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7/25/2019 El subregistro de nacimientos en Paraguay- Las consequencias.pdf

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

El Subregistro de Nacimientos en Paraguay: Lasconsecuencias

Consultor: Dwight Ordez Bustamante, PhD.

Julio de 2007

EL ESTUDIO NO REPRESENTA NECESARIAMENTE LA OPININ INSTITUCIONAL DEL BID


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NDICE

Glosario de Acrnimos .3

Glosario de Trminos de Uso Local .3Resumen Ejecutivo ...4

1. Introduccin9

2. Breve informacin general sobre el pas.10

3. El problema del subregistro de nacimientos y de la poblacin adulta sindocumento de identidad (cdula de identidad civil)

3.1 Dimensin del subregistro de nacimientos .113.2 Factores que contribuyen al subregistro de nacimientos y de la cdula de

identidad civil en Paraguay ....17

4 Las barreras de acceso(derivadas de la carencia de certificado denacimiento y cdula de identidad civil) a nivel del ejercicio de derechos

bsicos, la atencin educativa y la atencin en salud4.1 Los principales derechos bsicos cuyo ejercicio es afectado por el hecho

de carecer de una cdula de identidad civil........244.2 El acceso a la Educacin ...264.3 El acceso al sistema de atencin en Salud .284.4 Los efectos de la falta de documentacin de beneficiarios sobre los programas

de cooperacin tcnica del Banco Interamericano de Desarrollo ..30

5. El funcionamiento del Registro del Estado Civily del Departamento deIdentificaciones

5.1 La organizacin del sistema de registro civil y de identificacin en Paraguay ..315.2 Requisitos y procedimientos para la inscripcin en los RRCC e Identificaciones..35

6. La respuesta institucionaldel sistema nacional de RRCC y de otrasinstituciones frente al problema del subregistro de nacimientos y decedulacin de personas

6.1 La toma de conciencia sobre el problema. Las leyes y campaas especiales dedocumentacin ....37

6.2 La accin de los organismos internacionales y de los organismos 38gubernamentales y no gubernamentales

7. Desafos y oportunidades para la modernizacin del sistema de registro civil enParaguay .....44

Bibliografa .49

Anexo 1: Listado de personas entrevistadas .51

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Glosario de Acrnimos

AIEPI : Atencin Integral de Enfermedades de la Primera InfanciaBID : Banco Interamericano de DesarrolloCD : Compact DiskCDIA : Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la AdolescenciaCIC : Cdula de Identidad CivilCODENIs : Consejeras Municipales por los Derechos del Nio, Nia y AdolescenteCNV : Certificado de nacido vivoDGEEC : Direccin General de Estadstica, Encuestas y CensosDI : Departamento de Identificaciones de la Polica NacionalDDNNAA : Derechos de los Nios y AdolescentesENDS : Encuesta Nacional sobre Demografa y SaludENDSMI : Encuesta Nacional sobre Demografa y Salud Materno InfantilEPH : Encuesta Permanente de HogaresG : Guaran/es (moneda nacional del Paraguay)IBR : Instituto de Bienestar Rural

ICR : Intelligent Character RecognitionICV : ndice de Calidad de VidaINDERT : Instituto Nacional de Desarrollo Rural TerritorialINDI : Instituto Paraguayo del IndgenaIPSS : Instituto Paraguayo de Seguridad SocialMEC : Ministerio de Educacin y CulturaMINJUS : Ministerio de Justicia y TrabajoMSPyBS : Ministerio de Salud Pblica y Bienestar SocialNE : Nacimientos estimadosNNAA : Nios y AdolescentesNR : Nacimientos registradosOEA : Organizacin de Estados Americanos

ONG : Organizacin no GubernamentalOPS : Organizacin Panamericana de la SaludOSC : Organizacin de la Sociedad CivilPNUD : Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPROAN : Programa Nacional de Asistencia NutricionalPRP : Programa de Reduccin de PobrezaREC : Registro del Estado CivilRNV : Registro de Nacidos vivosRRCC : Registro(s) civil(es)RUN : Rol nico de Nacimientos (Chile)SAS : Secretara de Accin Social de la Presidencia de la RepblicaSNNA : Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia

UNICEF : Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUSAID : Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Glosario de Trminos de Uso Local

Certificado de nacido vivoes el nombre con el que se denomina lo que en otros pases esconocido como el certificado de nacimiento o boleto de nacimiento (expedido por elpersonal profesional del servicio de salud en donde se realiz el parto, o en donde fuedeclarado el parto realizado por una partera emprica, fuera del centro de salud). Se trata deun documento en formato estndar con numeracin en serie.

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Certificado de Nacimiento: lo que en muchos pases es conocido como partida denacimiento, fe de edad, acta de nacimiento o primer documento que certifica laidentidad. El certificado de nacimiento es emitido por el Registro del Estado Civil delParaguay (REC), entidad que depende del Ministerio de Justicia y Trabajo, en base al actainscrita en los libros de registro de la oficina del REC de cada circunscripcin. No existe unrol nico nacional de nacimientos (nmero en serie).

Cdula de Identidad Civil (CIC)es el nombre de lo que en otros pases es denominadodocumento (nacional o nico) de identidad. Aunque no se trata de un documento quesea un requisito obligatorio para los ciudadanos, la cdula puede ser expedida desde elprimer ao de vida en base a la presentacin del certificado de nacimiento otorgado por elREC y el documento debe ser actualizado cada 10 aos. En el caso de los adultos, la cdulade identidad civil es una tarjeta plstica que incluye la huella digital, foto y firma de losciudadanos.

En Paraguay, el certificado de nacimiento (base de la identidad) y la cdula de identidadcivil (documento legal de identificacin) son expedidos por instancias distintas, el Registro

del Estado Civil (dependiente del Ministerio de Justicia y Trabajo), y el Departamento deIdentificaciones de la Polica Nacional, respectivamente. El Departamento deIdentificaciones tiene responsabilidad en los procesos de identificacin de ciudadanosparaguayos e inmigrantes extranjeros, as como en la elaboracin de los pasaportes.

Resumen Ejecutivo

Objetivo del estudio

La presente investigacin tiene por objetivo examinar la interaccin entre la falta de registro deidentidad en las personas (certificado de nacimiento, cdula de identidad civil) y lasimplicaciones de ello sobre las oportunidades de desarrollo social y econmico, en particular delos sectores ms pobres, en Paraguay. En este marco, se identifican las principales causas desub-registro de nacimientos y de falta de documentacin legal en poblacin adulta (e.g. cdulade identidad civil) y se identifican y examinan programas y polticas que hayan apuntado amejorar la situacin del registro civil en dicho pas.

Una investigacin sobre el dficit de registro civil de la niez para el perodo 1992-2002(Cspedes, 2005), arroj que 35.9% de los nacimientos esperados para ese perodo no habansido inscritos en el Registro del Estado Civil y que durante el primer ao de edad el porcentajede subregistro alcanzaba 70% en el pas, mientras que a los 6-7 aos de edad ste descenda a28% de la poblacin de ese rango de edad. Por su parte, cifras registradas por el Ministerio deSalud Pblica y Bienestar Social establecen que en el ao 2005 existi una brecha de 32% entre

el nmero de nacimientos estimados (segn proyeccin de la Direccin General de Estadstica,Encuestas y Censos DGEEC-) y el nmero de nacimientos con certificado de nacido vivo(siendo que este requisito es necesario para la inscripcin en el Registro del Estado Civil y laobtencin de un certificado de nacimiento). Por su parte, la Encuesta Nacional de Demografa ySalud -2004 estableci en 74.1% el porcentaje de partos ocurridos en medio institucional enParaguay. En base a los datos sealados, se puede tentativamente estimar que el porcentaje desubregistro de nacimientos en el Paraguay oscilara entre 25% y el 33% de la poblacin del pas.

Los retos institucionales del Paraguay

Entre las dificultades a resolver en vistas a la mejora del marco institucional relacionado con laidentidad en Paraguay, se encuentra:

El que el Registro del Estado Civil carece de una estructura operativa adecuada, pues si biensegn ley debiera contar con cabeceras departamentales que aseguren la organicidad y

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capacidad de supervisin del sistema, por falta de presupuesto en la prctica ellas nunca seimplementaron. En el REC hay 482 oficinas de las cuales la mitad no tiene presupuesto nisalario, es decir, funcionan bajo un esquema supuestamente ad honorem; sin embargo,dicho esquema favorece la corrupcin y la falta de supervisin de los funcionarios

El sistema nacional de identidad paraguayo se caracteriza por una bicefalia entre el Registrodel Estado Civil (REC) y el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional (DI), loque ha conllevado a un conflicto de competencia y que ambas instituciones no hayantrabajado anteriormente en forma coordinada. La informacin generada por cada institucin(REC: Certificado de Nacimiento; DI: Cdula de Identidad Civil) no era contrastada entre sy hasta 2006 las relaciones funcionales entre ambas instituciones eran mas bien escasas. Apartir de 2007 y a raz de un convenio interinstitucional se abren incipientes oportunidadesde intercambio de informacin y de trabajo conjunto entre ambas instituciones.

El Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, cuyas dependencias generan elcertificado de nacido vivo necesario para obtener un certificado de nacimiento en el REC,no tiene mayor relacin funcional ni intercambia directamente informacin con el REC, mss con la DGEEC. Si bien el REC proporciona informacin a la DGEEC, se presentandificultades para establecer una base de informacin nacional confiable en relacin a la

inscripcin de nacimientos.

Factores de subregistro de nacimientos y de falta de documento nacional de identidad enlos ciudadanos adultos y nios en la Paraguay

En el caso paraguayo, los principales factores que inciden sobre el subregistro de nacimientos ynegativamente en el acceso de las personas a otros documentos de identidad se relacionan tantocon laoferta como con la demanda de servicios de RRCC:

a. Entre los factores que tienen una incidencia negativa sobre la oferta de servicios de RRCCy en particular sobre la inscripcin de nacimientos, se encuentran:

Las dificultades para acceder al certificado de nacido vivo (CNV), debido alimitaciones de cobertura institucional, el incremento de costos para los usuarios de losservicios de salud (aunque oficialmente son gratuitos) y la limitada calidad y calidez de laatencin a las gestantes en algunos de estos servicios, lo que incide en que algunas gestantesprefieran la atencin por parteras empricas.

Lasbarreras administrativasque dificultan el acceso al certificado de nacimiento, talescomo el escaso nmero e inadecuada distribucin de oficinas de registro civil en ciertosdepartamentos/ zonas del pas, los costos informales/ corrupcin asociados al registro denacimientos -incluyendo el pago de coimas o el pago por servicios gratuitos-, la ineficienciaadministrativa de las oficinas de RRCC y los elevados costos de judicializacin de lainscripcin de nacimiento.

b. Entre los factores que tienen una incidencia negativa sobre la demanda de servicios deRRCC y en particular sobre la inscripcin de nacimientos, se encuentran la situacin depobreza que afecta a ms de un tercio de familias del pas y que hace que no puedan asumirlos costos de traslado y otros asociados con la inscripcin en el RRCC; la carencia decdula de identidad por parte de los padres (lo que constituye un requisito para poderinscribir a un hijo(a) en el REC); la ausencia de cultura registral en buena parte de lapoblacin, as como de conciencia sobre los derechos asociados a la identidad; la ausenciade los padres debido a su migracin fuera del pas, lo que imposibilita la inscripcin denio(a)s; y, en el pasado, el rechazo cultural a la inscripcin en el registro civil por parte demiembros de algunos grupos tnicos, factor hoy no vigente.

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Lecciones aprendidas de este estudio

En el caso del Paraguay, el no contar con documentos de identidad afecta de mltiples manerasel acceso a derechos y servicios de la poblacin. As, el no contar con certificado de nacimientoo cdula de identidad civil:

a. Afecta la capacidad de representacin de las personas ante las autoridades en general y elsistema de justicia. La carencia del documento de identidad adulto (cdula de identidad)impide que las personas puedan empadronarse para elegir a sus representantes o ser elegidoscomo representantes de su comunidad. La carencia de la cdula de identidad impide elpleno ejercicio de los derechos civiles de las personas: sin su presentacin ante lasautoridades stas no se pueden casar civilmente. Incluso, en la medida en que al carecer decertificado de nacimiento una persona no tiene identidad legal, de fallecer sta tampocopodr registrar su defuncin como un hecho real.

b. Sin presentar la cdula de identidad las personas no pueden tampoco adquirir legalmentebienes a nombre propio o transferirlos, dar en herencia o heredar bienes a terceros, aunqueen la prctica subsiste la ambigedad generada por la vigencia del artculo 392 del CdigoCivil Paraguayo, que estipula que en caso de carecer de cdula de identidad civil, un

escribano o notario puede identificar a una persona en una escritura pblica con dostestigos conocidos del notario. Si bien los escribanos estn en su mayora exigiendo lapresentacin de la cdula de identidad civil, subsistira la posibilidad de utilizar dos testigosconocidos del notario en la medida en que este artculo del Cdigo Civil no ha sidomodificado1.

c. A nivel financiero, la carencia de la cdula de identidad civil conlleva la imposibilidad dedevenir sujeto de crdito, cobrar cheques o abrir una cuenta de corriente o de ahorros en unaidentidad bancaria. En general, por razones de seguridad, la presentacin de la cdula deidentidad civil (es decir, la posesin de una identidad legalmente reconocida) constituye unrequisito ineludible para el acceso de las personas al sistema financiero.

d. La carencia de cdula de identidad civil priva a las personas de la oportunidad para trabajaren entidades del Estado, pues sin cdula de identidad no se pueden solicitar antecedentes

penales ni policiales, que se piden con el nmero de la cdula. Igualmente, para acceder alempleo en entidades privadas se requiere que las personas se identifiquen con una cdula.

e. Sin cdula no se puede viajar por va area dentro o fuera del territorio nacional, pues laPolica Nacional exige este documento. Esto constituye una situacin particularmentedifcil en el Paraguay, en donde existe un porcentaje importante de poblacin que migradesde el interior y hacia el extranjero.

f. Asimismo, la falta de certificado de nacimiento se vuelve un problema crucial para que losfamiliares de un nio hagan valer sus derechos, cuando los padres de ste no se encuentranya en el pas. En ausencia de tutela legal, si el nio(a) no tiene certificado de nacimiento, losfamiliares no pueden hacer el trmite para obtenerlo y ello puede impedir el acceso opermanencia en la escuela.

g. Para ser matriculado en la escuela se exige la presentacin del certificado de nacimiento. Siel nio(a) carece de ste, se suele admitirlos como oyentes y se les da un plazo pararegularizar su situacin. Sin embargo a medida que pasa el tiempo las presiones crecen ypara pasar de 6 a 7 generalmente el requisito se vuelve obligatorio y no se permite lacontinuidad de la asistencia a la escuela si no se presenta el certificado. Normatividadreciente del Ministerio de Educacin ha insistido en que la matrcula inicial no debe sercondicionada a la presentacin inmediata del certificado de nacimiento, sealando que elpersonal docente debe cumplir mas bien un rol de orientador, antes que de barrera, a fin degarantizar el derecho a la identidad de los nios y nias.

1 Por ejemplo, para la creacin de colonias de campesinos y la entrega de tierras del Estado, el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)

exige los mismos requisitos que los escribanos, es decir, que para identificar a los miembros de la asociacin basta con presentar dos testigos.

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h. En los establecimientos pertenecientes al Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social nose solicita documentos para acceder a servicios primarios de salud, slo se usa el nmero deficha mdica/ historia clnica, que es autogenerado. En el caso del sistema informtico peri-natal se utiliza la cdula de identidad, pero ello no constituye un impedimiento para laatencin en salud.

i. En el caso de los programas de transferencia condicionada de dinero, como la Red deProteccin y Promocin Social auspiciado por el BID, es fundamental que losbeneficiario(a)s cuenten con cdula de identidad, pues la ayuda se entrega va el PNUD y elBanco Nacional de Fomento, incluso a travs de un cajero mvil, y se exige que losbeneficiario(a)s cuenten con cdula de identidad. Si la madre no tiene documentos,temporalmente esto se suple con la cdula de identidad del esposo/ padre de familia. A lasfamilias en que la madre carece de cdula de identidad se les da un tiempo para regularizarsu situacin. Se espera que del monto del primer mes del subsidio paguen su traslado a lasoficinas de RRCC (la primera cdula de identidad es gratuita).

Respuesta del gobierno El Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) est trabajando para generar el

Sistema Nacional de Informacin en Salud, del cual es parte el Sistema de informacinsobre estadsticas vitales. En 2003 el MSPyBS aprob un Manual de normas yprocedimientos del Subsistema de Informacin de las Estadsticas Vitales y se dise ypuso en vigencia formularios de registro de recin nacidos y defunciones en todos losservicios de salud. Se estableci la normalizacin de los procesos de registro (nuevosformularios), transferencia, validacin, procesamiento y difusin. A nivel mejoramiento derecursos se trasfiri 36 equipos informticos a la 18 Regiones Sanitarias y 14 alDepartamento de Bioestadstica del MSPyBS, para el funcionamiento del sistema. Se hacapacitado a ms de 2,500 personas sobre la existencia del sistema, entre funcionarios deestablecimientos pblicos y privados y personal de las 18 regiones sanitarias.

Desde 2003 se estableci un Consejo Nacional de las Estadsticas Vitales (conformado porel MSPyBS, MINJUS y la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la

Repblica); el Consejo est presidido por el Ministerio de Salud. Aunque el Consejo en smismo no est operativo, desde 2004 el Consejo tiene una Comit tcnico interinstitucionalque s se rene y que posee la misin de formular mecanismos que permitan mejorar lasestadsticas vitales; este comit est conformado por la Direccin de Planificacin delMSPyBS, el REC y la DGEEC y es liderado por el Departamento de Bioestadstica delMSPyBS. Desde 2004 existe en los servicios de salud un talonario impreso numerado, quese expide slo en los servicios de salud y que sirve de base para el informe al sistemanacional de estadsticas vitales.

Asimismo, desde Mayo de 2007, est en vigencia un convenio entre el Ministerio delInterior y el Ministerio de Justicia y Trabajo, de manera de facilitar el intercambio deinformacin entre el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional y el Registrodel Estado Civil, as como el trabajo conjunto del personal de ambas instituciones en lassedes de las mismas.

Recientemente (Diciembre de 2006, en vigencia desde Enero de 2007) mediante la Ley3156 se modific el artculo 55 de la ley de registro civil, que exiga certificado de nacidovivo para registrar un nacimiento. Ahora se puede utilizar en forma supletoria el testimoniode 2 testigos.

Desde el ao 2000 en adelante y con la colaboracin del Proyecto Amar, la Pastoral Socialdel Nios, Plan Internacional, Global Infancia y otras instituciones se ha implementadovarias campaas masivas de registro de nacimientos, las que en algunos casos han abordadoparalelamente el problema de la carencia de cdula de identidad civil. Con apoyo de PlanInternacional y de UNICEF, la Secretara Nacional de la Niez y la Adolescencia haimpulsado campaas masivas de inscripcin de nacimientos, involucrando al REC. Junto

con CDIA y otras instituciones, la SNNA promovi ante el Congreso la modificacin de laLey 1266 (art. 51-55) para incluir dos testigos en lugar del certificado de nacido vivo. EntreJunio y Diciembre de 2006 se hicieron distintos operativos en 8 departamentos del pas y en

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19 distritos del departamento central en donde haba mayor dficit de inscripcin denacimientos. En 2005 la SNNA realiz una campaa nacional de identidad por radio y TV(un pas, una nacionalidad; damos nombre, una familia, un pas) y difundi afichessobre el tema (cmo anotar a tus hijos). La SNNA ha acompaado al REC en supresentacin al Congreso para solicitar un incremento del presupuesto de esta institucin.

A travs de un proyecto apoyado por el BID/OEA se viene impulsando modernizacintecnolgica del REC, a travs acciones de fortalecimiento institucional y capacitacin delpersonal, de recuperacin de inscripciones (generacin de una base digital de informacincon alrededor de 9 millones de certificados de nacimiento, matrimonio y defuncin), y eldesarrollo de un sistema de gestin registral (sistema de base de datos interconectadas encabeceras departamentales, que pueda brindar ms adelante informacin a la Polica deIdentificaciones, la Corte Electoral y otros). A nivel de la oficina central del REC enAsuncin se ha logrado la informatizacin de certificados al 95% y se ha descentralizado labase de datos a Paraguari. Sin embargo, las bases de datos de las que se dispone son hastala fecha todava estticas. De otro lado, el Proyecto Umbral auspiciado por USAID haprevisto realizar acciones en apoyo de la labor del Departamento de Identificaciones de laPolica Nacional (que emite la cdula de identidad), tales como modernizacin informtica y

mejora de los sistemas de control/ seguridad de la informacin, desarrollo de manuales deprocedimientos y desarrollo de herramientas informticas (e-government). Distintas entidades del Estado Paraguayo participan de la Mesa interinstitucional por la

Identidad. La Mesa es un espacio de coordinacin interinstitucional creado desde hace 3aos y que rene a CDIA, Global Infancia, el Registro del Estado Civil, el Departamento deIdentificaciones de la Polica Nacional, Ministerio de Educacin y Cultura, el MSPyBS Consejo de Estadsticas Vitales-, Plan Internacional, Secretara de la Niez y laAdolescencia y UNICEF. La Mesa busca unificar procedimientos de intervencin ydistribuir la responsabilidad de la solucin de los problemas de la identidad de losciudadanos entre las distintas instituciones.

Recomendaciones

Distintos tipos de procesos y acciones deberan ser priorizados dentro de las acciones de mejoradel sistema de identidad civil paraguayo, y algunos de stos podran ser objeto del apoyo de lacooperacin tcnica internacional. Entre las acciones ms importantes a implementar seencuentran:

a. La reestructuracin del Registro del Estado Civil, incluyendo la despolitizacin de laasignacin de recursos humanos y otros en el Registro del Estado Civil, establecindolocomo una Secretara independiente del Ministerio de Justicia; la reingeniera de laestructura orgnica del REC, de manera de establecer oficinas de registro civil ah endonde en trminos demogrficos, geogrficos y de facilidad para los usuarios del serviciosea conveniente; el establecimiento de oficinas del REC en las cabeceras departamentalesprevistas por Ley y la puesta en marcha de un sistema de supervisin tcnica yadministrativa de las oficinas de RRCC que garantice la transparencia de las operaciones;la creacin de la profesin de oficial de registro civil, estableciendo procesos de selecciny capacitacin homogneos para todo el personal tcnico y administrativo del REC, lo quedebe llevar al establecimiento de un funcionariado rentado, probo, responsable legalmenteante el Estado Paraguayo y sujeto a supervisin, eliminando todo cargo ad-honoremdentro de la estructura del REC; la implementacin de unidades mviles de registro para laatencin de localidades distantes o con mayor tasa de subregistro; el incrementoprogresivo del nmero de delegaciones del REC que existen en hospitales y entidades desalud a nivel nacional; la asignacin de un presupuesto institucional que permita asegurarla viabilidad de las operaciones del REC a nivel nacional; y el desarrollo de mecanismosque permitan asegurar la calidad de datos y la oportunidad con que es proporcionada la

informacin del REC a la DGEEC y el establecimiento de relaciones funcionalespermanentes con el MSPyBS y el Departamento de Identificaciones de la Polica.

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b. En general, se debe apuntar a que el pas formule una poltica nacional y una leyintegral de identidad, que vea la identidad como un derecho que posibilita otrosderechos. En una segunda etapa, ello debera llevar a la integracin bajo un solo marcoinstitucional de las actividades que hoy desarrollan por separado el REC y el DI.Idealmente, debera avanzarse hacia la configuracin de una institucin que maneje unasola base de datos sobre identidad de los ciudadanos y que d servicios a otrasinstituciones, como la Justicia Electoral, la Polica Nacional, los Registros Pblicos, elPoder Judicial y otras.

c. El desarrollo de acciones consensuadas entre las OSC y las organizacionesgubernamentales en vistas a reducir las brechas de subregistro a nivel del REC, el DIy el sistema de estadsticas vitales. Ello implica el desarrollo de acciones tales como:campaas peridicas de sensibilizacin de la poblacin sobre el tema del derecho a laidentidad y sus implicancias, a travs de medios masivos; el desarrollo de acciones deabogaca con instancias gubernamentales de manera de acercar las polticas pblicas a lacomunidad y hacer a sta partcipe de los procesos de solucin del problema; la revisin ymodificacin de legislacin nacional e institucional que implique un obstculo innecesario

para el acceso al derecho a la identidad, de manera de realizar acciones de abogaca quepermitan disminuir dichas barrera; el incremento de relaciones de cooperacin entre elRegistro del Estado Civil, el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social y elDepartamento de Identificaciones de la Polica Nacional, de manera de favorecer eldesarrollo de la confianza recproca, intercambio de informacin y la coordinacin deacciones a favor de la comunidad; el impulso a las actividades del censo escolar, para laidentificacin y registro de los nios que asisten a la escuela y no tienen registro; eldesarrollo de campaas de regularizacin de la inscripcin de NNA en el REC, mediante larealizacin de censos previos en comunidades y escuelas, por parte de voluntarios de OSC,iglesia y otros, y la visita de unidades mviles a dichas comunidades y escuelas.

d. El incremento de la atencin institucional de partos, el apoyo a la integracin de las

parteras empricas en el sistema de atencin en salud y la mejora del sistema deestadsticas vitales, incidiendo sobre la mejora de la calidad y calidez de la atencinbrindada por los servicios pblicos de salud, de manera de incrementar el uso de losservicios por parte de la poblacin, sensibilizando a la poblacin sobre las ventajas delparto en medio institucional y capacitando y articulando a las parteras empricas con losservicios de salud, proveyndolas de instrumentos adecuados para que contribuyan alproceso de registro.

1. Introduccin

La presente investigacin tiene por objetivo examinar las interacciones entre la falta deregistro de identidad y las implicaciones sobre el desarrollo social y econmico, enparticular de los sectores ms pobres, en Paraguay. En este marco, se identifican lasprincipales causas de sub-registro de nacimientos y de falta de documentacin legal enpoblacin adulta (e.g. cdula de identidad civil) y se identifican y examinan programasy polticas que hayan apuntado a mejorar la situacin del registro civil en dicho pas.Especficamente, se analizar el proceso de integrar la carencia de documentacin en los

programas de educacin, salud y otros programas relevantes en Paraguay, considerandoel perfil demogrfico y cultural del pas.

Especficamente, la investigacin debe contribuir a responder las siguientes preguntas:

Cul es la magnitud estimada del sub-registro de nacimientos en Paraguay?

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Cules son los principales efectos negativos, en tanto barreras de acceso a derechosy servicios sociales, que implica la carencia de documentos de identidad (certificadode nacimiento, cdula de identidad civil) en Paraguay? Cul es el efecto de lacarencia de documentos de identidad sobre el acceso a la educacin y la salud?

Cules son los factores de carcter geogrfico, poltico, econmico, lingstico,

racial, de nivel educativo, por migracin reciente, de acceso a informacin, u otras,que se asocian a la carencia de documentacin de identidad?Cmo est organizado el sistema de RRCC y de identificacin?Cules son los requisitos y costos asociados con la obtencin de certificados en elRegistro del Estado Civil (certificado de nacimiento) y en el Departamento deIdentificaciones de la Polica Nacional (cdula de identidad civil)?Cmo se integra el problema de la ausencia de cdula de identidad civil de algunos

beneficiarios en los programas de transferencia condicionada de dinero a sectoresvulnerables que apoya el Banco Interamericano de Desarrollo? Est incorporadadentro de la metodologa de los PRP la facilitacin del acceso al Registro del EstadoCivil y al Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional (mediantecoordinacin interinstitucional u otro medio)?Qu programas, leyes o polticas existen, cuyo objetivo sea mejorar el problema desub-registro de nacimiento?

El recojo de informacin de campo fue realizado en la Ciudad de Asuncin y eldepartamento de San Pedro entre el 30 de Abril y el 10 de Mayo de 2007 y comprendila entrevista a representantes de una veintena de instituciones nacionales einternacionales, pblicas y privadas (ver anexo 1), relacionadas con distintos camposque intersectan con la funcin del registro civil, as como la entrevista o grupo focal condiversas personas que por carecer de documentos de identidad, haban visto restringido,

ellos o sus hijos, su acceso a diversos derechos bsicos y servicios.

2. Breve informacin general sobre el pas

La Repblica de Paraguay mantiene fronteras con Argentina, Bolivia y Brasil, y poseeun territorio de 406.752 Km.2. Paraguay es un pas mediterrneo. A pesar de ello, es

probable que la voz guaran Paraguay signifique aguas del mar: par (mar) gu(denota origen), (agua); podra considerarse entonces que Paraguay significa Aguaque viene del mar, la voz "mar" aludiendo quizs al Gran Pantanal. El Ro Paraguaydivide el pas en dos regiones; al Este del mismo se observan llanuras cubiertas de

hierba y colinas boscosas. En la regin al Oeste del ro, denominada (Gran) Chaco,destacan las llanuras sobre todo bajas, pantanosas cerca del ro y una regin, boscosa,seca y espinosa, llamada "parque chaqueo". En el Paraguay Oriental se ubican las

principales cordilleras, destacndose las de Caaguaz, Mbaracay y Amambay. Sonserranas bajas y de relieves suaves. La frontera del sudeste est formada por el RoParan, en el que se encuentra la Represa de Yacyret, que es compartida conArgentina, y la Represa de Itaip, que es compartida con Brasil. La de Itaip es lacentral hidroelctrica ms grande del mundo, generando la electricidad consumida encasi todo el Paraguay. El clima local se extiende de subtropical a templado, con la

precipitacin sustancial en las regiones del Este, hacindose semirido en la parte msdistante de la Regin Occidental.

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http://es.wikipedia.org/wiki/Caaguaz%C3%BAhttp://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Mbaracay%C3%BA&action=edithttp://es.wikipedia.org/wiki/Amambayhttp://es.wikipedia.org/wiki/R%C3%ADo_Paran%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/R%C3%ADo_Paran%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/Represa_de_Yacyret%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/Represa_de_Yacyret%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/R%C3%ADo_Paran%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/R%C3%ADo_Paran%C3%A1http://es.wikipedia.org/wiki/Amambayhttp://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Mbaracay%C3%BA&action=edithttp://es.wikipedia.org/wiki/Caaguaz%C3%BA


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Segn el Censo Nacional de 2002, Paraguay tena una poblacin total de 5163,198habitantes, de los cuales 50.4% de sexo masculino y 56.7% era poblacin urbana. 48%de la poblacin paraguaya es menor de 20 aos. Paraguay es un Estado unitariodividido en departamentos, municipios y distritos que, gozan de cierta autonoma

poltica, administrativa y normativa para la gestin de sus intereses, y en la recaudacin

e inversin de sus recursos. Paraguay est organizado en 17 departamentos y unacapital, la ciudad de Asuncin, que es el asiento de los poderes del Estado, y queconstituye un municipio independiente de todo departamento. La ciudad de Asuncintena en 2002, segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 512, 112 habitantes.Desde 1950 la poblacin paraguaya se ha casi cuadruplicado pasando de 1300.000habitantes a 5112,000 habitantes en 2002.

El guaran y el castellano son idiomas oficiales. El idioma guaranes entendido por 90%de la poblacin. En el ao 2007, se estima que Paraguay tiene aproximadamente 5millones 900 mil habitantes. La poblacin se distribuye en forma asimtrica en elterritorio nacional: 97% de la poblacin se concentra en el Oriente, que comprende tan

slo 40% del territorio del pas, mientras que 3% se concentra en El Chaco, quecomprende 3 departamentos del Occidente del pas y el 60% del territorio nacional. Msde un tercio de la poblacin vive dentro de un radio de 160 Km. de Asuncin, la ciudadms grande. En el ao 2007 se estima que 59% de la poblacin vive en medio urbano.La moneda nacional es el guaran (G 5.05 por US$ 1 en Mayor de 2007). El producto

per capita es US$ 1,280 anual. La distribucin de la riqueza nacional es bastantedesigual. En 2005, 39.4% de la poblacin paraguaya vive en situacin de pobreza(27.8% de pobres no extremos y 11.6% en pobreza extrema). En 2006 el EstadoParaguayo destino 42% de su presupuesto (US$ 618 millones) al gasto social. De cada10 paraguayos pobres slo 4 asisten a instituciones educativas. 25% de los paraguayos

pobres extremos acuden a curanderos.

3. El problema del subregistro de nacimientos y de la poblacin adulta sindocumento de identidad (cdula de identidad civil)

3.1 Dimensin del subregistro de nacimientos

En Paraguay se dan alrededor de 150,000 nacimientos por ao. La mayor cantidad denacimientos concentrada en Asuncin, Itapa, Alto Paran, Caazap y Villarrica, esdecir los sectores que se ubican en torno a la zona central del pas

Una investigacin sobre el dficit de registro civil de la niez para el perodo 1992-20022, realizada en base a la comparacin de nacimientos estimados (NE) de la DGEEC, losresultados del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda - 2002 llevado a cabo por laDGEEC, el registro de nacidos vivos (RNV) del Ministerio de Salud Pblica yBienestar Social y los Nacimientos Registrados (NR) del Registro del Estado Civil delParaguay (REC), arroj que el dficit acumulado de registro civil de la niez para elreferido perodo era de 608, 120 nios, equivalente a 35,9% de los nacimientosestimados o esperados para ese perodo3. Es decir, que 35,9% de los nacimientos

2Cf. Cspedes, 2005.3

Los departamentos con mayor peso sobre el dficit total eran los de Alto Paran, Central, Itapa yCaagaz, al tiempo que aqullos en los que se observaba ratios ms elevado de dficit eran los deAmambay, Canindey y los tres del Chaco (Boquern, Alto Paraguay, Presidente Hayes).

11
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado_unitariohttp://es.wikipedia.org/wiki/Departamentohttp://es.wikipedia.org/wiki/Municipiohttp://es.wikipedia.org/wiki/Distritohttp://es.wikipedia.org/wiki/Autonom%C3%ADahttp://es.wikipedia.org/wiki/Capitalhttp://es.wikipedia.org/wiki/Idioma_guaran%C3%ADhttp://es.wikipedia.org/wiki/Idioma_guaran%C3%ADhttp://es.wikipedia.org/wiki/Capitalhttp://es.wikipedia.org/wiki/Autonom%C3%ADahttp://es.wikipedia.org/wiki/Distritohttp://es.wikipedia.org/wiki/Municipiohttp://es.wikipedia.org/wiki/Departamentohttp://es.wikipedia.org/wiki/Estado_unitario


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ocurridos en ese perodo no haban sido inscritos en el Registro del Estado Civil ysas personas carecan de una identidad legal4.

De otro lado el estudio estableci que el Censo Nacional aparentemente habrasobreestimado el nmero de nios con inscripcin en el Registro del Estado Civil, y

que, paradjicamente, en el lapso 1992-1999 habra habido ms nacimientos registradosque aqullos que tuvieron un certificado de nacido vivo (siendo que el segundo es enrealidad un pre-requisito para obtener lo primero). La investigacin estableci entoncesque la comparacin ms descriptiva de la situacin en Paraguay era la de lacomparacin entre nacidos registrados (por el Registro del Estado Civil) y losnacimientos estimados (proyecciones de poblacin de la DGEEC).

Con respecto al requisito de obtener un certificado de nacido vivo para todo nacimientoocurrido en el pas, hacia 1999 exista, segn la Direccin de Bioestadstica delMinisterio de Salud (MSPyBS), un subregistro de 48% de nacimientosy 42% de lasdefunciones en el sistema de estadsticas vitales, para las que no se solicitaba un

certificado de nacido vivoo de defuncin) de parte de los establecimientos de salud.

Segn el MSPyBS, entre los aos 2001 y 2005 y tomando como referencia de losvalores establecidos para el ao 2001, la brecha entre el nmero de nacimientosestimados y el nmero de nacimientos con certificado de nacido vivo, se redujoaproximadamente en una cuarta parte5, situndose en 32% de los nacimientos estimadosen 2005. Es decir, que el nmero de personas que carecan de un certificado denacido vivoera de 32%(este requisito es necesario para la inscripcin en el Registrodel Estado Civil y la obtencin de un certificado de nacimiento).

Tabla 1: Porcentaje de subregistro de nacimientos en el quinquenio 2001 2005 (en

relacin al certificado de nacido vivo)

Ao 2001 2002 2003 2004 2005Nacimientosestimados

150,407 150,844 151,281 151,718 152,155

Nacimientos concertificado denacido vivo

83,919 90,985 86,739 101,000 103,700

% de nio(a)ssin certificadode nacido vivo

44 40 43 33 32

Fuente: Estimaciones de Nacimientos y Defunciones. MSP yBS DGEEC. 2005

Desde hace varios aos el MSPyBS est trabajando para generar el Sistema Nacional deInformacin en Salud, sistematizando y estandarizando la produccin de informacin,

pues antes haba 50 oficinas descoordinados dentro del mismo ministerio generando

4Asimismo, en base a informacin de 1997-2002, la investigacin determin que nacan en Paraguayms nios extramatrimoniales que matrimoniales, pero que se registraban civilmente ms hijosmatrimoniales que extramatrimoniales en el primer ao de su nacimiento (en el caso de los hijosextramatrimoniales haba 11.2% no registrados en el REC), lo que implicaba una doble discriminacin,

social y en relacin a la demora en el otorgamiento de una identidad.5De acuerdo al MSPyBS, algo similar habra sucedido con respecto a la brecha entre las defuncionesestimadas y registradas, la misma que descendi entre 2001 y 2005 de 42% a 33%.

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informacin. El Sistema de informacin sobre estadsticas vitales es parte delsistema de informacin sanitaria del Ministerio de Salud6. Desde 2003 se estableci unConsejo Nacional de las Estadsticas Vitales (conformado por el MSPyBS, MINJUS yla Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la Repblica); el Consejoest presidido por el Ministerio de Salud. Aunque el Consejo Nacional (conformado

por los Ministros de cada Ramo) no se encuentra operativo, desde 2004 el Consejo tieneuna Comit tcnico interinstitucional y un Comit Asesor que s se renen y que poseela misin de formular mecanismos que permitan mejorar las estadsticas vitales; estecomit est conformado por la Direccin de Planificacin del MSPyBS, el REC y laDGEEC y es liderado por el Departamento de Bioestadstica del MSPyBS. Desde 2004existe en los servicios de salud un talonario impreso numerado, que se expide slo enlos servicios de salud y que sirve de base para el informe al sistema nacional deestadsticas vitales7.

La limitada cobertura de partos en medio institucional es un factor que con frecuenciaest relacionado y que en Paraguay se ha ligado a la carencia de inscripcin en el

Registro Civil. A pesar de ello, segn el MSPyBS, en los ltimos 10 aos ha mejoradoen forma importante la cobertura de parto institucional. As, la encuesta sobredemografa y salud (ENDS) muestra ciertos avances en la cobertura del partoinstitucional. Por ejemplo, en 1998 y 2004 la evolucin del porcentaje de partoinstitucional y domiciliario en Paraguay fue la siguiente8,9:

6En 2003 el MSPyBS aprob un Manual de normas y procedimientos del Subsistema de Informacin de

las Estadsticas Vitales y se dise y puso en vigencia formularios de registro de recin nacidos ydefunciones en todos los servicios de salud. Se estableci la normalizacin de los procesos de registro(nuevos formularios), transferencia, validacin, procesamiento y difusin. A nivel mejoramiento derecursos se trasfiri 36 equipos informticos a la 18 Regiones Sanitarias y 14 al Departamento deBioestadstica del MSPyBS, para el funcionamiento del sistema. Se ha capacitado a ms de 2,500personas sobre la existencia del sistema, entre funcionarios de establecimientos pblicos y privados ypersonal de las 18 regiones sanitarias. En Julio de 2005 se inici la carga efectiva de datos, habindosecargado ms de 100,000 formularios de nacidos vivos y ms de 22,000 de defunciones. En Mayo de 2007se estar terminando la carga del ao 2005 a nivel central; desde Enero de 2006, la data del ao 2006 secarga en cada unidad descentralizada. Asimismo se dise e implement campaas de difusin yestableci un sistema de monitoreo y evaluacin del sistema. El monitoreo se encuentra an por serimplementado en su totalidad; no se cuenta an con personal idneo suficiente para la supervisin a nivelnacional. Como producto de todo este proceso se mejor el registro y la calidad de la informacin de

estadsticas vitales. En 2007 la carga de informacin y validacin de datos ha sido desconcentrada a lasdistintas regiones, aunque subsisten algunas dificultades operativas en algunas regiones. La participaciny apoyo de instituciones privada fue importante para el logro de las metas anuales. Con apoyo del BID, secont con recursos financieros para la realizacin de consultoras, adquisicin de 50 equipos deinformtica, ms de 600,000 formularios de registro, la realizacin de talleres y otras actividades.7 Los directores de las instituciones miembro del Comit Tcnico se renen con cierta periodicidad,aunque en 2007 no se haban reunido an ninguna vez en los primeros 4 meses del ao. En el marco deesta iniciativa se realiz el primer diagnstico de la situacin en el MSPyBS. Se detect que el MSPyBS yla DGEEC tenan dos sistemas distintos de informacin. En 2006 la DGEEC compatibiliz su planilla conla del MSPyBS (registro de certificado de nacidos vivos) porque no coincidan.8 Existen problemas especiales/ una mayor incidencia con respecto al bajo porcentaje de partoinstitucional y/o carencia de certificado de nacido vivo en los departamentos de en Caazap, San Pedro,parte de Concepcin, Caaguaz y Canindey.9

Uno de los mayores problemas para el subregistro a nivel de los certificados de nacido vivo es laresistencia de los mdicos a llenar el formulario (antes lo llenaba cualquiera: obstetra, estadgrafo, etc.).Se ha incorporado el sistema al sector privado, pero si una entidad no lo aplica, no hay sancin.

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Tabla 2:Tipo de parto por lugar de ocurrencia

Tipo de Parto Lugar ENDSMI 98 (%) ENDS 04 (%)Total 56.3 74.1En establecimiento

pblico

43.8 58Parto enmedio

institucionalEn establecimiento

privado12.5 16.1

Parto domiciliario 39.3 21.3Sin datos 4.4 4.6

Fuente: DGEEC MSP y BS

De otro lado, segn el estudio de Cspedes, a pesar que la inscripcin y entrega delcertificado de nacimiento es oficialmente gratuita, Paraguay presenta algunas de las

peores cifras de subregistro de nacimientos en la Regin, siendo que buena parte de stese debe al registro tardo. As, durante el primer ao de edad el porcentaje de

subregistro alcanza 70%en el pas (y en el departamento de San Pedro llega a 81%),mientras que a los 6-7 aos de edad este desciende a 28% de la poblacin infantil.

Es decir, que tentativamente se puede estimar el subregistro de nacimientos en elParaguay en torno a valores que oscilaran entre el 25% y el 33% de la poblacindel

pas.

En resumen, se puede distinguir dos tipos de subregistro:

El subregistro invisible:se refiere a la poblacin de aqullos que luego de nacerno recibieron un certificado de nacido vivo. Este fenmeno, como se vioanteriormente, se estima 32% hacia el 2005.

El subregistro visible:se refiere a la poblacin de recin nacidos que teniendocertificado de nacido vivo no estn inscritos en el REC10. Este porcentaje desubregistro, elevado en el primer ao de vida, desciende considerablemente hacia elinicio de la edad escolar. El tamao de este grupo, paradjicamente, no puede serestablecido fcilmente, a menos que se mejore la calidad de informacin provista

por el REC, de manera que la DGEEC pueda comparar informacin vlida delMSPyBS (certificado de nacido vivo) con la del REC (certificado de nacimiento)11.

10

Se trata de casos que en su mayora devendrn ms adelante en registros tardos, pero que en el cortoplazo implican importantes tasas de subregistro. Por ejemplo, la DGEEC detect un subregistro de entre40 y 50% de los nacimientos del ao 2000, frente a los resultados del censo de 2002. La mayor parte deestos pequeos habran ido siendo registrados conforme se acerca el momento del ingreso a la escuela, enel que se demanda que los nio(a)s cuenten con una inscripcin en el REC.11En fecha prxima deber ser promulgado el nuevo Cdigo Sanitario Paraguayo (del MSPyBS, a travsde la Comisin de Salud Materna del Congreso), en el que se plantea flexibilizar ciertos requisitos para laexpedicin de certificado de nacido vivo (por ejemplo, que se permita el monitoreo y registro de partos enel hogar por personal de salud, o que se haga la inscripcin sin certificado mdico lo que ya es posiblepor la reciente Ley 3156 de Diciembre 2006; asimismo, la copia del cerificado de nacido vivo el MSPyBSpor lo general slo se la da a la madre por la antigua experiencia habida en el pas en cuanto a robo denios y adopciones ilegales-). Como se expone ms adelante, en coordinacin con la representacinregional del sector Salud de San Pedro, Plan Internacional-Paraguay desarroll y puso en funcionamiento

un formato para el registro de nacimientos por las parteras, que sirviera como elemento de control ycomunicacin ante el MSPyBS de los partos atendidos por stas. El cruce de informacin de estosformatos, con los certificados de nacido vivo efectivamente emitidos por las entidades del MSPyBS y los

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En la prctica, el MSPyBS no tiene mayor relacin funcional ni intercambiadirectamente informacin con el REC12, ms s con la DGEEC. No hay barrerasgeogrficas para acceder a la informacin (esta se acopia ahora en formadescentralizada). Con respecto a la relacin entre la DGEEC y el RRCC, se enfrenta

dificultades para establecer una base de informacin nacional confiable en relacin a lainscripcin de nacimientos. Lo que se registra y publica la DGEEC no es todo lo que seregistra en las oficinas de RRCC a nivel nacional, pues las oficinas no remiten a tiempo(dentro de los primeros 3 meses del ao siguiente) la informacin y eso retrasa o haceque los informes salgan incompletos o en forma tarda13.

Resulta sin embargo interesante analizar la informacin del REC que es procesada porla DGEEC y que permite establecer el porcentaje de nacimientos anuales que sonregistrados en el mismo ao de ocurridos y aqullos correspondientes a perodosanteriores (registro tardo de nacimientos).

Tabla 3: Nacidos vivo inscritos en el ao de referencia por ao de ocurrencia

Ao deReferencia

TotalRegistradoen el Ao

2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 93-97 88-92 85-87 Ignorado

2005 129.257 51.444 26.149 11.109 8.180 5.951 5.833 5.346 3.336 7.462 3.336 1.082 29(51.76%) 60.03% (1997) (92-96) (84-91)

2004 127.219 --------- 49.857 26.387 11.317 7.171 6.035 5.998 5.649 3.660 7.428 3.930 287(39.18%) 59.93 (1997) (1996) (83-95)

nacimientos finalmente inscritos en el REC en cada localidad, permitira un monitoreo ms cercano y finodel subregistro en cada regin.12Asimismo, subsiste an la falta de articulacin entre la normativa del REC y el Ministerio de Salud

Pblica y Bienestar Social. El artculo 146 del cdigo sanitario, que debe ser modificado, sigue diciendoque la expedicin de certificado de nacido vivo slo procede si el nio(a) nace en un servicio de salud;sino, se requiere 2 testigos. Por su lado, la ley de REC dice que si el nio nace fuera de un servicio desalud, tiene 15 das para acercarse a registrarse en el mismo.13La DGEEC remite un formulario de resumen /planilla a cada oficina de registro civil en los distintosdepartamentos va la oficina central del RRCC de Asuncin, pero stas no lo usan y/o la informacin queproporcionan es con frecuencia inconsistente. La DGEEC tiene que insistir cada ao en forma reiteradapara recibir la informacin. Como los oficiales del REC tienen que venir por su cuenta a Asuncin aentregar sus libros y los formularios, buena parte de ellos no es asalariada y no existe una esquema desupervisin desde la sede central de la REC en Asuncin, no se cumplen los requisitos solicitados por laDGEEC. Hay quienes traen informacin acumulada de 5 aos y quienes no traen ninguna informacinporque su antecesor no les entreg los archivos de aos anteriores del RRCCC; otros traen informacindel ao, pero en sta falta lo pertinente a varios meses de informacin. Contribuye al problema la falta

de profesionalizacin y el bajo nivel educativo de algunos funcionarios. Es necesario cada ao para laDGEEC hacer un barrido de lo que no se entreg, para establecer la completud de la informacin encada perodo. En los ltimos 5 aos la DGEEC ha recibido informacin de entre 85 a 90% de lasoficinas a nivel nacional, pero la tendencia en 2006 era decreciente. Por ejemplo, segn informacin dela DGEEC, en el ao 2005, de un total de 471 oficinas del Registro Civil habilitadas en todo el pas, 377enviaron datos sobre nacimientos (80,0%) y solo 337 oficinas remitieron informes todos los meses(71,5%). En el departamento Guayr, todas las oficinas habilitadas enviaron informacin de todos losmeses del ao, le sigue Central con informacin del 95,7% de las oficinas, de ellas 84,8% remitieroninformacin de enero a diciembre. Otros departamentos con alto porcentaje de remisin de informacinson: Asuncin (91,4%), San Pedro (85,7%), Paraguar (84,6%), Itapa (83,7%), eembuc (82,6%) yCaazap (80,8%). De los departamentos citados anteriormente, remitieron informacin todos los mesesdel ao, 82,9% de las oficinas de Asuncin, 78,6% de San Pedro, 73,1% de Paraguar, 72,1% de Itapa,65,2% de eembuc y 73,1% de Caazap. Por otra parte, los departamentos de Presidente Hayes y Alto

Paraguay tienen los ms bajos porcentajes de envo de informacin con 36,8% para el primero y 42,9%para el segundo.

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%2003 135.631 --------- --------- 45.669 28.443 11.455 8.527 7.066 7.164 6.942 4.842 15.464 59

(33.67%)

54.64%

En donde se observa que, para los aos 2005, 2004 y 2003, respectivamente, slo

51.76%, 39.18% y 33.67% de los nacimientos inscritos en ese aos correspondan a losocurridos ese ao (porcentajes entre parntesis) y que slo 60.03%, 59.93 % y 54.64%de los nacimientos inscritos en ese ao correspondan a los ocurridos en los ltimos 2aos. Es decir, que casi 40% de los nacimientos inscritos en el REC en 2005 habanocurrido antes de 2004 y que poco ms de 40% de los nacimientos inscritos en el RECen 2004 haban ocurrido antes de 2003.

En trminos de las dificultades para registrar en forma confiable la informacin, unproblema adicional lo constituye el de las madres paraguayas que viven en zonascercanas a las fronteras del pas y que son atendidas en establecimientos de Argentina oBrasil. Estas reciben un certificado en el pas vecino, y en algunos casos no se registran

en Paraguay; bajo esta situacin, una parte de la informacin sobre nacimientos sepierde cada ao y la brecha de subregistro no se cierra. En otros casos, existenproblemas de doble inscripcin de paraguayos en el pas y en Argentina o Brasil, por losbeneficios en cuanto a salud y otros que ofrece la doble nacionalidad. Se estima queunos 35,000 nio(a)s que viven en las fronteras con Argentina y Brasil se encuentran enesta situacin.

En relacin con la cdula de identidad civil, emitida por el Departamento deIdentificaciones (DI) de la Polica Nacional, no es posible hablar de subregistro en lamedida en que la obtencin de la misma no es obligatoria, y que se ignora el nmero decdulas vigentes en la medida en que no se da de baja del sistema a las personas

fallecidas y que hasta poca reciente no ha existido mayor relacin entre el DI y el REC.Adicionalmente, el REC no asienta todas las defunciones ocurridas.

La cdula de identidad civil puede ser obtenida luego de que las personas sonregistradas en el REC, es decir, desde el primer ao de vida, pero tambin a lo largo detoda la vida de los individuos, sin que en la actualidad medie obligacin o sancinalguna para los adultos que carecen de este documento de identificacin14.

A partir del Censo Nacional de 2002 se estableci que sobre el total de la poblacinparaguaya menor de 20 aos (2,492,636 personas) slo 1,091,952 personas (43.7 %)posean cdula de identidad. En las elecciones presidenciales de 2003 acudieron a votar1546,192, lo que segn el Tribunal Superior de Justicia Electoral represent 64.3% de

participacin de votantes registrados.

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Durante la poca de la dictadura, las fuerzas de seguridad hacan con cierta frecuencia operativos deamedrentamiento de la poblacin, que incluan el detener a aqullas personas que carecieran de cdula deidentidad para investigarlas.

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3.2 Factores que contribuyen al subregistro de nacimientos y de la cdula deidentidad civil en Paraguay

En el caso paraguayo, los principales factores que inciden sobre el subregistro denacimientos y negativamente en el acceso de las personas a otros documentos de

identidad se relacionan tanto con laoferta como con la demanda de servicios de RRCC:

a. Entre los factores que tienen una incidencia negativa sobre la oferta de serviciosde RRCCy en particular con la inscripcin de nacimientos, se encuentran:

Las dificultades para acceder al certificado de nacido vivo (CNV), condicinsine qua nonpara la inscripcin posterior en el REC. Tales dificultades dependende factores vinculados tanto con barreras de acceso propias de las condiciones devida de la poblacin paraguaya como con barreras generadas por las limitacionesinstitucionales del Estado paraguayo, factores ambos que se analizan a continuacin.Sin embargo, en la medida en que 32% de los nios recin nacidos no habran

accedido al certificado de nacido vivo en el ao 2005, y que hasta finales de 2006 noera legalmente posible inscribirse en el REC sin este documento, la sola carencia delCNV se constitua en una de las principales barreras de acceso a la identidad. Entrelas barreras administrativas e institucionales relacionadas con la expedicin delCertificado de Nacido Vivo se encuentran:

Limitaciones de cobertura institucional: insuficiente nmero dehospitales y centros de salud en diversas zonas del pas. Por ejemplo, enel distrito de Jess, en Itapa, no tenan certificados de nacido vivo puesno haba servicios mdicos; todos los nio(a)s nacan con parterasempricas (chae).

El incremento de costos para los usuarios de servicios de salud,ligado a la limitada cobertura: la gran distancia de stos con respecto alos lugares en que reside la poblacin en zonas con importante poblacinrural, lo que encarece el costo de acceso a dichos servicios (los costos deviaje15, estancia, alimentacin y medicamentos no pueden ser asumidos

por las familias, lo que lleva a que un porcentaje importante de nios(a)ssigan naciendo fuera de los centros de salud y hospitales).

La limitada calidad y calidez de la atencin a las gestantesen algunos

de estos servicios, lo que lleva a que la poblacin en zonas ruralesprefiera utilizar los servicios de parteras empricas (denominadas chaienlengua local), los que fuera de implicar un costo econmico menor seven acompaados de una mayor calidez en la atencin (masajes a lagestante, apoyo con el cuidado de sus otros menores hijos por la partera,etc.) que los recibidos en un centro de salud. Aunque oficialmente la

15El costo del transporte del poblado de Yataity del Norte a la ciudad de San Estanislao (departamento de

San Pedro), en donde se encuentra el hospital, equivale a US$ 4.00 a US$ 5.00 por persona, lo que en lascondiciones de indigencia en que vive buena parte de la poblacin rural paraguaya significa un gastoimportante.

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atencin en hospitales es gratuita, se ha sabido de casos en que personalde salud a pretendido vender los kitsde parto16.

Las barreras administrativasque dificultan el acceso al certificado de nacimiento,las que incluyen:

El escaso nmero de oficinas de registro civil en ciertosdepartamentos/ zonas del pas, lo que incide en las grandes distancias arecorrer/ mayores costos para llegar a las mismas, y/o, en otros casos, lamala distribucin de oficinas en una misma zona. Por ejemplo, en SanEstanislao, departamento de San Pedro, a slo 2 horas en automvil deAsuncin, la oficina del REC est ubicada a 50 Km. de la comunidadms distante de su radio de influencia, mientras que en Valenzuela(departamento de Paraguari) que tiene slo 5,000 habitantes, hay 2oficiales de RRCC, uno de cada partido, y en Resqun existen dosoficinas de RRCC, a tan slo una cuadra una de otra. Por otro lado, en la

capital del Departamento de San Pedro, el ms grande del pas, no existeun oficial de RRCC.

Los costos informales asociados al registro de nacimientos. Hasta1999 la inscripcin de nacimientos tena un costo mnimo (3,000guaranes US$ 0.60), pero se pagaba una multa de 5,000 guaranes(US$ 1), la que algunos oficiales de registro aplicaban por cada ao dedemora. Si una familia tena varios hijos sin inscribir, estos costos sevolvan imposibles de pagar. La Ley 1377 de 1999 estableci lagratuidad del registro de nacimientos (y de la cdula de identidad civil).Sin embargo, debido a que casi la mitad de los oficiales de registro civildel pas son nombrados sin sueldo17, es decir ad honorem, los mismosdeben autofinanciar sus ingresos, y aplican idiosincrsicamente una seriede tasas adicionales, entre las que se cuenta el cobrar por un serviciocomo el de registro de nacimiento, que por ley debe ser gratuito (porejemplo, segn su posicin social, se cobra a las personas 15,000guaranes -US$ 3- ms).

16Antes, cuando las mujeres no podan pagar el servicio mdico, dejaban en garanta el certificado denacido vivo de sus hijo(a)s, pero algunas despus ya no lo recogan. Ahora este dispositivo legal ya no

est vigente. El problema de parto seguro ha sido abordado por el MSPyBS mediante distribucin de kitsde parto en forma gratuita, pero no existe evidencia de que ello haya incidido en forma significativa en unincremento del nmero de partos en medio institucional. En zonas rurales el menor porcentaje de partosinstitucionales se ve aparejado por un menor nivel educativo de las personas. El MSPyBS ha realizadocampaas de promocin del parto seguro a travs de las regiones sanitarias, as como de mejoramiento delos servicios de salud a travs del programa de AIEPI con la OPS y a travs del programa Hospitalesamigos del nio y la madre con UNICEF. Asimismo, ha desarrollado otros programas de promocin dela lactancia materna y de atencin temprana de nios (e.g. deteccin de retraso mental, problemas decurva de crecimiento, etc. Sin embargo, se ha observado la existencia de barreras culturales: parte de lapoblacin rural contina prefiriendo a las parteras empricas, en buena parte debido a los ya referidosproblemas de falta de calidad y calidez de la atencin pblica en salud.17En los casos en que los puestos son rentados, el salario de un oficial de registro civil es de 700,000guaranes ms una bonificacin de 150,000 guaranes (en caso que la persona sea profesional

universitario), lo que da un total de 850,000 guaranes -US$ 167.00 -). El registrador no recibe ningnotro monto por otro concepto, as que tiene que hacer funcionar la oficina de RRCC en su casa o localprestado, y cubrir todo otro costo (archivos, computadora, formatos, etc.).

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La ineficiencia administrativa, que se genera por el hecho de que losfuncionarios no estn siempre en sus centros de trabajo, pues en algunoscasos slo atienden ciertos das de la semana, y cuando la gente llega delejos para registrar a sus hijos, no estn disponibles. En otros casos, nohay formularios o libros disponibles para registrar a las personas

(normalmente los oficiales de RRCC tienen que ir ellos mismos hastaAsuncin cuando se les terminan los formatos y libros para comprarnuevos, y luego revenden los formatos a los solicitantes). En otros casosan, el excesivo burocratismo de los oficiales del REC y de otrasautoridades, constituye una traba para la oportuna inscripcin de hechosvitales en el REC18. En general, se puede decir que en el pasado elEstado paraguayo brind escasa importancia al tema de la identidad delos ciudadanos y el fortalecimiento del Registro del Estado Civil. Estetema recin empieza a ser una prioridad incipiente en los ltimos cincoaos, aunque es necesario an crear conciencia sobre su importancia,

pues no recibi mayor atencin durante la dictadura. Sin embargo, es

necesario consolidar an la dinmica de la institucin del Registro delEstado Civil y darle estabilidad y un manejo profesional. En los ltimos10 aos el REC ha enfrentado diversas dificultades en cuanto a lacontinuidad de la gestin, pues ha habido 11 ministros de Justicia en 10aos, lo que ha ocasionado constantes cambios del Director del REC, quedepende del anterior, con cada nueva gestin.

La corrupcin, ya que una parte importante de los oficiales de registrocivil no reciban un salario y que por otro parte se carezca de esquemas desupervisin permanente de las oficinas del REC, favorece la aparicin decorrupcin en los procesos de registro de hechos vitales, mediante elrequerimiento de coimas19 y otros costos por parte de los oficiales deregistro civil en caso que las personas que demandan un servicio nocuenten con la documentacin necesaria y deban regularizar susituacin20.

18Por ejemplo, hasta hace poco el excesivo formalismo de los funcionarios y el temor de caer en algunaaccin ilegal llevaba a que, para realizar una inscripcin tarda de nacimientos despus de los 15 aos deedad, se debiera generar, administrativamente un nacimiento virtual. As, en lugar de recibirdirectamente los mandatos de la autoridad judicial para realizar inscripciones tardas, en algunos casos elREC se negaba a inscribir los nacimientos tardos (de personas de, por ejemplo, 30 aos de edad) a menosque el Juez ordenase adicionalmente al MSPyBS elaborar (tardamente) un certificado de nacimiento

(cuyo desprendible devena en la garanta para su inscripcin por el REC). En otro caso, a raz de lanueva ley 3156, que permite la inscripcin se los nios con la presentacin de 2 testigos ms constanciade residencia de la madre, el comisario de un poblado del interior no quera dar dicha constancia, as quetermin dando una constancia de que la persona X, que deca residir en el lugar Y, le haba solicitado laconstancia.19 Plan Internacional Paraguay ha estimado algunos de los costos vinculados a la corrupcin en lainscripcin de nacimientos: As, sobre un calculo de 40.000 nios al ao que se registran con certificadode nacido vivo apcrifo o sin l, pagando un promedio de Gs. 30.000 de coima (aprox. US$ 6), se llega ala suma de Gs. 1.200.000.000, anuales (mil doscientos millones de guaranes US$ 235,000) que espagado por el sector mas pobre de la poblacin para registrar a sus hijos).20Otro caso importante de corrupcin detectado en las oficinas del REC en los ltimos aos est dado porel hecho de algunos oficiales de RRCC no asentaban la informacin de los hechos vitales registrados enlos libros oficiales, como manda la Ley, de manera de no entregar al Estado la tasa que cobraban; por

ejemplo, se realizaba una boda y se registraba en un libro paralelo, por lo que la misma en realidad no erajams registrada en el REC y el oficial se quedaba con la tasa que haba cobrado. Hoy en da ms de20,000 personas se encuentran afectadas por este problema, y se ha tenido que dar la Ley 3140 para

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Los elevados costos de judicializacin de la inscripcin de

nacimiento, que hasta fines de 2006 se generaba en caso de ausencia delCNV, pues los juzgados se encuentran a gran distancia de lascomunidades y los costos de judicializar una inscripcin son una barrera

para realizar este procedimiento.

Como evidencia el siguiente testimonio, muchas veces varios factores entre los antesdescritos se combinan para dar como resultado la no inscripcin de los nacimientos devarios nios de una misma familia durante varios aos.

Tal es el caso de Leyte Gmez, agricultora, vendedora de mandioca de la comunidad de San

Roque en el distrito de Yataity del Norte, que tiene 10 hijos, de los cuales 7, de entre 14 y 3

aos de edad, hijos de su tercera pareja, viven con ella. La seora Leyte tiene cdula de

identidad desde los 18 aos de edad. Todos los nios salvo una, nacieron en casa, sea con

apoyo de una partera o de una ta. Dos de sus nios haban sido inscritos en el REC antes decumplir los 3 aos de edad, pero el resto slo pudieron serlo a raz de una campaa masiva del

Proyecto Amar (ver seccin 6.2.1) en 2003. El menor de sus nios de 3 aos de edad, no est

inscrito. La razn para inscribir a los hijos, relata la seora, es que en la escuela piden

documento de nacimiento, sino, no los inscriben. Siempre la gente los registra, pero no al

nacer. Ella se enter de la campaa de inscripcin masiva por la radio. Fue a la ciudad y

averigu. Dice que antes se pagaba multa y que por eso no haba inscrito a sus hijos 21.En el

pueblo de la Sra. Leyte, una copia de certificado de nacimiento en los RRCC cuesta 10,000

guaranes (aunque oficialmente debera costar G 6,340). La seora Leyte dice que sin cdula

no puede vender sus animales ni tener tierras, porque en los RRPP le piden la cdula.

b. Entre losfactores que tienen una incidencia negativa sobre la demanda deservicios de RRCC y en particular con la inscripcin de nacimientos, se encuentran:

La situacin de pobreza que afecta a ms de un tercio de familias del pas, y enparticular la pobreza extrema que afecta a familias residentes en reas urbano-marginales y rurales distantes. As por ejemplo, el mayor ndice de subregistro del

pas se observa en el departamento de San Pedro, que es tambin en donde seobserva el mayor ndice de pobreza extrema. En el rea urbana se observa con

regularizar una serie de actos de Registro Civil que nunca fueron registrados oficialmente. Por ejemplo,slo en el distrito de Yataity del Norte, se tiene ms de 400 nacimientos ocurridos entre 1988 y 1992 quehan tenido que ser (re-) inscritos a posteriorien un libro especial (los que haban sido originalmenteinscritos en hojas de cuaderno y no en los libros oficiales del REC). Los registradores eludan as pagarel arancel de G 2,300 (US$ 0.45) al Estado (que era equivalente a un jornal mnimo de la poca). Se hatenido as que subsanar masivamente la mayora de estos casos por inscripcin masiva/ censo, as como50 casos por la va judicial.21Las familias rurales paraguayas mantienen ciertas costumbres originales de los pueblos indgenas. Alos nios fallecidos a los pocos meses de nacidos se les entierra en los patios de las casas. Estas muertespueden o no ser comunicadas a los centros de saludo o el RRCC. Los fetos no nacidos de meses son

colocados en los patios de las casas (se les construye una casita receptculo de barro cocido- en dondeson guardados en frascos en alcohol. Los nios crecen mirando con naturalidad los cadveres de estosparientes no nacidos que son conservados por la familia.

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mayor incidencia este problema entre la poblacin de los baados de Asuncin,zonas de extrema pobreza de la ciudad22.

La carencia de cdula de identidad por parte de los padres , lo que es unrequisito para poder inscribir a un hijo(a) en el REC. Ello tiene que ver tanto con el

saldo de poblacin no cedulada que ha dejado el hecho de que mucha gente no fueregistrada en el REC al nacer, como con el hecho de que hasta finales de los aos80, durante la dictadura de Stroessner, la cdula de identidad era una cdula deidentidad policial, que serva bsicamente para el control de la poblacin civil porlas fuerzas de seguridad. Por tales razones, buena parte de la poblacin, y en

particular las mujeres, careca de este documento. Asimismo, ello tiene que ver conel carcter oneroso, en tiempo y dinero, que implica el elevado nmero dedocumentos solicitado por el Departamento de Identificaciones de la Polica paraemitir la cdula en el caso de personas con inscripcin tarda de nacimiento (que sonuna parte importante de la poblacin (fotocopia del certificado original de nacidovivo, del certificado original de nacimiento, de la pgina del libro de RRCC en que

se inscribi el nacimiento, etc.). Un problema adicional lo constituye el de lospadres y abuelos con cdulas mal hechas, con nombres equivocados, lo que impideque un nio pueda ser registrado. Estos problemas son importantes pues de noregularizarse primero la situacin de los padres en relacin a la cdula, no es posibleinscribir a los hijo(a)s en el REC. Por ejemplo, en Yataity del Norte (San Pedro), 2a 3 de cada 10 padres no tienen cdula de identidad. Todo ello implica la necesidadde establecer una coordinacin estrecha y acciones conjuntas entre el REC y elDepartamento de Identificaciones de la Polica, la que hasta poca muy recientehaba sido escasa.

La ausencia de una cultura registral en buena parte de la poblacin, as comode conciencia sobre los derechos asociados a la identidad. En buena parte de la

poblacin no existe una actitud cultural espontnea y favorable hacia el registro denacimientos; mientras que con frecuencia parte de la poblacin rural desconoce laobligacin de registrar en forma oportuna el nacimiento de los nio(a)s, otrosinscriben a sus hijo(a)s a ltima hora, por la simple necesidad de que los nio(a)ssean aceptado(a)s en la escuela. Paraguay es un pas con un predominio de culturaoral, con una poblacin que no ve mayor inters en la necesidad de formalizar larealidad con papeles. Eso coincida con la propuesta de la dictadura. Muchagente vea la cdula de identidad (y la ve hasta el da de hoy) como un merorequisito policial, pues en la poca de la dictadura quien no tena cdula era

apresado por la polica. Fuera de ello y ms all de los fines del control policial, nose exiga cedula a las personas. No interesaba que la gente tuviera una identidadfrente al Estado que la hiciera susceptible de gozar de derechos ciudadanos. Eso,sumado al nivel educativo reducido de una parte de la poblacin, ha dejado tras de sun sociedad sin cultura registral23. La actitud de muchas personas frente a laobtencin de documentos de identidad se resume en expresiones como Para

221200,000 guaranes (US$ 235.00) es el salario mnimo para mandos medios; un limpiador de chacrasaca entre G 10,000 (US$ 2) y G 15,000 (US$ 3) por da de trabajo, sin comida, y en muchas familiasrurales, se vive en condiciones de total indigencia con 8 10 hijos e ingresos de US$ 60 por mes.

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Por lo general, la gente de limitado nivel educativo no conoce su nmero de cdula de identidad. Porotro lado, entre alguna gente pobre hay mucho temor a ser detenidos o tener que pagar multas por notener papeles. Por eso no se acercan a regularizar su situacin.

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qu?, eso me cuesta dinero, o pero si yo s que es mi hijo. En buena parte dela poblacin no hay mayor conciencia de que la identidad es un vehculo paragarantizar derechos ni se establece una relacin entre identificacin y beneficiossociales, pues en su mayora la poblacin paraguaya se ha visto histricamentedesvinculada de la ciudadana. La situacin es similar en el caso de hombres o

mujeres24

.

La ausencia de los padres debido a la migracin al exterior del pas, situacinfrecuente en la ltima dcada, en que nios pequeos cuyo nacimiento no fueinscrito en forma oportuna en el REC, quedan al cuidado de familiares que no tienenun mandato legal sobre los mismos, mientras que los p/madres viajan al exterior del

pas para buscar empleo y solventar las necesidades de sus hijos desde la distancia.Los nio(a)s que estn en esta situacin se encuentran en la imposibilidad e sernormalmente inscritos en el REC.

Asimismo, en el pasado se ha observado en algunos casos rechazo cultural a la

inscripcin en el registro civil por parte de miembros de algunos grupostnicos (sobre todo aqullos exclusivamente guaran-parlantes, en Canindey oCaaguaz), quienes se identificaban como perteneciendo a una etnia y no queranser registrados como paraguayos25. En general, se observa que en los grupos

24 En general, la mayora de mujeres tiene certificado de nacimiento. Sin embargo, se presentanproblemas en cuanto a la carencia de cdula de identidad civil entre mujeres del interior del pas. Se dancasos de mujeres mayores sin certificado de nacimiento que no pueden sacar la cdula. En algunasregiones s se dan casos de discriminacin abierta contra las mujeres en relacin con el registro de laidentidad. Por ejemplo, en algunas zonas rurales no se favorece que la mujer se inscriba en el REC o elDI para que no puedan recibir herencia de tierras (negligencia intencional). Al varn si se le inscribe,

porque culturalmente se considera que l es quien debe heredar. Antao, en Caazap los padres y maridosno dejaban ir a la escuela a las mujeres, por ello hoy en da hay ms mujeres que varones analfabetas enesa zona. En los talleres organizados por la Secretara de la mujer en distintos puntos del pas se observaque la proporcin de mujeres sin cdula es de aproximadamente un sexto en zonas urbano-marginales yde un tercio en comunidades rurales, en particular en zonas lejanas de Guayr y El Chaco. 25% dehogares tienen jefe de familia mujer y en tiempos recientes se observa un incremento del nmero demadres solteras. En algunos casos, las madres solteras suelen retardar la inscripcin del nacimiento de sushijos en el REC hasta que stos sean reconocidos por el padre. Otras madres no reconocen a sus hijos porfalta de informacin. En algunos casos, cuando hay violencia familiar los varones tienden a esconder odestruir documentos de identidad de las mujeres, de manera que no puedan denunciar la violencia por notener cdula. Autoridades de la Secretara de la Mujer opinan que existe un peso cultural/ legaldiferente del documento de identidad en el caso del hombre y de la mujer; en el caso de un varn casadoes suficiente que el presente su cdula para contraer deudas / recibir crdito, pero cuando es una mujer

casada quien pide el crdito, se le requiere acompae la cdula del esposo.25El ndice poblacional de los pueblos indgenas en Paraguay es relativamente pequeo (87,000 personassegn el Censo de 2002 y 120,000 personas segn estimaciones para el ao 2007). Alrededor de 1.7% dela poblacin del pas pertenece a las etnias originarias; producto de la masiva migracin de poblacin deloeste al este del pas ocurrida en los ltimos 25 aos, la poblacin indgena se reparte en proporcionessimilares entre las regiones Occidental y Oriental del pas. Entre dos tercios y tres cuartas partes de lapoblacin indgena, dependiendo del grupo en particular y zona del pas en que habita, vive encondiciones de pobreza. En general, la poblacin indgena se ve afectada por el escaso saneamientoambiental y enfermedades carenciales. Segn el Censo Nacional de 2002 slo 2.5% de las viviendas de lapoblacin indgena cuentan con agua potable, 1.1 con desage, 9.7% con electricidad y 4.7% con serviciode recojo de basura. La gran dispersin en que vive la poblacin indgena dificulta su acceso a servicios,en particular de salud. Segn UNICEF, slo 26% de las comunidades indgenas cuentan con un puesto desalud. 47% tienen un promotor/a de salud indgena y slo 36% algn profesional mdico que visita la

comunidad. En 92% de las comunidades se practica la medicina tradicional. La vacunacin ha reducido lamortalidad infantil entre la poblacin indgena, pues antes era el doble del promedio nacional. Sinembargo, la mortalidad infantil en varias etnias del Chaco an cuadriplica la tasa nacional de mortalidad

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indgenas los nios acceden al certificado de nacimiento en forma ms o menosoportuna, y que los adultos acceden luego, pues no se accede en tiempo y formaoportuna. El Instituto Paraguayo del Indgena (INDI) tiene dentro de su personal ados funcionarios del REC que permanentemente recorren el pas, aunque no se dan a

basto, pues hay mucha demanda sobre todo por la necesidad para inscribir nios en

la escuela26

. En Filadelfia (departamento de Boquern) y en Canindey algunosoficiales de Registro Civil son indgenas. Segn el Censo Nacional de 2002, losgrupos que presentaban el mayor porcentaje de poblacin cuyo nacimiento estabainscrito en el REC eran los miembros de las etnias Maskoy (92.2%), Enlhet norte(92%) y Guan (90.1%), mientras que aqullos con un menor nmero de personascon nacimiento inscrito en el REC eran los pertenecientes a las etnias Mbya (31.9%)y Pai-Tavytera (19.8%). Con respecto a la cdula de identidad civil, aunque laPolica Nacional hace operativos de registro masivo de poblacin con un vehculomvil en zonas indgenas, un nmero comparativamente limitado de personas poseean la cdula de identidad civil entre las etnias originarias. La etnia que tena unamayor proporcin de poblacin cedulada era la Tomaraho (78.6%), mientras que

aqullos con menor poblacin con cdula de identidad eran tambin las etnias Mbya(11.9%) y Pai-Tavytera (9.4%). Igualmente, en ciertos casos se observa el problemade reconocimiento de apellidos y nombres indgenas por parte de las autoridades delREC27. Aunque en algunas localidades del Chaco Central se observa que 50% delos indgenas no tienen certificado de nacimiento, esta situacin ha ido en generalmejorando en el tiempo en el conjunto del pas. Para la exoneracin de los costos demedicamentos (un derecho de los pueblos indgenas en Paraguay) se exige la

presentacin del certificado de nacimiento o la cdula de identidad.El INDI28da uncarn indgena, que es supletorio de la cdula de identidad y del certificado denacimiento a toda edad y permite circular por el pas. Para su otorgamiento vale la

palabra del interesado o la sola declaracin de los padres, y el control es realizado atravs de la comunidad. La creacin de este carn fue una exigencia de losindgenas, que consideraba ser un pueblo diferente al Paraguayo. Hoy en da, por los

problemas prcticos que trae el no tener cdula de identidad civil, si aceptan estedocumento. Algunos indgenas se quejan an de que en la cdula diga indgena oparaguayo, pero no la etnia, pues los indgenas son reconocidos por laConstitucin como pueblos especficos.

infantil. La depredacin de los recursos del monte ha llevado a una disminucin de la dieta alimentaria.En el Chaco eran cazadores y recolectores; en el Oriente en cambio se dedicaban principalmente a laagricultura itinerante del maz y la mandioca. Hay poblaciones urbanas regulares indgenas en el ChacoCentral (e.g. en barrios obreros).26Segn UNICEF, 67% de las comunidades indgenas cuenta con un local escolar; en 63% ensea algnmaestro(a) y en 48% de casos ste(a) es indgena.27Por ejemplo, en algunas etnias no existe una apellido para las personas, y en otras existe la costumbrede poner a los recin nacidos el nombre del primer animal que el padre vio luego del nacimiento; porejemplo, tatgui (armadillo) es un nombre frecuente, y en ciertas zonas pueden haber muchos tats.28El Instituto Paraguayo del Indgena (INDI) es una institucin gubernamental creada por la Ley 904 de1981, que canaliza diversos servicios hacia la poblacin indgena, tales como reconocimiento de lascomunidades y sus lderes, inscripcin en el registro civil asistencia agrcola (herramientas, semillas,

asistencia tcnica), defensa jurdica, adquisicin de tierras, conciliacin en conflictos internos, atencinen salud (medicinas, prtesis, pasajes, vveres durante le proceso de recuperacin antes operaba unhospital en Asuncin-), asistencia con proyectos de cooperacin internacional y otros.

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4. Las barreras de acceso (derivadas de la carencia de certificado de nacimiento ycdula de identidad civil) a nivel del ejercicio de derechos bsicos, la atencineducativa y la atencin en salud

4.1 Los principales derechos bsicos cuyo ejercicio es afectado por el hecho de

carecer de una cdula de identidad civil

4.1.1 Ejercicio de la representacin civil y acceso a la justicia y a derechos civilesy polticos

El no contar con documentos de identidad afecta la capacidad de representacin de laspersonas ante las autoridades en general y el sistema de justicia, incluyendo el derechode reclamar, por ejemplo, una pensin de alimenticia para los hijos. La carencia deldocumento de identidad adulto (cdula de identidad) impide que las personas puedanempadronarse para elegir a sus representantes o ser elegidos como representantes de sucomunidad. La carencia de la cdula de identidad impide el pleno ejercicio de los

derechos civiles de las personas: sin su presentacin ante las autoridades stas no sepueden casar civilmente. Incluso, en la medida en que al carecer de certificado denacimiento una persona no tiene identidad legal, de fallecer sta tampoco podr registrarsu defuncin como un hecho real.

De otro lado, sin presentar la cdula de identidad las personas no pueden adquirirlegalmente bienes a nombre propio o transferirlos, dar en herencia o heredar bienes aterceros, aunque en la prctica subsiste la ambigedad generada por la vigencia delartculo 392 del Cdigo Civil Paraguayo, que estipula que en caso de carecer de cdulade identidad civil, un escribano o notario puede identificar a una persona en una

escritura pblica con dos testigos que sean conocidos del notario. Si bien losescribanos estn en su mayora exigiendo la presentacin de la cdula de identidad civil,subsistira hipotticamente la posibilidad de utilizar dos testigos conocidos del notarioen la medida en que este artculo del Cdigo Civil no ha sido modificado.

Asimismo, para el bautismo en la Iglesia Catlica, muchas parroquias solicitan elcertificado de nacimiento.

4.1.2 Acceso a derechos econmicos y al sistema financiero

A nivel financiero, la carencia de la cdula de identidad civil conlleva la imposibilidadde devenir sujeto de crdito, cobrar cheques o abrir una cuenta de corriente o de ahorrosen una identidad bancaria. En general, por razones de seguridad, la presentacin de lacdula de identidad civil (es decir, la posesin de una identidad legalmente reconocida)constituye un requisito ineludible para el acceso de las personas al sistema financiero.

4.1.3 Empleabilidad y derechos laborales

La carencia de cdula de identidad civil priva a las personas de la oportunidad paratrabajar en entidades del Estado, pues sin cdula de identidad no se pueden solicitarantecedentes penales ni policiales, que se piden con el nmero de la cdula. Igualmente,

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para acceder al empleo en entidades privadas se requiere que las personas seidentifiquen con una cdula.

4.1.4 Migracin y libre movimiento de las personas

La necesidad de realizar trmites para viajar al extranjero pone en evidencia laimportancia de la cdula de identidad civil como medio para el acceso a derechos. Sincdula no se puede viajar por va area dentro o fuera del territorio nacional, pues laPolica Nacional exige este documento. Esto constituye una situacin particularmentedifcil en el Paraguay, en donde existe un porcentaje importante de poblacin que migradesde el interior y hacia el extranjero.

Asimismo, la falta de certificado de nacimiento se vuelve un problema crucial para quelos familiares de un nio hagan valer sus derechos, cuando los padres de ste no seencuentran ya en el pas. Se conoce por ejemplo casos de nios cuyos padres se fueron a

Espaa sin haber inscrito su nacimiento en el REC; los abuelos o tas con quienes quedadeben inscribirlo para que pueda asistir a la escuela, pero como no tienen la tutela, no

pueden registrarlo

Es el caso de Alfonsina, nia de 5 aos nacida en el pueblo de San Estanislao. La nia viva

sola con su padre; ste se fue a otra ciudad en donde se uni a otra persona y a los 2 meses

muri. La madre de la nia la recogi y la entreg a la abuela paterna. La abuela no tiene la

tutela de la nia ni el acta de defuncin del padre (se le enterr en el patio del predio en que

viva), por lo que hasta fines de 2006 no poda inscribir su nacimiento.

4.1.5 Derechos de propiedad y acceso a tierras

Buena parte de las propiedades rurales en el pas no tienen un ttulo de propiedad. 97%de las tierras se encuentran en manos privadas. 40% de los inmuebles rurales carecen dettulos de propiedad o tienen derechos incompletos de propiedad. Esta cifra sube a 60%en el caso de las propiedades de menos de 10 hectreas.

El Instituto de Desarrollo Rural Territorial (INDERT) maneja las tierras fiscales,expropiadas o vendidas, que son dadas a los campesinos. Las tierras se mantienen en

poder del INDERT en tanto el dueo no termina de regularizar la tenencia a su favor.Muchos beneficiarios no tienen la documentacin en regla, pero ceden su uso o vendensus derechos de propiedad a otros, sin haber pagado por el derecho de uso al INDERT.

Aunque las personas no se pueden casar sin presentar una cdula de identidad, segn elartculo 392 del Cdigo Civil Paraguayo, an si una persona no tiene documentos deidentidad podra hacer transacciones comerciales ante un notario pblico en base a dostestigos que lo identifiquen. Al menos formalmente hablando, hasta la fecha unescribano puede identificar a una persona en una

el subregistro de nacimientos en paraguay- las consequencias.pdf

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