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CIDADES MÉDIAS E AGLOMERAÇÕES URBANAS:
A NOVA ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO REGIONAL NO SUL DO BRASIL1 �
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Eixo 3: Redefinições Regionais e Cidades Médias
INTRODUÇÃO
Na contemporaneidade da urbanização brasileira, verifica-se um amplo
processo de reestruturação caracterizado pela “explosão” das tradicionais formas de
concentração urbana e pela emergência de novas formas espaciais, continentes de
novas territorialidades dos grupos sociais. Na escala intra-urbana, o fenômeno da
“dispersão urbana” está alterando a morfologia urbana tradicional, gerando novas
centralidades e novas periferias. Na escala interurbana e regional, são produzidos
novos processos de desconcentração e reconcentração espacial da população, das
atividades econômicas e da informação sobre o território. A difusão da metropolização
é um exemplo desses processos.
As cidades de Pelotas e Rio Grande, distantes 60 Km uma da outra, são os
principais centros urbanos do Sul do Rio Grande do Sul2. Desde o final de 2002,
compõem a “Aglomeração Urbana do Sul” (AUSUL), instituída por Lei Estadual e
formada pela mancha urbana contígua dessas duas cidades, além dos municípios de
Capão do Leão, São José do Norte e Arroio do Padre.
A comunicação analisa os processos de crescimento urbano, a organização
intra-urbana e as dinâmicas de integração funcional na Aglomeração Urbana do Sul.
Pretendemos comparar seu modelo territorial com outras formas de organização
metropolitana verificadas em diferentes realidades socioespaciais, bem como pontuar
alguns desafios para a presente e futura gestão desse território metropolitano em
formação.
Consideramos que a simples institucionalização não é suficiente para definir a
realidade “metropolitana” da aglomeração urbana, sendo necessário investigar os
processos socioespaciais em curso, especialmente nos centros urbanos de Pelotas e
de Rio Grande, os núcleos polarizadores da aglomeração.
ESCALAS DA METROPOLIZAÇÃO E AGLOMERAÇÕES URBANAS: A NOVA DINÂMICA DA REDE URBANA BRASILEIRA
Na escala mundial, os câmbios recentes na “geografia global da urbanização”
do capitalismo tardio, produzidos pela revolução tecnológica, pela reestruturação do
mundo do trabalho e pela mudança cultural e da vida cotidiana, determinaram novos
parâmetros para a definição de conjuntos espaciais, especialmente das concentrações
urbanas (SCOTT, 1994:103).
No caso brasileiro, constatou-se na década de 1990 uma mudança nas escalas
da metropolização e na própria complexidade do fenômeno urbano sobre o território.
Verificou-se a emergência de novos conjuntos espaciais polarizadores do crescimento
da população urbana que passaram a desempenhar o papel de centros metropolitanos
à escala regional (DAVIDOVICH, 2001).
Duas formas principais de concentração são definidas: as regiões
metropolitanas institucionalizadas e as aglomerações urbanas não-metropolitanas. As
27 regiões metropolitanas institucionalizadas concentram mais de 60 milhões de
habitantes e cerca de 40% da população urbana do país, destacando-se as
“metrópoles nacionais”, as regiões metropolitanas instituídas na década de 19703.
Hoje em dia, essas metrópoles constituem os núcleos de concentrações urbano-
industriais bastante afetadas pelas políticas de ajuste, austeridade e desmonte do
aparelho estatal, bem como e pelas mudanças estruturais e da economia brasileira na
década de 1990.
Nos últimos anos, verifica-se também um novo dinamismo socioespacial das
aglomerações polarizadas por cidades médias (entre 200 mil e 1 milhão de habitantes)
do interior do país. Com as economias dos núcleos metropolitanos cada vez mais
vinculadas aos serviços e às atividades de gestão, as cidades médias estão
assumindo o papel de centros industriais. Na última década, a indústria brasileira
cresceu nas cidades médias e nas franjas perimetropolitanas, convertendo esses
territórios em pólos de atração de migrações internas e inter-regionais.
Esse novo desenho manifesta-se especialmente na “região concentrada” (o
Centro-Sul), configurando uma nova complexidade da rede urbana no bojo da qual
podemos destacar a difusão dos sistemas técnicos e de informação sobre o território,
a tecnificação da agropecuária e o crescimento das classes médias na estrutura social
do interior do país (SANTOS e SILVEIRA, 2001). O “êxito econômico” aliado ao epíteto
de “ilhas de prosperidade” atribuído às cidades médias atraem contingentes de
imigrantes ocasionando seu crescimento acelerado e o surgimento de problemas
urbanos e sociais semelhantes aos das grandes metrópoles do país.
A “nova geografia da globalidade” produz novas tendências e territorialidades
que coexistem com as já existentes. As oportunidades estratégicas que cidades e
regiões oferecem ao capital são evidenciadas em lugares onde as tendências da
metropolização e da urbanização apresentam uma série de escalas e formas
espaciais. Os territórios metropolitanos lato sensu constituem (ainda) espaços
privilegiados de atração e localização do capital (VELTZ, 1999). Em países periféricos
e industrializados como o Brasil, continuam se formando aglomerações industriais
baseadas em atividades de manufatura intensivas em tecnologias, especialmente no
entorno das cidades médias (SCOTT, 1994:117).
Assim, consideramos que, na atualidade, se consubstancia uma nova
configuração urbana e metropolitana, distinta da “velha forma” das regiões
metropolitanas tradicionais. A definição e a caracterização dessas novas
configurações têm preocupado pesquisadores em diferentes países que se dedicam a
analisar o fenômeno da dispersão urbana e das novas redes de cidades, em especial
dos espaços metropolitanos, das aglomerações urbanas e das conurbações.4
No caso do Rio Grande do Sul, a urbanização é um processo dinâmico, que se
realiza sobre uma rede urbana organizada em distintas escalas e abrangendo
diferentes territorialidades e formas espaciais, estando institucionalizadas as seguintes
concentrações urbanas: a Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA); a
Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNE) – polarizada por Caxias do Sul; a
Aglomeração Urbana do Sul (AUSUL) e a Aglomeração Urbana do Litoral Norte (figura
1).
Figura 1 – Rio Grande do Sul: Região Metropolitana e Aglomerações Urbanas
FONTE: METROPLAN (WWW.METROPLAN.RS.GOV.BR)
NOVAS ABORDAGENS DA ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO REGIONAL
A reestruturação urbana está na base da produção de um “novo cenário
territorial” constituído por um tecido urbano estendido que envolve “cidades grandes e
pequenas, povoados, pedaços do campo e metrópoles” em uma mesma “lógica de
desregulação” (Amendola, 2000:24). Segundo M. Castells, na atualidade nos dirigimos
a um mundo amplamente urbanizado no qual o processo de urbanização tende a se
concentrar de modo desproporcional em um novo tipo de região metropolitana, a
“constelação urbana”, formada por diversas áreas metropolitanas disseminadas ao
longo de uma enorme extensão territorial, funcionalmente integradas e socialmente
diferenciadas em torno a uma estrutura de múltiplos centros (2001:494). Tal como a
sociedade que se organiza em rede, na qual pontos e nós de controle são múltiplos, o
conceito de região metropolitana com um único centro, concentrador de todas as
funções de gestão, estaria sendo suplantado por uma nova realidade metropolitana
multi ou policêntrica.
O conceito de metrópole policêntrica começou a ser formulado ainda na
década de 1980. A “metrópole policêntrica regional” de Campus Venuti (1985:35) é
composta de diversos centros urbanos especializados, com mais de um núcleo
polarizador concentrando habitantes, entre os quais as relações produtivas, sociais e
culturais não são produto da continuidade espacial típica das metrópoles tradicionais,
e sim de uma contigüidade temporal nascida por uma intrincada rede de infra-
estruturas de transportes e comunicações.
Esse conceito assemelha-se ao de “sistema funcional urbano” proposto pelo
geógrafo italiano Giuseppe Dematteis, o qual constitui “um âmbito de vida, de
mobilidade pendular cotidiana e de mobilidade residencial daqueles que vivem em um
território urbanizado” que se estende por até “dezenas de quilômetros” (1998:23). A
esses âmbitos correspondem mercados de trabalho e de serviços geograficamente
distintos, mas que ao serem formados por diferentes centros articulados por sistemas
de transporte e comunicações rápidos, equivalem à escala do município em períodos
históricos anteriores.
A “cidade regional difusa“, como designa A. Precedo Ledo, aproxima-se desse
modelo ao integrar cidade e campo em “comunidades territoriais organizadas em
rede”, nas quais cada unidade desempenha uma função especializada e mediante a
cooperação e a complementaridade articula-se à população e ao território em um
modelo de desenvolvimento integrado (2003:179).
A definição da “cidade-região” é mais ampla, estando relacionada às grandes
aglomerações inseridas na economia global (SCOTT et all, 2001). A formulação da
cidade-região faz referência à uma nova entidade territorial oriunda da integração de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, conformando os grandes “nós” da
economia globalizada. As cidades-regiões emergem com a era do capitalismo
globalizado, fazendo parte da nova “geografia global da urbanização” (SCOTT,
1994:103); são as conexões essenciais da economia globalizada emergindo como
“atores políticos” na cena mundial, pois muitas concentram um produto interno bruto
equivalente ou superior a estados inteiros. A cidade-região atualiza o “clássico”
conceito de “megalópole” proposto por Jean Gottmann no começo dos anos 1960.
Do ponto de vista político-físico-espacial, o estabelecimento dessas
“constelações urbanas” ou “regiões megametropolitanas” anônimas, que muitas vezes
extrapolam os limites do Estado-nacional, tornam mais complexo o planejamento e a
gestão do território, pois estimulam até mesmo a emergência de um “novo
regionalismo”, vinculado a esses conjuntos espaciais.
Outrossim, o conceito de cidade-região também está sendo utilizado para
designar conjuntos de cidades médias articuladas à escala regional em aglomerações
urbanas compactas ou difusas. Por essa abordagem, considera-se a cidade-região um
sinônimo dos conceitos de sistema funcional urbano ou cidade regional difusa.5
REESTRUTURAÇÃO URBANA NO SUL DO BRASIL: AS CIDADES DE PELOTAS E
RIO GRANDE
As cidades de Rio Grande e Pelotas são os principais centros urbanos do Sul
do Rio Grande do Sul, apresentando uma história urbana comum, compartilhando
períodos de desenvolvimento, crise e estagnação. Nas primeiras décadas do século
XX, conformavam um pólo industrial importante. Recentemente, essas cidades se
inserem na problemática regional da “Metade Sul” do Rio Grande do Sul e mesmo
numa conjuntura de relativa “estagnação econômica” continuam exercendo importante
papel de pólos econômicos e de atração de fluxos migratórios de centros urbanos
menores e das zonas rurais do seu entorno. 6
O desenvolvimento urbano de Pelotas e Rio Grande pode ser comparado aos
três “estágios de desenvolvimento histórico do capital” propostos por Giovanni Arrighi
(1999). No último quartel do século XIX, a atividade exportadora das charqueadas
propiciou um acúmulo de capitais e um mercado consumidor suficientemente
desenvolvido que atraiu outras atividades econômicas. Pelotas e Rio Grande
constituíram uma “região nova” para a implantação do capital. À indústria de base (a
“saladeril”), se agruparam indústrias complementares (couros, sabões, velas, colas)
que utilizavam os resíduos da atividade principal como matérias-primas, além de
indústrias de bens de consumo não-duráveis (têxteis, alimentícias, bebidas),
estabelecendo-se nas duas cidades um centro industrial diversificado cujo mercado
consumidor se estendia por toda a Campanha gaúcha (SINGER, 1977).
A industrialização foi concomitante ao desenvolvimento urbano, com as
primeiras obras de saneamento e de provisão de infra-estruturas. No final do século
XIX e início do século XX, as áreas centrais de Pelotas e Rio Grande foram dotadas
de redes de saneamento, telefones, energia elétrica e gás. Com relação ao capital
imobiliário, predominavam as formas rentistas de produção da moradia, com os
proprietários urbanos promovendo a construção de “casas baratas e higiênicas”, para
a venda e aluguel para a população incluída no mercado formal de trabalho.
No estágio de “desenvolvimento produtivo da região” (após 1920), a
territorialização da grande indústria (frigoríficos, engenhos de beneficiamento de arroz,
indústrias de conservas, de óleos e de processamento de pescado) promoveu uma
série de mudanças no espaço urbano das duas cidades. Foi a época da constituição
do capital imobiliário, dos loteamentos e da formação da periferia. A terra foi
convertida em mercadoria e a propriedade imobiliária foi progressivamente se
autonomizando da propriedade fundiária, aparecendo os primeiros promotores
profissionais (SOARES, 2002). A partir do final dos anos 60, observa-se o estágio da
“desterritorialização do capital na indústria” e de sua reprodução e multiplicação na
promoção imobiliária.
Dos anos 60 até o final dos anos 80, Pelotas e Rio Grande viveram um ciclo de
desenvolvimento industrial, baseado na integração da base modernizada da
agropecuária da economia regional com a grande indústria na formação do complexo
agro-industrial. Esse modelo apresentou sinais de esgotamento no final dos anos 80,
com o fechamento de diversas fábricas, num acelerado processo de
desindustrialização que afetou especialmente a cidade de Pelotas.
O CRESCIMENTO URBANO PERIFÉRICO E A DISPERSÃO URBANA
No atual processo de desenvolvimento socioespacial nos dois centros urbanos,
verifica-se uma tendência à adoção de um padrão urbano disperso, a partir de um
crescimento urbano fortemente influenciado pelas vias de circulação regional que, a
exemplo de outras cidades, também passam a servir ao transporte intra-urbano
atraindo uma maior expansão urbana ao longo de seu trajeto (VILLAÇA, 1998:70).
No caso da cidade de Pelotas, verificam-se três vetores principais de
crescimento urbano. O primeiro está relacionado com os setores de maior renda (o
“eixo leste”). Nele localizam-se os principais empreendimentos imobiliários de alto
padrão, especialmente os bairros exclusivos e condomínios fechados. Esse é o eixo
que demanda aos balneários da Lagoa dos Patos (Laranjal), situados a 12 Km do
centro e hoje já considerados bairros integrados ao tecido urbano da cidade.
O segundo eixo de crescimento é o norte, o qual se desenvolve com três
segmentações. O setor mais próximo ao centro – a chamada “Zona Norte” – constitui-
se em uma zona de valorização na qual são realizados importantes empreendimentos
imobiliáros, especialmente a construção de edifícios de alto padrão. O segundo setor é
formado por diversos assentamos populares, tanto conjuntos habitacionais de
promoção estatal, como loteamentos populares, de iniciativa pública (pela doação de
“lotes urbanizados”) ou privada. Finalmente, o terceiro setor é o eixo principal onde se
instalam diversas atividades econômicas, como indústrias (conservas e frigoríficos),
atacadistas e transportadoras.
A oeste, o vetor de crescimento apresenta características peculiares,
constituindo-se no eixo de conurbação do tecido urbano de Pelotas que se
“esparrama” sobre o termo municipal de Capão do Leão. Nos anos 70, quando aquele
município ainda era um distrito de Pelotas, ocorreu a ocupação dos loteamentos
Jardim América e Parque Fragata, ambos com mais de 1.000 lotes populares. Em
1982, ao emancipar-se o Capão do Leão, esses loteamentos constituíram os “bairros”
do novo município. O adensamento populacional nesse vetor ocasionou o
“transbordamento” da mancha urbana da cidade de Pelotas, processo que originou a
aglomeração urbana atual.
No caso de Rio Grande, a cidade cresce sobre dois vetores bastante
diferenciados quanto às formas espaciais do crescimento urbano, aos agentes sociais
atuantes e ao seu conteúdo econômico e social. Um primeiro eixo é o que se
desenvolve ao longo da rodovia de ligação com Pelotas. Trata-se do eixo onde são
implantados loteamentos populares, projetos de assentamento e conjuntos
habitacionais destinados à população de baixa renda (o chamado “eixo da pobreza”).
É o vetor que conecta o centro de Rio Grande, o grande bairro popular Carreiros e a
Vila da Quinta (sede de um distrito do município e receptora de grandes loteamentos
populares).
O segundo vetor é o da ligação entre o centro da cidade e o Balneário Cassino,
situado a 18 Km do centro e já considerado um bairro da cidade. Nesse eixo (o “eixo
da riqueza”), situam-se os principais empreendimentos imobiliários da cidade:
conjuntos residenciais de apartamentos e vivendas unifamiliares, bairros exclusivos e
condomínios fechados. A constituição desse eixo remonta a princípios da década dos
anos 80, quando três grandes empreendimentos inauguraram a expansão periférica
da cidade: o Conjunto Residencial Parque São Pedro, com 1.200 unidades
unifamiliares; o Conjunto Habitacional Parque Marinha do Brasil (3.200 casas),
realizado pela COHAB-RS; e o loteamento Jardim do Sol, com 400 lotes de alto
padrão. Hoje em dia recebe empreendimentos de menor porte, porém é a área
preferencial de atuação dos promotores imobiliários na cidade.
Tanto em Rio Grande como em Pelotas, observamos um significativo processo
de periferização dos assentamentos e uma notável extensão do tecido urbano, com os
agentes da produção social do espaço urbano adotando padrões metropolitanos em
seus empreendimentos. No momento atual, difunde-se um novo estilo e um modelo
de morar e estar na cidade que passa, em muitos casos, pela segregação e
individualização da moradia de setores de alta renda e o abandono (e a conseqüente
degradação) das áreas centrais. Esse novo modelo (o dos “condomínios fechados”)
conduz a formas periféricas de implantação do habitat, favorecendo a dispersão
urbana e a extensão do tecido urbano em níveis ainda não experimentados nas
cidades brasileiras, especialmente nas cidades médias.
UMA TERRITORIALIDADE EMERGENTE: A AGLOMERAÇÃO URBANA DO SUL
Diante desse quadro de crescimento urbano e progressiva integração
econômica e funcional entre as cidades de Pelotas e Rio Grande, instituiu-se a
Aglomeração Urbana do Sul (AUSUL), formada pelos municípios de Pelotas, Rio
Grande, Capão do Leão, São José do Norte e Arroio do Padre (Quadro 1), com o
propósito de possibilitar o “planejamento integrado deste conjunto urbano, visando ao
fortalecimento do seu papel no desenvolvimento regional” (PLC 271/2002).
Contudo, a AUSUL não se configura como um embrião de uma típica área
metropolitana, dado que não existe um núcleo central e continuidade de ocupação da
mancha urbana. Entretanto, ao congregar quase 600 mil habitantes em um eixo
urbano de cerca de 60 Km, pode ser considerada uma forma espacial emergente,
característica da atual fase de reestruturação socioespacial e econômica do
capitalismo tardio, na qual se processa uma mudança de escala na urbanização.
Nesse caso, podemos enquadrar a integração funcional e espacial das cidades de
Pelotas e Rio Grande nos processos de “desconcentração”, “reestruturação espacial”,
“dispersão urbana” e de “difusão da urbanização” sobre o território.
Quadro 1 - Aglomeração Urbana do Sul: dados gerais
Município Área (Km²)
População (Hab)
Densidade (Hab/Km)² PIB (U$) IDH População
urbana % População rural %
Pelotas 1.648 323.158 196,10 827.265.663 0,816 301.081 93 22.077 7 Rio Grande 2.836 186.544 65,78 1.139.700.429 0,793 179.208 96 7.336 4 Capão do Leão 784 23.718 30,25 72.957.826 0,77 21.354 90 2.364 10 São José do Norte 1.135 23.796 20,96 30.854.309 0,703 17.294 73 6.502 27
Arroio do Padre 130 4.145 31,88 4.505.883 - 102 2 4.043 98
TOTAL 6.533 561.361 85,93 2.075.284.110 519.039 42.322
Fontes: SNIU, IBGE, FEE, Atlas do IDH do Brasil. Dados referentes a 2000. Elaboração própria.
Anteriormente, os estudos realizados pelo IBGE sobre a hierarquia da rede
urbana brasileira consideraram as cidades de Rio Grande e Pelotas como os centros
regionais mais importantes da Mesorregião da Metade Sul do RS. Por sua
proximidade, foram analisadas como centro regional único, caracterizado pela
“complementariedade de funções”. Entretanto, a definição da Aglomeração Urbana de
Pelotas-Rio Grande foi problemática, pela inexistência de continuidade da mancha
urbana que caracterizaria um processo de conurbação. Por este motivo, no começo
dos anos 90, o estudo que subsidiou a primeira lei de aglomerações urbanas do
estado, incluiu apenas Pelotas e Capão do Leão na aglomeração (Aglomerações
Urbanas no RS, 1992). Por outro lado, as dimensões populacionais e a semelhança
funcional das duas cidades, pouco contribuíram para a definição de um “núcleo
polarizador e articulador” do conjunto urbano, dificultando essa definição dado os
padrões de referência adotados nos estudos técnicos.
Recentemente, o estudo “Caracterização e Tendências da Rede Urbana
Brasileira” (IPEA, IBGE, Unicamp) distinguiu os “centros e aglomerações não-
metropolitanas” por “configurarem manchas caracteristicamente de ocupação
contínua”, ou por “guardarem uma proximidade geográfica, serem densas e
populosas, porém com descontinuidade de mancha de ocupação, mas fortemente
articuladas na mesma dinâmica econômica” (1999:249).
A ”Aglomeração Urbana Pelotas-Rio Grande“ (tal como aponta o citado
estudo), ou a Aglomeração Urbana do Sul, é um conjunto urbano de características
especiais, tendo Pelotas e Rio Grande como núcleos polarizadores com fortes
ligações históricas. Nas últimas décadas, as duas cidades suportam um contínuo
processo de perda de dinamismo industrial que amplia a distância com os centros
mais dinâmicos da economia do estado (a RMPA, Caxias do Sul e o entorno
metropolitano). A aglomeração – formada por Pelotas, Rio Grande e mais três
pequenos centros urbanos vinculados a essas duas cidades – apresenta uma
densidade demográfica próxima aos 100 hab/km2. As taxas de crescimento
populacional são comparativamente mais baixas que as de outras concentrações
urbanas do estado (1,58% e 1,00% a.a, nos períodos 1980/91 e 1991/96), o que não
impede a continuidade dos processos de reestruturação intra e interurbanos, conforme
analisamos anteriormente (figura 2).
Figura 2 – A Aglomeração Urbana do Sul
Fonte: modificado de www.embrapa.gov.br
Esse conjunto urbano foi anteriormente classificado como “uma concentração
urbana sem espaço urbanizado contínuo, onde a integração se realiza pela
complementariedade de funções”7. Já na “Síntese da morfologia da rede urbana” do
estudo “Caracterização e Tendências”, foi caracterizada por “configurar uma
aglomeração urbana que envolve, em uma mancha contígua de ocupação, as cidades
de Pelotas, Rio Grande e Capão do Leão” (1999:174).
Em nossa visão a AUSUL aproxima-se dos conceitos de “Sistema Funcional
Urbano“ considerado por G. Dematteis e “Cidade Regional Difusa” proposto por A.
Precedo Ledo. Essas definições inserem novos parâmetros para a constituição das
redes de cidades, pelos quais a armadura da “rede territorial urbana” (Precedo Ledo,
2004:44) pode ocorrer tanto pelos esquemas clássicos de integração como pela
“adesão” induzida dos centros urbanos à rede. Assim, dadas as condições atuais de
flexibilização da produção espacial, as redes urbanas podem ser formadas por
“cidades previamente independentes e potencialmente complementares quanto às
funções” e que formam uma aglomeração apoiada por “corredores de transporte e
infra-estruturas de comunicações rápidas e eficientes” (BATTEN, 1995).
A cidade de Pelotas, pólo comercial e de serviços da Aglomeração, concentra
mais de 338 mil habitantes (IBGE, 2004). Exerce forte centralidade em todo o Sul do
estado, além de manter um importante setor industrial agroalimentar (beneficiamento
de arroz, frigoríficos, conservas). Rio Grande é o mais importante centro portuário do
estado e importante pólo industrial (petroquímica, fertilizantes e pescado). A
aglomeração participa com 4,7% do valor adicionado bruto do estado, sendo que mais
de 90% desta participação provém dos municípios de Rio Grande e Pelotas. O parque
industrial da região também está fortemente concentrado nos dois centros, a despeito
da desindustrialização verificada nos últimos anos. As duas cidades concentram
importantes unidades universitárias públicas e comunitárias, reforçando ainda mais a
polarização no eixo da aglomeração8.
Pelotas apresenta peculiaridades em sua rede urbana, que polariza mais de
vinte localidades do extremo-Sul do RS em uma hierarquia verticalizada, com poucos
centros intermediários. Apesar da perda de dinamismo econômico das indústrias
vinculadas ao setor agroindustrial, a cidade sustenta suas taxas de crescimento
ancoradas nos setores de comércio, serviços e construção, caracterizando um típico
exemplo de “drenagem da renda fundiária” do seu hinterland para a cidade.
Nos últimos anos, Rio Grande tem apresentando os melhores indicadores em
termos de crescimento econômico, consolidando-se como o maior PIB da
aglomeração (Quadro 2). O PIB do município é o sétimo do estado, ultrapassando os
2,5 bilhões de reais, contra os 1,8 bilhões de Pelotas (o 9º do estado). A dinamização
das atividades portuárias do “Superporto” de Rio Grande, o terceiro do país e um dos
principais nós de exportação e importação do Mercosul, é a maior responsável por
essa situação.
Os demais núcleos apresentam funções de comércio e serviços locais. No caso
de Capão do Leão, a maior parte de sua área urbana está constituída por bairros
surgidos do parcelamento do solo periférico à cidade de Pelotas, configurando
autênticos “bairros-dormitórios” dessa cidade, embora durante o processo de
emancipação aquele município tenha sido beneficiado pela localização de algumas
plantas industriais importantes (frigoríficos) em seu território.
Situação semelhante verifica-se nas relações de Rio Grande com São José do
Norte, com forte dependência deste último com relação ao primeiro. Arroio do Padre
que foi incluído na aglomeração por sua inserção territorial no município de Pelotas -
do qual recentemente emancipou-se - apresenta características de “vila rural”, com
pouco mais de 100 habitantes urbanos segundo o IBGE (Censo 2000).
Quadro 2 - Aglomeração Urbana do Sul: estrutura econômica dos municípios Estrutura do VAB* (%) Participação no Estado (%)
MUNICÍPIOS Agricultura Indústria Comércio/Serviços Agricultura Indústria Comércio/Serviços
Arroio do Padre 49,81 0,58 49,61 0,05 0,00 0,02 Capão do Leão 16,12 41,47 42,41 0,20 0,19 0,18 Pelotas 5,49 26,95 67,56 0,61 1,09 2,52 Rio Grande 2,45 63,41 34,14 0,38 3,61 1,80 São José do Norte 25,19 5,55 69,26 0,18 0,01 0,17
*Valor Adicionado Básico. Fonte: FEE, 2004. Elaboração Própria.
A característica “bipolar” da aglomeração pode apresentar duas leituras
distintas: de um lado, a de que essa estrutura reflete a territorialidade difusa da
aglomeração, inserindo-a nas novas tendências da urbanização, características de um
território adaptado à fase de acumulação flexível do capital – como propõem
Dematteis (1998 e 2002) e Ascher (2000) – e que instigam uma revisão dos conceitos
definidores da localidade tal como indica Alain Bourdin (2001).
De outro, a bipolaridade revela a fragilidade do processo de integração e a
divisão de funções entre Pelotas e Rio Grande, que provoca a “competição” entre as
duas cidades na disputa pela “primazia urbana” do sul do estado gaúcho. Nessa
leitura, a bipolaridade constatada revela tanto a debilidade dos arranjos produtivos
locais, como a ausência de um projeto de desenvolvimento regional comum,
aumentando a distância com relação à aglomeração urbana polarizada por Caxias do
Sul, bem como as demais aglomerações do sistema urbano da Região Sul do Brasil9.
Essa situação coloca uma série de desafios para a gestão, o planejamento e o
desenvolvimento desse conjunto urbano os quais pontuaremos a seguir.
OS DESAFIOS PARA A GESTÃO E O PLANEJAMENTO URBANOS DA
AGLOMERAÇÃO DO SUL
A gestão e o planejamento do futuro da Aglomeração Urbana do Sul coloca
uma série de desafios para suas elites políticas, econômicas e acadêmicas. Para fins
analíticos, os desafios podem ser divididos em cinco categorias principais: políticos,
institucionais, econômicos, sociais e ambientais.
O principal desafio político será proporcionar e garantir a participação dos
distintos atores sociais dos diferentes municípios na governança e nas discussões
sobre o futuro da aglomeração. Nesse caso, na cidade de Pelotas, já foram realizadas
experiências de participação popular no governo local, enquanto que em Rio Grande o
poder municipal ainda permanece pouco permeável à criação de novos canais de
participação da sociedade organizada nas decisões. Esta necessitará de um elevado
grau de organização e mobilização para romper essas barreiras e participar
ativamente do Conselho Deliberativo da Aglomeração, definido no PLC, visando
inclusive à sua ampliação.
Diretamente relacionados aos desafios políticos, encontram-se os desafios
institucionais sobre a definição das competências dos diferentes níveis de governo no
planejamento e funcionamento da Aglomeração e da possível institucionalização de
uma estrutura com corpo técnico próprio para o seu planejamento. Trata-se, como
aponta Dematteis (2002), de um câmbio de paradigma que deve acompanhar a
mudança territorial: dos “governos e políticas locais” para um “governo e políticas de
rede”.
Os desafios econômicos estão relacionados à definição de um modelo de
desenvolvimento para toda a Aglomeração e à convergência das políticas de
desenvolvimento dos municípios que a compõem, eliminando a guerra fiscal entre os
mesmos. Pelotas e Rio Grande historicamente basearam seu desenvolvimento nos
grandes empreendimentos, com forte participação (direta ou indireta) do financiamento
estatal, um modelo já superado pela reestruturação econômica do capitalismo tardio.
A superação dos desafios sociais e ambientais será derivada da definição do
modelo econômico. No campo social, existem profundas desigualdades a serem
reduzidas na Aglomeração Urbana, tanto desigualdades intra-urbanas nas cidades
que a compõem (especialmente em Pelotas e Rio Grande), como desigualdades
interurbanas, entre os diferentes municípios. Citamos especialmente as desigualdades
nos binômios Pelotas- Capão do Leão e Rio Grande-São José do Norte: os municípios
menores tendem a se constituírem em “mera” periferia dos núcleos polarizadores da
aglomeração, concentrando os piores indicadores sociais (vide IDH no Quadro 1).
A questão da sustentabilidade ambiental do território da Aglomeração, situada
no Estuário da Lagoa dos Patos e circundada por zonas ecologicamente sensíveis,
está relacionada com o modelo de desenvolvimento econômico que será proposto,
bem como com a diminuição das desigualdades sociais, igualmente danosas à
sustentabilidade do ambiente. Vincula-se também à ordenação territorial da
Aglomeração que deve dispensar especial atenção tanto à coesão do modelo urbano
como à componente ambiental em um sistema integrado de planejamento com sólidos
canais de participação popular e de democracia direta.
Da mesma forma, a montagem de um sistema de planejamento para a
Aglomeração exigirá esforços e recursos com os quais os seus municípios dificilmente
poderão arcar sem a participação das demais esferas de governo e, até mesmo, de
canais de financiamento disponíveis nos organismos internacionais.
Por fim, consideramos que a definição de uma Aglomeração Urbana está de
acorde com as tendências atuais dos processos de produção espacial e de
concentração da urbanização. Pelotas e Rio Grande, duas cidades médias
importantes do Sul do Rio Grande do Sul podem, no futuro próximo, adentrar-se em
uma nova fase de desenvolvimento socioespacial sustentável. Entretanto, isso
dependerá do grau de conscientização e mobilização dos setores organizados da
sociedade local.
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VILLAÇA, F. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo: Studio Nobel, 1998. Notas: 1 A pesquisa conta com o apoio e os recursos do Auxílio Recém-doutor da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (FAPERGS). Colaboram na pesquisa os bolsistas de iniciação científica Guilherme Afonso Halal (BIC/FAPERGS) e Daniel Godoy (PIBIC/CNPq). 2 Segundo as estimativas do IBGE para 2004, o município de Pelotas possui 338 mil habitantes, sendo 93% de população urbana. Rio Grande possui 193 mil habitantes com 96% da população em situação urbana. 3 Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Fortaleza, Belém e Rio de Janeiro. Atualmente, 27 regiões metropolitanas estão institucionalizadas (dados do final de 2004), situadas especialmente no entorno das capitais estaduais. É importante assinalar que a Constituição de 1988 delegou aos estados a competência para definir suas regiões metropolitanas, desaparecendo assim os critérios gerais. 4 Entre outros autores citamos GOTTDIENER (1993), SCOTT (1994), LENCIONI (1994), DEMATTEIS (1998 e 1999), MONCLÚS (1998) e ASCHER (2000). 5 Ver sobre esse tema KLINK, J. J. A cidade-região - regionalismo e reestruturação no Grande ABC Paulista (2001). 6 Região composta pelos municípios do Sul do Rio Grande do Sul, considerada a região com menores índices de desenvolvimento econômico e social do estado. 7 DAVIDOVICH e LIMA (1975) apud Secretaria Estadual de Planejamento Territorial e Obras do Rio Grande do Sul (1992). 8 Em Pelotas: a Universidade Federal de Pelotas (UFPel), a Universidade Católica de Pelotas (UCPel) e o Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio Grande do Sul (CEFET-RS). Em Rio Grande: a Fundação Universidade Federal do Rio Grande (FURG) e o Colégio Técnico industrial (CTI). 9 Consideramos aqui as aglomerações urbanas de Londrina, Maringá, Joinville, Blumenau e Criciúma, mesmo que oficialmente sejam denominadas “regiões metropolitanas”.