Reflexiones desde el Banco Mundial

EDITADO POR INDERMIT S. GILL Y TODD PUGATCH

n A la vanguardia del desarrollo: Reflexiones desde el Banco Mundial, algunos ex Directores de Pas del

Banco hacen un recuento de sus experiencias, tanto como administradores del portafolio del Banco en

sitios candentes de la economa mundial en los aos noventa, como a travs de sus carreras en el

campo de la economa del desarrollo. Estos ensayos detallan, entre muchas historias de desarrollo, cmo China e

India sacaron de la pobreza a millones, en tanto que Rusia colapsaba; cmo Bosnia-Herzegovina y Mozambique

rehicieron sus economas devastadas por la guerra, y cmo Tailandia, Turqua y Argentina cayeron en crisis

financieras. Estas importantes historias, contadas en primera persona por los Directores de Pas que estaban all

para ser sus testigos, proporcionan desprevenidas evaluaciones de procesos de desarrollo en los aos noventa qu

tuvo xito, qu fall y qu lecciones surgen de ello.

Este libro es parte de un esfuerzo ms amplio hecho por el Banco Mundial para entender la experiencia del

desarrollo de los aos noventa, una dcada extraordinariamente llena de eventos. Cada uno de los tres volmenes

del proyecto cumplen un objetivo diferente. Crecimiento econmico en los aos noventa:Aprendiendo de una dca-

da de reformas proporciona un anlisis completo de la experiencia de desarrollo de la dcada, en tanto que Desafos

del desarrollo en los aos noventa: Destacados diseadores de poltica hablan de su experiencia ofrece una

mirada reflexiva a las preocupaciones prcticas enfrentadas por stos.

Un libro extraordinariamente interesante. Los autores no son nicamente profesionales que

ofrecen fascinantes experiencias personales, sino tambin pensadores capaces de reflexio-

nar extensamente sobre el significado ms amplio de sus experiencias. Este libro debe influir

sobre la forma como pensamos en las posibilidades y limitaciones del Banco Mundial y, de

hecho, de otras instituciones financieras internacionales.

Moiss Naim

Editor, Foreign Policy

Como ex Director de Pas del Banco Mundial y actual Ministro de Finanzas, aprecio la fran-

ca y alentadora visin que A la vanguardia del desarrollo ofrece acerca de la relacin entre el

Banco y los pases en desarrollo. Una lectura ineludible para cualquier persona involucrada

en el campo del desarrollo.

Ngozi N. Okonjo-Iweala

Ministro de Finanzas, Nigeria

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A la vanguardia deldesarrollo

Reflexiones desde el Banco Mundial

Indermit S. Gill y Todd PugatchEditores

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and donot necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governmentsthey represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work.The bounda-ries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not implyany judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance ofsuch boundaries.

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del (los) autor (es) y no refle-jan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellosrepresentan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, loscolores, los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan,por parte del Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, niaprobacin o aceptacin de tales fronteras.

This work was originally published by the Word Bank in English as At the Frontlines of Develop-ment. Reflections from the World Bank in 2005. This Spanish translation was arranged by MayolEdiciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discre-pancies the original language will govern.Publicado originalmente en ingls como At the Frontlines of Development. Reflections from the WorldBank, por el Banco Mundial en 2005. Esta traduccin fue hecha por Mayol Ediciones, editorialque es responsable de su precisin. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

At the Frontlines of Development. Reflections from the World Bank

2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

2005 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Para esta edicin: 2006 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.Calle 131 A No. 56-62, Bogot, ColombiaPBX: (571) 253 4047Fax: (571) 271 2909

ISBN 958-97746-8-7

Traduccin al castellano: Ricardo Argello C., Universidad del Rosario, BogotCoordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

v

Contenido

Presentacin ixGobind Nankani y James W. Adams

Reconocimientos xi

Abreviaturas y acrnimos xiii

1 Introduccin: Polticas, polticos y principios.Trescientos aos de experiencia del Banco Mundial 1Indermit S. Gill y Todd Pugatch

2 Basil Kavalsky 21Armenia, Estados Blticos, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania (1993-1997) y Polonia y los Estados Blticos (1997-2000)Escenas y lecciones de prctica del desarrollo

3 Phyllis Pomerantz 55Mozambique y Zambia (1996-2000)Un poco de suerte y mucho de confianza.Relaciones de ayuda y reforma en el sur de frica

4 Gobind Nankani 73Brasil (1997-2001)Actuar estratgicamente y construir confianza.Reflexiones sobre Brasil

5 Edwin Lim 99China (ex jefe de Misin, 1985-1990) e India (1997-2002)Aprender y trabajar con los gigantes

6 Shahid Javed Burki 137China (1987-1994)Las operaciones del Banco Mundial.Algunas impresiones y lecciones

vi C O N T E N I D O

7 Yukon Huang 169Federacin Rusa y antigua Unin Sovitica (1992-1997)y China (1997-2004)Buenas polticas y grandes hombres.Reflexiones sobre China y Rusia

8 Olivier Lafourcade 181frica occidental (1992-1996) y Mxico (1996-2000)Lecciones de los aos noventa.Un recuento personal

9 Christiaan Poortman 221Estados Balcnicos (1997-2002)Liderazgo, aprendizaje y suerte.Reflexiones sobre los Estados Balcnicos

10 Ajay Chhibber 239Turqua (1997-2003)La conmocin de Turqua.Lecciones de la crisis y reforma institucional

11 Inder Sud 271Medio Oriente (1995-2001)Reflexiones sobre el desarrollo

12 James W. Adams 305Tanzania y Uganda (1995-2002)La aproximacin correcta a las polticas correctas.Reflexiones sobre Tanzania

13 Myrna Alexander 325Argentina (1997-2002)La perspectiva de los aos noventa.El caso de Argentina

14 Jayasankar Shivakumar 353Tailandia (1997-2001)El involucramiento del banco en un pas.La visin de un profesional

Referencias 383

Acerca de los editores 389

vii

Cuadro, grficos y recuadros

Cuadro 1.1 En todo el mapa: el bagaje y experiencia diversos de los Directores

de Pas del Banco Mundial 4

Grficos10.1 Turqua se integr rpidamente en las dos dcadas pasadas:

La razn comercio a producto interno bruto aument ms de 50 puntos porcentuales 245

10.2 Una sucesin de crisis durante la dcada de los noventa 246

10.3 Turqua: una excepcin entre comparables en la volatilidad de la tasa de cambio real efectiva y el crecimiento del producto interno bruto, 1990-2000 247

10.4 Tasas de crecimiento e inflacin en los aos ochenta y noventa 247

10.5 Ganancias y prdidas del sector bancario 254

10.6 Costos fiscales de las crisis bancarias desde 1990 255

10.7 Obligaciones contingentes indicativas en el sector energtico 258

10.8 Precios de la electricidad para la industria 258

10.9 Cul es el problema ms importante que debe resolverse en Turqua? 261

10.10 Confianza en las instituciones 262

10.11 Desigualdad en Turqua y pases comparables 265

10.12 Aumentando la escala: Tamao medio de los prstamos del BIRD a Turqua, 1994-2002 266

10.13 Vinculando el conocimiento con el crdito 267

11.1 El crecimiento de Asia oriental fue rpido entre 1970 y 1995 274

viii C U A D R O , G R F I C O S Y R E C U A D R O S

11.2 El crecimiento del Medio Oriente se desaceler despus de 1985 279

11.3 Jordania se desempe bien en relacin con la mayora de regiones en desarrollo a finales de los aos noventa 287

11.4 El crecimiento del Medio Oriente ha sido desigual en el final de la dcada de los noventa 293

Recuadros4.1 Sobre el valor de las AAC del Banco: una visin desde la prensa

brasilea 85

5.1 Una nota personal acerca de Robert McNamara 117

5.2 La primera misin y el futuro primer ministro 120

8.1 Otra ilustracin: el sistema de entrenamiento y visitas de la extensin agrcola 207

10.1 Proyecto Los Nios de la Esperanza 260

11.1 Lbano: la economa misterio 294

11.2 Siria: el sueo imposible 300

12.1 Tanzania y el consenso de Washington 320

ix

Presentacin

USTED TIENE EN SUS MANOS UN tipo diferente de documento del Banco Mundial. Estacoleccin de ensayos de ex Directores de Pas del Banco, hace un recuento de sus expe-riencias, tanto como administradores del portafolio del Banco en sitios candentes de laeconoma mundial de los aos noventa, como a travs de sus carreras en el campo de eco-noma del desarrollo. Los ensayos detallan, entre muchas historias de desarrollo en los aosnoventa, cmo China e India sacaron a millones de la pobreza, en tanto que Rusiacolapsaba; cmo Bosnia y Herzegovina y Mozambique rehicieron sus economas devasta-das por la guerra; y cmo Tailandia,Turqua y Argentina cayeron en crisis financieras, entreotras historias de desarrollo en los aos noventa. Pero estas historias han sido contadasantes por el Banco Mundial y otros, y no son ellas mismas las que hacen este volumenalgo resaltable. Lo resaltable de esta coleccin es que las historias son contadas en primerapersona por aquellos que estuvieron all para atestiguarlas. Apartndose de los muchosrecuentos que el Banco Mundial ha publicado sobre los mismos sucesos, estos ex Direc-tores de Pas ofrecen sus evaluaciones desprevenidas acerca de qu tuvo xito, qu fall yqu lecciones surgen.

Los Directores de Pas no siempre estn de acuerdo acerca de las polticas y modalida-des de ayuda que mejor promueven el desarrollo, y sus diversos puntos de vista reflejan ladiversidad de opiniones existentes dentro del mismo Banco Mundial. Pero todos ellosestuvieron de acuerdo con la importancia central del crecimiento econmico en el pro-ceso de desarrollo: aquellos pases que crecieron rpidamente y compartieron amplia-mente los beneficios del crecimiento, son los ms exitosos en la reduccin de la pobreza,la promocin de logros educativos y la erradicacin de enfermedades. Estimular y soste-ner el crecimiento econmico es, por tanto, el punto focal de sus perspectivas.

Este libro es parte de un esfuerzo mayor realizado por el Banco Mundial en 2003-2005para entender la experiencia de desarrollo de los aos noventa una dcada extraordina-riamente llena de eventos. Cada uno de los tres volmenes del proyecto sirve un prop-sito diferente. El primer volumen del proyecto, Crecimiento econmico en los aos noventa:aprendiendo de una dcada de reformas proporciona un anlisis completo de la experiencia

x P R E S E N T A C I N

de desarrollo de la dcada. El segundo volumen, Desafos del desarrollo en los aos noventa.Destacados diseadores de poltica hablan de su experiencia, ofrece una mirada interna a laspreocupaciones prcticas enfrentadas por stos. Este tercer volumen, A la vanguardia del de-sarrollo. Reflexiones desde el Banco Mundial, considera las implicaciones operativas de la d-cada para el Banco Mundial como institucin. Desde un punto de vista operativo, estelibro cumple una funcin de gua interna para los actuales y futuros Directores de Pasdel Banco Mundial, en tanto que provee a la audiencia externa una breve mirada a la carahumana de las operaciones del Banco Mundial.

La Red de Reduccin de la Pobreza y Manejo Econmico (RPME) y los departa-mentos de Poltica de Operaciones y Servicios a Pases actuaron coordinadamente parasupervisar este proyecto, el cual se basa en una propuesta de Indermit Gill. Indermit Gilly Todd Pugatch, de la red RPME, editaron los ensayos, con la asistencia de Alfred Friendly.Basil Kavalsky y Roberto Zagha proporcionaron insumos sustanciales y asesora desde uninicio hasta la publicacin. Los participantes fueron escogidos sobre la base de su capaci-dad de manejo, as como por su posicin como Director de Pas para una regin o pasparticularmente interesante durante los aos noventa. Adicionalmente, los participantesno son actualmente Directores de Pas de los pases acerca de los cuales escribieron, lo queles proporciona el tiempo y el espacio necesarios para reflexionar adecuadamente acercade sus experiencias.

La posicin de Director de Pas es relativamente nueva en el Banco Mundial, resulta-do de las reorganizaciones internas mayores de 1987 y 1996. Muchos de los antiguos Di-rectores de Pas representados ac, fueron los primeros en tener su base en los pases bajosu responsabilidad durante su perodo en el cargo. Cuando una segunda generacin deDirectores de Pas basados en el terreno toma su lugar, es adecuado reflexionar sobre losresultados de esta nueva forma de trabajo, despus de una animada dcada. Como losnoventa mismos, los ensayos que siguen son a veces dolorosos, a veces reconfortantes, perosiempre generan reflexin.

Gobind Nankani James W. AdamsEx vicepresidente y Vicepresidente y jefe de Poltica dejefe de Red, Operaciones de Red y ServiciosRed de Reduccin de la Pobreza a Pasesy Manejo Econmico;actualmente vicepresidente,Regin frica

Washington, D.C.Marzo 2005

xi

Reconocimientos

LOS EDITORES DESEAN AGRADECER A LAS numerosas personas que jugaron un papel deci-sivo para hacer que este proyecto fructificara. Primero y especialmente, Gobin Nankanifue el mejor amigo de esta empresa, proporcionando soporte vital en todas sus etapas. Ellibro no hubiera sido posible sin sus ideas acerca de su formato en el momento de serconcebido y sin su orientacin a lo largo del proceso, para no mencionar las largas horasque emple en su propio ensayo para este volumen. Danny Leipziger apoy el proyectohasta su publicacin, luego de suceder a Gobin Nankani como vicepresidente de la Redde Reduccin de la Pobreza y Manejo Econmico del Banco. Roberto Zagha proveyun importante apoyo desde el inicio hasta la publicacin, reconociendo desde el comien-zo que esta empresa era parte integral del ejercicio orientado a comprender las leccionesde desarrollo de los aos noventa. James Adams y Basil Kavalsky nos ayudaron en el acce-so a la comunidad de Directores de Pas, con sus propias impresiones, palabras de apoyoy mucho ms.Alfred Friendly contribuy con extenso apoyo editorial y buen humor. Ri-cardo Hausmann y Andrew Steer proporcionaron su propia lectura de los borradores ini-ciales de los ensayos, de una forma sucinta y amena durante un foro con los colaboradoresen abril 29 de 2004 en el Banco Mundial, moderado con donaire y humor por HilaryBowker, y para el cual Muriel Darlington llev a cabo los arreglos logsticos eficiente yentusiastamente. Stephen McGroarty, Mark Ingebretsen y Nancy Lammers, de la Oficinadel Editor, llevaron el manuscrito a imprenta con gran humor y paciencia. Los editorestienen tambin una gran deuda de gratitud con los trece colaboradores por sus conver-saciones con nosotros, sus intervenciones en el foro de abril 29 y, sobre todo, por sus en-sayos: poniendo en el papel lo que de otra forma hubiera podido permanecer comopensamiento o ancdota, han permitido a otros acceso instantneo a como AndrewSteer lo dijera ms de trescientos aos de experiencia en desarrollo econmico.

Finalmente, la produccin de este volumen fue posible a travs del generoso apoyo dela Junta de Aprendizaje del Banco Mundial y de los Archivos del Grupo del Banco Mun-dial. Como parte de un esfuerzo en curso para capturar el conocimiento de la institucin,los archivos llevan a cabo un Programa de Historia Oral (disponible en la direccin www.worldbank.org/archives) al cual este volumen contribuye.

xiii

Abreviaturas y acrnimos

AAA Actividades analticas y de asesoraADI Asociacin para el Desarrollo InternacionalADP Asociacin para el Desarrollo del PasAMAE Asociacin de Mujeres AutoempleadasAME Alianza de Mercados EmergentesAT Asistencia tcnicaBAsD Banco Asitico de DesarrolloBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRD Banco Internacional para la Reconstruccin y el DesarrolloBNC Banco Nacional de ComercioBRD Banco Regional de DesarrolloCCIC Corporacin de Capital Internacional de ChinaCCG Consejo de Cooperacin del GolfoCFA Cooperacin Financiera en fricaCFI Corporacin Financiera InternacionalDEO Departamento de Evaluacin de OperacionesDERP Documento de estrategia de reduccin de la pobrezaDPRP Departamento de Planeacin y Revisin de PolticaEAE Estrategia de Ayuda a EstadosEAP Estrategia de Ayuda a PasesEAT Estrategia de Ayuda a TanzaniaEE Empresa estatal (de propiedad del Estado)EPD Equipo de poltica de desarrolloEMA Empresas de municipios y aldeaEUS Ex Unin SoviticaEV Entrenamiento y visitasFARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaFMI Fondo Monetario Internacional

xiv A B R E V I A T U R A S Y A C R N I M O S

G-7 Grupo de los Siete (Canad, Francia,Alemania, Italia, Japn, Reino Unidoy Estados Unidos)

HSORP Herramienta de simulacin de opciones de reforma pensionalIDE Instituto de Desarrollo EconmicoIDM Informe sobre el desarrollo mundialIFI Institucin financiera internacionalIVA Impuesto al valor agregadoMCD Marco comprensivo de desarrolloMEE Memorando econmico del EstadoMFP Manejo financiero pblico (programa de)MID Marco integrado de desarrolloNU Naciones UnidasOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicoOJA Oficial jefe de aprendizajeOMC Organizacin Mundial del ComercioONG Organizacin No GubernamentalONUSIDA Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDAPAE Prstamo para ajuste estructuralPAMI Programa de Atencin Mdica IntegralPEAE Prstamo especial para ajuste estructuralPIB Producto interno brutoPME Pequeas y medianas empresasPNB Producto nacional brutoPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPOSP Poltica de operaciones y servicios a pasesPPAE Pases pobres altamente endeudados (iniciativa)PPD Programa de poltica del desarrolloPRED Prstamo para reforma econmica y desarrolloPRI Partido Revolucionario InstitucionalRGP Revisin de gasto pblicoRPME Red de Reduccin de la Pobreza y Manejo EconmicoRS Republika SrpskaTBL Cervecera de Tanzania Limitada

(Tanzania Breweries Limited)TESEV Turkiye Ekonomik ve Sosyal Etuder VakfiUAP Unidad de administracin de proyectoUE Unin EuropeaUMP Unidad de Manejo de PasZCCM Zambia Consolidated Copper Mines Ltd.

1

1 El historiador Thomas Carlyle (1840) escribi: La historia del mundo no es ms que la biografa de losgrandes hombres.

INTRODUCCIN

1 Polticas, polticos y principiosTrescientos aos de experiencia delBanco Mundial

Indermit S. Gill y Todd Pugatch

POR QU ALGUNOS PASES EN DESARROLLO logran encontrar su camino fuera de la po-breza, mientras otros permanecen pobres? Yukon Huang, un estudiante de posgrado en laUniversidad de Princeton a finales de los aos sesenta, le plante la pregunta a su directorde tesis, sir Arthur Lewis, premio Nobel de economa y pensador abridor de brecha en elcampo del desarrollo. Lewis le dio una respuesta simple: pases que han sido guiados porbuenas polticas o por grandes hombres1 crecen y florecen, en tanto que los otros no. Elque tan pocos lo han logrado demuestra, bien que las buenas polticas o los grandes hom-bres son escasos o que el desarrollo no puede ser diagnosticado tan simplemente.

Huang explor la hiptesis de Lewis como Director de Pas del Banco Mundial parala Federacin Rusa y la antigua Unin Sovitica y para China. l y sus colegas Directoresde Pas, que son responsables por el manejo de los programas del Banco Mundial alrede-dor del mundo, trabajan en la avanzada del desarrollo, donde la comunidad internacionalintenta fortalecer los elementos buenas polticas, grandes hombres, u otros del desarro-llo exitoso. Esta coleccin de ensayos escrita por 13 ex Directores de Pas del Banco Mun-dial, documenta su extensa experiencia de primera mano en enfrentar el desafo diario deayudar a los pases en la elevacin de su nivel de vida. Las reflexiones constituyen tanto

2 I N D E R M I T S . G I L L Y T O D D P U G A T C H

la historia de un infidente como un anlisis crtico de los esfuerzos del Banco para traba-jar con los gobiernos en la promocin del crecimiento econmico y la reduccin de lapobreza. Sus historias describen la conexin entre el conocimiento, las polticas y los re-sultados del desarrollo, como se presentan alrededor del mundo en los aos noventa. Ellasrastrean cmo el notable consenso de la dcada acerca de la reforma de la poltica, cedeante la ms dctil perspectiva en la cual adecuados principios econmicos pueden ser adi-cionados a diversas vas de polticas e institucionales. Para aquellos que se han unido a lacomunidad del desarrollo internacional en el Banco Mundial o en otros sitios las re-flexiones capturadas en este volumen contienen miradas que deben influir en la formacomo hacen su trabajo.

Qu hace un Director de Pas?

Cada uno de los colaboradores de este volumen se ha desempeado como Director dePas en el Banco Mundial durante los aos noventa. Los Directores de Pas juegan un rolcentral en la relacin entre la institucin y sus gobiernos usuarios. Para el pas o pasesbajo su responsabilidad, sus deberes incluyen el manejo del portafolio de prstamos delBanco, la provisin de consejo en materia de poltica, y la gua de las relaciones entre elBanco y el gobierno. A pesar de que la Junta de Directores Ejecutivos del Banco debeaprobar, en ltimas, todas las operaciones de crdito, los Directores de Pas ejercen unainfluencia amplia en la direccin del programa del Banco a nivel del pas. La naturalezade esas actividades vara enormemente, desde pases como Mozambique y Zambia, dondelos recursos del Banco conforman una porcin importante del presupuesto del gobierno,hasta pases con economas grandes como Brasil y China, donde la participacin delBanco en el presupuesto gubernamental es pequea. Pero, independientemente del pesodel Banco en un pas en particular, el Director de Pas es invariablemente activo en laorientacin del apoyo crediticio, en la produccin de reportes especficos por pas, en lla-mar la atencin de los diseadores de poltica y otros sobre las lecciones de la experien-cia internacional y en contribuir al dilogo nacional sobre la poltica y la toma de deci-siones. Implementar estas responsabilidades requiere de una mezcla de destrezas tcnicas,administrativas y diplomticas, y los Directores de Pas que son exitosos ganan reputacincomo personas conocedoras, inteligentes y sensibles.

Este volumen es el tercero de una triloga acerca de las lecciones sobre el desarrolloen los aos noventa,2 que fue emprendida por el Banco Mundial durante 2003-05; losotros dos volmenes son una compilacin de conferencias dadas por diseadores depoltica lderes (Desafos del desarrollo en los aos noventa. Destacados diseadores de poltica

2 Para los fines de esta triloga, consideramos la crisis de Argentina en 2001-02 como la finalizacin efec-tiva de los aos noventa.

I N T R O D U C C I N 3

hablan de su experiencia [Besely y Zagha 2005]) y un informe tcnico que aborda los prin-cipales aspectos de poltica que enfrentaron los pases en desarrollo durante la dcada(Crecimiento econmico en los aos noventa. Aprendiendo de una dcada de reformas [BancoMundial 2005]). Los colaboradores de este volumen cumplen varios requisitos de selec-cin. Primero, se han desempeado como Directores de Pas para un pas o conjunto depases a lo largo de los aos noventa. Segundo, tienen una larga y variada experiencia,usualmente en el orden de dcadas, en el campo del desarrollo entre ellos han acumu-lado ms de 350 aos de servicio al Banco Mundial. Por ltimo, sus pares los tienen enalta estima: los Directores de Pas que colaboran en este volumen son vistos por el per-sonal del Banco como poseedores de credibilidad externa. Sus historias interesarn eincluso inspirarn a aquellos que no han tenido el privilegio de conocerlos.

El cargo de Director de Pas es relativamente nuevo en el Banco Mundial, siendo re-sultado de reorganizaciones internas en 1987 y 1996. Muchos de los representados acfueron los primeros en tener su base en el pas bajo su responsabilidad durante su pasopor el cargo. Llegaron al puesto de Director de Pas con nociones previas sobre desarro-llo econmico, muchas de las cuales sobreviven, pero tambin fueron formados por loseventos que describen. Escribieron reflexiones en primera persona acerca de sus expe-riencias como Directores de Pas, intercalando recuentos de historia econmica y polti-ca con iluminadoras ancdotas personales de sus carreras. Los pases sobre los que escribenno se deben considerar como muestras representativas, pero proporcionan una perspecti-va diversa a travs de todas las regiones y niveles de ingreso del mundo en desarrollo. LosDirectores de Pas son diversos en s mismos, proviniendo tanto de pases industrializadoscomo de pases en desarrollo en los cuatro continentes (vase el cuadro 1.1).

La escritura de sus reflexiones en forma de ensayo sirve varios propsitos. Primero, esuna evaluacin del esfuerzo actual del Banco Mundial para descentralizarse y estar mscerca de sus usuarios; por tanto, es una importante, aunque informal, autoevaluacin. Se-gundo, sirve para promover la memoria institucional, asegurando que algunos de los mssabios oficiales del Banco Mundial pasan su conocimiento a la nueva generacin de Di-rectores de Pas y sus asistentes. Finalmente, puede ayudar a aquellos que no conocen bienel Banco Mundial, a entender que su trabajo es hecho a travs de personas pensantes, fali-bles y reflexivas.

Libres del lenguaje tecnocrtico de los tpicos reportes econmicos, los colaboradoresde este libro han tomado ventaja de la oportunidad de escribir abiertamente acerca de susexperiencias. Son directos en la rememoracin de eventos y honestos en admitir errores,un refrescante distanciamiento de la mayora de recuentos institucionales de los mismosacontecimientos. No obstante, sus reflexiones, aun cuando son fuertemente autocrticas,no deben ser ledas como una catarsis o un mea culpa. En cambio, los ensayos deben serledos como los pensamientos y opiniones de individuos leales a su institucin y dedica-dos a hacerla mejor.

Tres temas surgen con la mayor fuerza de estas reflexiones: polticas, polticos y princi-pios. Los Directores de Pas estn continuamente involucrados en la investigacin, discu-

4 I N D E R M I T S . G I L L Y T O D D P U G A T C H

sin y formulacin de polticas, y ofrecen su propio anlisis acerca de cules polticas im-portan para el desarrollo. Pero la poltica econmica no se hace en el vaco: las realidadesde la poltica inevitablemente se involucran en el proceso. Debido a que muchos de losDirectores de Pas llegaron a sus puestos como autoproclamados polticos nefitos, susaventuras en la poltica frecuentemente proporcionan el ms interesante material en losensayos. Inmersos en las aguas turbulentas de la poltica, vinieron a reconocer la im-portancia de contar con principios para guiar sus acciones, aumentar su efectividad ypromover la integridad de su institucin. Este captulo introductorio discute algunas deestas polticas, polticos y principios ms para muestrear que para sintetizar las variadasperspectivas ofrecidas sobre estos temas y, sobre todo, para motivar a los lectores a explo-rar los ensayos por s mismos.

CUADRO 1.1 En todo el mapa: el bagaje y experiencia diversos de los Directores de Pas del Banco Mundial

Director de Pas Pas de origen Pas o pases bajo su responsabilidad

Basil Kavalsky Sudfrica Armenia, Bielorrusia, Georgia, Moldavia,Ucrania, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia

Phyllis Pomerantz Estados Unidos Mozambique, Zambia

Gobind Nankani Ghana Brasil

Edwin Lim Filipinas China, India, Nigeria

Shahid Javed Burki Paquistn China, Amrica Latina

Yukon Huang Estados Unidos Federacin Rusa, ex Unin Sovitica,China

Olivier Lafourcade Francia frica occidental, Mxico

Christiaan Poortman Pases Bajos Estados Balcnicosa

Ajay Chhibber India Turqua

Inder Sud India Medio Orienteb

James W. Adams Estados Unidos Tanzania, Uganda

Myrna Alexander Canad Argentina

Jayasankar Shivakumar India Tailandiaa Bosnia y Herzegovina, Kosovo, antigua Repblica Yugoslava de Macedonia y Serbia y Montenegro.b Bahrein, Repblica rabe de Egipto, Jordania, Lbano, Kuwait, Omn, Qatar, Arabia Saudita, Siria,

Emiratos rabes Unidos, Repblica de Yemen.

I N T R O D U C C I N 5

Poltica econmica

La mayora de los Directores de Pas en esta coleccin fueron entrenados como econo-mistas, luego no es sorprendente que frecuentemente se centren en materia de polticaeconmica. Los temas polticos que abordan son amplios y muy numerosos para mencio-narlos ac, pero tres de ellos son notorios porque surgen frecuentemente en los tumultuo-sos aos noventa: estabilidad macroeconmica, privatizacin y liberalizacin de la cuentade capital y el comercio.

La macroeconoma importa

La necesidad de un desarrollo con cara humana golpe ms fuertemente en los aosnoventa en la medida en que los medios de comunicacin describieron la pobreza exis-tente en las postrimeras de las crisis financieras de la dcada. Aunque las fechas y loslugares cambiaron Mxico, 1994; Tailandia y sus vecinos, 1997; Rusia, 1998; Brasil, 1999;Turqua, 2001; Argentina, 2001 la pregunta fue siempre la misma: pudo haberse pre-venido la crisis?

En el caso de Argentina, un ex Director de Pas piensa que un ms slido trabajo analti-co hubiera podido sealar los crecientes desbalances macroeconmicos antes de que fuerademasiado tarde. Shahid Javed Burki menciona como, en su papel de vicepresidente paraAmrica Latina y el Caribe, dijo en 1994 a Lew Preston, presidente del Banco, que Argen-tina deba eliminar su tasa de cambio fija a favor de un sistema de paridad mvil.Pero Burkino tena evidencia rigurosa para apoyar su posicin y Preston se mantuvo escptico.

Posiblemente el Banco no hubiera podido evitar la crisis en Argentina (o, para el caso,en cualquier otro pas) aun si Burki hubiera podido nutrirse de una mayor masa de inves-tigacin. Las realidades polticas que evitaron la prevencin de la crisis en Argentina su-gieren lmites a la habilidad del Banco Mundial para tomar accin adecuada en temasmacroeconmicos. Otros Directores de Pas parecen de acuerdo: Myrna Alexander reto-ma la historia argentina varios aos despus, cuando, a comienzos de 1998, los desbalan-ces macroeconmicos fueron suficientemente evidentes para llevar a su equipo a pre-pararse para una crisis que se sentan bsicamente sin poder de prevenir. JayasankarShivakumar describe una situacin en Tailandia, donde, cuando el baht fue devaluado en1997 y el infierno se liber, el Banco no estaba preparado, y no haba hecho suficientetrabajo analtico sobre el pas en los aos precedentes.

Sin embargo, a pesar de los episodios de crisis, surgen algunas lecciones positivas. Paraalgunos Directores de Pas, la cara amable de la crisis es la oportunidad de oro que proveepara reformar. Reflexionando sobre la crisis de 1994-95 en Mxico, Olivier Lafourcademenciona los incentivos positivos que la crisis gener para que los gobiernos se compro-metieran con fuertes reformas, y Ajay Chhibber escribe sobre la crisis de 2001 en Turqua,slo una crisis poda crear las condiciones para fortalecer las instituciones del Estadonecesarias para someter el mercado a un desarrollo efectivamente regulado. Alexander,

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asimilando las contribuciones permanentes del Banco a la reforma estructural en Argen-tina a la fbula de la tortuga y la liebre, concluye,creo firmemente que nuestra contri-bucin al desarrollo en Argentina perdurar a la actual crisis.

La prevalencia de crisis econmicas en los aos noventa tambin sirve como la mscontundente evidencia de que, en palabras de Basil Kavalsky, posiblemente lo ms cercaque podemos llegar a determinar una condicin necesaria [para el desarrollo] es la esta-bilidad macroeconmica. Secundando este sentimiento, muchos otros sugieren la pri-maca de los temas macroeconmicos para la misin del Banco, aun si ste no ejerce lamayor influencia en esta rea de la poltica pblica.

Privatizacin versus desarrollo del sector privado

El colapso del socialismo y el desangre fiscal de empresas estatales de gran escala en mu-chos pases en desarrollo llev a una ola de privatizaciones en los aos noventa.Aunquelos modelos de texto predecan sin ambigedad efectos positivos sobre los ingresos y laeficiencia, los Directores de Pas que fueron testigos cercanos de privatizaciones, obser-varon una realidad ms compleja. Todos estn de acuerdo en que la transferencia depropiedad de las empresas del Estado al sector privado es, en general, la poltica correcta.Pero sus experiencias tambin resaltan los riesgos asociados cuando los esfuerzos de pri-vatizacin son excesivos, muy rpidos o muy controversiales. Resaltan tambin el peligrode confundir el desarrollo del sector privado con la privatizacin, en particular, el primeropuede tener lugar aun si el segundo no se realiza.

Kavalsky y Christiaan Poortman, ex Directores de Pas para varias naciones del este deEuropa, describen la necesidad de una adecuada base institucional para asegurar una pri-vatizacin exitosa, una frecuentemente repetida leccin de la experiencia de la regin.Pero, ellos tambin describen una faceta negativa adicional y frecuentemente menos-preciada de la privatizacin veloz en pases en transicin: el riesgo de que la privatizacindistraiga a los diseadores de poltica de la ms amplia tarea de desarrollar el sector pri-vado. En la medida en que los esfuerzos se centraron en la privatizacin de grandes em-presas, la necesidad de crear un ambiente propicio para las pequeas y medianas empre-sas fue puesta de lado, con consecuencias negativas para el cultivo de la empresarialidad yla creacin de empleo.

Phyllis Pomerantz, ex directora para Mozambique y Zambia, dice que las controver-sias alrededor de la privatizacin pueden ser ms que simplemente sobresaltos no placen-teros en la ruta del desarrollo. El candente clima de privatizacin que ella vivi en fricaejemplificado por el sector del maran en Mozambique, que se convirti en uno delos nios de exhibicin del movimiento antiglobalizacin, en sus palabras probable-mente disminuy las perspectivas de largo plazo para otras reformas favorables para el de-sarrollo del sector privado y el desarrollo. Para Pomerantz,la leccin es clara: en la prisapor progresar a pesar de las presiones externas los gobiernos y sus apoyadores no de-ben bloquear una completa y transparente discusin de los objetivos y efectos de las refor-

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mas. Probablemente la privatizacin hubiera sido ms lenta y ms selectiva, pero hubieratenido lugar sobre una base ms firme.

Liberalizacin del mercado

En el notable consenso de poltica de los aos noventa, el celo por privatizar las empre-sas del Estado posiblemente slo fue equiparado por el celo por liberalizar el mercadopara los bienes, el capital y el trabajo. Economistas razonables pueden tener desacuerdossobre las polticas ptimas para la liberalizacin del mercado y los colaboradores de estevolumen no son la excepcin. Pero parece estar emergiendo un consenso tenue en que,debido a que la liberalizacin puede tener consecuencias negativas, se debe llevar a cabocon prudencia y debida consideracin por la situacin del pas.

Volviendo al tema de las crisis,Alexander y Chhibber, respectivamente, citan el rpi-do acceso de Argentina y Turqua al capital extranjero como un coadyuvante de los des-balances macroeconmicos que finalmente se convirtieron en crisis. Despus de men-cionar confusamente modestos dficit fiscales como uno de los mayores contribuyentes ala acumulacin de deuda en Argentina,Alexander escribe:sea por la exuberancia gene-ral de los mercados durante el comienzo de los aos noventa o por la subestimacin decul nivel de desempeo fiscal era sostenible, el mercado continu financiando el dficitargentino durante un largo tiempo. Similarmente, Chhibber anota que el acceso deTurqua al capital privado ayud a financiar las despilfarradoras y populistas polticas deesa dcada. Aunque ninguno aboga por la imposicin de controles al capital como solu-cin, los dos reconocen que las fallas de apreciacin por parte del mercado pueden serdesestabilizadoras.

El argumento a favor de la liberalizacin comercial no es, tampoco, tan claro como loslibros de texto lo presentan. Kavalsky observa que muchos beneficiarios del comercio li-beralizado son pases en desarrollo grandes, que primero construyeron una base industrialgracias a dcadas de proteccin. Este no es el caso para los pases ms pequeos, escribel; de hecho, las historias de xito entre economas abiertas pequeas son pocas y distan-ciadas por cada Mauricio hay dos o tres Malawi. En lo que tiene que ver con flujos decapital, la implicacin no es que la liberalizacin comercial sea mala, sino que la atencina los potenciales problemas en el pas en particular es indispensable.

Contrastemos el resultado mixto de liberalizacin al por mayor con la experiencia deliberalizacin de China, el ms exitoso pas en desarrollo del ltimo cuarto de siglo. Enesa poca, China se haba movido en la direccin de una mayor liberalizacin comercial,pero lo haba hecho de una forma muy idiosincrtica, como Huang y Edwin Lim mues-tran en sus ensayos. La liberalizacin de precios era slo parcial en el inicio, con el esta-blecimiento de un sistema dual de precios en la agricultura, que generaba incentivos paralos incrementos en productividad sin la indeseable disrupcin de los patrones de produc-cin o vida comunitaria. La liberalizacin comercial comenz modestamente, con un r-gimen de zonas econmicas especiales y limitaciones a la inversin extranjera, de forma

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que no se quebrantara abruptamente el sistema de empresas estatales sobre el cual lamayora de los trabajadores chinos dependan para su empleo. La membresa a la Organi-zacin Mundial del Comercio (OMC) no vino sino hasta mucho despus.Y aun, el dere-cho a la propiedad privada frecuentemente concebido como sine qua non para el cre-cimiento econmico no lleg sino hasta recientemente, mientras el sistema econmicochino, no obstante, generaba incentivos efectivos en ausencia de derechos formales a lapropiedad. La leccin no es emular las polticas de liberalizacin de China, sino adaptarsu perspectiva una forma prudente de liberalizacin, especfica para las realidades insti-tucionales del pas y sensible a sus riesgos.

Poltica

La anterior discusin sobre polticas insina la dificultad que se tiene en determinar uncurso de accin ptimo, aun cuando la teora econmica proporciona una gua aparente-mente clara y directa.Tambin, adicionalmente a la incertidumbre acerca de la polticaptima a seguir, est la frecuentemente ms importante pregunta de cul es la polticaprctica que debe seguirse, ya que la implementacin de poltica no ocurre en un mundoptimo. Los diseadores de poltica inevitablemente practican el arte de lo posible, y elDirector de Pas debe estar a tono con esas realidades polticas para ser efectivo. Un Di-rector de Pas exitoso, por tanto, debe jugar el papel de capitn de barco tanto como elde economista, estableciendo una direccin estratgica para el programa de apoyo a la po-ltica buscado y maniobrndolo a travs de las frecuentemente peligrosas aguas en las quela poltica se desenvuelve. Como Poortman menciona, mi entrenamiento en economarevel sus limitaciones cuando las soluciones ms frecuentemente disponibles no eran unsegundo ptimo, sino un quinto o sexto mejor.

Inquietudes sobre economa poltica tienen una presencia fuerte a travs de cadaensayo. Las numerosas ancdotas sobre el enfrentar las realidades polticas oscilan desde loterrorfico (Poortman reunindose en una alcalda en Bosnia con el alcalde, temiendo serasesinado, apiados en una esquina del cuarto), a lo cmico (Lim describiendo la relacindel Banco con los diseadores indios de poltica como un matrimonio arreglado), y alo sublime (Kavalsky recordando una comida en 1979 en la cual un oficial del gobiernorumano, esperando a que la msica alcanzara un volumen suficientemente alto, se incli-n sobre l para decirle cunto apreciaba los esfuerzos del Banco, porque nous sommestres isols ici [estamos muy aislados aqu]). Muchos expresan desilusin ante la dificultaddel Banco para dar espacio para la poltica en sus clculos econmicos. Kavalsky dice:posiblemente la ms importante brecha en el trabajo del Banco, es que nuestra frecuenteingenuidad acerca de la economa poltica nos lleva a fallar en tomar en consideracin sis-temticamente las realidades polticas en la ecuacin econmica. Pomerantz se muestrade acuerdo:desde donde me encuentro, las lecciones no son acerca de si una poltica esbuena o mala. Las lecciones en realidad son acerca de la necesidad de un buen entendi-miento del ambiente poltico en el cual las reformas toman lugar.

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Sin embargo, a pesar de la frustracin, hay tambin una sensacin agradable de que,en el tiempo, los Directores de Pas aprenden el tejemaneje poltico. Ellos condimentansus ensayos con menciones sobre el manejo de los desafos polticos, con tres estrategiassurgiendo con la mayor agudeza: selectividad, apropiacin y especificidad de pas.

Selectividad

La economa es el estudio de la asignacin de recursos escasos entre mltiples fines; po-niendo la economa en prctica, los Directores de Pas deben asignar una escasa cantidadde recursos monetarios y de personal a una multitud de usos, como prstamos, investi-gacin y promocin de la reforma. Disear una estrategia para hacer aquellas elecciones,es un papel crucial de cualquier Director de Pas. La proliferacin de temas en la agendade reforma de poltica de los aos noventa reforz para muchos Directores de Pas la ne-cesidad de ejercer selectividad en sus estrategias de pas. Mientras las iniciativas de refor-ma se multiplicaban en muchos pases en desarrollo, las polticas parecan ser menos ymenos bien implementadas y efectivas. Como resultado, tanto los diseadores de polticacomo los oficiales del Banco, ahora creen que es ms importante centrarse en un pua-do de las ms importantes reas de reforma que tratar de abordar muchas simultnea-mente. La selectividad, entonces, ayuda a dar forma al programa de poltica econmica, peroes una estrategia poltica en cuanto define un conjunto limitado y prctico de preocupa-ciones que el Banco y el pas pueden efectivamente perseguir conjuntamente.

Gobind Nankani describe la urgencia por selectividad durante su perodo de cincoaos como Director de Pas en Brasil, explicando cmo trat de mezclar la investigacindel equipo para el pas, los insumos provistos por los formuladores brasileos de polticay la comprensin de la completa direccin estratgica del Banco Mundial, para determi-nar sistemticamente varios pilares estratgicos para su programa de apoyo al pas. En-frentando una competencia de exigencias desde la oficina central del Banco, los oficialesbrasileos y la sociedad civil, l dice que una estrategia clara fue crucial para ayudarnosa permanecer focalizados en los grandes temas que deban ser centrales a nuestro traba-jo. Esto tambin permiti al equipo enfatizar metas de desarrollo de largo plazo, yendoms all del tpico horizonte de tres a cuatro aos de las Estrategias de Asistencia a Pasesdel Banco.No siempre tuvimos xito: algunas veces la presin fue demasiado difcil dedesviar, recuerda. Pero fuimos capaces, estimo, de gastar el 80 por ciento de nuestroesfuerzo en el 20 por ciento ms importante de los temas.

Lafourcade aboga por una prctica similar: para ser selectivo [usted necesita] saber dednde escoger, escribe, apoyndose en slido trabajo analtico antes de disear una estra-tegia. La selectividad tambin debe reflejar una alianza entre el Banco y el pas; el segun-do prerrequisito de Lafourcade para una selectividad efectiva es asegurar que lo que us-ted eligi es tambin lo que el pas desea seleccionar.

Diestramente aplicada, la selectividad arroja resultados.Aunque muchos observadoresde China arguyen que el gradualismo en la reforma de poltica ha sido la clave de su xi-

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to, Huang sostiene lo contrario, trazando una aguda distincin entre gradualismo y selec-tividad.Para cualquiera que haya sido testigo de la velocidad del desarrollo de China enlas dos dcadas pasadas, gradual no es un adjetivo que venga a la mente, escribe. El pro-ceso en curso en China no ha sido ni lento ni gradual, ms bien ha sido selectivo y enmuchos aspectos rpido Desde 1978 el gobierno chino ha tenido una asombrosa ha-bilidad para identificar lo que debe ser hecho a continuacin y para perseverar hasta queel xito es alcanzado.

En un nivel ms parroquial, una selectividad rigurosa ayuda a mejorar el desempeodel propio portafolio del Banco y su efectividad para el desarrollo. Chhibber atribuye elaumento en el tamao promedio de los proyectos del Banco al permanente impulso enser selectivo para apoyar los esfuerzos de desarrollo de Turqua:

El prstamo promedio del Banco Internacional para la Reconstruccin y el De-sarrollo aument de 95 millones de dlares en los aos fiscales 1994-97 a 440 mi-llones de dlares en los aos fiscales 1998-2002. Como resultado, el Banco puedeofrecer a Turqua un apoyo significativo en las reas seleccionadas. Tambin, nues-tro apoyo puede ser usado ms estratgicamente para el cambio de poltica y lasmejoras institucionales, con el uso de una poltica de prstamos programtica. ElBanco se convirti en un consejero importante del gobierno en varias reas claveenerga, telecomunicaciones, agricultura y educacin pero eligi no prestar paraservicios de salud y transporte debido a la insuficiente apropiacin de las reformasnecesarias en esas reas.

Apropiacin

La proliferacin de temas de reforma de poltica en los aos noventa llev a un mayor usode la condicionalidad en la poltica de crdito de las instituciones financieras interna-cionales (IFI). Los pases cada vez ms tuvieron que cumplir con un conjunto predetermi-nado de metas de poltica para tener acceso a ayuda y al desembolso de prstamos. La prc-tica condujo a acusaciones de que las instituciones para el desarrollo estaban imponiendoinjustamente su voluntad sobre los pases prestatarios. Las IFI primero respondieron quecualquier prestamista prudente busca seguridad de que sus prestatarios tomarn los pasosnecesarios para incrementar su habilidad para pagar sus deudas. En aos recientes, no obs-tante, las IFI han expresado algunas dudas sobre el que la condicionalidad sea siempre unaherramienta efectiva. Igualmente, aunque slo un Director de Pas de los representados acInder Sud condena abiertamente el uso de la condicionalidad, muchos Directores dePas sugieren que la condicionalidad es poco probable que sea exitosa donde un gobiernono est genuinamente comprometido con las condiciones de poltica que se espera quecumpla. Es mucho ms efectivo, dicen, que un gobierno comprometido con la reforma seapropie de su programa, dejando al Banco jugar un papel de apoyo.

La apropiacin por parte del pas beneficia a ambos, al pas y al Banco Mundial. Con-trastando el xito del portafolio del Banco en China donde, dice Burki, un ministro de

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finanzas resaltaba que l senta que el equipo del Banco para el pas trabajaba para l tantocomo para el Banco con el de inicios de los aos noventa en Brasil, donde haba menosaceptacin del programa del Banco, Burki concluye que la salud del portafolio financia-do por el Banco depende en una gran medida del compromiso y la apropiacin por partedel prestatario de las polticas que estaban implcitas en los distintos proyectos.

Sud, quien trabaj en el este de Asia antes de servir como Director de Pas en el Me-dio Oriente, escribe: los asiticos del este no estaban reformando sus economas bajo laespada de Damocles de la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional (FMI)Banco Mundial, sino porque crean en los cambios. Lo impresionante era que, mientrasbuscaban el consejo del Banco libremente, ellos eran los que decidan qu implementar.James Adams cuenta la inspiradora historia de Tanzania, donde un gran esfuerzo delBanco y otras agencias de desarrollo para transferir apropiacin y construir capacidad enel gobierno se uni con una enrgica administracin poltica nueva para impulsar una olade reforma de poltica. l atribuye a la apropiacin y la construccin de capacidad, eltransformar a una antiguamente paria comunidad de donantes en una celebridad en ma-teria de crecimiento y reduccin de la pobreza en la regin africana.

El impulso a una efectiva apropiacin por parte de los pases implica un cambio enla forma como el Banco se ha relacionado tradicionalmente con sus usuarios. Shivakumarescribe: muchos de los instrumentos existentes del Banco se pueden comparar con unmartillo que hace ver cada problema como una puntilla. En cambio, l aboga por unmodelo de involucramiento del Banco ms basado en la apropiacin, el que descansa msen un sentido de alianza, flexibilidad y compromiso del prestatario. Dice que la Alianzapara el Desarrollo del Pas (ADP), un nuevo marco para la asistencia del Banco que surgide su experiencia en la crisis de Tailandia, es un paso importante en esa direccin. Si-milarmente, la produccin del Documento de estrategia de reduccin de la pobreza(DERP) es un intento de promover una mayor apropiacin por parte de pases de bajosingresos.

No obstante, los Directores de Pas tambin entienden que la apropiacin, a pesar deser una palabra de moda, es difcil de poner en prctica. No todos los gobiernos estnigualmente comprometidos con la transparencia, equidad y visin estratgica requeridapara el desarrollo. En general, el Banco ha sido ms efectivo cuando puede trabajar conun gobierno comprometido con los objetivos de crecimiento y reduccin de la pobreza,que cuenta con un nivel sustancial de capacidad para implementar los programas y polti-cas necesarios para el logro de esos objetivos, escribe Kavalsky. El problema es cmodeterminar de antemano si el compromiso es genuino. Aunque algunos casos de com-promiso o falta del mismo son claros, Kavalsky encuentra que el ms difcil problema delBanco es cmo operar efectivamente en el gris intermedio esto es, el gran grupo de pa-ses que se encuentran en medio de los Estados comprometidos y competentes y los Es-tados fallidos. Sin una gua clara, conseguir un balance entre apropiacin y condiciona-lidad seguramente permanecer como un dilema poltico para los Directores de Pas parael futuro inmediato.

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La mayora de los esfuerzos para promover la apropiacin se centra en la aceptacinpor el gobierno, pero Chhibber resalta el papel crucial de la sociedad civil, un componen-te frecuentemente olvidado de la apropiacin. Con tanta atencin en el compromiso ycapacidad del gobierno para adelantar la reforma, Chhibber sostiene que los Directoresde Pas no ponen suficiente atencin al lado de la demanda por la reforma, como lo ex-presa un comprometido popularizador: sin instituciones cvicas organizadas, no hay me-canismo para canalizar las exigencias de los ciudadanos en una permanente presin sobreel sistema para que cambie. Algunas reformas difciles justamente necesitan esa presinconstante.

Especificidad de pas

La crecientemente ambiciosa agenda de reforma poltica y uso de la condicionalidad delBanco en los aos noventa, condujo a mltiples crticas del modelo de desarrollo del con-senso de Washington por parte tanto de Organizaciones no gubernamentales (ONG)como de los pases prestatarios mismos.3 Los crticos sostenan que las IFI promovan unavisin de molde para galletas y talla nica, que no tena en consideracin las realidadesparticulares de cada pas en lo geogrfico, poltico o social, llevando por tanto a una reac-cin poltica en contra de las polticas apoyadas por las IFI en muchos pases en desarro-llo. El desigual xito econmico del mundo en desarrollo en los aos noventa y la cadavez mayor evidencia de que pases exitosos como China, India y los tigres del este asiti-co siguieron caminos idiosincrticos que con frecuencia no correspondan al consejo delas IFI proporcion credibilidad a estas crticas.

Los Directores de Pas en este volumen generalmente ofrecen una crtica anloga, peroposiblemente ms sutil, de los peligros de una visin de talla nica. Para algunos, la expe-riencia revel que los abordajes que fallaron no tuvieron en cuenta de forma suficientelas condiciones del pas. Por ejemplo, Shivakumar escribe de Tailandia que el programade reforma fue, desafortunadamente, guiado principalmente por soluciones importadassoluciones que no tomaban en consideracin la situacin local, particularmente los fac-tores sociales y culturales y las prcticas de negocios tailandesas. La crtica de los Direc-tores de Pas a las visiones estndar de temas de poltica como la privatizacin y la libera-lizacin del mercado, sus comentarios acerca del nexo entre la formulacin de polticaeconmica y la poltica, y su defensa de un modelo ms selectivo y basado en la apropia-cin para el involucramiento del Banco, sugiere que estas ideas son todas componentesde un ms amplio marco que se basa en visiones particulares, especficas para el pas, para

3 El economista John Williamson (1990) acu la expresin consenso de Washington para describir el con-junto de 10 polticas econmicas ampliamente consideradas en los crculos polticos con sede en Washington(principalmente en el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Departamento del Tesoro deEstados Unidos) como deseables para Amrica Latina. El trmino pronto vino a significar una prescripcinuniversal para el desarrollo, basada en el fundamentalismo del libre mercado, contrariamente a la intencin desu autor (ver Williamson 2005).

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aproximar a los pases prestatarios. Los ensayos no necesitan siquiera mencionar explci-tamente el trmino especificidad de pas para reforzar su punto de vista; su relacin de lascircunstancias y visin de los pases son suficientemente variadas para adoptarlo implci-tamente.

No obstante, la suscripcin de la especificidad de pas no es lo mismo que un llama-do a abandonar los principios del consenso de Washington. De hecho,Adams atribuye ala adopcin por Tanzania de un paquete de poltica inspirado en el consenso de Washing-ton el poner al pas sobre una base macroeconmica adecuada, y expresa temor de quela crtica indebida al consenso de Washington, aun por parte de bien intencionados y bieninformados economistas, proporcione una coartada para los pases en desarrollo paradesviarse de los fundamentos macroeconmicos esenciales para el crecimiento.Aun as,Adams tambin hace claro que Tanzania adopt sus reformas en una secuencia y un ritmoapropiado para sus circunstancias particulares.Aun Sud, quien fieramente defiende el con-senso de Washington, se muestra de acuerdo con que la reforma econmica no es sim-ple ciencia El arte de la reforma es igualmente importante. Uno tiene que adaptarse alas condiciones locales.

La alarmante frecuencia con la que programas ortodoxos de reforma han fallado paraobtener resultados, ha llevado a los economistas del desarrollo a concentrarse creciente-mente en las instituciones como la explicacin clave para el xito o fracaso de la polticaeconmica. Donde la capacidad institucional es suficiente y las polticas son implementa-das bien, los pases tienen xito, pero de otra forma no lo tienen; la variedad institucio-nal forma la base de la especificidad de pas en esta visin. Debido a que las institucionesvaran enormemente por pas, a los diseadores de poltica se les dice que deben consi-derar cuidadosamente la naturaleza de las instituciones cuando se est trazando su curso.Los Directores de Pas generalmente estn de acuerdo: por ejemplo, Lim habla del apa-reamiento entre la poltica correcta y la institucin correcta, y Poortman habla de la pri-maca de las restricciones institucionales en el ritmo de la recuperacin posconflicto enlos Estados Balcnicos.

Los Directores de Pas tambin previenen contra el ser demasiado agresivo en el usode expertos internacionales para evitar las debilidades de las instituciones locales. Aunqueambos, Pomerantz y Poortman, citan el uso de unidades de implementacin de proyec-tos equipos especialmente diseados de expertos en desarrollo internacional comoconducentes a la obtencin de xitos de corto plazo en sus pases de responsabilidad,tambin citan su debilidad de largo plazo. Pomerantz escribe: pero en nuestra prisa portener las cosas hechas, nosotros no siempre tomamos, en la prctica, la ruta que lleva alfortalecimiento institucional porque sabamos que iba a ser ms larga y ms difcil. Im-portar asistencia tcnica externa y crear unidades de implementacin de proyectos sonejemplos clsicos de optar por la va fcil. De hecho, el fortalecimiento institucional hasurgido como la preocupacin clave para los Directores de Pas.

Aun, hay tambin la sensacin de que el nfasis en las instituciones ha ido un pocodemasiado lejos, sin un entendimiento cabal de la verdadera extensin con la cual las ins-

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tituciones influyen los resultados econmicos. Ciertamente, instituciones corruptas noson de beneficio para el desarrollo, pero, Huang menciona, China ha florecido a pesar deniveles de corrupcin que hubieran sido considerados problemticos en pases que nohubieran alcanzado el mismo crecimiento. Kavalsky seala: como quiera que buenaspolticas macro y estructurales no han probado ser condiciones suficientes para el creci-miento y la reduccin de la pobreza, los interesados en el desarrollo han recurrido a lasinstituciones como la variable faltante Esto es muy cercano a una tautologa. Las insti-tuciones han venido a ser como el trmino residual en las regresiones de crecimiento laparte inexplicada del desarrollo que se piensa es conocida pero no plenamente entendi-da. Hay consenso sobre el enormemente importante papel que las instituciones juegan enel desarrollo, pero ciertamente menos en cmo definir, medir o influenciarlas.

Pero si las instituciones permanecen como un concepto nebuloso y su peso es difcilde cuantificar con precisin, los agresivos esfuerzos del Banco en aos recientes por des-centralizarse localizando sus equipos de pas en oficinas perifricas dentro, o cerca a, lospases prestatarios han proporcionado un paso tangible hacia una mayor especificidad depas. Lafourcade cita la permanente conexin con los problemas reales y las preocupacio-nes del pas, con la comunicacin directa con las autoridades del pas entre las ventajasde la descentralizacin. Estando en el pas, uno est mucho ms sensibilizado y sensiblea sus realidades, dice. En Mxico, yo tena la sensacin de ser mucho ms parte del esce-nario, disponible para la gente para una llamada telefnica, una visita, un almuerzo.Kavalsky est de acuerdo: no haba comparacin en trminos de satisfaccin con el tra-bajo y efectividad [entre equipos de pas descentralizados versus basados en la sede cen-tral]. En el campo, las responsabilidades parecan mucho ms claras y el ciclo de retroali-mentacin mucho ms corto. En su mayor nivel de xito, la descentralizacin permitiral Banco ser ms oportuno en sus acciones, corrigiendo la impresin, atribuida porShivakumar a un periodista tailands, de que el FMI toma las decisiones incorrectasoportunamente y el Banco toma las decisiones correctas cuando ya es demasiado tarde.

Con respecto a la especificidad de pas, como en relacin con los desafos polticos en-frentados por los Directores de Pas ms en general, el xito puede, de hecho, dependerno slo de encontrar las polticas correctas y las instituciones correctas, sino tambin deactuar en el momento oportuno. En trminos de Lim,el requisito para un efectivo ma-nejo de pas no es diferente del consejo que Bob Hope tena para ser un comediante efec-tivo: la oportunidad lo es todo. Los crticos seguramente disfrutarn la idea del Directorde Pas como comediante. Pero la analoga es propicia: estos Directores de Pas han hechoel importante, aunque posiblemente tardo, reconocimiento de que, en cuanto se refierea la poltica, ellos tambin se desempean en un escenario.

Principios

Para el Director de Pas, las polticas y la poltica claramente importan. Pero aun Direc-tores de Pas con una comprensin clara de ambas, pueden encontrarse a s mismos deam-

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bulando sin un conjunto fuerte de guardavas para guiar su accin diaria.Ac entra en laecuacin el papel esencial de los principios: las operaciones exitosas del Banco requierende una adecuada filosofa de operacin. Pomerantz lo menciona de forma elocuente:Nosotros en el Banco necesitamos basar nuestras evaluaciones menos en la calidad (se-gn nosotros) del producto y ms en la calidad del proceso Pero es difcil para nosotrosporque nuestra destreza mas, para muchos de nosotros, nuestros intereses intelectualesdescansa mucho ms en el qu, en oposicin al cmo.

Aunque los tpicos reportes del Banco pueden raramente reconocer el punto, los en-sayos en este volumen demuestran que el cmo importa. En tanto los Directores de Pasproporcionan raras menciones sobre sus reuniones con jefes de Estado, ministros de finan-zas y otros oficiales importantes, hacen abundantemente claro que, despus de que los in-formes son completados y los documentos del prstamo firmados, en ltimas es el hechode que el apretn de manos entre el Banco y el usuario sea clido o fro el que determi-na el xito de largo plazo de la alianza.

Conocimiento

El primer principio operativo clave identificado por los Directores de Pas es el conoci-miento o, ms exactamente, el conocimiento especfico del pas, basado en el anlisis rigu-roso de su ambiente econmico y poltico. La importancia del anlisis riguroso para laformulacin de buena poltica es obvia, pero varios Directores de Pas tambin explicancmo un conocimiento adecuado forma la base para las otras estrategias que ellos procla-man. Nankani proporciona varios ejemplos de cmo la calidad de trabajo analtico desa-rrollado por su personal, con frecuencia en colaboracin con los expertos del pas, ayuda definir las reas selectivas de concentracin que subyacan al programa de pas para Bra-sil. l ve estos anlisis como una inversin para producir prstamos de calidad, cuandoaplica, y como una contribucin a los debates de poltica, en vez de como un servicioque el usuario consume. Burki proporciona un ejemplo negativo de la falta de trabajoanaltico sobre el rgimen de tasa de cambio argentino, pero tambin ofrece el ejemplopositivo de China. En la promocin del compromiso y la apropiacin por parte del go-bierno chino del programa del Banco, dice que ellos ayudaron a travs del firme ancla-je de los prstamos en el trabajo analtico. Lafourcade dice que la necesaria sensibilidadque moldea las visiones de especificidad de pas viene de (a) conocerlo y (b) aprender.

Los Directores de Pas tambin ofrecen ideas acerca de cmo el Banco puede mejo-rar sus operaciones de conocimiento. Nankani enfatiza la necesidad que tienen los Direc-tores de Pas de hacer el programa de produccin de conocimiento ms estratgico, tantopara determinar las reas prioritarias de focalizacin como para diseminar el trabajoanaltico entre los diferentes agentes que tienen parte en las reformas propuestas. Burkiaboga por mayores esfuerzos para la adquisicin de conocimiento denso el tipo de co-nocimiento multidimensional que viene de una larga experiencia en el pas y de la consi-deracin del contexto poltico, social y econmico.Los dos se refieren tambin a las opor-

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tunidades para tomar ventaja del alcance mundial del Banco para conectar las piezas deinvestigacin mundiales, regionales y locales.

Confianza

Sin confianza, escribe Pomerantz, es difcil para otros escuchar lo que usted tiene quedecir, dejando aparte el adoptar su consejo. Sin confianza, un dilogo abierto y franco, quelleve a la influencia mutua, es imposible. Numerosos colaboradores de este volumen ha-cen claro que una relacin de confianza entre el Banco y sus usuarios va bastante ms allde la mera generacin de sentimientos de respeto y amistad, haciendo frecuentementeuna diferencia real en el aprovechamiento de la asistencia del Banco. Adams, iguala laapropiacin por parte del pas con el confiar en el cliente lo suficiente para permitirlecometer errores, un elemento esencial, desde su punto de vista, del xito de Tanzania.Dnde la confianza se deteriora Pomerantz cita la frustracin del gobierno de Zambiacon lo que perciba como las cambiantes condiciones y criterios de evaluacin se vuelvems difcil para el Banco encontrar apoyo para sus polticas recomendadas. Con todo, laconstruccin de confianza paga dividendos. Nankani recuerda cmo la confianza hizo ladiferencia en sus relaciones con el ministro de finanzas de Brasil Pedro Calan: mientras suinteraccin a continuacin de la crisis del peso mexicano en 1994 consista slo en unabreve llamada telefnica, despus de que la crisis rusa eclosion cuatro aos ms tarde,Malan y Nankani estuvieron tratando de contactarse y un dilogo ms largo surgi comoresultado de la relacin que se haba desarrollado en los aos intermedios.

Nankani tambin menciona agudamente que la confianza no se da sin costo.Tantol como Lafourcade previenen contra el riesgo de que la confianza devenga en compla-cencia, en la cual cada parte tema estar en desacuerdo con o llamar la atencin sobre loserrores del otro. Para Nankani, una verdadera relacin de confianza supera este riesgo:esto no significa que tales situaciones [los desacuerdos] no impliquen con frecuenciafrustraciones en ambos lados. Esto significa que la relacin las supera.

Burki brinda el ms dramtico ejemplo de la construccin de confianza y de lo ries-gosa que puede ser. Burki fue a China poco despus del incidente de la plaza de Tianan-men en 1989, cuando la mayora de los gobiernos estaban retirndose, y pele duro paraque el Banco mantuviera una relacin con China, mientras muchos argan a favor delcamino contrario. Como resultado de esta dolorosa experiencia, hubo una confianzaconstruida en China que pag con creces en los aos siguientes. Burki tambin describecmo Lew Preston, presidente del Banco Mundial, le llam a su oficina y dijo que esta-ba turbado por la difcil relacin con Brasil, el ms grande pas latinoamericano y la mayoreconoma de la regin.Quiero que arregle eso, dijo Preston.Se me ha contado del altonivel de confianza que los chinos tienen en usted. Cree lo mismo en Brasil.

La ms clara leccin que surge de las reflexiones que muchos de los Directores de Pasexponen bien Alexander, Huang, Kavalsky, Nankani, Shivakumar y otros es que, aun-que no existen balas de plata en el negocio del desarrollo, la descentralizacin de los

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Directores de Pas hacia oficinas locales desde 1997 es lo ms prximo que se puede lle-gar a tener una receta infalible para el beneficio mutuo. Aunque el Banco debe perma-necer vigilante para minimizar el riesgo de que la descentralizacin devenga en un sesgoprocliente injustificado, todos los Directores de Pas basados en su pas de responsabilidadmencionan la forma dramtica como este cambio ha mejorado las relaciones del Bancocon sus usuarios.

Humildad

Aparte de trasladarse al pas en cuestin, cmo puede un Director de Pas construir con-fianza y ganar respeto? La forma ms importante, para muchos Directores de Pas, es serhumilde, tanto en la interaccin interpersonal como en la aproximacin en su conjunto.Una ancdota de Kavalsky lo ilustra:

DHAKA, BANGLADESH, octubre de 1972, en un avin regresando de mi primera visita a Bangla-desh independiente. Henry Kissinger ha llamado a este pas un caso de canasta, y es difcil estaren desacuerdo. La gran densidad de la poblacin, el difcil ambiente fsico que eleva los costos deconstruccin e infraestructura, los limitados recursos, excepto el agua se aprecian como problemassobrecogedores. Le recito esta lista de desventajas a un colega que est por casualidad en el mismovuelo. Me dice que diez aos antes particip en la primera misin del Banco Mundial a otro pasen poca posconflicto y que el equipo del Banco haba concluido similarmente que la situacin notena esperanza. La corrupcin era rampante, los recursos naturales casi inexistentes, las exportacio-nes eran una pequea proporcin del producto interno bruto (PIB) y el gobierno estaba sobrevivien-do nicamente a travs de grandes flujos de ayuda. El pas era la Repblica de Corea.

Es banal pero posiblemente importante reiterar, reflexiona,que la abrumadora lec-cin es la humildad frente a la complejidad del desafo del desarrollo. Slo unos pocoseconomistas predijeron que la Corea de 1960 o el Bangladesh de 1972 se convertiran ala postre en una historia exitosa de desarrollo; igualmente pocos predijeron que la en-cumbrada Argentina de 1994 colapsara menos de diez aos despus. Probablemente losxitos y fracasos en el desarrollo simplemente nos ensean que no sabemos mucho enrealidad, escribe Huang.

Claramente, no hay panacea para el desarrollo; no obstante, en el Banco an existe, deacuerdo con Lafourcade, una propensin a continuar la bsqueda de y a veces a procla-mar que se han encontrado las respuestas definitivas al desarrollo. Las estrategias y prin-cipios que los Directores de Pas plantean selectividad, apropiacin, especificidad de pas,generacin de conocimiento y confianza son salvaguardias tiles contra esta tendencia,pero la historia an sugiere la necesidad de que la institucin est ms consciente de suspropias limitaciones.Aceptarlo es difcil para aquellos que pertenecen a lo que Lafourcadellama unas instituciones de hacedores, pero como escribe Lim: decir no puede ser tanpoderoso como decir s en ciertas circunstancias.

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Para estos Directores de Pas, la humildad implica no slo el reconocimiento de laslimitaciones del Banco Mundial, sino tambin un cambio en la forma como el personaldel Banco se relaciona con sus contrapartes. Sud recuerda su confusin ante la reticenciade Egipto para aceptar una corta visita despus de que l se convirti en su Director dePas, aprendiendo slo despus que los egipcios sospechaban que recibiran otra leccinacerca de su falta de reformas, una accin que otros oficiales del Banco haban llevado acabo antes. Consciente de similares desentendimientos, Nankani enfatiza la necesidad demorigerar el conocimiento de uno con la humildad, una forma de accin que sostieneque es vlida independientemente del nivel de ingreso del pas o de su capacidad institu-cional.

Aprendiendo de la peregrinacin

Los principios operativos defendidos por los Directores de Pas son suficientemente di-rectos y claros, pero detrs de la aparente simpleza de las mximas de buscar el conoci-miento, construir confianza y ser humilde, existen profundas transformaciones al interiorde la institucin. Con seguridad, los extraordinarios eventos de los aos noventa transi-cin, crisis y desarrollo desigual en el mundo en desarrollo, as como el cambio en el pen-samiento sobre el desarrollo de un notable consenso a una ms heterognea mezcla deperspectivas dejaron una profunda huella en el Banco Mundial.

Los Directores de Pas que colaboraron en este volumen y fueron testigos de estoseventos en la medida en que se desarrollaron, simultneamente abogan por y reflejan estecambio. Comentando sobre los ensayos,Andrew Steer, el actual Director de Pas para In-donesia, dijo que los Directores de Pas parecan un grupo de sacerdotes que han estadoen peregrinaje y vuelven radicalmente transformados. Para aquellos que fueron los pri-meros Directores de Pas basados en sus regiones, el representar la Iglesia del desarro-llo4 del Banco Mundial en sus respectivos pases, fue bastante literalmente como unperegrinaje. Para todos, una transformacin personal tom lugar, que les hizo dudar sobreel credo con el cual haban partido. Como escribe Poortman,podra resumir mi expe-riencia como Director de Pas en los Estados Balcnicos como la educacin permanentede un economista.

Los ensayos en este volumen son valientes intentos de esclarecer las lecciones aprendi-das acerca de las polticas, la poltica y los principios a lo largo de esta peregrinacin. Ellosiluminan los procesos de pensamiento de esos antiguamente incgnitos oficiales, muchosde los cuales estn an luchando para determinar cules de sus viejos artculos de fe sonvitales y cules deben ser revisados o descartados. No existe ms un libro sagrado, si algu-na vez existi. Muchos expresan una suerte de arrepentimiento, reconociendo sus erroresy esperando que ellos, y otros, aprendan de ellos. Como dice Pomerantz, he contribui-

4 La idea del Banco Mundial como Iglesia hizo su aparicin en George y Sabelli (1994).

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do a algunos xitos, pero probablemente a un nmero igual o mayor de fracasos. Es claro,al menos para m, que no hay remedio infalible para ayudar a los pobres del mundo. Lamayora de nosotros los que trabajamos agencias para el desarrollo, rpidamente recono-cemos que muchas de nuestras frmulas viejas para el xito no han funcionado pese anuestras buenas intenciones. Lo importante es que seguimos tratando. La infortunadarealidad es que amplios segmentos de la sociedad, particularmente los pobres, cargan elpeso de los errores de poltica, independientemente de si stos son cometidos por el Ban-co Mundial, el pas o ambos. El nfasis de los Directores de Pas en el compromiso y lacredibilidad de la reforma, indica que la obligacin de que quienes toman las decisionesrespondan a los interesados, ayuda a afirmar las buenas decisiones de poltica.

Leyendo los ensayos, Steer resaltaba tanto los poderosos efectos de la experiencia deldesarrollo durante las dos dcadas pasadas, como la apertura mental de los Directores dePas participantes, sintetizando su transformacin as:

Ms que sacerdotes, los Directores de Pas se han convertido todos en ministrosmetodistas. Ha habido un cambio radical en nuestra fe. Hay an mucha palabraacerca de la moralidad, la enseanza y los principios, pero muy, muy diferentes, dela ortodoxia testa y rigurosa. Esa es la primera cosa que se transpira. Dos conjun-tos de principios permean estas reflexiones; primero, un conjunto de principiosque son requeridos para que un pas se desarrolle, y, segundo y este es realmenteel interesante, un conjunto de principios que guan la forma como nos compor-tamos y operamos, y palabras y conceptos como humildad, confianza, paciencia, sen-tido de la jornada, peregrinaje, si usted quiere, ocasionalmente arrepentimiento departe de algunas de estas personas, y el ocasional asomo de la gloria tambin.

Cada Iglesia, no importa qu tan inspirada por la divinidad, es en ltimas una institu-cin humana y, por tanto, falible. El Banco Mundial no es diferente. La honesta intros-peccin representada en estos ensayos reconoce esta falibilidad y explora sus dimensiones.Esperamos que las lecciones de los Directores de Pas sean consideradas reflexiva y efec-tivamente canalizadas para mejorar las vidas de los pobres del mundo.

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Basil Kavalsky tuvo una introduccin temprana a la flexibilidad profesional necesaria parasobrevivir en el Banco Mundial. Despus de ser enviado durante dos meses a un entrenamien-to intensivo en castellano una vez hubo ingresado al Banco en 1966, recibi su primeraasignacin: economista en la regin de Asia meridional. El Banco era mucho ms pequeoentonces y me gustaba su naturaleza casual, sonre.

Pero el desarrollo econmico ha sido siempre un asunto serio para Basil. Habiendo creci-do en un pas (Sudfrica) donde usted vea grandes cantidades de pobreza a su alrededor, mefrustraba que no poda contribuir al bienestar de la poblacin en su conjunto, recuerda de sujuventud. Despus de finalizar su grado de maestra en la London School of Economics, Basilsolicit empleo en posiciones acadmicas y en varias naciones africanas. Cuando encontr quetodos ellos no eran muy dados a emplear un blanco sudafricano, se uni al Banco Mundialcomo profesional joven.

Entre las cosas notables en sus 15 aos en el Banco, transcurridos ms que todo comoeconomista senior en las regiones del sur de Asia, el Medio Oriente y frica septentrional, seencuentran informes notables sobre Bangladesh (parte del primer equipo del Banco en traba-jar all despus de su independencia en 1971) y Afganistn. Irnicamente, los reportes fueronpublicados poco despus de impresionantes cataclismos: primero la enorme agitacin polticaen Bangladesh en los aos siguientes a la independencia y luego la invasin sovitica aAfganistn en 1979. Obtuve en el Banco la reputacin de condenar al fracaso a los gobiernossobre los que trabajaba, bromea Basil. Sin embargo, su trabajo prob ser influyente una vezuna relativa estabilidad retorn; personal del Banco trabajando en el Afganistn postalibnha mencionado a Basil que an encuentra relevante buena parte del material en su anlisis,actualmente con un cuarto de siglo de edad.

Basil Kavalsky

Ex Director de Pas para Armenia, los Estados Blticos,Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania (1993-1997) y Polonia y los Estados Blticos (1997-2000)

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Dejando las regiones en 1981, Basil tuvo varias posiciones corporativas en el Banco hasta1992. Entre ellas un perodo de cinco aos como director del Departamento de Movilizacinde Recursos, donde supervis un importante incremento de capital en la institucin. Debido alos amplios efectos de este aumento de recursos, l describe la posicin como una de las mssatisfactorias que ha tenido.

Con gran experiencia en operaciones y administracin, en 1993 Basil se embarc en susms desafiantes papeles: Director de Departamento de Pas para la mitad de las repblicas dela ex Unin Sovitica y, luego, en Varsovia como Director de Pas para Polonia, Estonia,Letonia y Lituania. Al paso que trabajaba para dirigir estas economas anteriormente adminis-tradas por el Estado a travs de su transicin al capitalismo, Basil encontr que contaba conun activo inesperado: su apellido. Acostumbrado a deletrear pacientemente Kavalsky para losperplejos escribanos, en Varsovia se descubri tratado con ms familiaridad y la cultura ycocina de la regin trajeron placenteros recuerdos de su crianza como el hijo de inmigrantesjudos lituanos. Pens, oh, estoy en casa!.

Regresando a Washington, D.C., en 2002, Basil se retir pronto al menos en el papel.En la prctica simplemente he continuado, dice, trabajando como consultor de tiempo com-pleto para Directores de Pas bajo los auspicios del Departamento de Poltica de Operaciones yServicios a Pases y del Departamento de Evaluacin de Operaciones (DEO). Cercano a 40 aosde servicio al Banco, ha visto muchos cambios en la alguna vez pequea institucin a la quese uni, pero ve al Banco dirigindose en la direccin correcta: Crecientemente vemos elobjetivo como el trabajar con los pases, antes que ordenndoles la direccin. El pas tieneque proporcionar el liderazgo.

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Recolectando experiencia

COLOMBO, SRI LANKA, junio de 1966, oficina del jefe del Ministerio de Planeacin. Estoyen mi primera misin con el Banco y el equipo est recibiendo el presupuesto de divisas. El gobier-no de Sri Lanka ha heredado un extenso sistema de bienestar social que es crecientemente impa-gable, precios internacionales declinantes para sus principales exportaciones t, caucho y coco. Laayuda se ha convertido en una porcin crtica del paquete de financiacin y los donantes quierenseguridad de que ser gastada slo en las cosas esenciales. Examinamos las necesidades de impor-tacin con gran detalle y calculamos que las cantidades de sacos importados para cemento son eldoble de la produccin esperada de la planta pblica de cemento. Nuestra contraparte es compro-metida y capaz, pero, como nosotros, se centra en el corto plazo. La estrategia parece ser la desalir del paso mientras algn factor exgeno impulsa la economa hacia adelante.

DHAKA, BANGLADESH, octubre de 1972, en un avin regresando de mi primera visita aBangladesh independiente. Henry Kissinger ha llamado a este pas un caso de canasta, y esdifcil estar en desacuerdo. La gran densidad de la poblacin, el difcil ambiente fsico que eleva loscostos de construccin e infraestructura, los limitados recursos, excepto el agua se aprecian comoproblemas sobrecogedores. Le recito esta lista de desventajas a un colega que est por casualidad en

* He tratado de encajar las fotografas mentales que he tomado a lo largo de los aos con algunas de lasms amplias lecciones que he derivado de mi experiencia. Presento disculpas al lector por el hecho de que esteencaje sea con frecuencia menos que ideal.

2 Escenas y lecciones de prcticadel desarrollo

Basil Kavalsky*

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el mismo vuelo. Me dice que diez aos antes particip en la primera misin del Banco Mundial aotro pas en poca posconflicto y que el equipo del Banco haba concluido similarmente que la si-tuacin no tena esperanza. La corrupcin era rampante, los recursos naturales casi inexistentes, lasexportaciones eran una pequea proporcin del producto interno bruto (PIB) y el gobierno estabasobreviviendo nicamente a travs de grandes flujos de ayuda. El pas era la Repblica de Corea.

VARSOVIA, POLONIA, abril de 1999. El xito de la transicin en Polonia es extraordina-rio.Amigos que visitaron Varsovia a finales de los aos ochenta la compararon desfavorablementecon otras partes del imperio sovitico. Sin embargo, una dcada despus Varsovia florece. El nmerode carros en Varsovia crece a una tasa de 40 por ciento por ao y mi desplazamiento a la oficiname toma un poco ms cada mes que paso en el pas. Muchas cosas parecen haber contribuido aeste xito. Primero, est el propsito comn y la visin provista por la potencial membresa a laUnin Europea (UE) y el reconocimiento de que la estabilidad macro es parte del paquete. Segun-do, est la localizacin de Polonia en el corazn de Europa. Por primera vez en la historia, pareceuna ventaja estar en snduche entre Alemania y la Federacin Rusa. Tercero, est el tamao. Po-lonia es suficientemente grande para tener un mercado domstico en el cual pequeos empresariospueden afilar sus dientes antes de aventurarse en el campo de las exportaciones. Las exportacionesde muebles parecen haber crecido de esta forma. Cuarto, hay una fuerza de trabajo productiva ybien entrenada. Quinto, Polonia tiene algunos lderes genuinamente visionarios. Sexto, Polonia halogrado un balance adecuado entre la apertura del mercado domstico y el mantenimiento de unafuerte restriccin presupuestal sobre las antiguas empresas del Estado. Por tanto, polacos con accesoa fondos a travs de remesas u otros medios han sido capaces de adquirir activos productivos, con elresultado de que el empleo en la pequea y mediana industria creci aproximadamente a la mis-ma velocidad que el empleo en las industrias estatales de gran escala declinaba. Finalmente, yposiblemente ms controversialmente, Polonia es ahora 98 por ciento polaca. La despiadada lim-pieza tnica de Jos Stalin se ha convertido en una ventaja de largo plazo, que ha salvado al pasde conflictos al estilo de los Balcanes. Mucho se ha perdido, por supuesto, pero por el momento estahomogeneidad est trabajando para el beneficio de Polonia.Asisto a un evento especial en honordel papa Juan Pablo II, quien est de visita en Varsovia, y estoy perplejo de ver a las distintasgeneraciones de lderes polacos, incluyendo antiguos adversarios como Wojciech Jaruzelski y LechWalesa, charlando y bromeando uno con el otro. Siento como si estuviera sentado en una reuninfamiliar.

TIRANA,ALBANIA, marzo de 2003, oficina del alcalde en un recientemente restaurado edifi-cio municipal. El actual alcalde viva y trabajaba como artista en Pars antes de que se le pidieraque regresara como ministro de Cultura. Luego gan las elecciones para convertirse en el alcalde deTirana. La ciudad estaba en la peor etapa de la era poscomunista, con las usualmente anchas ylbregas calles llenas de casuchas de colonos en muchas partes. Su obsesiva determinacin haballevado a la limpieza de las calles, los grises edificios haban sido pintados con colores brillantes deun puerto mediterrneo, se haban plantado rboles y asignado fondos para mantener la ciudadmeticulosamente limpia. Como no haba ni siquiera un teatro de cine en la ciudad, invirti en

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uno l mismo con un grupo de accionistas. El resultado de estos esfuerzos ha sido extraordinario:hay una nueva vibracin en Tirana. Cientos de pequeos cafs y restaurantes han abierto, y, en elverano, la vida se traslada a las calles. El siguiente reto es lidiar con los grandes asentamientos pe-rifricos. Ha habido sustancial migracin desde las zonas rurales en aos recientes hacia comu-nidades caticas en la periferia de las ciudades. El alcalde se queja de que en lugar de financiarnueva infraestructura en esas reas, los donantes tienen nociones romnticas de una Albania ruraly estn construyendo escuelas en poblados donde ya no hay nios.Usted va a esos poblados ytodo lo que queda son dos mujeres viejas y un burro, dice.

Es banal pero posiblemente importante reiterar que la humildad es la abrumadora lec-cin frente a la complejidad del desafo del desarrollo. La historia de la segunda mitad delsiglo XX no provee pistas que permitan identificar las condiciones suficientes o necesariaspara el crecimiento exitoso y la reduccin de la pobreza.

Posiblemente la estabilidad macroeconmica es lo ms cercano que podemos tener auna condicin necesaria. Ha habido pases que han continuado creciendo con grandesdficit fiscales y altas tasas de inflacin, aparejadas con estrictos controles a las importa-ciones y los flujos de capital Turqua y Brasil son dos casos que vienen a la mente. Engeneral, sin embargo, toda la evidencia indica que esta estrategia no es viable en el mslargo plazo.Trae inestabilidad poltica en su inicio y orienta la inversin a un conjuntode bienes y servicios que pueden no reflejar la ventaja comparativa de largo plazo del pas.Sobre todo, desva el foco de atencin de los agentes econmicos hacia la explotacin delas ganancias y la evitacin de las prdidas que surgen de las transacciones financieras ylejos de la generacin de crecimiento en la economa real.

El foco del Banco durante la mayor parte del perodo y durante los aos ochenta ytempranos noventa en particular ha sido el de obtener mejores polticas estructurales.Esta meta es ms ambiciosa que la estabilidad macroeconmica. El tamao del dficit fis-cal es ms tangible y sus implicaciones ms claramente comprendidas que el conjunto depolticas comercial, de precios y de competencia. Para la mayora de pases (posiblementecon la excepcin de India) ha surgido un consenso alrededor de la idea de que un dficitde hasta el 3 por ciento del PIB es factible que sea sostenible y no cause problemas inde-bidos, mientras que uno por encima de ese nivel debe ser reversado tan pronto como seaposible. No hay un consenso tal acerca de las polticas estructurales. El papel de la UninEuropea (EU) en establecer las normas en ambos casos ha sido muy importante. La con-tinuada existencia de la poltica agrcola comn ha hecho difcil argumentar en contra dela proteccin por parte de los pases en desarrollo; de hecho, algunas de las ms agrias ymenos placenteras dis