Corso di Organizzazione Politica EuropeaAnno accademico2013-14

Lezione XIIIIl Consiglio Europeo

Consiglio Europeo The European Council constitutes the supreme

political body in the European Union. Occupying a position at the apex of the EU’s

institutional system, the European Council provides strategic guidelines for the development of the EU, serves as the ultimate decision-maker on issues too complex or contentious for the Council of Ministers to handle, shapes the EU’s collective foreign policy, coordinates member state policy on socioeconomic issues, appoints the senior officials of the EU institutions, initiates and concludes intergovernmental conferences that amend the treaties, and effectively decides if, when, and how the EU should welcome new members. (Tallberg 2007)

Origini

La decisione di ufficializzare i summit dei capi di stato e di governo che si erano tenuti più volte nel corso degli anni Sessanta venne dal vertice di Parigi del 1974. L’iniziativa fu del Presidente francese Valery Giscard d’Estaing , appoggiata dal cancelliere tedesco Helmut Schmidt.

Ragioni della costituzione del Consiglio Europeo:-        volontà di riaffermare il controllo dei governi nazionali sul processo di integrazione europea dopo la crisi istituzionale 1965-69.-        Ricerca di una forte leadership per la Comunità per affrontare i problemi connessi con l’allargamento del 1973 e la crisi economica -        Necessità di un’istituzione che avesse una visione complessiva delle politiche europea, visto che le decisioni sono prese in contesti segmentati (le diverse formazioni del Consiglio dei Ministri)Necessità di proiettare all’esterno un’immagine unitaria

della CEE  

IL CONSIGLIO EUROPEO NEI TRATTATI

ATTO UNICO – Fornisce il primo riconoscimento giuridico al Consiglio Europeo ma si limita a fissarne la composizione (Il Consiglio Europeo riunirà i capi di stato e di governo degli stati membri e il Presidente della Commissione, assistiti dai Ministri degli Esteri e da un membro della Commissione) e la periodicità delle riunioni (2 volte l’anno).

• Il TRATTATO DI MAASTRICHT nelle Disposizioni Comuni riconosce il Consiglio Europeo come istituzione formale dell’Unione Europea, col ruolo di definirne gli orientamenti politici, e poteri nell’ambito della UEM e della PESC; prevede che presenti al PE rapporti scritti sulle sue riunioni e annualmente sulla sua attività. La collocazione degli articoli sul Consiglio Europeo nelle Disposizioni Comuni e non nel corpo del Trattato indica la volontà di tenerlo fuori dal quadro istituzionale principale dell’UE e delle formalità procedurali: questo significa che il Consiglio Europeo quando si incontra come tale non è tenuto ad operare in accordo con le regole decisionali del Consiglio e non è soggetto alla supervisione della Corte di Giustizia Europea.

• Il TRATTATO DI AMSTERDAM rafforza i poteri in ambito PESC

•  •  • Il TRATTATO DI NIZZA formalizza la

prassi che sia il Consiglio Europeo a indicare il nominativo del Presidente della Commissione.

•  •  

Il TRATTATO DI LISBONA• Il TRATTATO DI LISBONA (art 18.1) include il Consiglio

Europeo tra le istituzioni dell’Unione insieme al PE, alla Commissione, il Consiglio dei Ministri, alla Corte di Giustizia e alla Corte dei Conti e ne e esplicita la responsabilità democratica(art.10.2)

“Gli s.m. sono rappresentati nel Consiglio Europeo dai loro Capi di Stato o di governo…a loro volta responsabili di fronte ai propri cittadini o ai propri parlamenti”

Modifica il meccanismo di determinazione della Presidenza, sostituendo alla rotazione l’elezione a MQ da parte dello stesso Consiglio per un mandato (rinnovabile 1 volta) di 2 anni e mezzo e incompatibile con mandati nazionali.

Ruolo crescente del CE E’ una risposta al dilemma che deriva

da un lato dalla crescente consapevolezza dell’esistenza di sfide condivise (interdipendenza) e dall’altro dalla riluttanza della maggioranza degli s.m. a cedere competenze alla UE e a affidare a decisioni vincolanti attraverso il metodo comunitario l’elaborazione di risposte di policy in una serie di settori.

Ruolo crescente del CE L’importanza del CE è cresciuta notevolemente dopo il

Trattato di Maastricht e in particolare dalla fine degli anni Novanta, in connessione con lo sviluppo di nuovi settori di policy al di fuori del metodo comunitario .

Politica estera e di sicurezza e giustizia affari interni UEM e governance macroeconomica: soprattutto dopo

la crisi solo I capi di governo hanno l’autorità sufficiente per prendere decisioni

Coordinamento di politiche nazionali in settori come l’occupazione e la politica sociale

(cfr.infra: agenda) Il ruolo del CE non è di tipo legislativo (Tr. Di Lisbona) :

piuttosto in queste aree è di creazione di consenso al livello politico più elevato

Composizione

Fino al Trattao di Lisbona Capi di governo+ Ministri degli Esteri.

Il Trattato di Lisbona limita a Capi di Governo, per ragioni di dimensione (allargamento).

Ministri degli Esteri possono essere invitati a intervenire , come pure i Ministri economico-finanziari , se il tema dibattuto lo richiede

COMPOSIZIONE

  Capi di stato e di governo: Primi Ministri (il Presidente solo di fatto per Francia e Cipro dove è capo dell’esecutivo) Quando l’agenda del Consiglio lo richiede possono essere accompagnati da un ministro,di norma quelli degli Esteri)

Il Presidente del Consiglio Europeo – L’Alto Rappresentante per la Politica Estera-

Il Presidente della Commissione che può essere accompagnato da un Commissario

  -SOLO I CAPI DI STATO E GOVERNO HANNO DIRITTO DI

VOTO

Ogni delegazione dispone di “2 posti in sala”  • La limitazione della presenze è dettata dalla preoccupazione di mantenere una certa

atmosfera informale e “intima”, che è però sempre più difficile con l’allargamento

Presidente .CE

Capo. Gov. Presidenza a rotazione

Alto Rappresentante Politica Estera

14 Capi di governo

Segretariato Generale Consiglio

13 Capi di governo

Presidente della Commissione

Capo di gabinetto Pres . CE; presid. Coreper 2 funzionari Segretariato

Segretario Generale della Commissione

Staff tecnico, traduttori

Il Consiglio Europeo e l’ECOFIN

-Dall’avvio dell’UEM ministri economico finanziari (ECOFIN) sono divenuti sempre più importanti nei lavori del Consiglio Europeo:

• parallelamente ai summit del Consiglio Europeo si tiene di norma una riunione dell’ECOFIN

• nelle sedute del Consiglio in cui si discutono questioni di natura economico-finanziaria i Ministri economico finanziari sostituiscono nella delegazione nazionale al Consiglio Europeo i Ministri degli Esteri

Bassa istituzionalizzazione • Bassa formalizzazione rappresenta un vantaggio per il

Consiglio Europeo perché ,unita all’autorità politica che gli deriva dalla sua composizione, gli permette di operare con maggiore autonomia e informalità .

•  • Il Consiglio Europeo ha cercato di evitare di essere

fortemente condizionato da norme e di mantenere il massimo di flessibilità e manovrabilità.

•  • L’opportunità di decidere autonomamente la sua linea

d’azione ha fatto sì che il Consiglio abbia finito con l’esercitare molti ruoli e funzioni

• (Nugent 2008)

RIUNIONIRIUNIONI Quelle ufficialmente previste sono 4. Sono divenute sempre più frequenti nei fatti• -dall’avvio della “Strategia di Lisbona” nel 2000 si

tiene regolarmente un vertice di primavera per il coordinamento della strategia stessa

• -dalla metà degli anni novanta vertici speciali, nella seconda metà dell’anno, spesso tematici

• -eventuali altre riunioni si tengono per circostanze eccezionali

• -riunioni per incontri con leader dei paesi terzi , per la preparazione di incontri internazionali (es.G20) .

• Con la crisi economica dal 2008 le riunioni sono divenute molto più frequenti, quasi quanto quelle di formazioni del Consiglio : in 2010- 2013 come nei 10 anni precedenti.

• TrendPiù intergovernalismo: sempre più sede di decisioni in alternativa a Consiglio dei Ministri

• -

DOVEDOVE

Fino al 2008 almeno una riunione di solito si teneva nel paese che deteneva la Presidenza

Dal 2008 si tengono a Bruxelles (in genere nella sede del Consiglio )

La “foto di famiglia”

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressData/Pics/photoGallery/%7Be9932a11-a3de-4a73-8755-8f2f8815e2e6%7D.jpg

PREPARAZIONE DELLE RIUNIONI DEL CONSIGLIO EUROPEO

Spetta alla Presidenza del Consiglio Europeo

Ma anche al Consiglio Affari Generali, che ha una Presidenza a rotazione

Il Segretariato Generale del Consiglio lavora per entrambe le istituzioni

Svolgimento e decisioni Normalmente 2 giorni. Inizia con cena per i soli capi di governo

(informalità). Spetta al Presidente guidare le discussioni e

favorire il consenso , per es. interrompendo le riunioni per incontri con una specifica delegazione (“i confessionali”) o organizzando incontri a due delegazioni per dirimere i contrasti.

Decisioni normalmente per consenso, e senza che siano sottoposte a voto.

I Trattati elencano le regole decisionali per alcune materie (es: unanimità su difesa e questioni costituzionali):su nomine (Presidente Commissione,Alto Rappresentante, Board BCE) la regola è MQ

Follow-up Le Conclusioni del CE sono il documento

che riporta gli esiti decisonali del CE. Hanno un rilevante valore politico, non legale .

Conferenze stampa di Presidenza e dei capi di governo.

http://www.european-council.europa.eu/home-page?lang=it

Presidente e Presidente della Commissione presentano al PE i risultati del Summit.

Presidenza del Consiglio Europeo Fino al 2009 il Primo Ministro del paese che deteneva la

Presidenza a rotazione tra gli s.m. Con il crescere del ruolo del Consiglio Europeo ,

l’infittirsi delle sue riunioni, la molteplicità delle questioni potenzialmente oggetto di forti dissensi, i compiti della Presidenza in termini di preparazione delle riunioni, capacità di mediazione e capacità di dare coerenza e continuità al lavoro dell’istituzioni , divennero vistosamente troppo gravosi per essere svolti adeguatamente dal capo di un esecutivo nazionale.

Inoltre con l’allargamento si prospettava l’arrivo alla Presidenza di leaders nazionali con scarsa esperienza a livello europeo.

Il Trattato di Lisbona ha sostituito alla rotazione l’elezione a MQ da parte dello stesso Consiglio per un mandato (rinnovabile 1 volta) di 2 anni e mezzo e incompatibile con mandati nazionali.

Compiti mal definiti

Il Trattato non specifica i limiti dell’azione della nuova figura ma a lascia che essi si emergano attraverso l’operato dei vari presidenti.

.

Compiti della Compiti della PresidenzaPresidenza

• presiede il CE e ne guida i lavori • assicura la preparazione e la continuità del

lavoro del Consiglio in cooperazione col Presidente della Commissione e sulla base del lavoro del Consiglio Affari Generali

• facilita la costruzione del consenso nel CE • presenta un rapporto al PE dopo ogni riunione

del CE

Assicura la rappresentanza esterna della UE in questioni di politica estera e di sicurezza comune “senza pregiudizio per i poteri dell’Alto Rappresentante”

Relazioni Interistituzionali Deve coordinare la propria attività con

quella delle Presidenze a rotazione (“trio”)

In posizione di potenziale competizione con la Presidenza della Commissione (per es. per rappresentanza UE in fora come G20)

Relazione da definire con l’Alto Rappresentante PESD

Compiti della Compiti della PresidenzaPresidenza Il più importante riguarda facilitare interazione

e la presa di decisione tra i leader politici nazionali nel Consiglio Europeo :

“Herding cats….”*

(Richard Corbett, 2011)

* “come guidare una mandria di gatti”

Dal 1 gennaio 2010 Presiedente eletto Era comunemente ritenuto che il Presidente

avrebbe dovuto possedere un’esperienza come Primo Ministro, e in ultima analisi né i piccoli né i grandi stati trovavano conveniente che venisse da uno dei paesi più grandi.

Scelta caduta sul belga Van Rompuy ,PPE, già primo ministro per 1 anno ma con poca visibilità internazionale, sincero federalista. Riconfermato all’unanimità nel 2012.

Il bilancio dei due turni di presidenza di van Rompuy

Van Rompuy si è trocvato a guidare il Consiglio Europeo in un periodo difficilissimo a causa della crisi economica.

Ciò considerato, il giudizio sul suo lavoro è generalmente positivo.

D. Dinan (2013, 1266) “It almost seemed that the new presidency was invented with van Rompuy in mind”

Doti personali e esperienza di politica conflittuale (Belgio).

La sua esperienza su temi economici si è rivelata fondamentale nella gestione della crisi.

Vantaggio del fatto che la Presidenza del CE sia ora un “full time job”

http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01402382.2013.826029#.U0AP35WKCP8

La Presidenza di Van Rompuy As the first elected President of the European

Council, which brings together the political heads of the member states as well as the Commission President, Van Rompuy has shaped this new, post-Lisbon Treaty position in an impressive way. His political background and personal qualities have equipped Van Rompuy with the right skill set for a difficult and demanding job. (D.Dinan 2012)

“has been quite successful in defining the nature of his job, which was initially unclear, and his relation with other major players”( de Schoutheete, 2012)

Caratteristiche del Consiglio Europeo: AUTORITA’

- i suoi componenti occupano i vertici del potere di governo negli s.m., e sono abituati a vedere le proprie decisioni rispettate. Così le decisioni del Consiglio Europeo anche se non sono legalmente vincolanti si impongono per il loro peso politico

alle altre istituzioni europee. In materie complesse e politicamente sensibili i

Ministri possono essere molto favorevoli a spostare sui capi di governo la responsabilità politica delle decisioni

INFORMALITA’

-è una caratteristica originaria e che si cerca di preservare delle relazioni all’interno del Consiglio Europeo :poche persone, contatto diretto, “chiacchiere davanti al caminetto”. Queste caratteristiche si attenuano con l’allargamento.

Continua a parte della “politica simbolica del Consiglio Europeo”(Van Rompuy ha convocato la prima riunione da lui presieduta nella più “ intima” biblioteca della fondazione Solvay di Bruxelles piuttosto che nella sede ufficiale del Consiglio).

Con la crisi e la crescita dell’incertezza è cresciuta l’importanza di scambi di idee aperti tra capi di governo , non sulla base di precisi dossier.

RELAZIONI DISEGUALI-proprio perché le relazioni sono informali contano di più le risorse di potere e sebbene tutti i capi di governo siano formalmente eguali i grandi paesi contano più dei piccoli. Ugualmente contano seniority e esperienza dei partecipanti.

Cosa determina il “potere negoziale” (bargaining power) di uno stato in Consiglio Europeo? (Tallberg 2008)

Potere negoziale- capacità di uno s.m. di indirizzare l’esito delle negoziazioni nel senso delle proprie preferenze.

T. distingue tre tipi di risorse di potere:

-risorse statali di potere (potere strutturale di uno s.m.)

-Risorse istituzionali di potere -risorse personali di potere

http://www.eustudies.gr/wp-content/uploads/2012/03/Tallberg-JCMS-2010.pdf

-risorse statali di potere (potere strutturale di uno s.m.)

Sono le più importanti .Hanno peso : in linea generale Ma anche rispetto allo specifico

settore politico

-risorse statali di potere (potere strutturale di uno s.m.)

Dipendono dalla dimensione demografica, economica, militare di uno stato, ma anche dalla sua stabilità politica e dalle capacità amministrative.

I grandi paesi contano di più. Ma per es. l’Italia ha un peso negoziale

inferiore alle sua dimensioni demografica e economica a causa dell’instabilità dei governi.

Consiglio Europeo nel 2009-2012 chiaramente dominato da Sarkozy e Merkel

-risorse statali di potere (potere strutturale di uno s.m.)-> issue specific

In alcuni settori di policy un paese può contare in modo sproporzionato alle sue dimensioni.

Francia e UK contano più della Germania nelle questioni militari e di sicurezza

L’Italia conta meno nelle negoziaizoni su temi economici a causa dell’entità del suo debito pubblico

Alcuni paesi anche piccoli possono contare molto nelle negoziaizoni che riguardano aree del mondo in cui sono tradizionalmente presenti (es. Olanda per Indonesia) o settori di policy in cui hanno esperienza e politiche avanzate (es. paesi Nordici per le questioni relative alle politiche ambientali o del lavoro)

-Risorse istituzionali di potere 1

La più importante risorsa per i paesi piccoli è il POTERE DI VETO perchè le decisoni sono prese all’unanimità è usato raramente (compensazioni laterali) ma quando lo è ,è di estrema efficacia perchè impedisce la decisione.

Usato raramente perchè: -quello che funziona è la minaccia di usarlo, l’uso effettivo

significa fallimento del tentativo di esercitare influenza ; comunque il risultatato è solo “prendere tempo”

-usarlo troppo spesso equivale a una perdita di credibilità, se quello che è in gioco non sono interessi vitali del paese

Comunque i paesi grandi si possono permettere di giocare più spesso questa carta (es.UK)

Quando si usa il potere di veto?

Varia a secondo delle questioni: Usato soprattutto in : Trattative sul bilancio europeo

(determinazione bilancio complessivo come % sul PIL )

Riforme istituzionali

Risorse istituzionali di potere 2

Detenere la Presidenza (fino a che questa è stata a rotazione ) metteva lo stato in una posizione privilegiata per influenzare l’esito delle decisoni.

-risorse personali di potere

Le caratteristiche individuali dei leaders nazionali che conducono la negoziazione: a differenza che nel Consiglio dei Ministri , qui i leaders nazionali negoziano9 da soli, non accompagnati da stuoli di funzionari.

Esperienza e autorevolezza Seniority conta molto specie per i paesi

piccoli (es. Jean Claude Juncker) La conoscenza, delle questioni di policy

e delle preferenze degli altri.

L’AGENDA DEL CONSIGLIO EUROPEO

1) EVOLUZIONE DELL’UNIONE EUROPEA

-questioni connesse con l’allargamento (Copenhagen, 1993, Bruxelles e Copenhagen 2002)

- crisi istituzionali o le questioni di carattere istituzionale che richiedono di essere ridefinite (Edimburgo 1992: sussidiarietà)

) QUESTIONI ISTITUZIONALI O COSTITUZIONALI

specifiche questioni istituzionali (Ioannina 1994)

-costituzionalizzaione della UE, riforme istituzionali (Milano 1985; Laeken 2001)

problemi di ratifica del Trattato di Lisbona dopo il referendum irlandese (giugno 2008)

3) QUESTIONI ECONOMICHE-

-Crescente importanza col lancio dell’Unione Monetaria;

Rappresentano oggi il tema più importante insieme alla politica estera

Dopo la crisi la parte del lavoro del CE dedicato a questioni di natura economica è notevolmente cresciuto.

3) RELAZIONI ESTERNE- dichiarazioni su temi di politica estera, strategie comuni( Crisi georgiana-Consiglio speciale 1/9/2008;Zimbawe, Birmania giugno 2008 ; Libia Consiglio straordinario 24 marzo 2011; Ucraina e relazioni con Russia marzo 2014)

Coordinamento di politiche nazionali in materia di occupazione o welfare

Metodo del coordinamento aperto

Dal 1997 “processo di Lussemburgo” “Strtegia di Lisbona”

4)SPECIFICI PROBLEMI DI POLICY :

i)problemi delicati che richiedono decisioni al massimo livello o di carattere generale che richiedono approccio intersettoriale

es. Patto per l’Immigrazione ratificato nel Consiglio Europeo del 15-16 ottobre 2008.

Orientamenti di politiche energetiche o di climate change (marzo 2014)

Interventi possono essere: -propositivi di nuove politiche (Lisbona 2000,

Stoccolma 2001). Risolutivi di questioni irrisolte dai consigli

settoriali Di indirizzo rispetto ad altre attività della

Commissione o del Consiglio.

Le Conclusioni del Consiglio 20-21marzo 2014

Consiglio Europeo marzo 2014 Concluisoni: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST 7 2014 INIT

La conferenza del Presidente del Consiglio Europeo (21 marzo 2014)

http://www.european-council.europa.eu/home-page?lang=it