el desalojo dentro del campo de las municipalidades
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POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ
DIRIDP – PNP DIRSEG – PNP ECAEPOL DPTO. EDUCACIÓN
XVIII CURSO DE CAPACITACIÓN EN
“SEGURIDAD DEL ESTADO”
TEMA : EL DESALOJO DENTRO DEL CAMPO FUNCIONAL
DE LA AUTORIDAD MUNICIPAL
JEFE DE EQUIPO: CAP PNP MINCHAN LOPEZ, Jorge Alberto INTEGRANTES : TNTE PNP DIAZ TACO, Francisco Julián
SOT1 PNP AGUIRRE FLORES, Manuel Rómulo
SOT2 PNP GARCIA BRAVO, Rubén Jesús
SOT3 PNP CARRILLO TUYA, Luis Freddy
ET1 PNP SANCHEZ SANCHEZ, César
ET2 PNP PAREJA PERA, Enrique Epifanio
FECHA : 13MAY2005
LIMA PERÚ
2005
2
I N D I C E Página
DEDICATORIA………………………………………………….. 04
AGRADECIMIENTO……………………………………………. 05
INTRODUCCION................................................................... 06
CAPITULO I......................................... .................................. 07
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
CARACTERIZACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
DELIMITACIÓN DE LOS OBJETIVOS………………………. 09
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVO ESPECÍFICO
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA
JUSTIFICACIÓN
IMPORTANCIA
LIMITACIONES………………………………………………….. 10
CAPITULO II........................................ .................................. 11
MARCO TEÓRICO-DOCTRINARIO
ANTECEDENTES
BASES TEÓRICAS
BASE LEGAL…………………… ………………………………. 14
Constitución Política del Perú
Código Civil...............………..................... ............................. 15
Código Procesal Civil
Código Penal....................................... ................................. 16
Ley Orgánica de Municipalidades.................... .................. 17
Ley Orgánica de la PNP
Reglamento de la Ley Orgánica de la PNP………………… 18
Directiva N° 74-DGPNP-EMG
Decreto Ley N° 14495............................... ............................. 20
Decreto Ley N° 20066............................... ............................. 21
Decreto Legislativo N° 312
Ley del Procedimiento Administrativo General
3
DEFINICIÓN DE TÉRMINOS................................................. 23
DEFENSA POSESORIA
DESALOJO
DESPOJO
FLAGRANCIA...............…......................... ............................. 24
INTERDICTO
INTERVALO DE TIEMPO…………………………………….... 25
INVASION
JERARQUIA DE NORMAS
OCUPACION PRECARIA................................. ...................... 26
REIVINDICAR
USURPACION
CAPITULO III....................................... ................................... 27
ANÁLISIS
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES………………… 32
CONCLUSIONES
RECOMENDACION
BIBLIOGRAFÍA....................................... ............................... 33
ANEXOS................................................................................. 34
4
Dedicatoria:
El presente trabajo es dedicado a todos los colegas policías que
intervienen en diligencias de DESALOJO, en auxilio de la Autoridad
Municipal; asimismo, a aquellos que –en otro ámbito- investigan hechos
conexos, como es el caso de los delitos de USURPACION; a fin de que
puedan desenvolver mejor su función al conocer mejor el contexto legal que
circunscribe su actuación.
5
Agradecimiento:
Agradecemos al señor docente de la asignatura de Asuntos Sociales, Dr.
Julio ZEGARRA NAPAN, y demás colegas abogados y/o pertenecientes a la
DAS-DIRSEG que con su experiencia han orientado y contribuido en la
formulación del presente. También, al Comando institucional por permitirnos
participar en el “XVIII Curso de Capacitación en Seguridad del Estado” y
poder aportar con el desarrollo del tema asignado un mejor enfoque al
mismo, que permita optimizar la función policial.
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INTRODUCCION
Acorde al Plan de Trabajo del Departamento de Educación de la
Dirección de Seguridad del Estado, corresponde en esta oportunidad al
Grupo N° 06 efectuar el Trabajo de Aplicación relac ionado al Tema: “El
Desalojo dentro del campo funcional de la Autoridad Municipal”.
El trabajo encomendado, obedece al hecho que conforme a la Ley
Orgánica de Municipalidades, la Policía está en la obligación de prestar su
apoyo bajo responsabilidad; no obstante, cabría la posibilidad no siempre
tenga que hacerlo ya que pudiera tratarse de hechos que atentan contra el
orden público o contra la ley misma y en tal sentido, los integrantes de la
Policía Nacional del Perú podrían ser pasibles de ser denunciados por delito
contra la Administración Pública-Abuso de Autoridad.
En tal sentido, para la elaboración del presente trabajo y siguiendo el
sumario proporcionado, se tendrá que apelar a los dispositivos legales que
facultan a la Policía Nacional del Perú a intervenir y/o participar en desalojos,
tomándose en cuenta la jerarquía de normas legales, lo que deberá ser
sustentado en el marco Teórico-Doctrinario; seguidamente se hará una
conceptualización de las normas legales para familiarizarnos con ellas y de
esta manera poder realizar un análisis prolijo de la problemática planteada y
delimitada, para de esta manera arribar a las conclusiones y posibles
recomendaciones
Como no podría ser de otra manera, se ha recurrido a la fuente de
Información como es la División de Asuntos Sociales y a un pequeño
universo de Municipalidades, para captar en forma directa dicha
problemática, esperando que el presente trabajo sea de utilidad en el futuro.
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CAPITULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
A. CARACTERIZACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
La Posesión es un derecho real que ejerce una persona de hecho
más no por derecho, por lo que dentro de las distintas clases de
posesiones tenemos la posesión de bienes propios (como sería el
propietario) y posesión de bienes ajenos (como lo son los
arrendatarios, depositarios, acreedores anticréticos, etc); en todo caso,
el Código Civil establece dos tipos fundamentales de poseedores.
Poseedores Inmediatos (que son los que ejercen la posesión a mérito
de un título) y los Poseedores Mediatos (que son los que otorgaron el
título), pero, también existen poseedores que no cuentan con título
alguno o el que tenía ya venció, y en este caso el Código Civil los
denomina: Poseedores Precarios.
Por otro lado, siendo la Posesión un derecho real –sea cual sea su
clase- nuestro ordenamiento legal le otorga una Protección, la misma
que pude ser extrajudicial (cuando la ley faculta al poseedor a repeler
la agresión que se le hace para despojarlo del bien estando presente, o
estando ausente y siendo desposeído del bien, a recuperarlo sin
intervalo de tiempo), o judicial (que se ejerce ante el órgano
jurisdiccional sea por la figura de Reivindicación, Interdictos o
Desalojo).
Tratándose de la defensa extrajudicial, conocida también como
Defensa Posesoria en nuestro Código Civil, no habría mayores
problemas ya que tendrían que ajustarse o ceñirse a lo establecido en
el artículo 920 del acotado, salvo que exista confusión en cuanto a la
palabra “sin intervalo de tiempo” y que podría ser utilizado por el
agraviado para hacerse justicia por su propia mano; en todo caso, se
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reitera, las condiciones están plenamente plasmadas en dicho
ordenamiento legal.
El problema que podría presentarse es cuando por ejemplo se
tratare de una invasión y el personal policial intervenga de oficio o por
denuncia de parte. Si el delito fuera flagrante (invasión masiva y
violenta), el personal policial simplemente actuará conforme a la
Constitución Política del Perú procediendo a la detención de las
personas invasoras, pero si el delito no fuese flagrante, es decir, fuera
una invasión sistemática o siendo violenta hubiera transcurrido cierto
período de tiempo y el personal procediera al desalojo, estaría
actuando contra la Constitución y la Ley siendo pasibles de ser
denunciados por delito contra la Administración Pública-Abuso de
Autoridad ya que inclusive, en el colmo de su desconocimiento,
consignan en su ocurrencia policial “Por Desalojo”, cuando en todo
caso, debieron consignar –si por algún motivo especial tuviera que
realizar dicho desalojo- “por tentativa punible de usurpación” o “por
invasión frustrada”.
Lo que es en el fondo materia de investigación, es cuando una
autoridad administrativa dispone el desalojo, como sería el caso de las
municipalidades que en virtud a su Ley Orgánica que dispone que el
personal policial debe prestarle el apoyo que requiera bajo
responsabilidad, solicitan su apoyo para otorgamiento de garantías o
reordenamiento, pero en realidad se trata de un desalojo.
En tal sentido, deberá someterse a estudio y análisis si dichas
solicitudes se ajustan al marco legal y las municipalidades tienen
facultad para proceder a los desalojos.
El problema que se plantea es: De conformidad con las normas legales
vigentes, ¿la autoridad municipal tiene facultad para disponer desalojos?
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B. DELIMITACIÓN DE LOS OBJETIVOS
1. OBJETIVO GENERAL
El Objetivo General del presente trabajo, es evitar que el
personal PNP pueda ser denunciado por intervenir en desalojos
ordenados por la autoridad municipal.
2. OBJETIVO ESPECÍFICO
Que el personal PNP en general y el que labora en la División
de Asuntos Sociales específicamente, tengan conocimiento sobre
las normas que rigen los procesos de desalojo.
C. JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA
1. JUSTIFICACIÓN
El trabajo encomendado se justifica plenamente, toda vez que
se requiere saber si las Directivas emanadas por el Comando
respecto al procedimiento para Desalojos se ajustan al marco
legal y si la autoridad municipal es competente para disponer y/o
realizar desalojos.
2. IMPORTANCIA
Adquiere suma importancia, puesto que el personal PNP podría
ampararse en dichas normas legales, aún cuando éstas puedan
estar desfasadas o ser contrarias a la ley, con las consecuencias
que se deriven de ello.
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D. LIMITACIONES
1. ASESORIA LEGAL
Por la importancia y/o trascendencia que tiene la División de
Asuntos Sociales (aspecto social), carece de una oficina de Asesoría
Legal que pueda resolver cuestiones fuera del ámbito penal, toda
vez que la oficina de Asesoría Legal de la DIRSEG no está
familiarizada ni compenetrada con las funciones específicas de la
DAS ni con los problemas que en ella se tratan.
2. COMPENDIO DE NORMAS LEGALES
El personal PNP que labora en la División de Asuntos Sociales,
no contando con un Asesor Legal que lo oriente, carece de las
últimas normas legales, pudiendo incurrir en falsas apreciaciones
que podrían a su vez conllevar a quejas y denuncias de la
colectividad.
3. TIEMPO
Estimamos que dada la importancia de la asignatura de Asuntos
Sociales y a la vez de su complejidad, donde no solo se contemplan
casos de garantías y delitos funcionalmente de su competencia, sino
hechos que versan sobre derechos reales, derechos sucesorios,
derecho de familia, etc., dos meses de instrucción son insuficientes
para captar la esencia misma de su misión y funciones, así como
para realizar un trabajo como el asignado.
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CAPITULO II
MARCO TEORICO-DOCTRINARIO
A. ANTECEDENTES
Dada la naturaleza del trabajo asignado, los integrantes del Grupo
N° 06 no han encontrado antecedentes en la División de Asuntos
Sociales sobre la materia; no obstante, a fin de poder desarrollar el
mismo, han tenido acceso a leyes que de una u otra forma protegen a
la posesión y sancionan su despojo, así como las que de una u otra
forma tienen relación con los Desalojos, tales como la Directiva N° 74-
DGPNP-EMG de fecha NOV90 en cuyo Anexo 01 del Procedimiento
Policial hace alusión a casos de flagrante delito (dentro de las 24:00
horas de iniciada su comisión) así como el Decreto Legislativo N° 312
de fecha 12NOV84 sobre Ministración Provisional de la Posesión
dentro de las 24:00 horas.
B. BASES TEÓRICAS
Como no podía ser de otra manera, para la estructuración del
presente trabajo, los integrantes del Grupo N° 06, han tenido que
basarse en la jerarquía de normas y en tal sentido, tiene que apelarse a
principios o preceptos constitucionales que guardan relación con la
intervención policial y de la autoridad administrativa; por lo que
encontramos que el artículo 2° inciso 24 acápite f) de la Constitución
Política del Perú prescribe que toda persona tiene derecho a la libertad
y a la seguridad personales por lo que nadie puede ser detenido sino
por mandato escrito y motivado del juez o por la autoridad policial en
caso de flagrante delito.
El artículo 51° del mismo cuerpo de leyes, se refie re a que la
Constitución Política del Perú prevalece sobre toda norma legal; la
ley sobre las normas de inferior jerarquía y así su cesivamente.
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El artículo 138° del acotado, prescribe que la pote stad de administrar
justicia emana del pueblo y se ejerce a través del Poder Judicial, y que
en todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma
constitucional y una norma legal, los jueces prefie ren la primera y
a la norma legal sobre otras de menor jerarquía.
El artículo 166° del mismo cuerpo de leyes, estable ce que la PNP
tiene como finalidad fundamental, entre otras, garantizar el
cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrim onio público y
del privado.
Por otro lado, el artículo 202° del Código Penal de scribe la figura
jurídica de la usurpación de tierras bajo tres modalidades: destrucción o
alteración de linderos, despojo de la posesión, y turbación a la
posesión; mientras que el artículo 203° del acotado describe la
usurpación de aguas bajo tres modalidades: desvío de las aguas,
impedir que corran por su cauce, o las utiliza en mayor cantidad; y
finalmente, el artículo 204° describe los agravante s en sus cuatro
modalidades: por el medio usado, por el número de autores, por el fin
habitacional, y por el destino del inmueble.
En este extremo, es pertinente indicar que existen leyes
extrapenales que también contemplan y sancionan el delito de
usurpación de tierras sin que concurran los elementos constitutivos
establecidos en el Código Penal y que son el Decreto Ley N° 14495 y
Decreto ley N° 20066 que lo sintetiza en que incurr en en delito de
usurpación los que sin autorización legal alguna invaden u ocupan
terrenos ubicados en áreas urbanas o de expansión u rbana sean
éstos de propiedad estatal o privada.
El artículo 920° del Código Civil, establece que el poseedor puede
rechazar la agresión que se emplee contra él para evitar ser
desposeído de su inmueble, y a recuperar el bien sin intervalo de
tiempo si fuese desposeído del mismo, absteniéndose en ambos casos
13
de la vía de hechos no justificadas por las circunstancias; lo que
equivale a una protección extrajudicial de la posesión.
Entrando al campo judicial, el artículo 546° del Có digo Procesal Civil
prescribe que se tramitan en Proceso Sumarísimo, entre otros asuntos
contenciosos, los Interdictos y el Desalojo lo que a su vez tiene su
correlato en el artículo 585° del acotado, cuando p rescribe que la
restitución de un predio se tramita con arreglo a l o dispuesto para
el Proceso Sumarísimo.
En este mismo orden de ideas y siempre bajo la óptica judicial, el
artículo 1° del Decreto Legislativo N° 312 de fecha 12NOV84 norma
sobre la procedencia del juez, de ministrar posesión provisional al
agraviado dentro de las 24:00 horas de practicada la inspección
Judicial.
La Ley Orgánica de Municipalidades derogada (Ley N° 23853)
establecía en su artículo 114° inciso 3, que la Pol icía nacional estaba
obligada a prestar apoyo a la autoridad municipal, bajo responsabilidad;
lo que tiene su correlato en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades
(Ley N° 27972) que establece en su artículo20° inci so 19° que dentro
de las funciones del Alcalde se encuentra el cumplir y hacer cumplir
las disposiciones municipales con el auxilio del serenazgo y la
Policía Nacional ; y asimismo en su artículo 46° establece las
sanciones que podrá aplicar la autoridad municipal y que a solicitud
de ésta, la Policía Nacional prestará su apoyo en e l cumplimiento
de las sanciones que se impongan, bajo responsabili dad.
Es en este extremo en donde deberá profundizarse las
investigaciones, puesto que podría ser mal interpretado el artículo 46°
de la nueva Ley orgánica de Municipalidades y en tal sentido, solicitar
la autoridad municipal el apoyo a la policía nacional para un presunto
“reordenamiento” que en realidad sería un desalojo, teniéndose en
consideración que la Directiva N° 74-DGPNP-EMG de f echa NOV90,
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en su Anexo 01 Instrucciones Complementarias, punto C
Procedimiento Policial, número 1, consigna que la Policía Nacional
puede proceder al desalojo dentro de las 24:00 horas de iniciada la
comisión de la invasión.
C. BASE LEGAL
1. Constitución Política del Perú
• Artículo 2° inciso 24 acápite f).- Toda persona tiene derecho
a la libertad y a la seguridad personales, en consecuencia:
nadie puede ser detenido sino por mandato escrito y motivado
del juez o por las autoridades policiales en caso de
flagrante delito.
• Artículo 51°.- Supremacía de la Constitución
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre
las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La
publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del
Estado.
• Artículo 138°.- Administración de Justicia. Control difuso
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se
ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos
con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entr e una
norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norm a legal
sobre toda otra norma de rango inferior.
• Articulo 166°.- La Policía Nacional del Perú tiene por
finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el
orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la
15
comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la
seguridad del patrimonio público y del privado. Previene,
investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las
fronteras.
2. Código Civil
• Artículo 920°.- Defensa posesoria extrajudicial
El poseedor puede repeler la fuerza que se emplee contra él y
recobrar el bien, sin intervalo de tiempo, si fuere
desposeído, pero en ambos casos debe abstenerse de las
vías de hecho no justificadas por las circunstancias.
3. Código Procesal Civil
• Artículo 546°.- Procedencia.-
Se tramitan en proceso sumarísimo los siguientes asuntos
contenciosos:
1. Alimentos;
2. Separación convencional y divorcio ulterior;
3. Interdicción;
4. Desalojo;
5. Interdictos;
6. Los que no tienen una vía procedimental propia, son
inapreciables en dinero o hay duda sobre su monto o,
porque debido a la urgencia de tutela jurisdiccional, el Juez
considere atendible su empleo;
7. Aquellos cuya estimación patrimonial no sea mayor de veinte
Unidades de Referencia Procesal; y
8. Los demás que la ley señale.
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• Artículo 585°.- Procedimiento.-
La restitución de un predio se tramita con arreglo a lo
dispuesto para el proceso sumarísimo y las precisiones
indicadas en este Subcapítulo.
4. Código Penal
• Artículo 202°.- Usurpación
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno
ni mayor de tres años:
1. El que, para apropiarse de todo o parte de un inmueble,
destruye o altera los linderos del mismo.
2. El que, por violencia, amenaza, engaño o abuso de
confianza, despoja a otro, total o parcialmente, de la
posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un
derecho real.
3. El que, con violencia o amenaza, turba la posesión de un
inmueble.
• Artículo 203.- Desvío ilegal del curso de las aguas
El que, con el fin de obtener para sí o para otro un provecho
ilícito con perjuicio de tercero, desvía el curso de las aguas
públicas o privadas, impide que corran por su cauce o las
utiliza en una cantidad mayor de la debida, será reprimido con
pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de tres
años.
Fe de Erratas, publicado el 10.04.91
• Artículo 204.- Formas agravadas
La pena será privativa de libertad no menor de dos ni mayor de
seis años cuando:
1. La usurpación se realiza usando armas de fuego, explosivos
o cualquier otro instrumento o sustancia peligrosos.
2. Intervienen dos o más personas.
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3. El inmueble está reservado para fines habitacionales.
4. Se trata de bienes del Estado o destinados a servicios
públicos o de comunidades campesinas o nativas.(*)
(*) Rectificado por Fe de Erratas, publicado el 10.04.91 en el
diario oficial El Peruano
5. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972 – vigente)
• Artículo 20°.- Atribuciones del Alcalde
Son atribuciones del Alcalde:
19. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipalidades
con el auxilio de l serenazgo y la Policía Nacional.
• Artículo 46°.- Sanciones
(...)
Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser
las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias,
clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro
de elementos antirreglamentarios, paralización de obras,
demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de
productos y otras. A solicitud de la municipalidad respectiva o
del ejecutor coactivo correspondiente, la Policía Nacional
prestará su apoyo en el cumplimiento de las sancion es
que se impongan, bajo responsabilidad.
6. Ley Orgánica de la PNP (Ley N° 27238)
• Artículo 7°.- Funciones.- 2.- Prevenir, combatir, i nvestigar y
denunciar los delitos y faltas previstos en el Códi go penal
y leyes especiales, perseguibles de oficio; así como aplicar
las sanciones que señale el Código Administrativo de
Contravenciones de Policía.
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• Artículo 9°.- Facultades.- 4.- Intervenir, citar y detener a las
personas de conformidad con la Constitución y la le y.
• Artículo 36°.- Derechos.- 2.- No obedecer órdenes q ue
constituyan violación de la Constitución, de las le yes o de
los reglamentos.
7. Reglamento de la Ley Orgánica de la PNP (D.S. N° 008-2000-
IN)
• Artículo 9°.- Funciones.- 9.2.- Mantener y/o restab lecer el
orden público, haciendo uso de la persuasión o medios
disuasivos en forma racional y progresiva, salvaguardando la
vida y la integridad física de las personas y las propiedades
pública y privada.
• Artículo 9°.- Funciones.- 9.13.- Cumplir y hacer cu mplir los
mandatos escritos del Poder Judicial Tribunal
Constitucional, organismos Electorales, Ministerio Público y
otros que emitan las autoridades competentes en el
ejercicio de sus funciones.
• Artículo 50°.- Derechos.- 50.1.2.- No obedecer órde nes que
constituyan violación de la Constitución, de las le yes o de
los reglamentos.
8. Directiva N° 74-DGPNP-EMG de fecha NOV90
• OBJETO.- Establecer normas y procedimientos para la
prestación de garantías policiales en casos de diligencias
judiciales como embargos, lanzamientos y/o desalojos y otros.
19
• VI. DISPOSICIONES GENERALES.-
A. Las Unidades Policiales prestarán las garantías
necesarias en las intervenciones judiciales por desahucio,
aviso de despedida, en los juicios ejecutivos, delitos de
usurpación y otros mandatos judiciales de desalojos,
lanzamientos, embargos, inventarios y otros, sólo por
mandato escrito y expreso del órgano jurisdiccional
competente del Poder Judicial (Juzgados en lo Civil,
Penal, de Paz Letrados y no Letrados)
• ANEXO 01.- I. C. PROCEDIMIENTO POLICIAL .- 1. En caso
de flagrante delito (dentro de las 24 horas de inic iado su
comisión).
a. La intervención del personal PNP-PG en operativos
policiales de desalojo en los casos de delitos flagrantes de
usurpación (invasiones) deberá ser de inmediato; vale
decir, en el acto mismo de la constatación directa e
inmediata a la iniciación del hecho delictuoso, con el fin
de no rebasar la competencia y atribuciones que les
corresponden a las autoridades ni afectar las de las
autoridades políticas ni la competencia del Poder Judicial
para resolver las acciones posesorias. En todos los casos,
se realizará previamente una Apreciación de la Situación
tan completa como sea posible, para emplear los medios y
formas de acción que garanticen el éxito de la operación,
evitando costo social. Dicha apreciación deberá
comprender.
1. Fecha y hora de la invasión
2. Datos del propietario del terreno
3. Condiciones físicas y orográficas del terreno
4. Extensión del terreno invadido
5. Puntos de acceso
6. Identidad de los dirigentes y/o promotores de la invasión
20
7. Número aproximado de invasores adultos, niños,
hombres y mujeres
8. Condiciones sociales y procedencia de los invasores
9. Si alegan títulos de propiedad
10. Demás datos de interés sobre el evento.
b. De acuerdo a esta Apreciación de Situación, disponer el
establecimiento de un servicio de vigilancia y en lo posible
de seguridad en el perímetro de la zona afectada, con el
objeto de evitar el ingreso a partir de ese momento de más
invasores o de que los que salgan del terreno invadido
pretendan retornar a él.
c. En caso de denuncia de parte, constatar la veracidad de la
misma y tiempo de ocupación del inmueble por los
presuntos invasores procediendo en la forma señalada en
el párrafo anterior si el hecho se inició no antes de las
24 horas. Si la ocupación tuviera más de 24 horas y se
encuentre consolidada, orientar al denunciante para que
haga valer sus derechos en la vía judicial.
09. Decreto Ley N° 14495 de fecha 27MAY63
• Artículo 2°.- Quienes sin autorización alguna proc edan a
ocupar un lote desocupado en los barrios marginales o
despojen por la violencia a la persona que lo está ocupando
por haber sido reubicado en él de conformidad con lo dispuesto
en la Ley N° 13517, cometen el delito de usurpación y serán
reprimidos de acuerdo con lo dispuesto por el artíc ulo 257°
del Código Penal.
21
10. Decreto Ley N° 20066 de fecha 26JUN73
• Artículo 1°.- Compréndase en el artículo 2° del Decreto Ley N°
14495 a quienes invaden u ocupen sin autorización legal
alguna; terrenos ubicados en las áreas urbanas o de
expansión urbana, de propiedad estatal o privada.
12. Decreto Legislativo N° 312 de fecha 12NOV84
• Artículo 1°.- Cuando el poseedor no ejercite el derecho que le
confiere el artículo 920° del Código Civil y se ini cie conforme al
Decreto Legislativo N° 124, el proceso penal sumari o, por el
delito de usurpación, puede solicitar el agraviado que el juez
instructor practique la inspección ocular correspondiente, la que
se llevará a cabo en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas
más el término de la distancia, bajo responsabilidad. En dicha
diligencia las partes podrán actuar las pruebas que consideren
conveniente. Si el juez instructor estima que hay motivo
fundado para suponer que se ha cometido el delito de
usurpación, dentro del año anterior a la apertura de instrucción,
y siempre que el derecho del agraviado está fehacientemente
acreditado, ordenará la desocupación en el término de
veinticuatro horas, ministrando provisionalmente la
posesión al agraviado.
• Artículo 2°.- Este Decreto legislativo rige desde e l 14 de
noviembre de 1984 y hasta que entre en vigencia el nuevo
Código de Procedimientos Penales.
11. Ley del Procedimiento Administrativo General (L ey N° 27444)
• Artículo I.- AMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY.- La
presente ley será de aplicación para todas las entidades de la
Administración Pública.- Para los fines de la presente Ley, se
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entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración
Pública: 1.- El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y
Organismos Públicos Descentralizados.
• Artículo IV.- PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.- 1.1.- Principio de Legalidad.- Las
autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho , dentro de las facultades
que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que
les fueron conferidas.
• Artículo 5°.- OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO.- 5.3.- No podrá contravenir en el c aso
concreto disposiciones constitucionales, legales,
mandatos judiciales firmes ; ni podrá infringir normas
administrativas de carácter general provenientes de autoridad
de igual, inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma
autoridad que dicte el acto.
• Artículo 10°.- CAUSALES DE NULIDAD.- 1.- La
contravención a la Constitución, a las leyes o a la s normas
reglamentarias.
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B. DEFINICIÓN DE TÉRMINOS
DEFENSA POSESORIA.- La norma contenida en el artículo 920° del
Código Civil autoriza al poseedor, emplear la fuerza en defensa de su
posesión, así pues, por regla general, sólo cabe decir, en principio, que
podría defender violentamente su posesión en la mis medida en que
pueda hacer uso del derecho de legítima defensa. En tal sentido, la
posesión encuentra o puede encontrar, como afirma MESSINEO, su
primera tutela en la legítima defensa contra el peligro actual de ofensa
injusta, por tanto, quien es despojado de la posesión (sea titular o no
titular), puede mientras lo haga inmediatamente (no ee invervallo), esto
es, mientras dura la ofensa, quitar legítimamente él mismo, al
usurpador de la cosa, sin que con ello incurra en el delito de “tomarse
la justicia por su mano”.
DESALOJO .- Es asociado con la antigua figura del desahucio, que en
derecho procesal, es el juicio que tiene por finalidad desalojar al
ocupante de un inmueble con título o precario, por las causales
establecidas en la ley.
También se le define como la acción de desalojar o expulsar de un
inmueble a la persona que lo ocupa, en cumplimiento de un mandato
judicial, para reponer en la posesión a su dueño o a quien tiene
derecho a él.
En tal sentido, el objeto del juicio en cuestión, no es otro que recuperar
el uso de la cosa de poder de quien lo tiene.
DESPOJO.- Es la desposesión violenta de un bien inmueble, o de la
privación de la posesión.
También se le puede definir como suprimir o privar del goce al titular de
un bien inmueble.
La ley penal no protege aquí el derecho de propiedad, en razón que es
un derecho subjetivo que no puede ser lesionado con la acción del
despojo, la misma que sólo puede incidir en las manifestaciones
externas o efectos del dominio; por tal motivo, exclusivamente las
cosas muebles, que sí son susceptibles de apoderamiento, pueden ser
24
objeto de lesiones a la propiedad, al privársele a su dueño de la libre
disposición, tal como ocurre en el delito de robo; en cambio,
tratándose de inmuebles, la acción externa sólo puede recaer en su
posesión ejercida por el dueño o un tercero (A.G. CORNEJO).
FLAGRANCIA .- CARRARA, “divide a los delitos en flagrantes y no
flagrantes, según se hayan o no descubierto en el momento de su
perpetración”.
JIMENEZ ASENJO, “se entiende por flagrancia, en sentido procesal,
aquel modo singular de conocimiento de la comisión de un delito o de
recibir la notitia criminis por los órganos encargados de la prevención
penal, caracterizado por su inmediatividad material y directa con el
hecho, por ser sorprendido su autor in ipsa perpetracione facinoris”.
MANZINI, “el arresto en flagrancia es el acto con el que a una persona,
sorprendida mientras está cometiendo un delito o en un estado
declarado equivalente por la ley, la priva provisionalmente de su
libertad personal un sujeto autorizado, sin mandato u orden de la
autoridad judicial, para ponerla a disposición de e sa misma
autoridad”.
INTERDICTO.- Palabra que proviene del Latín “interdictum” que
significa: entre dicho.
En Derecho Procesal, tiene sentido amplio de acción posesoria. En la
mayoría de las legislaciones, se llama interdicto al juicio posesorio, de
carácter sumario, de trámite breve, simple, donde no se admite otra
discusión que la posesión material o tenencia de la cosa objeto de la
acción; consecuentemente, la sentencia que resuelve el interdicto no
tiene ningún efecto respecto al derecho posesorio ni del derecho de
propiedad, para los cuales la ley procesal expedita otro tipo de
acciones, como la posesoria y la reivindicatoria. Téngase presente que
la acción posesoria, como tal, es de naturaleza ordinaria, y la
interdictal, de naturaleza sumaria. Corresponde al poseedor afecto
escoger cualquiera de ellas.
25
INTERVALO DE TIEMPO.- Martín WOLF indica que la recuperación de
un inmueble, sólo es lícita “inmediatamente” después de haberse
cometido el despojo. Agrega que “inmediatamente” no quiere decir “sin
demora”.
Inclusive, la tardanza no culpable, debido por ejemplo a ignorar la
privación, destruye el derecho de recuperación. Por otra parte,
“inmediatamente” no quiere decir tampoco “instantáneamente”.
Concluye que “obre inmediatamente” todo aquel que obre con la
rapidez posible según un criterio objetivo.
INVASION.- La invasión de terrenos estatales y privados, es una
modalidad de usurpación en donde intervienen un gran número de
personas, y ésta puede ser de dos maneras: la no violenta o invasión
paulatina, que se produce gradualmente sobre asentamientos ya
existentes, generalmente fundos o haciendas e inclusive rancherías
anexas a éstas, donde el propietario tiene una relación con los
invasores (sus propios empleados o arrendatarios) por lo que no tiene
interés en desalojarlos; y la invasión violenta, donde no existe vínculo
entre los invasores y los propietarios o poseedores, iniciándose
mediante una reunión previa donde deliberan y acuerdan invadir
generalmente terrenos estatales y de condición eriazos ya que no se
afecta a nadie en particular y el gobierno siempre tiene consideraciones
políticas que lo hacen sensible, además, contratan a profesionales que
trazan planos distribuyendo las áreas dejando los aportes para el
Estado, así como presentan sus abogados solicitudes formales de
adjudicación ante las autoridades a fin de sorprenderlos y evitar el
desalojo ,empelando inclusive a mujeres y niños por delante a fin de
sensibilizar a las fuerzas del orden haciéndoles sentir que se trata de
un enfrentamiento abusivo.
JERARQUIA DE NORMAS .- Se trata de la pirámide jurídica que ha
teorizado el tratadista austríaco Hans Kelsen.
“El orden jurídico –escribe Kelsen- (...) no es por tanto, un sistema de
normas coordinadas entre sí, que se hallasen, por así decirlo, una al
26
lado de la otra, en un mismo nivel, sino que se trata de una verdadera
jerarquía de diferentes niveles de normas. La unidad de éstas hállase
constituida por el hecho de que la creación de una norma –la de grado
más bajo- se encuentra determinada pro la otra –de grado superior-
cuya creación es determinada a su vez, por otra todavía más alta.”
OCUPACION PRECARIA .- El artículo 911° del Código Civil define a la
ocupación precaria como aquella que se ejerce sin título alguno o
cuando el que se tenía hubieses fenecido.
Esto es, la ausencia absoluta de cualquier circunstancia que
justifique el uso y el disfrute del bien.
REIVINDICAR.- Recobrar lo que es propio de uno.
Reclamar los bienes de que ha sido despojado uno o retiene sin
derecho un extraño (CABANELLAS)
USURPACION.- La usurpación constituye una familia de delitos contra
el patrimonio que incide exclusivamente sobre bienes inmuebles,
puesto que la forma de apoderarse de un inmueble no puede ser
mediante la sustracción, el apoderamiento de ellos no se realiza porque
es imposible tomándolos, sino despojando al que lo tiene en su
dominio.
En derecho penal, los conceptos de bien mueble e inmueble, tienen por
base la movilidad o transportabilidad del bien, independientemente
de la enumeración que realiza el Código Civil en su artículo 885°.
27
CAPÍTULO III
ANÁLISIS
A. El tema asignado, una vez delimitado el problema del desalojo dentro del
campo funcional de la autoridad municipal, estriba en establecer si
conforme al ordenamiento legal, ésta está facultada para proceder al
desalojo, y en tal sentido, es pertinente previamente, establecer si la
Policía Nacional puede efectuar desalojos directamente, para luego
determinar si puede hacerlo por mandato que no sea judicial sino
emanado de la autoridad municipal.
B. En cuanto al primer extremo, referido a la facultad de la Policía Nacional
para proceder a desalojos, ha quedado demostrado en el marco Teórico-
Doctrinario que en algunas ocasiones éstos se realizan pero bajo el
imperio o mandato constitucional cuando se trata de invasiones y el delito
es flagrante, en cuyo caso simplemente proceden a la detención de los
implicados restableciéndose el orden público y poniéndolos a disposición
de la División de Asuntos Sociales para las investigaciones pertinentes y
se establezcan las responsabilidades pertinentes, dándose cuenta a la
autoridad competente del hecho. No obstante, si así no fuera el caso,
pero por cuestiones de política u otra índole, se tuviera que restablecer el
orden público “desalojando a los invasores”, se tendría que consignar en
la respectiva ocurrencia policial “por delito frustrado – invasión
frustrada” o en su defecto, “por tentativa punible de usurpación –
invasión”, pero de ninguna manera por “desalojo”, ya que dicha
ocurrencia sería la prueba palpable de haber usurpado una función que le
compete exclusivamente al Poder Judicial.
C. En este extremo, es pertinente indicar que la Directiva N° 74-DGPNP-
EMG de fecha NOV90, es una norma de inferior jerarquía que la
Constitución y la ley que norma los procesos de desalojo (vía civil y/o
penal), por lo que su aplicación resulta a todas luces ilegal y en
consecuencia, el personal policial no está obligado a darle cumplimiento
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por imperio de sus propia ley orgánica y la jerarquía de normas, puesto
que de su estudio, tal como se expuso en el marco Teórico-Doctrinario,
cae en flagrante contradicciones, debiendo ser objeto de reestructuración
y adecuación a las normas vigentes.
D. Ahora bien, ¿cuál es el sustento o amparo legal para que la Policía
Nacional no proceda al desalojo directamente? Obviamente que la propia
ley, cuando prescribe que el desalojo y las acciones interdictales se
tramitan ante el órgano jurisdiccional vía proceso sumarísimo y en lo
penal, inclusive aún se encuentra vigente el decreto Legislativo N° 312
que faculota a los jueces, previa apreciación, ministrar posesión
provisional al agraviado dentro de las 24 horas de practicada la diligencia
de Inspección Judicial, siempre y cuando éste no haya hecho uso de lo
estipulado en el artículo 920° del Código Civil ref erido a la Defensa
Posesoria (protección extrajudicial).
E. En este extremo, ha quedado demostrado que sólo judicialmente procede
el desalojo de inmuebles; no obstante, la Ley Orgánica de
Municipalidades derogada (Ley N° 23853) consignaba ciertas facultades
a los municipios para disponer la demolición de edificios construidos en
contravención al Reglamento Nacional de Construcciones, así como
ordenar el retiro de materiales de construcción o demolición de obras o
instalaciones que ocupaban las vías públicas y por ese misma norma, la
Policía Nacional debía prestar el apoyo requerido, siendo que muchas
veces se enmascaraba estas acciones aduciendo llevarse a cabo
“ornatos” “reordenamientos” etc., ocasionando trastornos, ya que a fines
de la década del 90 se expidió la Ley de Formalización de la Propiedad
Informal que creaba a la COFOPRI (Comisión de Formalización de la
Propiedad Informal) recayendo en ésta en forma exclusiva y excluyente el
proceso de saneamiento físico-legal y titulación que antes era de
competencia de los municipios, por cuyo motivo, los integrantes del
Grupo N° 06, se constituyeron e indagaron en un uni verso de 6
municipios, incluyendo a la propia COFOPRI, a fin que absuelvan la
siguiente pregunta: “Si la autoridad municipal está facultada para
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realizar desalojos en terrenos ubicados en Asentami entos Humanos
o urbanizaciones Populares y de ser así, bajo qué a mparo legal”.
F. La respuesta que se obtuvo fue la siguiente:
1. Municipalidad Metropolitana de Lima.- “Con respecto a desalojos
en los Asentamientos Humanos, desde la promulgación del Decreto
legislativo N° 803-96-COFOPRI, la Municipalidad no trató expedientes
administrativos y cuando dio atención a un expediente de carácter
litigioso individual antes de esa fecha (1996) resolvía dar el mejor
derecho de posesión a una de las partes, a la que disponía que se le
debía empadronar y otorgarse su título de propiedad. El favorecido
con el título de propiedad acudía al Poder Judicial y mediante una
orden judicial que disponía el desalojo, tomaba pos esión de su
lote, por ello la Municipalidad no requería ejecuta r el desalojo.
Cuando la Municipalidad oficiaba a la Comisaría sol icitando
apoyo para reubicar a determinadas familias sin derecho que
estaban posesionadas en lotes de otras personas con derecho, los
efectivos policiales requerían mandato judicial cua ndo las
familias no aceptaban la reubicación; con mayor razón la Policía
no daba su apoyo para desalojo, no existiendo por t anto norma
legal administrativa que ampare un desalojo. Solamente existían
resoluciones para que los interesados hagan valer su derecho”.
2. Municipalidad Distrital de Ate.- “La autoridad muni cipal no está
facultada para realizar desalojos en terrenos ubicados en
Asentamientos Humanos y/o Urbanizaciones Populares; sin embargo,
conforme lo disponía el artículo 73° inciso 3) de l a Ley orgánica de
Municipalidades N° 23853, las municipalidades podía n disponer la
demolición de edificios construidos en contravención del Reglamento
Nacional de Construcciones y de las ordenanzas vigentes al tiempo
de su edificación, en concordancia con el articulo 120° de la acotada
que facultaba a la autoridad municipal a ordenar el retiro de
materiales o la demolición de obras o instalaciones que ocupaban las
vías públicas, o mandaban ejecutar la orden por cuenta del infractor.
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En esos casos, de detectarse que algún inmueble de un
Asentamiento Humano o Urbanización Popular ocupaba la vía
pública, podían ordenar el retiro o demolición de las obras, hecho
que equivalía a un desalojo del lugar donde se encontraban. En
todo caso, el procedimiento de desalojo se encuentra previsto en
los artículos 585° al 596° del Código Procesal Civi l y le
corresponde a los jueces mediante sentencia resolve r su
procede o no el desalojo”.
3. Municipalidad de San Luis.- “la autoridad municipal según el artículo
120° de la Ley Orgánica de Municipalidades se encon traba facultada
para ordenar el retiro de materiales o la demolición de obras e
instalaciones que ocupaban las vías públicas por lo que toda área
cuyo uso es considerado como una vía pública era potestad de la
municipalidad la forma en que se organizaba y reglamentaba su
utilización, lo que significa que no se podían autorizar desalojos en
inmuebles cuya propiedad era privada, así se encontraran en
formalización”.
4. Municipalidad Distrital de Villa El Salvador.- “Las municipalidades
que estaban regidas por la Ley Orgánica N° 23853, no otorgaba
facultades para realizar desalojos en terrenos de propiedad fiscal
destinados para Asentamientos Humanos y/o Urbanizaciones
Populares, esta facultad correspondía a las atribuciones del
Poder Judicial”.
5. Municipalidad de Villa María del Triunfo.- “la autoridad estaba
facultada conforme al artículo 65° inciso 3 de la Ley N° 2385 3 – Ley
Orgánica de Municipalidades, para realizar desalojos a las personas
que quisieran ocupar áreas destinadas para parques, educación,
deportes, locales comunales y vías públicas de los diferentes
Asentamientos Humanos del distrito, con apoyo de la PNP de
acuerdo al artículo 114° inciso 3 de la misma ley”.
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6. COFOPRI.- “La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
COFOPRI, fue creada mediante Decreto legislativo N° 803 con el fin
de diseñar y ejecutar un Programa de Formalización de la Propiedad
y su mantenimiento dentro de la formalidad a nivel nacional,
asumiendo en forma exclusiva y excluyente las competencias sobre la
formalización de la propiedad, comprendiendo las acciones de
promoción y saneamiento físico-legal, regularización de tracto
sucesivo, titulación, entre otras, careciendo de facultades para
realizar desalojos”.
G. En cuanto a las facultades de la autoridad municipal para proceder al
desalojo según la nueva Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N°
27972, todas las encuestadas coincidieron en manifestar que no es
factible realizar desalojos, toda vez que las normas antes enunciadas
están contenidas en el artículo 46° que establece q ue las sanciones que
pueden aplicar la autoridad municipal son multas, suspensión de
autorizaciones o licencias, clausuras, decomiso, retención de productos y
mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras,
demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y
otras, pero que en este último párrafo no se incluye de ninguna manera
el desalojo por ser potestad exclusiva del órgano j urisdiccional.
H. En efecto, en el supuesto negado que dentro de las “otras” sanciones
estuviera el desalojo; en virtud a los dispositivos legales antes
enunciados, la Policía Nacional puede rehusarse a su cumplimiento sin
temor que ello implique alguna supuesta “responsabilidad” toda vez que
loa propia Ley Orgánica de la PNP establece que se puede negar a
cumplir una orden que sea contraria a la constituci ón, la ley o los
reglamentos.
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A. CONCLUSIONES
1. Del estudio realizado de las normas legales que regulan el
procedimiento de desalojo, la autoridad municipal carece de
facultades para disponer desalojos, por corresponder dicha
atribución el órgano jurisdiccional mediante los Juzgados y
Tribunales de la República.
2. En caso la autoridad municipal solicitara el apoyo de la PNP para
materializar desalojos amparados en el artículo 46° de su Ley
Orgánica, el personal policial puede rehusarse a dar cumplimiento
por imperio de su propia Ley Orgánica y otros dispositivos legales
de igual jerarquía.
B. RECOMENDACIÓN
Que, como quiera que la Directiva N° 74-DGPNP-EMG d e fecha
NOV90 aún se encuentra vigente, la misma que incurre en
contradicciones y se sale del marco legal al interpretar erróneamente
que la Policía puede disponer el desalojo dentro de las 24 horas de
producido el hecho ilícito (invasión), se recomienda que por intermedio
de la Asesoría Legal o Estado Mayor, se elabore una nueva Directiva,
acorde con los nuevos dispositivos legales.
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BIBLIOGRAFÍA
DIARIO OFICIAL “EL PERUANO.- Normas Legales.
FLORES POLO, Pedro.- DICCIONARIO DE TERMINOS JURÍDI COS.-
(Tomos I y II).- Edit. AFA Editores Importadores S.A.- Lima - Perú.- 1994.
HERNANDO DE SOTO.- EL OTRO SENDERO.- Editorial Ausonia – Talleres
Gráficos.- Lima Perú.- 1986.
VASQUEZ RIOS, Alberto.- LOS DERECHOS REALES.- Edit. IGRAP.-
Primera edición.- Lima - Perú.- 1993.
ZEGARRA NAPÁN, Baltazar Rignoberto.- Separatas del Curso de
Capacitación de Seguridad del Estado – Asignatura de Asuntos Sociales.
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ANEXOS
1-A.- Decreto Ley N° 14495 de fecha 27MAY63.- Se declaran nulos los
títulos de posesión o propiedad y la adjudicación de lotes en Barrios
Marginales que se obtengan contraviniendo disposiciones de la Ley
13517.
1-B.- Decreto Ley N° 200066 de fecha 23JUN73.- Sancionarán a invasores
de las áreas urbanas o de expansión urbana estatales o privadas.
1-C.- Decreto Legislativo N° 312 de fecha 12NOV94.- Cuando el poseedor
no ejerce el derecho que le confiere el artículo 920° del Código Civil y
se inicie conforme al D.L. N° 124 el proceso penal sumario, por delito
de usurpación, puede solicitar el agraviado que el juez instructor
practique la Inspección Ocular correspondiente, la que se llevará a
cabo en 48 horas más el término de distancia, bajo responsabilidad.
1-D.- Paneaux Fotográfico.- Aparecen “lotizaciones” en vía pública.