FERNANDO FILGUEIRA

POLITICA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: Pasado corporativo, apuesta liberal-residual

y futuro dilemático

RESIDUALISMO CORPORATIVO-LIBERAL O UNIVERSALISMO BÁSICO

ESTRUCTURAESTRUCTURA

El estado como clave de las políticas sociales

Las ideas de ciudadanía y la ciudadanía social

Pasado corporativo, reforma liberal?Presente mixto, futuro universalista?

Reforma y contrareforma en las políticas sociales en la región.

El futuro posible de universalismo básico

El ESTADO COMO CLAVE DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

DEL ESTADO COMO MAFIA AL ESTADO COMO PROTECTOR...

Lo que el Estado esencialmente hace, ademas de regular las relaciones entre personas, defender la soberanía nacional y

garantizar el respeto por la propiedad privada...

Población Políticas

Estado

Tributación Presupuesto y gasto

Transferencias monetarias, distribución de bienes, prestación de servicios

LAS IDEAS DE CIUDADANÍA Y LA CIUDADANÍA SOCIAL

TRES ABORDAJES

LAS CIUDADANÍAS DE MARSHALL....

CIUDADANÍA SOCIAL

CIUDADANÍA POLÍTICA

CIUDADANIA CIVIL

LA IDEA DE CIUDADANÍA SOCIAL DE MARSHALL...

Para Marshal el “welfare state” garantiza la ciudadanía social, entendida esta, como el derecho de todos los ciudadanos a compartir la herencia material y simbólica que en un momento histórico determinado es considerado como “digno” en una sociedad.

Peter Flora argumenta que son tres los principios normativos que orientan las políticas sociales y el estado de bienestar:

Garantizar los mínimos de subsistenciaOfrecer a todas las personas y especialmente a aquellas que nacen en familias mas humildes la posibilidad de mejorar en el curso de la vidaLa noción de que el sistema capitalista es en algunos aspectos inherentemente injusto

O HEXÁGONO CAUSAL DE FLORA...

ESTADO

WELFAREESTADO DE BIENESTAR

INDUSTRIALIZACIÓN

CAPITALISMO

DEMOCRACIA

ESTADODEMOGRAFÍA

SISTEMA INTERNACIONAL

Para Esping Andersen as funções fundamentais do “welfare” são:

Desmercantilizar

Redistribuir

Desfamiliarizar

LOS TRES MUNDOS DEL ESTADO DE BIEN ESTAR DE ESPING-ANDERSEN

Modelos de Política Social

Justicia

Redistribución

Derecho

Presupuesto

Mínimo Vital

Beveridge

Universal

Social

Solidaridad Vertical

Manutención

Privilegio

Contributivo

Afiliación

Bismark

Seguridad Social

Regulada

Caridad

Básico más mercado

Estigma más Ingreso

Presupuesto más Privado

Prueba de medios más pago

“Poor laws”

Asistencial

Segmentada

Principio

Efecto

Status

Finanzas

Acceso

Referencia

Expresión

Ciudadanía

Universal

o

Social-Demócrata

Meritocrático

o

Corporativo

Residual

o

Liberal

Rasgos/

Modalidad

Fuente: Molina y Fleury con cambios.

Finalmente, es bueno diferenciar seis grandes lógicas e “propósitos” de las

políticas sociales:Cooptación y disciplinamiento de grupos sociales (disciplinamiento)Garantía de mínimos de subsistencia o sociales (Humanización)Redistribución de renta y oportunidades (Igualación)Colectivización del Riesgo (Seguridad)Inversión necesaria para producir externalidades positivas (Producción)Regulación del mercado (especialmente del mercado de trabajo) (Regulación)

Pasado corporativo, reforma liberal?Presente mixto, futuro universalista?

Población protegida

EmpresasProtegidas

Servicio CivilEstado

Trabajadores protegidos

Oligarquia agraria

Sectores rurales

Sector Informal urbano

Los modelos pasados: logros e limitaciones

Sistemas duales en países con

urbanización avanzada pero mercados

laborales segmentados

Modelos excluyentes enpaíses rurales con

mercados laborales informales

Universalismo estratificado en países altamente

urbanizados con mercados laborales formales

Modelo contributivo en seguridad social,

mixto en salud y universal en educación

con sesgo urbano

Megatendencias

Central Local

Estado

Mercado

Las Propuestas:Las Propuestas:UniversalOferta CentralizadoPúblicoGratuitoPasivaPolíticaSectorial

Focalizado

Demanda

Descentralizado

Privado (o mixto)

Co-pago

Participativo

Proyecto

Integral

Reformas

Niveles de reforma

reformas

Ajustes en el

margen

Cambio de parámetros, programas temporales, nuevos instrumentos marginales

Nuevos instrumentos-ejes y nuevas lógicas

Nuevos objetivos y nuevos instrumentos

Técnicos

Políticos

Político-Técnicos

Universalismo-Focalización

Modelo universal: el derecho y/o acceso refiere potencialmente a toda la población

Modelo focal: solamente tiene acceso un grupo de población predefinido. El corte es en el modelo focal clásico por renta.

Sectores altos

Sectores medios

Pobres

Todos tienen derechos

Pobres Solo los pobres

Sin derechos, adquieren bienes, rentas y servicios en el mercado

Centralización-descentralizaciónModelo centralista: El estado central define, implementa y evalúa las políticas públicasModelos descentralizados: El estado central delega en otras unidades la definición de cuanto y como se gasta y eventualmente, cuanto y como se recauda

EscolaPrestadorprivado

Município

Estado central

Estado central

Município EscolaPrestadorPrivado

FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO TERRITORIAL

DILEMAS DEL FEDERALISMO

PACTO FEDERAL

DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL

DILEMAS AGENTE PRINCIPAL

CONTRALOR Y DIRECTIVAS

DESCENTRALIZACIÓN DE MERCADO

DILEMAS DEL MERCADO

COMPETENCIA E INFORMACIÓN

Unidad de servicio

Prestadores Privados

EstadosMunicípio

EstadoCentral

Prestación pública-prestación privada (y mix público privado)

El Estado financia e implementa los servicios

Provisión Directa

El sector privado (con y sin fines de lucro) es financiado por el Estado y eventualmente es financiado también en forma privada (copago o pago direto)- (posibilidad de creación de mercados y cuasimercados)

Prestación público-privada

Modelo de Provisión Directa

Serviços próprios

Beneficiarios

Contribuyentes

Flujo financiero Flujo de

servicios

Estado

Impuestos

SalariosPresupuesto

Serviços própriosServicios propios

Modelo de provisión Público-Privado

Beneficiarios

Contribuyentes

Flujo Financiero

Estado

Impuestos

Serviços próprios

Serviços própriosServicios propios

Serviços próprios

Serviços própriosServicios

contratados

COMO PAGAR LAS PRESTACIONES?

Financiamiento de la oferta-financiamiento de la demanda

Modelo de financiamiento de la oferta: el estado garantiza la presencia de oferta de serviciosModelo de financiamiento de la demanda: el estado garantiza que la demanda por servicios sea financiada por servicio brindado

Formas de privatización de Servicios SocialesVenta o transferencia de activos públicosIncentivos o acciones mandatorias que permiten a la oferta la conformación de mercados de servicios socialesIncentivos a la demanda para el consumo de serviços sociales privadosIncentivos perversos a la demanda por deterioro de calidad del servicio público

Privatización de empresas públicas.Subsidios por los cuales se reducen costos privados o se garantiza demanda a agentes privados.Abatimiento de impuestos por gastos con servicios privadosReformas privatistas por defecto (by default)

El efecto descreme de los modelos de mercado, y la privatización

corporativa...

Selección regresiva de clientes

Desfinanciamiento de pilares de solidaridad vertical por efecto descreme

Sobrecarga del sistema público por falta de recursos e incremento de beneficiarios

Las tendencias regionales...?

Cobertura de amplio rango de

riesgos

Cobertura de riesgos mínimos

Sectores pobres y medios bajos

Sectores altos y medios altos

Focalismo integral Focalismo

sectorial mínimo

Corporativismo estratificado

Desfonde por pérdidad de derechos laborales y estamentales

Escape y descreme desde las corporaciones al

mercado

Coverage by

actual

contributions

before reform

Affiliates considering

all tiers after reform

(2002)

Coverage by actual contribution

considering all tiers after reform

(2002)

Chile 64 111 58

Argentina 50 69 24

Uruguay 73 77 60

Costa Rica 53 65 48

México 37 72 30

Colombia 32 59 24

Bolivia 12 23 11

El Salvador 26 40 19

Perú 31 28 11

PAYG Tier Role of private tier

Remaining privileged systems Social Assistance

Uruguay Remains Second tier Armed Forces, Bank employees, Notaries, State University.

Yes

Argentina Remains Second tier Elected officials, judiciary, diplomats, provincial civil servants, independent professionals.

Yes

Costa Rica Remains Second tier Judiciary and Teachers Yes

Chile Closed down Substitutive Armed Forces Yes

México Closed down Substitutive* Civil servants (federal, state and municipal), oil company workers.

No

Colombia Competes Competes Most of the Public Sector, elected officials, oil company workers, teachers.

No

Perú Competes Competes State employees (phasing out) No

El Salvador Phased out Substitutive Armed Forces No

Bolivia Closed down Substitutive Armed Forces go to new system but with privileges

No

Universalismo básico y orientación a la equidad en las políticas sociales

La lógica del universalismo básico (1)

Retorno del papel central del estado, como garantía, regulación y prestador

Principio ciudadano, financiamiento gira hacia rentas generales, disminuye erogación de contributiva

Búsqueda de efecto distributivo por selección de prestaciones y grupos con alta presencia de sectores vulnerables, no por focalización de renta

Balance entre modelo cash transfer y service welfare

La lógica del universalismo básico (2)

Baja a nula desigualdad en las prestaciones del UB

Calidad adecuada para apoyo de amplia coalición distributiva

Modelo iterativo de y de construcción gradual, expande calidad y prestaciones con sustentabilidad fiscal

Incremento de la base impositiva directa y progresiva para el financiamiento de la expansión Universalista

Las apuestas sectoriales de largo plazo

Modelo educativo estatal reformado con fuertes criterios de equidad en la asignación de recursos y mejoras de calidad (escuela de tiempo completo)Modelo de seguro de salud universal con prestaciones básicas definidas y prestadores públicos y privados orientado por equidad a partir de establecer metas no solo de atención sino también de logro Modelo de transferencias monetarias no contributivas para tercera edad y familias con hijos con condicionalidad.Transferencias monetarias a activos desocupados con contraprestación de trabajo

LA FOCALIZACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA LA EQUIDAD DE VOCACIÓN UNIVERSALISTA

FOCALIZAÇÃO POR DEMOSTRACIÓN DE

BAJA RENTA . BARRERA DE ACCESO

INDIVIDUAL O FAMILIAR.

FOCALIZACIÓN ECOLÓGICA: POR SELECCIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES O FUNCIONALES DE ALTA VULNERABILIDADE, POBREZA, ETC

FOCALIZACIÓN POR PRIORIZACIÓN DE GASTO CON OBJETIVO FINAL UNIVERSAL

FOCALIZACIÓN POR ESTRATIFICACIÓN DE COPAGO CON MONOPOLIO ESTATAL

UNIDAD DE FOCALIZACIÓN

GRADO DE RENUNCIA A LA UNIVERSALIDAD

INDIVIDUAL

AGREGADA

MÁXIMOMÍNIMO

FOCALIZACIÓN POR ENFASIS DE GASTO EN ESQUEMA BASE UNIVERSAL

FOCALIZACIÓN POR ESTRATIFICACIÓN DE COPAGO SIN MONOPOLIO ESTATAL

FOCALIZACIÓN POR CONDICIÓN DE

VULNERABILIDAD NECESIDADES.

BARRERA DE ACCESO INDIVIDUAL O

FAMILIAR.

FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y SUS INSTRUMENTOS DE EQUIDAD

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO TERRITORIAL

DILEMAS DEL FEDERALISMO

PACTO FEDERAL

Instr. de equidad: Fondos de solidaridad, coeficientes de distribución

DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL

DILEMAS AGENTE PRINCIPAL

CONTRALOR Y DIRECTIVAS

Instr. de equidad: recursos extra por vulnerabilidad

DESCENTRALIZACIÓN DE MERCADO

DILEMAS DEL MERCADO

COMPETENCIA E INFORMACIÓN

Instr. De equidad: asignación de cuotas a los prestadores, voucher estratificado inversamente

Unidad de servicio

Prestadores Privados

EstadosMunicípio

EstadoCentral

Financiamiento de la oferta-financiamiento de la demanda

Financiamiento Oferta

Financiamento Demanda

Donde el estado garante un derecho o identifica una Necessidade

El estado disponibiliza un servicio, bien o renta

Eficaz: Orientado a los OBJETIVOS

Donde hay una Demanda

El estado disponibiliza recursos para la prestación del servicio

El estado financia y hace

El estado financia (y puede hacer o no)

Eficiente: Orientado a la PRODUCTIVIDAD

FINANCIAMIENTO DE METAS

Financiamiento Oferta

Financiamiento Demanda

Contrato programa

EFECTIVIDAD: Orientado al impacto sobre los beneficiarios

Donde es posible

identificar una meta

El Estado disponibiliza um flujo de Recursos, define criterios de prestación, y establece parámetros de cumplimiento

O Estado financia, regula, monitorea logros y evalúa impactos

Modalidades de Pago

Desagregada AgregadaForma de Pago

Concentrado Distribuído Riesgo

Productividad EficáciaPerformance

Previsibilidad del gasto

Menor

Sobreprestación Supbrestación

Mayor

Volumen de atención

El desafío tributario (1)

El desafío tributario (2)América Latina: efectos distributivos de la política tributaria

(Coeficientes de Gini antes y después de impuestos)

0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 0,700

Perú (2002)

Panamá (2003)

México (1989)

Honduras (2000)

El Salvador (2000)

Ecuador (1998-99)

Costa Rica (2000)

Chile (1996)

Brasil (2000-01)

Brasil (1996)

Argent ina (1997)

Coeficiente de Gini

Gini después de impuestos Gini antes de impuestos

El desafío tributario (3)Comparación de la estructura tributaria de América Latina

y el Caribe respecto a los países desarrollados (En % del PIB)

América Latina y el CaribePaíses

desarrollados

1990-1999 2000-2005 1991-2000

A la Renta 3,5 3,4 9,7 Personas físicas 0,7 1,6 7,1 Personas Jurídicas 1,8 1,9 2,3

A la Propiedad 0,4 0,7 0,8

A la Seguridad social 2,7 2,8 7,8Sobre bienes y servicios 6,5 7,6 9,5 IVA 4,0 5,4 6,5 Específicos 2,2 2,2 3,0

Al comercio exterior 2,0 1,4 0,3 Importaciones 1,9 1,4 0,3 Exportaciones 0,1 0,0 0,0

Total 15,2 16,0 28,7

Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Ferranti y otros (2003) y CEPAL.

Impuesto

Grupos decílicosde población

Ingreso total disponible

Ingreso original

Beneficios y pensiones públicas

Impuestos Contrib.a la seguridadsocial

Distrib del ingreso real (disp.)

Distrib. del ingresooriginal

1 100 51 59 4 6 3.2 1.6

2 100 53 59 5 7 4.9 2.5

3 100 66 51 8 9 6.1 3.9

4 100 77 44 10 11 7.1 5.3

5 100 87 37 12 12 8.3 7.1

6 100 97 31 15 13 9.4 8.9

7 100 106 25 17 14 10.8 11.1

8 100 111 22 19 14 12.4 13.4

9 100 120 16 22 14 14.9 17.4

10 100 129 14 31 12 22.9 28.9

Toda la población 100 103 28 19 12100 100

Pobres** 100 51 60 5 6De Armas, 2006

El desafío tributario (3) EL MODELO EUROPEO Y SU PACTO REDISTRIBUTIVO