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Stefano Minieri

Compendio di

Contabilità di Statoe degli enti pubbliciLa gestione del bilancio e l’attività negoziale delle pubbliche amministrazioni

Aggiornato alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (attuazione dell’art. 81 Cost. sul pareggio di bilancio)

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Il Capitolo 1 della Parte Seconda, il Capitolo 1 della Parte Quarta e il Ca-pitolo 2 della Parte Quinta sono stati curati da Lilla Laperuta.Il Capitolo 1 della Parte Quinta è di Biancamaria Consales.

Sul sito www.moduli.maggioli.it sono disponibili aggiornamenti normativi e giurispruden-ziali nonché materiali didattici integrativi

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Finito di stampare nel mese di marzo 2013dalla Litografia Titanlito s.p.a.

Dogana (Repubblica di San Marino)

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Indice generale

Parte PrimaI bilanci dello Stato

Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

1.1 Oggetto di studio e rapporti con altre discipline ....... pag. 151.2 Dalla contabilità di Stato alla contabilità pubblica..... » 161.3 Le fonti normative della contabilità pubblica: la Costituzione............................................................... » 18

1.3.1 L’articolo23:lariservadileggeinmateriatributaria » 181.3.2 L’articolo81e iprincipi inmateriadibilanciodello

Stato .......................................................................... » 191.3.3 Gliarticoli100e103:laCortedeiconti ..................... » 301.3.4 L’articolo119eilfederalismofiscale ......................... » 31

1.4 La riforma dell’art. 81: il pareggio di bilancio in Costituzione............................................................... » 32

1.4.1 Ilnuovoart.81Cost. ................................................. » 361.4.2 L’equilibrio di bilancio delle pubbliche amministra-

zioni(art.97Cost.) .................................................... » 401.4.3 Lemodificheneirapporticonglientiterritoriali(artt.

117e119Cost.) ......................................................... » 411.5 La legislazione ordinaria in materia di bilanci pubblici » 42

1.5.1 LaleggedicontabilitàgeneraledelloStatoedilsuo regolamentoattuativo .............................................. » 43

1.5.2 LaLegge5agosto1978,n.468elaL.362/1988:la nascitadellaLeggefinanziaria .................................. » 44

1.5.3 LariformaCiampi(L.94/1997)elaL.208/1999 ....... » 461.5.4 La legge 196/2009 di riforma della contabilità e

finanzapubblica ........................................................ » 471.5.5 Lanuovagovernanceeconomicadell’UE,il“semestre

europeo”eil“fiscalcompact” ................................... » 491.6 Le fonti normative positive per gli enti pubblici ........ » 51

1.6.1 L’armonizzazionedeibilancipubblici ......................... » 511.6.2 LeRegioni .................................................................. » 521.6.3 Glientilocali .............................................................. » 521.6.4 Glientipubbliciistituzionali ...................................... » 531.6.5 Altrienti ..................................................................... » 54

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4 Indicegenerale

Capitolo 2I bilanci pubblici: caratteristiche, classificazioni e principi

2.1 Tipologie di bilancio .................................................. pag. 552.1.1 Bilanciopreventivoeconsuntivo ............................... » 552.1.2 Bilanciodicassaebilanciodicompetenza ................ » 562.1.3 Bilanciofinanziarioebilancioeconomico.................. » 59

2.2 I principi del bilancio ................................................. » 602.2.1 Principiodell’annualità .............................................. » 602.2.2 Principiodell’integrità ............................................... » 612.2.3 Principiodell’universalità .......................................... » 622.2.4 Principiodell’unità ..................................................... » 652.2.5 Iprincipidiveridicità,pubblicità,specificazione ....... » 652.2.6 Ilpareggiodelbilancioeivincolieuropei ................. » 672.2.7 Ulterioriprincipiepostulatideibilancipubblici ........ » 712.2.8 GliIPSAS .................................................................... » 73

Capitolo 3La decisione di bilancio

3.1 Il processo di bilancio ................................................ » 753.2 La definizione di operatore pubblico: settore statale, settore pubblico ........................................................ » 773.3 Il Documento di economia e finanza (DEF) ............... » 79

3.3.1 LaprimasezionedelDEF:ilProgrammadistabilità . » 823.3.2 LasecondasezionedelDEF ....................................... » 843.3.3 LaterzasezionedelDEF:ilProgrammanazionaledi

riforma ...................................................................... » 853.3.4 PresentazionedelDEF ............................................... » 873.3.5 LaNotadiaggiornamento ........................................ » 88

3.4 La manovra di finanza pubblica e la programmazione triennale ................................................................... » 903.5 Il bilancio di previsione .............................................. » 91

3.5.1 Ilprogettodibilancioannuale ................................... » 913.5.2 Ilquadrogeneraleriassuntivo ................................... » 993.5.3 Ilbilanciopluriennale ................................................ » 102

3.6 La Legge di stabilità ................................................... » 1033.6.1 IlcontenutodellaLeggefinanziariadallaL.468/1978

allaL.208/1999......................................................... » 1033.6.2 LaLeggedistabilitànellaL.196/2009 ...................... » 104

3.7 I disegni di legge collegati .......................................... » 1093.8 L’approvazione parlamentare: la sessione di bilancio » 1103.9 Il contenuto del bilancio ............................................ » 113

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3.9.1 Lo stato di previsione delle entrate e gli stati di previsionedellespese ................................................ pag. 113

3.9.2 Ilcompletamentodellariformadelbilancio .............. » 1153.10 La nuova legge di bilancio in vigore dal 2016 ............ » 118

Capitolo 4La gestione del bilancio

4.1 Il sistema giuridico delle entrate ............................... » 1214.1.1 L’accertamento .......................................................... » 1214.1.2 Lariscossione ............................................................ » 1224.1.3 Ilversamento ............................................................. » 123

4.2 Il regime giuridico delle spese ................................... » 1234.2.1 L’impegno .................................................................. » 1244.2.2 Laliquidazione ........................................................... » 1254.2.3 L’ordinazione ............................................................. » 1254.2.4 Ilpagamento ............................................................. » 126

4.3 I residui attivi e passivi .............................................. » 1274.4 Variazioni del bilancio ............................................... » 128

4.4.1 L’assestamentodelbilanciodelloStato ..................... » 1294.4.2 Levariazioniamministrativedelbilancio .................. » 130

4.5 La gestione di tesoreria ............................................. » 132

Capitolo 5La rendicontazione

5.1 Il rendiconto generale dello Stato ............................. » 1355.1.1 Funzioni ..................................................................... » 1355.1.2 Ilcontodelbilancio .................................................... » 1375.1.3 Ilcontodelpatrimonio .............................................. » 1385.1.4 Laformazionedelrendiconto .................................... » 1395.1.5 Laparificazione ......................................................... » 1405.1.6 L’approvazioneparlamentare .................................... » 142

5.2 I rendiconti speciali: conti amministrativi e conti giudiziali .................................................................... » 1435.3 La contabilità analitica per centri di costo ................. » 144

Parte SecondaLa gestione patrimoniale e i contratti

Capitolo 1I beni pubblici

1.1 Nozione di bene pubblico .......................................... » 1491.2 I beni demaniali ......................................................... » 150

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1.2.1 Nozione ..................................................................... pag. 1501.2.2 Ildemanionecessario ................................................ » 1501.2.3 Ildemanioaccidentale .............................................. » 151

1.3 Il demanio di Regioni ed enti locali ........................... » 1521.3.1 Generalità .................................................................. » 1521.3.2 Demanio e patrimonio degli enti locali nel Codice

Civile .......................................................................... » 1521.3.3 Il decreto sul «federalismo demaniale» (D.Lgs.

85/2010) .................................................................... » 1531.4 La disciplina giuridica ................................................ » 155

1.4.1 Nozioniintroduttive ................................................... » 1551.4.2 Acquistoeperditadellademanialità ......................... » 156

1.5 I beni patrimoniali disponibili ................................... » 1571.6 I beni patrimoniali indisponibili: tipologia e regime giuridico ..................................................................... » 1571.7 La tutela dei beni pubblici ......................................... » 1591.8 La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico ..................................................................... » 159

Capitolo 2I contratti della P.A.

2.1 L’attività di diritto privato della P.A. Limiti all’attività negoziale ................................................................... » 1632.2 L’evidenza pubblica ................................................... » 166

2.2.1 Ilreferentenormativo ............................................... » 1662.2.2 Laratiodell’evidenzapubblica .................................. » 1672.2.3 Lefasidell’evidenzapubblica.................................... » 168

2.3 L’influenza del diritto europeo ................................. » 1712.4 Fonti normative ......................................................... » 1732.5 La nozione europea di appalto pubblico .................. » 1742.6 L’affidamento in house .............................................. » 1752.7 I contratti di partenariato pubblico-privato ............... » 176

2.7.1 Inquadramentogenerale ........................................... » 1762.7.2 Laconcessionediservizi ............................................ » 1782.7.3 Leconcessionidilavori ............................................. » 1792.7.4 Ilprojectfinancing ..................................................... » 1802.7.5 Ilcontrattodidisponibilità ........................................ » 182

2.8 I contratti atipici ........................................................ » 1822.8.1 Inquadramentogenerale ........................................... » 1822.8.2 Illeasingincostruendo ............................................. » 1832.8.3 Ilcontrattodisponsorizzazione ................................. » 184

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2.8.4 Ilcontrattoditesoreria .............................................. pag. 1852.8.5 Ilcontrattodibrokeraggio ......................................... » 187

Capitolo 3Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di forniture e di servizi

3.1 Il Codice dei Contratti pubblici .................................. » 1893.2 L’ambito di applicazione ............................................ » 190

3.2.1 L’ambitosoggettivo ................................................... » 1903.2.2 L’ambitooggettivo ..................................................... » 191

3.3 Le fasi delle procedure di affidamento ...................... » 1923.4 L’attività di programmazione ..................................... » 1923.5 La determina a contrarre ........................................... » 1933.6 Soggetti ammessi alle gare ........................................ » 1943.7 I requisiti di partecipazione ....................................... » 196

3.7.1 Introduzione .............................................................. » 1963.7.2 Lecausediesclusionedallegare ............................... » 1963.7.3 Lacapacitàeconomica,finanziariaetecnica ............ » 197

3.8 La pubblicità delle procedure: bandi, avvisi, inviti .... » 1983.9 Le procedure di scelta del contraente ....................... » 200

3.9.1 Procedureaperte,ristrette,negoziate ....................... » 2003.9.2 Lenuoveprocedure .................................................. » 202

3.10 La gara ....................................................................... » 2043.10.1 Criteridiaggiudicazione ........................................... » 2043.10.2 Leofferteanomale .................................................... » 2053.10.3 L’aggiudicazione provvisoria e l’aggiudicazione

definitiva ................................................................... » 2053.11 La stipula del contratto .............................................. » 2073.12 L’esecuzione del contratto ......................................... » 207

3.12.1 Ildirettoredell’esecuzionedelcontratto ................... » 2073.12.2 Levariantiincorsod’esecuzione ............................... » 2083.12.3 Lemodifichetemporali .............................................. » 209

3.13 Il collaudo: la verifica di conformità per forniture e servizi ....................................................................... » 2103.14 Il contenzioso ............................................................ » 211

3.14.1 Introduzione .............................................................. » 2113.14.2 Latransazione .......................................................... » 2123.14.3 L’accordobonario ...................................................... » 2123.14.4 L’arbitrato .................................................................. » 2133.14.5 Rimedigiurisdizionali ................................................ » 215

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Capitolo 4Il Codice dei Contratti pubblici: appalti di lavori

4.1 L’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo ........ pag. 2174.2 La programmazione dei lavori pubblici ..................... » 2184.3 La progettazione dei lavori pubblici .......................... » 2194.4 Il sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici: le SOA ......................................................... » 2204.5 La direzione dei lavori................................................ » 2224.6 Le varianti in corso d’opera ....................................... » 2224.7 Il collaudo di lavori pubblici ....................................... » 2234.8 Appalti di lavori sotto la soglia comunitaria .............. » 2244.9 Lavori in economia .................................................... » 225

Parte TerzaL’ordinamento contabile degli altri enti pubblici

Capitolo 1L’ordinamento contabile delle Regioni

1.1 L’ordinamento contabile delle Regioni a Statuto ordinario: il decreto legislativo 76/2000 ................... » 2291.2 L’armonizzazione dei bilanci pubblici: il decreto legislativo 118/2011 .................................................. » 2311.3 Gli strumenti di programmazione e di bilancio ......... » 233

1.3.1 Ilbilanciodiprevisioneannuale ................................ » 2341.3.2 Ilbilanciopluriennale ................................................ » 2351.3.3 L’approvazionedelbilancio ....................................... » 235

1.4 L’articolazione del bilancio regionale......................... » 2371.4.1 Classificazionedelleentrate ..................................... » 2371.4.2 Classificazionedellespese ......................................... » 2381.4.3 Ilquadrogeneraleriassuntivo ................................... » 238

1.5 La gestione del bilancio ............................................. » 2391.5.1 Assestamentoevariazionidelbilancio ...................... » 2391.5.2 Impegniepagamentodellespese ............................. » 239

1.6 Il rendiconto generale ............................................... » 2401.7 L’ordinamento contabile delle Regioni a Statuto speciale ...................................................................... » 241

1.7.1 Fontinormativeeprincipi .......................................... » 2411.7.2 ContabilitàeStatutispeciali:RegioneSicilia ............. » 2411.7.3 ContabilitàeStatutispeciali:RegioneSardegna ....... » 2421.7.4 ContabilitàeStatutispeciali:RegioneTrentino-Alto

Adige ......................................................................... » 243

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1.7.5 ContabilitàeStatutispeciali:RegioneValled’Aosta .. pag. 2431.7.6 ContabilitàeStatutispeciali:RegioneFriuli-Venezia

Giulia ......................................................................... » 244

Capitolo 2Contabilità e bilancio degli enti locali

2.1 Fonti normative e ordinamento contabile degli enti locali .......................................................................... » 245

2.1.1 Cronologiadellefonti ................................................ » 2452.1.2 L’armonizzazionedeibilanci ...................................... » 2472.1.3 I principi contabili per gli enti locali emanati

dall’Osservatoriosullafinanzaelacontabilitàdegli entilocali ................................................................... » 2482.2 La programmazione e gli strumenti contabili ............ » 248

2.2.1 Il sistema di bilancio: la programmazione di mandato .................................................................... » 248

2.2.2 Larelazioneprevisionaleeprogrammatica .............. » 2492.2.3 Ilbilancioannualediprevisione ................................ » 2502.2.4 Ilbilanciopluriennale ................................................ » 2522.2.5 Gliallegatialbilanciodiprevisione ........................... » 2532.2.6 Ilpianoesecutivodigestione .................................... » 254

2.3 La gestione del bilancio ............................................. » 2542.3.1 Fasi dell’entrata: accertamento, riscossione e

versamento................................................................ » 2542.3.2 Fasidellaspesa .......................................................... » 255

2.4 Il rendiconto di gestione ............................................ » 2562.4.1 Ilrendicontodellagestione ....................................... » 2562.4.2 Ilcontodelbilancio .................................................... » 2572.4.3 Ilcontoeconomico .................................................... » 2582.4.4 Ilcontodelpatrimonio .............................................. » 259

Capitolo 3Il bilancio degli enti parastatali

3.1 Definizione e disciplina del parastato: la Legge n. 70/1975 ..................................................................... » 261

3.1.1 Lanormativacontabile:ilD.P.R.97/2003 ................. » 2633.1.2 Lanormativacontabile:ilD.P.R.91/2011 ................. » 264

3.2 I principi contabili generali ........................................ » 2653.3 Il bilancio di previsione .............................................. » 268

3.3.1 Ilpreventivofinanziario ............................................. » 2693.3.2 Il quadro generale riassuntivo ed il preventivo

economico ................................................................. » 270

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3.3.3 Allegatialbilanciodiprevisione ................................ pag. 2713.4 Il rendiconto generale ............................................... » 272

3.4.1 Ilcontodibilancio ..................................................... » 2733.4.2 Ilcontoeconomico .................................................... » 2733.4.3 Lostatopatrimoniale ................................................ » 2743.4.4 Lanotaintegrativa .................................................... » 274

Capitolo 4La contabilità degli altri enti pubblici: università, istituzioni scolastiche,

Camere di commercio e ASL

4.1 L’ordinamento contabile delle università .................. » 2774.1.1 IbilancinelD.Lgs.18del2012 ................................. » 2804.1.2 L’introduzione della contabilità economico-

patrimoniale,dellacontabilitàanaliticaedelbilancio unicoedisciplinadellafasetransitoria ..................... » 281

4.1.3 Nuoveprospettivedicambiamento:ilD.L.112/2008 elaL.240/2010 ......................................................... » 2824.2 L’autonomia finanziaria e contabile delle istituzioni scolastiche ................................................................. » 284

4.2.1 IlProgrammaannuale ............................................... » 2844.2.2 LagestionedelProgramma ...................................... » 2864.2.3 Ilcontoconsuntivo ..................................................... » 286

4.3 Le Camere di commercio ........................................... » 2874.3.1 La programmazione pluriennale e il preventivo

economicoannuale ................................................... » 2884.3.2 Lagestionedelbilancio ............................................. » 2894.3.3 Larilevazionedeirisultatidellagestione................... » 290

4.4 L’ordinamento contabile delle Aziende Sanitarie Locali ......................................................................... » 290

Parte QuartaIl sistema dei controlli

Capitolo 1I controlli interni

1.1 Nozione e funzione di controllo ................................ » 2951.2 Le tappe normative della riforma dei controlli interni » 2961.3 La riforma dei controlli interni: il D.Lgs. 286/1999 .... » 2981.4 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile.. » 3001.5 Il controllo di gestione ............................................... » 3021.6 La valutazione della dirigenza ................................... » 304

1.6.1 Ilnuovosistemadivalutazione ................................. » 304

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1.6.2 Glistrumentidiincentivazione .................................. pag. 3051.6.3 Laresponsabilitàdirigenziale .................................... » 306

1.7 L’attività di valutazione e controllo strategico ........... » 3071.7.1 Funzionalitàdelcontrollostrategico ......................... » 3071.7.2 L’interventodellaLeggefinanziaria2008 .................. » 308

1.8 I controlli della Ragioneria Generale dello Stato ....... » 3091.8.1 Lastrutturaedicompitiistituzionali ......................... » 3091.8.2 Lariformadelcontrollodiregolaritàamministrativa

econtabile:ilD.Lgs.123/2011 .................................. » 3101.8.3 Ilcontrollopreventivodegliufficidiragioneria ......... » 3111.8.4 Ilcontrollosuccessivo ................................................ » 3141.8.5 L’analisielavalutazionedellaspesa ......................... » 316

Capitolo 2I controlli esterni

2.1 La Corte dei conti ...................................................... » 3192.2 Il controllo preventivo di legittimità .......................... » 3212.3 Il controllo successivo sulla gestione ......................... » 3242.4 Il controllo sugli enti sovvenzionati ........................... » 3292.5 Controlli con funzione referente ............................... » 330

Parte QuintaLe responsabilità nella P.A. e le funzioni

giurisdizionali della Corte dei conti

Capitolo 1La responsabilità della P.A. verso i terzi

1.1 Le forme di responsabilità ......................................... » 3331.2 La responsabilità civile .............................................. » 334

1.2.1 LaresponsabilitàdellaP.A.nellaCostituzione ........... » 3341.2.2 LanuovaresponsabilitàdellaP.A.nelloStatodidiritto » 3351.2.3 Lanaturadella responsabilitàdellaP.A.:direttao

indiretta? ................................................................... » 3351.3 Le tipologie della responsabilità civile ....................... » 336

1.3.1 Laresponsabilitàprecontrattuale ............................. » 3371.3.2 Laresponsabilitàcontrattuale ................................... » 3381.3.3 Laresponsabilitàextracontrattuale .......................... » 338

1.4 La responsabilità penale ............................................ » 3401.4.1 Definizione ................................................................. » 3401.4.2 Isingolireatipropri ................................................... » 340

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Capitolo 2La responsabilità dei dipendenti verso la P.A.

2.1 Principi generali ......................................................... pag. 3432.2 Le nuove fattispecie di illecito disciplinare ................ » 3452.3 Le nuove fattispecie di illecito in materia penale ...... » 347

2.3.1 Laresponsabilitàpenale ............................................ » 3472.3.2 Laresponsabilitàerariale .......................................... » 347

2.4 Il procedimento disciplinare ...................................... » 3482.4.1 Ladiversificazionedeiregimi .................................... » 3482.4.2 Lefasidelprocedimento ........................................... » 3482.4.3 Il mancato esercizio o la decadenza dell’illecito

disciplinare ................................................................ » 3492.5 Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici » 349

Capitolo 3La responsabilità patrimoniale e le funzioni giurisdizionali della Corte dei

conti nelle materie di contabilità pubblica

3.1 La responsabilità amministrativa ............................... » 3513.1.1 Definizione ................................................................. » 3513.1.2 Glielementicostitutivi ............................................... » 3533.1.3 Lecaratteristichedellaresponsabilitàamministrativa » 356

3.2 La responsabilità contabile ........................................ » 3563.3 La Corte dei conti: i caratteri della sua giurisdizione . » 3573.4 Il giudizio di responsabilità ........................................ » 3583.5 Il giudizio di conto ..................................................... » 3593.6 La giurisdizione della Corte dei conti in materia di pensioni ..................................................................... » 360

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32 Parte PrimaI bilanci dello Stato

1.4 La riforma dell’art. 81: il pareggio di bilancio in Co-stituzione

A seguito della crisi finanziaria che, nel corso del 2011, ha coinvolto gli Stati dell’area dell’euro, da più parti si è sottolineata la necessità di intro-durre nella carta costituzionale norme più stringenti al fine di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall’appartenenza dell’I-talia all’Unione europea. Sull’esempio di analoghe misure prese da altri Stati (Germania, 2009; Francia, 2011; Spagna, 2011), si è perciò deciso di costituzionalizzare le regole europee di bilancio e di introdurre anche nella nostra carta costituzionale il vincolo della disciplina di bilancio.

La volontà di perseguire tale strada è stata rafforzata a seguito degli impegni sottoscritti in sede europea:– dapprima con il Patto europlus (accordo non giuridicamente vinco-

lante adottato dai Capi di Stato e di governo dell’area euro l’11 mar-zo 2011), con cui gli Stati dell’area euro e alcuni altri Stati membri dell’UE hanno assunto l’obbligo di recepire nelle Costituzioni o nella legislazione nazionale le regole del Patto di stabilità e crescita;

– quindi, con il «Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la gover-nance nell’Unione economica e monetaria» (cd. Fiscal compact), concordato al di fuori della cornice giudica dei Trattati, che (art. 3) ha impegnato le parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del Trattato, con norme vincolanti e a ca-rattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, la regola secondo cui il bilancio dello Stato dovrà essere in pareggio o in attivo.Al termine di un velocissimo iter, è stata così approvata la L. cost.

20 aprile 2012, n. 1 che, novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119 Cost., introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio, corre-landolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche am-ministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Le modifiche della legge (che entreranno in vigore nell’esercizio fi-nanziario 2014: art. 6 della L. cost. 1/2012) intervengono novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e incidono sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compre-si pertanto gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni e Città metro-politane). Forniamo di seguito un raffronto fra le due versioni del testo costituzionale, prima e dopo l’intervento di riforma.

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33Capitolo 1La contabilità di Stato e la contabilità pubblica: le fonti normative

COSTITuzIOne vIGenTe COSTITuzIOneDOPO L. COST. 1/2012

Articolo 81 Articolo 81

Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilan-cio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo eco-nomico.

Il ricorso all’indebitamento è con-sentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adot-tata a maggioranza assoluta dei ri-spettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Le Camere approvano ogni anno i bi-lanci e il rendiconto consuntivo pre-sentati dal Governo.

Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto con-suntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Identico.

Con la legge di approvazione del bi-lancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.

Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Ogni legge che importi nuovi o mag-giori oneri provvede ai mezzi per far-vi fronte.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del comples-so delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei compo-nenti di ciascuna Camera, nel rispet-to dei principi definiti con legge co-stituzionale.

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I pubblici uffici sono organizzati se-condo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamen-to e l’imparzialità dell’amministrazio-ne.

Le pubbliche amministrazioni, in co-erenza con l’ordinamento dell’unio-ne europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debi-to pubblico.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità pro-prie dei funzionari.

Identico.

Agli impieghi nelle pubbliche ammi-nistrazioni si accede mediante con-corso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Identico.

Identico.


La potestà legislativa è esercitata dal-lo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunita-rio e dagli obblighi internazionali.

Identico.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nel-le seguenti materie:

Identico.

(...) (...)

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della con-correnza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; pe-requazione delle risorse finanziarie;

e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della con-correnza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanzia-rie;

(...) (...)

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I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno autono-mia finanziaria di entrata e di spesa.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno autono-mia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relati-vi bilanci e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’unione europea.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i prin-cìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

Identico.

La legge dello Stato istituisce un fon-do perequativo, senza vincoli di de-stinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Identico.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Co-muni, alle Province, alle Città metro-politane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Identico.

Per promuovere lo sviluppo economi-co, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo eser-cizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal nor-male esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed ef-fettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

Identico.

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I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno un pro-prio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

I Comuni, le Province, le Città metro-politane e le Regioni hanno un pro-prio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti, con la contestuale definizione di piani di ammortamen-to e a condizione che per il comples-so degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.

1.4.1 Il nuovo art. 81 Cost.

1. L’equilibrio fra entrate e uscite al netto del ciclo (comma 1)

Il nuovo art. 81 sancisce, al primo comma, il principio del «pareggio di bilancio», in base al quale lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi – avverse o favorevoli – del ciclo economico.

La norma costituzionalizza per lo Stato la regola dell’equilibrio di bi-lancio al netto del ciclo, principio che si ispira alle vigenti regole europee (cosiddetto Patto di stabilità) che adottano, quale parametro di riferi-mento, un saldo al netto del ciclo e delle unatantum.

Più precisamente, l’art. 3 della L. 24 dicembre 2012, n. 243 (di attua-zione della L. cost. 1/2012) specifica che per le amministrazioni pubbli-che l’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo di medio termine, vale a dire «il valore del saldo strutturale individuato sulla base dei cri-teri stabiliti dall’ordinamento UE».

A tal proposito, il regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato mem-bro abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo al tempo stesso un margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%.

Per l’Italia l’obiettivo di medio termine, fissato dal Programma di stabilità e ripor-tato nella raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012, è un bilancio in pareggio in termini strutturali entro il 2013. Si ricorda, in particolare, che, ai sensi del Patto di stabilità e crescita, l’obiettivo di medio termine è calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure unatantum, e si attesta in una forcella stabilita

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tra il -1% del PIL e il pareggio o l’attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e unatantum.

Il riferimento ad entrambe le fasi del ciclo economico sembra intro-durre un criterio di compensazione ciclica tra avanzi e disavanzi di bi-lancio: se, per quanto concerne le fasi avverse del ciclo, il bilancio potrà esporre situazioni di deficit congiunturale, nelle fasi favorevoli del ciclo sembrerebbe possibile prospettare deroghe al principio dell’equilibrio di bilancio al fine di evidenziare l’emersione di posizioni di avanzo.

La disposizione in esame va letta congiuntamente a quanto previsto all’articolo 2 (di modifica dell’art. 97 Cost.), in relazione al complesso delle amministrazioni pubbliche, e all’articolo 4 (di modifica dell’art. 119 Cost.) per le autonomie territoriali: sia le une che le altre assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Solo allo Stato, però, è riservata la possibilità di avere disavanzi nominali (e quindi ricorrere all’indebitamento) nelle fasi avverse del ciclo.

Si badi, inoltre, che la legge di contabilità (art. 10, comma 1, lettera L. 196/2009) già prevede che il Documento di Economia e Finanza (DEF) indichi gli obiettivi strutturali per la P.A. (cioè al netto degli effetti del ciclo e delle misure unatantum), i valori program-matici (nominali) e la loro articolazione per sottosettori: il nuovo art. 81 Cost. aggiunge solo l’obbligo che gli obiettivi strutturali per la P.A. siano posti pari a zero.

2. Il ricorso all’indebitamento (comma 2)

Il secondo comma dell’art. 81 reca la disciplina delle possibili dero-ghe alla regola generale del pareggio, stabilendo che il ricorso all’in-debitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ci-clo economico e al verificarsi di eventi eccezionali. Il comma prefigura quindi due diverse deroghe al divieto di indebitamento:– una prima, legata ad una fase negativa del ciclo economico secondo

quanto già affermato nel comma 1;– una seconda, da considerarsi quale clausola di salvaguardia (cd.

escapeclause, analogamente a quanto previsto in Germania e Spa-gna); l’introduzione di regole rigide che impediscano il ricorso all’in-debitamento potrebbe, infatti, rivelarsi paralizzante al verificarsi di circostanze eccezionali poiché limiterebbe gli strumenti di reazione; d’altra parte, appare opportuno sottoporre una tale possibile deroga al principio generale a ben precisi limiti. Per rendere effettivamente straordinario il ricorso all’indebitamento in quest’ultimo caso, si di-spone che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a mag-gioranza assoluta dei rispettivi componenti.

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Gli eventi eccezionali al verificarsi dei quali è consentito il ricorso all’indebitamento sono ora individuati dall’art. 6 della L. 243/2012 (di attuazione della L. cost. 1/2012). Per eventi eccezionali si intendono: – i periodi di grave recessione economica relativi anche all’area dell’euro o all’intera

Unione europea;– gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, nonché le gravi calamità

naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.La norma specifica che gli eventi eccezionali sopra richiamati sono individuati in

coerenza con l’ordinamento dell’unione europea.Circa la procedura di autorizzazione, la L. 243/2012 prevede che il Governo, qualora

ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere:– una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica,– una specifica richiesta di autorizzazione, che indichi la misura e la durata dello

scostamento, stabilisca le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conse-guenza dello stesso e definisca il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravità degli eventi eccezionali.Le risorse eventualmente reperite sul mercato possono essere utilizzate esclusiva-

mente per le finalità indicate nella richiesta di autorizzazione alle Camere (vincolo di destinazione: art. 6, comma 4, L. 243/2012).

3. La copertura finanziaria delle leggi (comma 3)

Il nuovo comma 3 sostanzialmente ribadisce il principio della coper-tura finanziaria delle leggi (contenuto nel vigente quarto comma dell’ar-ticolo 81) in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte. Si badi che, rispetto alla precedente versione, il nuovo testo si riferisce ad «ogni legge» e non ad ogni «altra» legge, ove «altra» va inteso come «ogni legge diver-sa dalla legge di bilancio».

Nella carta costituzionale del 1948 manca un esplicito obbligo di copertura per la legge di bilancio a causa della sua natura di legge formale con la quale non è possibile stabilire nuovi tributi o nuove spese; il testo del 1948 opera quindi una distinzione tra:– leggi di bilancio, che non innovano l’ordinamento, ma recepiscono gli effetti delle

norme vigenti, fissando, per ciascun esercizio finanziario, le conseguenti previsioni di spesa e di entrata:

– le «altre leggi», che possono invece modificare tali previsioni. A queste leggi viene tuttavia richiesto di non alterare i saldi complessivi fissati con le leggi di bilancio e di provvedere quindi, nell’ipotesi in cui prevedano nuove o maggiori spese, ad indicare i mezzi finanziari per farvi fronte.La nuova formulazione ad opera della L. cost. 1/2012 appare quindi volta a estende-

re l’obbligo di copertura finanziaria alle leggi di bilancio.

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Inoltre, il nuovo testo dispone che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri (e non più «spese») provveda ai mezzi per farvi fronte, anziché indicare i mezzi stessi. La sostituzione del termine «spese» con «oneri» recepisce quanto si era già afferma-to nella prassi applicativa dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, vale a dire la sostanziale assimilazione delle «nuove o maggiori spese» alle «minori entrate» ai fini dell’applicazione delle procedure di verifica dell’impatto sui saldi di finanza pubblica e di congruità dei mezzi di copertura. Sia le variazioni sul lato delle entrate sia quelle sul lato della spesa, allorquando determinino effetti peggiorativi dei predetti saldi, sono quindi identificati nella categoria degli «oneri» da sottoporre a copertura.

Ancora sul piano delle modifiche testuali, rispetto alla originaria for-mulazione dell’art. 81, quarto comma, si rileva l’introduzione del ter-mine «provvede» per definire l’obbligo di reperimento dei mezzi di co-pertura, in luogo dell’espressione «deve indicare» riprodotta nel testo originario: una modifica volta a rafforzare il principio della copertura finanziaria delle singole leggi di spesa.

4. La cadenza annuale del bilancio (comma 4)

Il nuovo quarto comma dell’articolo 81 riproduce, nella sostanza, il primo comma dell’originario articolo 81 della Costituzione. Unica dif-ferenza, si parla di bilancio (al singolare) e non più di bilanci: la nuova formulazione sembrerebbe tesa a superare taluni dubbi interpretativi formulati in passato su questo punto specifico della norma costituzio-nale, che sembrava porsi in contrasto con il principio dell’unitarietà del bilancio.

5. L’esercizio provvisorio (comma 5)

Il quinto comma del novellato art. 81 Cost. riproduce senza modifi-che il secondo comma dell’originario articolo 81, che ha costituziona-lizzato l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio, disponendo che esso «non può essere concesso se non per legge e periodi non superiori complessivamente a quattro mesi».

6. Il rinvio alla legge di contabilità (comma 6) e la sua attuazione: la L. 243/2012

Il sesto comma del novellato art. 81 Cost. ha demandato ad una ap-posita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei com-ponenti di ciascuna Camera, il compito di stabilire il contenuto della

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legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale.

Il successivo art. 5 della legge di revisione costituzionale elenca con maggior detta-glio il contenuto di tale legge: le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l’accertamento delle cause (variamente articolate) degli scostamenti rispetto alle previsioni; la fissazione del limite massimo degli scostamenti negativi cumu-lati al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; l’identificazione dei casi (gravi recessioni economiche, le crisi finanziarie e le gravi calamità naturali) in cui è possibile derogare al divieto di indebitamento per il verificarsi di eventi eccezionali; l’in troduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; l’istituzione presso le Camere di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bi-lancio; le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

Per la sua approvazione l’art. 81, comma 6 novellato ha previsto espressamente una maggioranza qualificata (maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera). Si tratta di uno dei pochi casi in cui la Costituzione dispone una procedura rafforzata: in materia di amnistia e indulto (art. 79) e di forme e condizioni particolari di autonomia regio-nale (art. 116 terzo comma); a tali previsioni si aggiunge la fattispecie prevista dall’art. 11 della L. cost. 3/2001, mai attuata. La riforma costi-tuzionale prefigura pertanto una legge rafforzata, di cui però occorrerà valutare i rapporti con le altre fonti normative.

Il complesso iter ha trovato compimento con l’approvazione della L. 24 dicembre 2012, n. 243, pubblicata in G.U. 15-1-2013 e le cui disposi-zioni si applicano dal 1° gennaio 2014 (dal 1° gennaio 2016 troveranno invece applicazione le norme sull’equilibrio di bilancio di Regioni ed enti locali e quelle sul contenuto della legge di bilancio).

1.4.2 L’equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.)

L’art. 2 della legge di revisione costituzionale introduce, all’art. 97 della Costituzione, un comma aggiuntivo in base al quale le pubbliche

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amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento europeo, assicurano l’e-quilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

La modifica dell’articolo 97 ha anzitutto la funzione di generalizzare l’obbligo di equilibrio di bilancio, rendendolo valido per tutte le pubbli-che amministrazioni della Repubblica, non solo quelle immediatamente riconducibili allo Stato (vincolato mediante la revisione dell’art. 81) o le autonomie territoriali (vincolate mediante la revisione dell’art. 119). Anche in questo caso, la disposizione richiede alle pubbliche ammini-strazioni di assicurare l’equilibrio dei bilanci ma, oltre a ciò, si richiede la sostenibilità del debito pubblico (vale a dire, assicurare nel tempo la sua solvibilità).

La nuova previsione costituzionale trova ora la disciplina di dettaglio nell’art. 13 del-la L. 243/2012 che prevede due distinti regimi:− per le amministrazioni pubbliche non territoriali che adottano la contabilità finan-

ziaria, l’equilibrio del bilancio si considera conseguito qualora, sia in sede di bilancio di previsione che in sede di rendiconto, si registri un saldo, in termini di cassa e di competenza, in pareggio o positivo, tra le entrate finali e le spese finali. Ai fini della determinazione del saldo, l’avanzo di amministrazione può essere utilizzato nella misura di quanto effettivamente realizzato, solo successivamente all’approvazione del rendiconto e comunque nel rispetto di eventuali condizioni e limiti previsti dalla legge dello Stato;

− per quanto concerne i bilanci delle amministrazioni che adottano esclusivamente la contabilità economico-patrimoniale, il comma 2 demanda alla legge dello Stato la definizione del principio dell’equilibrio di bilancio.

1.4.3 Le modifiche nei rapporti con gli enti territoriali (artt. 117 e 119 Cost.)

Gli articoli 3 e 4 della legge di revisione costituzionale intervengono in materia di finanza delle autonomie territoriali. In particolare, l’art. 3 opera uno spostamento di competenza, attribuendo la materia armo-nizzazione dei bilanci pubblici alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e)) e non più alla competenza concorrente (art. 117, terzo comma).

L’articolo 4 modifica il primo e il sesto comma dell’articolo 119 della Costituzione. Con il primo intervento si precisa che l’autonomia finanziaria degli enti territoriali diversi dallo Stato è affiancata dalla regola di equili-brio tra entrate e spese (principio già affermato per il complesso delle pub-bliche amministrazioni dall’art. 97 e per lo Stato dall’art. 81), nonché che tali enti concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e fi-

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nanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. Il rinvio ai vincoli derivanti dal cd. «Patto di stabilità e crescita» riecheggia la «coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea» di cui al nuovo art. 97 Cost. mentre non è prevista analoga disposizione per il bilancio dello Stato dall’art. 81.

Il periodo aggiunto al sesto comma dell’art. 119 pone quali ulteriori condizioni per l’indebitamento delle Autonomie territoriali (oltre alla finalità di finanziare spese di investimento): la contestuale definizione di piani di ammortamento e che «per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio».

Le due nuove condizioni poste al debito, pur in presenza della possibilità di inde-bitamento del singolo ente, confermano il rispetto del principio del pareggio, ma su due diversi piani: quello intertemporale, a livello dello stesso singolo ente (definendo il piano di ammortamento, l’ente garantisce l’equilibrio totale sul complesso del periodo dato) e quello interterritoriale (il debito è possibile solo se è compensato dall’equilibrio dell’aggregato regionale di cui l’ente fa parte).

La nuova disciplina trova ora attuazione negli artt. 9-12 della L. 243/2012 (che entreranno in vigore dal 1° gennaio 2016). In particolare, l’articolo 9, comma 1, stabilisce che i bilanci di Regioni, Comuni, Pro-vince, Città metropolitane e Province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano:a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le

entrate finali e le spese finali (come peraltro previsto dal TUEL per gli enti locali);

b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota in conto interessi è già inclusa nell’ambito delle spese correnti). Tale formula implica che le entrate correnti debbano assicurare risorse sufficienti per rimborsa-re i prestiti assunti.Le regole per il ricorso all’indebitamento sono recate dal successivo

articolo 10.

1.5 La legislazione ordinaria in materia di bilanci pub-blici

L’art. 81 della Costituzione rappresenta la principale fonte normativa per il bilancio dello Stato; ad esso, oltre alla L. 24 dicembre 2012, n. 243

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