Bài thảo luận: CHÍNH SÁCH THỰC HIỆN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ

I. Tổng quan nội dung chính sách trong Nghị định

Bài trình bày sử dụng những chính sách được quy định trong Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định PPP) được Chính phủ ký ban hành ngày 14/2/2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 10/4/2015. Vì vậy, việc làm rõ những nội dung chính được trình bày trong Nghị định sẽ giúp ta hiểu rõ và tổng quan về chính sách đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư (PPP).

Nghị định 15/2015/NĐ-CP quy định về lĩnh vực, điều kiện, thủ tục thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư; cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án; chính sách ưu đãi, bảo đảm đầu tư và trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP (Public – Private Partner) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.

Trong nghị định đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP có đề cập đến các hình thức thể hiện dưới dạng hợp đồng như sau:

1. Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao ( gọi tắt là BOT): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

2. Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh ( gọi tắt là BTO): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.

3. Hợp đồng xây dựng – chuyển giao ( gọi tắt là BT): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án.

4. Hợp đồng xây dựng – sở hữu – kinh doanh ( gọi tắt là BOO): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.

5. Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – thuê dịch vụ ( gọi tắt là BTL): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định.

6. Hợp đồng xây dựng – thuê dịch vụ - chuyển giao (gọi tắt là BLT): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư.

7. Hợp đồng kinh doanh – quản lý ( gọi tắt là O&M): là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.

Ngoài ra, nghị định cũng đề cấp đến các vấn đề: nguồn vốn thực hiện dự án; xây dựng và công bố dự án; thẩm định và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; lựa chọn nhà đầu tư và ký kết thỏa thuận đầu tư, hợp đồng dự án; thủ tục đăng ký đầu tư và thành lập doanh nghiệp dự án; triển khai thực hiện dự án; quyết toán và chuyển giao công trình dự án; ưu đãi và bảo đảm đầu tư; trách nhiệm của nhà nước về đầu tư thep hình thức đối tác công tư.

II. Phân tích chính sách1. Phân tích sự cần thiết của chính sách

a. Nhu cầu thống nhất khung chính sách các văn bản quy định trước

Thời gian qua, chính sách thu hút đầu tư tư nhân tham gia đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP (Nghị định 108) và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg (Quyết định 71).

Các văn bản này đều có chung mục tiêu là thu hút nguồn lực tư nhân tham gia đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công, tuy nhiên, một số nội dung của hai văn bản này được quy định còn chưa thống nhất.

Cấp duyệt dự án Đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư

Nghị định 108 quy định phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa phương trong tất cả các khâu như xác định dự án, lập và công bố danh mục dự án, chuẩn bị dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, trong khi Quyết định 71 quy định theo cơ chế một cửa, trong đó huy động sự phối hợp và tham gia ngay từ đầu của các cơ quan nhà nước chuyên ngành nhằm chuẩn bị dự án kỹ lưỡng trước khi mời gọi nhà đầu tư đối với các dự án thí điểm.

Mức độ tham gia của Chính phủ

Giữa hai văn bản này cũng quy định các hạn mức tham gia của Nhà nước khác nhau: Nghị định 108 quy định tổng vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của dự án, trong khi Quyết định 71 quy định phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30%. Mặc dù mục đích quy định của các hạn mức này tại hai văn bản là khác nhau nhưng vẫn dẫn đến sự so sánh và nhầm lẫn không cần thiết.

Bên cạnh đó, theo thông lệ quốc tế, các loại hợp đồng BOT, BTO, BT là các hình thức thể hiện cụ thể của đầu tư PPP. Việc quy định riêng rẽ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT theo Nghị định 108 và đầu tư theo hình thức PPP theo Quyết định 71 dẫn đến cách hiểu cho rằng đây là các hình thức đầu tư riêng rẽ. Việc ban hành Nghị định PPP trên cơ sở hợp nhất, hoàn thiện Nghị định 108 và Quyết định 71 là yêu cầu khách quan không chỉ để khắc phục những hạn chế của từng văn bản, mà còn nhằm đảm bảo tính đồng bộ, hiệu quả trong chính sách thu hút đầu tư theo hình thức PPP.

b. Nhu cầu phát triển mạnh cơ sở hạ tầng trong nước và thu hút đầu tư nước ngoài

Hiện nay, trong bối cảnh nhu cầu ngày càng tăng của nguồn vốn đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức PPP nhằm thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân là một kênh hiệu quả. Chính phủ Việt Nam hiện đang triển khai kế hoạch xây dựng và hoàn thiện một hành lang pháp lý rõ ràng và có hệ thống về đầu tư theo hình thức PPP, bao gồm: Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, Nghị định hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư và các thông tư, văn bản hướng dẫn khác có liên quan. Điều này thể hiện quyết tâm của Chính phủ Việt Nam trong việc phát huy mọi nguồn lực nhằm thúc đẩy đầu tư phát triển hạ tầng ở Việt Nam.

Nghị định ra đời trong bối cảnh đất nước đang triển khai những kế hoạch thực chất của hội nhập kinh tế quốc tế cùng với tiến trình tái cơ cấu kinh tế và tái cơ cấu đầu tư công nhằm phù hợp thông lệ quốc tế, tiếp nối đà đổi mới của Việt Nam. Hướng đổi mới

này nhằm thu hút mạnh mẽ đầu tư tư nhân nước ngoài, nguồn vốn từ các thị trường tài chính quốc tế tham gia dự án hạ tầng, bên cạnh việc tiếp tục khuyến khích sự tham gia của nhà đầu tư trong nước. Song song với đó, Nghị định yêu cầu công khai hóa, minh bạch hóa thông tin dự án và danh mục dự án nhằm tạo lập môi trường đầu tư lành mạnh trong lĩnh vực này.

1. Cơ sở phân tích chính sách

2.1. Cơ sở lý luận

- Khái niệm:

Hợp đồng PPP không phải là khái niệm mới, nhưng vẫn chưa có một định nghĩa khái luận đầy đủ, chính xác và rõ ràng về bản chất hợp đồng PPP, bởi lẽ trên thực tế, mô hình, phương thức và các nội dung của hợp tác công – tư được xây dựng và tiếp cận theo những phạm vi và cách thức khác nhau, tùy thuộc vào các yếu tố về lịch sử, văn hóa, chính sách, luật pháp, và mức độ phát triển của từng quốc gia.

Theo cách hiểu truyền thống, Hợp đồng PPP (public private partnership) là thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước.

- Những thuật ngữ tương đương PPP

Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP hay được dùng, nhưng trong tiếng Anh, có ít nhất sáu thuật ngữ tương tự là :

(1) Private Participation in Infrastructure (PPI), sự tham gia của tư nhân trong cơ sở hạ tầng;

(2) Private-Sector Participation (PSP), sự tham gia của khu vực tư nhân

(3) P3, viết tắt của PPP

(4) P-P Partnership, được viết tách ra để phân biệt với viết tắt của thuật ngữ ngang bằng sức mua (PPP - purchasing power parity);

(5) Privately-Financed Projects, các dự án được tài trợ bởi tư nhân

(6) Private Finance Initiative (PFI), sáng kiến tài trợ tư nhân.

- Nguyên tắc đầu tư theo hình thức Hợp tác công-tư:

1) Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tư các dự án/công trình kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ thống đường bộ, cấp điện, cấp nước … Những dự án, dịch vụ này đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lời nên thường do nhà nước đứng ra thực hiện. Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu sử dụng các công trình, dịch vụ công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả các quốc gia phát triển cũng phải đối mặt với tình huống này. Chính vì vậy mà một trong những giải pháp để khắc phục tình trạng này là thu hút các nguồn lực đầu tư vào các dự án, dịch vụ công thông qua đối tác nhà nước – tư nhân (PPP).

Dự án đầu tư theo hình thức PPP tạo ra cơ chế năng động trong việc phân công hợp lý giữa các bên trong hợp đồng dự án PPP (khu vực công và khu vực tư): bên nào có khả năng làm tốt hơn một công việc cụ thể sẽ được phân giao thực hiện phần việc đó, đồng thời được hưởng các quyền lợi từ phần việc đó. Nói cách khác, đó là sự tính toán kỹ lưỡng các yếu tố tác động đến suốt vòng đời của dự án, sự phân bổ rủi ro giữa các bên một cách tối ưu nhằm đạt được hiệu quả cao nhất.

PPP khác với tư nhân hóa (trừ một số trường hợp đặc biệt). Tư nhân hóa đồng nghĩa với việc nhà nước thoát vốn (divesture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân, đồng thời nhà nước quản lý thông qua luật lệ, quy định chuyên ngành. Trong khi đó, với PPP nhà nước vẫn giữ nguyên quyền quản lý, kiểm soát nhất định, đồng thời có thể đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân.

2) Nội dung chính của hợp tác công – tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm bảo dự án khả thi và giảm bớt khó khăn cho khu vực tư nhân.

Nội dung hợp đồng của các dự án theo hình thức Hợp tác công tác (PPP) cần phải bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của hợp đồng như quá trình đầu tư, chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng.

• Phân chia trách nhiệm giữa phía tư nhân và phía Nhà nước

Trách nhiệm trong quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia giữa phía Nhà nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm giữa các bên

Chẳng hạn, khi thực hiện dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, công tác giải phóng mặt bằng có ảnh hưởng chính đến tiến độ và chi phí thực hiện dự án. Vì công tác này liên quan đến đền bù và tái định cư các hộ dân trên mặt bằng thi công dự án, phía tư nhân không đủ quyền lực để thực hiện công tác này. Vì thế, phía Nhà nước sẽ chủ động giải phóng mặt bằng vì lợi ích chung của mọi người dân. Nhà nước có thể thương thảo với dân và có thể cung cấp nhà tái định cư cho người dân bị giải phóng mặt bằng, mà không bị ảnh hưởng của lợi ích cá nhân.

• Phân chia rủi ro

Rủi ro trong toàn bộ vòng đời của dự án được phân chia giữa phía Nhà nước và phía tư nhân theo đúng nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất.

Trong những vòng đời phát triển dự án đầu tư hạ tầng theo mô hình PPP, các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn khác nhau như rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả th; rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng; rủi ro trong giai đoạn triển khai thi công; rủi ro trong giai doạn khai thác vận hành và rủi ro trong việc phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu và lợi nhuận.

Chẳng hạn, trong quá trình triển khai thi công thực hiện dự án, có thể có rủi ro do thiếu hụt vật tư, máy thiết bị, tổ chức quản lí thi công. Điều này có thể làm trễ tiến độ dự án, tăng chi phí thi công. Quá trình triển khai thi công dự án do nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp tư nhân thực hiện nên phía tư nhân sẽ chịu rủi ro này.

Trong quá trình khai thác vận hành cơ sở hạ tầng, rủi ro chính là việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp hơn so với kế hoạch trong nghiên cứu khả thi. Để giảm thiểu hậu quả của rủi ro này và để thu hút nhà đầu tư; Nhà nước sẽ chia sẻ một phần hậu quả của rủi ro này với phía tư nhân thông qua các biện pháp như kéo dài thời gian khai thác.

1.2. Cơ sở thực tiễn

- Kinh nghiệm ở một số quốc gia trên thế giới

1. Vương quốc Anh

Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP.

Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro cho thấy:

+ Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ,…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (như thay đổi luật, thực thi pháp luật kém..)

+ Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kĩ thuật, rủi ro quản lý,..) sẽ được chuyển giao cho tư nhân.

Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro về cung-cầu,…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.

Nghiên cứu này cũng nêu rằng mặc dù tư nhân có khả năng xử lí rủi to tốt hơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm họ e ngại đầu tư. Vì thế tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu.

Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP.

Hiện nay, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện.

Có thể nói Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu động cơ của chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên, theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội hơn so với hình thức đầu tư truyền thống.

2. Ấn Độ

Nhận thức được lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Trong hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Ấn Độ, Phó Chủ tịch Ủy ban Kế hoạch đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của các nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội. Hội thảo này cũng chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng:

+ Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng

+ Sự minh bạch: rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực Nhà nước.

+ Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt cao.

+ Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý đến nhiều vấn đề phân bố rủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí. Xác định rõ vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP

+ Chính sách tài chính cho dự án PPP: chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng-phát triển-vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.

Một thực tế đã minh chứng về vấn đề trợ cấp trong chính sách tài trợ cho dự án PPP ở Ấn Độ như sau:

Esther Malini (2007) đã tiến hành thực nghiệm tại một thành phố có mức độ phát triển trung bình ở Ấn Độ. Để cải thiện cơ sở hạ tầng lạc hậu và thiếu thốn, chính phủ quyết dịnh xây dựng một cây cầu mới theo hình thức BOT do nguồn lực tài chính của thành phố bị hạn chế, không thể tài trợ toàn bộ kinh phí xây dựng.

3. Phân tích mục tiêu chính sách

Kết thúc thời gian dài thí điểm, hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP) được nâng tầm tại điều 27 Luật Đầu tư 2014; và mới đây nhất, ngày 14-2-2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP để điều chỉnh vấn đề này. Những văn bản trên được cho

là rất cần thiết, sẽ phần nào giải tỏa cơn khát vốn đầu tư vào các công trình hạ tầng công cộng trong bối cảnh nợ công cao, khó lòng tiếp tục huy động ngân sách nhà nước theo cách cũ.

Mục tiêu:

- Hình thức đầu tư thông qua các hợp đồng hợp tác công tư (PPP) nhằm giải quyết vấn đề thiếu vốn đầu tư của ngân sách nhà nước, phát huy nguồn vốn của khu vực tư nhân vào việc cung cấp các dịch vụ công.

Như ta biết khu vực công là khu vực mà khu vực tư nhân không muốn hoặc không có năng lực cung ứng là do thuộc tính phi cạnh tranh, phi loại trừ của nó. Hợp đồng PPP là sự kết hợp của cả Nhà nước với doanh nghiệp tư nhân, với mức góp vốn của Nhà nước dưới 30% đã tạo nên động lực thêm cho các nhà đầu tư, đồng thời nó tạo giảm mức kinh phí đầu tư cho Nhà nước( Thay vì 49% cho các hợp đồng như trước đây).

Nhưng ưu việt sâu xa không chỉ nằm ở chỗ đó, vì ngay cả các quốc gia có ngân sách dồi dào, tài chính lành mạnh thì PPP vẫn được sử dụng nhiều. Ưu việt sâu xa nằm ở chỗ nó có khả năng khắc phục những nhược điểm cố hữu của đầu tư nhà nước: thiếu tính cạnh tranh, hiệu quả thấp, tham nhũng. Hay nói cách khác, nhờ sử dụng PPP đúng chỗ, nên ngân sách họ trở nên lành mạnh, “nhà nước gầy, xã hội béo”.

Sử dụng PPP chính là “đưa tinh túy của tinh thần doanh nghiệp” vào trong Nhà nước, vào việc cung cấp dịch vụ công.

Việc pháp điển hóa PPP vào lúc này rất đúng thời điểm. Một mặt, PPP giải tỏa cơn khát vốn đầu tư, trong khi nợ công đã rất cao. Mặt khác, PPP có tác động cộng hưởng cùng chiều với chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước hiện nay. Hai hiện tượng này đều góp phần làm cho Nhà nước trở nên gọn nhẹ hơn, và thành phần kinh tế tư nhân có thể phát huy hết tiềm lực của mình.

Các thông tin về dự án đầu tư sân bay Phan Thiết, Long Thành cho thấy sự hào hứng, kỳ vọng của Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) và của doanh nhân đối với PPP. Và người dân thì bước đầu bớt lo lắng về nợ công khi đầu tư bằng hình thức PPP.

- Hình thức đầu tư PPP làm giảm áp lực lên nguồn ngân sách, vấn đề nợ công ngày càng tăng có nguy cơ gây hại cho nền kinh tế.

Phần vốn nhà nước được quy định là không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của Dự án BOT, BTO và BT và không vượt quá 30% tổng mức đầu tư của Dự án PPP, trừ trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Thực tế cho thấy, các dự án khác nhau sẽ cần mức độ hỗ trợ khác nhau. Mức hỗ trợ của nhà nước có thể được xem xét trên từng dự án cụ thể để đạt được mục tiêu vừa xây dựng được cơ sở hạ tầng với chất lượng và hiệu quả đầu tư cao hơn so với mô hình đầu tư truyền thống, vừa giảm được gánh nặng cho ngân sách nhà nước nếu phải đầu tư hoàn toàn bằng nguồn vốn đầu tư công

- Tránh tình trạng thiếu vốn ngân sách, tình trạng đầu tư tràn lan, không đúng mục đích, kế hoạch sử dụng vốn.

Nghị định 15/2015/NĐ-CP đã quy định về mục tiêu và hình thức sử dụng, lập kế hoạch sử dụng, quyết định sử dụng và và giải ngân vốn đầu tư công. Mục tiêu là không chỉ nhằm đảm bảo trách nhiệm của nhà nước trong thực hiện cam kết của mình, bên cạnh trách nhiệm của nhà đầu tư trong việc góp vốn, huy động vốn để thực hiện dự án, mà còn tạo cơ chế để đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả nguồn vốn đầu tư công. Đặc biệt, phải làm rõ mục đích sử dụng nguồn nhà nước trong các dự án này đối với từng loại hợp đồng dự án.

Bởi vậy, những chính sách trong Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP cũng quy định rõ, trên cơ sở kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch đầu tư công hàng năm về sử dụng vốn ngân sách, vốn trái phiếu chính phủ, vốn tín dụng phát triển nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn khác, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể xác định được khả năng cân đối ngân sách nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng vốn của dự án, xác định dự án ưu tiên đầu tư cao để bố trí vốn một cách phù hợp.

Đặc biệt, nhà đầu tư được đảm bảo về nguồn vốn hỗ trợ của nhà nước đúng kế hoạch, tránh được tình trạng phải kéo dài thời gian huy động vốn do ngân sách thiếu vốn.

4. Phân tích giải pháp chính sách

Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP), thay thế cho các quy định pháp lý hiện hành để tạo 1 khuôn khổ pháp lý thống nhất và rõ ràng nhằm dọn đường thúc đẩy đầu tư khu vực tư nhân và các dự án hạ tầng và dịch vụ công tại Việt Nam.

Thứ nhất, Nghị định 15 đã mở rộng thêm nhiều lĩnh vực đầu tư dành cho PPP, không chỉ hạn chế trong hạ tầng giao thông vận tải, điện, nước, y tế, môi trường, mà còn trong các lĩnh vực như giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao, công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khu kinh tế, khu công nghiệp, và đáp ứng công nghệ thông tin…

Cũng trong Nghị định 15, các hình thức hợp đồng đầu tư dự án như BOT, BTO và BT, vốn ở nhiều nơi, nhiều lúc trước đây được coi là những hình thức đầu tư riêng biệt song với hình thức PPP ( đang trong giai đoạn thí điểm) nay đã được chính thức coi là các dạng thức của hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP và chịu sự điều chỉnh thống nhất của cùng 1 luật định, từ nghị định 15.

Có thêm nhiều sự lựa chọn cho các nhà đầu tư.

Thứ hai, Nghị định về đầu tư theo đối tác công tư đã quy định 5 điều kiện cụ thể để lựa chọn đối tác tham gia, trong đó có các điều kiện về vốn đầu tư, kinh nghiệm quản lý, công nghệ. ( điều 15 của Nghị định)

5 điều kiện để tham gia đối tác công tư:

1- Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

2- Phù hợp với lĩnh vực đầu tư theo quy định.

3- Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư.

4- Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng.

5- Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồng O&M và dự án công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp.

Dự án chưa có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương phải được Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh xem xét bổ sung theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Dự án đáp ứng các điều kiện quy định nêu trên có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh được ưu tiên lựa chọn.

Nhận xét: Đây là những điều kiện hết sức cần thiết. Thực tế những dự án theo mô hình PPP lâu nay (theo các hình thức BT, BOT hay BTO) mà các doanh nghiệp tư nhân tham gia thường đã đáp ứng các điều kiện này rồi. Tuy nhiên, việc cụ thể hóa các điều kiện này thành văn bản pháp quy sẽ góp phần minh bạch và công khai, rõ ràng hơn các tiêu chí, điều kiện để các bên tham gia “lượng sức mình”. Đồng thời cũng là căn cứ để lựa chọn

công khai, minh bạch những đối tác đủ tiềm năng, thực lực, giúp cho dự án đảm bảo đúng hiệu quả, tiến độ cũng như chất lượng.

Để chấm dứt được vấn nạn xin, cho dự án thay vì đấu thầu công khai, minh bạch, thì không chỉ phụ thuộc vào có hành lang pháp lý mà còn phụ thuộc vào cơ chế vận hành. Quy định có mà người thực hiện cố tình lách luật, thông thầu, “quân xanh quân đỏ” thì khó thực thi đúng pháp luật. Tuy nhiên khi đã có những quy định cụ thể, về mặt thể chế nhà đầu tư có thể yên tâm để thực hiện những dự án của mình, vì thế PPP sẽ hấp dẫn nhiều nhà đầu tư tham gia.

Thứ 3, Theo Nghị định mới ban hành, Chính phủ quy định rõ về Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Theo đó, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến. Cụ thể, đối với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15% của phần vốn này; Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10% của phần. Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án không tính vào tổng vốn đầu tư để xác định tỷ lệ vốn chủ sở hữu. Dự án khác do nhà đầu tư thực hiện để thu hồi vốn đã đầu tư vào công trình dự án BT phải đáp ứng yêu cầu về vốn chủ sở hữu (nếu có) theo quy định của pháp luật.

Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Dự án khác do nhà đầu tư thực hiện để thu hồi vốn đã đầu tư vào công trình dự án BT phải đáp ứng yêu cầu về vốn chủ sở hữu (nếu có) theo quy định của pháp luật.

Đây là một điểm mới khiến các nhà đầu tư yên tâm hơn. Mặc dù, khi xác định tham gia vào các dự án PPP, nguồn vốn các nhà đầu tư đã đủ mạnh, nhưng khi có cơ chế này, các nhà đầu tư sẽ còn yên tâm hơn nữa khi lựa chọn các dự án PPP để đầu tư.

Ví dụ trong các dự án giao thông vận tải có thu phí, theo quy định trước đây thì nhà đầu tư phải bỏ ra tối đa 70% vốn cho dự án trong khi không được quyết định thu phí và mức phí. Bởi vậy, với nhà đầu tư, đây là rủi ro quá lớn trong việc thu hồi vốn đầu tư của họ. Nay, Nghị định 15 đã bỏ qua điều khoản hạn chế mức góp vốn tối đa của nhà nước, không quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, đồng thời chỉ quy định tối thiểu về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án, và không thấp hơn 10%, nếu dự án có quy mô trên 15 nghìn tỷ đồng.

Việc quy định rõ phần vốn tư nhân và phần tham gia của Nhà nước như vậy sẽ đảm bảo được đúng tính chất của dự án PPP, vì thực tế đã có những dự án đầu tư theo

hình thức BOT, BT, BTO (những hình thức của mô hình PPP) tại VN, vốn của Nhà nước tham gia tới 80 – 90%. n vốn này.

Quy định này kỳ vọng khắc phục được 1 trong những trở ngại lớn nhất trong việc hấp thụ đầu tư của khu vực tư nhân, và các dự án PPP, trong đó là chuyện chia sẻ rủi ro mà các nhà đầu tư tư nhân sẽ phải đối mặt, cũng như các tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng

Ngoài ra, các Nhà đầu tư được đề xuất thực hiện dự án ngoài các dự án, danh mục dự án do Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt và công bố theo quy định trên. Tuy nhiên, Nghị định cũng quy định rõ, các dự án do các Nhà đầu tư đề xuất vẫn phải đáp ứng đủ 5 điều kiện, và nếu Nhà đầu tư là doanh nghiệp Nhà nước thì phải liên danh với doanh nghiệp khác để đề xuất dự án. Trước đây nhà đầu tư yêu cầu được chủ động đưa ra danh mục dự án nhưng không được chấp thuận rộng rãi.

=> Hấp dẫn các nhà đầu tư hơn trong việc lựa chọn quyết định đầu tư.

Ngoài ra, quy chế cũng quy định một số quyền của doanh nghiệp dự án như quyền thế chấp tài sản; quyền được mua ngoại tệ; đảm bảo cung ứng các dịch vụ công cộng; và bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư.

Một điểm đột phá nữa được nhiều nhà đầu tư quốc tế đánh giá cao trong Quy chế thí điểm PPP là đã quy định rõ: Việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi trong nước hoặc quốc tế, trên cơ sở cạnh tranh công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật VN và theo tập quán, thông lệ quốc tế. Đấu thầu rộng rãi là cánh cửa mở cho rất nhiều nhà đầu tư có tiềm lực tham gia dự án PPP.

Thứ 4, Nghị định 15 cũng quy định rõ thời hạn để quyết toán công trình dự án. Theo đó, trong thời hạn 6 tháng kể từ ngày hoàn thành công trình dự án, nhà đầu tư thực hiện quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình.

Thứ 5, Nghị định PPP là một cơ hội mới cho các nhà đầu tư, Quy định cho phép các nhà đầu tư có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án cũng là một nút “mở” cho các nhà đầu tư yên tâm chọn các dự án PPP để đầu tư.

Hình thức đối tác công tư PPP là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Mới đây, Chính phủ vừa ban hành Nghị định về Đầu tư theo đối tác công tư.

Điểm đặc biệt, tại Nghị định này, Chính phủ quy định rõ ràng, cụ thể về các mô hình hợp đồng dự án PPP, tiêu chí lựa chọn dự án, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, thủ tục triển khai dự án, cũng như cơ chế quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước để tham gia hoặc hỗ trợ thực hiện dự án…

Tuy thế, Chính phủ cũng đã có hướng mở cho các nhà đầu tư, khi quy định Nhà đầu tư có quyền chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án cho bên cho vay hoặc nhà đầu tư khác nếu việc chuyển nhượng đó không ảnh hưởng đến mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ thực hiện dự án và phải đáp ứng các điều kiện đầu tư, kinh doanh theo quy định của pháp luật về đầu tư vàcác điều kiện khác đã thỏa thuận tại hợp đồng dự án.

Đây là hướng mở, có thể xem như một ưu đãi cho nhà đầu tư, khi các yêu cầu về vốn đối với các nhà đầu tư vào các dự án PPP được quy định chặt chẽ hơn.

Thứ 6, Nghị định có nhiều điều khoản quy định rõ các chính sách ưu đãi, đảm bảo đầu tư, bao gồm bảo lãnh vốn vay và nghĩa vụ của nhà đầu tư, thế chấp tài sản và quyền kinh doanh dự án, đảm bảo cân đối ngoại tệ, và tạo thuận lợi cho nhà đầu tư thu đúng và thu đủ và phí dịch vụ, cũng như quy định rõ trách nhiệm tài chính và quản lý của nhà nước…

Như vậy, Nghị định 15 đã tạo ra 1 cơ chế rõ ràng, thống nhất, hợp lý và minh bạch hơn về việc nhà nước chia sẻ rủi ro, và tạo thêm thuận lợi và ưu đãi cho nhà đầu tư tư nhân.

- Về việc thế chấp tài sản, quyền kinh doanh công trình dự án, Nghị định 15 quy định rõ nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được thế chấp tài sản, quyền sử dụng đất và quyền kinh doanh công trình dự án tại bên cho vay theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về dân sự, với điều kiện thời hạn thế chấp không quá thời hạn hợp đồng dự án.

Tuy nhiên, thời hạn thế chấp có thể vượt quá thời hạn hợp đồng dự án nếu có thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Về hình thức thỏa thuận thế chấp, việc thỏa thuận thế chấp tài sản, quyền kinh doanh công trình dự án phải được lập thành văn bản ký kết giữa bên cho vay và các bên ký kết hợp đồng dự án. Như vậy quyền lợi của bên cho vay đối với dự án sẽ được bảo đảm phần nào.

- Nghị định 15 quy định rõ nghĩa vụ giám sát thực hiện hợp đồng dự án của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án và cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc phân định trách nhiệm cụ thể này là cần thiết để đảm bảo dự án được giám sát thực hiện một cách cẩn trọng. Về giá, phí hàng hóa, dịch vụ và các khoản thu, Nghị định 15 tôn trọng thỏa thuận của các bên trong hợp đồng dự án, tạo điều kiện để nhà đầu tư

thu hồi vốn và lợi nhuận. Đây là cơ sở quan trọng để nhà đầu tư đàm phán giá với các bên cung cấp hay bên mua hàng của nhà nước nếu có các ràng buộc bất lợi cho nhà đầu tư.

- Về việc sử dụng ngoại tệ trong dự án, Nghị định 15 quy định nguyên tắc bảo đảm cân đối ngoại tệ. Theo đó, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án được mua ngoại tệ tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động ngoại hối để đáp ứng nhu cầu giao dịch vãng lai, giao dịch vốn và các giao dịch khác hoặc chuyển vốn, lợi nhuận, các khoản thanh lý đầu tư ra nước ngoài theo quy định của pháp luật về quản lý ngoại hối.

5. Đánh giá ảnh hưởng của chính sách 5.1 Đến doanh nghiệp đầu tư: - Doanh nghiệp có thêm “đất làm ăn”: PPP sẽ tạo cơ hội cho khối doanh nghiệp có thêm việc làm, nâng cao năng lực và được tham gia vào các dự án của Chính phủ Ông Phạm Văn Hải, Phó Cục trưởng Cục ứng dụng CNTT, cho rằng PPP là hình thức phối hợp giữa Chính phủ và doanh nghiệp trong việc phát triển và duy trì các hệ thống thông tin lớn. Theo ông Hải, có những điều kiện nhất định để triển khai PPP. Chẳng hạn như phải có doanh nghiệp đủ lớn để nhà nước tin tưởng và bản thân nhà nước cũng phải có hệ thống chính sách cho vấn đề này.

PPP sẽ tạo cơ hội cho doanh nghiệp có thêm việc làm, nâng cao năng lực và được tham gia vào các dự án của Chính phủ.

+ Nâng cao vị thế của khu vực tư nhân trong hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư hoặc đầu thầu , hợp tác cùng thưc hiện+ Giảm bớt vấn đề liên quan đến giấy phép cũng như giấy tờ liên quan trong dự án đầu tư cùng nhà nước.

Tuy nhiên, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án. Nhưng một số doanh nghiệp còn băn khoăn về ràng buộc bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn 30-70 trong một dự án PPP.

Vấn đề hiện nay của Việt Nam là cần sớm xây dựng hành lang pháp lý nhằm đảm bảo tính chặt chẽ cao nhất trong mô hình hợp tác này đồng thời đảm bảo quyền lợi tốt hơn cho doanh nghiệp.

5.2 Các quyết định, hoạt động của Nhà nước:

+ Trong điều kiện vốn đầu tư của Nhà nước còn hạn chế, mô hình PPP là giải pháp hữu hiệu để phát triển hạ tầng cơ sở xã hội, trong đó có lĩnh vực CNTT. Như vậy, bản chất của vấn đề khi triển khai PPP là giúp nhà nước huy động vốn.

Nhà nước sẽ có thể tận dụng được nguồn nhân lực, năng lực của doanh nghiệp.

+ Không những thế, với cơ chế tiền lương còn thấp của cơ quan nhà nước, hợp tác PPP còn giúp cơ quan quản lý tận dụng cơ chế tiền lương linh hoạt của doanh nghiệp, vì với cơ chế lương nhà nước hiện nay rất thấp, khó thu hút được nguồn nhân lực chất lượng cao làm giảm hiệu quả của các dự án mà nhà nước tham gia.+ Các vấn đề nan giải như thâm hụt ngân sách, khó khăn trong huy động nguồn vốn tạm thời đã được giải quyết với nguồn vốn hỗ trợ một phần từ phía tư nhân.

Nhận xét: Các dự án án đầu tư CSHT vận dụng mô hình PPP đã thay đổi quan điểm, suy nghĩ của các nhà quản lý và một bộ phận dân chúng là đầu tư CSHT là độc quyền của nhà nước Việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam, đã đưa

hình ảnh một nước Việt Nam, năng động, linh hoạt và thích nghi trong xu thế chung của thế giới.

5.3. Hiệu quả của các dự án đầu tư

- Tính hiệu quả trong việc xây dựng các công trình công + Đã được nâng cao đáng kể trong thời gian ngắn hơn nhiều so với việc áp dụng mô hình độc quyền Nhà nước trong đầu tư +Các vấn đề tiêu cực khác như: sử dụng vốn không hiệu quả, thất thoát vốn, thâm hụt vốn, chất lượng công trình không đảm bảo,... đã phần nào được giải quyết thông qua cơ chế quản lý mới kết hợp 2 nhân tố Nhà nước và tư nhân trong mô hình PPP.

chất lượng công trình được nâng cao hơn vì có sự giám sát của cả 2 bên.+ Việt Nam có điều kiện tiếp cận, làm chủ các công nghệ quản lý, công nghệ thi công hiện đại mà đối tác tư nhân nước ngoài tham gia đưa tới Việt Nam, việc chuyển giao công nghệ hầu như không có, nhưng việc học hỏi và đào tạo cán bộ, công nhân kỹ thuật là yếu tố bắt buộc của đối tác tư nhân nước ngoài.

- Tăng tính thu hút đầu tư đối với các doanh nghiệp nước ngoài.Các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể làm một mình

hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công tư.

+ Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 ( tính hết ngày 21/12/2010), còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác.

Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011. Quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP).=> Vấn đề pháp lý của nhà nước ta có thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước đang được nhà nước quan tâm và cải thiện.

5.4 Đến người dân :+ Được hưởng lợi ích lớn hơn từ cơ sở hạ tầng, các hàng hóa công cộng khác tiếp xúc với nhiều công nghệ mới+ Công khai minh bạch các dự án để người dân theo dõi, giám sát+ Đảm bảo tiền thuế được sử dụng hiệu qua hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí làm giảm thuế cho người dân+Đất nước phát triển ảnh hưởng đến cuộc sống của mọi người dân, chất lượng các dịch vụ công cộng, giáo dục y tế, cơ sở hạ tầng được nâng cao..

Tăng sự tín nhiệm của nhân dân vào Đảng và nhà nước hơnTuy nhiên, một số nguyên nhân khiến đầu tư PPP chưa phát triển mạnh là khả năng chi trả của người dân, chính phủ ( với các dự án thu phí).

6. Ưu điểm – hạn chế và kiến nghị chính sách

6.1. Điểm mới của PPP:

Các hình thức hợp tác công tư đã được sử dụng ngay sau Đổi mới dưới dạng hợp đồng BOT dùng để thu hút vốn và kinh nghiệm của doanh nghiệp nước ngoài trong lĩnh vực giao thông công cộng. Ngày 9-11-2010, Thủ tướng đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, lần đầu tiên điều chỉnh tập trung tất cả các loại hình hợp đồng PPP, thay vì điều chỉnh mỗi loại hợp đồng BOT, BT… bằng một văn bản riêng. Ngày 26-11-2014, để bảo đảm những vấn đề quan trọng của xã hội được điều chỉnh bằng luật, PPP được nêu tên tại điều 27, Luật Đầu tư 2014 và dành quyền quy định chi tiết cho Chính

phủ. Ngày 14-2-2015, Chính phủ ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP về vấn đề này. Nghị định 15 dường như là sự nâng tầm của Quyết định 71 và quy định một số điểm mới sau:

Thứ nhất, mở rộng lĩnh vực có thể áp dụng PPP tại điều 4 so với điều 4 của Quyết định 71.

Các lĩnh vực mở rộng thêm bao gồm:

- Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; nghĩa trang;

- Đường dây tải điện bên cạnh nhà máy điện như Quyết định 71;- Công trình kết cấu hạ tầng y tế nói chung không riêng gì bệnh viện, giáo dục, đào

tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao và các dịch vụ liên quan, trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước (trước đây chỉ là bệnh viện);

- Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn; khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công nghệ thông tin tập trung; ứng dụng công nghệ thông tin;

- Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;

Thủ tướng có thể quyết định áp dụng thêm trong các lĩnh vực khác ngoài danh mục nêu trên.

Thứ hai, điều 15 Nghị định 15 bổ sung điều kiện tuyển chọn dự án PPP so với điều 5 của Quyết định 71. Dự án PPP phải: “Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng”. Hay nói cách khác, chú trọng tới quyền lợi của người dân khi dịch vụ công được giao cho nhà đầu tư PPP cung cấp.

Thứ ba, liên quan đến phần ưu đãi đối với nhà đầu tư. Trước đây, tại điều 41 Quyết định 71, nhà đầu tư dự án PPP được đương nhiên miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thì tại điều 55 Nghị định 15, nhà đầu tư có thể được miễn hoặc được giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Trong trường hợp chỉ được giảm mà không phải là miễn. Chính sách được quy định trong Nghị định 15 không nêu rõ tỷ lệ giảm là bao nhiêu phần trăm. Điều này thể hiện tính chủ động, linh hoạt phù hợp với điều kiện cụ thể của từng dự án, đặc biệt thể hiện quyền làm chủ đối với việc sở hữu tài sản bất động sản quốc gia.

Thứ tư, liên quan việc bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ hợp đồng PPP. Điều 46 Quyết định 71 nêu rằng Chính phủ có thể chỉ định cơ quan bảo lãnh, nhưng bản thân Chính phủ thì không phải là người bảo lãnh. Điều 57 Nghị định 15 thay đổi người đứng ra bảo lãnh phải

là Chính phủ; còn Chính phủ chỉ chỉ định cơ quan đứng ra đại diện cho Chính phủ bảo lãnh. Điều này có lợi hơn cho nhà đầu tư, vì nếu cơ quan nhà nước ký hợp đồng PPP không thực hiện đầy đủ hợp đồng PPP thì họ có thể yêu cầu bản thân Chính phủ thực hiện thay nghĩa vụ; sự bảo lãnh này chắc chắn hơn khi cơ quan khác, ví dụ UBND tỉnh, là người đứng ra bảo lãnh theo sự phân công của Chính phủ.

6.2.Hạn chế

Thứ nhất, về các loại hình thức đầu tư PPP được quy định trong Nghị định

Hiện nay trên thế giới có 05 hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPP như sau:

(1) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.

(2) Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design- Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

(3) Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước.

(4) Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.

(5) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.

Hình thức đầu tư PPP đang dần đóng vai trò quan trọng trong hoạt động kinh tế ở Viêt Nam, tuy nhiên, trong Nghị định quy định đến 7 hình thức đầu tư hợp tác công tư BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT, O&M mà chưa đề cập đến hình thức: Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) hay Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO khá phổ biến trên thế giới. Việt Nam hiện nay đang hội nhập sâu rộng cùng nền kinh tế thế giới, thì việc quy định và cho phép đưa các hình thức trên vào sẽ thu hút được nhiều nhà đầu tư và các doanh nghiệp nước ngoài.

Thứ hai, Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) lần đầu tiên quy định cụ thể quy trình, thủ tục lập danh mục dự án PPP, bao gồm cả trường hợp dự án do cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập và dự án do nhà đầu tư đề xuất.

So với quy định hiện hành, việc bổ sung các điều kiện để sàng lọc, xem xét lựa chọn dự án được lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi có thể bị coi là thêm thủ tục hành chính phức tạp.

Thứ ba, về hiệu quả thực thi và sàng lọc dự án đầu tư.

Khi góp ý chính sách cho Dự thảo Nghị định này, không ít ý kiến lo ngại về hiệu quả thực sự của quy định này, vì việc thực thi sẽ liên quan mật thiết đến năng lực sàng lọc dự án và đánh giá đề xuất dự án của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Do đó, đã có ý kiến nhắc tới tình trạng xin - cho khi lập thứ tự ưu tiên đầu tư trong danh mục dự án PPP.Vì thế, trong quy định chính sách, Nhà nước nên quy định rõ hoặc có quy định hướng dẫn điều kiện tiêu chuẩn để đề ra một cơ quan, tổ chức làm nhiệm vụ trên.

Tuy nhiên, bình luận về vấn đề này, các chuyên gia PPP của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, quy định rõ trách nhiệm các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh sẽ xác định rõ hơn nhu cầu thu hút đầu tư của bộ, ngành, địa phương, cũng như minh bạch hóa cơ hội đầu tư cho các nhà đầu tư.

“Cách này sẽ hạn chế được việc lập đề xuất dự án tràn làn, tránh gây lãng phí, tốn kém, đảm bảo các dự án được lựa chọn và đưa vào danh mục kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP thực sự là các dự án phù hợp và hiệu quả hơn so với các hình thức đầu tư khác”, ông Trần Hào Hùng, Vụ trưởng Vụ Pháp chế (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) phân tích thêm.

Đồng thời, quy trình này làm rõ dự án nào khả thi về mặt tài chính, vừa đảm bảo được vốn và lợi nhuận của nhà đầu tư, vừa đảm bảo được khả năng sử dụng vốn nhà nước để hỗ trợ thực hiện dự án phù hợp với khả năng huy động và cân đối nguồn lực đầu tư theo kế hoạch đầu tư trung hạn, kế hoạch đầu tư hàng năm.

Thứ tư, việc lập và công bố danh mục đầu tư ở các bộ, ngành và UBND là khá rắc rồi.

Theo quy định tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP quy định về các hình thức đầu tư BOT, BTO, BT, thì các bộ, ngành và UBND cấp tỉnh cũng phải lập danh mục của ngành, địa phương mình. Tuy nhiên, ngoài một số điều kiện liên quan đến quy hoạch, lĩnh vực đầu tư và khả năng cân đối nguồn vốn thực hiện dự án BT, Nghị định 108/2009/NĐ-CP và văn bản hướng dẫn không cụ thể hóa tiêu chí xem xét dự án được lựa chọn vào danh mục dự án. Điều này dẫn đến tình trạng một số địa phương đề xuất dự án không thực sự cấp bách và khả thi.

Thực tế cho thấy, trong số khoảng 200 dự án các bộ, ngành, địa phương gửi về, đa phần là danh mục dự án với các thông tin chưa đầy đủ để có thể tiếp tục sàng lọc, đánh giá sơ bộ tính khả thi.

Chính sách đầu tư theo hình thức hợp tác công tư có quy định về lưạ chọn, lập và công bố các danh mục đầu tư do các bộ, ngành, UBND thực hiện. Điểm này dẫn tới 2 hệ quả:

- Các danh mục do các bộ, ngành, UBND lực chọn có thể không cấp bách và khả thi. Thực tế cho thấy, trong số khoảng 200 dự án các bộ ngành, địa phương gửi về, đa phần là danh mục dự án với các thông tin chưa đầy đủ để có thể tiếp tục sàng lọc, đánh giá sơ bộ tính khả thi.

- Ở một số địa phương tình trạng cơ quan không lập danh mục dự án, mà để nhà đầu tư đề xuất, rồi trình Thủ tướng Chính phủ cho phép chỉ định nhà đầu tư đang diễn ra rất phổ biến.

Thứ năm, đầu tư theo PPP hầu hết là các mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm), do vậy chỉ hợp nhất với các lĩnh vực có sự ổn định lâu dài như cơ sở hạ tầng và môi trường. Ngược lại trong lĩnh vực công nghệ thông tin thì không có tác dụng, vì kĩ thuật công nghệ thay đổi rất nhanh, khiến các dự án có thể bị lạc hậu..

6.3. Kiến nghị giải pháp:

• Nhà nước cần phải đảm bảo sự ổn định của quy hoạch và chính sách về PPP. Đặc biệt, cần phải xây dựng khung thể chế (phạm vi) về PPP cho từng hình thức đầu tư, để các nhà đầu tư có nhiều sự lựa chọn và tự cân đối nặng lực (phân loại theo ngành, theo giá trị đầu tư, theo vòng đời của dự án…). Ngoài ra, hướng dẫn, xây dựng, thẩm dịnh dự án kỹ lưỡng, đấu thầu và cạnh tranh minh bạch. Các yếu tố chi phí hợp lí, môi trường pháp lí, thể chế và năng lực xây dựng cũng góp phần quan trọng trong việc cung cấp kết quả thành công

• Với các nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro.

• Khi xây dựng hợp đồng cần chú ý tính linh hoạt của các điều khoản, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền.

• Tập trung nghiên cứu, lựa chọn các dự án tiềm năng, ưu tiên các dự án có tính thương mại cao để thực hiện.

• Tăng cường năng lực về PPP cho cán bộ, công chức địa phương để trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ về dự án hiệu quả nhất, tránh tình trạng địa phương hời hợt trong việc lựa chọn, thực hiện dự án, để doanh nghiệp thâu tóm.