estuursrecht€¦ · 1 lore vandeverre 2015-2016 estuursrecht hoofdstuk 1: ter inleiding op het...
Post on 30-May-2020
0 Views
Preview:
TRANSCRIPT
1 Lore Vandeverre 2015-2016
Bestuursrecht
Hoofdstuk 1: ter inleiding op het bestuursrecht
Afdeling 1: “bestuur” en “besturen”
A. Algemeen Bestuursrecht = het geheel van geschreven en ongeschreven rechtsregels mbt de organisatie, de
bevoegdheden, de werking en het optreden van de bestuursoverheden van en de rechtsbescherming
van de bestuurde tegen het overheidsoptreden
“bestuur”; de activiteit + het geheel van instellingen dat met de realisatie van de
overheidstaken belast is
Bestuur kan verschillende vormen aannemen (dmv bestuurlijke RH’en)
B. De leer van de machtenscheiding = een ongeschreven algemeen rechtsbeginsel
De wetgevende, de uitvoerende & de rechterlijke macht
Te grote machtsconcentratie vermijden; kan leiden tot miskenning rechten burgers
Verschillende pogingen om het bestuursrecht te definiëren adhv die traditionele driedeling =
organiek criterium
o Onjuist om toepassingsveld van bestuursrecht te beperken tot de UM stricto sensu; er
bestaan nog tal van andere overheidsinstellingen waarop het bestuursrecht
onmiskenbaar eveneens betrekking heeft
C. Een functioneel criterium Uitgangspunt: elke overheidsactiviteit verloopt in twee fasen:
- Doel- en taakstelling (beslissingsmacht)
- Doelverwezenlijking en taakvervulling (uitvoering)
Bestuursrecht: enkel betrekking op tenuitvoerlegging van hetgeen dat bij de doel- en
taakstelling werd besloten
o Herleid tot secundaire en louter uitvoerende functie
Criterium = onvolledig: de bevoegdheidd om op eenzijdige wijze voor derden bindende
beslissingen te nemen (= essentieel KM door RVS en HVC omschreven als een
bestuursoverheid)
Afdeling 2: begrenzing van het bestuursrecht
A. Eenheid van rechtsorde Frankrijk: voor overheidsbesturen één groep van rechtsregels & voor burgers en private
rechtspersonen een andere rechtsorde
België: HVC “Flandria-arrest” 5 november 1920: OH is in beginsel onderworpen aan de bestaande
(privaatrechtelijke) rechtsregels. Tweewegenleer aanvaardt dat OH zich voor het verwezenlijken van
hun doelstellingen op het verbintenissenrecht kunnen beroepen.
2 Lore Vandeverre 2015-2016
B. Het bestuursrecht: uitzonderingsrecht of ius commune van de openbare diensten? “gemene recht” geldt ook voor de overheid, maar in de mate van het nodige bestaan er rechtsregels
die specifiek op de OH betrekking hebben
Het bestuursrecht wijkt in sterke mate van het burgerlijk recht af!
Rechtvaardiging: bevordering van het algemeen belang.
Bestuursrecht: bevoorrechte positie en een grotere vrijheidsbeperking (vb. gelijkheidsbeginsel
respecteren bij het sluiten van overeenkomsten).
Bestuursrecht is meer dan louter “uitzonderingsrecht”. Streeft de behartiging van het algemeen
belang na & wordt sinds oprichting van RVS toegepast als geheel. Kan dus in toenemende mate
beschouwd worden als ius commune van de openbare diensten.
C. Het fragmentarisch karakter van het bestuursrecht Weining samenhang: gemeenschappelijk KM = de werking of de beleidsvoering van de OH
Nieuw recht oud recht? Wat is verhouding? Er zijn al pogingen geweest om te systematiseren en te
codificeren.
Leemte van algemeen toepasselijke regels opvullen => RECHTSPRAAK: de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur (vrij algemene gelding)
D. Belang van de rechtspraak Fragmentarisch karakter + ontbreken van een gemeenschappelijk rechtsgrond = bestuursrecht is
voornamelijk rechtspraakrecht
RVS: via ruime interpretatie “machtsoverschrijding” een steeds verdergaande controle op de
OH (vb. toezien om motieven en toetsen van algemene handelingen aan ABBB)
o Als annulatierechter kan de RVS reglementaire en beschikkende bestuursbeslissingen
vernietigen die aldus met terugwerkende kracht uit de rechtsorde verdwijnen en erga
omnes werken
o In het raam van een bestuurlijk cassatieberoep: slechts een werking inter partes
Rechterlijke macht: speelt een grote rol in deze rechtstak
o Justitiële rechter kan wel geen bestuurshandelingen vernietigen, soms wel
hervormen. Vonnis of arrest werkt ook slechts inter partes
Hoofdstuk 2: de formele bronnen van het bestuursrecht
Afdeling 1: opsomming Internationaal en supranationaal recht, de Grondwet, wetten decreten & ordonnanties,
samenwerkingsakkoorden, KB’s en besluiten van de Gewest- en Gemeenschapsregeringen, de MB’s,
de provinciale & gemeentelijke reglementen, ministeriële omzendbrieven (pseudo-wetgeving), RP,
ABBB, de gewoonte, de rechtsleer.
Afdeling 2: een veelheid van regelgevers
A. Internationaal en supranationaal recht - Gelden naast de Grondwet als de hoogste formele rechtsbronnen
- Verordeningen en richtlijnen van de EU worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de
Europese Gemeenschap (in werking op de 20ste dag na hun bekendmaking)
3 Lore Vandeverre 2015-2016
- “Smeerkaasarrest” 27 mei 1971: verdragsregels hebben voorrang op de interne rechtsregel
voor zover er directe werking is
o Constitutioneel tot stand gekomen
o Volkenrechtelijk van kracht
o Self-executing (voldoende nauwkeuring en volledig)
B. De Grondwet - De hoogste federale rechtsregel = rechtsgrond van de bevoegdheid van alle overheden;
eveneens de grondslag voor alle nationale regelgeving
- De bestuurlijke en justitiële rechtscollege mogen de formele wetgeving niet toetsen aan de
GW (algemene vaststelling gerelativeerd)
o GW Hof is wel bevoegd
- Duidelijke voorrangsregel: fundamentele rechten & vrijheden, direct werkend Europees
Gemeenschapsrecht
o RP GwH: ander internationaal recht kan niet worden ingeroepen om grondwettelijke
bepalingen te omzeilen
C. Wetten, decreten en ordonnanties Blz 27-29
Vanaf de 10de dag bindend, tenzij een andere termijn werd bepaald
1. Formele wetten
2. Decreten en ordonnanties
3. De besluitwetten uit de oorlogsperiodes
4. De wetsbesluiten en de KB’s genomen op grond van wetten tot toekenning van buitengewone
machten aan de koning
D. Samenwerkingsakkoorden Tussen de staat, de gemeenschappen en/of de gewesten
- Kunnen worden beschouwd als “interne verdragen’: er kunnen gedragsvoorschriften worden
opgenomen die bindend zijn voor rechtsonderhorigen
- Onderhandelingen, worden gesloten door de bevoegde OH, worden goedgekeurd bij wet,
decreet of ordonnantie
E. Koninklijke besluiten en besluiten van de deelregering 1. Koninklijke besluiten
Alle instellingen ressorterend onder de UM kunnen uitsluitend optreden in zoverre de GW of de
formele regelgever normerend of uitvoerende bevoegdheden heeft toevertrouwd ( WG macht) =
enkel toegewezen bevoegdheden
- Vanuit formeel oogpunt: alle handelingen van de Koning die door een minister
medeondertekend zijn
- Twee grote categorieën:
o De reglementaire besluiten: algemeen verbindende voorschriften
o De beschikkende besluiten: de implementatie van een algemene rechtsregel op een
concreet individueel geval of toestand
4 Lore Vandeverre 2015-2016
2. Besluiten van de deelregering(en)
Vlaamse gemeenschapsaangelegenheden & de gewestelijke aangelegenheden = Vlaamse regering
Brussels Hoofdstedelijk gewest = Brussels Hoofdstedelijke Regering + voor bi-persoonsgebonden
aangelegenheden = Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie
F. Ministeriële besluiten Theorie: enkel de Koning mag besluiten nemen => dagelijks regeringswerk
RP legitimeert die praktijk in zoverre het “bijkomstige en aanvullende maatregelen” zijn.
Gemeenschappen en Gewesten: art.69 BWHI
G. Provinciale en gemeentelijke reglementen 1. Provinciale verorderingen
Onderscheid tussen:
- politieverordeningen die tot doel hebben de OO te handhaven
o provincieraad heeft algemene bevoegdheid; bevoegdheid wordt slechts beperkt door
wetten, decreten, ordonnanties,…
- de reglementen van inwendig bestuur die betrekking hebben op de interne organisatie van de
provincie of een provinciale instelling
o provincieraad is bevoegd
o mag geen betrekking hebben op onderwerpen die reeds geregeld zijn door wetten,
decreten, …
o provinciale reglementen zijn van rechtswege opgeheven indien nadien dezelfde
onderwerpen geregeld worden door wetten, …
De WG kan de provincieraden uitdrukkelijk de bevoegdheid om verordenend op te treden opdragen.
Publicatie: dmv publicatie op de website van de provincie. Bindend vanaf de 5e dag na de publicatie in
het Bestuursmemoriaal, tenzij er een kortere termijn wordt vooropgesteld. Andere wijze: aanplakking.
2. Gemeentelijke verordeningen
- Gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur
o Gelijk met provincie
- Gemeentelijke politieverordeningen
o Bevoegdheid is niet onbeperkt: de bevoegdheid moet in rechtstreeks en onmiddellijk
verband met het gemeentelijk belang staan + de zaken kunnen niet verder reiken dan
waarvoor de WG de gemeenteraden uitdrukkelijk bevoegd heeft gemaakt
Publicatie: door toedoen van het college van burgemeester en schepenen door vermelding op de
website op de gemeente. Bindend vanaf de 5e dag na bekendmaking (behalve indien kortere termijn).
Een niet-bekendgemaakt politiereglement is niet toepasselijk maar daarom nog niet nietig.
Politieverorderingen: melding in Bestuursmemoriaal van de provincie + een afschrift aan de
griffies van de politierechtbank(en) en van de RB van eerste aanleg
H. De rechtspraak Rechter wordt geacht het recht enkel toe te passen, maar dit is niet altijd mogelijk door
onduidelijkheden, lacunes en tegenstrijdigheden. Rechter moet hoe dan ook uitspraak doen!
5 Lore Vandeverre 2015-2016
Eigen aan bestuursrecht: ABBB (functie van RP is hier zeer belangrijk)
Art.14 RVS = vaag & wordt dus door de RVS zelf in belangrijke mate ingevuld
Gewone rechter RVS
- Uitspraken: inter partes (verhouding verzoeker – OH)
- Erga omnes (verdwijnt uit de rechtsorde)
Geldt enkel voor de vernietigingsarresten - Verwerpingsarresten hebben voor
andere rechtscolleges geen gezag van gewijsde (HVC 1977)
- Treedt op als cassatierechter: uitspraak jurisdictionele beslissing wordt vernietigd is bindend tav het rechtscollege waarnaar de zaak verwezen wordt (na eerste cassatie)
I. De gewoonte Niet zo belangrijk voor bestuursrecht
Enkele bezwaren:
- Een algemene & blijvende instemming is moeilijk vast te stellen op het vlak van de
verhoudingen met de OH.
- Bestuur treedt doorgaans eenzijdig op: onwettige beslissingen nemen vs tolerant optreden
Art.105 GW: UM bezit bevoegdheden die haar door de GW en de wetten uitdrukkelijk toegekend
worden.
Een gewoonte kan wel een wettekst verduidelijken of aanvullen zonder dat daarbij bevoegdheden
mogen worden toegekend aan de UM.
Bepaalde praktijken kunnen als geldig worden beschouwd als ze niet formeel in strijd zijn met de
bestaande wetteksten. In enkele gevallen liet dit rechten ontstaan in hoofde van burgers. Gewoonten
mogen echter nooit bepalingen van de wet opheffen.
Gewoonte ≠ ABBB:
Gewoontevorming gebeurt door bestuurlijk optreden in de marge die het geschreven recht
toelaat
ABBB worden door de rechter afgeleid uit de beginselen die aan het geschreven recht ten
grondslag liggen en die door het bestuur moeten worden nageleefd
J. De rechtsleer Onrechtstreekse bron van recht
Afdeling 3: twee bijzondere formele rechtsbronnen in het bestuursrecht
A. Ter herinnering: de klassieke formele rechtsbronnen
B. Twee bijzondere formele rechtsbronnen van het bestuursrecht
1. De pseudowetgeving
6 Lore Vandeverre 2015-2016
2. ABBB
- Beoogt een doeltreffende rechtsbescherming voor de burgers te organiseren
- De minimale controle werd aangescherpt in de overtuiging dat het bestuurlijk optreden moest
voldoen aan een aantal minimumregels die werden gevonden in de ABBB en de normen
afgeleid van het beginsel van behoorlijk bestuur
Algemene rechtsbeginselen = ongeschreven grondstellingen die rechters in het proces van
rechtsvinding en controle afleiden uit het geldende recht vb. de continuïteit van de openbare dienst
Dergelijke algemene rechtsbeginselen werden opgenomen in de GW of in specifieke
wetgeving en evolueerden dus tot geschreven rechtsregels
Voorbeeld: het beginsel volgens hetwelk aan de ‘wet’ geen terugwerkende kracht mag worden
toegekend
- Arrest 22 oktober 1970 HVC: individuele belangen en rechtszekerheid waarborgen
- RVS: relativeert & acht dit onder bepaalde omstandigheden mogelijk
o Wettelijke grondslag
o Kent voordelen toe of noodzakelijk voor de goede werking en de continuïteit van de
diensten
o Verkregen rechten worden niet aangetast (één van de gevallen is genoeg)
Bijzondere categorie: ABBB
Noodzaak aan efficiëntere rechtsbescherming van de burger tegen het overheidsoptreden,
gegroeid uit de (bestuurs)rechtspraak bij ontstentenis aan geschreven rechtsregels.
= criteria waaraan behoorlijk –discretionair- overheidshandelen moet beantwoorden en kan worden
getoetst
= leidraad voor goed bestuur & zijn op te vatten als echte rechtsregels
ABBB kan niet tegen de geschreven wet of het geldende recht ingaan:
- Recente RP Grondwettelijk Hof: de regelgever kan het bestuur niet opleggen tegen een ABBB
in te gaan of te handelen in strijd daarmee
- Onder bepaalde gevallen kan van een ABBB worden afgeweken
De bestuursoverheid ziet ze als handelingscriteria, terwijl de toezichthoudende overheid ze
ziet als toetsingscriteria
Bestuursbeslissingen in strijd met ABBB zijn derhalve niet regelmatig en kunnen door de RVS
worden vernietigd of door een justitiële rechter op een andere wijze worden gesanctioneerd
Kenmerken:
- Ongeschreven recht maar onderscheidt zich van de gewoonte doordat zij naar aanleiding van
geschillen met de OH door de RP zijn ontwikkeld. Het is niet omdat bepaalde waarborgen niet
uitdrukkelijk in de wet zijn opgenomen, dat men afbreuk mag doen aan de ABBB. Een ABBB is
echter niet van toepassing ingeval in de betrokken regelgeving expliciet in bijvoorbeeld een
procedure inzake hoorplicht is voorzien.
- Algemeen karakter: zijn op alle beleidsdomeinen waarin de OH optreedt van toepassing
- Gelden uitsluitend bij de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid door een
overheidsbestuur
7 Lore Vandeverre 2015-2016
- Enkel toepasselijk in niet-betwiste zaken, dwz in gevallen waarbij een instantie als een orgaan
van actief bestuur en niet als een bestuurlijk rechtscollege optreedt. Waar een
bestuursorgaan als rechtscollege optreedt, zal dit de procescrechtelijke waarborgen zoals in
de nationale of de internationale regelgeving opgenomen moeten respecteren.
De rechtsleer maakt een onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke beginselen
- Procedurele of vormelijke beginselen
- Inhoudelijke of materiële beginselen
Excursus: declaratieve en constitutieve bestuursbeslissingen of bestuurshandelingen op grond van
discretionaire en gebonden bevoegdheid
1) Gebonden bevoegdheid van de overheid
- Declaratieve beslissing tot aanwijzing van een subjectief recht
- Strikt gebonden door de toepasselijke regelgeving
- Geen speelruimte & loutere toepassing
2) Discretionaire bevoegdheid
- Constitutieve beslissing tot vestiging van een subjectief recht
- Vrije beleids- en beoordelingsruimte
- De totstandkoming van het subjectief recht is het gevolg van de gekozen optie door de
bestuursoverheid
Zuiver gebonden bevoegdheid is in de praktijk zeer reëel, maar een bestuurshandeling kan
nooit zuiver discretionair zijn.
Het bestuur heeft zich, anderzijds, - ook waar zij een appreciatiemarge heeft – te houden aan
het rechtmatigheidsaspect van haar optreden.
Discretionair ≠ willekeurig: kan bij verschillende overheidsbesturen leiden tot een inhoudelijk
andere bestuursbeslissing, maar de discretionaire keuze van de overheid mag niet kennelijk
onredelijk zijn.
Rechtsgevolgen van het onderscheid:
- Gebonden bevoegdheid + declaratieve bestuursbeslissing: de justitiële rechter zal kennis
nemen van de rechtszaak. Een geschil behelst hier meestal de erkenning van een subjectief
recht waarvoor krachtens artikelen 144 en 145 GW de hoven en rechtbanken van de RM
bevoegd zijn.
- Discretionaire bevoegdheid + constitutieve beslissing:
o Politiek recht + wetgeving maakt geen andere rechter bevoegd: bestuursrechter, in
casu de RVS zal bij een rechtsgeschil moeten worden geadieerd
Vb. toekenning premie bij bestaan voldoende kredieten
Toekenning van premie is een gevolg van een beoordeling: geen subjectief recht op de premie
o RVS
Terugvordering van een onterecht verkregen subsidie: betreft de erkenning van een subjectief
recht
o Justitiële rechter
8 Lore Vandeverre 2015-2016
Draagwijdte van de rechterlijke controle:
- Het toezicht van de rechter is beperkt tot het rechtmatigheidsbeginsel van een
bestuursbeslissing, terwijl hij geen controle heeft over het beleidselement (beginsel van de
scheiding der machten)
- Waar de rechterlijke controle op de rechtmatigheid van een bestuurlijke rechtshandeling
volledig is, beschikt de rechter slechts over een marginaal toetsingsrecht tav de gemaakte
beleidskeuze (nagaan of genomen beslissing niet kennelijk onredelijk is)
- Hieruit volgt:
o Dat bij een zuiver gebonden bevoegdheid de rechterlijke controle volledig is en de
rechter, hetzij zijn beslissing in de plaats stelt, hetzij aan de overheid het bevel geeft
een handeling te stellen
o Ingeval van het annulatiecontentieux zal de RVS bij kennelijke onredelijkheid van het
overheidsoptreden de bestuursbeslissing slechts kunnen vernietigen, waarna de
bevoegde OH zelf een nieuwe beslissing zal (moeten) nemen
3. Procedurele beginselen
= spelen bij het besluitvormingsproces (bestuurlijke procedure die (eind)beslissing vooraf gaat)
Niet-naleving beïnvloedt niet noodzakelijk de inhoud
a. Hoorplicht
Moet niet altijd worden gerespecteerd; wel voor grievende beslissing tov burger of RP
≠ rechten van verdediging
- RVS gaat verder dan situaties waar recht van verdediging speelt: hij past de hoorplicht toe tav
alle maatregelen die een persoon zwaar in zijn belangen treffen (grievende beslissingen)
- Doel hoorplicht: vrijwaren van de rechten en belangen van de bestuurde + vermijden dat het
bestuur een onzorgvuldige beslissing zou nemen met miskenning van de hoorplicht, omdat
het niet beschikt over een volledige kennis van zaken
- Rechten van verdediging (algemeen rechtsbeginsel) ≠ hoorplicht (ABBB)
Aspecten hoorplicht:
- Een bestuurde moet vooraf worden medegedeeld welke feiten en grieven hem ten laste
worden gelegd of welke feiten tot een bepaalde maatregel dwingen
- De bestuurde –desgevallend- in kennis wordt gesteld van het voornemen, de aard en de
motieven van de –grievende- beslissing die de OH tav een bestuurde wil uitvaardigen en de
bestuurde moet vervolgens de mogelijkheid worden geboden zijn standpunt met betrekking
tot die voorgenomen maatregel kenbaar te maken
- De bestuurde een redelijke termijn wordt geboden om dat standpunt voor te bereiden
- Inzage in het behoorlijk opgemaakte bestuurlijk dossier
- En in het mondeling of schriftelijk naar voren brengen van zijn verdedigingsargumenten,
wordt gegeven
De hoorplicht moet de bestuurde in de gelegenheid stellen nuttig op te komen bij de
verdediging van zijn standpunt
Bij betwisting moet geadieerde rechter nagaan of het hoorrecht niet te beperkt werd opgevat
9 Lore Vandeverre 2015-2016
De voorafgaande hoorplicht moet door een orgaan van actief bestuur steeds worden nageleefd en dit
telkens bij een beslissing die tav de bestuurde een nadeel kan berokkenen (ook bij ontstentenis
uitdrukkelijke bepaling). Hieraan kan geen afbreuk worden gedaan om reden dat in een mogelijk later
stadium van een (beroeps)procedure de bestuurde ook nog in de mogelijkheid om te worden gehoord
zal worden gesteld.
Aan de hoorplicht moet dus telkens worden voldaan indien aan de rechtstoestand van de
betrokkene wordt geraakt en de beslissing voor hem een grievend karakter vertoont (dus tav
verschillende bestuursbeslissingen die niet samenhangen of uit elkaar voortvloeien moet de
bestuurde voor elk in de mogelijkheid worden gesteld zijn rechten van verdediging te doen
gelden. Hetzij in dezelfde hoorzitting, hetzij bij aparte hoorzittingen)
De hoorplicht moet steeds tegensprekelijk gebeuren
De hoorplicht is geen absoluut beginsel
o De zaak duldt geen uitstel en er moet een dringende beslissing worden genomen
o De courante gezagsuitoefening zou erdoor onmogelijk worden
o De feiten zijn voor eenvoudige vaststelling vatbaar
o Op de bestuursoverheid rust sowieso een gebonden bevoegdheid en rechtsplicht
o Bij onbereikbaarheid van de bestuurde er geen beslissing binnen redelijke termijn zou
kunnen worden genomen
o Een bestuurde is reeds gehoord maar de beslissing werd wegens procedurefouten
ingetrokken, geschorst, …
o De bestuurde heeft op een andere wijze zijn argumenten kunnen doen gelden
Het recht van verdediging in tuchtzaken (vaak als substantiële vormvereiste voorgeschreven)
is absoluut
o De hoorplicht als ABBB is niet van toepassing ingeval in de betrokken regelgeving
expliciet een procedure inzake hoorplicht is voorgeschreven
Nergens blijkt dat de hoorplicht altijd mondeling moet plaatsvinden
b. Onpartijdigheid
De waarborg inzake een behoorlijke rechtsbedeling ex artikel 6 EVRM, waarvan de
onpartijdigheid een essentieel aspect vormt, geldt uitsluitend voor rechtscolleges en voor
zover burgerlijke rechten en verplichtingen in het geding zijn & is niet van toepassing in
bestuurlijke procedures
Onpartijdigheid wordt als ABBB erkend bij het gewone overheidsoptreden van organen van actief
bestuur alsook in (quasi) jurisdictionele procedures
- Niemand mag tegelijk partij en rechter zijn
- Deelneming aan besluitvorming is uitgesloten bij rechtstreeks belang of bloed- of
aanverwanten
- Er is sprake van vooringenomenheid
Kan zowel betrekking hebben op de persoon als op de samenstelling en de werking van het
bestuursorgaan (waarborgt zowel persoonlijke onpartijdigheid als de structurele
onpartijdigheid)
Zowel objectieve als subjectieve onpartijdigheid.
De schijn volstaat om tot de onregelmatigheid van de bestuursbeslissing te besluiten
Schijn van partijdigheid kan ook op een ander dan het beslissingnemend bestuursorgaan
rusten
10 Lore Vandeverre 2015-2016
Beoordeling grief: is vrees voor partijdigheid objectief gerechtvaardigd?
Miskenning onpartijdigheid aanvechten = in concreto aantonen dat persoon een persoonlijk belang
heeft of dat hij onvoldoende afstandelijkheid in acht kan nemen
RVS: volstaat dat de rechtzoekende objectieve elementen aanvoert op grond waarvan hij
meent te mogen twijfelen aan de onpartijdigheid van de tuchtoverheid, zonder dat de
partijdigheid in feite moet worden bewezen
Een actieve opstelling van de betrokkene mag worden verwacht: zo vroeg mogelijk opwerpen & niet
voor de eerste keer in de rechtspleging voor de RVS (wraking)
Arrest (Grote Kamer EHRM): onpartijdigheid kan in twee situaties rijzen
- Als functionele onpartijdigheid: onpartijdigheid van een collegiaal orgaan of één van zijn leden
ervan, los van de persoonlijke onpartijdigheid = objectieve toetsing
- Als persoonlijke onpartijdigheid: van het orgaan of een lid ervan; heeft men geen blijk gegeven
van een persoonlijk belang of van een vooroordeel = subjectieve toetsing
Het persoonlijk belang kan materieel of moreel zijn.
Geen onbegrensde toepassing
o Noe-arrest: mag niet tot gevolg hebben dat de tuchtprocedure onmogelijk zou
worden
o Mag de totstandkoming van regelmatige beslissingen niet verhinderen (mag niet in
botsing komen met de beginselen van goede werking van de openbare dienst)
Is van toepassing op de organen van het actief bestuur
c. Motiveringsplicht
Materiële motiveringsplicht = elke bestuurshandeling moet op rechtsgeldige motieven in feite en in
rechte zijn gesteund
Moet daarom niet altijd in de beslissing zelf tot uitdrukking worden gebracht
Formele motivering = een rechtsregel stelt dat de motieven in het besluit zelf worden opgenomen
Bij ontstentenis leidt dit tot de onrechtmatigheid van de beslissing
= toevoeging aan de inhoudelijke motiveringsplicht
d. Fair play
= de OH mag de burgers niet ‘unfair’ behandelen
Vb. achterhouden van belangrijke gegevens of correcte informatie, bewuste vertragingsmanoeuvres,
niet bekendmaken van een meer voordelige regelgeving, laattijdig behandelen of het niet in acht
nemen van een redelijke termijn, miskennen van afspraken, …
Er moet sprake zijn van moedwilligheid, opzet of kwade trouw
Bestuurde moet bewijs van de miskenning van het fair play-beginsel aandragen
RVS formuleert norm niet expliciet als vernietigingsgrond (hoewel dit in het verleden wel al is
gebeurd)
11 Lore Vandeverre 2015-2016
e. Behoorlijke belangenafweging en zorgvuldigheidsplicht
Bij de vaststelling en de waardering van de feiten waarop het besluit rust, moet de nodige
zorgvuldigheid worden betracht. Het betreft hier de zogenaamde procedurele zorgvuldigheidsnorm
(in tegenstelling tot de materiële zorgvuldigheid) die enkel betrekking heeft o het voorbereiden van
overheidsbesluiten.
Verplicht zorgvuldig te werk te gaan tijdens de voorbereiding, inventariseren, controleren, …
- De te nemen beslissing zorgvuldig voorbereiden en daarbij rekening houden met nieuwe
regelgeving die in de nabije toekomst in werking treedt
- Een bestuursbeslissing moet op een correcte (feiten)vinding steunen en de beslissingnemende
instantie moet zodoende op voldoende wijze over alle relevante elementen zijn geïnformeerd
om met kennis van zaken een beslissing te kunnen nemen
- Desgevallend het advies van deskundigen inwinnen
- Een overheidsbestuur moet meer algemeen elke handeling als een zorgvuldig denkend en
redelijk handelen persoon stellen of beoordelen
4. Inhoudelijke beginselen
a. Gelijkheidsbeginsel
Géén ABBB want men kan artikels 10/11 GW inroepen maar is niet altijd duidelijk dat
gelijkheidsbeginsel geschonden is -> soms miskenning ABBB wanneer er willekeur of machtsafwending
is (art.14 RVS)
Art.10 en 11 GW: de overheid moet alle burgers op grond van gelijkheid behandelen, maar
enkel in de mate dat zij ook in gelijke omstandigheden verkeren. Geen gelijke
omstandigheden = verschillende behandeling
Een verschil in behandeling kan op voorwaarde dat:
o Objectief, verifieerbare en pertinente verschillen in aanmerking werden genomen
o Met de ongelijke behandeling door de OH een wettig doel wordt nagestreefd
o Het verschil in behandeling niet verder gaat dan nodig om het nagestreefde doel te
bereiken (proportionaliteit en evenredigheid)
b. Rechtszekerheid, vertrouwensbeginsel en gewekte verwachtingen
Burger moet erop kunnen vertrouwen dat een overheidsbestuur of medeburgers volgens het
recht zullen handelen en dat hijzelf binnen de grenzen van het recht mag handelen
Miskenning indien:
o Het bestaan van een bestuurlijke vergissing, waardoor aan de rechtsonderhorige een
voordeel wordt verleend, en er afwezigheid van een gewichtige reden bestaat om dat
voordeel terug te vorderen
Betrokkene moet aantonen dat:
o Het gedrag van het bestuur aanleiding heeft gegeven tot rechtmatige verwachtingen
Redelijkheidstoets rechter (verzoeker moet aantonen dat
redelijkheidsgrenzen overschreden zijn + komt het uitsluitend de
bestuursoverheden toe beleidskeuzen te maken)
Rechtszekerheid (ABBB) kan niet gelden contra legem: bestuurde moet
aantonen zelf als normaal voorzichtige en oplettende burger te handelen
12 Lore Vandeverre 2015-2016
o Vereiste van gewettigd vertrouwen: de burger moet in redelijkheid kunnen aannemen
dat het bestuurlijk optreden tot het door de verwachtingen gewekte resultaat zou
leiden
Geen miskenning indien veranderlijkheidsbeginsel tot een uitbreiding van de
dienstverlening leidt
Verenigbare motieven kunnen een andere beslissing dan verwacht staven
bestuursOH miskent vertrouwensbeginsel niet ingeval zij de bestuurde op niet betwistbare,
behoorlijke en duidelijke wijze over zijn georganiseerde bestuurlijke beroepsmogelijkheden
tegen een RH en in de betekende akte informeert
c. motivering
Waar een formele motivering niet in alle gevallen vereist is, moeten alle bestuurshandelingen wel
inhoudelijk zijn gemotiveerd (in het bestuurlijk dossier).
d. Het redelijkheidsbeginsel
= bij het oefenen van haar discretionaire bevoegdheid moet de beslissingnemende instantie, hetzij
een redelijke keuze maken, hetzij een redelijke maatregel opleggen
Discretionair ≠ onbeperkt: het redelijkheidsbeginsel begrenst de discretionaire bevoegdheid
van de optredende overheid
Er is slechts sprake van de schending van het redelijkheidsbeginsel wanneer een beslissing,
waarvan vastgesteld dat ze op deugdelijke grondslagen berust, inhoudelijk dermate van het
normale beslissingspatroon afwijkt dat geen ander naar kennis en kunde redelijk bekwaam en
naar feitelijk optreden redelijk handelend bestuur in dezelfde omstandigheden die beslissing
zou nemen
Na marginale toetsing en indien bij hun beoordeling vaststaat dat de bestreden beslissing
kennelijk niet redelijk is, tot de vernietiging of de hervorming van de kwestieuze RH overgaan
(enkel indien het bestuur op een evidente wijze een onjuist of een manifest onredelijk gebruik
van zijn beleidsvrijheid heeft gemaakt)
Redelijkheidsbeginsel:
Bij het uitoefenen van haar discretionaire bevoegdheid moet de bestuursoverheid een
redelijke keuze maken of een redelijke maatregel opleggen
Evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel:
Vereist dat (beperkende) maatregelen in een redelijk verband van evenredigheid moeten
staan met het nagestreefde doel van algemeen belang
RVS: principieel slechts marginale toetsing: het beginsel is slechts dan geschonden voor zover de OH
‘kennelijk onredelijk’ heeft gehandeld
Wanneer vaststaat dat de te beoordelen beslissing, genomen binnen de discretionaire
bevoegdheid van de OH, van die aard is dat geen enkel redelijk denkende OH persoon tot
zodanige beslissing zou zijn gekomen, kan de rechter haar toetsen aan de eisen van
zorgvuldigheid of redelijkheid. Valt de beslissing integendeel binnen de marge waarbinnen
naar redelijkheid verschillende beslissingen kunnen worden genomen, dan moet de rehter
zich ervan onthouden zijn eigen oordeel over wat redelijk en zorgvuldig is in de plaats stellen
van het oordeel van het bestuur
13 Lore Vandeverre 2015-2016
De miskenning van het proportionaliteitsbeginsel moet betrekking hebben op de bestreden
bestuursbeslissing (geen wet of decreet)
5. Beginselen van behoorlijk burgerschap
Wederkerig bestuursrecht: er mag ook van de burger worden verwacht dat hij behoorlijk
handelt in zijn relatie met het bestuur = behoorlijk burgerschap
De aspecten zorgvuldigheidsplicht van de OH en behoorlijk burgerschap moeten zich in balans
bevinden
Het tegenwerpen door de OH van de niet-nakoming van het behoorlijk burgerschap moet de
bestuurde zelf betreffen. Op een derde belanghebbende rust niet de verplichting om op
regelmatige tijdstippen op het gemeentehuis te informeren of de gevraagde vergunning al
dan niet is verleend.
Afdeling 4: het rechtmatigheidsbeginsel
De OH is verplicht te handelen binnen en volgens het recht, hier te begrijpen als het geheel van de
geschreven normen (hiërarchie) en de (ongeschreven) ABBB en beginselen van de openbare dienst
4 elementen:
A. De hiërarchie van de rechtsregels
Een bestuurshandeling van een OH orgaan is slechts dan regelmatig ingeval zij overeenstemt met de
hogere rechtsregels. Rechtsregels uitgevaardigd door bestuursoverheden zijn even bindend als
formele wetten (≠ dezelfde rechtswaarde).
- Art.108 GW: de Koning maakt verordeningen en neemt besluiten die voor de uitvoering van
de wet nodig zijn. De Koning mag derhalve de draagwijdte van de wet niet beperken of
uitbreiden, maar mag er wel de gevolgen uit afleiden = rechtstreekse uitvoeringsbevoegdheid
(wettelijk machtiging = overbodig)
- Exceptie van onwettigheid art.159 GW: de hoven en rechtbanken, alsook de bestuurlijke
rechtscolleges, passen de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen
alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen
o Besluiten en reglementen moeten in overeenstemming zijn met alle hogere
rechtsnormen
o Elke rechtsprekende instantie heeft ambtshalve de bevoegdheid de
rechtmatigheidscontrole uit te oefenen
o De exceptie van onwettigheid houdt echter niet in dat de rechter ook
opportuniteitscontrole mag uitoefenen
o De RVS kan bestuursbeslissingen die in strijd zijn met een hogere rechtsregel schorsen
of vernietigen op grond van een miskenning van bevoegdheidsverdelende regels, van
een substantieële vormvereiste of een vereiste voorgeschreven op straffe van
nietigheid, van machtsoverschrijding of van machtsafwending
o Zowel externe wettigheid als interne onwettigheid (machtsafwending of
machtsoverschrijding)
14 Lore Vandeverre 2015-2016
B. Aard van de bevoegdheden van de overheidsbesturen: toegewezen bevoegdheden
Grondwettelijk beschikt de (federale) WM vooralsnog over de volheid van bevoegdheid en derhalve
over het residu van de nationale soevereiniteit
Geldt ten aanzien van de deelstatelijke overheden (residuaire bevoegdheden/horizontale
bevoegdheidsverdeling) en tav de uitvoerende macht en andere publiekrechtelijke RP’en
(verticale bevoegdheidsverdeling)
Art.105 GW: de koning heeft geen andere macht dan dat de wet hem toewijst
= RH van een bestuursoverheid is zodoende slechts wettelijk indien zij een rechtsgrond vindt in de
grondwet of in de wet
Dezelfde redenering voor deelstaten in art.78 BWHI
In de RP en RL wordt aangenomen dat aan de Koning in beperkte mate een zelfstandig
verordenende bevoegdheid toekomt
o Art.37, 96 en 107 GW: interne inrichting van het rijksbestuur
o Zelfstandig verordenende bevoegdheid voor het nemen van maatregelen inzake
politie (los van een wet): handhaving inwendige orde en openbare veiligheid
o RL aanvaardt ook die bevoegdheid tav openbare zedelijkheid en openbare gezondheid
Vereist: dat er geen absolute politiemaatregelen worden genomen
De politieregel noodzakelijk is
En evenredig is aan het vooropgestelde doel
C. Patere legem quam ipse fecisti
Rechtsregels moet niet alleen in overeenstemming zijn met alle hogere rechtsregels, het
rechtmatigheidsbeginsel houdt tevens in dat de bestuursoverheden eveneens gebonden zijn bij het
nemen van individuele bestuursbeslissingen door de algemene rechtsregels die zij zelf hebben
uitgevaardigd (kan enkel worden ingeroepen ingeval van niet-naleving van een rechtsregel)
Verzekert de cohesie binnen het optreden van de OH en men kan hierdoor anticiperen op
elkaar
François-arrest 26/08/1949: een bestuursoverheid mag onder geen beding zelf een reglement
buiten toepassing plaatsen; het inwilligen van de exceptie van onwettigheid komt uitsluitend
aan de rechter toe
Uitspraak bestuursrechter: in zoverre de verwerende partij de door haar zelf vastgestelde
selectievoorwaarden niet heeft nageleefd, is aldus het beginsel “patere legem quam ispe
fecisti” geschonden
Een bestuursoverheid mag voor de rechter zich op de onrechtmatigheid van haar eigen akten
beroepen, maar zij heeft daarom nog niet de bevoegdheid een door haar onwettig bevonden
reglement buiten toepassing te laten
Aan patstelling ontsnappen: algemeen reglement opheffen/aanpassen en vervolgens bij
toepassing van de nieuwe bepalingen een individuele bestuursbeslissing uit te vaardigen
Patere legem geldt enkel voor de organen van actief bestuur en niet voor de bestuurlijke
rechtscolleges
15 Lore Vandeverre 2015-2016
D. Delegatie van bevoegdheden
= het overdragen van de beslissingsmacht: UITGESLOTEN (bevoegdheden moeten worden uitgeoefend
door de OH aan wie ze (grond)wettelijk zijn toebedeeld)
Een aan een andere OH verleende bevoegdheid is niet in strijd met het beginsel voor zover de
machtiging voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op de tenuitvoerlegging
van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de WG zijn
vastgesteld.
HVC: de vaststelling en de uitvoering van detailmaatregelen mag aan andere
bestuursoverheden worden overgelaten (onder voorbehoud van haar uitdrukkelijke of
stilzwijgende goedkeuring)
o Delegatie is mogelijk in het belang van de wettelijk bevoegde OH
Strikte opvatting van het verbod van delegatie tav de fundamentele grondrechten en
vrijheden: kan hierop nooit betrekking hebben
RVS: delegatie onmogelijk telkens wanneer een bevoegdheidsuitoefening ‘ernstige
rechtsgevolgen’ kan hebben of ‘voor de rechtsonderhorige in voordelige of nadelige zin
rechtsgevolgen kan hebben’
Delegatie van bevoegdheid ≠ toewijzing van bevoegdheid: het toekennen van bevoegdheden door een
hogere OH aan een (ondergeschikt) bestuursorgaan, met dit verschil dat de WG die mogelijkheid zelf
heeft open gelaten
Delegatie van bevoegdheid ≠ delegatie van handtekening: de toelating wordt gegeven aan een
ambtenaar om beslissingen in naam van de delegatie te ondertekenen (enkel de bevoegdheid om het
instrumentarium op te stellen = materiële uitvoering van een bestuursbeslissing)
Hoofdstuk 3: de organisatie van het overheidsbestuur
Afdeling 1: de substatelijke gezagsorganisatie
A. Centralisatie, deconcentratie en decentralisatie
Centralisatie = de gezamenlijke overheidstaken berusten bij één enkel orgaan en het centraal
overheidsbestuur doet zich voor als één hiërarchische structuur
VD: de waarborg van volstrekte eenheid of uniformiteit
ND: te grote machtsconcentratie, volledig ondergeschikt maken van plaatselijke belangen,
vervreemding van de bevolking, …
GW erkent uitdrukkelijke het bestaan van gemeentelijke en provinciale instellingen (OHbesturen met
een eigen beslissingsmacht)
1. Het gecentraliseerd bestuur
Centralisatie: een politieke bestuursvorm waarbij de gezamenlijke verordenende en bestuurlijke
(overheids)taken in handen liggen van de organen van de centrale overheden
Geheel van gecentraliseerde diensten: diensten die als bestuursorganen in een hiërarchisch
verband optreden
16 Lore Vandeverre 2015-2016
Hiërarchische structuur heeft tot gevolg dat een hoger bestuursorgaan bevelen en richtlijnen
betreffende de hem toegewezen beslissingsmacht aan een ondergeschikt ambtenaar kan
geven + een meerdere zich in de plaats kan stellen van de ondergeschikte en, desgevallend,
diens RH’en kan hervormen
2. Het gepersonaliseerd bestuur of overheidsdiensten met technische zelfstandigheid
Hiërarchisch gezag maar genieten toch van enige autonomie (vb. bestuurlijk, financieel-
budgettair, boekhoudkundig, …)
Technische zelfstandigheid:
o Technisch zelfstandige diensten zonder RP vb. Regie van het Gevangeniswezen
o Technische zelfstandige diensten met RP vb. de Regie der Gebouwen
Blijven toch ondergeschikt aan het hiërarchisch gezag van de Minister van wie zij afhangen
3. Rechtstreekse toewijzing van bevoegdheid
WG kan de uitoefening van bepaalde bevoegdheden rechtstreeks aan een ambtenaar, die in
beginsel onder het hiërarchisch gezag van een minister staat, toekennen
o In tegenstelling tot het hiërarchisch KM van een gecentraliseerde dienst, kan de
bevoegde minister hier de beslissingsbevoegdheid niet naar zich toetrekken
Een bestuursoverheid draagt een door de WG als mogelijk verder over te dragen bevoegdheid
effectief over aan een ander overheidsbestuur of –orgaan (men kent een bevoegdheid toe
aan een orgaan dat er aldus definitief mee wordt bekleed)
o De toegewezen bevoegdheid wordt een eigen normerende of uitvoerende
bevoegdheid
4. De tweevoudige bevoegdheid
= bestuursorgaan treedt nu eens op onder het hiërarchisch gezag van de centrale overheid en in
andere gevallen als een orgaan van een gedecentraliseerd bestuur
Vb. de provinciegouverneur
5. Deconcentratie en decentralisatie
a. deconcentratie
Deconcentratie = een beheersvorm van een (gecentraliseerde) overheidsdienst, waarbij een gedeelte
van het overheidsgezag en het nemen van bepaalde, dwingende en verbindende, RH’en aan
‘ondergeschikte’ organen of ambtenaren is opgedragen. Bij deze beheersvorm blijft dit orgaan of die
ambtenaar wel aan het hiërarchisch toezicht van de hoogste overheid van dezelfde openbare dienst
onderworpen (vb. binnen een gemeente waar aan de secretaris een bepaalde opdracht is
toevertrouwd)
Voordelen:
- Een ontlasting van de centrale overheid(sorganen)
- De onaantastbaarheid van de eenheid van gezag
- De situering van de beslissingsmacht op een niveau dat nauwer bij de bestuurde ligt
Slechts in een beperkt aantal gevallen mogelijk
17 Lore Vandeverre 2015-2016
Art.33, lid 2 GW: RP heeft hieruit afgeleid dat de bevoegdheden die aan een overheid worden
toegekend in beginsel onoverdraagbaar en onvervreemdbaar zijn
Slechts uitzonderlijk toelaatbaar geacht:
- De delegatie wordt verleend aan een onder zijn toezicht staand orgaan
- De delegatie kan worden herroepen
- De gedelegeerde beslissingen onderworpen zijn aan uitdrukkelijke of stilzwijgende
goedkeuring van de delegataris
- Ze betrekking hebben op bijkomstige of aanvullende detailmaatregelen
Vb. DAB’s (diensten met afzonderlijk beheer) & IVA’s (intern verzelfstandigde agentschappen)
Deconcentratie kan twee specifieke vormen aannemen:
Interne deconcentratie: delegatie of toewijzing van bevoegdheden aan een orgaan binnen de
centrale diensten
Externe deconcentratie: een welbepaalde beslissingsbevoegdheid is opgedragen of
toegewezen aan organen van een buitendienst
b. Decentralisatie
= meest belangrijke vorm van gezagsspreiding
Decentralisatie = aan bepaalde overheidsbesturen werd (publieke RP’en die rechtspersoonlijkheid
bezitten) een eigen zelfstandige beslissingsmacht toevertrouwd, hetzij voor één welbepaalde materie
(functionele decentralisatie), hetzij voor meerdere aangelegenheden (territoriale decentralisatie)
Voordelen:
- Een (plaatselijke) beslissingsmacht bij lokale mandatarissen die met de lokale toestanden
vertrouwd zijn
- Een vervlakking van het wantrouwen van de bestuurde tegenover het (centraal) gezag
- Een vermindering van de centrale bureaucratie
Nadeel: een versnippering van de beslissingsmacht
Verschillende vormen:
Territoriale decentralisatie: waarbij aan zelfstandige lokale besturen het algemeen plaatselijk
beleid binnen bepaalde territoriale grenzen is opgedragen (vb. gemeenten & provincies)
Functionele of dienstgewijze decentralisatie: een zelfstandige dienst belast met het beleid
omtrent één welbepaald algemeen belang, dwz een typische overheidstaak en dit voor het
ganse federale of deelstatelijke territorium (pararegionale (De Lijn) of paracommunautaire
(Kind & Gezin) instellingen, FEDASIL, …)
Een mengvorm van beide vormen: een territorieel gedecentraliseerd bestuur met slechts één
welbepaalde specifieke opdracht (vb. OCMW)
c. Toezicht
Gedecentraliseerde & gedeconcentreerde diensten: autonomie maar nooit absoluut
18 Lore Vandeverre 2015-2016
Hiërarchisch toezicht: de gedeconcentreerde bestuursorganen
De hoogste OH kan richtlijnen geven aan het gedeconcentreerd bestuursorgaan over de wijze
waarop een beslissingsmacht moet worden uitgeoefend
Na het nemen van een bestuursbeslissing kan het hoogste bestuursorgaan een zaak naar zich
toetrekken en een genomen beslissing nog steeds hervormen
Bestuurlijk toezicht: decentralisatie (autonomie moet zo veel als mogelijk behouden blijven)
Ingeval het wettigheids- en opportuniteitstoezicht oordeelt dat een bestuursbeslissing
onrechtmatig is, zal de beslissing worden geschorst en vernietigd (gedecentraliseerde
overheidsbestuur zal beslissing handhaven of intrekken (bij schorsing) of een nieuwe
beslissing nemen (bij vernietiging)
B. Omtrent publiekrechte rechtspersonen
1. Algemeen
Dmv het toekennen van RP kan een groepering of een vermogen als geïndividualiseerde entiteit in het
rechtsverkeer optreden
RP:
- Streeft een welbepaald maatschappelijk doel na: RP wordt slechts toegekend ter
verwezenlijking van dat doet = specialiteitsbeginsel (moet met de nodige realiteitszin worden
benaderd)
- Op te vatten als rechtssubject (zelf dragen van R&P)
- Wordt toegekend door of krachtens de wet, het decreet of de ordonnantie
De (Belgische) Staat, de provincies en de gemeenten genieten RP zonder dat een wettekst dit duidelijk
heeft bepaald (<-> gemeenschappen en gewesten art.3 BWHI uitdrukkelijk rechtspersoonlijkheid
toegekend)
- De WG kan daarnaast ook een aantal criteria vastleggen waardoor instellingen en
groeperingen RP kunnen verkrijgen
Vereniging: twee of meer (rechts)personen brengen een nieuwe rechtspersoon tot stand
VZW: Niet-commerciële of industriële doelstellingen
Intergemeentelijke vereniging: de gezamenlijke behartiging van een algemeen belang
Stichting: de affectatie van (een gedeelte van) een vermogen bij authentieke akte of testament tot
oprichting van een nieuwe rechtspersoon met het oog op het nastreven van een filantropisch,
godsdienstig, wetenschappelijk, artistiek of pedagogisch doel
De gepersonaliseerde besturen, de openbare instellingen, de publiekrechtelijke
beroepscorporaties, de openbare adviesorganen
2. De indeling van de rechtspersonen
a. Privaatrechtelijke RP’en
- Tot stand gebracht door het particulier initiatief en streven (behouden ION en VZW) meestal
een economisch, industrieel of commercieel doel na
- Genieten geen openbaar gezag
19 Lore Vandeverre 2015-2016
b. Publiekrechtelijke RP’en
- Worden opgericht ter behartiging en verwezenlijking van het algemeen belang, een
collectieve nood, een sociale voorziening, … en zijn daartoe met een gedeelte van het
staatsgezag bekleed
- Met het oog op het verwezenlijken van hun doel: bijzondere prerogatieven
Andere onderverdeling is ook mogelijk: via de oprichtingswijze
Afdeling 2: het begrip “de openbare dienst”
A. Begripsbepaling en –omschrijving
Organieke openbare dienst = een bestuurlijke overheidsdienst of een instelling naar publiekrecht
uitgaand van ofwel de federale overheid, ofwel de deelstatelijk overheid, ofwel het lokaal of
provinciaal bestuur
Functionele openbare dienst = de juridische aard van de RP speelt geen rol, maar uitsluitend de
uitgeoefende taken staan centraal (behartiging van een collectieve behoefte of van opdrachten van
algemeen belang)
Bij de functionele openbare dienst is het karakter van openbare dienst in dat geval beperkt tot
hetgeen betrekking heeft op het vervullen van de taak van openbare dienst
Een functionele openbare dienst is een privaatrechtelijk RP en geen bestuurlijke OH zoals
bedoeld in art.14 RVS-wet (behalve bepaalde RH’en van het vrij onderwijs)
o De rechtsverhouding tot het persoon blijft van contractuele aard
Het overheidstoezicht ten aanzien van de privaatrechtelijke openbare dienst is minder
verreikend en beperkt zich uitsluitend tot een controle op de (kwaliteit van de)
dienstverlening of op de besteding van de overheidsmiddelen
B. Het rechtsregime van de openbare dienst
= publiekrechtelijk rechtsregime met specifieke regels
Vb. eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen, bijzonder goederenregime, statutaire rechtstoestand
van het personeel, specifieke begrotingsrechtelijke en boekhoudkundige regels, gebruik van talen, een
algemeen of bijzonder bestuurlijk toezicht, de beginselen van de openbare dienst.
C. De beginselen van de openbare dienst
Nergens geformuleerd of neergeschreven, maar zijn inherent aan de werking van de organieke
openbare dienst
1. De veranderlijkheid
De dienstverlening moet onder gewijzigde omstandigheden worden aangepast: de OH is door
het beginsel verplicht de nodige schikkingen te treffen en maatregelen te nemen
De bevoegde OH mag te allen tijde overgaan tot het uitbreiden, het inkrimpen en zelfs het
opheffen van een dienst of de dienstverlening, de samenstelling, …
Brengt met zich mee dat besluiten van reglementaire aard te allen tijde kunnen worden
opgeheven of gewijzigd
20 Lore Vandeverre 2015-2016
Specifiek aspect: rechtspositie van het personeel: een ambtenaar geniet een vastheid van
tewerkstelling, maar zeker geen vastheid van betrekking
o Belangrijk onderscheid tussen reglementaire en contractuele tewerkstelling
2. De continuïteit
De continuïteit vereist dat de dienstverlening gewaarborgd blijft zolang ze aan een (collectieve)
behoefte of een bepaalde vraag beantwoordt, zodoende dat de werking van de openbare dienst te
allen tijde verzekerd blijft.
Realiseert de ononderbroken voortzetting van de activiteit(en) en het optreden van de
openbare dienst
Openbare diensten moeten ‘regelmatig’ functioneren in overeenstemming met hun
opdrachten en organieke ‘statuten’
Bijzondere toepassing: rechtsonderhorigen moeten op grond van dit beginsel van de
openbare dienst bestuurlijke rechtshandelingen naleven zolang de (bestuurs)rechter de
onwettigheid ervan niet heeft vastgesteld, tenzij de kwestieuze RH zo manifest onwettig is dat
ze voor onbestaande moet worden gehouden
De toegankelijkheid van de diensten kan wel dermate worden georganiseerd dat alle burgers
er nuttig gebruik van kunnen maken
3. Benuttigingsgelijkheid
= bestuursrechtelijke afgeleide of de concrete toepassing voor het gebruik van de openbare dienst van
de constitutionele rechtsgelijkheid
HVC erkent de benuttigingsgelijkheid maar acht dit geen autonoom algemeen rechtsbeginsel
Impliceert tav de openbare dienstverlening dat elke bestuurde een gelijk gebruiksrecht heeft
en dat de dienstverlening niet intuïtu personae mag worden toegekend
Er geldt ook voor eenieder eenzelfde ‘gebruiksprijs’
4. Aard van de betrekking tussen de openbare dienst en de gebruikers
De rechtstoestand tussen een gebruiker van de openbare diensten de dienstverlenende
bestuursoverheid is van reglementaire aard (<-> NP & RP contractuele aard) & kan bijgevolg
eenzijdig door de OH worden gewijzigd
De gebruiker van de openbare dienst kan geen subjectieve rechten tegen de dienstverlenende
bestuursoverheid inbrengen (ook het logische gevolg van het veranderlijkheidsbeginsel)
Afdeling 3: het begrip “bestuursoverheid” of “bestuurlijke overheid” in het
publiekrecht
A. Situering
- Art.14 RVS: geen definitie van ‘openbare dienst’ of ‘bestuursoverheid’
- Parlementaire voorbereidingen: wel enkele criteria, maar onvoldoende duidelijk
- Vooral dmv rechtspraak van de RVS
21 Lore Vandeverre 2015-2016
B. Begripsomschrijving
Een algemeen geldende definitie van de ‘bestuurlijke overheden’ kan niet worden gegeven
Privaatrechtelijke rechtspersonen ≠ bestuursoverheid; behoudens het geval dat zij namens
een publiek RP optreden
o Kunnen derden niet eenzijdig binden dus rechtsmacht van de RVS is uitgesloten
Per regelgeving moet worden vastgesteld welke criteria het overheids- of privaat gehalte
bepalen
1. Negatieve criteria
a. Algemeen
Zijn derhalve uitgesloten:
RVS heeft lange tijd aangenomen dat aan de hoedanigheid van bestuursoverheid slechts
wordt beantwoord door de diensten en instellingen van de uitvoerende macht; namen
uitsluitend kennis van de annulatieberoepen tegen bestuurshandelingen die van die
staatsmacht uitgingen (organiek criterium)
Al de wetgevende vergaderingen zijn dus uitgesloten (Kamer van volksvertegenwoordigers, de
Senaat, deelstatelijke parlementen). Ook organen die erg nauw aanleunen bij die wetgevende
vergaderingen worden bij de WM gerekend
o Andere organen die algemene rechtsregels uitvaardigen (gemeentes, provincies, …)
worden niet tot de WM gerekend en kunnen dus wel bestuurlijke OH zijn
De WG organen worden ook bij andere handelingen geacht als wetgever en niet als ‘bestuur’
op te treden ook al is de inhoud van de beslissingen louter van bestuurlijke aard
RVS weigert eveneens kennis te nemen van de beroepen gericht tegen beslissingen van
jurisdictionele organen
o Ook de zogenaamde ‘bestuurlijke rechtscolleges’ zijn geen bestuursoverheden
o Ook de andere handelingen van de rechters worden niet door bestuurlijke overheden
gesteld
De RVS verklaarde zich onbevoegd ten aanzien van louter uitvoerende RH’en van de
wetgevende macht (vb. benoeming van een parlementair orgaan)
Het begrip bestuurlijke overheden in art.14 RVS dekt uitsluitend de Belgische
overheidsbesturen
b. Het huidige artikel 14 RVS-wet
Uitbreiding: naast de bestuurlijke RH’en van bestuursoverheden kunnen inmiddels ook bepaalde
bestuursbeslissingen met betrekking tot personeelsaangelegenheiden en overheidsopdrachten
(uitgaand van de organen van de wetgevende en rechterlijke macht), bij de RVS worden aangevochten
22 Lore Vandeverre 2015-2016
2. Positieve criteria
a. De oprichting door de overheid
= het oprichtingscriterium
- Essentieel KM van de bestuurlijke overheid: dus ook alle territoriaal en functioneel
gedecentraliseerde besturen
- Door RVS ruim ingevuld: aanvaardde ook bepaalde vormen van erkenning
- RVS ging nog verder: zelfs bepaalde instellingen die noch door de OH werden opgericht, noch
door hun erkenning een publiekrechtelijk karakter hebben verworden
o Ingeval een taak van algemeen belang werd toevertrouwd en die persoon bij die
verwezenlijking van die taak gezagshandelingen stelde
- HVC heeft RP van RVS genuanceerd: hoeven niet door de OH te zijn opgericht, maar er wordt
wel vereist dat zij door de OH erkend zijn, hun werking door de OH wordt bepaald en
gecontroleerd en zij eenzijdige beslissingen kunnen nemen
b. Het vervullen van taken van algemeen belang
= het doelmatigheidscriterium
- Een overheidsbestuur moet een opdracht van algemeen belang of van algemeen nut vervullen
- Slechts de belangen die het louter individuele of particuliere overstijgen kunnen van algemeen
belang of algemeen nut worden aangemaakt
- OH ging ook andere taken ontwikkelen: aan die opdeling wordt een verschillend juridisch
regime gebonden (RVS)
o Wat zijn de gevolgen van die rechtspraak voor beslissingen die gedeeltelijk op de
openbare dienst en gedeeltelijk op andere taken betrekking hebben? 2 opties
Zodra een beslissing deels betrekking heeft op een taak van openbare dienst,
wordt er opgetreden als bestuursoverheid = gekozen optie
Een afweging maken van het belang van het gedeelte ‘openbare dienst’ en
‘niet-openbare dienst’
c. Een eenzijdige beslissingsbevoegdheid
= het functionaliteitscriterium of het handelingscriterium
Moet over de bevoegdheid beschikken om eenzijdige (reglementaire, organieke of
individuele) RH’en uit te vaardigen
Een bevoegdheid die principieel enkel aan organen van de OH toekomt
In toenemende mate ruilt de OH de bevoegdheid om gezagshandelingen te stellen echter in
voor het contractueel procedé. Sommigen beschikken zelfs niet meer over
gezagsbevoegdheid. Vraag: kan men ze nog bestuursoverheid noemen indien ze geen
gezagshandelingen kunnen stellen?
o RVS: het vervullen van een taak van algemeen belang onder het toezicht van die OH
volstaat om hen als bestuurlijke overheid aan te merken
o Wordt door HVC onderschreven + arrest Travaux RVS
o Tav Rp’en met privaatrechtelijke rechtsvorm heeft het HVC de RVS teruggefloten:
Gimvindus-arrest: personen met private rechtsvorm treden enkel als bestuurlijke OH
op indien ze gezagshandelingen kunnen stellen
23 Lore Vandeverre 2015-2016
d. Controle door de overheid
= het toezichtcriterium
Brede betekenis: “beheersing”; meester zijn van.
Enge betekenis: functionele controle; de mogelijkheid tot het uitoefenen van (bestuurlijk)
toezicht op de rechtmatigheid en/of de opportuniteit van genomen bestuursbeslissingen
3. Evolutie van het begrip
“bestuurlijke overheid” in aanvankelijke RP enkel voorbehouden voor publiekrechtelijke
rechtspersonen = organiek criterium privaleerde
Bestuursrechter gaf aan het begrip een functionele invulling: indien instelling een taak van
algemeen belang uitoefenden kon hen de hoedanigheid van bestuursOH worden toegekend
o Oprichting was toen ook nog vrij essentieel
o Vrije universiteiten werden toen toch als bestuurlijke OH bestempeld: arrest
Scheuermann
o = ook privaatrechtelijke RP’en kunnen onder bepaalde omstandigheden als
bestuursoverheid optreden
o Taak van algemeen belang + in dit kader gezagshandelingen stellen
’70-’80: evolutie naar de erkenning en de toekenning van de hoedanigheid van bestuurlijke
overheid in hoofde van privaatrechtelijke instellingen, belast met een taak van openbare
dienstverlening en onder controle van de OH (was toen vooral voor beslissingen van
klassenraden of universitaire examencommissies van vrije onderwijsinstellingen)
(verschillende arresten!)
2e evolutie gaan in de andere zin: Gimvindus-arrest 14/02/1997 HVC; ofschoon opgericht door
de OH, is de keuze voor een privaatrechtelijke vennootschapsvorm voor dit hoge rechtscollege
voldoende om het de voormelde hoedanigheid niet toe te kennen
Autonome overheidsbedrijven handelen voor hun niet typische openbare dienstactiviteiten
evenmin als een bestuurlijke overheid
Er is GEEN UITSLUITENDE RECHTSMACHT voor de RVS volgens art.14 RVS-wet; kan ook voor
de justitiële rechter worden gebracht vb. indien burgerlijke rechten in het geding zijn, …
Hoofdstuk 4: de actiemiddelen van de overheid
Afdeling 1: ter inleiding
A. Algemeen
De bestuursoverheden genieten rechts- en handelingsbekwaamheid. Behoudens andersluidende
wettelijke bepalingen, kunnen zij in beginsel alle RH’en stellen met het oog op de verwezenlijking van
hun maatschappelijk doel (= behartiging van het algemeen belang)
Er moeten bepaalde “dwangmatige” actiemiddelen aan publieke rechtspersonen toekomen,
dmv de mogelijkheid van eenzijdig en bindend optreden
o In beginsel uitsluitend voorbehouden aan de OH, hoewel ook privaatrechtelijke
personen bij eenzijdige bestuursbeslissing kunnen handelen
Bijzonder instrumentarium staat ter beschikking voor zover de wet- of decreetgever de
bestuursoverheden die wijze(n) van handelen niet uitdrukkelijk verboden heeft
24 Lore Vandeverre 2015-2016
B. Bijzondere gezagsuitoefening
1. Plaatsvervanging
= de tijdelijke vervanging van de titularis van een functie of van een mandaat door iemand anders, een
situatie die zich kan voordoen bij de drie traditionele staatsmachten
- Bij Grondwet & bij wet: staatshoofd, parlementslid, rechters, …
- Belgische rechtspraak, rechtsleer en bestuurspraktijk: ook indien de WG niets geregeld heeft,
zal plaatsvervanging mogelijk zijn met het oog op de continuïteit van de openbare dienst
2. Delegatie van bevoegdheid
= de overdracht van de uitoefening van een bevoegdheid door een orgaan dat die bevoegdheid op
regelmatige wijze toegewezen gekregen heeft, aan een ander – meestal ondergeschikt – orgaan.
- Krachtens het rechtmatigheidsbeginsel is elke delegatie van bevoegdheid in beginsel
onwettig; delegatie is evenwel een veel gebruikte techniek van de organisatiestructuur en de
gezagsuitoefening
a. Delegatie binnen de WM
De RL en rechtspraktijk aanvaarden delegatie van bevoegdheid in zeer uitzonderlijke omstandigheden
die normaal toekomen aan de WM; zelfs voor de bevoegdheden die de GW uitdrukkelijk aan de WG
heeft voorbehouden, kan delegatie in de mate een noodtoestand dit rechtvaardigt, worden aanvaard.
b. Delegatie binnen de UM
De bestuurspraktijk en de RP erkennen delegatie binnen bepaalde grenzen als een procedé van
bevoegdheidsregeling en organisatie van de openbare dienst.
Veel aanvullend karakter of loutere uitvoeringsmaatregelen die tijdelijk en onder toezicht (kunnen)
worden overgeheveld. Het delegerend orgaan kan geen definitieve afstand doen van de bevoegdheid
zelf, maar enkel de uitoefening overdragen. Delegatie is precair en te allen tijde herroepbaar.
3. Toewijzing van bevoegdheid
= de handeling waarbij de OH een door de regelgever als mogelijk verder over te dragen bevoegdheid,
effectief aan een ander overheidsbestuur of –orgaan toewijst
De handelende OH staat geen eigen bevoegdheid af, maar kent een bevoegdheid toe aan een orgaan
dat er aldus definitief mee wordt bekleed. De toegewezen bevoegdheid wordt zodoende een eigen
normerende of uitvoerende bevoegdheid. Het orgaan waaraan de verordenende bevoegdheid of de
beslissingsmacht is toegewezen, kan ervan geen afstand doen en de toewijzende OH kan niet in de
plaats treden, noch andere RL’en geven.
4. Gezagsuitoefening in noodtoestand
= indien feitelijke omstandigheden de normale werking van de instellingen onmogelijk maken
Er bestaat geen algemene regeling. RL en RP aanvaard een bijzondere regeling voor gezagsuitoefening
in abnormale omstandigheden krachtens het beginsel van de continuïteit legitiem kan zijn.
25 Lore Vandeverre 2015-2016
Afdeling 2: de tweewegenleer
In de lijn van die leer heeft een bestuursoverheid ter verwezenlijking van haar openbare
dienstopdracht de keuze tussen, hetzij privaatrechtelijke of contractuele procedés, hetzij
publiekrechtelijke of eenzijdige procedés.
A. Redenen voor (het gebruik en het succes van het) contractuele overheidsoptreden
Eerste reden tot aanzet tot het gebruik van het privaatrecht, is het ontbreken van een
publiekrechtelijk alternatief
De meest aangehaalde verantwoording voor het gebruik van het privaatrecht door de
overheid is de bijkomende flexibiliteit of efficiëntie die het zou bieden in vergelijking met de
publiekrechtelijke alternatieven
Met het gebruik van het privaatrecht wordt ook een reële efficiëntie nagestreefd
B. Beperkingen aan het contractuele overheidsoptreden
De OH heeft de keuze tussen twee wegen: de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke weg.
Voorwaarden voor het gebruik van het contractenrecht:
- Het mag niet strijdig zijn met een dwingende positiefrechtelijke regeling
- Het moet verenigbaar zijn met de algemene rechtsbeginselen
- Het mag niet leiden tot miskenning van de bevoegdheid van een andere overheid
- Het mag niet leiden tot een miskenning van de eigen bevoegdheden (verboden delegatie van
de eigen bevoegdheid of een ongeoorloofde beperking ervan)
Afdeling 3: tot besluit
- De bestuursrechtspraak staat eerder afwijzend tegen de keuzemogelijkheid & achtte deze
handelswijze enkel mogelijk achtte indien de formele regelgeving daartoe uitdrukkelijk
machtiging had gegeven
- De RL aanvaardt gemakkelijker die alternatieven in het overheidsoptreden
- Het gebruik maken van het ter beschikking zijnde privaatrechtelijk instrumentarium is volgens
die opvatting ook zonder uitdrukkelijke machtiging mogelijk op voorwaarde dat;
o Dergelijke procedés niet strijdig zijn met dwingende rechtsregels
o De privaatrechtelijke techniek niet leidt tot een bevoegdheidheidsoverdracht of de
miskenning van de bevoegdheden van andere overheden
o Het geen beperking inhoudt van de eigen beoordelingsmacht
- Bestuursrecht wordt getypeerd als een uitzonderingsrecht
26 Lore Vandeverre 2015-2016
Hoofdstuk 5: het gezagsoptreden of … de bestuurlijke rechtshandeling
Afdeling 1: de bestuursbeslissing of eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling
A. Begripsbepaling 1. Omschrijving
Een bestuurlijke RH = een uitvoerbare bestuursbeslissing, eenzijdig genomen door een
bestuursoverheid met het oog op het teweegbrengen, hetzij het opleggen van verplichtingen, hetzij
het toekennen of intrekken van rechten, hetzij het beletten van bepaalde rechtsgevolgen, en is
bekleed met het vermoeden van wettigheid
4 KM’en (art.14 RVS-wet):
- Een rechtshandeling
- Door een bestuurlijke OH genomen en uitgevaardigd
- Eenzijdig
- Uitvoerbaar
Een bestuursbeslissing behelst de invoering, wijziging of opheffing van een rechtsregel, of houdt
verband met een concrete rechtstoestand; er wordt hetzij een bepaald recht toegekend, hetzij een
verplichting opgelegd, hetzij een bestaand recht teniet gedaan.
2. Typologie van bestuurshandelingen
a. Inhoudelijk
De reglementaire RH is een RH die abstracte, algemene, onpersoonlijke en afdwingbare
rechtsregels bevat, en een onbepaald aantal keren toepassing kan krijgen (= besluiten,
verordeningen of reglementen; materiële wetten)
Met een organieke bestuursbeslissing richt een bepaald overheidsbestuur een dienst op,
waarbij in de RH de samenstelling, de werking, de bevoegdheden, … van de verschillende
organen van de nieuwe instelling worden opgesomd
De beschikkende of individuele RH is een bestuursbeslissing met individuele strekking; het
betreft een RH die een individuele rechtsverhouding beïnvloedt (vestigt of wijzigt)
(=beschikkend besluit of bestuursbeslissing met individuele draagwijdte)
De acte-condition is een RH die het toepassingsgebied van een reeds bestaande algemene
rechtsregel (materiële wet) uitbreidt, door haar toepasselijk te maken op een bestuurde of
een nieuwe rechtssituatie
De jurisdictionele handeling is een RH die een geschil beslecht overeenkomstig de regels van
het gerechtelijk recht (bestuurlijk contentieux) en dit volgens een vastgestelde procedure; de
jurisdictionele handeling interpreteert op soevereine wijze het in het geding toepasselijke
recht.
b. Vormelijk (wijze van totstandkoming)
De eenzijdige RH is een RH die uitgaat van één (rechts)persoon, op voorwaarde uiteraard dat
die over dit prerogatief beschikt
o Kan wegens onwettigheid bij toepassing van art.14 RVS-wet bij de RVS worden
aangevochten (het objectief vernietigings- of schorsingscontentieux)
o Kan het voorwerp zijn van een subjectief contentieux ten gronde of in kort geding bij
de justitiële rechter
o Kan het VW vormen van een bestuurlijk beroep en van het bestuurlijk toezicht
27 Lore Vandeverre 2015-2016
o De bestuursoverheden zijn verplicht hun eenzijdige bestuurshandelingen met
individuele strekking uitdrukkelijk, afdoend en deugdelijk te motiveren
De meerzijdige RH komt tot stand door de samenloop van de wederzijdse en
overeenstemmende wils(uitingen) van meerdere (rechts)personen
o Een OK kan niet het VW zijn van een annulatie-, anex schorsingsberoep bij de RVS
3. Belang van het onderscheid tussen reglementaire en individuele bestuurlijke
rechtshandelingen
Reglementen = bestuursbeslissingen met algemene draagwijdte, individuele of bestuurlijke
RH’en = concreet geval
Hiërarchisch verband
o Een beschikkende beslissing mag niet afwijken van, a fortiori niet in strijd mag zijn
met, een reglementaire bestuurshandeling
o Een vaste RP van de RVS verwerpt dat gelijk welk individueel KB van een ander
reglementaire KB mag afwijken en wordt aldus de regel vooropgesteld dat een
“algemeen reglement … enkel door algemene bepalingen kan worden gewijzigd”
(patere legem beginsel)
o = een individuele RH is onregelmatig (onwettig), indien het afwijkt van of in strijd
komt met een reglementaire RH
Art.3 RVS-wet; ontwerpen van reglementaire besluiten van de federale of een deelstatelijke
OH zijn onderworpen aan het verplichte advies van de afdeling wetgeving van de RVS
(substantiële vormvereiste die bij niet-naleving tot vernietiging kan leiden); geen gelijkaardige
verplichting voor individuele RH’en
Formele motiveringsplicht: bestuurshandelingen met individuele strekking moeten formeel en
uitdrukkelijk worden gemotiveerd (reglementen niet)
Schorsing van de tenuitvoerlegging of de vernietiging van een reglement of een beschikkende
beslissing door de RVS; bestuursrechter kan bepaalde gevolgen van het vernietigde
reglementair besluit verder laten bestaan
Vereiste van bekendmaking; grosso modo kan worden gesteld dat reglementaire en organieke
besluiten onder een bekendmakingsvereiste vallen & individuele bestuursbeslissingen veeleer
zullen moeten worden betekend
o Hoe dan ook, alle besluiten vallen onder een kennisgevingsverplichting (om
tegenstelbaar te worden en pas vanaf de kennisgeving zullen de beroepstermijnen
beginnen te lopen)
B. Bestuurlijke rechtshandelingen (gezagshandelingen) 1. Constitutieve elementen
Indien de OH eenzijdig optreedt als gezagsdrager (bevoegdheden die normaliter niet aan een
particulier toekomen) = ‘gezagshandelingen’ of ‘imperiumhandelingen’
Die bevoegdheid om het gedrag van de bestuurden te regelen is een noodzakelijk en efficiënt middel
voor de vervulling van de overheidstaak
De Koning (zijn regering en administratie), de deelregeringen, de lokale en provinciale
besturen en functioneel gedecentraliseerde instellingen
Bepaalde KM’en bestuursbeslissing:
28 Lore Vandeverre 2015-2016
a. Een bestuursbeslissing moet een rechtshandeling zijn
- Bepaalde rechtsgevolgen in het leven roepen of beletten
- Essentiële (ontvankelijkheids)voorwaarde in de rechtspleging (schorsing en vernietiging) voor
de RVS
- Complexe rechtshandelingen: een bestuurlijke RH die uit meerdere afzonderlijke
bestuursbeslissingen bestaat
o Art.14 RVS-wet; deze beantwoorden niet allemaal aan dit artikel aangezien de RVS
slechts kennis kan nemen van de RH die de rechtssituatie van de bestuurde effectief
beïnvloed
Mogelijke handelingen die een OH kan nemen in het kader van een definitieve (complexe)
bestuursbeslissing;
Voorbereidende handelingen; GEEN RH (hebben geen weerslag op een rechtstoestand)
o Behoudens bindende voorbereidende RH’en = kunnen wel voor de RVS gebracht
worden
Loutere inlichtingen en mededelingen; NIET voor de RVS
Niet-definitieve beslissingen; (vb. moeten eerst goedkeuring krijgen van de toezichthoudende
OH). Dit soort beslissingen worden slechts uitvoerbaar nadat de wettelijke of decretaal
voorgeschreven (bijkomende) handeling is gesteld en kan derhalve worden beschouwd als
zijnde genomen onder een opschortende voorwaarde.
o Pas nadat een dergelijke RH uitvoerbaar is geworden, kan een annulatieberoep bij de
RVS aanhangig worden gemaakt
Bevestigende beslissingen; hernemen een vroegere bestuurshandeling (gelijkheid in voorwerp
en motieven, ongeacht het bestuursorgaan dat eraan ten grondslag ligt)
o Beslissing na willig beroep; indien een 2de beslissing genomen wordt op grond van een
nieuw onderzoek, andere feitelijke of juridische elementen dan de eerste beslissing, is
er geen sprake van een bevestigende beslissing
o Een bevestigende beslissing die geen wijziging meer aanbrengt aan de door de
bevestigde beslissing reeds tot stand gebrachte of gewijzigde toestand, is derhalve
GEEN voor vernietiging vatbare RH
Loutere uitvoeringshandelingen; maken de uitvoering van een bestuurlijke rechtshandeling
mogelijk (vb. bekendmaking, betekening, …) = materiële handeling
Maatregelen van inwendige orde; hebben betrekking op de eigen organisatie van een
openbare dienst of beogen de goede werking van die dienst
o Worden niet geacht grievend te zijn
o Maatregelen van inwendige orde ≠ ordemaatregelen (eveneens voor de goede
werking, maar dit evenwel na verstoring door het gedrag van ambtenaren)
Rechtserkennende handelingen; eenvoudige vaststelling van een RH waaraan niet gewijzigd
wordt.
o Meestal de erkenning van een subjectief recht = hoven & RB’en bevoegd
Art.14, §3, RVS-wet; impliciet afwijzende bestuursbeslissing ingeval een OH, na daartoe te zijn
aangemaand, na 4 maanden nog blijft stilzitten en negeert een bestuursbeslissing te nemen
o Na verloop van tijd kan men tegen dit stilzitten opkomen bij de RVS
Impliciete weigeringsbeslissingen; hebben betrekking op het stilzitten van de OH in de
gevallen zij –wettelijk- verplicht wordt op te treden (een rechtsplicht)
29 Lore Vandeverre 2015-2016
Regeringsdaden; de uitoefening van de wetgevende/decretale macht of de verhouding met de
rechterlijke macht & zijn om die reden onttrokken aan het wettigheidtoezicht van de
bestuursrecht
o De benoeming van een burgemeester of een magistraat daarentegen zijn geen
regeringsdaden en er kan aldus bij de RVS worden opgekomen
Pseudowetgeving
Bestuurshandelingen komen in stappen tot stand; eerst een reeks eenzijdige handelingen uitvaardigen
(= voorbereidend) tav de definitieve bestuursbeslissing. Maar vanaf wanneer is dit een RH?
Eenzijdige RH’en kunnen op dat ogenblik wegens onwettigheid voor de RVS worden bestreden.
BestuursRP neemt nu ook aan dat een dergelijke “voorbeslissing” ook bij de definitieve en uitvoerbare
overheidshandeling kan worden aangevochten.
b. Een bestuurlijke overheid
c. Een eenzijdige rechtshandeling
= de bestuursoverheid kan, zonder tussenkomst of toestemming van de bestuurde, een bepaalde
rechtstoestand tot stand brengen of wijzigen
De RVS is NOOIT bevoegd om kennis te nemen van een meerzijdige/contractuele RH
d. Een uitvoerbare rechtshandeling
= een overheidsbestuur kan de door haar genomen bestuurshandelingen zelf uitvoeren, zonder zich
vooraf tot de rechter te moeten wenden
Een beslissing is niet uitvoerbaar ingeval dit vatbaar is voor een georganiseerd bestuurlijke beroep of
onderworpen is aan het bestuurlijk toezicht van goedkeuring.
2. Gebonden en discretionaire bevoegdheid (randnummer 52 en volgende)
3. Kenmerken van de bestuurshandeling
Behartiging van het algemeen belang; aan een bestuurshandeling zijn bepaalde voorrechten
verbonden.
Elke bestuurshandeling is in beginsel wettig, onmiddellijk uitvoerbaar en jegens alle
belanghebbenden bindend en verbindend.
a. De bindende en verbindende kracht
Eenzijdig karakter van een bestuursbeslissing = de OH kan de rechtstoestand van een bestuurde
rechtstreeks en zonder diens toestemming beïnvloeden
Bindende kracht van een bestuurlijke RH;
- Zonder instemming van de burger rechten toegekend of ingetrokken, verplichtingen worden
opgelegd of een bepaalde rechtstoestand wordt tegengehouden
- Of een algemeen voorschrift wordt uitgevaardigd; uiteraard kan ook de OH door de bindende
kracht van een akte zijn gebonden
Algemeen: bestuurshandelingen putten uit zichzelf bindende kracht
30 Lore Vandeverre 2015-2016
Verbindend zijn:
Bestuurlijke rechtshandelingen krijgen in de regel pas uitwerking nadat ze, op de wijze door de wet
bepaald, zijn bekendgemaakt of betekend.
- Pas vanaf dan heeft een bestuursbeslissing bindende kracht = tegenstelbaar aan derden
- Wordt een besluit pas in het Belgisch Staatsblad bekend gemaakt nadat het volgens een
verordenend artikel in beginsel reeds op een vroegere datum in werking trad, dan is er sprake
van retroactieve verbindende kracht
- Een onregelmatigheid in de bekendmaking of de niet-betekening van een bestuursbeslissing
tornt niet aan de rechtsgeldigheid ervan, tenzij de regelgeving een bekendmaking of een
betekening binnen een welbepaalde termijn oplegt (dan kan de RVS wel op grond van een
rechtszekerheid de bestuursbeslissing vernietigen)
- De bekendmaking of betekening is GEEN BESTAANSVOORWAARDE voor de bestuurlijke
rechtshandeling zelf of ten aanzien van haar gelding voor de administratie; ze bestaat vanaf
het ogenblik dat ze door het bevoegd orgaan is uitgevaardigd en ondertekend, en moeten
vanaf dan door de ambtenaren worden toegepast
b. Het wettigheidsvermoeden
“privilège du préalable” (RL); elke bestuurshandeling wordt geacht gelijkvormig te zijn met het recht &
elke burger moet in beginsel een overheidsbevel gehoorzamen.
Bijzondere toepassing van het continuïteitsbeginsel
Een bestuurshandeling blijft uitvoerbaar zolang het vermoeden van wettigheid niet is weerlegd. Dit
voorrecht van de bestuurlijke RH geldt als een weerlegbaar vermoeden.
Een wettelijk vermoeden belet niet dat een bestuurshandeling zou kunnen worden bestreden. Er
staan verschillende mogelijkheden ter beschikking;
- Bestuurlijk beroep
- Toezichthoudende OH kan gebruik maken van het bestuurlijk toezicht
- Jurisdictioneel beroep ten gronde (verzoek tot vernietiging ex art.14 RVS-wet bij de RVS of een
rechtsvordering bij een gewone rechter)
- Een kort geding of een bestuurlijk kort geding (bij hoogdringendheid of een moeilijk te
herstellen ernstig nadeel)
- Exceptie van onwettigheid (art.159 GW); gedingvoerende partij vraagt de –justitiële of
bestuurlijke – rechter geen rekening te houden met een onwettige bestuurshandeling
Uitdrukkelijke cassatierechtspraak: de wettigheidscontrole moet niet voorafgaand zijn (zou strijden
met de dwingende kracht van bestuurshandelingen)
c. De uitvoerbare kracht
Een bestuurshandeling is, na bekendmaking of betekening, uit zichzelf verbindend = het bestuur heeft
niet vooraf de tussenkomst van de rechter nodig
= privilège de l’exécution d’office; een bestuursbeslissing verkrijgt uit zichzelf uitvoerbare kracht
zonder de noodzakelijke tussenkomst van een rechter.
Probleem; de bestuurde komt de opgelegde verplichting niet na => men kan niet tot de gedwongen
uitvoering van een bestuurshandeling overgaan
31 Lore Vandeverre 2015-2016
Wetgeving: reeks rechtsregels die bepalen onder welke voorwaarden de overheid de naleving van
haar beslissing kan afdwingen
Vb. op uitdrukkelijke wijze in de regelgeving bepalen dat bij niet-nakoming er bestuurlijke
dwangmaatregelen worden ingezet
Stel; rechtsgrond voor dergelijke maatregelen ontbreekt, kan de overheid dan gedwongen optreden?
Meerderheid RL; de OH kan dwangmatig optreden, tenzij een strafrechtelijke sanctie
vooropgesteld is (RP lijkt ook te neigen naar deze visie)
4. Werking ratione temporis van bestuurshandelingen
a. Probleemstelling
Terugwerkende kracht toekennen aan beslissingen is in beginsel uitgesloten (alleszins bij
strafrechtelijke bepalingen)
Tot welk ogenblik blijven bestuursbeslissingen in de toekomst gelden?
o Bestuurlijke RH’en kunnen na verloop van tijd hun geldingskracht verliezen of dat ze
op een vastgestelde datum uit het rechtsverkeer verdwijnen (in de tijd beperkt of
slechts van toepassing op één concreet dossier)
o Worden vaak ter verwezenlijking van een welbepaalde algemeen belang zonder
tijdslimiet uitgevaardigd
In hoeverre kunnen de overheden op de uitgevaardigde bestuursbeslissing zonder tijdslimiet
terugkomen, inzonderheid indien daaraan terugwerkende kracht zou kleven?
o Geen gezag van gewijsde; kunnen dus op andere wijzen vernietigd worden dan een
vonnis = door vernietiging (door de toezichthoudende OH), door opheffing en door
intrekking
o ook door rechterlijke tussenkomst kan een bestuurshandeling ophouden gelding te
hebben (vernietigingsarrest)
b. de opheffing van een bestuurlijke rechtshandeling
= een (bestuurlijke rechts)handeling die een andere bestuursbeslissing voor de toekomst, hetzij
gedeeltelijk, hetzij volledig, uit de rechtsorde doet verdwijnen.
De opheffing geschiedt rechtstreeks of onrechtstreeks, impliciet of uitdrukkelijk
impliciet; indien een nieuwe bestuursbeslissing een voorgaande tegenspreekt.
De opheffing vertoont drie kenmerken:
- de opheffing is een rechtshandeling (RVS!)
- de opheffing werkt voor de toekomst (ex nunc)
- de opheffing gaat uit van de (bevoegde) bestuursoverheid (vereisten aangaande de interne
bevoegdheid en interne motivering naleven)
Onderscheid maken tussen reglementen en beschikkende rechtshandelingen
reglementaire bestuursbeslissingen bevatten algemene regels
beschikkend besluit vindt toepassing op een concreet geval of een welbepaalde zaak
32 Lore Vandeverre 2015-2016
Reglementaire rechtshandeling:
opheffing is te allen tijde mogelijk (bestuurden kunnen geen verworven rechten laten gelden)
bestuursoverheden beschikken over een discretionaire bevoegdheid = de opheffing
beoordelen in functie van het te voeren (toekomstig) beleid
in de rechtsverhouding met de OH kan de burger geen verkregen rechten op het behoud van
een voor hem meer gunstige regeling inroepen
“wet van de aanpassing” of “veranderlijkheid”
o Afschaffing of wijziging van openbare diensten gecreëerd en georganiseerd bij
reglementen
o Wijzigingen van de reglementaire statuten van de openbare functie
Individuele bestuursbeslissingen:
Kunnen slechts onder strikte legaliteitsvereisten worden opgeheven, aangezien een dergelijke
handeling de rechtsgrond voor de toekenning van subjectieve rechten vormt
Opheffing kan enkel indien de wetgeving dit mogelijk maakt of als er sprake is van bedrog in
hoofde van de bestuurde = gebonden bevoegdheid
Het beginsel van de onaantastbaarheid belet het bestuur dergelijke handelingen onbeperkt op
te heffen
RP: onrechtmatige individuele beslissing die rechten verlenen, kunnen onder dezelfde
voorwaarden als de intrekking worden opgeheven
c. De intrekking van bestuurshandelingen
= de impliciete of uitdrukkelijke intrekking van een bestuursbeslissing houdt in dat het bestuur voor
het verleden, voor het heden en voor de toekomst een rechtshandeling uit de rechtsorde verdwijnt
Opdat van intrekking zou kunnen worden gewaagd, is vereist dat een bestuursbeslissing wordt
uitgevaardigd, die terugwerkende kracht heeft en die moet uitgaan van het bevoegde
overheidsbestuur
De intrekking vertoont drie kenmerken:
- De intrekking is een rechtshandeling
- De intrekking werkt retroactief (ex tunc) (alle gevolgen worden uitgewist vanaf hun prille
ontstaan)
- De intrekking gaat uit van de (bevoegde) bestuursoverheid die de bestuurshandeling nam
Van essentieel belang: subjectieve rechten ontstaan of niet + RH regelmatig of onregelmatig tot stand
gekomen. Volgende situaties:
De regelmatig of onregelmatig rechtshandeling die geen rechten toekent
o Beïnvloeden de rechtssituatie van een bestuurde niet = kan te allen tijde worden
ingetrokken
o Vb. rechtserkennende handelingen, disciplinaire tuchtmaatregelen, …
Een regelmatige rechtshandeling die rechten toekent
o Slecht in bepaalde door de wet bepaalde gevallen en onder bepaalde wettelijke
voorwaarden kunnen dergelijke bestuurshandelingen worden ingetrokken
33 Lore Vandeverre 2015-2016
Een onregelmatige rechtshandeling die rechten toekent
o Kunnen slechts worden ingetrokken gedurende de termijn waarbinnen het verzoek
tot vernietiging van die handeling bij de RVS kan worden ingesteld (binnen 60 dagen
na de bekendmaking of de betekening van de kwestieuze beslissing) of, indien een
dergelijk annulatieberoep inmiddels reeds is ingediend, tot aan de sluiting van de
debatten (in limini litis)
o Ook onregelmatige bestuurshandelingen zullen na verloop van tijd derhalve
onaantastbaar worden en niet meer mogen worden ingetrokken = termijn van het
annulatieberoep (60 dagen)
Wanneer begint deze termijn te lopen?
Voor de OH ontstaat de mogelijkheid tot intrekking van zodra de bestuurshandeling door haar
tot stand is gebracht
Derden ontstaan de rechten pas vanaf het ogenblik dat de rechtshandeling aan
belanghebbende ter kennis is gekomen of dat zij wordt uitgevoerd
Besluitend kan worden gesteld dat de OH mag intrekken tot het verstrijken van de termijn van
60 dagen voor het indienen van een verzoek tot vernietiging bij de RVS, die eveneens
gekoppeld is aan de kennisgeving van de bestuurshandeling
Het instellen van een annulatieberoep brengt opnieuw begrenzingen aan de mogelijkheid tot
intrekking:
- Eerste beperking: de mogelijkheid om de bestuurshandeling in te trekken bij de samenloop
met het annulatieberoep, is slechts mogelijk in de mate het verzoek tot vernietiging
onzekerheid doet ontstaan omtrent de wettigheid van de rechtshandeling
o Dus niet bij deels aangevochten bestuurshandeling of niet-ontvankelijkheid beroep
- Tweede beperking: de intrekking mag niet verder gaan dan de uitvoering van het
vernietigingsarrest
o Intrekking mag slechts gebeuren op grond van een in het beroep ingeroepen
rechtmatigheidsbezwaar of op grond van een regel van openbare orde
Schema pagina 133
5. Regularisatie van bestuursbeslissingen
Het vermoeden van wettigheid van bestuursbeslissingen kan op verschillende wijze worden
aangevochten. Hoe moet er verder worden gehandeld indien de toezichthoudende OH of een
geadieerde rechter de ‘fout’ in de bestuurshandeling heeft vastgesteld?
Bestuurlijke ‘rechtzettings’mechanisme = de regularisatie (positief correctiemechanisme
waardoor een wederrechtelijke toestand of een rechtshandeling verricht in strijd met de
voorschriften opnieuw in overeenstemming wordt gebracht met het recht en dit voor, na of
onafhankelijk van een rechterlijke tussenkomst)
- Regularisatie is een correctie en strekt tot het rechtzetten van een fout, begaan door de OH of
een bestuurde, en herstelt aldus de rechtsorde;
- Regularisatie veronderstelt een positief ingrijpen van de overheid doordat ze een regelmatige
toestand creëert;
- Regularisatie vereist het optreden van een bestuursoverheid en neemt zelf de vorm aan van
een bestuurlijke rechtshandeling;
34 Lore Vandeverre 2015-2016
- Regularisatie corrigeert een onregelmatige toestand door die in overeenstemming te brengen
met het recht (regularisatie door herhaling of door het nemen van een nieuwe beslissing) en
heeft geen betrekking op de RH zelf
6. Omtrent termijnen in het overheidsoptreden
a. Probleemstelling
Rechtsgevolgen voor EN de bestuurde EN de overheid bij het overschrijden van die wettelijk
vastgestelde termijn?
Evenzeer bestaat een probleem ingeval de regelgeving geen termijn vaststelt waarbinnen een
bestuursoverheid moet optreden. Toch moet de OH enkele regels in acht nemen:
- De verplichting hoe dan ook de nodige uitvoeringsmaatregelen uit te vaardigen
- Handelen binnen een redelijke termijn die afhankelijk is van de ernst en de complexiteit van
een dossier
- Het fair play-beginsel respecteren
Onduidelijke regelgeving wat de aanvang van een bepaalde termijn betreft
Voor de berekening van termijnen kan een bestuursoverheid alleszins niet op artikel 53 Ger.W. of
artikel 88 Procedurereglement RVS terugvallen; zaterdagen, zondagen en feestdagen zijn ook als
laatste dag binnen de wettelijke termijn begrepen en, anders dan in de vermelde artikelen, wordt een
eventuele laatste termijndag op één van de voormelde dagen niet naar de eerstvolgende werkdag
verlegd.
b. Soorten termijnen
Hoe er moet worden gehandeld of wat de rechtsgevolgen zijn bij het verstrijken van een wettelijk
bepaalde termijn, is afhankelijk van de juridische aard van die termijn.
Termijnen van orde
o Verbinden aan het overschrijden van de vastgestelde termijn geen bepaalde
(rechts)gevolgen
o Moeilijkheid: de regelgeving schrijft niet steeds uitdrukkelijk een ‘sanctie’ opdat toch
van een vervaltermijn en niet van een ordetermijn sprake zou zijn
o Ook na het verstrijken van die termijn kan de OH nog optreden (wel binnen een
redelijke termijn)
o Er kan geen sprake zijn van een termijn van orde indien de regelgeving uitdrukkelijk
bepaalt dat een bepaalde termijn met een welbepaalde nieuwe termijn wordt
verlengd
o Het in gebreke blijven van de OH om binnen de vastgestelde termijn op te treden, kan
worden aangevochten (2 mogelijkheden)
Vervaltermijnen
o Wel bepaalde gevolgen aan het overschrijden van de termijn
Of de OH mag niet meer buiten die termijn beslissen
Of de bestuursoverheid wordt bij het verstrijken van die termijn geacht
impliciet met een bepaalde rechtstoestand of bestuurshandeling in te
stemmen of die goed te keuren
Of na het verstrijken van die termijn, roept de regelgeving zelf een nieuwe
rechtssituatie in het leven
Andere termijnen: regelgeving bepaalt hoe moet worden gehandeld
35 Lore Vandeverre 2015-2016
7. De formele motivering van bestuursbeslissingen
a. Situering
VOOR 1 januari 1992 was formele motivering slechts verplicht ingeval een wettelijke of decretale
bepaing dit uitdrukkelijk oplegde. De RVS keek er wel op toe dat een bestuursbeslissing materieel was
gemotiveerd (uit bestuurlijk dossier)
b. Ratio en doelstellingen van de motiveringsplicht
Sinds de inwerkingtreding van de Wet van 29 juli 1991 moeten alle bestuursbeslissingen met
individuele strekking uitdrukkelijk en afdoende zijn gemotiveerd.
De ratio is de bestuurde in de hem betekende bestuursbeslissing de redenen of motieven mee te
delen die aan de genomen beslissing ten grondslag liggen, zodat niet langer een gerechtelijke
procedure moet worden ingeleid om de motieven vervolgens uit het overgelegde bestuurlijk dossier af
te leiden.
Doelstellingen:
- Tav de bestuurde geeft de formele motivering de bestuurde een zodanig inzicht in de redenen
dat hij met kennis van zaken kan beoordelen of de bestuurshandeling volgens hem niet
onrechtmatig of kennelijk onredelijk is & of de bestuurlijke RH desgevallend met een
bestuurlijk of jurisdictioneel beroep zal worden aangevochten
o Verschaffel-arrest 10/11/1992
o Maakt de RH ook meer aanvaardbaar
- Tav het bestuur: formele motivering heeft tot gevolg dat het bestuur minder snel ongegronde
of willekeurige bestuursbeslissingen zal (kunnen) nemen
- Tav het toezicht: worden beter in staat gesteld hun rechtmatigheidscontrole op een
bestuursbeslissing uit te oefenen
c. Toepassingsgebied
Zie de Motiveringswet
d. Draagwijdte van de (formele) motiveringsplicht
Tweevoudig aspect: feitelijke en juridische gronden van een beslissing + het veruitwendigen van die
motieven
De uitdrukkelijke motiveringsplicht
= impliceert dat in de aan een bestuurde betekende bestuursbeslissing alle feitelijke en juridische
redenen worden weergegeven.
- Veronderstelt niet enkel het dictum, maar tevens de redenen die aan de grondslag ervan
liggen = Uitdrukkelijk motiveren vormt daarom een substantiële vormvereiste
- Aan de uitdrukkelijke motivering voorbijgaan maakt ze vatbaar voor, hetzij vernietiging door
de RVS, hetzij de toepassing van de exceptie van onwettigheid ex art.159 GW door de
justitiële en bestuursrechter
- De uitdrukkelijke motivering raakt niet aan de OO; de miskenning ervan zal uitdrukkelijk als
rechtsmiddel in het verzoekschrift moeten worden ingeroepen en kan niet ambtshalve door
de (bestuurs)rechter worden opgeworpen
36 Lore Vandeverre 2015-2016
- Kao-arrest & Slipmuse-arrest: men laat toe te motiveren met verwijzing naar een voorafgaand
advies of enig ander bestuursstuk, op voorwaarde dat de belanghebbende daarvan evengoed
kennis heeft of krijgt
o Motiveren onder verwijzing naar een advies of voorstel beantwoordt echter slechts
aan de formele motiveringsplicht op vw dat de concrete gegevens of argumenten in
dat advies ter kennis zijn gebracht = dat het advies op zichzelf afdoende is
gemotiveerd
- Indien een overheidsbestuur van een voor een bestuurde gunstig advies wil afwijken, moet uit
de betekende bestuurshandeling duidelijk de redenen blijken waarom het advies niet werd
gevolgd
- De materiële motivering dmv het dossier is niet langer voldoende
o Uitzonderlijk neemt de (justitiële) RP wel aan dat in het geval de bestuurde op een
andere wijze omtrent de motieven van een beslissing is geïnformeerd dat de
uitdrukkelijke vermelding in de betekende akte en zijn recht om zich te verdedigen
niet in het gedrag is gebracht, zich niet nuttig kan beroepen op de miskenning van de
uitdrukkelijke motiveringsverplichting
De afdoende motivering
= elke motivering die een redelijke grondslag voor de beslissing vormt
- ‘afdoend’ = een evenredigheid tussen de “ernst” van de genomen beslissing en de motieven,
maar evenzeer dat de aangevoerde motieven pertinent zijn en de beslissing verantwoorden
- ‘afdoend’ = redelijk verband tussen de genomen maatregel en het vooropgestelde doel
- Men moet kunnen afleiden dat de genomen beleidsopties afgewogen zijn
- De afdoende motivering zal aldus ‘gewichtiger’ zijn bij een bestuursbeslissing die genomen
wordt op grond van een discretionaire bevoegdheid dan bij een bestuurshandeling waarbij de
OH een gebonden bevoegdheid uitoefent
o Bourdoxhe-arrest 24/09/1997: de verzoeker elk belang ontzegd om op dat enkele
rechtsmiddel de vernietiging van een bestuursbeslissing te bewerkstelligen
- Draagwijdte van de motiveringsplicht kan verschillen naargelang het betrokken domein van
het bestuursrecht
- Een uitvoerige motivering is niet (steeds) noodzakelijk vooropgesteld: het is niet vereist dat
men op alle argumenten die een rechtzoekende inroept een antwoord geeft
- De afdoende motivering is minder verregaand dan de formele motivering van rechterlijke
uitspraken, zoals vereist bij art.149 GW
- Draagkrachtvereiste: NIET vaag, duister, tegenstrijdig, onduidelijk, abstract, stereotiep,
gestandaardiseerd, …
- Dringende noodzakelijkheid (art.5 Formele Motiveringswet): ontslaat het bestuur niet van de
verplichting tot motivering van haar eenzijdige individuele bestuursbeslissingen
e. Uitzonderingen op de formele motiveringsverplichting
- Lex specialis-regeling: bijzondere regeling met gelijkaardige of strengere verplichtingen geldt
boven de Formele Motiveringswet
- Art.4 Formele Motiveringswet voorziene uitzonderingen
Uitzonderingen = limitatief
37 Lore Vandeverre 2015-2016
f. Toezicht op en sanctie van de miskenning van de formele motiveringsplicht
Door het bestuurlijk toezicht op overheidsbeslissingen
Georganiseerd bestuurlijk beroep
Jurisdictioneel beroep (exceptie van onwettigheid) of RVS (schorsings- of annulatieberoep)
Burgerlijke rechtbank bij toepassing van art.1382 BW
De betrokken bestuursoverheid moet de bestreden bestuurshandeling, hetzij na intrekking, hetzij na
vernietiging, vervangen door een nieuwe bestuursbeslissing die aan alle vereisten van de formele
motivering zal beantwoorden.
In het raam van het bestuurlijk toezicht kan een van een gedecentraliseerde bestuursoverheid
geschorst bestuurshandeling wel worden gerechtvaardigd.
8. De openbaarheid van bestuursdocumenten
a. Een grondrecht met directe werking
- Art.32 GW: DW = een burger kan ingeval een bestuursdocument niet openbaar wordt
gemaakt, ook bij ontstentenis van uitvoeringsregeling, zich rechtstreeks op het constitutionele
grondrecht beroepen
o De federale en deelstatelijke overheden kunnen elk eigen openbaarheidsregelingen
uitvaardigen
- Internationale regelgeving (Europees communautair recht)
- Raad van Europa: Verdrag betreffende de toegang tot officiële documenten
o EHRM: ziet de toegang tot overheidsinformatie als een aspect van artikel 10 EVRM
b. Actieve openbaarheid van bestuur
= de OH neemt het initiatief tot openbaarheid zonder daarbij een vraag tot inzagerecht of vragen om
informatie van een bestuurde af te wachten.
- Informatie- en communicatiebeleid: op eigen initiatief en op regelmatige tijdstippen de
bestuurden inlichten over het gevoerde beleid en de genomen beslissingen
o Art.2 Openbaarheidswet
- Wegwijs-document: beschrijving van de interne organisatie van het overheidsbestuur en de
respectieve bevoegdheden van de diensten
- Vermelden van de coördinaten
- Beroepsmogelijkheden- en instanties
c. Passieve openbaarheid van bestuur
= het recht van eenieder om een bestuursdocument waarover een bestuursinstantie of –overheid
beschikt, te raadplegen en ter plaatse in te zien (het inzagerecht), dienaangaande uitleg te verkrijgen
(het informatierecht) en ervan een mededeling in afschrift te ontvangen (het kopierecht) + recht tot
verbetering bij onjuiste gegevens of aanvulling (het aanvullings- of correctierecht)
Het toepassingsgebied van de passieve openbaarheid van bestuur:
- Ratione materiae: “alle informatie, onder welke vorm dan ook” (alle gematerialiseerde info)
(milieu-informatie niet pers” in een bestuursdocument)
- Ratione personae: “bestuurlijke OH” zoals art.14 RVS-wet. Geen private RP’en.
38 Lore Vandeverre 2015-2016
d. Uitzonderingen op de openbaarheid
Kijken naar de materiële aangelegenheid waarop het bestuursdocument betrekking heeft.
Art.6, §§1 en 2 Federale Openbaarheidswet, Art.6 §3 Federale Openbaarheidswet en Art.10
e.v. Vlaams Openbaarheidsdecreet
3 categorieën:
Absolute uitzonderingen: zodra het beschermde belang wordt aangetast, leidt dit tot afwijzing
van het inzagerecht
Relatieve uitzonderingen: kunnen slechts tot weigering leiden na een zorgvuldige
belangenafweging en als het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van een ander fundamenteel belang
Facultatieve uitzonderingen: ingeval het bestuursdocument niet af of onvolledig is, een advies
of mening betreft die uit vrije wil en vertrouwelijk aan de OH is medegedeeld, de vraag tot
inzage kennelijk onredelijk of te vaag is geformuleerd.
e. Aanvraagprocedure, toezicht en rechtsbescherming
- Een uitdrukkelijke en schriftelijke aanvraag
- Bestuursoverheden zijn verplicht binnen een wettelijk of decretaal vastgestelde termijn de
aanvraag in te willigen, af te wijzen of door te sturen (termijn kan worden verlengd)
- Een weigering tot inzage is een bestuursbeslissing die eerst bestuurlijk en vervolgens
jurisdictioneel kan worden aangevochten
o Georganiseerd bestuurlijk beroep ihkv de federale Openbaarheidswet: gelijktijdig een
aanvraag tot heroverweging van de aanvraag aan de Commissie voor de Toegang tot
de bestuursdocumenten en hergebruik van overheidsinformatie (advies binnen 30
dagen), waarna de betrokken bestuursoverheid binnen 15 dagen het verzoek
vooralsnog inwilligt of afwijst
o Tegen de beslissing inzake het verzoek tot heroverweging staat een jurisdictioneel
beroep open bij de RVS, zowel ingeval van een uitdrukkelijke als een stilzwijgende
weigeringsbeslissing
- Ingeval een inwilligingsbeslissing moet de betrokken bestuursinstantie het inzagerecht
uitvoeren binnen een termijn van veertig dagen
Afdeling 2: publieke rechtshandhaving en de bestuurlijke sanctie
A. Publieke vs. strafrechtelijke rechtshandhaving
Art.12 GW: een vrijheidsberoving kan enkel het gevolg zijn van een met redenen omklede
rechterlijke beslissing
Toch erkennen de justitiële en bestuursrecht dat ook bestuursoverheden de bevoegdheid
toekomt om bij inbreuken op de regelgeving en met het oog op het herstel van de rechtsorde,
zelf tot bestraffing over te gaan; dit kan als een normaal en regulier attribuut van de
uitvoerende functie worden opgevat
Een bestuursorgaan is gerechtigd om niet-naleving van het publiekrechtelijke voorschriften te
bestraffen
39 Lore Vandeverre 2015-2016
“bestuurlijke sancties”: dergelijke sancties kunnen verschillende vormen aannemen, maar
kunnen nooit vrijheidsberovend zijn
o Met het oog op de handhaving van het recht
o Om de inbreuken op een publiekrechtelijk voorschrift te bestraffen
o Om aan die overtreding een einde te stellen
Een algemeen aanvaarde definitie van ‘bestuurlijke sanctie’ bestaat niet
Volgende KM’en (volgens de rechtsleer)
o Er is een wettelijke regeling vereist
o Veronderstelt een voorafgaande verstoring
o Is een maatregel die door een orgaan van actief bestuur zelf wordt opgelegd en
waarbij de rechterlijke controle (RVS of justitiële gerechten) a posteriori wordt
uitgeoefend
o Een bestuurlijke sanctie is het nadeel dat een bestuursorgaan aan een bestuurde
oplegt, hetzij in een individuele constitutieve beslissing, hetzij in een declaratieve
beslissing tot vaststelling van het effect van rechtstreeks werkend algemeen
voorschrift
o In essentie een preventief oogmerk
o Repressief karakter
o Valt onder de formele motiveringsplicht
o Ofschoon de bestuurlijke sanctie een straf is in de zin van art.6, §1 EVRM en art.14
BUPO, vormt ze evenwel geen strafrechtelijke sanctie naar intern recht
Wel is er bij een bestuurlijke geldboete sprake van een straf ingeval ze 1) niet
slechts een bepaalde groep met een particulier statuur betref 2) een bepaald
gedrag voorschrijft en de niet-naleving sanctioneert 3) de bedoeling heeft te
straffen en niet enkel het herstel van de schade beoogt 4) op een algemene
rechtsregel is gestoeld die zowel preventief als repressief werkt en 5) zeer
zwaar is gelet op het gedrag ervan
Dergelijke maatregel wordt niet opgetekend in het strafregister, bepaalde
strafrechtbeginselen gelden niet, kan niet worden gecumuleerd met een
strafsanctie, de regeling van opdeciemen is niet van toepassing
o De rechter is bevoegd de rechtmatigheid van een bestuurlijke sanctie met
strafrechtelijk karakter te toetsen en op grond van een marginaal toetsingsrecht de
eventuele onevenredigheid tussen de inbreuk en de straf vaststellen (i.e. toetsing van
het ABBB ‘proportionaliteit’) of een geldboete vermeerderen. Bestuurlijke sancties
zonder strafrechtelijk karakter kunnen het voorwerp vormen van een annulatieberoep
bij de RVS ingeval ze betrekking hebben op politieke rechten
o Alleen het bestuur kan inzake bestuurlijke sancties dadingen aangaan. Elke beslissing
inzake een dergelijke maatregel is aanvechtbaar voor de rechtscolleges.
B. Enkele voorbeelden
40 Lore Vandeverre 2015-2016
Hoofdstuk 6: het bestuurlijk goederenrecht
Afdeling 1: de goederen van de overheid. Ter inleiding
Afdeling 2: het verwerven van goederen en diensten door de overheid
A. Ter inleiding
1. De tweewegenleer
Volgende beginselen moeten in acht worden genomen om het eenzijdig handelen van en
bestuursoverheid te vervangen:
- Mag niet strijdig zijn met een dwingende positiefrechtelijke regeling;
- Moet verenigbaar zijn met de algemene rechtsbeginselen
- Mag niet leiden tot miskenning van de bevoegdheid van een andere overheid
- Mag niet leiden tot een miskenning van de eigen bevoegdheden
2. Overeenkomsten en andere vormen van overheidshandelen
“contrats de l’administration”: een bestuur heeft de keuze om niet-eenzijdig maar door het sluiten van
een OK goederen te verwerven. Hier gelden ook een aantal algemene publiekrechtelijke beginselen.
De principiële wilsautonomie belet de OH zich op de meest voordelige wijze goederen aan te
schaffen
Voor de meest voordelig wijze moet men beroep doen op publiekrechtelijke procédés, waarbij
de gelijkheid van partijen niet geldt “bestuurlijke contracten” of “contrats administratifs”
o Worden gesloten met het oog op het behartigen van een openbare dienst
o Overheidsopdrachten, concessieovereenkomsten, …
Elke bestuursoverheid is in beginsel vrij in de wijze waarop ze haar beleid wil verwezenlijken
3. Bestuurlijke contracten en gewone overheidscontracten
Regeling in Frankrijk
België: art.14 RVS-wet bestuursrechter kan uitsluitend kennis nemen van de eenzijdige
bestuurshandelingen, maar niet van overeenkomsten
4. Enkele algemene beginselen voor het sluiten van overeenkomsten door de overheid
a. Bevoegdheid tot het aangaan van overeenkomsten
Het sluiten van de overeenkomst gebeurt door het bevoegde overheidsorgaan
Indien de OK werd gesloten door een onbevoegd orgaan, dan is de bestuurshandeling
aangetast door een externe of formele onwettigheid
o Een afsplitsbare RH van een onwettige OK kan worden vernietigd door de RVS
o Probleem: bij de uitvoering van een onwettige overeenkomst:
Bij betwisting voor de gewone rechter zal men zich veelal op de leer van de
schijnbevoegdheid steunen om vooralsnog uitvoering van de OK te bekomen
(RP is niet geneigd hierop in te gaan)
41 Lore Vandeverre 2015-2016
De onbevoegdheid van het contractsluitend overheidsorgaan kan ihkv ‘bestuurlijk toezicht’
worden “rechtgezet”: algemeen bestuurlijk toezicht of bijzonder toezicht van de goedkeuring
door een toezichthoudende overheid
o Een niet uitgevoerd contract kan eveneens tot de AS van het onwettig handelend
bestuur leiden
o Toezichthoudende OH beschikt slechts over een bepaalde termijn om zijn toezicht uit
te oefenen
b. Domeingoederen die geen voorwerp kunnen zijn van een overeenkomst
Goederen van het openbaar domein staan buiten de handel.
B. De concessieovereenkomst
top related