escenarios políticos en américa latina

8/4/2019 Escenarios polticos en Amrica Latina

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Cuadernos de Gobernabilidad

Democrtica


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PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO(PNUD)

Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe

Rebeca Grynspan

Coordinador del ProyectoFernando Caldern

Coordinadora del Programa de Gobernabilidad DemocrticaMyriam Mndez Montalvo

Equipo de consultoresDiego Achard

Jorge CastaedaGustavo Fernndez SaavedraLuis Eduardo GonzlezMnica HirstNatasha Loayza

Armando Ortuo YnezJuan Gabriel ValdsJuan Enrique Vega

Equipo PNUDMara Eugenia Bveda

Alessandro BuaCaterina ColomboGerardo NotoEmilio Sampietro


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ESCENARIOS POLTICOSEN AMRICA LATINA

Conceptos, mtodosy Observatorio Regional

Cuaderno de Gobernabilidad

Democrtica 2

Fernando Caldern(coordinador)


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La publicacin de este trabajo es posible gracias al aporte de la Agencia Sueca deCooperacin al Desarrollo (ASDI), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional

y la Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo (ACCD).

Portada: Peter Tjebbes

El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesaria-mente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su

Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin indepen-diente, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el

Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiososconsultores del PNUD.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008 1 UN Plaza,New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica

2008, Siglo XXI Editores Argentina S. A.

ISBN 978-987-629-020-3

Impreso en Grafinor

Lamadrid 1570, Villa Ballesteren el mes de marzo de 2008.

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina Made in Argentina

Escenarios Polticos en Amrica Latina: cuadernos de gobernabilidaddemocrtica 2: trabajos del Observatorio Regional / coordinado porFernando Caldern - 1a ed. - Buenos Aires: Siglo XXI Editores

Argentina, 2008400 p.; 23x16 cm.

ISBN 978-987-629-020-3

1. Ciudadana. 2. Democracia. I. Caldern, Fernando, coord.CDD 323


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A la memoria de Diego Achard.


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ndice

Prlogo 11CARLOS FELIPE MARTNEZ

1. La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina 15

FERNANDO CALDERN

2. Los proyectos de anlisis polticos y escenarios posibles(PAPEP): mtodos, instrumentos y rasgos distintivos 103DIEGOACHARD YLUIS EDUARDO GONZLEZ

3. Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina segnelites influyentes de la regin 147LUIS EDUARDO GONZLEZ

4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones polticasde las elites brasilea, mexicana y argentina 199

JUAN ENRIQUEVEGA

5. La poltica sudamericana de Brasil: entre el pesode las asimetras y la incidencia de nuevas coyunturas 229MNICAHIRST

6. Chile y el marco regional. Notas sobre poltica exterior 263JUAN GABRIELVALDS

7. Mxico y Amrica Latina 289JORGE CASTAEDA

8. Notas sobre la Comunidad Andina 307

GUSTAVO

FERNNDEZ

SAAVEDRA

9. Primer informe sobre proyecciones econmicaspara el proyecto PNUD-PAPEP 339CEPAL


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10. Crisis y democracia en Amrica Latina: un anlisisdel Latinobarmetro 371

ARMANDO ORTUOYNEZy NATALIALOAYZA

Los autores 395


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PrlogoCarlos Felipe Martnez*

Amrica Latina ha atravesado un proceso de transformaciones, duran-te las ltimas dos dcadas del siglo XX, caracterizado tanto por la transi-cin y la consolidacin de gobiernos democrticos lo cual determin unprolongado perodo sin precedentes en su historia como por las refor-mas estructurales de sus economas en el marco de la globalizacin. Esteproceso ha arrojado resultados complejos y ha producido tambin cambiossocioculturales, econmicos y polticos, que presentan nuevos desafos paralas y los latinoamericanos.

El presente siglo se ha iniciado con momentos difciles para la vida

democrtica de nuestros pueblos. Nos ha tocado vivir experiencias de con-flicto y crisis en Bolivia a partir de la guerra del agua. Ms recientemente,hemos respondido a solicitudes de apoyo del gobierno argentino en el pro-ceso de recuperacin del pas luego del colapso de diciembre de 2001.Durante los ltimos aos se han experimentado tensiones y dificultadesque afectaron, y afectan, la gobernabilidad democrtica en la regin. Nose trata de hechos aislados, sino que los actuales son tiempos de cambio ennuestra regin; nuevas luces se perfilan en el camino y as lo demuestra este

libro. Por ello, resulta fundamental comprender esas transformaciones para* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente

del PNUD en la Repblica Argentina.


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12 Escenarios polticos en Amrica Latina

enfrentar con creatividad los nuevos desafos y las oportunidades polticasque la realidad nos presenta.

El Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazopara Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina(PAPEP) se inici varios aos atrs, en Bolivia y Honduras, como respues-ta a tales desafos. Luego se expandi hasta abarcar ocho pases: Argenti-na y Uruguay en el Cono Sur; Bolivia, Per y Ecuador en la regin andi-na; y Honduras, Panam y Nicaragua en Centroamrica. Adems, llevadelante un estudio especial en Brasil.

Con espritu prctico, pero riguroso desde lo profesional y lo emprico,procura constituir un recurso independiente que pueda ser utilizado tantopor los lderes como por los actores polticos y sociales de nuestros pases.

El anlisis emprico realizado sobre la base de diferentes tcnicas derecopilacin de la informacin, y de la discusin con mltiples especialis-tas, ha permitido al PAPEP elaborar escenarios prospectivos a partir deaquello que sucede en el momento poltico. Los escenarios sirven, y meconsta, para evaluar las consecuencias de determinadas opciones polticas

y como instrumento para avanzar en la construccin de acuerdos, o cuan-to menos, para establecer las diferencias. Desde mi experiencia, y la de otrosCoordinadores Residentes del Sistema de las Naciones Unidas y Represen-tantes Residentes del PNUD, han sido herramientas de gran utilidad parapromover las polticas y los valores de gobernabilidad democrtica queimpulsa nuestra organizacin.

Es importante destacar que el PAPEP profundiza en varias de las pre-ocupaciones instaladas tanto por el informe La democracia en Amrica Lati-na,1 como por los informes mundiales y nacionales de desarrollo humanodel PNUD. De hecho este proyecto nace a partir de esos informes, y es unclaro ejemplo de cmo estas iniciativas se retroalimentan: hoy varios pa-ses de la regin utilizan, para sus futuros Informes de Desarrollo Humano

(IDH), productos y herramientas del PAPEP.Por otra parte, el PAPEP est elaborando un observatorio regional para

el estudio de las visiones y perspectivas sobre Amrica Latina a partir deentrevistas realizadas a elites, particularmente en algunos pases de altodesarrollo econmico de la regin, de los Estados Unidos y de Europa. Estasentrevistas se han complementado con estudios especializados realizadospor analistas y expertos.

El PAPEP tambin ha creado una red de decisores estratgicos, y en

cooperacin con ellos se encuentra trabajando en la produccin de un1 La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos(2004),

Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, PNUD PRODDAL.


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Prlogo 13

documento de aportes para una agenda de la gobernabilidad democrti-ca en Amrica Latina. En tal sentido, el proyecto recopil una novedosaserie de experiencias para completar y nutrir los trabajos nacionales, peroque al mismo tiempo conforman cierta visin de la evolucin poltica dela regin. Cada vez resulta ms necesario generar miradas que trasciendanlas fronteras nacionales para entender mejor lo que pasa en nuestros pa-ses. Hoy ms que nunca, la internacionalizacin de la poltica es un datoimprescindible en la vida cotidiana de nuestras naciones.

En el presente Cuaderno de Gobernabilidad Democrtica se planteantres tipos de estudios. En primer lugar, un anlisis comparativo y sintticosobre la situacin y las perspectivas de la gobernabilidad en el mbitoregional. En segundo lugar, un anlisis de las percepciones polticas que

tienen sobre Latinoamrica elites polticas, sociales y empresariales. Entercer lugar, un conjunto de estudios sobre la dinmica internacional a lacual la regin est sometida. Es nuestra expectativa que la suma de estostrabajos brinde al lector una imagen ms esclarecedora y til sobre losdesafos y las oportunidades de la democracia en Amrica Latina.

La coleccin Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica continuarcon la publicacin de otros dos volmenes: uno de ellos ofrecer estudiosnacionales, mientras que el siguiente abordar la dinmica de la sociedadcivil en los procesos y los escenarios de la gobernabilidad en la regin.

Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prio-ridades del rea de gobernabilidad democrtica y prevencin de conflic-tos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia de Regional de la Direc-cin de Amrica Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el PlanEstratgico 2008-2011 del PNUD, recientemente aprobado por la JuntaEjecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Quiero expresar mi agradecimiento a quienes hicieron posible este tra-bajo: a Rebeca Grynspan, Directora Regional para Amrica Latina y el Cari-

be del PNUD; a los Coordinadores Residentes del Sistema de NacionesUnidas y Representantes Residentes del PNUD en los pases involucradosen el proyecto; a los responsables del Programa Regional, y de su rea deGobernabilidad, Freddy Justiniano y Myriam Mndez-Montalvo; al equipode trabajo en Buenos Aires y a todos aquellos que ofrecieron su aportepara la concrecin de esta obra: las contrapartes nacionales, la AgenciaSueca de Cooperacin al Desarrollo (ASDI), la Agencia Espaola de Coo-peracin Internacional y la Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo

(ACCD). Por ltimo tambin quiero agradecer muy especialmente a nues-tro siempre recordado y querido amigo Diego Achard, quien junto con Fer-nando Caldern han sido los inspiradores y los principales impulsores deeste exitoso proyecto.


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1. La inflexin poltica en el cambiosociocultural de Amrica Latina1

Reflexiones sobre los problemasde gobernabilidadFernando Caldern

1. Introduccin

Desde distintas experiencias nacionales la regin latinoamericana estviviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transicin a la demo-cracia. El surgimiento de un nuevo perodo marca un momento de infle-xin histrica, tanto en trminos de la democracia como del desarrollo.Es una etapa crtica, pero tambin de posibilidades. En algunos pases estasituacin se perfila como una crisis poltica y social generalizada, otros

viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nuevandole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de com-

prender los cambios en curso y plantear opciones de corto y medianoplazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La nocinmisma de lo que es posible en poltica ha variado considerablemente en

1 Este documento ha sido elaborado por Fernando Caldern y ha contado con la cola-boracin de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo.

Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fer-nando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valds y de los colegas de RBLAC. Ver-siones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. Tam-bin se agradece la cooperacin de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo Gonzlez,

Armando Ortuo, Gerardo Noto, Eugenia Bveda y Emilio Sampietro.El presente documento ha tomado en consideracin estudios nacionales sobre coyun-tura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panam, Per,Nicaragua y Uruguay, as como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una ampliabibliografa y datos secundarios sobre la temtica de estudio.


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esta poca. La innovacin conceptual, tanto en los instrumentos como enlos recursos de la gobernabilidad democrtica, est a la orden del da.

Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformacio-nes a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el mbito inter-

nacional. Adems, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones trans-nacionales (tecnoeconoma global, redes financieras, flujos de informacinelectrnica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestin pol-tica a nivel nacional. La idea de orden institucionalest siendo redefinida.

Una cuestin fundamental es comprender cmo pueden construirseopciones poltico-institucionales que resuelvan los problemas de la sociedad.O, dicho de otra manera, cmo en un contexto de acelerada globaliza-cin la poltica y las instituciones de la democracia habrn de procesar los

cambios que vienen experimentando las sociedades en la regin. Las refor-mas estructurales y los procesos de globalizacin han generado significativastransformaciones en la sociedad y la economa: los saldos en problemas deequidad y pobreza son ms complejos que en el pasado. De igual forma, eldesencanto con la poltica, las prcticas de los partidos y las instituciones esta-tales plantean nuevos desafos para la gobernabilidad democrtica.

La pregunta que debe responderse con mayor detalle es: cmo sereconfigurarn los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo cicloque emerge de la globalizacin? Esta reconfiguracin no es slo poltica ycultural, tambin es social y econmica. No es posible entender los nue-

vos procesos polticos nacionales si no se entienden los cambios que se danen la globalizacin, como la relevancia que han vuelto a adquirir los recur-sos energticos, el significado del dinamismo econmico chino e indio, olos cambios y las prioridades de la poltica en los Estados Unidos. Estosupone, adems, una reconfiguracin de actores y de procesos que pueden

variar de pas en pas, o incluso de subregin en subregin, y que podranponer en duda la idea clsica del modelo latinoamericano.

Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensin y complementacinentre los niveles nacionales y la perspectiva regional del anlisis. La expe-riencia de la primera fase del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Pros-pectivos (PAPEP) muestra que el conjunto de estudios nacionales concen-trados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades yproblemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posi-ble (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no esla sumatoria de estudios nacionales sino la fotografa de intersecciones, inte-

reses y desafos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de laregin, ms all de sus diferencias. Esos puntos en comn y conflictos de inte-reses simultneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integracinregional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las caractersticas de los desa-


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La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina 17

fos sociales, econmicos y polticos que enfrenta el espacio latinoamericanoen el mundo globalizado ponen en evidencia que es necesario construir unamirada ms amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desdela poltica o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional.

La idea que organiza el presente texto es que Amrica Latina vive unmomento de crisis, inflexin y cambio poltico y cultural, en el que las rela-ciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gober-nabilidad democrtica futura. De cmo se avance en ambos planos enmar-cados en contextos internacionales y nacionales especficos dependernen gran medida las posibilidades de que el momento de inflexin se trans-forme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo.

La argumentacin, adems, sostiene que la crisis y la inflexin son, ante

todo, socioculturales. La poltica y los actores polticos y culturales no esta-rn en condiciones de resolver los problemas poltico-institucionales, a menosque sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad,particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza.

Sin embargo, los actores interactan con procesos estructurales. Al res-pecto, parecera que, entre los actores polticos y los gobiernos de la regin,se est reconociendo la necesidad de una situacin macroeconmica estable,a partir de una suerte de modelo neoclsico de desarrollo. La cuestin escmo podran desarrollarse los distintos pases sobre la base de tal estabilidad.Responder a esta pregunta va ciertamente ms all de los objetivos de estedocumento; aunque hay una serie de condicionantes econmicos funda-mentales que interactan con los procesos polticos y que prefiguran inelu-dibles escenarios de base de una evolucin econmica. Entre los tipos de desa-rrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (queimplica una dinmica precaria del empleo), incremento de la competitivi-dad basado en la inversin en tecnologa y conocimiento (que implica elfortalecimiento de economas de base angosta) e incremento de la deman-

da interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinarmedidas distributivas con creaciones de empleo, pero no es sostenible sinuna acumulacin econmica slida). Todos estos condicionantes tienenefectos variados sobre la dinmica social y suponen marcos polticos insti-tucionales especficos. Quizs una estrategia deseable para fortalecer una rela-cin fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinacin delos tres tipos de opciones econmicas, ponderados segn las situaciones yposibilidades especficas. Esto ltimo descansa en las matrices polticas

nacionales y en las orientaciones polticas de los actores en cuestin.

2

2 En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconmicos com-plementarios y la CEPAL en el marco de un acuerdo de cooperacin con el PAPEP


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La perspectiva de anlisis se nutre de experiencias nacionales en elmarco de situaciones y procesos socioeconmicos particulares.3 Su campoanaltico son las diversas orientaciones y prcticas polticas de actores queintervienen en los escenarios nacionales y su vnculo con dinmicas inter-nacionales, ms la interaccin entre estas orientaciones y los procesos eco-nmicos en curso.4 El marco conceptual propuesto se rige por una lgica,a la vez prctica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgosempricos, y prctica porque aspira a incidir como instrumento para ges-tionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tantoa ejercicios de dilogo y concertacin como a la toma de decisiones quefortalezcan una gobernabilidad democrtica orientada a incrementar el

desarrollo humano en el mediano plazo.Para abordar estos nuevos problemas y desafos, el marco conceptualha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los princi-pales rasgos sociohistricos de las dinmicas poltico-institucionales y losproblemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona entorno a algunas teoras. Para ello se tratar la perspectiva de gobernabili-dad democrtica que orienta el Proyecto, se examinarn las nociones decrisisygestindel cambio, se estudiarn los conceptos de tiempo polticoy deespacio pblico, y se culminar con la elaboracin de pautas normativassobre la relacin entre gobernabilidad y desarrollo.

ha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconmicos regionales decorto y mediano plazo. Para mayor detalle vase CEPAL (2006c), Primer informe sobre proyec-ciones macroeconmicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro de proyecciones - Divisin de Esta-dsticas y Proyecciones Econmicas, Santiago de Chile: CEPAL.

3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Ecuador,Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en dis-tintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodologa bsica comn, a finde poder realizar comparaciones empricas que brinden una visin regional ms amplia yque enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se est realizando un estudio de laspercepciones polticas regionales de las elites de los pases de mayor crecimiento econmi-co y varias monografas sobre temas y problemas regionales especficos.

4 Los actores se generan mediante un conjunto de prcticas que producen la organizacinsocial. En la interaccin de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental dife-renciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema insti-tucional; de all que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patro-nes histricos de desarrollo, los rdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como sealaTouraine (1995), es de gran importancia que la accin colectiva se proyecte tanto al sistema ins-

titucional como a la organizacin social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructura-ra en torno a la identidad, la oposicin y la totalidad. En la medida en que los actores y movi-mientos sociales van incorporando estas tres caractersticas, se van transformando a s mismos

y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen lasorientaciones polticas en concordancia con las condiciones econmicas.


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2. Problemas y desafos sociohistricos

En los ltimos veinte aos la regin vivi un doble proceso de cambio.Por un lado, la transformacin de una economa desarrollista centrada en lacreacin de mercados internos y en la sustitucin de importaciones hacia eco-nomas ms abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, trans-formaciones polticas vinculadas a la transicin de regmenes autoritarios ademocrticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento deinflexin sociohistrica, tanto en trminos de los contenidos del desarrollocomo de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinmicassociales que condicionan el futuro. Adems, ambos procesos estuvieroninfluenciados por la globalizacin y por las oportunidades y los rasgos espe-

cficos de cada economa y proceso poltico nacional.Como se argumenta en el informe La democracia en Amrica Latina,5 sibien hubo resultados diferentes segn el pas, en general la regin comoun todo avanz en trminos de logros democrticos. Sin embargo, los sal-dos econmicos y sociales que se manifiestan en altos niveles de pobre-za y desigualdad condicionan el desarrollo y colocan lmites a la propiademocracia. En estos aos, a pesar de importantes esfuerzos, Amrica Lati-na perdi importancia relativa en la economa mundial y en el sistemamultilateral de toma de decisiones.

En algunos casos los menos, en los que se mantuvo cierta cohe-rencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos,se aplicaron las reformas de forma ms o menos heterodoxa y las condi-ciones econmicas e institucionales lo permitieron, se pudo enfrentarmejor los diversos desafos, y los resultados en trminos de desarrollo ydemocracia fueron mejores.6

Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolticas fueroninestables, los recursos econmicos insuficientes y la aplicacin de las refor-

mas estructurales se dio de forma ms o menos ortodoxa, los resultados entrminos de democracia y desarrollo no slo fueron precarios, sino que pro-

vocaron crisis institucionales muy graves. En esta situacin se encuentra unimportante nmero de pases de la regin que, debido a esta realidad, tie-nen condicionados los ritmos y las opciones polticas para el futuro.7

5Vase PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudada-nas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara.

6

El caso paradigmtico es Chile. La construccin de un horizonte de futuro mejor com-bin crecimiento econmico (vio en la globalizacin una oportunidad) con polticas socia-les contra la pobreza y slida gestin institucional. La idea de mayora poltica estuvo asociadacon el sentido comn prevaleciente.

7 Para mayor detalle vanse PNUD Bolivia (2002) y PNUD Argentina (2002).


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Dichos procesos son testimonio de los claroscuros de la democracia

en Amrica Latina, y, como se ver ms adelante, muestran una nuevarealidad social vinculada a los cambios del denominado proceso de glo-balizacin.

La inflexin se expresa tambin en una especie de agotamiento en elplano analtico y de propuestas de polticas pblicas. Esto ocurre especial-mente con las ideas ortodoxas sobre la economa de mercado y, muy en par-ticular, con la reificacin economicista del conjunto de los procesos dedesarrollo, e incluso de la poltica. Hoy en da, ms que nunca este tipo de

propuestas muestra sus lmites y la necesidad de valorar opciones con pers-pectivas ms amplias y heterodoxas. Tambin es posible encontrar una suer-te de hiperinstitucionalismo reductor de los procesos polticos a la puraconstruccin de una suerte de ingeniera institucional que desconoce la

Recuadro 1. Chile: reconstruccin de la institucionalidad

Chile en los ltimos diez aos ha logrado combinar un sostenido creci-

miento econmico con una considerable reduccin de la pobreza y con una

mayor cohesin social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia,

todo esto en el marco de la nueva economa global.*

Con el advenimiento de la democracia, se implement un modelo de desa-

rrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado

como forma esencial de asignacin de recursos, pero que implementa polticas

pblicas orientadas a incluir a toda la poblacin en los beneficios del creci-

miento, en particular mediante polticas fiscales redistributivas. Este modelo

tambin es incluyente puesto que establece formas de negociacin y consultacon los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diver-

sos grupos de intereses las polticas econmicas y sociales.

El factor determinante fue la reconstruccin de la institucionalidad y el

pacto social y poltico con los actores sociales. Es decir, el fundamento del mode-

lo democrtico es poltico y social ms que econmico. La habilidad de los acto-

res para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relacin

a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un

conjunto de medidas econmicas, sociales e institucionales que posibilitaron el

xito de la transicin democrtica.

* Entre 1990 y 2005 el PIB prcticamente se duplic en trminos reales, y la pobrezadisminuy casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%.Fuente: Castells (2005).


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complejidad de los procesos sociohistricos y las culturas polticas pree-xistentes.

Sobre la base del anlisis desarrollado y de los resultados de los estu-dios nacionales, entre la variedad de problemas y desafos que viven losdiferentes pases de la regin, han sido detectados dos tipos de proble-mas y desafos crticos que afectan la gobernabilidad democrtica y queconstituyen puntos de referencia para los escenarios polticos de corto

y mediano plazo: 1) problemas poltico-institucionales (que incluyencrisis o dficits institucionales, lmites de los sistemas de representacin,crisis polticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurdica, entre otrosfactores), y 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desem-pleo).8 En este diagnstico coinciden los estudios nacionales realizados

por el Proyecto.9 En la presente seccin se analizarn ambos, comple-mentando la puntualizacin de tales problemas con informacin pro-cedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyectocomo de otras fuentes que brindan datos de la regin.

Interesa tambin precisar a nivel ms sociopoltico cules son los esce-narios polticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidaddemocrtica en diferentes situaciones prevalecientes en Amrica Latina.Tambin, cmo afecta al desarrollo y qu horizontes analticos y prospecti-

vos son posibles en un mundo marcado por la globalizacin. Los nuevosmapas polticos en formacin prefiguran las distintas opciones y panoramasen la regin.

2.1. Problemas poltico-institucionales

El marco poltico-institucional constituye la referencia analtica fun-damental de la accin colectiva pues all es donde se gestan las opcionesde reproduccin o innovacin del orden social de cualquier sociedad con-

tempornea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entender-se como un mtodo o un conjunto de reglas procesales para la constitu-cin del gobierno y la formacin de decisiones polticas que sean

vinculantes para toda la comunidad.

8 Cabe sealar que otros problemas de gran impacto en Amrica Latina, an no sufi-cientemente estudiados, son el narcotrfico y la delincuencia y, en general, temas de segu-ridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureos consultados en elmarco del PAPEP sealaron que el principal problema del pas es la delincuencia.

9

Por un lado, los lderes consultados de los diferentes pases, as como varios observa-dores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones comorelativamente crticas (de precrisis, crisis o poscrisis). Por otro lado, los menos seran casossin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafos de la globalizacin y lademocracia. Ellos viviran una suerte de inflexin suave. Vase Gonzlez (2005).


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En trminos polticos, las instituciones estn constituidas por un con-junto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la ela-boracin de normas y decisiones legtimas. Dichas organizaciones y apa-ratos estn orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictos

y elaborar polticas pblicas, as como a procesar demandas sociales, porlo general provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se gene-ran cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, pro-testas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos leg-timos de poder.10

El orden institucional en democracia est definido por su carcter plu-ral, conflictivo y abierto. El carcter plural se relaciona con el reconoci-miento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con

el reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mien-tras que el carcter abierto estara asociado con la idea de que el ordendemocrtico necesita, para permanecer, cambiarse y adecuarse perma-nentemente a los cambios histricos y culturales de las mismas socieda-des. Como sostiene Lefort (1981),11 la fuerza de la democracia radica ensu reinvencin permanente.

La situacin de crisis e inflexin histrica que vive la regin tambinsupone una serie de transformaciones que conecten la velocidad de loscambios sociales con los cambios poltico-institucionales. Precisamente,para fortalecer la gobernabilidad democrtica resulta fundamentalaumentar las capacidades polticas para gestionar los cambios que estnocurriendo en la sociedad. Esto implicara una bsqueda de acumulacinde poder democrtico, a partir de una legitimidad institucional de los pro-cedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer pol-tica. Parece clave, entonces, incrementar la capacidad de gestin de con-flictos, mejorando por una parte la calidad de la representacin y laparticipacin ciudadanas y, por otra, las competencias tcnico-polticas de

los decidores.La importancia estratgica de lo institucional para mejorar la gober-

nabilidad democrtica en Amrica Latina cobra un sentido crucial en estosmomentos de inflexin y cambio, ya que las instituciones son el principalespacio comn entre actores sociales y polticos, muy a menudo opuestos,

10 Como argumenta Dubet (2006: 64 y 75), existen dos tipos de crticas a lo que l deno-mina programa institucional. La primera, relativa a la deificacin del modelo institucional,

donde las metas de la institucionalizacin se reduciran a astucias de la dominacin y delpoder, y la segunda, a los lmites institucionales para procesar la diversidad y el flujo dedemandas sociales.

11 Lefort, C. (1981), Linvention dmocratique. Les limites de la domination totalitaire, Pars,Fayard.


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desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el com-portamiento democrtico y facilita la elaboracin y el xito de las polti-cas pblicas. Por consiguiente, la eleccin de un determinado orden ins-titucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En estedocumento, se enfatiza que esa relacin necesita responder a los nuevosproblemas de la sociedad.

Desde el punto de vista analtico es importante reconocer que a losproblemas institucionales histricos de la regin se han sumado nuevosdesafos. Se expresan de mltiples maneras y, especialmente, mediantedficits de orden institucional que afectan sobre todo al funcionamiento

y la estructura de la democracia representativa. Ms recientemente sta hasido asociada con la vigencia o no del Estado de derecho y su rol en

la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos.

2.1.1. Crisis y riesgos poltico-institucionales

Las crisis poltico-institucionales ms graves son las que afectan a las ins-tituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como loslatinoamericanos, estas instituciones son la presidencia y la legislatura.12

Desde el inicio del siglo al menos seis pases han vivido crisis de esta natu-raleza: Paraguay (en 2000), Per (2000), Argentina (2001), Venezuela(2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situa-ciones de crisis agudas, seis concluyeron con la cada de los respectivos pre-sidentes (Fujimori en Per, De la Ra en Argentina, Snchez de Lozada yMesa en Bolivia, y Mahuad y Gutirrez en Ecuador), ya sea porque la legis-latura los destituy o porque renunciaron; una, con participacin militar,culmin con la destitucin de Cubas Grau como presidente de Paraguaye incluy el asesinato de un vicepresidente, y la ltima fue un golpe deEstado fracasado contra el presidente venezolano Chvez.13

Hubo otros casos de crisis polticas que se acercaron a situaciones extre-mas como las mencionadas, pero sin llegar a un momento de ruptura.Entre estas circunstancias lmite habra que incluir la de Nicaragua a finesde 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) yHonduras a fines de 2005 (cuando las autoridades electorales hondureasdemoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales).14

12 Este anlisis se basa en Gonzlez (2005).13

Discusiones ms detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004),Valenzuela (2004) y Nolte (2005).14Argumentos de diferente naturaleza tambin sugieren que estas dos situaciones podr-

an ser consideradas al menos como cuasi crisis. Segn Vanhanen (2003: 146, 152 y 154), Hon-duras y Nicaragua son los nicospases latinoamericanos para los que cabra esperar retrocesos


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En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo ode cuasi crisis demuestran que la consolidacin de las democracias latino-americanas es un proceso problemtico, y que su xito no est asegurado.

Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, enel pasado los golpes de Estado tradicionales de la regin (esto es, losocurridos antesdel ciclo democratizador del ltimo cuarto de siglo) nor-malmente disolvan las legislaturas; los presidentes tambin solan caer,aunque a veces eran parte del golpe. Existe un trmino especfico paraesta ltima situacin: el autogolpe es, precisamente, el golpe de Esta-do liderado (o al menos acompaado en el marco de un acuerdo pol-tico) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aqu,en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usual-

mente con participacin activa de la legislatura, que no es disuelta ni seve seriamente amenazada.Esta clase de crisis nocomenz en el siglo XXI. En la dcada 1990-

1999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza hetero-gnea. Ocurrieron crisis tradicionales (el autogolpe de Fujimori enPer en 1992), situaciones como las aqu examinadas (la cada de Buca-ram en Ecuador en 1997) y situaciones que podran ser consideradasgenuinos juicios polticos (la cada de Collor de Mello en Brasil en 1992).En esa dcada se registran cinco (a lo sumo seis, segn las diferentesinterpretaciones posibles) crisis polticas agudas del nuevo tipo, en lasque los presidentes cayeron o fueron casi derribados.15 Las crisis ocu-rridas a partir del ao 2000 muestran simultneamente cambios cualita-tivos(ya no se registran crisis del tipo tradicional ni autogolpes) y uncrecimiento significativo del nmerode episodios (los ocho citados sloentre 2000 y 2005).

En segundo lugar, la vinculacin de estas crisis con la estabilidad de lademocracia parece ser bastante ms problemtica que en el pasado. Estas

crisis, tpicamente, no cancelan la democracia electoral, aunque puedeninterrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstospor la legislacin. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transito-

significativos en la construccin de la democracia. Los datos indican que son ms democr-ticos que lo que deberan, es decir, son casos significativamente desviados de sus predic-ciones tericas. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos ndices de Desarro-llo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que sietede los diecisiete pases de Amrica Latina continental son particularmente vulnerables a cri-

sis de gobernabilidad. La lista de los vulnerables incluye a tres de los seis pases con crisisagudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y tambin a Honduras y Nicaragua; los otrosdos pases mencionados son Guatemala y El Salvador (FLACSO, 2004: 49).

15A fines de la dcada estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamenteen trminos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Prez-Lin (2000).


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riamente la legalidad, pero no suprimen la democracia minimalista(electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia,Ecuador y Argentina el ciudadano est saliendo a la calle a sacar del pala-cio de gobierno a quienes no consideren que estn cumpliendo con elmandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistemademocrtico, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que lasdemandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, peromuchas veces en el lmite.16

En principio, de la discusin precedente puede concluirse que:

i) Aun con una caracterizacin muy restrictiva de crisis poltico-institu-cional aguda, en los primeros aos de este siglo, luego de veinticin-

co aos de construccin democrtica que comenzaron alrededor de1980, ms de la tercera parte de las democracias latinoamericanasexperiment crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menoshasta la frontera de la ruptura institucional, aunque puede discu-tirse sobre cuntascruzaron finalmente esa frontera.

ii) Cualquiera sea el nmero de casos en los que efectivamente ocu-rri una ruptura institucional, las trayectorias polticas latinoame-ricanas del ltimo cuarto de siglo muestran tanto una tendencia sig-nificativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como unciclo algo ms breve de crisis polticas agudas, diferentes a las delpasado, claramente acelerado en los primeros aos del siglo XXI.Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan lasdemocracias latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirnenfrentando en el futuro.

Para contribuir con la consolidacin de la democracia en la regin esnecesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspecti-

vas de estas crisis polticas agudas para buscar soluciones que avancen enel desarrollo democrtico. A continuacin, se describen varias tenden-cias particulares con respecto a los problemas poltico-institucionales queinciden en los procesos sealados.

16 Corporacin Latinobarmetro (2005: 4). En este sentido, la mayora de los observa-dores argentinos enfatiza que la sucesin de cambios presidenciales comenzada con larenuncia de De la Ra, aunque claramente excepcional, ocurri dentrode la ley, sin frac-

turas institucionales. Algunos (o muchos) observadores externos, ms escpticos, se pre-guntan hasta qu punto lo que realmente ocurri mantiene las formas legales, pero no lasustancia (el espritu) de las instituciones, honrando as una larga tradicin latinoameri-cana. La renuncia de De la Ra est en esa frontera donde las formas se mantienen, pero elfondo de la situacin es discutible.


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2.1.2. Tendencias poltico-institucionales

Lmites de la representacin

Hoy en da, los problemas institucionales se relacionan con la debi-lidad de las capacidades de accin poltica de los distintos partidos pararepresentar institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios,elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamen-te la poltica. Esto se traduce en crisis de representacin e intermedia-cin poltica; lo social tiene serias dificultades para ser representado enla arena poltica por los partidos polticos. stos no fueron capaces dearticular los cambios a escala global con la gestin poltica interna y msbien reprodujeron incluso en el marco de reformas estructurales

prcticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupcin. Laconsigna que se vayan todos en la Argentina, la crisis de octubre de2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejem-plos que ilustran el desencanto generalizado con la poltica y los parti-dos polticos en la regin.

En el Informe Latinobarmetro 2006se observa que, aunque 55% delos latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin par-tidos polticos, slo 22% confa en ellos. En esta materia, los pases conmayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, msde 50% de los consultados piensa que los partidos polticos no son nece-sarios para la democracia.17 Ms an, se advierte una cada en las for-mas convencionales de participacin poltica: hablar de poltica, firmaruna peticin o asistir a manifestaciones organizadas.18 El Grfico 1muestra la evolucin de la confianza de los latinoamericanos en sus ins-tituciones.

Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinin pblica yentrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confir-

man esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que lospartidos polticos son necesarios pero deben realizar reformas, mientrasque dos de cada tres afirman que su confianza en los lderes polticos hadisminuido con respecto al pasado.19

17

En Bolivia esta situacin se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presiden-cia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueba su gestin de gobier-no. Vase Apoyo: Opinin y Mercado (2007).

18Vase Corporacin Latinobarmetro (2006: 24).19Vase Cheresky (2006b).


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Grfico 1. Amrica Latina, confianza en las instituciones, 1996, 2000 y 2004

En porcentajes

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro.

En Bolivia, la mayora de las elites considera que los principales proble-mas del pas son de ndole poltica20y las encuestas de opinin pblica sea-lan que los partidos polticos son las instituciones con peor imagen pblica:66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos.

En Honduras, 44% de los lderes entrevistados considera que la clase

poltica es una de las principales causantes de los problemas del pas y 27%culpa a los partidos polticos; 62% de la poblacin cree que los polticos hon-dureos de hoy no defienden la democracia y dos de cada tres hondureosno se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido.21

En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principalesproblemas del pas son de ndole poltico-institucional y que una de las cau-sas ms importantes es el excesivo caudillismo presente en los partidos pol-ticos.22 De modo similar, 40% de las elites consultadas en Per considera que

20Vase Equipos MORI (2007).21Vase para mayor detalle vase PNUD Honduras (2005).22Vase PNUD Nicaragua (2005).

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

ArgentinaChileMxicoUruguay

BoliviaEcuadorNicaraguaVenezuela

BrasilSalvadorPanamRep. Dom.

ColombiaGuatemalaParaguayA. Latina

Costa RicaHondurasPer

1996 2000 2004

AmricaLatina


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los problemas centrales del pas son polticos y 21% considera que la causade los problemas del pas radica en la incapacidad de los polticos.23

Por su parte, en Ecuador, de acuerdo con Augusto Barrera,24 los par-tidos polticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa,presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinacina intereses gremiales, econmicos o familiares [].

Por ltimo, en Panam tambin se observa un creciente escepticismo conrelacin al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquellas quesufren el mayor grado de desconfianza son los partidos polticos: slo 8% delos encuestados manifest tenerles mucha o alguna confianza. A conti-nuacin se ubican la Asamblea Nacional, los municipios, el Poder Judicial yla Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%.25

Estas situaciones dan pie a debates sobre los lmites de la democraciarepresentativa as como sobre el surgimiento de la denominada demo-cracia de lo pblico.

Recuadro 2. Per: el divorcio entre la poltica y la economa

Desde el punto de vista macroeconmico, el desempeo econmico de Per

durante los ltimos quince aos ha sido satisfactorio y las elites consultadas consi-

deran que la tendencia se mantendr. No obstante, las mismas elites creen que el

pas se encuentra en una situacin de precrisis (o de crisis), visin que es compar-

tida por empresarios, lderes de opinin y polticos. Adems, consideran que los

problemas del pas, especialmente la conflictividad social, se mantendrn en sus

niveles actuales o se incrementarn. La poblacin no est satisfecha con la actual

situacin de Per y juzga de forma muy negativa a los polticos, a los partidos, al

gobierno y al presidente Toledo.

La economa y la poltica transitan caminos divergentes. Tal divergencia tienesu origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economa perua-

na fueron de base angosta y no generaron dinamismo fuera de ella y, tambin,

por el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la poblacin y lo que efec-

tivamente estn recibiendo.

Fuente: Achard et al. (2005).

23Vase Achard et al. (2005).24Vase Barrera (2005).25Vase Ortuo (2006).


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Cuadro 1. Amrica Latina (pases seleccionados),*

indicadores sobre democracia, 2006

En porcentajes

Pas Aprobacin Confianza en Sin partidos Apoyo a la Satisfaccin

gobierno el presidente no puede democracia con la

haber democracia

democracia

Argentina 73 66 64 74 50

Bolivia 54 52 38 62 39

Brasil 62 51 45 46 36

Chile 67 65 53 56 42

Colombia 70 62 51 53 33Ecuador 23 10 45 54 22

Guatemmala 45 33 50 41 31

Honduras 56 41 57 51 34

Mxico 60 50 52 54 41

Nicaragua 23 17 64 56 26

Panam 57 53 42 55 40

Per 57 42 52 55 23

Uruguay 62 65 71 77 66

Amrica

Latina54 47 58 58 38

Nota:(*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparacin.Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2006.

Crticas al Estado mnimo y demandas por mayor control ciudadanoBuena parte de la poblacin, luego de las reformas estructurales,

aboga por una nueva relacin entre el Estado y la economa, en la queel Estado genere integracin social y equidad, pero a la vez potencie laeconoma en el marco de la globalizacin y maneje los nuevos cdigosdel mundo moderno. Los temas y la informacin emprica encontradapermiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos,problemas y potencialidades poltico-institucionales del espacio latino-

americano actual.De acuerdo con el Informe Latinobarmetro (2005),26 en promedio, slo el31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones

26 Corporacin Latinobarmetro (2005), op. cit.


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fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarmetro de 200627 seindag sobre la responsabilidad de la produccin de riqueza. Para tal efec-to se utiliz una escala de 1 a 10, en la que 1 = el Estado tiene que produ-cir la riqueza y 10 = los privados tienen que producir la riqueza, y se advier-te un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos,

ya que el ndice promedio de la regin fue de 4,1. En Chile y en Guate-mala el ndice alcanz el mayor valor (5,1), y en el otro extremo se ubicaronla Argentina y Bolivia, con 4,1.

En la Argentina, segn entrevistas realizadas a las elites y encuestas deopinin pblica, existe el deseo compartido de que se redefinan las rela-ciones entre las empresas y el Estado. En efecto, el 28,5% de los encues-tados afirm que el Estado deba intervenir para garantizar una justa dis-

tribucin de los beneficios del crecimiento econmico; el 45,6% expresel deseo de que las empresas de servicios pblicos sean reestatizadas y el44,7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal.28Ala vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistemade justicia y mejoras en los sistemas de gestin pblica.

De manera similar, ms del 70% de los bolivianos manifest su deseode que el Estado tuviera mayor participacin en el negocio del gas.29 Porsu parte, los lderes entrevistados en Honduras critican al gobierno, queacta como administrador de la crisis y que no tiene proyecto de pas.30

Se advierte, entonces, una crtica a los procesos de privatizacin, unademanda de un Estado ms fuerte y dinmico, sin que esto signifique unretorno al Estado patrimonial corporativo.

Tambin es probable que esta demanda por mayor intervencin esta-tal se relacione, por una parte, con las demandas de mayor seguridadhumana respecto de la vida cotidiana de los ciudadanos, y por otra, con elaumento de acciones anmicas por parte de grupos sociales excluidos,especialmente de jvenes, que reflejan los lmites de la cohesin social y

cierto grado de fractura social.Por otro lado, se han encontrado demandas de coordinacin entre la

ciudadana y el Estado a favor de la incorporacin de mecanismos parauna mayor participacin, as como una consolidacin de las institucionesestatales, con un sentido pblico y de unidad estatal (estatalidad). Entre

27 Corporacin Latinobarmetro (2006), Informe Latinobarmetro 2005, Santiago, Chile,.

28

PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinin pblica, PAPEP-PNUD,Argentina.29 PAPEP-PNUD Bolivia.30 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comi-

sin Poltica de los Partidos Polticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.


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ambas tendencias se encuentra la cuestin de la rendicin de cuentas(accountability) referida a la transparencia, la informacin y a los mecanis-mos de control ciudadano de las polticas pblicas. Las demandas por unPoder Judicial transparente, autnomo e institucional constituyen unpunto de referencia muy importante para la poblacin. El ndice de Per-cepcin de la Corrupcin que elabora Transparency Internationalrefleja claramente esta situacin.

En el Cuadro 2 se advierte que los pases con la mejor posicin en el ndi-ce de Percepcin de la Corrupcin elaborado por Transparency Interna-tional son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso deChile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cam-bio, Argentina y Bolivia que han atravesado fuertes crisis institucionales en

los ltimos aos se ubican en la parte inferior del ranking.31

Cuadro 2. Amrica Latina (pases seleccionados).* ndice de Percepcin

de la Corrupcin (IPC), 2005

En orden descendente

Pas Ranking IPC

Chile 21 7,3

Uruguay 32 5,9

Colombia 55 4,0

Brasil 62 3,7

Mxico 65 3,5

Panam 65 3,5

Per 65 3,5

Argentina 97 2,8

Honduras 107 2,6

Nicaragua 107 2,6Bolivia 117 2,5

Ecuador 117 2,5

Guatemala 117 2,5

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Transparency International.

31 El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) clasifica a los pases segn el grado enque se percibe la corrupcin existente entre funcionarios pblicos y polticos. El IPC toma

valores entre 0 y 10: mientras mayor sea el valor menor ser el grado de corrupcin. Para mayordetalle vase Transparency Internacional, .


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cas. Adems, se subraya la necesidad de incorporar las formas de orga-nizacin, representacin y ejercicio del poder propias de la culturamaya.

En el caso de Bolivia, los datos del Censo de Poblacin de 1992 mues-tran que 25% de los bolivianos se considera aymar, 31% quechua, 6%parte de otros grupos indgenas y 38% se siente parte de mltiples identi-dades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se daen espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para elIDH 2004, 64% de los aymaras tambin se percibe como mestizo, al igualque 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se sien-te mestizo.35 En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, EvoMorales de origen aymar fue elegido presidente del pas con 53,7%; es

decir, con la mayora absoluta. La cuestin es cmo el multiculturalismoevoluciona hacia un pluralismo democrtico.Entre las elites como se seala en el Observatorio Regional la

actitud hacia los conflictos tnicos no es homognea. Aunque slo se rea-lizaron preguntas referidas a conflictos tnicos en Mxico, Argentina yEstados Unidos,

el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto ms grande lapoblacin indgena y ms reciente el conflicto, mayor sera la propensin aconsiderarlos amenazas, mientras que, con una mirada ms abstracta, los esta-dounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democra-cia. En la ronda de Mxico, los conflictos tnicos son considerados mayormen-te una amenaza (39%) con relacin con la consolidacin de la democracia enlos pases de la regin. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argenti-na la mayora tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez con-sultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentinalos ve desde una ptica positiva.36

Los lmites institucionales de la participacin femenina

A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de pol-ticas pblicas y participacin poltica, an existen importantes distanciasentre los cambios socioeconmicos, demogrficos, culturales y del mer-cado laboral, y los lmites de los actores poltico-institucionales para pro-cesar las transformaciones y las demandas en funcin de la equidad degnero. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente la

gobernabilidad democrtica.35Vase PNUD Bolivia (2004).36Vase Gonzlez (2006a).


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La equidad de gnero es un importante indicador del grado de demo-cracia de un sistema poltico, puesto que la paridad de gnero no es unacuestin exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de lademocracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el dis-curso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opcionespara los ciudadanos y las ciudadanas de un pas.

La desigualdad de gnero es producto de un conjunto de desigualda-des culturales y polticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionanel menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y edu-cacin, y limitan su acceso a los mercados laborales y, en general, a lasesferas de poder.37

La evidencia emprica refleja que la participacin poltica de la mujer

en los pases sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja.Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Mxico, Panamy Per se han establecido cuotas que determinan un nivel mnimo de repre-sentacin entre 20% y 40% para las mujeres en las listas partidarias deelecciones legislativas, slo en Argentina la participacin relativa de lamujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho, en los dems paseseste porcentaje oscila entre 23% (Mxico) y 6% (Honduras).38

Varios estudios insisten en que, para alcanzar una mejor distribucinen las decisiones polticas, las mujeres y los movimientos de gnerodeben superar mltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchasmujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado delhogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribucinms equitativa de las responsabilidades domsticas y no se implementenpolticas pblicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrerapoltica y cumplir con las responsabilidades familiares seguirn siendoexcesivamente altos para muchas mujeres.39 En segundo lugar, a menosque sea superado el modelo tradicional de vida poltica, las mujeres

seguirn estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que losvarones han dominado siempre la escena poltica, muchas institucioneshan sido acondicionadas para los estndares, estilos de vida y actitudespolticas de ellos.40 En tercer lugar, las mujeres deben seguir abrindo-se camino en los ministerios y comits relacionados con la poltica exte-rior, la economa y los presupuestos si desean influir en el desarrollo eco-nmico, poltico y social de la regin. Si bien hay importantes referentes

37

Para mayor detalle vase el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco Mundial(2006: 37-40).38Vase CEPAL (2006b).39Vase Buvinic y Roza (2004).40Vase Shvedova (2002).


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en la poltica,41 las mujeres suelen quedar relegadas a las reas deambiente, salud, familia y educacin. Adems, las conquistas de las muje-res durante un gobierno no siempre continan en el siguiente. Enmuchos casos la participacin poltica de la mujer se relaciona estre-chamente con los juegos de poder en el gobierno de turno.42

Cuadro 3. Amrica Latina (pases seleccionados),* participacin femenina

en el Parlamento, 2005

En porcentajes

Pas 1990 2005 Var.

Argentina 6 34 28Bolivia 9 19 10

Brasil 5 9 4

Chile s/d 13 -

Colombia 5 12 7

Ecuador 5 16 11

Guatemala 7 8 1

Honduras 10 6 -4

Mxico 12 23 11

Nicaragua 15 21 6

Panam 8 17 9

Per 6 18 12

Uruguay 6 12 6

Nota:(*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecua-dor, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes parareferencia y comparacin.Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe

2005, CEPAL (2006b).

Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmen-te en trminos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los esce-narios de cambio posibles.

41 Tal es el caso de Argentina, que tuvo como ministra de Economa a Felisa Miceli, yde Chile, que en enero de 2006 eligi por primera vez a una mujer Michelle Bacheletcomo presidenta de la Repblica.

42Vase Buvinic y Roza (2004).


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Las oposiciones territoriales

Por otra parte, se estn generando nuevos conflictos y oposiciones entre loglobal, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los ltimos veinte aosafectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lonacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propiasde legitimad democrtica, autonoma en lo nacional y conexin directacon la globalizacin, demandas y aspiraciones que se traducen en tensio-nes y, en algunos casos, fuertes crisis poltico-institucionales. Hay en esteplano tambin un nuevo orden institucional emergente.

Este fenmeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionana los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis.Los cambios ocurridos en la economa de las distintas regiones son conside-

rados como desafos para el funcionamiento tradicional de la poltica boli-viana, pero aquello que los convierte en aspectos crticos es la incapacidadde la poltica para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistadosson especialmente crticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, aquienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de formaglobal los problemas del pas. En efecto, existe una suerte de empate social,estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestas

y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. stas son laAgenda de Octubrey la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivola nacionalizacin de los hidrocarburos, hace nfasis en lo sociopoltico, searticula en torno a movimientos sociales e indgenas y es liderada por el Movi-miento Al Socialismo (MAS) y por la Federacin de Juntas Vecinales de El

Alto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientadopor la idea de autonomas departamentales, hace mayor nfasis en cues-tiones econmicas, es aceptada por los sectores cvico-empresariales yes liderada por el Comit Cvico de Santa Cruz.

El resultado de las elecciones generales en Bolivia, con la contunden-

te victoria del MAS, coloca la evolucin de los temas mencionados bajootros trminos.

En Ecuador, con un proceso democrtico igualmente accidentado queel boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misin exploratoria, tam-bin se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia detres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur(Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representacin poltica tampocoparece contar con una propuesta o identidad de carcter nacional. El con-

flicto con Per de 1995 fue un factor unificador, pero de carcter temporal.Con relacin a Estados Unidos se advierten importantes diferencias deopinin. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaraguams de 65% de los encuestados por el Latinobarmetro 2005 tiene una


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buena opinin de dicho pas, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, elporcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente.43

43Vase Corporacin Latinobarmetro (2005).

Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Anlisis postelectoral

y tendencias detectadas

Una fuerza poltica, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayora absoluta,

alcanzando el 54% de los votos (aproximadamente). Se trata de un resultado

inusual en la historia democrtica de Bolivia.

Gracias al resultado, el MAS est en situacin de privilegio para organizar

un nuevo ciclo. La cuestin reside en saber en qu grado el MAS (y los otrosactores en juego) proceder con propuestas y acuerdos que conduzcan a pol-

ticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, si se limitar a una

dinmica nacional popular o fracasar con nuevos escenarios de conflictos.

El electorado ha diferenciado su voto en las categoras nacional y departa-

mental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder

central y los poderes departamentales. Para la eleccin de prefectos el MAS slo

gan en dos de los nueve departamentos, mientras que para presidente se

impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor vota-

cin absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la poblacin

a nivel departamental les dio la mayora a lderes de la oposicin. El MAS tuvo

un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra.

Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante

que da el piso para la renovacin del sistema poltico. Bolivia tiene la oportu-

nidad de recrear un sistema partidario.

Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar

un poder departamental frente al poder central. Esto podra ser el eje de un

nuevo conflicto entre el poder central y los poderes regionales.Las orientaciones polticas del MAS combinaran lneas duras con polti-

cas de negociacin. Entre las lneas duras sobresalen la nacionalizacin de los

hidrocarburos, la conformacin de un concejo preconstituyente con fuerte

presencia de actores corporativos, la realizacin de la Asamblea Constituyen-

te, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y

la reorientacin de la poltica del cultivo de coca en favor del campesino. En

otras reas importantes, como el rgimen de autonomas, polticas sociales,

econmicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociacin. Esto


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En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de laselites consultadas mencion a los organismos internacionales y sus paquetesde medidas y 17% a los Estados Unidos.44 En Nicaragua, por su parte, las eli-tes sealaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los acto-res externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por la

comunidad internacional (Unin Europea, pases nrdicos) y Hugo Chvez.45De igual modo, las elites consultadas en Bolivia afirmaron que los fac-

tores externos fundamentalmente las empresas transnacionales agra-van los problemas, mientras que para algunos entrevistados los pases dela regin constituyen un factor positivo.46

44Vase PNUD Honduras (2005).45Vase Vega (2006).46 Por tales motivos, el PAPEP est realizando un estudio de las percepciones y opinio-

nes de las dirigencias latinoamericanas y de los Estados Unidos como complemento de loscasos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes pases latinoamericanos. Elpropsito del Observatorio Regional es elaborar un anlisis comprensivo de la mirada de lasdirigencias de los pases ms influyentes de la regin Argentina, Brasil, Mxico y de losEstados Unidos sobre Amrica Latina y su agenda futura.

supone la bsqueda de un Estado nacional popular fuerte neocorporativo,

proclive a la ampliacin de elites.

En el plano externo se reforzaran la coalicin sudamericana y las vincula-

ciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscara mayor

articulacin con la UE, en especial con Espaa. Habra disposicin de negociar

y no enfrentarse con los Estados Unidos.

A corto plazo, la coyuntura econmica es favorable. El 2005 se cerr con un

crecimiento del orden del 3,9% sustentado en el crecimiento de las exporta-

ciones del 17%, una inflacin moderada del 5,3% y un dficit fiscal del 2,8%.

Para el 2006, se prev un crecimiento del 4%, una inflacin menor del 3,4%, y

un dficit fiscal no mayor al 3%.

Los depsitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones (US$ 2.930en diciembre de 2005). Se trata de una tendencia iniciada a mediados del ao pasa-

do. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$ 2.200 millones. Las

elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depsitos del sistema bancario.

En sntesis, la nueva coyuntura poltica en Bolivia, junto con las perspecti-

vas econmicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportuni-

dad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el pas, a partir de

polticas de inclusin y apertura social.


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Adems de los problemas mencionados, debe estudiarse la situacindel Poder Judicial en Amrica Latina,47 tanto por su complejidad comopor su relevancia, ya que la autonoma e independencia de quienes tie-nen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad demo-crtica.

El dficit de la efectividad judicial

Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la ins-titucionalizacin de los pases latinoamericanos (presentes entre las pre-ocupaciones de la opinin pblica y de los lderes consultados por elProyecto), pueden ser tiles el ndice de Efectividad Judicial/Legal y elndice tica en el Sector Pblico, elaborados por Kaufmann.48 El pri-

mero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas(nacionales o radicadas en el pas considerado) a las preguntas sobreindependencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,proteccin de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial.49 Elsegundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntajesatisfactorio a la honestidad de los polticos, al favoritismo (o su ausen-cia) en las compras del sector, al desvo de fondos pblicos, la confian-za en el correo, y la frecuencia de sobornos en trmites, servicios pbli-cos e impuestos.

El Cuadro 4 presenta los valores de los dos ndices de Kaufmannpara 17 pases latinoamericanos. La lista de pases est ordenada demayor a menor grado de institucionalizacin segn el criterio de Efec-tividad Judicial/Legal.

Las crisis poltico-institucionales y las situaciones de riesgo polticomuestran las circunstancias difciles por las que atraviesan las grandesdemocracias en la regin. Como se ha visto, hay una serie de tendenciasempricas que estaran prefigurando un nuevo mapa poltico-institucional

y la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad.Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablementeellas estn asociadas con los cambios que estn viviendo las sociedadesnacionales.

47

Despus de los partidos polticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institucingubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: slo 31% de ellosdice confiar en el Poder Judicial. Vase Corporacin Latinobarmetro (2005).

48Vase Kaufmann (2004). Para mayor detalle vase tambin Gonzlez (2005).49 Esto incluye toda la problemtica de la (in)seguridad personal y del respeto a los dere-

chos humanos.


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Cuadro 4. Indicadores bsicos de institucionalizacin de los pases

latinoamericanos, 2004

Pases Efectividad Judicial-Legal tica en el sector pblico

Porcentaje Rango Porcentaje Rango

Chile 66,8 1 62,9 1

Uruguay 50,5 2 40,9 2

Costa Rica 47,2 3 34,2 5

Brasil 41,5 4 35,2 4

El Salvador 33,9 5 38,2 3

Colombia 30,0 6 22,6 8

Mxico 29,8 7 23,3 7

Panam 25,9 8 20,3 10Honduras 17,6 9 11,3 16

Per 17,5 10 23,5 6

Nicaragua 16,3 11 18,6 11

Ecuador 15,0 12 12,1 15

Guatemala 14,6 13 16,7 12

Paraguay 13,4 14 10,2 17

Bolivia 13,2 15 14,5 13

Venezuela 12,8 16 12,9 14

Argentina 12,3 17 21,8 9

Nota:ndice de Efectividad Judicial -Legal: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satis-factorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal,proteccin de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial.ndice de tica en el Sector Pblico: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satis-factorio a la honestidad de los polticos, favoritismo en las compras del sector pblico, desvo defondos pblicos, confianza en el correo y frecuencia promedio de sobornos (coimas, mordidas)en trmites, servicios pblicos e impuestos.Fuente: Kaufmann (2004).

La mediatizacin de la poltica

Un fenmeno de especial relevancia que limita, y a la vez renueva, elorden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediati-zacin de la poltica por la televisiny, ms recientemente, por los medios decomunicacin horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresino representacin de los polticos es cada da ms meditica. Los medios arti-culan sus intereses con las ideologas de los periodistas, las encuestas de opi-

nin pblica, las movilizaciones y protestas sociales, y los escndalos vanconstituyendo un potente y fugaz imaginario poltico. Por lo general, esteespacio meditico sustituye o determina la dinmica de los sistemas de repre-sentacin poltica y condiciona la legitimidad institucional en la regin.


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Estara emergiendo una suerte de democracia de lo pblico,50 dondela ciudadana y los otros factores de poder tienden a manifestarse conmayor frecuencia a travs de los medios de comunicacin de masas. Efec-tivamente, la poltica en las calles, las encuestas de opinin pblica, losliderazgos y los escndalos y la conspiracin poltica se expresan cada vezms en los espacios mediticos. Da la impresin de que la sociedad seencuentra cada vez ms fragmentada, pero tambin ms integrada conlos medios de comunicacin, y ms conectada con las nuevas tecnolog-as de la informacin. La pregunta es cmo afecta esto a la gobernabili-dad democrtica. Hipotticamente, parece vivirse una transicin de unaesfera pblica centrada en las instituciones polticas, formales o clsicas,hacia una esfera pblica organizada por sistemas de comunicacin cada

vez ms transnacionalizados y globales. Sera el nuevo lugar de disputa delos intereses polticos. Este tema se analizar con mayor precisin msadelante.

Los medios de comunicacin se caracterizan, principalmente, por serlos espacios donde se expresa el poder. Adems, en Amrica Latina, el 17%de sus habitantes considera que los medios de comunicacin son los acto-res de mayor poder.51Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a231 lderes de Amrica Latina, 65% de ellos identific a stos como unode los principales poderes fcticos de la regin.52

De acuerdo con datos del Informe Latinobarmetro 2006, la televisin yla radio se encuentran entre las instituciones ms confiables: 69% y 64%de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Adems, latelevisin es el medio de informacin ms utilizado: en 2006, 83% de loslatinoamericanos vieron las noticias en la televisin.53

En Per, segn estudios elaborados en el marco del PAPEP, losmedios de comunicacin influyen significativamente en la construccindel campo poltico, principalmente a travs de un rol fiscalizador del

comportamiento poltico.54 Tambin inciden en la agenda polticamediante denuncias periodsticas y sobredimensionando protestas socia-les, y desempearon un papel de peso en la mala imagen del presiden-te Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas sea-lan que los medios de comunicacin contribuyeron en la lucha contra

50 Manin, B. (1992), Metamorfosis de la representacin poltica. En: Dos Santos, M.(coord.), Qu queda de la Representacin Poltica?, Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. Paraun anlisis ms reciente vase Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Dmocratie. La politique lge

de la dfiance, Pars, Seuil.51 Corporacin Latinobarmetro(2005), op. cit.52 PNUD (2004), op. cit.53 Corporacin Latinobarmetro(2006), op. cit.54Achard, D. et al. (2005), op. cit.


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la corrupcin, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia,capaz de ejercer presin sobre el gobierno.55

55 PNUD Nicaragua (2005), op. cit.

Recuadro 4. Ecuador: La Rebelin de los Forajidos

Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de Amrica Lati-

na. La fuerza poltica de las calles es un claro reflejo de tal debilidad (*).

La Rebelin de los Forajidos se inici el 13 de abril de 2005, cuando el enton-

ces presidente Lucio Gutirrez llam forajidos a los ciudadanos que protes-

taban pacficamente en su contra.

El 25 de noviembre de 2004 la mayora gubernamental en el Congreso (elPartido Sociedad Patritica de Gutirrez, el PRE y el PRIAN) reemplaz a siete

de los nueve miembros del Tribunal Constitucional.

Poco despus, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ)

fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos

judiciales contra Abdal Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik.

En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximada-

mente 150.000 personas de toda edad y condicin social recorrieron las calles

de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio

de Gobierno.

Despus de esta primera marcha y de numerosas acusaciones cruzadas

entre el gobierno y la oposicin sobre quienes encabezaban institucional-

mente las marchas, la rebelin de la gente se fue depurando y se termin

convirtiendo en un fenmeno espontneo. Decenas de miles de familias

empezaron a salir, convocadas por correo electrnico y telefona celular, a las

calles. Las manifestaciones de los forajidos prosiguieron. La mayor de ellas

se llev a cabo la noche del 19 de abril, cuando ms de un milln de perso-

nas se reuni en el parque de La Carolina y avanz hacia el Palacio de Gobier-no para exigir la renuncia del presidente Gutirrez. Finalmente, el 20 de abril

Gutirrez se fug del pas, una vez que el Congreso declar vacante el cargo

de presidente constitucional.

(*) Para mayor, detalle, vase el informe25 Aos de Democracia en Ecuador

(1979-2004).

Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020


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Por su parte, en Bolivia los medios de comunicacin, en particular la tele-visin, tambin tienen un creciente impacto en el ejercicio de la poltica.56

Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalizacin de lagestin pblica, la prdida de confianza en los partidos polticos y la difusinde demandas con fuerte contenido tnico-cultural. Los medios bolivianosconfiguran un sistema fragmentado y heterogneo: las redes privadas queresponden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente enla gestin poltica, la red estatal que defiende los intereses del gobierno poseemenor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a inte-reses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad.57

2.2. Problemas de equidad y pobreza

Las polticas de reforma estructural que experimentaron los pasesde la regin generaron un conjunto de transformaciones socioecon-micas que modificaron la conformacin de las diferentes sociedadesnacionales.

Como se aprecia ms adelante, uno de los cambios ms significativosha sido la creciente complejizacin de los procesos de diferenciacin socialque han afectado la calidad de las formas de reproduccin social y colo-cado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupacio-nes objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factoresclaves que inciden en la gobernabilidad democrtica de los pases.

La idea de igualdad polticainherente a la de ciudadanaes un mediode compensar desigualdades sociales en funcin de una tica social y serelaciona directamente con el concepto de libertad. ste, en la medida enque respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la pro-pia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tien-de a involucrar la libertad de todos. La democracia por s misma no garan-

tiza una convergencia hacia la igualdad social, ms bien es el resultado dela accin individual y colectiva de una determinada sociedad.

La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdadsocial (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participacin social

y en general a los sistemas de distribucin de poder y reconocimiento socio-cultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no sloreconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad

56

PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Intercul-turalismo y globalizacin: la Bolivia posible. La Paz: Plural.57 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que

casi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo informacin sobre la Asamblea Constituyen-te a travs de los medios de comunicacin.


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(o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades delos distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y cultural-mente con relacin a su valores y aspiraciones especificas.58 Precisamente,por esto, la pobreza y la exclusin social pueden ser comprendidas comoprivacin de capacidades y constituyen el lado ms oscuro de la desigualdadsocial.59

Enfrentar la cuestin de la pobreza y la inequidad no slo implicaregistrar estadsticas o elaborar polticas sectoriales diferenciadas paratratar el problema, sino sobre todo potenciar la accin de las socieda-des y los Estados para generar polticas que fortalezcan las capacidadesciudadanas de los ms pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o dis-criminados estaran buscando transformar sus necesidades en demandas que

se expresen en el sistema poltico y generen resultados. Lo que est en juegoen la gestin de la gobernabilidad democrtica progresiva es la ampliacinde la ciudadana social y el logro de una ciudadana activa, que mantenga noobstante los umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y lasinstituciones.

58 Sen (1995) seala que, en general, todas las teoras ticas, sociales y polticas incor-poran alguna nocin de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros mbitos. Elmbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograrlos proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepcin, la igual-dad no se establece como exigencia en ningn mbito ni tiene relacin con la utopasocialmente compartida. Este fenmeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a lasdesigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones.

59 Sen (1997 y 2000) no est de acuerdo con el uso indiscriminado de la expresinexclusin social asociada a la nocin de pobreza como privacin de capacidades. Si seentiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin

social, pero si se la entiende como privacin de capacidades, puede vincularse a ella. Sibien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la nica influenciaen este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica y afirma que una vida empobrecida esaquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantespara una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privacin de capa-cidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razonespara valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de ver-genza, autocensura, discriminacin, etc. La exclusin de relaciones sociales puede deri-var en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como ser excluido de la opor-tunidad de tener trabajo o de recibir crditos. A su vez, esto puede redundar enempobrecimiento econmico, que puede generar privaciones adicionales. La exclusin

social puede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades as como unacausa instrumental de los diversos fracasos de capacidades. Ms an, la expansin de laopcin colectiva racional dentro de una sociedad permite a la vez optimizar resulta-dos individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones ms justas y eficientes que invo-lucren tendencialmente a toda la sociedad.


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2.2.1. Tendencias con relacin a la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina

Crecieron las brechas entre los pases en desarrollo y los pases industrializados

De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per cpita essuperior en los pases de ingresos altos de la Organizacin para la Coo-peracin y el Desarrollo Econmico (OCDE). As, entre 1975 y 2003 latasa de crecimiento promedio anual del PIB per cpita para AmricaLatina ascendi a 0,6%, mientras que para los pases OCDE con altosingresos fue 2,2%. Tambin puede verse la prdida de participacin rela-tiva de Amrica Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la reginrepresentaba 6,3% del total mundial y en 2005 disminuy a 5,6%. Por suparte, el producto de los pases OCDE de altos ingresos muestra una leve

tendencia a la baja, a diferencia de los pases asiticos primordial-mente Asia Oriental y el Pacfico, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayorpeso relativo. La perspectiva econmica para la regin es relativamentepromisoria, aunque esto no garanti

escenarios políticos en américa latina

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