TU Berlin, ISR-Projekt „Großgemeinden und Raumordnung“ 2003/04
Großgemeinden & Raumordnung
Arbeitsgruppe:
Örtliche Ebene
TU Berlin, ISR-Projekt „Großgemeinden und Raumordnung“ 2003/04
Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Einleitung2. Konflikte bei Zwangsfusionen3. Entwicklung andernorts4. Thesen zu Fusionskonflikten5. Untersuchungsansatz6. Konfliktmanagement
- Finanziell-Ökonomisch- Machtpolitisch-Statusbezogen- Lebensweltlich-Identifikatorisch
7. Wenn nichts mehr geht ...
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1. Einleitung
• Welche Konflikte gab es in den zwangsfusionierten Gemeinden in Brandenburg?
• Wie können Konflikte, die durch die Zwangsfusionen zwischen den Vertreter/innen der ehemaligen Gemeinden entstanden sind, nach der Zwangsfusion produktiv gelöst werden?
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Einleitung2. Konflikte bei Zwangsfusionen3. Entwicklung andernorts4. Thesen zu Fusionskonflikten5. Untersuchungsansatz6. Konfliktmanagement
- Finanziell-Ökonomisch- Machtpolitisch-Statusbezogen- Lebensweltlich-Identifikatorisch
7. Wenn nichts mehr geht ...
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2. Konflikte bei Zwangsfusionen
• machtpolitisch-statusbezogen – Machtverteilung– Erhalt politischer Ämter
• ökonomisch-finanziell– Konflikte um Einnahmen, Ausgaben
• lebensweltlich-identifikatorisch– Identität der Gemeinden, Traditionen
[nach Paul Reuber]
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Einleitung2. Konflikte bei Zwangsfusionen3. Entwicklung andernorts4. Thesen zu Fusionskonflikten5. Untersuchungsansatz6. Konfliktmanagement
- Finanziell-Ökonomisch- Machtpolitisch-Statusbezogen- Lebensweltlich-Identifikatorisch
7. Wenn nichts mehr geht ...
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3. Entwicklung andernorts
• Zwei Studien:– Ulrike Haus: Zur Entwicklung lokaler Identität
nach der Gemeindegebietsreform in Bayern. Fallstudien aus Oberfranken. Passau: Passavia Universitätsverlag, 1989.
– Hans-Ulrich Derlien/Dyprand v. Queis: Kommunalpolitik im geplanten Wandel. Auswirkungen der Gebietsreform auf das kommunale Entscheidungssystem. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1986.
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3. Entwicklung andernorts: vorher
• Befürchtungen vor der GGR – Verlust der Bürgernähe der Verwaltung– Zentralitätsgewinn für Kernbereich – Teuerung öffentlicher Leistungen– Verschiebung der Mehrheitsverhältnisse – Verlust der sozialen Integration der einzelnen
Bürger in Vereinen
• ähnliche Konflikte während der Fusion
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3. Entwicklung andernorts: nachher
1. Bürgernähe• dezentrale Verwaltungsaußenstellen
funktional, sachlich und zeitlich begrenzt• Bürgernähe nicht in erster Linie durch Nähe
der Verwaltung
2. politisch-administrativer Bereich• Vergrößerung von Verwaltung und
Gemeinderat• Fraktionsbildung und Vordringen der
Bundesparteien• Einfluss der (eingemeindeten) Subsysteme
abhängig von Existenz eigener Vertretungskörperschaft
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3. Entwicklung andernorts: nachher
3. Vereine und zivilgesellschaftliches Engagement
• Gründung von Bürgervereinen in Ortsteilen ohne bisherige Vereinsstruktur
• Mangel an Vereinen für das gesamte neue Gemeindegebiet
• Koexistenz von gesamtgemeindlichen Aktivitäten/Vereinen und Vereinen der Ortsteile stärkt neue Gesamtidentität
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3. Entwicklung andernorts: nachher
4. Identität mit der neuen Großgemeinde• Gesamt-Identität wurde durch
Konflikteskalation vor der Fusion verhindert• Abgrenzung durch konflikthafte Fusion
befördert• dort am größten, wo Ortsteile ihre Identität
bewahren
5. Reformzufriedenheit• relative, subjektive Reformakzeptanz• Zufriedenheit am höchsten, wenn Ortsteile
starkes eigenes Profil
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Einleitung2. Konflikte bei Zwangsfusionen3. Entwicklung andernorts4. Thesen zu Fusionskonflikten5. Untersuchungsansatz6. Konfliktmanagement
- Finanziell-Ökonomisch- Machtpolitisch-Statusbezogen- Lebensweltlich-Identifikatorisch
7. Wenn nichts mehr geht ...
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4. Thesen zu Fusionskonflikten
• Machtpolitisch-statusbezogene und ökonomisch-finanzielle Konflikte
– Sortieren sich entlang neuer Konfliktlinien und entfachen sich anhand konkreter Einzelpunkte
– Gefahr, dass Konflikte aus der Fusionszeit es erschweren, konstruktiv an Lösungen für neue Konflikte zu arbeiten
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4. Thesen zu Fusionskonflikten
• Lebensweltlich-identifikatorische Konflikte:
– größere Persistenz
– Persistenz wird verstärkt durch mangelnde Kommunikation zwischen den Bürgern der ehemals getrennten Gemeinden
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5. Untersuchungsansatz
• Auswahl der Beispielgemeinden
– äußerer Entwicklungsraum• ungewollte Zwangsehe auf dem Land: Heideblick• Eingemeindungen in amtsfreie Gemeinde: Wittstock/Dosse
– engerer Verflechtungsraum• Zusammenschluss von Vorortgemeinden im Ballungsraum:
Blankenfelde–Mahlow
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5. Untersuchungsansatz
• Zuarbeiten der Theoriegruppe
– Mögliche Konfliktträger, die bei der Zwangsfusion entstehen
– Konfliktlinien der bestehenden bzw. der zu erwartenden Konflikte
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5. Untersuchungsansatz
• Informationsbeschaffung
– Begründungen zu den Eingliederungen nach dem
4., 5. und 6. Gemeindegebietsreformgesetz Brandenburg (GemGebRefG Bbg.)
– Bestandsaufnahmen vor Ort
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5. Untersuchungsansatz
• Kontaktaufnahme zu möglichen Gesprächspartnern
• Interviews vor Ort
• Telefoninterviews
• Vergleich mit anderen Vor-Ort-Gruppen
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7. Wenn nichts mehr geht ...
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Konfliktmanagement
• Ausgehend von Erfahrungen anderer Bundesländer
• Dort vergleichbare Befürchtungen in den kleinen Gemeinden
• Versuch der Übertragung der Erkenntnisse auf Brandenburg
6. Konfliktmanagement
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finanziell-ökonomisch
• Neue Konfliktlinien „jenseits“ der Gemeindegrenzen
• Verhandlungen, Kompromisse
• Vernetzung der „verfeindeten“ Kommunaleliten
• Festgefahrene Verhandlungen = Konfliktüberlagerung, personenbezogene Konflikte
Gewerbeeinnahmen Fretzdorf, Groß Kienitz
finanziell-ökonomisch
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machtpolitisch-statusbezogen
• „Vertrauen bilden in kommunale Eliten“
• Moderierte Kooperationsprozesse
• Arbeit an der „Software“ der Gemeinde– Image/Selbstbild, Events/Projekte
• Problem: „Exit-Option“– „Zwang zur Zusammenarbeit?“
Heideblick: Lott vs. Lehmann
machtpolitisch-statusbezogen
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lebensweltlich-identifikatorisch
• Ideelle Werte im Vordergrund– Traditionspflege, Autonomie, Demokratie
• Konflikte zivilgesellschaftlich lösen
• Akzeptanz der räumlichen Identität (Dorf) gegenüber der gemeindlichen Identität (z.B. OT-Vertretungen)– Räumliche Identität nicht „abschnüren“: Finanzielle
Zuweisungen an Ortsteile– Gemeindliche Identität positiv identifizieren: Aktive
Integrationspolitik
Wittstock: Stadt-Dorf-Unterschied; Blankenfelde-Mahlow: Soziokulturelle Einrichtungen der Ortsteile
lebensweltlich-identifikatorisch
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Einleitung2. Konflikte bei Zwangsfusionen3. Entwicklung andernorts4. Thesen zu Fusionskonflikten5. Untersuchungsansatz6. Konfliktmanagement
- Finanziell-Ökonomisch- Machtpolitisch-Statusbezogen- Lebensweltlich-Identifikatorisch
7. Wenn nichts mehr geht ...
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Wenn gar nichts mehr geht ...
• Mediation (lat.: Vermittlung)– Vermittlung durch Dritte– Nicht-förmliches Verfahren auf freiwilliger Basis– „Win-win“ statt „win-lose“ oder „lose-lose“
• Verfahren– Initiierung: gemeinsame Suche nach MediatorIn– Vorbereitung: Festlegung der Spielregeln– Verhandlungsphase: Fakten aufarbeiten, Ideen
entwickeln– Beschlussphase: gemeinsame Entscheidung
7. Wenn gar nichts mehr geht ...
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Wenn gar nichts mehr geht ...
• Trennung von Personen und Problemen• Konzentration auf Interessen statt
Positionen• Möglichst viele Lösungsoptionen• Objektiv nachprüfbare Kriterien als
Grundlage für die Entscheidung• Vorteile
– gemeinsam erarbeiter Konsens wird i.d.R. nicht nachträglich torpediert
– Aufbau eines Vertrauensverhältnissen zwischen den Akteuren
7. Wenn gar nichts mehr geht ...
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Großgemeinden & Raumordnung
Arbeitsgruppe: Andere Länder -andere Ziele ?
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Gliederung1. Problemdefinition2. Bundesländervergleich3. Entwurf eines Regionalplanes4. Ziele des Planentwurfs5. Thesen zur Diskussion
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1. Problemdefinition
• Gemeindegebietsreform lässt Pläne veralten
• Eingemeindung ganzer Nahbereiche – „Selbstversorgerorte“ im äußeren Entwicklungsraum ?
• Neue Grenzen, neue Namen
• Aufhebung, Ergänzung oder Neuaufstellungen der FNP zu erwarten
• Eingemeindungen zentraler Orte und besonderer Gemeindefunktionen
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1. Problemdefinition
• Gebietsvergrößerung macht gemeindebezogene Ziele unscharf
• Großflächiger Einzelhandel in den Ortsteilen ?
• Siedlungsschwerpunkte im eV ohne Schienenanschluss (im fußläufigen Einzugsbereich)
• Ganze Einheitsgemeinden als zentrale Orte
• Ganze Einheitsgemeinden als Typ-2 -Gemeinden
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1. Problemdefinition
• Zu viele Leitbild- und Zentralorte – Finanzkrise schließt wirksame Förderung aus
• 26 Entwicklungszentren und –Standorte plus 20 Zentren oder Orte mit besonderem Handlungsbedarf – alle aussichtsreich ?
• Insgesamt nur noch 436 Gemeinden, davon:252 Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion (einschl. LVO und SVO) (58 v.H.)
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1. Problemdefinition
• Fehlende Zielkonkretisierung der Nachhaltigkeitsgrundsätze
• Konzentration von Siedlungstätigkeit und sozialer Infrastruktur ohne ortsteilscharfe Aussagen ?
• Verkehrsreduzierende Siedlungsstrukturen ohne Konzentration ?
• 30 ha–Ziel ohne Konzentration und höhere Baudichte erreichen ?
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Problemdefinition2. Bundesländervergleich3. Entwurf eines Regionalplanes4. Ziele des Planentwurfs5. Thesen zur Diskussion
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2. Bundesländervergleich
• Ziele
• Vergleichs-/ Übersichtstabellen von Planungsinstrumenten anderer Bundesländer, die eine innergemeindliche Steuerung ermöglichen
• Evaluation über Wirksamkeit und Gerichtsfestigkeit der Plansätze
• Übertragbarkeit auf Brandenburg?
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2. Bundesländervergleich
• Tabellen
• Konzentration auf Bereiche:Siedlungsentwicklung, Einzelhandel, Gewerbe/Industrie, zentralörtliche Ausstattung
• Auswahl von Bundesländern mit Gemeindegebietsreformen:Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Thüringen, NRW, Hessen, Baden-Württemberg, Niedersachsen mit Braun-schweig und Hannover
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2. Bundesländervergleich
Festlegungen, die in die Gemeinde eingreifen Planwerk textlich zeichnerisch Begründung
LEP Baden-Württemberg (2002)
Die Siedlungstätigkeit ist vorrangig auf Siedlungsbe-reiche sowie [...] Schwerpunkte für Industrie, Gewer-be und Dienstleistungseinrichtungen zu konzentrie-ren. (3.1.2 Z)
Siehe RP Es soll eine Schwerpunktsetzung erfolgen durch Aus-weisung von Siedlungsbereichen als Bereichen für [...] Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleis-tungseinrichtungen (§ 8 Abs. 2 Nr. 7 LPlG).
Regionalbedeutsame Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen werden in der Region Stuttgart gebietsscharf ausgewiesen; in den anderen Regionen möglich. (3.1.4 Z)
Siehe RP Verband Region Stuttgart ist verpflichtet, im Regionalplan regionalbedeutsame Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen [...] gebietsscharf auszuweisen(§ 8 Abs. 3 LPlG). In den anderen Regio-nen besteht dazu die Möglichkeit, insbesondere wenn die gebietsscharfe Festlegung mit regionalen Erforder-nissen begründet werden kann.
Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleis-tungseinrichtungen sind an solchen Standorten zu erweitern und im Anschluss an bestehende Sied-lungsflächen neu vorzusehen, wo aus infrastrukturel-ler Sicht und unter Beachtung der Umweltbelange die besten Ansiedlungsbedingungen gegeben sind. (Z 3.3.6)
Siehe RP Ansiedlungsschwerpunkte für die Wirtschaft sind so auszuweisen, dass sie der Festigung der dezentralen Siedlungsstruktur des Landes dienen. Sie sollen daher vorrangig auf das Netz der Zentralen Orte konzentriert und verstärkt in interkommunaler Kooperation betrie-ben werden.
RP Ostwürttemberg (1997)
Ausweisung von regionalbedeutsamen Schwerpunk-ten für Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen (über 30 ha) – namentliche Aufzählung (Z 2.5.3)
Symbol
Ausweisung von regionalbedeutsamen Schwerpunk-ten für Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen (bis etwa 30 ha) – namentliche Aufzählung (Z 2.5.4)
Symbol
RP Unterer Neckar (1992)
Die Siedlungsstruktur ist [...] so zu sichern, zu ordnen und weiterzuentwickeln, dass eine Konzentration der Besiedlung durch den Ausbau ausgewählter [...] Ge-werbeschwerpunkte erreicht wird. (G 2.1)
Ziele: Sicherung der Siedlungsstruktur unter Beach-tung der Grundsätze der Funktionsfähigkeit und der Tragfähigkeit; Siedlungsverdichtung im Bereich der Haltestellen des ÖPNV
Die Siedlungsbereiche für Industrie und Gewerbe sind als innerregional ergänzende Schwerpunkte der „Schwerpunkte für Industrie und Dienstleistungsein-richtungen“ zu entwickeln. (Z 2.3.4)
Sechsecksymbol: Siedlungsbereich für Industrie und Gewerbe
• Beispieltabelle: Gewerbe und Industrie
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2. Bundesländervergleich
• Auswertung
• Gebiets- und / oder ortsteilscharfe Aussagen in der Mehrzahl der untersuchten Pläne vorhanden
• Betonung der im ROG genannten Grundsätze und Ziele
• Siedlungsbereiche, Versorgungskerne, Schwerpunktbereiche als wesentliche Hauptinstrumente
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2. Bundesländervergleich• Evaluation
• Existieren juristische Gutachten oder Urteile über die Zulässigkeit innergemeindlicher Regelungen
• Welche Erfahrungen zur Umsetzbarkeit und Wirksamkeit ausgewählter Festsetzungen gibt es?
• Gibt es ein Gutachten oder Monitoring zur Umsetzbarkeit und Wirksamkeit?
• Rücklauf: 7 von 12 Fragebögen
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2. Bundesländervergleich
• Ergebnisse
• Gebiets- oder ortsteilscharfe Aussagen sind möglich, im Einzelfall aber mit der Kommune abzustimmen
• Landes- und Regionalplanung ist es nicht möglich, kontraproduktiven Bestimmungen von Bund und Ländern entgegenzuwirken
• Möglichkeit der Steuerung von Standorten, nicht aber von Strukturen
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2. Bundesländervergleich
- Beispiel: Baden-Württemberg
Der VGH BW bestätigt die Rechtmäßigkeit gebietsscharfer Ausweisungen im Regionalplan Stuttgart. § 8 Abs. 3 LplG (Verband Region Stuttgart ist verpflichtet, regionalbedeutsame Schwerpunkte [...] gebietsscharf auszuweisen) beachte die verfassungsrechtlichen Grenzen, d.h. den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie und das Gebot der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot. Die Revision der Kommune wurde vom BVerwG zurückgewiesen.
• Zur Frage der Gerichtsfestigkeit
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2. Bundesländervergleich• Beispiel Mecklenburg Vorpommern
• Für das Land wird ein neues Raumentwicklungsprogramm aufgestellt, dass im Zusammenhang mit einer Gemeindegebietsreform entsprechend veränderte Zielstellungen vorsieht
• Noch keine umfassende Gemeindegebietsreform durchgeführt
• Bis Ende 2004 „Freiwilligkeitsphase“
• „Gemeinden, die die (...) Anforderungen erfüllen, können als Zentrale Orte eingestuft werden. Standort der zentralörtlichen Aufgaben ist der Gemeindehauptort. (Z)“ (Entwurf REP Mecklenburg- Vorpommern, Fassung des Kabinettsbeschlusses vom 13.01.2004)
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Problemdefinition2. Bundesländervergleich3. Entwurf eines Regionalplanes4. Ziele des Planentwurfs5. Thesen zur Diskussion
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3. Entwurf eines Regionalplanes• Einführung
• Die Einwohnerzahl der Gemeinde Wittstock/Dosse wuchs von 12.500 auf über 18.000 EW
• Gemeinde Wittstock/Dosse wuchs von 97 km² auf eine Fläche von 442 km² und wurde zur drittgrößten Kommune Deutschlands
• 21 Gemeinden wurden zur Großgemeinde Wittstock/Dosse zusammengefasst, dies sind mehr Gemeinden als das ehemalige Amt Wittstock-Land beinhaltete
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3. Entwurf eines Regionalplanes• Das Planspiel – informelle Anhörung zum Regionalplan
2003 Teilabschnitt Gemeinde Wittstock/Dosse
• Regional bedeutsame Gewerbestandorte
• Verkehrsinfrastruktur
• Siedlungsfläche
- Übernahmen aus dem Planentwurf Prignitz – Oberhavel 2000
• Vorrang- und Eignungsgebiete
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3. Entwurf eines Regionalplanes• Charakter des Plans
• Gebietsscharfe Festlegungen (zeichnerisch, nicht parzellenscharf)
• Konzentration auf Schwerpunktthemen der Regionalplanung (Siedlungsentwicklung, Gewerbe und Einzelhandel)
• Reduktion des zentralörtlichen Hierarchiesystems
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3. Entwurf eines Regionalplanes• Ablauf des Planspiels
• Vorstellung und Diskussion des Planentwurfs
• Vorherige Festlegung unterschiedlicher Akteure
• Konstruktion von Konfliktfällen
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Großgemeinden & Raumordnung
Gliederung1. Problemdefinition2. Bundesländervergleich3. Entwurf eines Regionalplanes4. Ziele des Planentwurfs5. Thesen zur Diskussion
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4. Ziele des Planentwurfs
• Zentrale Orte und zentralörtliche Funktionen
Z 1.2.1 Die Siedlungsentwicklung der Region ist auf das zentralörtliche System auszurichten. Zentrale Orte haben als Siedlungsgebiete innerhalb der Gemeinden die zentralörtlichen Funktionen zu übernehmen. Die zentralörtlichen Einrichtungen sind in den Versorgungskernen innerhalb der zentralörtlichen Siedlungsgebiete gebündelt anzubieten.
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4. Ziele des Planentwurfs
• Siedlungsentwicklung
Z 1.3.1 Zur Stabilisierung und Verbesserung der Versorgungsfunktion ist in den
zentralörtlichen Siedlungsgebieten eine bedarfgerechte Siedlungsentwicklung zulässig, die über das Maß der Eigenentwicklung hinausgeht. Z 1.3.4 Geschosswohnungsbau ist bedarfsorientiert ausschließlich in zentralörtlichen Siedlungsgebieten vorzunehmen.
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4. Ziele des Planentwurfs
• Einzelhandel
Z 1.4.1 Die Ansiedlung neuer sowie die Erweiterung vorhandener großflächiger
Einzelhandelsbetriebe außerhalb der zentralörtlichen Siedlungsgebiete ist unzulässig.
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4. Ziele des Planentwurfs
• Einzelhandel
Z 1.4.2 Für die Mittelzentren gelten in Bezug auf großflächigen Einzelhandel folgende
Regelungen: • Im Versorgungskern, der in der
zeichnerischen Darstellung festgelegt wird, sind Neuansiedlungen und Erweiterungen von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen, die der mittelzentralen Stufe entsprechen, ohne weitere raumordnerische Prüfung zulässig.
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4. Ziele des Planentwurfs
• Einzelhandel
Z 1.4.2 Für die Mittelzentren gelten in Bezug auf großflächigen Einzelhandel folgende
Regelungen: • Im zentralörtlichen Siedlungsgebiet außerhalb des Versorgungskerns sind Neuansiedlungen und Erweiterungen von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen zulässig, die überwiegend den Bedarf der Standortgemeinde decken, keine Gefährdung
des Versorgungskerns darstellen sowie die Funktion benachbarter zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigen.
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4. Ziele des Planentwurfs
• Gewerbliche Wirtschaft
Z 1.5.1 Die Ansiedlung und der Ausbau von regional bedeutsamen gewerblichen Betrieben hat grundsätzlich in den zentralörtlichen
Siedlungsgebieten und den dargestellten regional bedeutsamen Gewerbestandorten zu
erfolgen. Damit ist im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung die Nähe zwischen Wohn- und Arbeitsplätzen sowie Versorgungseinrichtungen sicherzustellen.
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Gliederung1. Problemdefinition2. Bundesländervergleich3. Entwurf eines Regionalplanes4. Ziele des Planentwurfs5. Thesen zur Diskussion
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5. Thesen
• Gebiets- und ortsteilscharfe Ausweisungen sind mit der kommunalen Planungshoheit vereinbar, Regionalplanung muss solche Ausweisungen offensiv treffen. Die Wirksamkeit dieser Festsetzungen ist in hohem Maße von der frühzeitigen Kommunikation zwischen kommunaler und regionaler Ebene abhängig.
• Es besteht die Notwendigkeit, innerhalb der Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion zentralörtliche Siedlungsgebiete und Versorgungskerne auszuweisen. Diese Ausweisungen müssen in den Kompetenzbereich der Regionalplanung fallen.
• Das Zentrale–Orte–Konzept ist weiterhin besonders geeignet, eine nachhaltige Raumentwicklung in den ländlich geprägten Regionen Brandenburgs zu gewährleisten.