akershus

Det erfares en større grad av ryddighet i samspillet politikk – administrasjon når rådmannen

ansvarliggjøres som daglig leder. Når rådmannens tyngdepunkt oppleves som rådgiver, kan

arenaen for samspill bli mer uklar og sammensatt. I en slik situasjon er det gjerne enklere å

vinne frem med uformelle maktstrukturer.

De dårligste erfaringer om samspill er naturlig nok knyttet til kommuner der rådmannen selv

har en annen oppfatning om sin rolle enn det de folkevalgte har. Erfaringer viser at slikt sprik

i oppfatning av rådmannens rolle faktisk kan være ganske utbredt. Først og fremst erfares

sprik knyttet til at rådmannen ser seg primært som en daglig leder, mens folkevalgte ser

rådmannen primært som rådgiver (jfr kvadrat II i figuren under). Sprik den motsatte veien

(kvadrat IV) er mindre realistisk, og vil neppe aksepteres over tid av politisk ledelse.

I situasjonen der rådmannen oppfatter seg som daglig leder, men der folkevalgte primært

opplever rådmannen som sin rådgiver, vil rådmannen gjerne arbeide kontinuerlig for å få

andre rammebetingelser enn de som eksisterer, uten aksept fra politisk ledelse. Rådmannen

slites ved ikke å få politisk støtte for endring og utvikling som oppleves nødvendig for å ta

ansvar. Politisk ledelse oppfatter rådmannen som brysom eller med feil fokus. Det kan

oppstå frustrasjon og uro. Samspillet lider, og vil kunne preges av en negativ sirkel. Dette

kan være et typisk bilde for en kommune hvor utskiftingstakten av rådmenn er stor.


_____________________________________________________________________

48

”Det er ikke lett å være rådmann i dag hvis du er

av den typen som liker å bli likt av andre

mennesker….!” Tidl. rådmann, Nordland

”Satt på spissen skal rådmannen gi politisk

ledelse så faglig god dokumentasjon og

argumentasjon at det ikke går an å fatte ukloke

vedtak. Om det likevel skulle skje, må

administrasjonen bebreide seg selv for sitt

fremlegg – og ikke de folkevalgte for deres

behandling….!” Rådmann, Nordland

Folkevalgte oppfatter

rådmannen primært som

daglig leder

Folkevalgte oppfatter

rådmannen primært

som rådgiver

Rådmannen oppfatter

seg primært som

daglig leder

Rådmannen oppfatter

seg primært som

rådgiver

III

IV

II

I

III

Ulik oppfatning om rollen er et dårlig utgangspunkt for samspill (jfr. kvadrat II og IV)


_____________________________________________________________________

49

8.2. Rekruttering av rådmann

Som ansvarlig leder for kommunens samlede administrasjon, er rådmannen ansvarlig for all

operativ virksomhet – og ansvarlig for at all aktivitet i kommunen skjer i samsvar med de

politiske vedtak og rammer som til enhver tid gjelder. (Unntak for kommunalt eide selskap

og foretak, se 4.4.)

Rådmannen som person vil naturlig nok være helt sentral for å sikre godt samspill mellom

politisk ledelse og administrasjon i kommunen. Rådmannens personlige egnethet for å fylle

rollen i den konkrete kommunen, vil bestå av en realkompetanse bygget opp gjennom

skolering og erfaring, og av egne personlige egenskaper, holdninger og verdisett. Herunder

vil samspillskompetansen (klokskap, sosial intelligens) ha særlig betydning.

Det er erfaring for at det beste utgangspunktet for samspill oppnås når politisk ledelse selv

aktivt engasjerer seg og bruker egen tid og ressurser i rekrutteringsprosessen for å hente inn

ny rådmann. Det kan gjerne brukes eksterne profesjonelle rekrutteringsfirmaer som hjelpere i

prosessen, men det må alltid etableres en kravspesifikasjon forankret hos de folkevalgte, og et

aktivt engasjement i prosessen fra ordfører og øvrige sentrale politikere.

Det kan gis eksempler på at politisk ledelse har tatt for lett på rekrutteringen, og stolt på at

eksterne rekrutteringsfirma alene finner den kandidat kommunen er best tjent med. Dessuten

kan det i en del sammenhenger oppfattes som en måte for politisk ledelse å redusere sitt følte

ansvar. Gjennom å bruke eksterne profesjonelle, skyves det følte ansvaret over på andre

dersom rekrutteringen skulle vise seg å være uheldig.

”Rekruttering av ny rådmann er det viktigste

politisk ledelse foretar seg – og det er en altfor

alvorlig sak til å overlate styringen av prosessen

til utenforstående hodejegere……….” Ordfører, Nordland

Som i enhver annen rekruttering, er det like avgjørende at kandidaten finner den arbeidsgiver

vedkommende søker, som at kommunen finner den kandidaten den søker. Det hjelper lite om

den nytilsatte rådmannen har all mulig kompetanse for å fylle stillingen, om ikke rammene

omkring stillingen gjør at rådmannen trives og utvikles. En høy turn-over kan gjerne henge

sammen med at det blir gitt et annet bilde av kommunen og samspillsarenaen enn den som

faktisk eksisterer. Selv om det ikke er et bevisst ønske om å forherlige den arbeidsplass som

den nye rådmannen vil få se, kan det være lett å underslå viktige forhold som er av betydning.

”Vi var ute etter å finne den beste kandidaten,

men glemte å ta hensyn til at kandidaten skulle

finne den beste arbeidsplassen - sett med sine

øyne……” Ordfører, Nordland

Ærlighet omkring forutsetningene for samspill - med rolledeling, spilleregler og ønsket kultur

for folkevalgtes og administrasjonens agering – vil være av den aller største betydning når

kandidater til rådmannsstillingen skal avklare sin interesse for å tiltre i kommunen.


_____________________________________________________________________

50

8.3. Lederavtaler

Så vel kommunen (representert ved politisk ledelse) som rådmannen har en unik anledning til

å klarlegge gjensidige krav og forventninger til samspillet i forbindelse med at ny rådmann

tiltrer. All erfaring tilsier at det ligger fordeler i å vie denne delen oppmerksomhet ved

rekruttering, og at konklusjonene nedfelles som del av den skriftlige lederavtalen.

Ikke bare krav til resultatoppnåelse, men også

gjensidige krav til agering hos politisk ledelse og

rådmann må nedfelles i lederavtalen.” Rådmann, Akershus

Også med en sittende rådmann bør det med fordel etableres en lederavtale som fremmer

ønskede samspillsformer, dersom slik avtale ikke allerede er på plass. Det er i tider med godt

klima at slike avtaler bør etableres.

”En god lederavtale skal være utformet slik at

den gjør det til en naturlig sak å avslutte

avtaleforholdet – for begge parter” Tidl. rådmann, Akershus

En toppleder er avhengig av å ha tillit fra sin overordnede ledelse for å kunne fylle rollen sin

på en hensiktsmessig måte. Dette innebærer at fravær av tillit enten må rettes raskt opp igjen,

eller at rådmannen fratrer sin stilling. Etter nylig vedtatte endringer i arbeidsmiljøloven, er

stillingsvernet for toppleder endret, og det gjør det ekstra relevant å nedfelle ryddige rutiner

ved oppståtte tillitsbrudd.

”Uttrykt mistillit overfor rådmannen kan gjerne

være et rent spill for å markere egne politiske

meninger. Dette kombinert med at en politisk

ledelse gjennomgående vil være mer stemnings-

og følelsesmessig styrt enn et styre i et selskap,

gjør det særlig nødvendig med profesjonelt

utformede lederavtaler – som også angir

prosedyre når evt. grunnlag for mistillit

oppstår…..” Rådmann, Akershus


_____________________________________________________________________

51

Som verktøy for å sikre et godt samspill mellom folkevalgte og rådmann, bør lederavtalen

bl.a. ha et innhold som klargjør:

o Hvem som konkret ivaretar arbeidsgiverrollen overfor rådmannen i ulike

forhold

o Hvordan resultatkrav til rådmannen etableres og revideres

o Hvordan resultatoppnåelse måles og evalueres

o Hvilke gjensidige krav og forventninger som gjelder for måten rådmann og

folkevalgte skal opptre på – overfor hverandre og utad

o Hvordan evt. mistillit overfor rådmannen skal fremmes, og hvilke rutiner som

gjelder når slik mistillit er fremmet

KS har etablert rettledende utkast til lederavtaler for rådmenn (fast tilsatte og åremålstilsatte).

8.4. Kommunen som rådmannens arbeidsgiver

En tydelig og naturlig arbeidsgiverrelasjon for rådmannen kan bety mye for samspillet. Som

øverste administrative leder, har rådmannen behov for å vite hvem som representerer

kommunen som hans arbeidsgiver i ulike forhold og spørsmålsstillinger.

Rådmannen trenger:

o En tilgjengelig kanal som i det daglige representerer overordnet ledelse, der

praktiske saker kan drøftes

o Å få løpende tilbakemeldinger, korreksjoner og råd (ros/ris) fra sin

overordnede ledelse. Ikke minst går dette på form og evne til samspill

o Å få systematiske evalueringer av sin resultatoppnåelse og sin måte å fylle

lederrollen på – herunder hvordan samspillet mellom rådmann og folkevalgte

oppleves fra folkevalgt side

o Å få gi sine tilbakemeldinger til de folkevalgte om hvordan han opplever

samspillet og rammene omkring sin ledersituasjon

o Den formelle partsrelasjonen knyttet til sin egen lønn, arbeidsbetingelser,

permisjon m.v.

Ansvaret for ovenstående punkter tilligger kommunestyret, dersom ikke delegasjon gis.

Erfaringsmessig er det ikke særlig praktisk at kommunestyret selv utøver rollen. De to første

punkter vil kunne dekkes av ordfører, mens de tre siste punkter erfaringsmessig best vil kunne

dekkes av et politisk utvalg (formannskapet eller spesifikt oppnevnt utvalg som rådmannens

arbeidsgiverutvalg). Et evt. eget utvalg bør omfatte både posisjon og opposisjon, og utgjøres

av de mest sentrale politikere (ordfører, varaordfører, opposisjonsleder, evt. gruppeledere).

Erfaring viser at de kommuner som har en aktiv part i forhold til rådmannen på alle

ovenstående områder, legger et langt bedre grunnlag for samspill enn de som lar dette ”flyte”.


_____________________________________________________________________

52

”En leder som har en profesjonell

arbeidsgiverrelasjon, vil aldri be om lønnspålegg.

-Det vil være en fornærmelse, som i praksis er det

samme som å si til overordnet ledelse at de ikke

gjør jobben sin. En profesjonell arbeidsgiver er

våken, og sørger jo alltid for at lederen har riktig

lønn…..”

Til refleksjon:

En reell ansvarliggjøring av rådmannen som daglig leder, vil kunne gi de folkevalgte

følelse av å gi fra seg makt, og selv å havne ”i baksetet” med rådmannen som sjåfør.

Samtidig vil en reell ansvarliggjøring innebære personlig risiko for rådmannen ved

eventuell manglende resultatoppnåelse. Vil disse forholdene kunne være med på å

redusere motivasjonen på begge sider for å tydeliggjøre rådmannens resultatansvar?

Lar det seg gjøre å sikre at de folkevalgte har full kontroll og styring i kommunen, og

også opplever å ha det – selv med en rådmann som har fått entydig resultatansvar og

maksimal delegasjon? Hvilke krav stiller dette i tilfelle til rådmann og folkevalgte?


_____________________________________________________________________

53

9. Samspill på broa

Erfaringer viser at det aller mest sentrale for å få til et godt samspill mellom administrasjon

og folkevalgte, er en god relasjon mellom ordfører og rådmann. Det viser seg svært

vanskelig å få et fruktbart samarbeid mellom administrasjonen og de folkevalgte som

sådan, dersom rådmann og ordfører ikke makter å få sitt samarbeid og samspill til å

fungere godt.

”Ordfører og rådmann må like hverandre – ellers

blir det et helvete!” Tidl. rådmann, Nordland

Rådmenn og ordførere som kommer godt ut av det med hverandre, og som har et stort

sammenfall i tilnærming til ledelse og styring, vil utgjøre en særdeles sterk akse for

kommunens utvikling. Erfaringene viser at de kommuner som har et velfungerende samspill

mellom politikk og administrasjon, også gjennomgående har en ordfører og rådmann som

fungerer godt sammen. Kanskje ikke så overraskende, synes det også som om det er disse

kommunene som samlet oppnår de beste resultater for kommunens drift og utvikling.

”En ordfører og en rådmann som agerer godt

sammen, er den rene dynamitten – og de kan

flytte fjell sammen!” Rådmann, Buskerud

En rådmann rekrutteres bl.a. ut fra profesjonalitet som leder, og det kan gjennom

ansettelsesprosessen stilles ulike typer krav som gjør at rådmannen passer inn på den måte

som kommunen (politisk ledelse) ønsker. En ordfører må først og fremst antas valgt ut fra sin

dyktighet som politiker, og det vil derfor ikke være noen automatikk i at ordføreren har med

seg ledererfaring og samspillserfaring inn i rollen.

Rent teoretisk skulle det kunne antas at det gjennom en profesjonell ansettelsesprosess trygges

en god relasjon mellom sittende ordfører og ny rådmann, og at evt. problemer vil kunne

oppstå når det kommer ny ordfører etter kommunevalg. Så enkelt er det nok likevel ikke:

Det hender at rådmann og ordfører får vansker i samarbeidsrelasjonen, også når det gjelder

den ordfører som var i stolen når rådmannen ble rekruttert.

Der ordføreren og rådmannen fra første øyeblikk finner godt ut av det med hverandre, har

kommunen uten tvil et viktig fortrinn når det gjelder etablering av godt samspill. De fleste

benevner relasjonen mellom de to ved begrepet ”god eller dårlig kjemi”. Med en ”god kjemi”

vil de to like hverandre og trives i hverandres selskap. Med en ”dårlig kjemi” vil de to ha

vansker med å forholde seg til hverandre, og gjerne søke å unngå hverandre.

Begrepet ”kjemi” mellom to mennesker, beskriver gjerne en sammensatt relasjon. Det vil ofte

dreie seg om måte å oppføre seg og kommunisere på, og da særlig måte å reagere på i

forskjellige situasjoner. En god kjemi beskriver derfor gjerne en relasjon mellom to personer

som har stort sammenfall i preferanser, interesser, verdier/normer, kommunikasjonsform,

virkelighetsoppfatning m.v. God kjemi mellom to personer vil gjerne også innebære at de to


_____________________________________________________________________

54

forstår hverandre og kjenner hverandre så godt at den ene vet reaksjonen hos den andre i ulike

sammenhenger – i god tid før reaksjonen kommer. Det dreier seg altså mye om å forstå den

andres tankesett, og å se dette tankesettet som logisk – i forhold til egen referanseramme.

”Når kjemien mellom ordfører og rådmann er

god, har kommunen et fortrinn m.h.p. å etablere

godt samspill mellom politikk og administrasjon.

Når kjemien ikke i utgangspunktet er den beste,

har de to en større – og enda viktigere – jobb å

gjøre i samspillets navn. De kan ikke tillate seg å

la forholdet seg i mellom skade samspillet som

sådan…….” Rådmann, Buskerud

Erfaringene er at det går an å utvikle et forhold som i utgangspunktet ikke er det beste, men da

er det en forutsetning at begge parter må være innstilt på å få det til med hverandre. Det kan

vise seg vanskelig å løse slike fastlåste forhold for de to alene – faktisk kan det vise seg at

slike forsøk innebærer risiko for å gjøre vondt verre. I svært så vanskelige og låste

situasjoner, er det erfart at ekstern, profesjonell bistand kan være påkrevet. Med en objektiv

ytre part, vil det kunne jobbes systematisk både med saksorienterte forhold (eksempelvis

roller, ansvar og rutiner for samspill), og ikke minst personorienterte forhold (spesielt om

agering og reagering i ulike sammenhenger).

”Det heter seg at: Når man ikke får den man

elsker, må man elske den man får. Slik er det

også når administrasjonen får ny politisk

ledelse………” Rådmann, Østfold

Det er også erfaring for at relasjonen ordfører – rådmann kan utvikles som en sterk allianse

med negative effekter. Denne situasjonen kan oppstå dersom det oppleves at rådmannen

inntar et politisk ståsted og er rådmann bare for posisjon – og ikke for opposisjon.

”Om det skapes et inntrykk av at rådmannen er i

lomma på ordføreren – eller omvendt, da vakler

grunnlaget for godt samspill i kommunen…….!” Ordfører, Troms


_____________________________________________________________________

55

Til refleksjon:

Selve kjernen i samspillet ligger i relasjonen mellom to mennesker: Ordfører og

rådmann. For å beskrive en slik relasjon, brukes ofte uttrykket ”kjemi”. Hvilke

faktorer er det egentlig som danner opplevelse av ”god kjemi” eller ”dårlig kjemi”?

Vil det alltid være muligheter for å utvikle ”god kjemi”, eller kan det være forhold

som er håpløse? Hva skal til for at en relasjon mellom ordfører og rådmann er så

anstrengt at det er håpløst å se for seg at den kan utvikles til å fungere igjen? Dersom

det kommer til det ytterpunkt at en av de to må slutte, så er det i utgangspunktet gitt at

dette er rådmannen. Er dette et forhold som ordføreren kan utnytte på uheldig måte?


_____________________________________________________________________

56

10. Når nytt mannskap mønstrer på

Når det skjer endringer i hvilke personer som utgjør folkevalgt eller administrativ side, vil

det være behov for ekstra fokus på samspillet. Dette kommer særlig til uttrykke etter

kommunevalg.

10.1. Gjensidig avstemming mellom det etablerte og det nye

En nytilsatt rådmann vil få angitt rammene som samspillet med politisk ledelse skal skje

innenfor. Gjennom å akseptere en stilling, aksepteres også rammene omkring stillingen. En

ny rådmann vil riktignok over tid kunne medvirke til endring av de etablerte rammene for

samspill, men på kort sikt neppe i særlig grad.

En ny politisk ledelse, vil selv fra første dag ha en legitim rett til å stille spørsmål ved det

bestående. Nye folkevalgte kan ha ønsker om en ny måte å praktisere samhandling og

samspill på.

Etter utskiftinger i politisk ledelse, er det behov for en avstemming av tilnærmingen til

kommunens overordnede ledelse, styring og samspill. Folkevalgte og administrasjon må i

fellesskap legge grunnlaget for optimalt samspill i den kommende periode.

”Folkevalgtopplæring er et negativt ladet uttrykk,

som gir inntrykk av at administrasjonen har en

viktigere kompetanse å lære bort enn politikerne.

Slik er det jo ikke…….” Rådmann, Østfold

Erfaringsmessig kan det være hensiktsmessig at administrasjonen tar initiativ til en

gjennomgang med de folkevalgte. ”Vi må finne ut hvordan dere som vår nye ledelse ønsker

at vi legger opp samspillet” (Ikke: ”Nå skal vi lære dere hvordan ting gjøres her”)

Med tradisjonell tilnærming til folkevalgt ”opplæring” er det blandede erfaringer. Det er

viktig å skape en ramme om utvikling så vel av administrativ som politisk ledelse, som

indikerer at det er en gjensidighet mellom partene. Bevisstheten må hele tiden ligger ved at

politisk ledelse utgjør den part som til syvende og sist avgjør hvordan den overordnede

ledelse av kommunen skal skje. Det er derfor ikke noen god innretning å fortelle nye

folkevalgte hvordan ting håndteres i kommunen. Det er like avgjørende å lytte til nye

folkevalgte og innrette seg i forhold til hvordan nye representanter for den overordnede

ledelse ønsker at ting skal være. Balansen må imidlertid hele tiden være god i forhold til å ta

så vel kommunelov som kommunens faglig profesjonelle miljøer på alvor når det gjelder

behov for spilleregler og rammeverk for å gjennomføre sine arbeidsoppgaver optimalt.

Kommunenes egne erfaringer trekker i retning av at behovet for avstemming er vel så stort

når det gjelder verdier, etikk og ledelsesmessige prinsipper – som når det gjelder praktisk

sakstilnærming og teknisk samspill. Det å utvikle relasjonskompetanse

(samspillskompetanse) gjennom felles åpne drøftinger av etikk og verdier på tvers av

folkevalgte og administrasjon, er et område som kommuner flest mener de burde bruke mer


_____________________________________________________________________

57

tid og ressurser på. En praktisk utfordring i denne sammenheng er at det viser seg vanskelig å

få alle folkevalgte til å prioritere deltakelse. Opplevelsen er ofte i retning av at de politikere

som aller mest burde ta del i slike prosesser, det er de samme som holder seg lengst mulig

unna.

Det er erfaringsmessig naturlig at administrasjonen tar initiativ til å sette denne gjensidige

avstemming på dagsorden, og å drøfte med de folkevalgte hvordan denne avstemming skal

skje. Kommunenes Sentralforbund har lagt stor innsats i å fornye sine tilbud om bistand i

slike prosesser (folkevalgtprogrammet). Det vil erfaringsmessig kunne være fordelaktig for å

oppnå best mulige prosesser, at det brukes en ekstern (og nøytral) prosessveileder.

Når det er valgt ny ordfører, vil det fremkomme særlig behov for å avstemme tilnærming til

ledelse, styring og samspill mellom ordfører og rådmann.

10.2. Lederutvikling for nøkkelspillere

Samspill i den kommunale toppledelse – på tvers av politikk og administrasjon – dreier seg

mye om lederatferd og ledelesferdigheter.

For de mest sentrale folkevalgte og administrative ledere, som ordfører, varaordfører,

opposisjonsleder, gruppeledere, utvalgsledere, samt rådmann og rådmannens ledergruppe, er

det erfaringsmessig behov for en mer inngående opplæring om arbeidsgiverrollen, om

kommunal ledelse, organisasjon og styring.

”Det er særlig de fremtredende politikere

(partienes gruppeledere, utvalgsledere m.v.) som

sammen med de administrative ledere må gis en

grunnleggende lederutvikling med utgangspunkt i

felles plattform…….” Rådmann, Akershus

Godt samspill vil enklere kunne etableres og utvikles når de folkevalgte kjenner godt til

administrasjonens oppgaver og rammer, og når rådmannen og ledergruppen på samme måte

kjenner godt til politikkens vesen og de folkevalgtes virkeområde.

”Det er ikke noe godt utgangspunkt for samspill

mellom politisk og administrativ ledelse om

hodene deres tikker forskjellig. Det er i det

minste nødvendig å ha en felles terminologi når

vi snakker om ledelse, styring og samspill……” Ordfører, Akershus

Erfaringsmessig kan det være et viktig bidrag til godt samspill at disse sentrale folkevalgte og

administrative ledere gjennomgår felles lederutvikling. Et felles lederutviklingsprogram kan

ha ulikt omfang og innhold etter behov, men bør ta utgangspunkt i den aktuelle kommunens

viktigste ledelsesmessige og samspillsmessige utfordringer.


_____________________________________________________________________

58

Slik lederutvikling på tvers av folkevalgte og administrasjon, kan erfaringsmessig hente ut

ekstra gevinster om den gjennomføres i samarbeid mellom flere kommuner. En kombinasjon

av interne og eksterne krefter kan være en god løsning når det gelder regi og gjennomføring

av slike opplegg.

10.3. Den lærende organisasjon – kontinuerlig kompetanseutvikling .

Den virkelige kompetansebyggingen skjer over tid – som en naturlig prosess i organisasjonen.

En lærende organisasjon er den som lar kompetanseutvikling være en naturlig del av den

løpende virksomhet. En lærende organisasjon henter ny kunnskap gjennom sitt daglige

samvirke med interne og eksterne aktører, og gjennom systematisk bruk av den lærdom som

hentes gjennom så vel suksess som begåtte feil. I en slik organisasjon utgjør kurs og

skolering bare en liten del av kompetanseutviklingen.

Kontinuerlig utvikling av relasjonskompetanse og evne til å samspille, skjer ideelt gjennom en

løpende evaluering og justering av de forhold som har betydning.

”Det er mulig at noen av oss gjør lite ønskelige

handlinger med overlegg, men som oftest er det

nok kunnskap det skorter på……..” Ordfører, Nordland

Til refleksjon:

Felles kunnskap danner gjerne basis for godt samarbeid og samspill. Folkevalgte er

valgt som et tverrsnitt av innbyggerne, med ideelt sett størst mulig bredde i bakgrunn

og egenskaper. Er det i det hele tatt riktig å stille spesifikke kompetansekrav til

folkevalgte, som medfører behov for kompetanseutvikling for å fylle folkevalgtrollen?

Hvilke krav til kompetanse er det rimelig å stille for folkevalgte? Vil kravet til

kompetanse øke i takt med størrelse og omfang på de utfordringer kommunene står

overfor?

Når det tilbys kompetanseutvikling til folkevalgte, er det gjerne de som har bredest

utdannings- og erfaringsplattform fra før som viser størst interesse. Hvordan kan det

legges best til rette for at alle folkevalgte prioriterer faglig og personlig utvikling for å

være best mulig rustet til å fylle folkevalgtrollen og trives i denne?


_____________________________________________________________________

59

11. Navigasjon etter ledestjernene

Når den samlede arenaen for samspill mellom politikk og administrasjon er sammensatt,

kan det være behov for å prioritere innsats etter viktighet. Ved å holde de ulike elementer

opp mot hverandre, er det noen som oppleves å ligge mer i kjernen enn andre. Den

innbyrdes gjensidige påvirkning mellom elementene vil imidlertid være der.

Nettverkene har ut fra sine erfaringer indikert hvilke områder som er de aller viktigste, og

som dermed kan oppfattes å ligge i kjernen. Dette kan illustreres slik:

En kommune som skal utvikle et optimalt samspill mellom politikk og administrasjon, bør

kunne kvittere ut at alle de ovenstående områder som tilstrekkelig ivaretatt. Spesielt må

områdene i kjernen alltid kunne ”friskmeldes”. Ingen av områdene er statiske, og det er

derfor en nødvendighet løpende å holde god kontroll med hvert område – og å sikre positive

bidrag til stadig utvikling i riktig retning.

Om erkjennelsen er stor for at samspillet må vektlegges, kan det være naturlig at de

ovenstående punkter bl.a. omtales i kommunens årsmelding. Her kan det beskrives hva som i

løpet av siste året er gjort for å ivareta og utvikle samspillet.

Relasjonen ordfører - rådmann

Felles verdier og

gjensidige krav til agering og samhandling

Gode avstemminger ved skifte av politisk ledelse

Politisk og administrativ

organisering som fremmer samspill

Velutviklet kommuneplan, kommuneplan-

prosess, økonomiplan og målstyring

Klare

spilleregler,

rutiner og

saksgang

Gode arenaer for

samspill, formelle

og uformelle

Tydelig ansvarliggjøring og

delegasjon.

Felles rolleforståelse og -aksept

God kompetanse i ledelse og i

arbeidsgiverrollen.

Generelt god samspillskompetanse


_____________________________________________________________________

60

Til refleksjon:

Hvilke faktorer for samspill oppleves generelt som de viktigste?

Hva er status i vår kommune på de ulike områder av betydning for samspillet? Hvilke

faktorer er i øyeblikket mest kritiske for å sikre godt samspill hos oss? Hvor er det

største potensialet for utvikling av samspillet?

Hvordan vil vi prioritere utvikling av samspillet, og hvilken aktive innsats skal vi

gjennomføre?


_____________________________________________________________________

61

12. Hvem skurer dekket når behovet melder seg?

Godt samspill er et legitimt krav – men hvem tar opp tråden når det er grunn til å stille

spørsmål ved samspillets godhet og praktisering? Er det de folkevalgte eller

administrasjonen som skal ta initiativ til forbedringer?

Som kommunestyre har de folkevalgte det øverste ansvar for alt det som skjer – og det som

ikke skjer – innenfor kommunens samlede apparat. På dette grunnlaget vil det nødvendigvis

være de folkevalgtes ansvar også å sikre et godt samspill mellom politisk og administrativ

ledelse. Om samspillet ikke er slik det burde, eller det må forventes å være, bør dette derfor

gi seg utslag i at politisk ledelse føler ansvar for å rette opp i forholdene.

Administrasjonen er ansvarlig for å sikre rammene omkring sin egen rolle og oppgave i

kommunen. Som en del av dette rammeverket, er godt samspill med de folkevalgte som

overordnet ledelse en absolutt nødvendighet. Om samspillet ikke er slik det burde, eller det

må forventes å være, bør dette derfor gi seg utslag i at rådmannen føler ansvar for å rette opp i

forholdene.

Det ligger altså et ansvar på begge parter for å sikre godt samspill. Hvem bør da naturlig ta

initiativ når det er behov for tiltak? Erfaringene er at det i mange sammenhenger er åpenbart

at samspillet kunne vært bedre, men at det er unnfallenhet i forhold til å ta tak i utfordringene.

”Det er nok fortsatt et trekk i kommune-Norge at

vi er for unnfallende i forhold til å ta tak i

vanskelige og ubehaglige saker. Det blir så altfor

lett for oss å gå utenom, og å se gjennom fingrene

med forhold som absolutt burde vært rettet

opp……..” Ordfører, Nordland

Som angitt foran, kan det være ulike grunner til sviktende samspill. Følelsen av manglende

samspill kan oppleves forskjelllig hos folkevalgte og administrasjon. Ofte vil gjerne begge

parter oppleve sviktende samspill, men det kan være ulike oppfatninger om den egentlige

årsakssammenheng bak problemet.

Som i enhver annen sammenheng, kan det være en gylden regel at : ”Det administrasjonen

innenfor sine fullmakter kan gjøre, bør den helst gjøre uten å bli pålagt det.” En proaktiv

administrasjon ser svakhetene og kommer overordnet ledelse i forkant. Dette betyr at

rådmannen må føle et særlig ansvar for å sikre godt samspill.

Ikke bare må det forventes at rådmannen benytter sitt legitime handlingsrom og sine

fullmakter for selv å iverksette tiltak for å bedre samspillet. Rådmannen må også ta et spesielt

ansvar for å avdekke sviktende samspill, og å bringe seg i en situasjon som gjør det enkelt for

folkevalgte å gi signaler om det de kan oppleve som svikt i samspillet. Rådmannen må også

ta ansvar for å bringe frem for politisk ledelse saker relatert til samspill som er av slik art at de

trenger å behandles av de folkevalgte. Herunder må det være en forventning om at

rådmannen tar ansvar for å ta opp med politisk ledelse alle forhold der administrasjonen føler

at de folkevalgte på noen måte hemmer samspillet.


_____________________________________________________________________

62

Politisk ledelse må på sin side ta på alvor de saker som fremmes av administrasjonen, også

når sakene angår interne forhold og internt samspill. Når rådmannen bringer frem saker som

dreier seg om samspillet mellom folkevalgte og administrasjon, må det sikres at saken tas på

alvor og gis den behandling den trenger. Erfaringsmessig vil en del folkevalgte oppfatte slike

saker som mindre viktige enn de som vedrører forholdet mot innbyggere m.v.

” Enkelte folkevalgte kan se sin rolle i liten grad

å være innrettet mot å samspille med rådmannen,

men snarere kan de se det som sin oppgave å

spille mot rådmannen – på linje med spill mot en

politisk motstander. Dette kan gjøre det krevende

å sette spørsmål om bedret samspill på

dagsorden…..” Ordfører, Nordland

Dersom politisk ledelse opplever svikt i samspillet, uten at administrasjonen bringer slike

saker til torgs, må politisk ledelse ta ansvar for å bringe dette opp. Hele svikten i samspillet

kan i noen tilfeller dreie seg om rådmannen og rådmannen alene. I slike situasjoner er det en

alvorlig unnlatelse om ikke politisk ledelse bringer saken opp på et så tidlig stadium som

mulig.

Når det gjelder ansvar for å sikre godt samspill, kan ballen altså i de fleste tilfeller oppfattes å

være hos administrasjonen. Dersom rådmannen av ulike årsaker ikke er i stand til å håndtere

ballen, er den absolutt hos politisk ledelse!

Til refleksjon:

Etablering, vedlikehold og videreutvikling av godt samspill skjer ikke av seg selv.

Alle involverte aktører gir løpende sine bidrag til samspillet – i form av styrking eller

svekking. Har vi den nødvendige oppmerksomhet rettet mot godt samspill for å

realisere våre mål?

Kan jeg som rådmann ta de nødvendige initiativ som skal til for å rette opp svakheter i

samspillet? Hva er det eventuelt som hindrer meg?

Har vi som folkevalgte tillit til at rådmannen tar nødvendig initiativ? Dersom

rådmannen selv kan være kimen til sviktende samspill, har vi da trygghet for hvordan

det forholdet følges opp?

Er vi som folkevalgte bevisst viktigheten av å gå åpent inn i saker som reises

vedrørende samspill mellom politikk og administrasjon?


_____________________________________________________________________

63

Sjekkliste for samspill politikk – administrasjon i min kommune (Tenkt brukt for diskusjon/utfylling for eksempel i formannskap, annet utvalg, rådmannens ledergruppe)

Hvilke områder som er sentrale for samspill har kommunen på plass?

JA NEI Anses

ikke

relevant

Vi har en politisk organisering av kommunen som legger til

rette for godt samspill

Vi har en administrativ organisering av kommunen som legger

til rette for godt samspill

Vi har ryddige forhold for samspill når det gjelder skille mellom

politisk styring av basisorganisasjonen og forretningsmessig

eierstyring av våre foretak/selskaper

Vi har en kommuneplan som gir godt langsiktig grunnlag for

samspill

Vi har en kommuneplanprosess som gir grunnlag for god

involvering fra folkevalgte, administrasjon og innbyggere

Vi har en økonomiplan m/budsjett som på hensiktsmessig måte

dekker behovet for forpliktende avtale om resultater mellom

politisk og adm. ledelse

Vi har en målstyringsmodell som er en egnet plattform for

tydelighet i ansvar og godt samspill – og som gir folkevalgte

etterspurt styringsinformasjon på riktig detaljeringsnivå

Vi har et samlet styringssystem med nedfelte entydige, enkle

rutiner for hvordan samspillet skal fungere i praksis

Vi har administrative rutiner som fremmer godt samspill

(møteplasser, møteplaner, saksforberedelse, utsendt

materiale…..)

Vi har tydelighet om hvem som i ulike forhold representerer

politisk ledelse i arbeidsgiverrelasjonen overfor rådmannen

Vi har en tydelig definert ordførerrolle, som også definerer

ordførerens ansvar for å sikre samspill med administrasjonen,

og som avklarer ordførerens ansvar for kulturbygging

Vi har godt egnede møteplasser for uformell kontakt mellom

politisk og administrativ ledelse

Vi har tilrettelagt for løpende tilbakemeldinger mellom politisk

ledelse og administrasjonen v/rådmannen

Vi har tilrettelagt for at politisk ledelse gir periodiske

evalueringer av rådmannen (administrasjonen) – herunder

resultatoppnåelse og samspill

Vi har tilrettelagt for god, løpende informasjon mellom

administrasjon og politisk ledelse

Vi har en tydelig definert rådmannsrolle, og en rådmann med

kompetanse og personlige egenskaper som bygger opp under

godt samspill


_____________________________________________________________________

64

JA

NEI

Anses

ikke

relevant

Vi har en godt egnet lederavtale for rådmannen som tydeliggjør

gjensidige krav og forventninger – også hva angår godt samspill

Vi har en godt utviklet tilbakemeldingskultur, som sikrer

gjensidige løpende tilbakemeldinger og konstruktiv kritikk

mellom politisk og administrativ ledelse

Vi har etablert og gjort kjent/implementert et felles sett av

spilleregler for forventet agering hos politikere og administrativt

ansatte i kommunen

Vi har etablert holdninger hos ledere og medarbeidere i

administrasjonen som ivaretar gjensidig respekt, lojalitet og

helhetstenking til kommunens beste

Vi har klar prosedyre for oppfølging i forhold til tilsatte i

kommunen som bryter våre nedfelte spilleregler

Vi har etablert holdninger hos politikere, på tvers av

partigrenser, som ivaretar gjensidig respekt, lojalitet og

helhetstenking til kommunens beste

Vi har klar prosedyre for oppfølging i forhold til folkevalgte

som bryter våre nedfelte spilleregler

Vi har systematisert hvordan temaet samspill politikk og

administrasjon jevnlig settes på dagsorden – både for

kommunens folkevalgte og tilsatte

”i samme båt”€¦ · ”i samme båt” - fokus på samspillet mellom politikk og...

Documents