cap 3 estado nacion 20 2014 baja

3CAPTULO

INDICE

Hallazgos relevantes 129Valoracin general 131Valoracin del Decimonoveno Informe 132Aspiraciones 132Introduccin 133

Oportunidades 133Sector externo impacta la volatilidad del crecimiento 133El sector de servicios es el que ms aporta al PIB y a la generacin de empleo 136Los ingresos medios de la vieja economa estn rezagados 138El sector externo pierde dinamismo 139Rezago y debilidad en el fomento del tejido productivo nacional 144Profundizacin financiera es insuficiente para impulsar el desarrollo 147

Estabilidad y solvencia econmicas 151Altos desequilibrios internos y externos acentan vulnerabilidad de la economa 151Costa Rica es un pas caro con baja inflacin 160Estabilidad cambiaria de 2013 dio paso a una fuerte volatilidad al inicio de 2014 167Bajan las tasas de inters por una menor demanda de recursos 171

HALLAZgOS RELEVANTES

>>En 2013 el PIb real creci un 3,5%,ciframenorqueladelostresaosprevios(4,9% en promedio), en un contexto delentarecuperacindelademandaexternay un coln apreciado durante la mayorpartedelao.

>>La economa sigue registrando uncrecimiento voltil, quegenera impactosnegativosenlatasadeexpansindelargoplazo, la tasadedesempleoy laposibili-daddereducirlapobreza(cuyaincidenciasemantieneen20,7%).

>>LabrechaentreelPIbrealyelingresonacional disponible real (10% del PIb)indicaqueunaproporcincadavezmayordelaproduccindebienesyserviciossaledelpascomopagoafactoresexternos.

>>En 2013 Costa Rica registr una delastasasdedesempleoabiertomsaltasde los ltimos quince aos (8,5%) y unmximo histrico en la desigualdad deingresosentrelapoblacin.Estosedebea que los sectores ms dinmicos de laeconoma claramente benefician a laspersonasconmayoresniveleseducativos.

>>Las fluctuaciones del sector externotienenunaltoimpactosobreelcrecimientoeconmicoenelcortoplazo,mientrasquelatendenciadelargoplazoestdetermina-daprincipalmenteporelconsumointerno.

>>Enlosltimosveinteaossequintupli-celcrditodirigidoalsectorprivadoenrelacin con el PIb, al pasar de 10,6%a48,8%.Noobstante,lospasesmsdesa-rrollados muestran una profundizacinfinancieratresvecesmayor.

>>Lasventajasquemuestranlosbancosprivadosentrminosderentabilidadyefi-cienciadelgastoadministrativoconducenamayoresganancias,encomparacinconlosbancospblicos.Estosereflejaen labrecha que existe entre ambos sectoresenelmargenoperativonetocomoporcen-tajedelasutilidadestotales(0,6%).

>>El dficit fiscal del Gobierno Centralfue del 5,4% del PIb en 2013, el msaltode losltimosdoceaos.Lasmedi-dasdecontencinaplicadasenperodosrecientes evitaron que el gasto primarioaumentara, pero no lograron reducirlo.Este indicador represent un 16,5% delPIbenelaobajoanlisis.

>>ElGobiernoCentralfinancisusgastosconmayorendeudamientoexternoyacu-mulunadeuda total quepasdel25%al 36% del PIb entre 2008 y 2013. Denodarsereformas, ladeudaalcanzarel58%delPIbenelao2019.

>>La inflacin de 2013 fue del 3,7%. Elmanejo del frente monetario, la ausen-cia de presiones de demanda, las bajasexpectativasde inflaciny laestabilidaddel tipo de cambio contribuyeron a eseresultado.

>>El tipo de cambio semantuvo prcti-camentefijo.Sinembargo,apartirdelosprimerosmesesdel2014sedespegdellmiteinferiordelabandacambiaria.

>>Las tasas de inters bajaron durantetodoel2013.Peseaello,eliniciodelretirode los estmulos monetarios en EstadosUnidos cre expectativas de mayorestasas de inters internacionales, lo queafectalaestabilidadfinanciera.

>>El dficit en cuenta corriente fue del5,1%, mientras que el supervit de lacuentadecapitalesfuedel6,8%delPIb,3,1puntosporcentualesmenosqueelaoanterior.Labrechaenlabalanzadepagosesfinanciadaenun80%porlainversinextranjeradirecta.

>>CostaRicaesunpascaro.Unacompa-racin internacionalmuestra que superaen un20%el promedio latinoamericanoenrelacinconelPIbpercpita,medidosegn la paridad del poder adquisitivo(PPA).

Oportunidades,estabilidadysolvenciaeconmicas

CAPtULO3 OPORTUNIDADES,ESTABILIDADYSOLVENCIAECONMICAS ESTADODELANACIN 129

130 ESTADODELANACIN OPORTUNIDADES,ESTABILIDADYSOLVENCIAECONMICAS CAPtULO3

CUADRO3.1

Resumen de indicadores econmicos. 2009-2013

Promedio Indicador 2009 2010 2011 2012 2013 2003-2013

Oportunidades Crecimiento del PIB real por persona (%) -2,5 3,5 3,2 3,8 2,2 3,3Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) -0,2 3,7 2,7 3,0 2,3 2,8Formacin bruta de capital/PIB (%) 22,0 22,1 23,0 23,6 25,5 22,4Crdito al sector privado (% PIB) 40,2 37,2 38,3 39,4 40,5 35,2Crecimiento de las exportaciones ($ corrientes)a/ -7,6 7,6 10,2 10,1 1,3 7,7Tasa de desempleo abierto (%) 7,8 7,3 7,7 7,8 8,5 6,7ndice de salarios mnimos reales (enero 1995=100)b/ 111,2 113,9 115,4 117,4 118,7 110,6ndice de ingreso promedio real mensual (2000=100)c/ 114,3 123,6 121,3 124,8 128,1 109,8ndice de trminos de intercambio (1991=100) 87,5 88,9 86,9 87,1 88,6 87,9Estabilidad Inflacin (IPC 2006=100) (%) 4,0 5,8 4,7 4,6 3,7 8,6Dficit comercial/PIB (%) 6,9 9,5 12,5 11,8 11,4 10,6Dficit de cuenta corriente/PIB 2,0 3,5 5,4 5,3 5,1 5,1Tipo de cambio efectivo real multilateral (1997=100)d/ 88,9 83,1 78,8 75,2 73,5 92,1Resultado financiero del Gobierno Central/PIB (%)e/ -3,4 -5,1 -4,1 -4,4 -5,4 -2,8Solvencia Ahorro nacional neto/PIB (%) 9,0 10,3 9,5 9,6 9,8 10,5Reservas internacionales netas/importaciones por mesf/ 5,6 5,3 4,5 6,1 6,3 4,9Deuda interna del Gobierno Central/PIB (%)g/ 21,5 23,2 25,8 29,2 28,9 24,3Deuda pblica externa/PIB (%)h/ 11,2 10,5 9,7 10,7 12,1 14,0Gasto pblico en educacin/PIB (%) 6,8 7,2 7,0 7,2 7,3 5,5

a/ Exportaciones FOB. Incluye el valor bruto de las exportaciones de los regmenes de zona franca y perfeccionamiento activo (admisin temporal). No incluye ajuste de balanza

de pagos.

b/ ndice de salarios mnimos reales promedio del ao.

c/ Debido a cambios metodolgicos y de muestra en las encuestas de hogares, los datos a partir del 2010 no son comparables con aos anteriores.

d/ Itcer, BCCR. Promedio anual del ao. Se cambi el ao base de 1995 a 1997.

e/ Los ingresos totales son los de la Tesorera Nacional, incluyendo ingresos sobre pensiones. El total de gastos es el obtenido a la fecha.

f/ Reservas netas del BCCR a diciembre de cada ao. Las importaciones excluyen las materias primas de los regmenes de perfeccionamiento activo y zonas francas.

g/ Incluye las amortizaciones de las obligaciones estipuladas en el artculo 175 de la Ley 7558.

h/ Denominada en moneda nacional. Para 2001, incluye US$20,0 millones de CERTDS$ adquiridos por el banco BICSA de Panam y se excluyen US$74,9 millones de ttulos de

propiedad denominados en dlares (TP$) del BCIE, por estar considerados como parte de la deuda interna bonificada del Gobierno. Para el 2004 se excluyen US$ 10 millones de

TP$ del BCIE. La informacin sobre deuda pblica externa fue proporcionada por la Direccin de Crdito Pblico del Ministerio de Hacienda, por lo que las cifras pueden diferir de

las publicadas en informes anteriores.


VALORACIN gENERAL

El2013pareciera,enprincipio,unaomsenlalentarecuperacindelaeconomacos-tarricenseluegodelacrisisde2009,carac-terizadoporuncrecimientomodesto,voltil,yporladificultadparagenerarempleos.Lainflacinsiguisiendobajay,hastadiciem-bre,eltipodecambiosemantuvoestable.Eldficitdelacuentacorrientesecubri,unavezms,conrecursosdelainversinextran-jeray,comosucededesde2009,lasfinanzaspblicasfuerondeficitarias.Enresumen,unamiradasuperficialnorevelagrandescambiosenlaeconomanacional.Sinembargo,unexamendetalladorevela

que el 2013 no fue un "ao ms" en unprocesode lenta recuperacin.En loslti-mosmesese iniciosdel2014, se combinlaevolucinnegativaen laestabilidady lasolvenciaeconmicasconlaacumulacindemalosresultadosenelmercadolaboral,unanueva desaceleracin de la economa y laprdidadecompetitividadybienestarsocialpor los altos costos internos que implicaviviryproducirenelpas.Este deterioro impide seguir creyendo

quelarecuperacin,animadaporunapol-ticafiscalexpansiva,permitirimpulsarundesarrolloincluyente.CostaRicahallegadoaunpuntodeinflexinenelquelaspolti-caseconmicasyanosonsuficientesparalograr ese objetivo. Esta situacin no solosederivadefactorescontingentes,sinoquerevela, tambin, debilidades estructuralesenelestilodedesarrolloqueseimplantafinesdelsiglopasado.El menoscabo de la economa costarri-

censepuedesintetizarseas:latasadecre-cimiento de la produccin de bienes y ser-vicios del 2013 (3,5%) fue la ms baja delos ltimos cuatro aos. El sector externoperdidinamismo.Elbuendesempeodelasexportacionesdeservicios,yenespecialdelturismo,no logrcompensar ladesacelera-cindelasventasexternasdebienes,cuyoritmodeexpansinseredujoenmsdeochopuntosporcentuales.Elanunciodelcesedeoperacionesdemanufacturade laempresaIntel disminuir las exportaciones y podrarepercutirenla"marca-pas".Lasproyeccio-nesdecrecimientodelosprximosaosson,cuandomucho,modestaseinsuficientes.Costa Rica es un lugar caro para vivir

y para producir. Un estudio realizado paraeste Informe refleja que, en una ampliagamadebienesy servicios, el pases sis-temticamentems caro que el promediolatinoamericano. Los altos precios locales

reducen la competitividad nacional, desalien-tanelconsumointernoyafectanlageneracinde empleo. Este contexto relativiza uno delos principales logros del 2013: la ms bajainflacindeltimosveinteaos(3,7%).Alseresta tasa semejante a las de sus principalessocioscomerciales,elpasevitaprdidasulte-riores de competitividad, pero no remedia elproblemadelosaltoscostosinternos.Porello,laspresiones inflacionariassurgidasafinalesde2013ydesplegadasen2014puedentenerseriasconsecuencias.La poblacin ocupada se increment en

aproximadamente un 0,5%, ciframuy lejanaalanecesariaparaabsorberelaumentodelapoblacinactiva.Desdeelpuntodevistasala-rial,elmercadolaboralsiguecastigandoalosocupadospococalificadosypremiandoa losmscalificados,envirtuddelocual,unavezms,seampliladesigualdad.Las finanzas del Gobierno Central estn

muy deterioradas y la alta inflexibilidad delPresupuesto Nacional restringe la inversinpblica. En las ltimas tres dcadas, el per-sistente desbalance financiero hace que elalto dficit fiscal (5,4% del PIb) deba versecomounproblemaestructural.Enunpasdebaja recaudacin tributaria, mandatos cons-titucionales y legales han generadomayorescompromisosdegastoeinversin,peronohansidoacompaadosdecambiosenlaestructurade ingresos ni en la eficiencia institucional.Esteproblemaseacentuconlapolticafiscalexpansivaposterioral2009,que incrementelgastorecurrente:el94,8%delPresupuestoNacionalsedestinaa remuneraciones, trans-ferenciasyserviciodeladeudapblica.As,eldficitcorrespondearecursosquesenecesi-tanparacubrirgastocorriente,noparafinan-ciarinversinpblica.Anteestasituacin,elGobiernoharecurri-

do al endeudamiento. Entre 2008 y 2013 ladeuda pblica aument once puntos porcen-tuales del PIb. La colocacin de los denomi-nados eurobonos por parte delMinisterio deHaciendapermitiobtenerrecursossinpresio-narelmercadodedinerolocal.Enunapocadebajastasasinternacionalesdeinters,esteendeudamientonoimplicunincrementodes-controlado en el servicio de la deuda. Sinembargo, Costa Rica est en una posicinvulnerable:seesperaqueelretiropaulatinodelosestmulosmonetariosdelaReservaFederalde losEstadosUnidos impliqueelfindeesaeradebajastasasinternacionalesyprovoqueunfuerteaumentoenelserviciodeladeuda.Sehanhechoevidenteslasrepercusionesde

unapolticafiscalexpansivaquenofomenteldesarrolloproductivo.Nuevosrecortesdelgastoimplicarancambioslegalesdeunaltocostopoltico.Lasproyeccionesoficiales,sinreformatributaria,muestransendascrecien-teseneldficitfinancieroyladeudapblica.El2013marcelfinaldeunapocadetipo

decambio"fijo",ancladoenellmiteinferiorde la banda cambiaria. A inicios de 2014se registrunadepreciacindelcoln rela-cionada con la repatriacin de capitales, laincertidumbreentornoalprocesoelectoral,aspectostcnicosdelmercadocambiarioyelcrecimientodeldficitfiscal.Laestabilizacinposterior,queimplicunafuerteintervencinpblica,inicilamigracinhaciaunrgimendeflotacinadministradaqueannodespejalasdudassobrelaestabilidadmonetariadelpas,afectadapornuevosriesgos.Comosedijo,el2013mostrlasdebilida-

des del estilo de desarrollo para ser inclu-yenteosostenerlaestabilidadylasolvenciadelpas.Porvariosaos,el InformeEstadode la Nacin ha sealado que, por falta deencadenamientossociales,fiscalesyproduc-tivos,eldinamismodel sectorexternoysuproductividadnosehantrasladadoal restodeltejidoproductivo.Deantemanosesaba,adems,quelaaperturacomercialprincipalmotor econmico aumenta la exposicininternacionaly,portantolavulnerabilidad,afluctuacionesdelsectorexterno.Lamayoradelamanodeobranoestpreparadaparainsertarse en los sectores ms dinmicos.La incapacidad para reformar el Estado, laausencia de polticas industriales, los altoscostos internos y la baja inversin pblicaafectanlaproductividadylacompetitividad,inclusoenlossectoresdepunta.Los eventos documentados en este

Vigsimo Informe muestran que la econo-ma costarricenseestalfinal deun largociclo. La posibilidad de relanzar el desa-rrollo humano depender de ajustes inter-nossobrelosquetodavanohayacuerdosmayoritarios, pero que sern inevitables.Latransicinimplicarsacrificioscuyadis-tribucin dependiendo de la orientacinqueprevalezcapuederecargarsesobrelosmsdbilesycomprometerelfuturodelasgeneracionesvenideras,enuncontextodeinestabilidadyconfrontacin.Estenotieneporqusereldesenlacede ladifcilsitua-cinquetransitaelpas,pues,porotrolado,lasociedadcostarricensetienelacapacidadpara encontrar una salida acorde con susaspiracionesdedesarrollohumano.


VALORACIN DEL DECIMONOVENO INFORME

En el 2012 el desempeo del pas enmateria de oportunidades, estabilidad ysolvencia econmicas se dio en un con-texto nacional e internacional inestablee incierto.Nose logrsostenerelcreci-mientodelPIbdurantetodoelao,loquehacecadavezmsevidentelanecesidadde frenar el creciente deterioro de lasfinanzaspblicas,queamenaza la inver-sinsocialyeninfraestructura,ascomolageneracindemayoresoportunidadespara la poblacin, en especial para losgruposdemenorcalificacin,quesonlosms afectados por el desempleo y, porende,ladesigualdad.La senda de desempeo del sector

exportadorsehacentradoencolocarbienesde alto valor agregado en mercados din-micos, con una creciente participacin deCostaRicaen lascadenasglobalesdevalor.No obstante, ese proceso ha sido acompa-ado por una creciente dependencia de lasimportaciones, y no se observan mayoresencadenamientos productivos entre compa-as exportadoras y empresas nacionales.Adems,lainteraccinentreelrgimencam-biariovigenteylosflujosdecapitalesextran-jerospermitiunaapreciacindelamonedanacionalqueafectseriamentelacompetiti-vidadinternacionaldelpas.Lasmedidasadoptadasparamantenerla

estabilidadfueronefectivaspararesolverel

problemadecortoplazo,peronosesenta-ronlasbasesparacontarconunapolticafiscal que propicie una mayor capacidaddeinversin,niunapolticamonetariaquedisponga de instrumentos para enfrentarlosriesgosdelentornomundial.Luego dems de tres dcadas de un

virajeradicalenelestilodedesarrollo,yde casi media dcada de incertidumbreinternacional, el Decimonoveno InformeEstadodelaNacindiocuentadeundes-empeoeconmicopocoinclusivodesdeelpuntodevistasocialyproductivo,quesugiere la necesidad de realizar ajustesdefondoenlaspremisasyorientacionesdelasestrategiasnacionales.

ASPIRACIONES

>> CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIBLE Crecimiento econmico sostenible, conefectos favorables en la generacin denuevos empleos decentes1, los ingre-sos y las oportunidades de los distintosgrupos sociales, con base en la forma-cinprofesionalytcnicadelosrecursoshumanos,nivelescrecientesdecompeti-tividad autntica2 y el uso racional delosrecursosnaturales.

>> INFLACIN REDUCIDA y MENOR DE DOS DgITOS EN EL MEDIANO PLAZO

Inflacinreducidaymenordedosdgitosen el mediano plazo, fundamentada, enparte, en un dficit fiscal controlado3,aunquenoacostadeinversionesbsicasenserviciossocialesydeinfraestructura.

>> ESTABILIDAD EN EL SECTOR ExTERNO

Estabilidad del sector externo, sobre labasedeundficitrazonabledelacuen-ta corriente y reservas internacionalesquefinancien,enformasatisfactoria,lasnecesidadesdeimportacindelpas.

>> gENERACIN DE AHORRO NACIONAL SOSTENIDO

Generacin de ahorro nacional sostenido,que contribuya en forma significativa alfinanciamientodeunprocesosostenibledeinversinenelpas4.

>> NIVEL PRUDENTE DE DEUDA PBLICA DEL gOBIERNO Deudasexternae internadelGobiernoqueno pongan en peligro las inversiones quedebarealizarelEstadoeninfraestructurayserviciosbsicosparalapoblacin.

>> DISTRIBUCIN EQUITATIVA DE LAS LIBERTADES, OPORTUNIDADES y CAPACIDADES DE TODAS y TODOS LOS CIUDADANOS

Distribucin ms equitativa de las liberta-des,oportunidadesycapacidadesdetodasy todos los ciudadanos, con especial con-sideracin de los ubicados en los quintilesmsbajosdeingreso,ycrecientesremune-raciones reales del sector laboral, a fin depermitirunaccesoyunusomsequitativosdelingresoylapropiedaddelasfuentesdela riqueza.Adems, un proceso econmicoque genere menores desigualdades entreregiones,sindiscriminacionesderaza,gne-ro,religinoedad.

>> POLTICAS ECONMICAS ARTICULADAS, SUSTENTABLES y EFECTIVAS

Un Estado con responsabilidades clara-mente definidas en cuanto a la articula-cindepolticaseconmicassectoriales,deproteccinsocial,ambientalyenerg-tica,queseansustentableseneltiempo;atento a analizar y enfrentar las con-diciones econmicas externas, con unadisciplina de manejo macroeconmicoresponsable y con capacidad de ejercercontroles efectivos sobre los serviciosconcesionadosporelEstado.

>> ESTRATEgIAS DE DESARROLLO INCLUyENTES

Estrategiasdedesarrolloypolticaseco-nmicaselaboradasdemaneraincluyen-teyequitativa,demodoquerepresentenlos interesesynecesidadesdetodos lossectores sociales y regiones del pas, yqueincluyanlaprospeccinexante,reali-zadaenprocesosparticipativosciudada-nos,de losefectosdistributivosdecadaunadelaspolticas.


Introduccin El captulo Oportunidades, estabili-

dad y solvencia econmicas valora el desempeo de la economa costarricen-se en el ao 2013 desde el punto de vista del desarrollo humano sostenible. Para ello analiza diversos indicadores de tipo econmico, social e institucional, con el propsito de determinar si se ha avanzado o retrocedido en el logro de las aspiraciones nacionales en esta materia.Las oportunidades son fruto del cre-

cimiento econmico sostenido, el que a su vez es consecuencia de los procesos de inversin pblica y privada, la for-macin de recursos humanos, una cre-ciente productividad y un uso racional de los recursos naturales. En ese sen-tido, las oportunidades dan cuenta del acceso que tiene la poblacin a bienes y servicios de calidad, como resultado de la generacin de empleo decente y de mayores ingresos para los diferentes grupos sociales y en las distintas zonas del pas, con lo que tambin reflejan la equidad en su distribucin.La estabilidad consiste en mantener

reducidos desequilibrios internos dfi-cit fiscal e inflacin y externos balan-za de pagos que hagan posible el creci-miento sin comprometer el futuro de las nuevas generaciones. Esto se logra con solvencia, es decir, con una sociedad capaz de cubrir adecuadamente sus gastos y realizar las inversiones fsicas y sociales requeridas para no poner en riesgo la estabilidad.Como es usual, el presente captu-

lo examina el crecimiento econmi-co, el desempeo del sector externo, las finanzas pblicas y las polticas monetaria y cambiaria. En la seccin Oportunidades se analiza el com-portamiento del PIB, considerando su desagregacin segn los aportes de las distintas actividades productivas, la creacin de empleo y la generacin de ingresos. Este ao se aborda adems una serie de asuntos de inters en la agenda econmica nacional: los avances en el proceso de adhesin del pas a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), el estado de situacin de las micro, peque-as y medianas empresas (Mipyme), la administracin del comercio interna-cional, un estudio de la Cepal sobre el cierre de las operaciones de manufactu-ra de la empresa Intel y su efecto sobre la competitividad de las exportaciones al mercado estadounidense, y algunas consideraciones sobre poltica indus-trial. Como tema especial se explora la institucionalidad agropecuaria, su evolucin y su impacto sobre el sector al que atiende. Finalmente, se discute la eficiencia del sector bancario, mediante un anlisis de la profundizacin finan-ciera como impulsor del desarrollo productivo.En la seccin Estabilidad y solvencia

econmicas se analizan los mbitos fiscal, monetario y cambiario. El segui-miento anual se complementa con dos investigaciones. Una de ellas explo-ra el gasto tributario en Costa Rica, los impuestos que han sido objeto de

exoneraciones y los beneficios de este tipo que se han aprobado en los ltimos tres aos. La otra presenta los resul-tados de un primer estudio que busca contestar la interrogante Es Costa Rica un pas caro?.

OportunidadesUna vez recuperado de la crisis de

2009, el PIB costarricense muestra una tendencia de crecimiento decreciente, con altos niveles de volatilidad. El menor dinamismo de las actividades tradicionales ha sido parcialmente com-pensado por el sector servicios y, en especial, por el turismo, que duplic su tasa de expansin con respecto a lo reportado en 2012. Sin embargo, el desempleo y la dualidad del mercado laboral favorecen el aumento de la des-igualdad y la persistencia de la pobreza. Las personas con menor calificacin enfrentan dificultades para insertarse en los sectores ms dinmicos y, ade-ms, reciben en promedio ingresos rea-les bastante menores. Esta seccin ana-liza estos temas desde la perspectiva de los componentes de la produccin, los ingresos y sus consecuencias para el conjunto de la economa.

SectorexternoimpactalavolatilidaddelcrecimientoEl Decimonoveno Informe Estado de

la Nacin seal que en aos recientes la economa costarricense ha tenido una expansin moderada pero voltil, cercana al promedio histrico de las ltimas dcadas. En 2013 estos rasgos

3CAPTULO

Oportunidades,estabilidadysolvenciaeconmicas


y empleo. Esta situacin se examina en profundidad en el siguiente acpite, pero conviene adelantar algunas consideracio-nes para esbozar el panorama general.El crecimiento moderado y voltil

ha sido acompaado por un paulati-no incremento en el pago a factores externos, es decir, el pago a extranjeros (personas o empresas) por el capital invertido en Costa Rica. Este tipo de erogaciones ha aumentado con mayor rapidez que la economa en su conjunto. En consecuencia, cada vez es menor la proporcin del ingreso generado por la produccin de bienes y servicios (lo que se conoce como ingreso nacional disponible, o IND) que se queda en el pas. Esta situacin explica la brecha observada entre el PIB real y el IND real a lo largo del siglo XXI y que en la actualidad registra uno de los niveles ms altos de las dos ltimas dca-das (grfico 3.1). Mientras en los aos noventa el IND tenda a ser ligeramen-te superior al PIB real, en el perodo 2005-2013 el PIB ha sido alrededor de un 10% mayor, lo cual representa cerca de 208.000 millones de colones cons-tantes de 1991. En sntesis, una parte creciente de los frutos de la expansin econmica de Costa Rica se distribuye fuera de su territorio5.A los fenmenos de crecimiento mode-

rado y voltil, con creciente pago a facto-res externos, se suman dos preocupantes tendencias sobre las que este Informe ha alertado desde hace ms de diez aos: el aumento de la desigualdad en la distribucin de los ingresos y el estan-camiento en la incidencia de la pobreza. En 2013 el coeficiente de Gini alcanz su mximo valor histrico (0,524), situa-cin que se analiza en profundidad en el captulo "Equidad e integracin social". En lo que interesa al presente captulo, esta conjuncin de factores indica que el ritmo de expansin econmica de Costa Rica no solo es insuficiente para lograr un mayor desarrollo humano, sino que sus principales resultados son desfavorables para amplios segmentos de la sociedad. En los prximos aos el pas tendr como desafo lograr mayores encadenamientos productivos, sociales y fiscales dirigidos al incremento del IND real y la reduccin de la desigualdad,

CUADRO3.2

Tasa de crecimiento real y proyecciones de la economa de Costa Rica con respecto a otras regiones del mundo. 2009-2013

PIB 2009 2010 2011 2012 2013

Economa mundial -0,4 5,2 3,9 3,2 3,0Economas desarrolladas -3,4 3,0 1,7 1,4 1,3Economas en desarrollo 3,1 7,5 6,3 5,0 4,7Amrica Latina -1,3 6,0 4,6 3,1 2,7Centroamricaa/ -0,5 4,5 6,0 5,5 4,5Costa Rica -1,0 5,0 4,5 5,1 3,5 a/ Promedio simple de Belice, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Costa Rica.

Fuente: Elaboracin propia con datos del FMI.

bsicos no variaron significativamente, pero debe destacarse que la tasa de crecimiento de la produccin de bie-nes y servicios, de 3,5%, fue inferior al promedio registrado desde 2010 y represent el menor incremento desde que el pas se recuper de la crisis vivi-da en 2009. En el plano internacional, Costa Rica exhibe una de las mayo-res prdidas de dinamismo econmico en comparacin con el promedio de Centroamrica y otras regiones del mundo (cuadro 3.2). Las proyecciones del FMI indican que en 2014 el pas experimentar un crecimiento de 3,8%, apenas distinto al observado el ao anterior.

Estos resultados y perspectivas no son alentadores para el desarrollo humano de Costa Rica. Para alcanzar mejoras sustantivas en el bienestar de la poblacin, la economa debera man-tener por varios aos un crecimiento de alrededor del 6%, pero, como se ha visto, en la actualidad su ritmo es muy inferior. Adems, en 2013 se volvi a registrar un hecho que se ha venido sealando en las ltimas ediciones de este Informe: la presencia de "minici-clos" de expansin econmica (picos de aceleracin seguidos por mesetas de bajo crecimiento) con duraciones menores a un ao natural, inestabilidad que afecta las expectativas de inversin

GRAFICO3.1Brecha entre el IND real y el PIB real(porcentajedelPIB)

Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR.

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

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19

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20

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2013


por medio de robustas polticas para el fomento del desarrollo productivo (Salazar Xirinachs et al., 2014).En lo que concierne al tema de la

volatilidad, el anlisis del crecimiento trimestral real de la economa durante los ltimos ocho aos revela una alta variabilidad, incluso en un mismo ao. Esta situacin es la que da lugar a los miniciclos antes mencionados (grfico 3.2).Como puede observarse, desde el

2009 los perodos de expansin y con-traccin son ms cortos. Estos minici-clos ponen en riesgo la capacidad del pas para reducir el desempleo: dado que las personas con baja calificacin son las primeras en quedar desemplea-das durante las recesiones y las ltimas en encontrar trabajo en las etapas de bonanza, requieren fases de crecimien-to ms prolongadas para incorporarse al mercado laboral. Si el ciclo econmi-co es breve, el incremento en el empleo beneficiar principalmente a las perso-nas con mayor calificacin.Los miniciclos han estado relaciona-

dos con el desempeo del sector exter-no y sus efectos sobre la economa. En particular, la desaceleracin observada en la segunda mitad de 2013 (y que se mantuvo durante el primer trimestre de 2014) estuvo asociada a cadas impor-tantes en la tasa de crecimiento de las exportaciones pese a la recuperacin, an lenta, de los mayores destinos de exportacin y en las principales activi-dades productivas. Adems, en 2013 el crecimiento econmico se vio afectado por un aumento relativo en las tasas de inters locales e internacionales, ori-ginado a su vez en el mayor endeuda-miento interno para financiar el dficit primario del Gobierno Central. Ello estimul el ingreso de capitales espe-culativos del exterior y dio lugar a una apreciacin del coln y una menor com-petitividad de las exportaciones.El comportamiento reciente de la

economa responde a efectos cclicos y a las tendencias de largo plazo6. Estas ltimas estn determinadas por facto-res que son estables en el tiempo y que marcan la pauta del crecimiento, tales como la inversin en capital fijo, el consumo privado per cpita y el gasto

pblico. En cambio, las tendencias ccli-cas responden a factores temporales de la demanda agregada, como las expor-taciones.Para profundizar en este tema se

analiz la serie estadstica que da cuen-ta de la evolucin del PIB, mediante la desagregacin de los factores cclicos y los factores tendenciales de largo plazo y utilizando el filtro de Hodrick y Prescott7. Este ejercicio arroj dos resultados importantes: la tendencia de largo plazo para el crecimiento del PIB es positiva, pero su incremento real est por debajo del mximo al que puede llegar la economa. Ello evidencia

que existe capacidad instalada ociosa, lo que suele asociarse a una tasa de desempleo relativamente alta. Entre los perodos 2000-2008 y 2009-2013 los ciclos redujeron su tamao, lo cual significa que las disminuciones y los aumentos en la actividad econmica fueron cada vez ms cortos.Por otra parte, el comportamiento

cclico que ha mostrado la produccin despus de la crisis de 2008-2009 indi-ca que la volatilidad del crecimiento est relacionada sobre todo con el sec-tor externo, mientras que la tendencia de largo plazo lo est con el consumo interno (grfico 3.3). Como la economa

GRAFICO3.2

Crecimiento real del PIB, por trimestre(tasadevariacininteranual)


-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

I-06

II-06

III

-06

IV-0

6 I-0

7 II-

07

III-0

7 IV

-07

I-08

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III

-08

IV-0

8 I-0

9 II-

09

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9 IV

-09

I-10

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III

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0 I-1

1 II-

11

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1 IV

-11

I-12

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III

-12

IV-1

2 I-1

3 II-

13

III-1

3 IV

-13

GRAFICO3.3

Componente cclico del crecimiento trimestral del PIB y crecimiento de las exportaciones

Fuente: Lcke e IICE-UCR, 2014b, con datos del BCCR.

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

-15% -10%

-5% 0% 5%

10% 15% 20% 25%

IV-1

999

III-2

000

II-20

01

I-200

2

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002

III-2

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5

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10

I-201

1

IV-2

011

III-2

012

II-20

13

PIB

Expo

rtacione

s

Crecimiento de las exportaciones Componente cclico del crecimiento del PIB


produce para satisfacer de forma simul-tnea parte de las demandas inter-na y externa de productos nacionales, entonces, en un ao determinado, las fluctuaciones del sector externo tienen un impacto mayor sobre el crecimiento econmico que las fluctuaciones del mercado local. A su vez, el dinamismo del mercado local marca la pauta de la tendencia de largo plazo.En resumen, ciclos ms frecuentes

y de menor duracin impactan negati-vamente el crecimiento de largo plazo, el desempleo y, en consecuencia, la posibilidad de reducir la incidencia de la pobreza a menos del 20%. Esto se comprueba al observar que, cuando el pas ha tenido un perodo de expansin fuerte y estable (2005-2008) se ha regis-trado una disminucin significativa de la tasa de desempleo, mientras que en fases de alta volatilidad (2009-2013) sta ha aumentado.

ElsectordeservicioseselquemsaportaalPIbyalageneracindeempleoEn Costa Rica el desempleo muestra

una tendencia creciente, pese al buen desempeo de algunos sectores, como el de servicios. Ello se debe a que las acti-vidades ms dinmicas contratan mano de obra calificada, y constituyen un mercado laboral de difcil acceso para las personas de sectores tradicionales y menor calificacin. Tal como se report en el Decimonoveno Informe, cerca del 60% de la poblacin trabajadora y de quienes buscan empleo por primera vez no tiene secundaria completa.La desagregacin del PIB en los sec-

tores primario, secundario y terciario8 muestra que este ltimo es el que ms aporta al crecimiento del PIB y a la absorcin de la fuerza de trabajo. Ello confirma que hoy Costa Rica tiene una economa predominantemente dedica-da a los servicios, tal como ha reporta-do este Informe en ediciones anteriores (cuadro 3.3). Entre 2011 y 2013 los sec-tores primario y secundario redujeron su aporte a la generacin de empleo, mientras que el terciario increment su participacin en forma proporcional, evidenciando as el cambio paulatino en la estructura del mercado laboral.

El anlisis a partir de estos tres sectores es, sin embargo, muy gene-ral. Cada uno de ellos agrupa ramas de actividad de tamaos y comporta-mientos muy diversos y, de hecho, una desagregacin mayor de los segmentos productivos muestra un panorama un tanto distinto. As, entre 2000 y 2013 la mayor contribucin al crecimiento del PIB provino del sector manufacturero; no obstante, su evolucin reciente no es positiva, pues registr el descenso ms marcado en su aporte al PIB: 2,9 puntos porcentuales. De igual forma, tambin el sector de comercio, restau-rantes y hoteles, redujo su participacin en 2,9 puntos porcentuales en el mismo perodo. En contraste, las actividades de transporte, almacenaje y comunica-ciones experimentaron un aumento sig-nificativo, de 6,9 puntos porcentuales (cuadro 3.4).

Un dato importante que conviene tomar en cuenta es que, segn una estimacin reciente del BCCR, en el 2013 un 33% del PIB fue generado por micro, pequeas y medianas empresas (Mipyme). Esto evidencia la necesidad de fortalecer las polticas para el desa-rrollo de ese sector, un desafo pendien-te sealado en ediciones anteriores de este Informe (recuadro 3.1).Adems de los cambios en la pro-

duccin sectorial, el bajo crecimiento econmico del 2013 implic un debili-tamiento de la generacin de empleo. La poblacin ocupada se increment en aproximadamente 10.000 personas (0,5%), una cifra muy lejana de los 30.000 puestos que el pas debe crear para asimilar el aumento de la pobla-cin activa. Ms aun, las actividades relacionadas con la agricultura y la construccin, que se caracterizan por

CUADRO3.3

Participacin en el valor agregado y en la generacin de empleo por sector primario, secundario y terciarioa/. 2011-2013(porcentajes)

2011 2012 2013Sector PIB Empleo PIB Empleo PIB Empleo

Primario 9,5 14,2 9,1 13,5 9,1 12,8Secundario 26,5 19,8 26,6 19,4 26,1 18,9Terciario 64,0 66,0 64,3 67,1 64,8 68,3 a/ Excluye las actividades y ocupados que no fue posible agrupar en ningn sector econmico, segn la infor-macin reportada en las encuestas de hogares del INEC.

Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR y el INEC.

CUADRO3.4

Aporte al PIB de las cinco principales actividades productivas. 2000, 2005, 2010 y 2013

Rama de actividad 2000 2005 2010 2013

Industria manufacturera 24,1 23,2 21,1 21,2Transporte, almacenaje y comunicaciones 9,7 13,6 15,6 16,5Comercio, restaurantes y hoteles 17,8 16,8 15,2 14,9Servicios comunales, sociales y personales 10,5 9,8 9,5 9,2Agricultura, silvicultura y pesca 10,7 9,7 9,2 8,6



contratar mano de obra poco calificada, perdieron cerca de 25.000 puestos. Esta disminucin responde a dos factores especficos. En el sector agrcola fueron determinantes la roya del caf y una cada de poco menos del 30% en las exportaciones de ese grano; segn la Organizacin Internacional del Caf (OIC), la reduccin afect a 14.000 tra-bajadores9. Por su parte, la construccin se vio perjudicada por la restriccin del crdito, que es uno de los componentes bsicos para su desarrollo, ya que tra-baja con altos niveles de endeudamien-to (Lcke e IICE-UCR, 2014b). Estos resultados contrastan con el dinamismo observado en otros mbitos, como la planilla pblica y las actividades profe-sionales, cientficas y tcnicas. Ambos sectores demandan recursos humanos con un perfil de alta calificacin.

El lento crecimiento de la econo-ma tambin tuvo un impacto negativo sobre el empleo en otras actividades, especialmente en los sectores finan-ciero, seguros, entretenimiento, ense-anza, comunicaciones, alojamiento y comidas fuera del hogar (cuadro 3.5). De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), en 2013 el des-empleo abierto alcanz un 8,5%, una de las tasas ms altas de los ltimos quince aos.Desde su decimoquinta edicin, este

Informe ha desarrollado una perspecti-va estructural de la economa costarri-cense que distingue diversos sectores segn la poca y la modalidad de su insercin en los mercados internacio-nales y locales. Ello permite examinar la relacin entre el proceso de moderni-zacin vivido por el pas en las ltimas

dcadas y la generacin de empleo y, sobre esa base, analizar la economa poltica que subyace al comportamiento econmico y a las polticas pblicas. Con ese propsito se elaboraron los conceptos de nueva economa, vieja economa y "servicios de apoyo". La vieja economa comprende las activi-dades agrcolas e industriales dirigidas al mercado interno y la produccin exportable tradicional, que ya existan en Costa Rica antes de la implantacin del nuevo estilo de desarrollo "hacia afuera" en las dcadas de 1980 y 1990, como el caf, el banano y la industria textil, entre otros sectores. La nueva economa agrupa a las exportaciones no tradicionales, las zonas francas y los nuevos servicios (servicios empresaria-les, back office) que se configuraron en los ltimos veinte aos. Existe adems

RECUADRO3.1

Un estudio reciente del MEIC reve-

l que en 2013 el parque empresarial

costarricense estaba compuesto por

43.837 unidades productivas, de las

cuales casi tres cuartas partes corres-

pondan amicro, pequeas ymedianas

empresas (Mipyme). A continuacin se

detallan las principales caractersticas

de esos establecimientos, segn los

hallazgosdelainvestigacin:

n En sumayora estn concentrados en

laReginCentral.

n Representan poco menos de la cuarta

parte del empleo total. Por actividades

econmicas esa contribucin se distri-

buye de la siguiente manera: 71% en

el sector de servicios y comercio,22%

en la industria y el 7% restante en las

empresasdetecnologasdeinformacin.

n Aportan aproximadamente un 11% del

valor total de las exportaciones de

bienes en los sectores de industria,

comercio, servicios y tecnologas de

informacin. En 2013 el 66% de esa

Estado de situacin de las Mipyme en Costa Rica en el 2013

contribucinprovinodeempresasmedia-

nas,un23%deunidadespequeasyun

11%demicroempresas.

n Existeunarelacindirectaentreeltama-

odelaempresayelusodetecnologa.

En2013el68%de lasMipymecontaba

con equipo de cmputo y el 66% tena

acceso a internet. No obstante, al des-

agregar segn tamao las cifras varan

significativamente. En el primer caso, el

97%de lasempresasmedianasdispone

deequipodecmputo,encontrastecon

el87%delaspequeasysoloun59%de

lasmicroempresas.Enelaccesoainter-

net lasproporcionessonde95%en los

establecimientos medianos, 85% en los

pequeosy57%enlasmicroempresas.

El Decimonoveno Informe Estado de la

Nacin document la existencia de algu-

nosesfuerzosinstitucionalesparamejorar

elapoyoyfinanciamientodelasMipyme.Sin

embargo,estassonaltamentevulnerablesy

tienen dificultades para permanecer en los

mercadosdeexportacin.Existeuncrculo

virtuosoentre el tamaode la empresa, la

productividady la actividadexportadora

(PEN,2013).LosresultadosdelMEICcon-

firmanestaapreciacin.

Cabe mencionar que un estudio rea-

lizado por el Observatorio de Mipymes

de la UNED report una cantidad de

Mipymemuysuperioralaregistradapor

elMEIC.En2013,elObservatorioidentifi-

c156.794empresas,tresvecesmsque

elMinisterio;menos de 70.000 de ellas

eran formales. Estas cifras utilizan una

fuentedeinformacindistinta:laspaten-

tesmunicipales.Estafuente"brindauna

medicinmscercanaa lacantidadreal

de empresas, particularmentemipymes,

encomparacinconelnmerodepatro-

nosinscritosenlaCajaCostarricensede

Seguro Social (CCSS). Lo anterior por

cuanto hay empresas que gestionan la

patenteperonocumplenconelpagode

cargassociales,lascualespodrandeno-

minarsecomosemiformales (breneset

al.,2014).

Fuente: Elaboracin propia con datos de MEIC, 2014

y Brenes et al., 2014.


un tercer sector que brinda servicios de apoyo a ambos tipos de economa, como el comercio y el gobierno, y que acta como una bisagra entre ellos. Cada sector tiene, pues, sus respectivas desagregaciones10.Utilizando esta perspectiva, se obser-

va que en 2013 la cantidad de ocupa-dos en la vieja economa disminuy, tal como ha venido sucediendo desde el inicio del siglo XXI. Las mayores reducciones se dieron en la economa agroexportadora y la industria tradicio-nales. El problema es que la capacidad

empleadora de la nueva economa es, en el balance, muy baja. En ella el nmero de ocupados aument, pero solo en un 1%. Ese resultado se debe a que el crecimiento del empleo en zonas francas compens ligeramente el descenso en las agroexportaciones no tradicionales y en los nuevos servicios. En los servicios de apoyo se report un incremento de 3,2%, luego de la cada registrada en 2012, gracias al desem-peo del sector gobierno y los servicios especializados (cuadro 3.6). En sntesis, el empleo no se est acumulando en

CUADRO3.5

Cambio en el nmero de ocupados segn rama de actividad. 2012-2013

Ramas de actividad Trabajadores

Redujeronelvolumendeempleo Agricultura, ganadera, silvicultura y pesca -13.108Construccin -12.613Hogares como empleadores -8.647Actividades artsticas, de entretenimiento y recreativas -5.243Actividades de servicios administrativos y de apoyo -4.297IncrementaronelvolumendeempleoIndustrias manufactureras 8.471Comercio al por mayor y al por menor; reparacin de vehculos automotores y motocicletas 9.526Actividades profesionales, cientficas y tcnicas 14.974Otras actividades de servicios 16.439Administracin pblica y defensa; planes de seguridad social de afiliacin obligatoria 16.544 Fuente: Lcke e IICE-UCR, 2014b, con datos de la Enaho, del INEC.

CUADRO3.6

Crecimiento interanual de los ocupados, segn tipo de economa. 2012-2013

Tipo de economa 2012 2013 Cambio porcentual

Viejaeconoma Economa agrcola para el mercado interno 134.854 134.643 -0,16Economa agroexportadora tradicional 91.159 85.827 -5,85Industria tradicional 255.434 234.278 -8,28Nuevaeconoma Economa agroexportadora no tradicional 47.011 39.308 -16,39Industria de zonas francas 85.694 101.484 18,43Nuevos servicios 334.881 331.401 -1,04Serviciosdeapoyo Comercio 315.931 322.323 2,02Gobierno 263.204 284.345 8,03Servicios tradicionales no especializados 284.228 277.170 -2,48Servicios tradicionales especializados 195.706 209.008 6,80 Fuente: Lcke e IICE-UCR, 2014b, con datos de la Enaho, del INEC.

los sectores productivos propiamente dichos, sino en los servicios se apoyo.

LosingresosmediosdelaviejaeconomaestnrezagadosOtro hallazgo que se obtiene al ana-

lizar la dinmica del mercado laboral por tipo de economa, es que este cas-tig a los ocupados poco calificados y premi a la mano de obra calificada. Esta situacin sin duda impacta la dis-tribucin de los ingresos. Los niveles de ingreso real de los trabajadores en la nueva economa y en los servicios de apoyo son mayores que en la vieja economa, y esta brecha se incremen-t en 2013 (grfico 3.4). En principio, sera deseable que la poblacin ocu-pada "migrara" hacia las actividades ms modernas y productivas, en las cuales se paga mejor. Sin embargo, la movilidad intersectorial de la fuerza de trabajo est seriamente limitada por la diferencia sustancial en el perfil de la mano de obra que requiere cada sector. En la vieja economa se emplea sobre todo a personas de baja calificacin, mientras que en la "nueva economa" y los "servicios de apoyo" son ms relevantes los perfiles de media y alta calificacin. Esta situacin genera un efecto perverso que ampla las brechas de ingreso entre los trabajadores. Los ingresos medios de los ocupados en la nueva economa y los servicios

GRAFICO3.4

Ingreso promedio de los ocupados, segn tipo de economa(colones)

Fuente: Lcke e IICE-UCR, 2014b, con datos de la Enaho, del INEC.

240.000

290.000

340.000

390.000

440.000

490.000

540.000

2010 2011 2012 2013

Vieja economa Nueva economa Servicios de apoyo


de apoyo no solo son superiores, sino que crecen a un ritmo mayor que en la vieja economa.Cuando se examina la evolucin de la

pobreza siempre desde la perspectiva de los tipos de economa se obser-van efectos similares. La incidencia del fenmeno es mayor entre los ocupa-dos del sector agrcola que abastece el mercado interno y los de la economa agroexportadora tradicional (parte de la vieja economa), quienes registran niveles cercanos o superiores al prome-dio nacional. Adems llama la atencin el fuerte incremento, de 4,3 puntos por-centuales, que mostr la pobreza entre los ocupados de la industria tradicional (textil, alimentaria) en el perodo 2009-2013 (cuadro 3.7).En cambio, en la nueva economa

la pobreza es bastante ms baja. En la agroexportacin no tradicional es casi nueve puntos porcentuales menor que en su contraparte para el mercado inter-no (17,9% versus 26,6%) y la diferencia se ha ido ampliando con el tiempo. En las actividades de base urbana ligadas a la nueva economa, la pobreza es cla-ramente inferior que entre la poblacin ocupada en la industria tradicional. El sector menos afectado por este fenme-no es el gobierno (apenas un 2,2%), por lo que el dinamismo empleador que ha mostrado no cubre a la poblacin de menores ingresos.

ElsectorexternopierdedinamismoLa tasa de crecimiento de las exporta-

ciones nacionales es determinada funda-mentalmente por el rubro de bienes, que representa el 66% del total. En 2013 la expansin de este componente se redujo a un magro 1,3%, la tasa ms baja de los ltimos cuatro aos y un claro contraste con lo sucedido en el perodo 2010-2012, cuando aument en promedio un 10%. Todas las exportaciones de bienes, salvo la categora "Otros", perdieron dinamis-mo (cuadro 3.8).El comportamiento de las exporta-

ciones de bienes entre 2012 y 2013 se debi sobre todo al descenso de las ventas externas de la industria manu-facturera, el sector cafetalero y el rgi-men de perfeccionamiento activo11, que

CUADRO3.7

Incidencia de la pobreza entre los ocupados, por tipo de economa. 2009-2013 (porcentajes)

Tipo de economa 2009 2010 2011 2012 2013

Viejaeconoma Economa agrcola para el mercado interno 23,4 26,9 26,2 27,5 26,6Economa agroexportadora tradicional 20,9 19,6 18,4 22,0 20,9Industria tradicional 11,8 16,8 17,8 16,5 16,1Nuevaeconoma Economa agroexportadora no tradicional 15,8 18,2 21,8 18,0 17,9Zonas francas 8,8 11,2 12,4 11,7 12,7Nuevos servicios 8,4 10,4 10,1 8,0 10,0Serviciosdeapoyo Comercio 10,2 12,8 13,7 13,4 10,7Gobierno 2,3 2,4 1,9 1,6 2,2Otros servicios no especializados 16,2 19,0 20,8 19,6 20,1Otros servicios especializados 5,0 7,6 6,5 8,1 8,8 Fuente: Elaboracin propia con datos de la Enaho, del INEC.

CUADRO3.8

Exportaciones totales de bienes y servicios. 2011-2013(porcentajes)

Exportaciones 2011 2012 2013

Estructura Bienes 67,6 67,7 66,0 Zonas francas 34,9 35,6 35,9 Industria manufacturera 15,9 15,6 14,4 Productos agropecuarios y del mar 7,6 7,0 7,1 Banano 4,9 4,9 4,8 Caf 2,4 2,4 1,7 Perfeccionamiento activo 1,2 1,5 1,3 Otrosa/ 0,7 0,7 0,8Serviciosb/ 32,4 32,3 34,0 Turismo 13,0 12,4 13,5 Otros 19,4 19,9 20,5Total 100,0 100,0 100,0Tasadecrecimiento Bienes 10,2 10,1 1,3 Zonas francas 8,5 11,8 4,9 Industria manufacturera 14,9 7,8 -3,6 Productos agropecuarios y del mar 4,3 4,6 1,6 Banano 7,0 9,4 2,7 Caf 45,6 10,0 -26,8 Perfeccionamiento activo 7,1 29,9 -4,2 Otrosa/ -4,5 3,9 19,8Serviciosb/ 15,5 9,6 9,1 Turismo 7,2 5,0 12,4 Otros 21,8 12,7 7,1Total 11,8 9,9 3,8 a/ El rubro Otros corresponde a las exportaciones de carne y azcar. b/ La desagregacin de las exportaciones de servicios se basa en la metodologa de balanza de pagos del BCCR.



sufrieron reducciones de 11, 37 y 34 puntos porcentuales, respectivamente. Las empresas de zonas francas, con-centradas en la fabricacin de com-ponentes electrnicos, microprocesa-dores y dispositivos mdicos, aportan un 35,9% de las exportaciones totales, por lo que su desempeo impacta con fuerza los resultados generales. A este respecto es importante reiterar lo sea-lado en entregas anteriores de este Informe: el hecho de que las empresas de zonas francas, siendo las ms din-micas, estn exentas de impuestos ha provocado cierta desconexin entre el crecimiento real de la economa como un todo y el crecimiento de los ingresos tributarios" (Senz, 2014).Por otra parte, el dinamismo de las

exportaciones de servicios es claramen-te superior al de las ventas externas de bienes, pese a que desde 2010 muestra una tendencia a la baja. Como resulta-do, el sector servicios increment en 1,6 puntos porcentuales su participacin en el total exportado. La actividad ms dinmica en 2013 fue el turismo, que casi duplic su tasa de crecimiento. Sin embargo, las dems exportaciones de servicios disminuyeron de modo significativo su actividad durante el perodo 2011-2013, un hecho que genera preocupacin. Vistas en su conjunto, en 2013 las exportaciones totales de bienes y servicios crecieron un 3,8%, la cifra ms baja desde la recuperacin de la crisis de 2009 (grfico 3.5).Las importaciones tambin experi-

mentaron una fuerte reduccin. Su cre-cimiento pas de 8,4% en 2012 a 2,4% en 2013. La desaceleracin de la activi-dad econmica, comentada en acpites anteriores, no solo afect las importa-ciones de artculos de consumo, sino tambin las destinadas a la produccin, como las de materias primas y bienes de capital. Cabe sealar que los mayo-res componentes de las importaciones son precisamente las materias primas y los productos intermedios, que se uti-lizan tanto en los regmenes especiales como en el rgimen definitivo. Esto por lo general responde a una demanda de capital e inventarios para el sector exportador nacional, y se refleja en un alto ndice de comercio intraindustrial

de las principales ramas de manufactu-ra, tal como report el Decimonoveno Informe (Padilla y Alvarado, 2013).Los resultados poco satisfactorios

que muestra el desempeo reciente de las exportaciones ms del 50% de ellas originadas en zonas francas han sido acompaados por una alta depen-dencia de las importaciones, tal como ha ocurrido desde que la estrategia exportadora se centr en la atraccin de inversin extranjera directa (IED). En consecuencia, Costa Rica tiene un bajo nivel de encadenamientos productivos internos en comparacin con el resto del mundo (Cepal, 2014a). A ello se agrega la escasez de encadenamientos fiscales y sociales, que se traduce en una creciente desigualdad en la distri-bucin de los ingresos y en el mercado laboral.

CierreparcialdeIntelafectalacompetitividaddelasexportacionesA inicios de 2014, la firma Intel

anunci que a partir de este mismo ao cerrar gradualmente sus opera-ciones de manufactura en el pas, e

incrementar la produccin de servi-cios especializados. Por la importancia que ha tenido esta empresa para la economa nacional y, en general, para la "marca pas", es indispensable ana-lizar con detalle su peso relativo en las exportaciones y estimar los impactos que tendr esa decisin en el posiciona-miento de Costa Rica en los mercados internacionales.Para empezar, dado que los produc-

tos de Intel representan cerca de un 20% de las ventas externas de bienes, es de esperar un impacto considerable en el volumen y la tasa de crecimiento de las exportaciones en los prximos aos. La cuestin es averiguar si ade-ms disminuir la competitividad de las exportaciones, desde el punto de vista de su participacin en el comercio de productos de alta demanda y su pre-sencia en mercados dinmicos.El Decimonoveno Informe Estado de la

Nacin hizo un recuento de los avances logrados por el pas en los ltimos aos en la competitividad de sus exporta-ciones, as como en la diversificacin de productos y mercados de destino (Padilla y Alvarado, 2013). En esta edi-cin se da continuidad a ese estudio, pero esta vez excluyendo las exporta-ciones de circuitos integrados, que son los que Costa Rica dejar de producir a raz del cierre de la planta de manufac-tura de Intel (Cepal, 2014b).

GRAFICO3.5

Tasas de crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios


-15

-10

-5

0

5

10

15

20

2009 2010 2011 2012 2013

Bienes Servicios Totales

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE CRECIMIENTO Y EMPLEO,vase Lcke e IICE-UCR, 2014b, enwww.estadonacion.or.cr


La competitividad de las exportacio-nes de Costa Rica hacia Estados Unidos tuvo una notable mejora en el sexenio 2007-2012 en relacin con el perodo 2001-200612. Entre 2007 y 2012 el 79,1% de las exportaciones correspondi a productos que ganaron participacin en mercados dinmicos, a los que se deno-mina "estrellas crecientes". Entre 2001 y 2006 esa proporcin era de tan solo el 11,1% (cuadro 3.9). La contribucin de Intel fue importante para transitar de un escenario en el que predominaban los productos estancados y la prdida de participacin de mercado, a uno en el que ms de tres cuartas partes de las exportaciones se ubican en una situa-cin competitiva ptima (Cepal, 2014b).No obstante, cuando se excluyen del

anlisis los circuitos integrados y las microestructuras electrnicas la pro-porcin de estrellas crecientes en el perodo 2007-2012 se reduce de 79,1% a 42,3%. Asimismo, el porcentaje de oportunidades perdidas productos que perdieron participacin en el mer-cado se incrementa de 15,3% a 42,1%. Ciertamente la cada en la competitivi-dad no anula el progreso logrado desde el inicio del presente siglo, pues se ha diversificado la cartera de bienes clasi-ficados como "estrellas crecientes", pero los cambios son muy significativos.

El reto que emerge con la salida de Intel consiste en incrementar de nuevo la competitividad de las exportaciones, convirtiendo en "estrellas crecientes" a muchos de los bienes que actualmente se ubican en la categora de "oportuni-dades perdidas". Para ello es necesario poner en marcha polticas de fomento productivo y de atraccin de IED en sectores que producen bienes de alta demanda internacional, lo que podra enmarcarse en el contexto de un resur-gimiento de la poltica industrial en el pas (recuadro 3.2).Cuando se examina la diversificacin

de los mercados de exportacin (ya no de los productos) se observa que entre 2003 y 2012 el pas logr avances nota-bles, pues pas de 129 a 147 mercados. El resultado es similar cuando se exclu-yen las ventas externas de circuitos integrados y microestructuras electr-nicas, lo cual significa que la diver-sificacin exportadora de Costa Rica se mantiene an en ese escenario. Tal situacin representa una oportunidad que se debe aprovechar para acelerar el crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios (Cepal, 2014b).

La dinmica de crecimiento y diver-sificacin de productos y mercados ha sido el fruto de las polticas de fomento de las exportaciones y atraccin de IED. Las exportaciones de bienes, en particular, se fortalecieron al amparo de la apertura comercial unilateral, complementada con la firma de trata-dos de libre comercio (TLC) con los principales socios del pas. Ambos ins-trumentos la apertura comercial y los TLC demandan una administracin eficaz, que apoye la competitividad de las exportaciones. Con ese propsito en 2010 se cre el Plan de accin para optimizar la aplicacin de los acuerdos comerciales, que reporta logros impor-tantes (cuadro 3.10). Las polticas en esta materia deben tener un carcter permanente, de manera que sea posible resolver problemas que afectan la com-petitividad de los sectores productivos e impulsar reformas institucionales y legales, a fin de lograr mayor eficiencia y eficacia de las entidades involucradas (Govaere, 2014a).Otro asunto relevante en el mbito

comercial es el inters de Costa Rica de formar parte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE; recuadro 3.3), para lo cual envi su solicitud de afi-liacin en 2012. En mayo de 2013 los pases miembros de esa organizacin

CUADRO3.9

Matriz de competitividad de la oferta exportable de Costa Rica hacia Estados Unidos. 2001-2006 y 2007-2012(porcentajes)

Grupo 2001-2006 2007-2012 Exportacionestotales Sincircuitosintegradosa/ Exportacionestotales Sincircuitosintegrados

Estrella crecienteb/ 11,1 12,2 79,1 42,3Estrella menguantec/ 32,5 26,2 3,5 9,7Retiradad/ 29,9 32,7 2,1 5,9Oportunidad perdidae/ 26,5 29,0 15,3 42,1 a/ En el perodo 2001-2006 los circuitos integrados se registraban en la partida arancelaria 8473301080; en el perodo 2007-2012 pasaron a la partida 8542313000. b/ Estrella creciente: productos que incrementaron su participacin en mercados dinmicos. c/ Estrella menguante: productos que incrementaron su participacin en mercados estancados. d/ Retirada: productos que perdieron participacin en mercados estancados. e/ Oportunidad perdida: productos que perdieron participacin en mercados dinmicos. Fuente: Cepal, 2014b, con datos de Magic Plus.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE DIVERSIFICACIN EXPORTADORA,vase Cepal, 2014b, enwww.estadonacion.or.cr


acordaron revisar la solicitud, con miras a tomar una decisin e iniciar conversaciones de adhesin en 2015. Para sentar las bases de ese proceso, la Secretara de la OCDE y el Gobierno de la Repblica elaboraron en forma conjunta un plan de accin que com-prende tres grandes ejes:

RECUADRO3.2

Apartirdelosaoscincuentadelsiglo

XX,entrelosgobiernosdelospasesdesa-

rrolladosexistiunamplioacuerdosobre

laconvenienciadeaplicarunamezclade

polticas de manejo de la demanda con

polticasindustrialesactivas,enelmarco

de un sistema de comercio multilateral

ms abierto. Este consenso propici un

ambiente favorable para el crecimiento

ydesarrollode lasnacionesmspobres,

dndoles vastos espacios para aplicar

distintos enfoques de poltica. En unos

casos lasestrategiasseorientaronhacia

la exportacin (los tigres Asiticos);

enotroslaprioridadfueronlosmercados

domsticos o los mercados regionales

integrados(AmricaLatinaysurdeAsia).

Ambas estrategias lograron combinar

altastasasdeformacindecapitalconun

fuertedesarrolloindustrialyunatransfor-

macinestructuraldeeconomasrurales

aurbanas.

Con el advenimiento del llamado

Consenso de Washington, en los aos

ochenta y noventa, la poltica industrial

desaparecideldiscursoeconmico.Esta

vez el acuerdo generalizado favoreca

el uso de estrategias de liberalizacin

comercial y financiera, privatizacin y

desregulacin, en busca de resultados

ms eficientes. No obstante, varios pa-

ses asiticos siguieron aplicando, con

xito,polticasindustrialesydedesarrollo

productivo. En Amrica Latina hubo una

mezcladepolticasdeaperturaqueavan-

zaban a diferentes ritmos, con polticas

industrialesque,sinembargo,sepresen-

taban bajo otros nombres, tales como

promocindelacompetitividad,apoyoalas

pequeasymedianasempresasyconforma-

cindeclusters, incluyendo laatraccinde

inversin extranjera directa (IED) en secto-

resespecficos.

Recientemente el debate econmico ha

cambiado: ya no se discute si se debe o

no aplicar polticas industriales, sino cmo

hacerlas, cmo disear estrategias y pol-

ticas de transformacin productiva y cmo

ponerlasenprcticademaneraefectivaen

las condiciones especficas de cada pas.

Esteresurgimientodel intersenlapoltica

industrial haestado influidoporvarios fac-

tores:

n Unamejorcomprensin,basadaeneviden-

cia, de que los Estados desarrollistas del

estedeAsiahantenidoxitoalusarvarias

formasdepolticaindustrialparapromover

aprendizajes,absorberydesarrollartecno-

loga,diversificarsusestructurasproducti-

vasycrearempleos.

n Laevidenciadequelaspolticasdeliberali-

zacincomerciallograronpocoenmateria

dediversificacinproductiva.

n Las demandas ciudadanas por polticas

proactivas que ayuden a enfrentar las

mltiples crisisquehanafectado laseco-

nomasenlofinanciero,laalimentacin,la

salud,elambienteyelcambioclimtico.

n El inters de los pases de desarrollar

industriasseleccionadas,promoverlainno-

vacin y vincularse demanera efectiva y

beneficiosaconcadenasglobalesdevalor.

Resurgimiento de la poltica industrial

n Elintersporevitarla"trampadelingre-

somedio",estoes,elriesgodeque,tras

disfrutar de un perodo de crecimiento

alto,unpassequederezagadoporfalta

dereformasycambiosensusestructu-

rasproductivas,empresarialesydeinno-

vacin, necesarias para una expansin

dinmicaysostenida.

n Unacomprensinadecuadadelproceso

decrecimiento,enparticulardelosvn-

culosentrelaeducacin,lacapacitacin

ylastecnologas.Asimismo,elreconoci-

mientodequelospasesdifierenenins-

titucionesyencapacidadescolectivasy

que,porlotanto,debentenerlaposibili-

daddeaplicarpolticasheterodoxaspara

desarrollarsusventajascomparativas.

n Lacrisisde2008-2009recordque la

combinacindemercadosnoregulados

y Estados dbiles genera un ambiente

institucional muy pobre para transfor-

mar economas y promover un creci-

mientoinclusivo,queabraespaciospara

la innovaciny el desarrollo producti-

vo.

Lospasesqueutilizaronpolticashete-

rodoxas fueron losque lograronelmejor

desempeo econmico. Sobre esta base,

las polticas industriales han recuperado

suimportancia,ahoraadaptadasymoder-

nizadasconmuchasleccionesaprendidas,

y son parte de la "caja de herramien-

tas" vlidas y comnmente aceptadas

para promover el crecimiento, la trans-

formacin productiva y la generacin de

empleosdecalidad.

Fuente: Salazar Xirinachs et al., 2014.

n Valoracin sistemtica de las polti-cas pblicas existentes.

n Adopcin de una serie de instru-mentos jurdicos que promuevan estndares y mejores prcticas en diversos campos de la poltica pblica.

n Participacin en distintos comits y grupos de trabajo para evaluar el grado de preparacin del pas para unirse a la OCDE y, con ello, beneficiarse y beneficiar a los dems miembros (Comex, 2014).


CUADRO3.10

Avances y desafos en la administracin del comercio. 2013

Tarea Esfuerzos y logros realizados Desafos

Establecer en Comex y Procomer una plataforma Se cre la Unidad de Verificacin de Origen, que centraliza Asegurar la sostenibilidad de la plataforma.tecnolgica para tramitar todos los permisos la emisin de certificados y verifica el cumplimientoy trmites de exportacin e importacin en una de las normas de origen.operacin continua y centralizada. Se desarroll una versin de prueba de la plataforma tecnolgica (VUCE 2.0) y se avanz en la incorporacin de notas tcnicas de diversas instituciones.

Fortalecer las reas de mejora regulatoria, Se implement la plataforma virtual Regstrelo, Dar sostenibilidad del sistema. defensa comercial y verificacin de productos que reduce los tiempos de revisin de expedientes Mejorar la estructura tecnolgica y la dotacindirigidos al consumidor, as como la reglamentacin para el registro sanitario de medicamentos, alimentos, de recursos financieros y humanos.tcnica aplicada por el MEIC. cosmticos y equipo y material biomdico.

Se mejor el proceso de simplificacin de trmites para el registro de productos, con el apoyo del Ministerio de Salud. Se agiliz el otorgamiento de permisos sanitarios y se elimin la duplicacin de trmites entre el Senasa y el Ministerio de Salud. Se increment el presupuesto y se asign un funcionario Solventar la debilidad estructural en materia adicional el rea de defensa comercial. de recursos humanos. Se revisaron cien reglamentos tcnicos, de los cuales Mejorar los problemas de articulacin del Sistema se derogaron 41 y se actualizaron siete. Nacional de Inocuidad de Alimentos, conformado Se elaboraron reglamentos tcnicos alimentarios, por el MEIC, el MAG, el Ministerio de Salud como la adopcin parcial de las normas Codex. y Comex.

Modernizar el sistema TICAa/ en el Ministerio Se integraron las veinte oficinas de aduanas y todosde Hacienda y mejorar los puestos fronterizos terrestres. los regmenes aduaneros existentes. Se resolvieron aspectos puntuales de coordinacin operativa en los puestos fronterizos. Se identificaron proyectos de largo plazo dirigidos a mejorar la gestin aduanera. Mejorar los servicios del Servicio Fitosanitario Se realiz la negociacin de protocolos para la exportacin de carne de cerdo a China.del Estado y el Senasa, en el MAG. Se cre la Ventanilla nica para el Registro de Plaguicidas. Se cre una plataforma digital para mejorar el registro de exportadores. Se otorgaron ms de 100.000 certificados de exportacin. Se consolid el Programa Nacional de Rastreabilidad para ms de 300.000 bovinos. Se inscribieron ms de 14.000 explotaciones bovinas en el Sistema Integrado de Registro de Establecimientos Agropecuarios. Se logr la apertura del mercado estadounidense para las plantas ornamentales que tenan restriccin de tamao.

a/ Tecnologa de Informacin para el Control Aduanero.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Govaere, 2014a.


La adhesin a la OCDE brinda la oportunidad de conocer y compartir con otros pases buenas prcticas en el desempeo de las polticas pblicas, aspecto que podra contribuir al mejo-ramiento de su definicin y ejecucin. No obstante, tambin se adquieren obli-gaciones vinculantes, sobre las cuales se debe rendir cuentas ante la organi-zacin (Comex, 2014).Aunque a menudo Costa Rica es citada

como un caso exitoso de crecimiento y diversificacin de las exportaciones, su modelo tiene serios problemas relacionados con la desvinculacin entre las polticas econmicas y las de fomento productivo. Un problema central de esta estrategia es el desacople entre la expansin econmica, el dinamismo del sector externo y la dificultad para lograr aumentos generalizados de la productividad interna con base en la adaptacin de tecnologas innovadoras. No hay conexin entre la IED y la acumulacin de capacidades en el empresariado local. El xito en el comercio exterior no se ha traducido en un avance inequvoco hacia el desarrollo, tema que se analiza en el siguiente apartado.

Rezagoydebilidadenelfomentodeltejidoproductivonacional13De manera sistemtica el Informe

Estado de la Nacin ha documentado cmo, por un cuarto de siglo, el princi-pal esfuerzo de modernizacin econ-mica en Costa Rica ha estado ligado a una estrategia de insercin internacio-nal y atraccin de IED. La consistencia

y proactividad de las polticas en esos mbitos contrastan con la falta de continuidad y dinamismo en el apoyo a las empresas locales y las Mipyme, cuya acumulacin de capacidades ha sido limitada. En trminos relativos, pocas de ellas logran insertarse en el comercio mundial y muchas compiten, con dificultad, en el mercado interno. La IED que llega al pas est desvincu-lada de la generacin de capacidades en el tejido productivo local, cuya atencin demanda robustas polticas de fomento (Paus, 2014).En contraste con la prioridad que

se ha dado a la IED, las polticas de fomento para las empresas locales tie-nen una institucionalidad fragmentada, como ocurre en el sector agropecuario, e instrumentos dbiles en su eficacia y aplicacin, como es el caso del Sistema de Banca para el Desarrollo. Las ini-ciativas para promover y diversificar la actividad exportadora de base local, mediante encadenamientos productivos y sociales con firmas multinacionales vinculadas con regiones fuera de la Gran rea Metropolitana, son recien-tes, escasas o con diseos poco efecti-vos (PEN, 2014).Los buenos resultados en el posi-

cionamiento y la diversificacin de la oferta exportable no se han traducido en aumentos generalizados de la sofis-ticacin tecnolgica de los procesos productivos, ni en mayores y mejores encadenamientos locales. Los logros del sector externo han ocurrido en un contexto de bajos niveles de inversin en investigacin y desarrollo en una

industria local incipiente, que suple solo marginalmente la demanda de las empresas transnacionales. Las cade-nas de valor han sido restringidas a eslabones que no se apropian de las ganancias del valor agregado exporta-do. Estas caractersticas dificultan que los aciertos en los productos denomi-nados estrellas crecientes se trasla-den al resto de la economa (Padilla y Alvarado, 2013).En Costa Rica existen tres polticas

de fomento productivo: el Programa de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa (Propyme) del Micitt, la inicia-tiva denominada Costa Rica Provee (hoy transformada en la Direccin de Encadenamientos para la Exportacin) de Procomer y el Sistema de Banca para el Desarrollo. Propyme se especializa en actividades asociadas al acceso y uso de informacin til para la moderniza-cin productiva y la actualizacin tec-nolgica de las empresas. Esta lnea de apoyo puede ser muy importante para Mipyme que requieren adecuar sus productos y procesos a mayores niveles de exigencia, como es el caso, por ejem-plo, de las firmas locales que desean participar en el programa Costa Rica Provee, para convertirse en proveedo-ras de las compaas multinacionales instaladas en el pas.Este ltimo programa ha enfrenta-

do limitaciones presupuestarias para llevar adelante su labor de ayudar a las empresas locales a convertirse en proveedores exitosos, mediante la transferencia tecnolgica y el acceso a financiamiento y asistencia tcni-ca. En la actualidad la Direccin de Encadenamientos de Procomer cuenta con recursos inferiores a medio milln de dlares anuales (Govaere, 2014b). Cabe mencionar que cerca del 60% del financiamiento otorgado por Propyme a sus beneficiarios se ha dirigido al mismo tipo de actividades que realiza esta Direccin, pero la articulacin entre ambos ha sido escasa. Este pro-grama de encadenamientos debe ser llevado a una escala mayor, tanto en trminos del nmero de empresas loca-les atendidas como de la profundidad de la vinculacin (Monge y Rodrguez, 2013).

RECUADRO3.3

La OCDE es una organizacin inter-nacional conformada por los pases conmayores ndices de desarrollo humano.Suobjetivocentralesmejorarelbienestareconmicoysocialdesuspoblaciones,atravsdepolticaseficaces,transparentesyeficientesentodaslasreasdelaadmi-nistracinpblica,conexcepcinderela-ciones exteriores, seguridad y defensa.

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)

Paraello,proveeunforodeanlisis,inter-cambio de experiencias, identificacin debuenasprcticasenlaimplementacindepolticaspblicasybsquedaderespues-tasaproblemascomunes;ademsbrindaasesora tcnica y elabora sistemas deinformacin y mecanismos que permitenmedir la eficiencia y eficacia de las pol-ticaspblicasdelasnacionesmiembros.

Fuente: Comex, 2014.


LapromesadelSistemadeBancaparaelDesarrolloSi bien el marco legal de los fondos

pblicos establece la absorcin tecno-lgica como una actividad elegible para ser financiada, no es frecuente encon-trar proyectos orientados de manera expresa hacia la actualizacin y moder-nizacin de las empresas. La Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, no 8634, es una de las herramientas ms importantes con que cuenta el pas para tal fin. El Sistema dispone de un marco que permite la imple-mentacin de mecanismos de crdito y garantas necesarios para facilitar este proceso por medio de uno de sus fondos, el Fideicomiso Nacional para el Desarrollo.Una evaluacin realizada para

el Decimoctavo Informe Estado de la Nacin determin que, pese al tiempo que ha transcurrido desde su creacin, el Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) no ha logrado desarrollarse debi-do a inconsistencias de peso en su dise-o normativo y de operacin (Gutirrez et al., 2011). Por ejemplo, su principal instrumento financiero, el Fondo de Crdito para el Desarrollo, no puede utilizarse para otorgar prstamos, pues las normas prudenciales generales y otros factores lo impiden. Los recur-sos del denominado peaje bancario, provenientes del 17% de la captacin en cuentas corrientes de los bancos pri-vados y que por ley deben ser colocados en el SBD, se encuentran inmoviliza-dos. La rectora del Sistema vivi una situacin crtica que llev a la salida de su primer director ejecutivo en el 2010, tanto as que su inicio puede ser carac-terizado como fallido.A la luz de estos hallazgos, se plante

a la Asamblea Legislativa un proyecto de reforma a la Ley 8634 (Gutirrez et al., 2011), que fue aprobado en primer debate en junio de 2014 y luego enviado a consulta ante Sala Constitucional. Pese a las mltiples observaciones de forma y fondo incluidas en el respec-tivo dictamen del Departamento de Servicios Tcnicos del Congreso, al cie-rre de edicin de este captulo, ese tri-bunal solo haba declarado inconstitu-cional el artculo 21 del proyecto, en el

cual se dispone que el Consejo Rector del SBD escoger discrecionalmente al banco encargado de administrar el Fondo de Crdito para el Desarrollo. El proyecto debe volver para su trmite legislativo, en el cual se tendr que establecer un proceso de licitacin para seleccionar el banco comercial pblico que manejar el citado Fondo.El pas, pues, est rezagado. Hay

tiempos de espera muy prolongados y en ms de un caso sinuosos, desde la declaracin de intenciones y priori-dades, hasta que una poltica se hace operativa y obtiene resultados, por ms urgente y consensuada que sea (PEN, 2014).

LacomplejainstitucionalidaddeapoyodelsectoragropecuarioEl sector agropecuario ofrece un buen

ejemplo de la fragmentacin, la escasa cobertura y la falta de coordinacin

que impera en el mbito de las polticas de fomento productivo. Este sector es un eje fundamental para el desarrollo del pas, ya que aporta un 9,4% del PIB y brinda empleo a un 12,8% de la poblacin ocupada. En un inventario realizado por el Programa Estado de la Nacin (PEN) en 2008 se identifi-caron veintisiete instituciones pblicas que estaban a cargo de 337 programas (22%), proyectos (50%) y servicios (28%) dirigidos a los productores agropecua-rios (cuadro 3.11). La oferta comprenda intervenciones de muy diversos tipos y alcances, desde muestreos de finca, formacin de jvenes y certificacin de semillas, hasta financiamiento de la produccin y servicios de frigorficos, entre muchos otros.Buena parte de las instituciones iden-

tificadas trabajaba con presupuestos muy pequeos (menores a un milln de dlares) y en decenas de casos no

CUADRO3.11

Oferta de servicios del sector pblico para las empresas agropecuarias. 2008a/

Institucin Tipo de apoyo Programa Proyecto Servicio Total

Consejo Nacional de Produccin 4 10 14Corporacin Arrocera Nacional 7 2 5 14Corporacin Bananera Nacional 73 11 84Corporacin Ganadera 5 4 3 12Corporacin Hortcola Nacional 4 4Instituto Costarricense de Turismo 3 3 6Instituto del Caf de Costa Rica 5 2 7Instituto de Desarrollo Rural 4 4Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia Tecnolgica 3 6 1 10Liga Agrcola Industrial de la Caa 5 5Ministerio de Agricultura y Ganadera 23 53 6 82Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Telecomunicaciones 1 3 4Ministerio de Ambiente y Energa 8 5 13 26Oficina Nacional de Semillas 15 15Refinadora Costarricense de Petrleo 7 3 10Secretara Ejecutiva de Planificacin Sectorial Agropecuaria 11 11Servicio de Salud Animalb/ 12 12Servicio Fitosanitario del Estadob/ 1 2 5 8Otros 4 1 4 9Total 76 168 93 337 a/ Excluye cuatro programas, proyectos o servicios que Alpzar et al. (2008) clasifican como no disponi-bles. b/ Adscrito al MAG. Fuente: Elaboracin propia con base en PEN, 2008 y Alpzar et al., 2008.


exista informacin sobre los recursos con que contaban. La mayora de los funcionarios responsables de las inter-venciones seal que, si bien estaban amparados por algn instrumento legal (ley, decreto ejecutivo o directriz), su operacin era afectada por la antige-dad de esas normas, la inexistencia de leyes que protegieran ciertas lneas de accin (muchas iniciativas dependan de la voluntad poltica de cada admi-nistracin) y las dificultades para una efectiva coordinacin interinstitucional (Alpzar et al., 2008). La actualizacin del inventario, actualmente en mar-cha, ha sido un proceso lento y arduo,

pues las instituciones no siempre tienen documentacin sobre los programas, proyectos y servicios que brindan.Otros anlisis realizados para este

captulo han examinado las modificacio-nes que se hicieron para adecuar la ins-titucionalidad agropecuaria a la poltica de apertura e insercin en la economa mundial, que cambiaron la forma en que se atenda al sector y se tradujeron, fun-damentalmente, en un menoscabo de su capacidad (PEN, 2004).En el Decimonoveno Informe se

publicaron dos estudios de caso que identificaron problemas en tres reas especficas: el caf, el arroz y el apoyo a

las Mipyme (este ltimo tema ya comen-tado en una seccin anterior). Para esta edicin, Senz y Chaves (2014) con-sultaron a un grupo de especialistas14

sobre la evolucin de la instituciona-lidad del sector agropecuario a nivel general, y constataron una vez ms que se trata de un entramado complejo y fragmentado, que ha sufrido una serie de cambios administrativos que dificul-tan la toma de decisiones. Adems, la regulacin y la tramitomana existentes limitan su accin.Estos investigadores contabilizaron

veintiocho instituciones pblicas de diversos tipos (cuadro 3.12), algunas de

CUADRO3.12

Instituciones del sector pblico agropecuario, instituciones pblicas corporativas hbridas y ao de su creacin

Instituciones Ao de creacin

Instituciones pblicas no corporativas Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) 1942para el sector agropecuarioa/ Consejo Nacional de Produccin (CNP) 1956 Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) 1977 Oficina Nacional de Semillas (ONS) 1978 Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (Senara) 1983 Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) 1994 Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) 1997 Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia en Tecnologa Agropecuaria (INTA) 2001 Servicio Nacional de Salud Animal (Senasa) 2006 Instituto de Desarrollo Rural (Inder) 2012Instituciones pblicas corporativas Instituto del Caf de Costa Rica (Icaf) 1933hbridasb/ Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar (Laica) 1965 Corporacin Bananera Nacional (Corbana) 1971 Corporacin Hortcola Nacional (CHN) 1996 Corporacin Ganadera (Corfoga) 2002 Corporacin Arrocera Nacional (Conarroz) 2002Otras instituciones del sector pblico Consejos Tcnicos Asesores de Estaciones Experimentales (MAG) 1988agropecuario que atienden sectores Fondo Nacional de Estabilizacin Cafetalera (Fonecaf) 1992productivos o temas especficos Junta de Fomento Avcola (JFA) 1972 Junta de Fomento Porcino (JFP) 1980 Junta de Fomento Salinero (JFS) 1977 Junta Nacional de la Cabuya (JNC) 1990 Oficina Nacional Forestal (ONF) 1996 Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Zona Atlntica (Prodaza) 1988 Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Pennsula de Nicoya (Prodapen) 1997 Secretara Ejecutiva de Planificacin Sectorial Agropecuaria (Sepsa) 1987 Unidad Ejecutora de Crdito y Desarrollo Agrcola de Pequeos Productores de La Zona Norte 1990 Unidad Ejecutora de Programa Ganadero de Salud Animal (Prograsa-Mag) 1987 a/ Conforman el Consejo Agropecuario Nacional (CAN).b/ Se les denomina hbridas porque son corporaciones no estatales con personera jurdica propia que utilizan el derecho pblico para aplicar sus potestades regulatorias y el derecho privado para sus actividades comerciales.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Senz y Chaves, 2014.


las cuales han cambiado sus funciones. El MAG y el CNP, dos entidades que en el pasado haban sido centrales en la ejecucin de las polticas sectoriales, fueron reformadas en 198715. Desde ese momento se dispuso que el MAG fuera el ente rector y responsable, entre otras, de las actividades de extensin agropecuaria (asesora y asistencia tc-nica para la produccin). Al CNP se le encarg la elaboracin e implemen-tacin del Programa de Reconversin Productiva Agropecuaria (Ley 7742), en sustitucin de su rol anterior, que era la fijacin de precios de sustentacin, as como la compra, almacenamiento y comercializacin de productos agrco-las en el mercado interno. El objetivo del programa era impulsar un proceso de transformacin que elevara la com-petitividad de la produccin agrcola para los mercados local e internacional, mediante programas de financiamien-to, capacitacin, servicios de apoyo, asesora en temas de calidad, asesora a la Junta Nacional de Ferias en la ope-racin de las Ferias del Agricultor y el desarrollo de sistemas de informacin sobre precios, productos y mercados.Adicionalmente, por medio de la

Ley 9036, de 2012, se transform el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), con el objetivo de establecer un marco institucional adecuado para la formulacin, planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polti-cas de Estado en esta materia. El Inder tiene el mandato de planificar y tomar decisiones sobre el desarrollo territorial rural, a partir de una visin integral de las necesidades por cubrir y en coordi-nacin con las dems instituciones del sector y otras que tienen agendas de trabajo a nivel regional (ICE, MOPT, Mideplan, entre otros), as como con los consejos de desarrollo local y otras organizaciones de la sociedad civil.En respuesta a los requerimientos de

produccin y comercializacin, se deci-di crear otras organizaciones pblicas de tipo corporativo, aqu denominadas instituciones hbridas, que buscan tanto la especializacin como la mejora de la eficiencia en los servicios tcnicos y financieros de apoyo al productor

agropecuario. Estas entidades operan con juntas directivas integradas por el ministro o viceministro de Agricultura y representantes de los productores. Tambin realizan procesos de inves-tigacin y desarrollo, en coordinacin con el MAG y otras instituciones, y en algunos casos reciben fondos pblicos para impulsar sus iniciativas, los cuales se complementan con ingresos parafis-cales16.Con el fin de mejorar la coordinacin

entre las instituciones y el MAG tam-bin se crearon otras instancias secto-riales, como el Consejo Agropecuario Nacional (CAN) mximo de con-sulta, asesora y coordinacin, la Secretara Ejecutiva de Planificacin Sectorial Agropecuaria (Sepsa), el Comit Tcnico Sectorial Agropecuario (Cotecsa), los Comits Sectoriales Regionales Agropecuarios (CSRA) y los Comits Sectoriales Locales (Coseles).Las instituciones gozan de altos gra-

dos de autonoma que impiden o difi-cultan el ejercicio de la rectora por parte del MAG; algunas de ellas incluso tienen personera jurdica propia (Senz y Chaves, 2014). Hay organizaciones como el Inder, el Incopesca y el Senara, en las cuales el ministro o el viceminis-tro participan como miembros de las juntas directivas, bajo la direccin de un presidente ejecutivo nombrado por el Gobierno. Otros rganos tcnicos, como el Senasa y el SFE, fueron crea-dos para cumplir con estndares inter-nacionales en reas especficas, y sus decisiones no necesariamente respon-den a la rectora poltica del Ministerio, sino a las reglas establecidas en los con-venios suscritos por el pas, como los TLC, o a la normativa promulgada por entidades multilaterales como la OMC.En resumen, la multiplicidad de ins-

tituciones pblicas en el sector agro-pecuario hace muy compleja la labor de rectora y direccin de todas ellas segn las polticas y directrices que emite el MAG. Adems, la estructura organizativa del sector ha conducido, en algunos casos, a una fragmentacin en la toma de decisiones, fuera del control del ministro rector. Senz y Chaves (2014) reportan algunas limita-ciones adicionales a las expuestas en el

Decimonoveno Informe y que se citan a continuacin:

n Poca presencia y efectividad de las instituciones en las zonas rurales del pas.

n Regulaciones y trmites excesivos, que obstaculizan, desestimulan e incluso encarecen la produccin y afectan la competitividad de las acti-vidades agropecuarias.

n Falta de claridad en las prioridades y desfase entre la realidad del sector y el funcionamiento de las institucio-nes, todo lo cual resta efectividad a los esfuerzos que se realizan.

n Restricciones presupuestarias, que se han agravado por la situacin fiscal que vive el pas y que limitan la inversin en recursos humanos y en equipo, el financiamiento de proyectos de investigacin, desarro-llo y transferencia tecnolgica, y la asistencia directa a los productores.

ProfundizacinfinancieraesinsuficienteparaimpulsareldesarrolloLa funcin principal del sistema

financiero es canalizar los recursos excedentes que poseen algunos agen-tes econmicos, hacia otros que tienen necesidades de inversin y consumo. Esto permite crear oportunidades de empleo y produccin, siempre y cuan-do la reasignacin sea eficiente, es decir, que se transfieran fondos de usos menos productivos, a usos que generen mejoras en la productividad nacional. A esta capacidad del sistema financiero, de intermediar entre los agentes de la "economa real", se le denomina profun-dizacin financiera.

>> PARA MS INFORMACIN SOBRE LAS LIMITACIONES DEL SECTOR AGROPECUARIO,vase Senz y Chaves, 2014; Lankester, 2013 y el captulo 3 del Decimonoveno Informe, enwww.estadonacion.or.cr


Adems, el sistema puede reducir los costos asociados a su funcin inter-mediadora, en la medida en que logre ofrecer los mejores rendimientos a los depositantes y los menores costos posi-bles a los usua

cap 3 estado nacion 20 2014 baja

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