UNIVERSIDAD NACIONAL“JOSÉ FAUSTINO SÁNCHEZ CARRIÓN”

FACULTAD DE EDUCACIÓN

MONOGRAFÍA:

“CENTRALISMO, DESCENTRALISMO Y REGIONALIZACIÓN”

PRESENTADO POR LA BACHILLER ESPINOZA JARA, GERALDINE EDITH

PARA OBTENER EL TÍTULO PROFESIONAL DE LICENCIADA EN CIENCIA SOCIAL Y TURISMO

ASESOR:MG. SERGIO CARRASCO DIAZ

HUACHO – PERÚ2011

“EL CENTRALISMO,

DESCENTRALISMO Y

REGIONALIZACIÓ

DEDICATORIA

PRESENTACIÓN

INDICE

Portada

Dedicatoria

Índice

Introducción

Resumen

Formulación del problema

Objetivos

Método y técnicas de estudio

Contenido

Capitulo I: Estado Centralista

1.1. El Centralismo Peruano en su Perspectiva Histórica

1.2. Orígenes del Centralismo Peruano

1.3. Recentralización bajo los Borbones

1.4. Cuando Lima era pobre y las Provincias Ricas

1.5. El Centralismo del Guano

Capitulo II: Descentralización

2.1. La era de la Descentralización (1873 – 1896)

2.2. Definición de Descentralización

2.3. El nacimiento y desarrollo de la descentralización en el Perú

2.4. El retroceso de la descentralización en el gobierno de Alberto Fujimori

2.5. La descentralización en el Perú en el siglo xxi

2.6. Estructura política de algunos estados descentralizados en américa latina

Capitulo III: La Regionalización

3.1. Sociedad Peruana y la Regionalización

3.2. La Regionalización Frustrada

3.3. Retorno Descentralista

3.4. De la Descentralización a la Regionalización

3.4.1. Los Primeros pasos hacia las Regiones

3.4.2. La Urgencia de modificar los Mecanismos de Representación

3.4.3. La Descentralización Fiscal

Conclusiones

Referencias Bibliográficas

Anexos

FORMULACIÓN DE PROBLEMAS

En nuestro país se han producido tres etapas importantes en lo que se refiere a

organización política y económica, así como geográfica; estas son el Centralismo,

el Descentralismo y la Regionalización; los cuales en su momento, se han

producido con características propias, dejando secuelas que se pueden apreciar

hoy en día. Por esta razón es que planteo las siguientes interrogantes como

problemas de la presente monografía.

Problema General:

¿Cómo se han realizado los procesos de Centralismo, Descentralismo y Regionalización

en nuestro país?

Problemas Específicos:

¿Qué factores influyeron en el Centralismo Peruano?

¿Qué factores llevaron a la Descentralización del Perú?

¿Cuáles fueron los resultados de la Regionalización del Perú?

OBJETIVOS

Objetivo General:

Determinar como se han realizado los procesos de Centralismo, Descentralismo

y Regionalización en nuestro país.

Objetivos Específicos

Determinar los factores que influyeron en el Centralismo Peruano.

Conocer que factores llevaron a la Descentralización del Perú.

Determinar cuáles fueron los resultados de la Regionalización del Perú?

METODO Y TECNICAS DE ESTUDIO

CAPITULO I:

ESTADO CENTRALISTA

1.1. EL DENTRALISMO PERUANO EN SU PERSPECTIVA HISTORICA

Los actuales debates, tanto en la escena estatal como en el terreno de la opinión

pública, acerca de la naturaleza del centralismo peruano y la mejor manera de

ponerle fin y empezar a andar por la senda descentralizadora, invitan a un examen

de los distintos intentos descentralizadores aplicados en la historia peruana. Este

examen es tanto más necesario cuando uno comprueba la cantidad de proyectos e

intentos descentralizadores que pueden encontrar en ella, sobre todo en sus

últimos dos siglos. No es algo con lo que uno esperaría topar en un país tan

marcadamente centralista como el Perú.

La primera reacción sería seguramente pensar que en un país así, jamás ha habido

preocupación por la descentralización, o que no ha se tomado consciencia de los

defectos de su excesivo centralismo. El problema del centralismo peruano no ha

sido, sin embargo, de falta de percepción y de interés en resolverlo. Tal vez sí, en

cambio, de un mal diagnóstico; es decir, de una equivocada idea acerca de sus

raíces y su naturaleza. Lo que finalmente también arrastra a confusas expectativas

entre la población acerca de lo que cabría esperar de un régimen descentralizado.

La tendencia en el Perú ha sido ver el centralismo, no como una manera de

ser, o de constituirse, de un estado-nación, hasta cierto punto válido o legítima, sino

como un mal a extirpar, cual si fuera un tumor dentro de un organismo

anteriormente sano1. Esta segunda perspectiva ha gozado, en efecto, de gran

predicamento. De acuerdo a ella, el centralismo fue un mal que aquejó al Perú

recién en el siglo veinte, sobre todo desde las décadas de los años veinte, treinta o

cuarenta2. Para ello los autores se amparan en datos demográficos, que señalan,

por ejemplo, que hasta más o menos 1920, la ciudad capital, Lima, supuesta

cabeza del mal, nunca tuvo más del 5% de toda la población peruana (hoy, en

cambio, tiene un 28%) y que hasta 1940, la región de la sierra concentraba dos

tercios del total demográfico (hoy contiene solamente un tercio).

Consideraremos el centralismo como un régimen político y económico en el

cual se produce una jerarquización del territorio y de sus autoridades, y donde es

dicha jerarquización la que da forma y articula al país. En estos países hay

entonces un lugar «central», a partir del cual se irradia la nación (o al menos así se

lo considera): la cultura y los valores que la encarnan, incluyendo el idioma y la

religión, y espacios «periféricos», más bien pasivos, donde si bien existe una

cultura propia y eventualmente distinta a la irradiada desde el lugar central, ella se

ve subordinada a esta última, ya sea por decisión propia o impuesta. Normalmente,

el espacio central está más densamente poblado y/o goza de ventajas

comparativas para relacionarse con el resto del mundo o con otros centros, de los

que puede obtener recursos económicos o políticos que refuerzan su liderazgo.

El régimen descentralista, en cambio, presupone la igualdad entre las distintas

partes del espacio territorial de la nación; dicha igualdad se ampara en la

autonomía económica y hasta cierto punto política de las regiones (lo que en

concreto significa: autosuficiencia fiscal y capacidad de autogobierno), o al menos

de algunas de ellas, antes de su convergencia en un solo «país». No suele haber

diferencias demográficas marcadas y distintos puntos del territorio pueden gozar de

las mismas ventajas de comunicación con el resto del mundo. Aunque también

existe en este caso un «centro» político, éste se constituye como resultado de una

decisión de las distintas regiones; y no éstas, como resultado de una decisión del

«centro», como ocurriría en el modelo centralista.

1 Esta fue, por ejemplo, la perspectiva del recordado Pedro Planas, quien refirió que la descentraliza- ción: «… no debe verse como una reacción al caudillismo autoritario, sino como una forma natural de organización de la sociedad». Pedro Planas, La descentralización en el Perú republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998; p. 550, énfasis mío.2 Por ejemplo, Bruno Revesz señaló en un artículo más bien reciente: «Con todo, y más allá de la impregnación y del efecto de esta cultura institucional, el tipo de centralismo político, administrativo y económico que prevalece aún en nuestros días es un producto de este siglo, en particular del pa- pel protagónico que tuvo el Estado en la promoción del proceso tardío de industrialización y de su acción redistributiva mediante un arsenal diverso de políticas sociales». En «Avances y retrocesos de la descentralización territorial y política en Colombia, Bolivia y Perú». En B. Revesz (ed.), Descentralización y gobernabilidad en tiempos de globalización. Lima: CIPCA-IEP, 1998; pp.49-50; énfasis mío

De tal definición, pude colegirse que hay circunstancias geográficas que propician

el centralismo, o el descentralismo, argumento que ya propusiera Jorge Basadre en

Perú, problema y posibilidad (1931), cuando señalaba que ha mayor extensión

territorial y dificultad de comunicar el territorio, el centralismo político se haría tanto

más necesario.

1.2. ORIGENES DEL CENTRALISMO PERUANO

La expansión española en América durante el siglo XVI terminó por absorber el

imperio Inca. La riqueza del territorio andino en materia demográfica, infraestructura

agrícola, caminos y yacimientos de metales preciosos, hizo que en el territorio del

antiguo Tahuantinsuyo se asentara un importante contingente de colonos

españoles. Hacia los años de 1540, aproximadamente una década después del

apresamiento y ejecución de Atahualpa, el monarca indígena, y de la fundación de

las principales ciudades «españolas», como Jauja, Trujillo, Lima y Cuzco, ya

sumaban entre cinco mil y diez mil hombres3.

Cuando en torno a estas plazas podía comenzar a asomar la formación de una

suerte de «señoríos» locales y, en consecuencia, de sociedades regionales

organizadas a partir de dichos «focos» de poder social o político, las fuerzas del rey

irrumpieron en el recién conquistado país, reemplazando, como ha sintetizado

Claudio Veliz, la figura del «héroe militar disidente», como era Gonzalo Pizarro, por

el «leal funcionario civil», como Pedro de La Gasca.4 El guerrero solista, atento

sobre todo a las lealtades cercanas, más que a las lejanas, fue desplazado

entonces por el burócrata imperial, menos dado a las lealtades locales, y más bien

subordinado a las de larga distancia: el poder central, que era el rey y su corte.

La derrota del «partido» de los encomenderos; vale decir, de los conquistadores

que habían intentado repartirse a la población conquistada para convertirla en una

suerte de «pecheros» peninsulares, mientras ellos se erigían en «señores»

feudales avecindados, sino en castillos (ya que aquí no había «bárbaros» de los

cuales defenderse), al menos sí en ciudades amuralladas, significó, en la segunda

mitad del siglo XVI, que no hubiera frente al burócrata peninsular la resistencia de

una red social local. Existían, desde luego, los curacas indígenas, pero pertenecían

demasiado claramente a una civilización derrotada, de modo que si en algo se

3 Ver James Lockhart, El mundo hispano peruano, 1532-1560. México: Fondo de Cultura Económica,1982; p. 2924 Claudio Veliz, La tradición centralista en América Latina. Barcelona: Crítica, 1984; p. 19

preocupaban, era en tratar de salvar parte de sus mermados privilegios, a cambio

de colaborar en la nueva red de funcionarios estatales leales a la corona española.

En la segunda mitad del siglo XVI se instauró en el Perú, como en otros

dominios españoles en América, una red burocrática colonial que virtualmente no

dejaba lugar a las autonomías locales y a la influencia civil. Debajo del virrey estaba

la Audiencia, que funcionaba como un Consejo de Estado, y más abajo, los

corregidores, que venían a ser los gobernadores provinciales. Todos ellos eran

funcionarios nombrados por el poder central. Los corregidores podían tener

«tenientes» en los pueblos, a guisa de auxiliares o representantes, que al parecer

eran designados solamente por ellos.

Los curacas importantes pactaban directamente con los propios corregidores.5

Los corregidores venían a ser una pieza clave en la estructura burocrática

centralista. Ellos gobernaban en nombre del rey (de donde les venía el nombre) y

monopolizaban las funciones de aplicación de justicia, gobierno interior y

recaudación fiscal. En este sentido vinieron a cumplir el papel que hubieran querido

para sí los encomenderos, quienes en los debates y batallas de mediados del XVI,

reclamaban precisamente que, además de su derecho a recaudar un tributo de la

población conquistada, pudiesen también administrar justicia en ella (tener «alta

vara en justicia civil y criminal») y, en suma, «gobernar» ahí sin la injerencia de

otros funcionarios del rey. Su triunfo hubiera creado linajes o aristocracias locales;

su derrota, en cambio, dio paso al modelo regalista o de despotismo estatal. En

este enfrentamiento, los indios, a fin de librarse del vasallaje a un señor militar

presente, se entregaron a los brazos de un rey lejano; tal vez pensando que la

distancia haría de ese dominio, uno más bien laxo y tal vez ausente.

Con el modelo centralista estatal colaboró finalmente la manera como se

organizó la economía, sobre todo en los sectores de mayores tasas de beneficios,

como la minería y el comercio. Dado que no había un mercado de donde surtirse de

mano de obra, se diseñó la mita, mediante la cual el Estado satisfacía las

necesidades laborales de los empresarios mineros con indígenas forzados

rotativamente a enrolarse en el trabajo. De manera similar se procedió con el

abastecimiento de otros ingredientes importantes, como el azogue, la pólvora o la

5 Véase el clásico trabajo de Guillermo Lohmann, reciente y justamente reeditado: El corregidor de indios en el Perú bajo los Austrias. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 2001; p. 53 y cap. XV. Sobre los curacas, revisar Luis . Glave, Trajinantes. Caminos indígenas en la sociedad colonial; siglos XVI/XVII. Lima: Instituto de Apoyo Agrario, 1989; especialmente cap. VI, así co- mo Franklin Pease, Curacas, reciprocidad y riqueza. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1992; cap. VI

ferretería: eran surtidos por una red de oficinas estatales instaurada en el virreinato.

El comercio se vio asimismo penetrado por disposiciones estatales que concedían

monopolios y permisos «regios» de acuerdo a lógicas políticas o de relaciones

personales.

Este centralismo fundador en la temprana época colonial, no tuvo un correlato

demográfico ni económico.

Desde las primeras décadas del siglo XVII, y por el lapso de aproximadamente

un siglo, prevaleció en el país, sin embargo, una suerte de descentralismo «de

facto». En su obra ya citada, Claudio Véliz señaló que la tradición centralista

instalada en América Latina fue tan fuerte, que los momentos de descentralización

fueron provocados más por las fallas o crisis en los centros dominantes, antes que

por iniciativas de las regiones subordinadas.

El acceso de los colonos a los puestos burocráticos de Oidores y corregidores

también se produjo por el sistema de venta de los cargos de corregidores,

practicado por la corona hispana desde finales del siglo XVII como un paliativo a

sus necesidades fiscales.6 Quienes compraron estos cargos solieron ser criollos

prósperos, con intereses comerciales sobre determinadas regiones. La pérdida de

soberanía por parte del Estado central, resultaba así una consecuencia de su

debilidad económica; de otra parte, a la élite civil se le ofrecía una vía para

participar en el gobierno, a cambio de su colaboración económica.

La relativa descentralización del virreinato peruano del siglo XVII, se fundaba en

la autonomía fiscal del país. Cada provincia pagaba su propia burocracia; lo que

hoy llamaríamos «servicios públicos», virtualmente no existían, o estaban a cargo

de instituciones como la Iglesia, que tenían su propio aparato de ingresos.

Asimismo, fue un factor presente lo que Kenneth Andrien ha llamado «la gradual

integración entre las economías española e indígena a comienzos del siglo XVII».7

Una vez que ambas «repúblicas» pudieron establecer relaciones al margen del

Estado, debilitaron uno de los pilares del centralismo anterior. Fue así que a finales

del siglo XVII la mita se desmoronó a niveles de menos de un tercio de un siglo

atrás, y que los comerciantes privados comenzaron a financiar a los empresarios

mineros. Ello ocurría gracias a que la mano de obra indígena libre, que se

6 Véase Lohmann, El corregidor de indios; pp. 166 y ss.

7 Kenneth Andrien, «El corregidor de indios, la corrupción y el estado virreinal en Perú (1580-1630)». En Revista de Historia Económica IV, 3. Madrid: 1986; p. 514

contrataba voluntariamente (los indios «mingas») había crecido, y que por la propia

necesidad de pagar el tributo fijado en moneda, la economía indígena acudía a los

mercados a vender sus excedentes.

1.3. RECENTRALIZACION BAJO LOS BORBONES

Los abusos contra los indios, como contra los intereses del rey, los desórdenes y la

corrupción, tenían sus mejores cartas entre los funcionarios y personajes criollos, y

los corregidores resultaban el emblema del mal gobierno. El diagnóstico de estos

informantes, finalmente recogido por la propia administración central en la

península ibérica, era que para mejorar las cosas en las colonias, tanto para la

suerte de España como para la de las propias colonias, lo primero que debía

hacerse era remover a las autoridades locales y reemplazarlas, como en el siglo

XVI, por funcionarios peninsulares nombrados por el rey. Fue así que se expulsó a

los jesuitas (1767), se anuló el sistema de repartos de mercancías por los

corregidores (1781) y se canceló a estas mismas autoridades, introduciéndose en

su lugar el sistema de Intendentes y Subdelegados (1784). Estábamos frente a un

nuevo centralismo: el borbónico.

La reforma de 1784 creó siete intendencias en el Perú y 52 «partidos». En 1796

se agregó una octava intendencia (Puno), que en los veinte años anteriores había

pertenecido al virreinato del Río de la Plata. Ciertamente, no deja de sorprendernos

hoy la facilidad con que la administración colonial creaba y recreaba las divisiones

territoriales en el virreinato: tal intendencia pasaba de aquí para allá, las antiguas

circunscripciones desaparecían y se creaban otras nuevas.

Los intendentes centralizaron en sus manos las funciones de gobierno, defensa y

«hacienda». El sistema de venta de cargos fue cancelado, a la vez que los

impuestos pasaron a recaudarse bajo el sistema de «administración directa» y ya

no por el de rematistas particulares. Aunque es difícil evaluar el desempeño de este

programa centralizador, los indicadores demográficos, de comercio y de

recaudación fiscal, permiten señalar que fue exitoso: la población, hacia 1800,

doblaba la de un siglo atrás, poniendo definitivo fin al severo declive demográfico

iniciado con la Conquista, el comercio exterior peruano se recuperó, sobre la base

de las exportaciones de plata y algunos productos agrícolas como cascarilla, cacao,

tabaco y azúcar, y de importaciones de telas, cera, papel y ferretería, y los ingresos

fiscales, de menos de dos millones de pesos anuales hasta 1770, superaron los

cinco millones, treinta años después.

Los descontentos, desde luego, eran los criollos de las principales ciudades,

puesto que habían sido desalojados de los puestos de poder, y tenían que pagar

cargas fiscales mayores (la alcabala o impuesto a la compraventa, por ejemplo, se

elevó del 2% al 6 %); con los indígenas también hubo mayores exigencias,

poniéndose menos contemplación en las solicitudes de exoneraciones tributarias

que hasta entonces habían sido concedidas con cierta largueza.

La «densidad» social y económica de países como el Perú, se puso en discusión

en los debates de las Cortes de Cádiz entre 1809 y 1812 (una suerte de paréntesis

descentralista, a raíz de la crisis ibérica desatada por la invasión francesa de 1808,

y que tuvo a las «Juntas de Gobierno» como instancia emblemática).

Con la perspectiva de casi dos siglos, podemos decir que resultaba imposible

contener un imperio tan vasto y diverso, como el español de inicios del siglo XIX,

dentro de un orden constitucional de tipo liberal democrático, que reclamaba una

mayor igualdad entre la población. El intento no hizo sino explotar el imperio en

pedazos. Cada virreinato y a veces cada Audiencia, y aún jurisdicciones menores,

se separó y trató de repetir en menor escala el reto de Cádiz: construir un orden

constitucional y liberal en medio de poblaciones sin tradiciones cívicas y

enormemente diferenciadas en sus regímenes económicos y tradiciones culturales.

1.4. CUANDO LIMA ERA POBRE Y LAS PROVINCIAS RICAS

La independencia en el Perú abrió paso a un período descentralista en la medida

en que, producida la ruptura con España, Lima, la capital del virreinato, perdió

legitimidad como cabeza organizativa. Quedaba reducida a haber sido la sede de

un régimen ahora percibido como tiránico y opresor.

Los últimos años de la administración virreinal (1821-1824) los desarrolló el virrey

La Serna en el Cuzco, ciudad que tanto por este hecho, como por su aura histórica

de antigua capital de los Incas, también podía aspirar a convertirse en el nuevo

centro del país. Trujillo, en el norte, y Arequipa, en el sur, eran otras ciudades con

elites importantes, rivales de las de Lima. Demográficamente, la ciudad mayor era

Lima, con 64 mil habitantes de acuerdo al censo de 1812 (seguían Arequipa y

Cuzco, con 38 mil y 32 mil, respectivamente: La élite blanca era más numerosa, sin

embargo, en Arequipa; seguida del Cuzco. Siendo esta población la que reunía las

dotes de ilustración, liderazgo y poder económico necesarios para aspirar a un rol

dirigente, se veían así favorecidas por la composición étnica de su población.

La generación de la independencia fue sin duda sensible al tema del centralismo.

Estaban dispuestos a romper con él, en la medida que lo asociaba al régimen

colonial contra el que habían luchado. Por ello en la primera Constitución, de 1823,

se crearon Juntas Departamentales y el cargo de Presidentes de los

Departamentos. Estas Juntas, desconocidas más tarde en la Constitución

bolivariana, de 1826, vuelven a ser mencionadas en la carta magna de 1828, la

gamarrista, para sumergirse otra vez en el limbo en las Constituciones de 1834 y

1839. Sus miembros eran elegidos por la población de acuerdo a un cupo para

cada provincia. Sus funciones no eran, sin embargo, de gobierno, sino de

promoción de «los intereses del departamento» y de algo parecido a un «consejo

de estado» para las autoridades políticas nombradas por el Poder Ejecutivo

enclavado en Lima: los prefectos.

Estas Juntas, de cuyo funcionamiento efectivo apenas existen noticias,

representaron algo así como un mecanismo de captación de las elites locales por

parte del gobierno central, tanto más necesario cuando los prefectos eran

individuos de fuera de las regiones a las que eran destacados. Su papel era el de

guiar o asesorar la acción del Estado central en el interior, pero nunca

reemplazarlo. Este modelo sería reeditado posteriormente en el siglo veinte.

1.5. EL CENTRALISMO DEL GUANO

La situación de un relativo descentralismo, por lo menos «de hecho» sino «de

derecho», cambió radicalmente con el advenimiento de la era del guano. Esta era

se inició en los años de 1840, cuando se realizaron las primeras exportaciones al

viejo mundo, pero se asentó definitivamente en la década siguiente, cuando los

ingresos derivados de las exportaciones causaron una auténtica revolución en las

finanzas públicas.

Dicha revolución implicó de una parte un aumento sustancial (geométrico,

podríamos decir) de los ingresos fiscales.

De otra parte, conllevó a una profunda reforma del sistema fiscal, puesto que casi

todos los impuestos fueron abolidos. Sobre todo los de tipo «directo», como la

contribución de indígenas y castas, el diezmo agrario y las «primicias» (que

agricultores y ganaderos, respectivamente, pagaban para el sostenimiento de la

iglesia) y el derecho de pastas de los mineros.

En los años de 1860, los ingresos del Estado originados en las ventas de guano, re-

presentaron entre el 60 y el 80 por ciento del total de ingresos fiscales. Ello implicó,

desde luego, el paso a un férreo centralismo fiscal, puesto que era el Tesoro central

el que captaba esa inmensa riqueza y luego la redistribuía a lo largo del territorio, a

través del gasto público. Los criterios de distribución tomaban en cuenta las

lealtades y las clientelas políticas, consiguiéndose de esta manera la subordinación

de las elites locales al poder central. La centralización fiscal abrió así paso a la

centralización política.

De otro lado, la centralización del guano significó también grandes avances para la

consolidación del Estado, al punto que uno se pregunta si no era aquélla un

necesario costo a pagar por ésta. Por fin comenzó a funcionar una red uniforme de

autoridades en el territorio nacional; se abrieron cortes judiciales en las capitales

departamentales y provinciales, guarniciones militares en las principales plazas y

comisarías policiales y de gendarmes en las poblaciones.

CAPITULO II:

DESCENTRALIZACION

2.1. LA ERA DE LA DESCENTRALIZACION (1873 – 1896)

Con el colapso del negocio del guano, el centralismo erigido sobre su base, llegó

desde luego a su fin. Esto ocurrió ya antes de la guerra con Chile. Desde la década

de 1870 sectores de la élite del país percibieron la deformación que el fenómeno

del guano había introducido en la república: los gastos corrientes, como la planilla

de la administración y el sostenimiento de las fuerzas públicas, se financiaban con

ingresos extraordinarios, como los de la renta guanera; se multiplicaban los

departamentos y las provincias bajo el regazo del tesoro manado por el fertilizante;

el Estado era cada vez más rico, y los ciudadanos cada vez más pobres; Lima

volvía a ser «la ciudad de los reyes», pero las provincias languidecían. La

descentralización fue entonces vista como el eje de un programa regenerador o

refundador de la república, patrón que desde entonces se ha repetido cíclicamente.

Un hito importante fue la descentralización iniciada por el régimen de Manuel

Pardo, con la Ley de Municipalidades de 1873.

La descentralización fiscal de 1886, fue el intento más importante por introducir al

país en un régimen descentralizado. Por ello mismo no sorprende que sobre su

significado existan interpretaciones abiertamente enfrentadas. La elogian unos

(como Pedro Planas), la critican otros (Emilio Romero, Jorge Basadre); hay

quienes, negligentemente, también la ignoran.8

8 De Pedro Planas, ver su obra ya citada: La descentralización en el Perú; de Emilio Romero, El descentralismo. Lima: 1932; de Jorge Basadre, tanto la parte pertinente de su Historia de la repúbli- ca del Perú. Lima: Editorial Universitaria, 1983; 17 ts., como el capítulo X de su Perú, problema y posibilidad. Lima: Banco Internacional del Perú, 1978 (ed.

Los opuestos a esta experiencia (la lista es larga, porque se enriqueció después

con firmas como la de José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaunde)

sostuvieron que la descentralización de la postguerra significó entregar el gobierno

de las regiones a los «gamonales» del interior, que para ellos era la peor apuesta

que podía hacerse por la redención del Perú, tras la catástrofe bélica.9 Los

gamonales eran, para ellos, élites feudales premodernas, de ideas retrógradas,

explotadoras inmisericordes de los indios, una especie de corregidores

republicanos. Con todas las taras del ámbito rural, encima, y totalmente despojadas

en consecuencia de las virtudes ciudadanas necesarias para desempeñar cargos

públicos.10 En cualquier caso, la «mala opinión» de la elite del centro respecto de

las elites provinciales (cuando han llegado a aceptar que esas elites existen), ha

sido una constante en nuestra historia republicana.

El proyecto puesto en marcha por el gobierno del general Cáceres implicaba

comenzar la descentralización por el aspecto económico-fiscal, antes que por el

político. Para sus más entusiastas defensores, sin embargo, la descentralización

fiscal podría muy bien llegar a ser la antesala de la política y hasta del federalismo.

La ley determinaba que las contribuciones a recaudarse en cada departamento, se

empozarían en la tesorería departamental, para los gastos del propio departamento.

Es decir, sin centralizarse en Lima, sea física o contablemente. Al lado del

presupuesto central, se elaboraron así presupuestos departamentales. Tanto los

ingresos como los gastos públicos, fueron divididos según correspondiesen al

presupuesto central o a los de los departamentos

En cierta forma era volver al esquema fiscal previo al guano; entre otras razones,

porque después de la guerra, los ingresos fiscales se redujeron a cinco o seis

millones de soles, que era más o menos el nivel registrado en tiempos de la

independencia (con la notable diferencia, sin embargo, de que en 1821 los barcos

de la armada eran todavía veleros de madera y no vapores de fierro, no había

ferrocarriles que construir ni mantener, ni líneas telegráficas que tender, como en

facsimilar de la original de 1932), ti- tulado «El centralismo y la subversión de las provincias».9 La opinión de Mariátegui puede verse en el sexto de sus famosos Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana. Lima: Editorial Minerva, 1973 (26ta. ed. de la original de 1928), titulado: «Regionalismo y centralismo», donde plasmó su citada frase de que con la reforma de 1886, a los departamentos no se les concedió más que «la autonomía de su pobreza». La opinión de Víctor Andrés Belaunde, en La Realidad Nacional. Lima: 198710 Algún día habrá que esbozar un cuadro más desapasionado del gamonalismo en el Perú, pero por lo pronto habrá que decir que ese retrato es exagerado, y padece del defecto de mirar la paja en el ojo ajeno y no la viga en el propio. Fue promovido por ensayistas como Manuel Gonzales Prada y José Carlos Mariátegui, que nunca viajaron y menos vivieron en la sierra, y se dejaron llevar por relatos de novelistas que encajaban con sus esquemas y prejuicios

1880; había sólo ocho departamentos y no dieciocho, y sólo dos o tres cortes

judiciales, en vez de una docena). Pero haciendo explícita esta vez lo que entonces

fue solamente implícito: la autonomía de los tesoros locales.

Hacia finales del siglo XIX las economías de la mayor parte de los departamentos

del interior se hallaban en un estadio agrícola y pastoril, lo que hacía que los

impuestos que en ellos pudieran recaudarse fueran francamente exiguos,

insuficientes casi siempre para cubrir los gastos administrativos de la

circunscripción. Por ello la ley de 1886 creó (o más bien reinstauró, ya que había

sido decretada durante los años de la guerra con Chile) la «contribución personal».

Los presupuestos departamentales estaban organizados de tal modo, que el éxito

de la descentralización fiscal estaba íntimamente atado al de la recaudación de la

contribución personal.11 Cuanto más grave fuera el grado de atraso en un

departamento, mayor era su dependencia de la contribución personal para cubrir

sus gastos. Con una agricultura en la edad del arado de palo, el transporte a lomo

de llama y una enorme dosis de autoconsumo, no había más «asideros fiscales» de

los cuales prender el sistema de ingresos departamentales.

La descentralización de 1886 implicaba así que los departamentos debían en buena

cuenta «comprar» su autonomía fiscal; recurriendo, a falta de otro camino, a la

implantación de la capitación universal. Este plan, que aunque duro podía resultar

al fin plausible y justo, sufría del tropiezo, sin embargo, que los departamentos en

verdad no llegaban a alcanzar su autonomía fiscal; o ella resultaba

desesperadamente lejana, ya que quedaba postergada hasta el punto en que los

tesoros departamentales consiguieran cubrir todos los gastos obligatorios a ellos

confiados (prefecturas y subprefecturas, policía, poder judicial, administración fiscal,

mantenimiento de obras públicas de la circunscripción y educación).

11 Sobre la descentralización fiscal de 1886 véase nuestro trabajo: Carlos Contreras, «La descentralización fiscal en el Perú después de la guerra con Chile, 1886-1895». En Relaciones. Estudios de Historia y Sociedad No. 67-68. Zamora: El Colegio de Michoacán, 1996; pp. 203-231

2.2. DEFINICIÓN DE DESCENTRALIZACION

La Descentralización para Luis Bustamante Beláunde es la transferencia de

competencias de decisión política desde la Capital Lima hacia las instancias

Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener dificultades a partir de

obstáculos ideológicos ya que nuestro país desde la colonia siempre fue altamente

centralista, burocráticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el

agrado de transferir decisiones administrativas por razones de reducción del poder

y políticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones a favor de Lima por

motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia

trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los

asuntos de descentralización.

Ahora bien, para 3Álvaro Ugarte la descentralización debe considerarse como un

sistema político que tiende transferir la autoridad nacional a los demás niveles del

estado, vale decirse, Gobiernos Locales y Regionales.

Otro concepto de descentralización es entendida como los cambios profundos en

términos de movilización de recursos, del diseño de competencias y atribuciones,

del redimensionamiento y reingeniería públicas y de las relaciones entre los tres

niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepción que

tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralización que el Premier

Carlos Ferrero incluyó en su exposición ante el Congreso de la República del Perú

tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las

Gobiernos Locales y Regionales mediante:

1) La transferencia de Funciones Políticas

2) La transferencia de Funciones Económicas y

3) La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Políticas se refiere al mayor nivel de participación de

la ciudadanía en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se

encuentran en las regiones y provincias del Perú. Estos mecanismos de

participación van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias

regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se

tomarán desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo así un

proceso de autonomía por parte de ellas en relación a la capital.

Finalmente la transferencia de funciones económicas se refiere a las nuevas

competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los

Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones

Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.

Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la génesis y las ideas

descentralistas en el Perú que a continuación estudiaré:

2.3. EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Según el abogado 4Luis Bustamante Belaúnde en su Texto "Descentralización y

Regionalización", en el Perú a partir de su nacimiento como república en 1821 se

discutió que tipo de régimen político debía ser el más adecuado para regir los

destinos del joven Estado.

Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistían en consolidar un

país con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva

realidad Estatal, este es el caso de países como Brasil o Estados Unidos; por otro

lado, se planteó constituir al Perú como un país unitario que consistía en formar un

Estado Centralizado que permita administrar todos los recursos a través de la

capital de la República que es Lima y que posteriormente los distribuya

eficientemente todos estos recursos a los departamentos del país.

Este argumento unitario prevaleció sobre la idea federalista debido a que la idea de

formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razón de que podría haber

generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo

romper la débil unidad en el que se encontraba el Perú de ese entonces.

Finalmente en la primera constitución de 1823 se aprueba que nuestro país es

unitario, aunque solo de carácter provisional.

La centralización política se inicia a partir del Mariscal Ramón Castilla (Presidente

del Perú de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales

coloniales ya que vendió el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto,

centralizó las decisiones político- administrativas colocando a toda su clientela en

los puestos de gestión regional.

Luego, el primer Partido Político Civil del Perú llamado Partido Civilista llega por

primera a la presidencia del Perú en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza

convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consistía en transferir

los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesía y

afianzar la modernización del Estado. Este sueño civilista iba a ser posible

mediante los recursos que adquirían del guano mediante el 5contrato Dreyfus.

Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los

constante conflictos con las oligarquías regionales ya que el guano escaseó y los

privilegios de estos señores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al

interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se formó y consolidó en el Gobierno de Nicolás de Piérola en

1895 el estado Oligárquico en el Perú. Este período que se mantiene hasta 1968 se

caracteriza por tener a un Estado:

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital

Lima.

Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que

concentraba todo el poder y cuya elección en el cargo dependía del apellido, la

raza y la educación y finalmente.

Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y excluía a amplios

sectores del país.

En este período en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La

República Aristocrática" no se avanzó en absoluto en el tema de descentralización.

Es más, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (más

del 70% de la población vivía fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por

los distintos gobiernos de turno. Más adelante, el estado oligárquico tuvo una crisis

en el que jamás se recompuso por las siguientes razones:

El debilitamiento del gamonalismo.

El incremento de la participación política expresada en la ampliación del voto de la

mujer (Gobierno de Manuel Odría- 1948- 1956).

La reducción del analfabetismo.

6La transformación de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por

la migración de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligárquico se debilitara

cada vez más hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan

Velasco Alvarado, las viejas estructuras señoriales se destruyeron por completo

dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalización vuelven a

la escena nacional definiéndose para ello los distintos argumentos de las diferentes

agrupaciones políticas que iban a servir de base para el debate de la constitución

de 1979.

A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización

descentralizada que regirá los destinos de las regiones del Perú nombrando a

nuestro país como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases

necesarias para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización.

Nuestro país a partir de esa constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que

es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debatió que las regiones del Perú debían constituirse principalmente a

raíz de espacios geográficos llámese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que

las regiones debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó hablando

que las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos. Todas estas sugerencias

fueron anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento teórico para afianzar

a las regiones.

Luego de estos debates poco fructíferos, la constitución sugirió crear un Plan

Nacional de Regionalización en el cual este proyecto sería diseñado por el Poder

Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho

documento. Un aspecto negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no

contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al

poco poder decisión que contaba en ese entonces el Congreso.

Además de estas fallas, el Arq. Fernando Belaúnde Terry (Presidente del Perú de

1980 a 1985) presenta propuestas de regionalización que son rechazadas por

distintas bancadas políticas por razones políticas. En el documento de

Descentralización y Regionalización, Luis Bustamante argumenta que dichos

legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de

Belaúnde nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas

bancadas se los prohibían por ser del partido Opositor.

Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4

años siguientes, vale decirse en el año 1985. Estas regiones se crearían con leyes

orgánicas mediante las cuales el congreso transferiría competencias legislativas a

dichos entes y el Gobierno Central transferiría funciones gubernamentales y

administrativas.

A partir del año de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por

el extinto Instituto Nacional de Planificación (INP) que formula cuál debía ser el

desarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente definir el

nuevo marco de descentralización aprobado en el Gobierno Aprista de Alan García

Pérez (1985- 1990) eligiéndose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989

y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto

Fujimori (1990- 2001) después del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a

más de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralización.

2.4. EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL GOBIERNO DE

ALBERTO FUJIMORI

Alberto Fujimori destruyó la descentralización formando un Estado hipercentralista

mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Según este importante sociólogo

Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el

Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración

Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados

hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los

CTARES toman más poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente

coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la

constitución aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas

en el año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo

más bien la creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que

todos los departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas

por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta

autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes

provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo

nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la

hipercefálica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales), el

régimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitándoles

responsabilidades y entregándoles programas asistenciales buscando así la

dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son:

- El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).

Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)

Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos

Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los

municipios. Quiero añadir que estas políticas se hicieron para que los habitantes de

las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raíz de

todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las

funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se

mantenía la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a

servir de pantalla formándose así las clientelas y prebendas que tanto daño hacen

al país.

2.5. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 años de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se

eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el

Perú; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de

ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan

completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en

el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva república

descentralista.

Las funciones del Gobierno Central debían ser la de Seguridad, Defensa Nacional,

Estabilidad Económica, promoción del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno

regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes

proyectos de infraestructura. Además debe ser la institución impulsora del

desarrollo de la región atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los

Gobiernos Locales debían ser los servicios y la preocupación por programas

sociales, llámese salud, educación, etc.

Luego con la creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos

de Coordinación Local (CCL), la aprobación de los Presupuestos Participativos, la

creación de organismos de participación, etc. la descentralización se va

consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este proceso está incompleto

debido a las siguientes razones:

La superposición de competencias por la razón de que las funciones del Gobierno

Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas

veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del

Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos

que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras

del desarrollo convirtiéndose en organizaciones burocráticas que administran

los recursos otorgados por el Ejecutivo.

El Perú todavía sigue siendo un país altamente centralizado ya que según 8Efraín

Gonzáles de Olarte, Lima concentra el 29% de la población nacional, produce

el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el

70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales,

recauda más del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben

algo más de un 15% del presupuesto nacional convirtiéndolos en meros

receptores de los ingresos del Poder Central.

Escasa participación de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y

Regionales e. Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden un verdadero

proceso de descentralización.

Ante esto se necesitan de propuestas de solución que formen regiones que

funcionen de manera eficaz y eficiente mediante:

1. La formación y consolidación de regiones que se sustenten de manera

autónoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalización.

Esto se logrará creando macroregiones poderosas con un sustento político,

económico y cultural.

2. La definición clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo

cumplir sus roles adecuadamente.

3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de

decisión de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se logrará con la

voluntad política de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los

legisladores de la república.

4. Incrementar la participación ciudadana a la población brindando incentivos

desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos

pueden ser económicos otorgándoles dinero para desarrollar y financiar sus

distintas organizaciones, también brindándoles no solo el derecho de opinar,

sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitación,

etc.

5. Reformar a las instituciones burocráticas del Estado con sendas reingenierías

permitiéndoles ser más productivas y competitivas en esta nueva sociedad

llamada de las Información y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una república descentralista que durante

más de un siglo le fue esquivo al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer

la comparación de nuestro país con relación a otros países en Latinoamérica

mostrándoles la organización política que rigen a las distintas democracias en la

región.

2.6. ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN

AMÉRICA LATINA

PAÍSSISTEMA DE GOBIERNO

NIVEL DE GOBIERNO

FORMA DE ELECCIÓN DE LOS NIVERLES DE

GOBIERNO

ARGENTINA Estado representativo, republicano y federal

Gobierno Nacional,Gobiernos Provinciales, municipales y comunas

El presidente es elegido por sufragio universal por 4 años con posibilidad de reelección. La provincia cuenta con su propia constitución política y su autoridad máxima es el Gobernador elegido por 4 años. Los municipios y las comunas son regidos por los intendentes y los concejales respectivamente elegidos por sufragio directo con un período de 4 años con posibilidad de reelección

BOLIVIA Gobierno Unitario

Nación,departamentos, provincias y secciones

Elección del presidente por sufragio universal por 4 años. Designación presidencial al Prefecto (departamento), subprefecto (provincia), corregidores (cantón). Elección directa de alcaldes por 5 años

BRASIL República Federativa, Estado de Derecho

Nación, Estados y municipios

El presidente de la república es elegido democráticamente por sufragio universal para un período de 5 años. Los gobernadores son los representantes de los estados federados elegidos por un período de 4 años. Los municipios (prefeitos) son

elegidos por sufragio universal por 4 años y están considerados dentro de los Estados Federados

COLOMBIA País descentralizado unitario. Estado de derecho democrático

Nación, departamento y municipio

Elección directa del presidente por 4 años. Los Gobernadores,Asambleas Departamentales, Alcaldes, Concejos Municipales y Juntas Locales (3 años)

CHILE Estado Unitario Nación, Gobierno Regional, Municipalidad

Votación Universal al presidente por 6 años. El Gobierno Regional (Intendente) y Municipal (Gobernador) son elegidos por el presidente de la República bajo el título de cargo de confianza. El Concejo Regional es elegido por los Concejales Municipales y el alcalde (repr. del concejo municipal) es elegido directamente por 4 años

PERÚ Estado unitario, representativo y descentralizado

Nación, Gobierno Regional, Gobierno Local

El presidente es elegido directamente por un período de 5 años con posibilidad de reelección. El Gobierno Regional y Municipal son elegidos por sufragio universal por un período de 5 años

Fuente: Cortés, Patricia: Descentralización y Desarrollo Local: Una Mirada desde América Latina.

Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas.

Haciendo un análisis comparativo entre los distintos países de América Latina, nos

damos cuenta que nuestro país ha hecho avances significativos en el tema de

descentralización en los últimos años. El Perú es un Estado Unitario y en la década

de los 90 fue considerado como uno de los países más centralizados debido a las

políticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la elección del Gobierno

Democrático de Alejandro Toledo, el país se descentralizó de una manera rápida

permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un período

de 5 años. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo

cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Países como

Brasil y Argentina son los que más han avanzado en temas de descentralización

(paradójicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del

45% y ambos países cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de

Argentina) que cuentan con su propia constitución autónoma. Otro país que ha

hecho importantes adelantos en el tema de descentralización es Bolivia.

Si bien es cierto todavía sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los

departamentos y provincias están llegando al 20%. Este caso es parecido al de

Colombia ya que en los últimos años (sobretodo en la década de los 90) sus

ingresos en los Gobiernos Departamentales están llegando al 40%. Un país que ha

avanzado poco en descentralización es Chile. Si bien es cierto se están haciendo

debates para la elección popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades

regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es más, los

ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un

10% a comparación del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional.

Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de 9Manuel Dammert "La

descentralización, tal como la concebimos, consiste en una redistribución

democrática del poder en el territorio de una nación. Supone, requiere y expresa

una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la

sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad básica del actual

proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo

nacional obligan a superar su concepción de sólo una reforma político institucional,

para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios.

De la manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de esta

reforma pendiente"

Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el

Estado con su propia nación. No se puede constituir un Estado Democrático y

Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de

las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de

seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la

actual sociedad globalizada del conocimiento y la información.

CAPITULO III:

LA REGIONALIZACION

3.1. SOCIEDAD PERUANA Y LA REGIONALIZACIÓN

Una característica estructural de la sociedad peruana es la concentración del

poder político y económico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre

Lima y las regiones. Se pone así en evidencia que la exclusión social y económica

tiene también una dimensión territorial.

Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional

y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo

inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y autoritaria

de ejercicio del poder ha facilitado la imposición de una estructura social con

profundas inequidades y desequilibrios sociales.

La exigencia por transformar esta realidad está presente desde nuestra primera

Constitución, en la cual se planteó el debate entre centralismo y federalismo.

Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo,

la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco

de la preservación de una sociedad muy excluyente.

Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los años noventa, durante los

cuales el fujimorismo aplicó el modelo neoliberal mediante un régimen político

autoritario, que encontró las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento

luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos.

Para imponerse, el régimen impulsó una estrategia orientada a debilitar el rol del

Estado, de las instituciones básicas de la democracia, del sistema de partidos y

de las diversas formas de organización de la sociedad. La hiperconcentración del

poder fue un aspecto sustancial del modelo autoritario.

El colapso del régimen fujimorista abrió una nueva posibilidad para institucionalizar

la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco favorable, la

descentralización logró abrirse espacio y, junto con la participación, se

constituyeron en componentes significativos del proceso político democrático.

Los cuatro años de transición nos han mostrado los serios problemas que deben

enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la consolidación del régimen

democrático. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del gobierno

toledista son sin duda algunos factores, pero son sólo parte del problema.

Continúan vigentes los ejes fundamentales del modelo económico del fujimorismo,

con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo profundamente excluyente

y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos encontramos con la

persistencia de la crisis del sistema de partidos, sin capacidad de renovación para

superar la profunda brecha que los separa de la sociedad y el ciudadano.

Finalmente está la fragmentación del tejido social y el debilitamiento de las

diversas expresiones organizadas de la sociedad, en particular de los sindicatos.

Se trata, por tanto, de una crisis que va más allá del gobierno y que abarca al

conjunto del sistema político. En este marco se ha logrado que el gobierno cumpla

con los plazos constitucionales y avance hacia las elecciones del año 2006, para

la conformación de un nuevo gobierno. La crisis de la política es tan profunda que

la continuidad electoral se vuelve un logro.

Nos encontramos, además, con un creciente descontento y distanciamiento de la

población respecto de la democracia. En este marco resurgen las tendencias

autoritarias, que no son coyunturales sino que representan una forma de entender

el ejercicio del poder a lo largo de nuestra vida republicana, en la cual han

fracasado los diversos intentos por sustentar la dinámica política en un marco

constitucional.

La descentralización –junto con la participación ciudadana– es la única reforma

significativa que se ha logrado instalar en este período. Ha enfrentado grandes

problemas y errores en su implementación, pero está avanzando y estamos

iniciando una nueva fase: la regionalización. En este artículo presentamos un

rápido recuento de la descentralización en las últimas décadas, así como un

análisis del actual proceso descentralista, para terminar con una descripción y un

balance de la recién iniciada regionalización.

3.2. LA REGIONALIZACIÓN FRUSTRADA

En las últimas cuatro décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que

carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas

frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa.

Podemos rastrear el inicio de la actual tendencia descentralista a inicios de los

sesenta, cuando el gobierno democrático de Fernando Belaúnde estableció la

elección popular y directa de las autoridades provinciales y distritales. El gobierno

militar de fines de la década regresó al mecanismo de la designación aunque,

paradójicamente, estableció instancias desconcentradas en los departamentos,

denominadas inicialmente Comités Departamentales de Desarrollo, para luego

transformarse en Organismos Regionales de Desarrollo (ORDE).

Estas instancias estuvieron presididas por el jefe militar del departamento; estaban

encargadas de coordinar y promover las acciones del sector público en cada

jurisdicción con una clara dependencia del poder central. Su objetivo era orientar e

impulsar el desarrollo del departamento. El cambio de nombre obedeció a una

nueva perspectiva de abordar espacios más amplios que resultarían de la

conformación de nuevas demarcaciones regionales, pero este paso nunca se

llegó a dar.

Es importante resaltar que el gobierno militar tuvo un contenido reformista,

socialmente inclusivo, con un sentido totalmente distinto a su tradicional rol de

defensa de los intereses de una oligarquía incapaz, insensible, racista y

excluyente.

Las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo territorial y

fueron parte de una tendencia descentralista al crear mecanismos

desconcentrados de ejercicio del poder. Esto se vio reforzado por el surgimiento

de los denominados frentes de defensa, también de base departamental, los

cuales se extendieron a lo largo del país, vinculando las más diversas demandas

sociales con la exigencia de democracia y descentralización efectiva del Estado.

El protagonismo de estos actores heterogéneos y diversos en la lucha contra la

dictadura militar contribuyó a poner el tema de la reforma descentralista en el

debate político y constitucional de la transición de fines de los setenta.

Se crearon, así, las condiciones para avanzar hacia un nuevo intento de modificar

la estructura centralista de la sociedad y el Estado. La regionalización fue incluida

en la Constitución de 1979 como una característica fundamental del Estado

peruano, lo que reflejaba el consenso, por lo menos discursivo, de las diversas

corrientes políticas democráticas.

Es en el largo y trabado proceso de implementación de la regionalización que se

expresaron las resistencias del poder político y económico. Se generó una

dinámica desarticulada e intermitente, que reflejó la poca disposición de los

gobiernos democráticos de los ochenta y de la oposición conservadora para

avanzar en esta reforma.

Al evaluar esta experiencia sería injusto no tomar en cuenta el gran desafío que

significaba llevar adelante el proceso de regionalización en un contexto de

profunda inestabilidad económica y política. Varios fenómenos confluyeron para

hacer mucho más difícil el camino de esta reforma democratizadora, entre ellos: la

inflación transformada luego en hiperinflación; la guerra declarada por el terrorismo

contra la democracia; la profundización de la inequidad, la desigualdad y la

exclusión extrema; así como la paulatina pero creciente pérdida de legitimidad del

sistema de partidos y del propio régimen democrático. Es bueno recordar que en

ese momento no existía el consenso internacional que hoy tienen la

descentralización y la participación ciudadana.

Sería igualmente erróneo no ponderar adecuadamente la incapacidad de los

gobiernos y de la clase política para conducir el proceso como un factor que llevó

a la frustración de la reforma y que facilitó la imposición del hipercentralismo en el

nuevo régimen autoritario del fujimorismo. Aspectos relevantes en el fracaso de

este proyecto democratizador fueron los serios problemas de su diseño e

implementación, entre ellos: a) ausencia de un proyecto descentralista que

ordenara la agenda nacional sobre el tema; b) creación de una instancia regional

de gobierno con una composición confusa y asambleísta, difícilmente sostenible;

c) desproporción absoluta entre las competencias transferidas y los recursos y

capacidades existentes para ejercerlas.

Todo ello bloqueó el adecuado funcionamiento de los gobiernos regionales y

contribuyó a generar un rápido proceso de deslegitimación de estas instancias,

las cuales corrieron la misma suerte que el Congreso, cerrado por Fujimori en

1992 como parte del autogolpe. Lo lamentable es que, en ambos casos, esta

imposición dictatorial se realizó con el apoyo de la amplia mayoría de la población.

3.3. RETORNO DESCENTRALISTA

Cuando se pensaba que el fracaso de la regionalización de los ochenta había

sacado por un buen tiempo el tema de la agenda, al derrumbarse el régimen

autoritario e iniciarse una nueva transición, la reforma descentralista volvió a

lograr un espacio significativo en la agenda pública. Una vez más se dio el

encuentro de la movilización regional por mejores condiciones de vida y por el

retorno a la democracia con la exigencia de modificar un orden concentrador del

poder político y económico.

La reaparición de los frentes regionales a mediados de los noventa, con una

significativa capacidad de movilización contra el fujimorismo –aunque con un

limitado nivel de organización– contribuyó a generar un amplio consenso crítico

contra el hipercentralismo que caracterizó al régimen autoritario. Este contexto

ayudó a que la reforma descentralista se ubicara como un componente significativo

del proyecto de instalación y consolidación del régimen democrático.

A diferencia de la experiencia regionalista de fines de los ochenta e inicios de los

noventa, en estos años de transición, la reforma ha tenido un escenario de

estabilidad económica y de crecimiento sostenido –si bien ha sido

persistentemente excluyente–, así como una precaria estabilidad política. A ello

debemos agregar la existencia de un ambiente favorable para este tipo de

reformas en diversos e importantes sectores de la cooperación internacional.

Estas tendencias favorables parecen minimizarse frente a los desafíos que

debemos enfrentar, entre ellos, la crisis de legitimidad de los partidos y de las

instituciones democráticas del Estado, así como la continuidad de la pobreza y las

profundas desigualdades. Está aún por verse si nuestra sociedad, en un contexto

sumamente difícil, tiene la fuerza suficiente como para aprovechar esta oportunidad

de acabar con el viejo problema del centralismo. Hace falta vincular la necesaria

transformación de un Estado ineficiente y excluyente, con la ampliación de los

derechos democráticos y la reducción de las desigualdades sociales y económicas.

La descentralización está aún en la fase inicial de un proceso político y económico

que se proyecta hacia el mediano y largo plazo. Desde sus primeros pasos está

poniendo en evidencia que se trata de una dinámica social y política de gran

complejidad, en la cual confluyen diversos factores económicos, fiscales, políticos,

institucionales y culturales.

Para darle viabilidad fue necesario modificar la Constitución fujimorista. Aunque

parcial, este cambio fue imprescindible para avanzar en una efectiva

descentralización, pues en el marco jurídico autoritario era impensable un sistema

de poder con diversos niveles de gobierno, todos ellos con autonomía política,

económica, normativa, administrativa y legislativa. Sin embargo, ésta ha sido la

única transformación que se ha logrado llevar a la práctica. El mantenimiento de

la Constitución autoritaria sin mayores modificaciones es una clara muestra de

que los grupos beneficiados con este modelo tienen una significativa presencia

económica y política en nuestra sociedad.

La elección democrática del presidente regional y de sus consejeros, así como la

inclusión de la participación ciudadana en la gestión pública se sustentan en esta

modificación constitucional, lamentablemente sin que se haya producido

simultáneamente un cambio general en la estructura del Estado y del sistema

político. Al aprobarse y promulgarse la Ley de Bases de la Descentralización y las

Leyes Orgánicas de Regiones y Municipalidades se conformó el marco legislativo

básico para la elección y posterior instalación de los gobiernos regionales y

municipales, lo cual culminó en enero de 2003. Se pasó así del diseño de la

reforma a su implementación y se inició la transformación institucional más

importante de la transición.

Como ha sido reconocido por la Comisión de Descentralización del Congreso en

un documento de balance del proceso, éste se inició sin que existiera una

planificación previa que permitiera delinear la ruta de referencia para ir dando

forma a esta profunda transformación del Estado. Éste no es un problema menor,

ya que se trata de modificar las condiciones sociales y económicas bajo las

cuales está organizado el territorio, es decir los actores sociales, productivos y

empresariales, que son los que le dan contenido y sentido.

Ha sido por la voluntad de una significativa corriente descentralista, formada por

representantes de diversos partidos en el Congreso, por liderazgos regionales de

distintas corrientes, así como por amplios sectores sociales e institucionales que

se ha podido avanzar. La definición de la reforma como un proceso gradual y por

etapas ayudó a continuar sin caer en apresuramientos peligrosos, sobre todo

cuando se constata la ausencia de una estrategia clara. Este criterio está reiterada

e infaltablemente señalado en cada ley vinculada a la descentralización.

La imprecisión sobre el significado de la gradualidad, así como la ausencia de un

plan estratégico orientador han originado las más diversas interpretaciones y

planteamientos sobre sus alcances. Pero lo cierto es que nadie ha cuestionado el

enfoque procesal y por fases de la reforma descentralista. Las corrientes

favorables a la reforma, con matices y énfasis, parecen asumir que no se trata de

dar saltos al vacío sino de diseñar e implementar estrategias y políticas

sostenidas en el tiempo, que nos permitan transitar hacia un Estado efectivamente

descentralizado y más democrático.

La gradualidad está obviamente presente en el diseño del proceso de transferencia

de competencias y funciones. Sin embargo, en este caso, las instancias ejecutivas

y legislativas tienen un evidente retraso. Más de dos años después de instalados

los gobiernos regionales no cuentan con instrumentos para diseñar e implementar

políticas sino sólo con recursos limitados para inversiones. Las denominadas

gerencias regionales, instancia ejecutiva cuyo diseño busca integrar a diversos

sectores desde un enfoque territorial, tienen seriamente limitadas sus posibilidades

de actuación, lo que afecta al conjunto de la administración regional.

El cumplimiento de los planes de desarrollo concertados con la sociedad civil no

depende fundamentalmente de lo que los gobiernos regionales y locales están

en capacidad de hacer, debido a las limitadas competencias y recursos con los

que cuentan. Esto se agrava con la ausencia de una propuesta que ordene el

funcionamiento, los roles y competencias del Poder Ejecutivo, de tal manera de

alinearlo con el proceso de reforma descentralista en curso en el país. En el caso

de la transferencia de competencias, la gradualidad se ha transformado en un

práctico estancamiento, no sólo por la ausencia de voluntad política sino también

por la carencia de un proyecto estratégico del tipo de Estado descentralizado que

se quiere construir. En resumen, se puede decir que se trata de un proceso de

transferencia lenta, desordenada y, en varios aspectos, incoherente.

Es preocupante la ausencia de una instancia articuladora del proceso, lo cual

hace que cada sector del Ejecutivo defina y negocie la transferencia desde su

particular punto de vista e interés. No se puede obviar en este aspecto la debilidad

de las instancias descentralizadas de gobierno para asumir una gestión pública

eficiente y transparente, así como la ausencia de una política de Estado orientada

a construir las capacidades que un proceso de esta complejidad demanda.

Otro aspecto en el cual la gradualidad es sinónimo de lentitud es en lo que se

refiere a la descentralización fiscal y presupuestal, la cual va ligada al tema de las

competencias. En los hechos, el incremento de los recursos bajo responsabilidad

de las regiones y municipalidades ha sido poco significativo; se mantiene una

desproporcionada presencia del gobierno central en roles y proyectos que tienen

un claro carácter regional y local. Aquí es necesario resaltar algunos problemas:

la estructura del gasto público deja poco espacio para las inversiones, hay una baja

presión tributaria y los gastos corrientes y de personal tienen un peso excesivo y,

en muchos casos, son ineficientes.

La descentralización ha iniciado la institucionalización de la participación ciudadana

al incluir como parte de la gestión pública a los espacios de concertación regional y

local. Se ha recogido así la experiencia participativa generada por algunas

municipalidades y organizaciones de la sociedad civil desde mediados de los

ochenta. El objetivo es poner en la agenda pública la distribución de los

siempre limitados recursos del Estado y vincular el corto con el mediano plazo a

través de los planes concertados. Con esta reforma está planteada la posibilidad

de modificar una estructura estatal vertical y excluyente de la sociedad. Para ello

es importante revertir varios problemas: falta de flexibilidad en su diseño; procesos

de concertación alrededor de recursos muy limitados; desvinculación entre la

dimensión regional y la local; resistencia del sistema de partidos y debilidad de las

organizaciones e instituciones de la sociedad civil.

Más allá de las limitaciones señaladas –que es necesario reconocer para

enfrentarlas y revertirlas– se han dado pasos importantes en estos tres años y la

situación está muy lejos de los desastres que anunciaban muchos opositores,

abiertos y soterrados, de la descentralización. La mayor legitimidad que alcanzan

los gobiernos regionales en relación con el gobierno central y el parlamento, así

como el surgimiento de figuras políticas nacionales desde las regiones son

indicadores de una aceptable receptividad en la población.

3.4. DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA REGIONALIZACIÓN

3.4.1. Los primeros pasos hacia las regiones

A dos años de instalados los gobiernos regionales sobre la base de la

vieja demarcación departamental se ha iniciado la que consideramos

la dimensión fundamental y más compleja para la consolidación de la

reforma descentralista, que es la conformación de regiones. En el marco

legislativo de la descentralización se señala que los departamentos son el

punto de partida del proceso y se asume como objetivo la construcción de

una nueva demarcación territorial a partir de las articulaciones

económicas, sociales y culturales existentes entre los departamentos y

provincias colindantes.

El enfoque que orienta el proceso es la construcción de nuevas

demarcaciones políticas, lo cual es un paso importante, ya que es

evidente que la estructura departamental actual no es adecuada para

modificar los profundos desequilibrios existentes entre Lima y las regiones,

así como entre la costa, la sierra y la selva.

Con un retraso de más de un año en relación con el cronograma del

proceso, se promulgaron la Ley de Incentivos a la Conformación de

Regiones y sus reglamentos, lo cual dio presencia y fuerza al tema de la

regionalización. Las características que tendrá esta nueva demarcación

dependerán, en última instancia, de la voluntad democrática de la

población, pues será la que defina con su voto en un referéndum si acepta

o no la región que se le propone.

También es importante resaltar que la consulta sobre las nuevas regiones

puede originarse en los actuales gobiernos regionales de base

departamental, los gobiernos locales o en la sociedad civil. En los dos

últimos casos requieren 10 y 25% de firmas de respaldo a la iniciativa,

respectivamente. Si la iniciativa proviene de los actuales gobiernos

regionales, éstos requieren la aprobación de sus Consejos y la consulta a

los Consejos de Coordinación Regional, en los cuales participan los

alcaldes provinciales y representantes de las organizaciones e

instituciones de la sociedad civil.

La solicitud de integración debe estar acompañada de un expediente

técnico que respalde con información y análisis la viabilidad económica,

fiscal, social e institucional de la región que se quiere conformar. Luego

de dos postergaciones de la fecha límite para la presentación de los

expedientes, que requirieron la intervención del Congreso para efectuar la

respectiva modificación legislativa, se presentaron 17 expedientes

técnicos, la mayoría de los cuales no cumplía con los requisitos formales

que señala la ley.

De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización, un objetivo

prioritario del Consejo Nacional de Descentralización (CND) es la

formación de regiones. La legislación específica de la integración le da la

función de aprobar los expedientes antes de la consulta ciudadana. Una

vez que culminó su evaluación en junio, el CND aprobó cinco expedientes,

los cuales serán objeto del referéndum del 30 de octubre de este año.

Será consultado e electorado de 16 de los 25 departamentos, es decir

más de la mitad de la población electoral del país.

Las regiones en consulta son: a) en el norte, la formada por los

departamentos de Tumbes, Piura y Lambayeque; b) en el sur hay dos

regiones potenciales: una formada por los departamentos de Cusco y

Apurímac, la otra por los de Arequipa, Puno y Tacna; c) en el centro

son dos las regiones propuestas: la primera, formada por los

departamentos de Ica, Huancavelica y Ayacucho, mientras que la segunda

por los de Ancash, Huánuco, Junín, Pasco y las provincias del

departamento de Lima, con excepción de las de Lima Metropolitana y

Callao.

Ningún departamento de la Amazonía ha sido incluido en el proceso. Se

presentó un expediente para la integración de Amazonas, Loreto, San

Martín y Ucayali, pero fue rechazado con argumentos de forma y de

procedimiento.

El retraso del Congreso para aprobar la imprescindible legislación sobre la

integración, así como la ausencia de una estrategia clara desde el

Ejecutivo para cumplir con el mandato de la ley de promover la

formación de las regiones, planteó plazos sumamente estrechos para

llevar a buen término esta primera etapa de un proceso cuya

complejidad trasciende la formalidad y forma parte de la construcción de

proyectos colectivos.

El resultado ha sido que las iniciativas presentadas por la sociedad civil y

las municipalidades no pudieron cumplir con el requisito de las firmas

exigidas y fueron descartadas. Tampoco se contó con el tiempo necesario

para trabajar de mejor manera algunas iniciativas. Por ejemplo, Moquegua

quedó fuera de la propuesta de la Región del Sur que forman Arequipa,

Puno y Tacna, cuando este departamento se ubica en el medio de los

cuatro. Otro ejemplo es el caso de la propuesta de la región Amazónica

que no llegó a consolidarse, a pesar del interés –con matices sobre los

tiempos– de los partidos regionales de mayor relevancia en esta

importante zona del territorio nacional.

En los plazos existentes sólo eran viables las iniciativas que partieran de

un acuerdo de todos los presidentes regionales involucrados, lo cual

dejaba de lado a las autoridades municipales, a la sociedad civil y a los

sectores empresariales. Estos tres sectores no han sido consultados, por

lo que se desconocen sus posiciones en relación con las propuestas

presentadas. Esto puede ser complicado, sobre todo si asumen que éstas

se han formulado con una actitud excluyente hacia ellos. A esto debemos

agregar que, dados los plazos y mecanismos utilizados, es evidente la

desinformación de la población de los departamentos involucrados.

Finalmente se constata entre las propias autoridades regionales la

ausencia de una visión clara frente al tema de la integración, lo cual ha

generado decisiones de última hora sobre con quién y cómo impulsar

el proceso.

En este marco es sin duda meritorio que se hayan consolidado cinco

propuestas de integración. Se trata de alternativas heterogéneas en sus

aciertos y en los temas que deberán resolver para consolidarse como

nuevos referentes territoriales. Las regiones que se constituyan serán un

modelo básico para delinear la ruta por la cual llevar adelante la

transformación de la actual demarcación departamental.

Las iniciativas que generan mayor consenso son las que integran Tumbes,

Piura y Lambayeque en la costa norte –a la cual debe integrarse en el

corto plazo Cajamarca–, así como la formada por Arequipa, Puno y Tacna

–que incluye una parte muy significativa de la costa y la sierra del sur–, a

la cual debe sumarse inevitablemente el departamento de Moquegua. Se

trata de espacios económicos significativos, con una gran potencialidad de

integración con los países vecinos y que pueden convertirse en efectivos

factores de modificación de los desiguales términos de la relación entre

ellos y el centro del poder político y económico nacional. En ambos casos

existen núcleos empresariales y políticos interesantes y de gran

potencialidad.

En lo que se refiere a la región formada por los departamentos de Ica,

Huancavelica y Ayacucho hay una fuerte resistencia de los sectores

empresariales iqueños, que no valoran la importancia de la transversalidad

y no parecen ser del todo conscientes del peso que tienen los vínculos

sociales que existen con Huancavelica y Ayacucho. Tampoco valoran su

dependencia de recursos como el agua y la energía, que son parte del

patrimonio del cual disponen sus potenciales socios en la nueva región.

Más aun, teniendo en cuenta que en este departamento de la costa

peruana se ha producido un sustantivo y sostenido crecimiento de la

actividad agroexportadora.

El discurso de un sector significativo de Ica es preocupante. Rechazan la

integración por el alto nivel de pobreza y las características étnicas

predominantes en los otros dos departamentos. La ausencia de criterios

de solidaridad y compensación como elementos esenciales del diseño del

Estado en sociedades tan desiguales como las nuestras, así como el

contenido racista del discurso de algunos sectores sociales cuestionan

componentes básicos de un proyecto nacional democratizador.

En los meses que quedan para el referéndum, las corrientes

descentralistas deberán revertir la situación de desinformación e

indiferencia de la población, esclarecer los temas vinculados a las

potencialidades y beneficios concretos que tiene para el ciudadano, el

trabajador, el productor y el empresario, así como aislar a las

corrientes que, desde visiones localistas e intereses electorales

inmediatos, se resisten a la formación de nuevas regiones.

Es difícil y poco probable que el resultado sea positivo en todos los casos.

Por ejemplo, en la región formada por Ancash, Huánuco, Junín, Pasco y

las provincias de Lima, la tendencia parece orientarse hacia un mayoritario

rechazo a la propuesta. Pero lo que es estratégico para la reforma

descentralista es que se constituyan nuevas demarcaciones y éstas sirvan

de referencia para avanzar de manera sostenida hacia un nuevo

ordenamiento del territorio.

3.4.2. La Urgencia de Modificar los Mecanismos de Representación

La ausencia de un plan estratégico y la limitada fuerza de las corrientes

descentralistas están en la base de los vacíos legales existentes; en

algunos casos significan una seria barrera para la consolidación de las

regiones. Dos aspectos de suma importancia se refieren a la forma como

se construye la representación política y a sus características. En relación

con lo primero, los actuales Consejos Regionales están formados por un

representante de cada provincia, y se ha establecido un mínimo de 7 y un

máximo de 25 representantes.

Este mecanismo está pensado para los actuales departamentos, pero no

opera para las regiones, algunas de las cuales estarán formadas por más

de 50 provincias. Existe el riesgo de que una gran cantidad de ellas quede

fuera o que departamentos con una gran población electoral pero con

pocas provincias tengan una representación muy por debajo de lo que les

debería corresponder. Es fundamental que el Congreso debata este tema

y ajuste la legislación a la nueva realidad regional. En ese marco se debe

discutir si se mantiene la representación provincial o se opta por otra ruta

que sería la de vincular la representación a la población electoral.

Los representantes provinciales no se eligen bajo la modalidad

electoral uninominal para cada provincia. Con la legislación actual puede

darse el caso que un partido que pierde la votación en una provincia logre

su representación. Esto sucede porque en la elección del Consejo

Regional la lista ganadora se lleva la mitad más uno de los consejeros.

La lista está organizada con un representante de cada provincia en el

orden de prioridad que cada partido o movimiento regional ha definido. Los

ganadores colocan en el Consejo a la mitad más una de las provincias y

las demás listas se reparten la representación de las que quedan, de

acuerdo al orden que definieron, excluyendo aquéllas que ya están

representadas por la lista ganadora.

Si bien es positiva la representación de cada provincia en el Consejo, para

garantizar una efectiva y adecuada canalización de sus intereses se

requiere afirmar un sistema en el que la población de cada provincia elija

democráticamente a su consejero y se establezca una adecuada

proporcionalidad en términos de la población electoral. Ésta es una

modificación necesaria y de suma urgencia en un contexto en el que el

desafío está en construir una nueva identidad territorial que reemplace a la

departamental. Si no se manejan adecuadamente temas como el de la

representación, esta última puede constituirse en la base de una

resistencia localista que reivindique una raíz histórica y cultural que,

aunque débil, se remonta a las intendencias coloniales.

El tema no se agota en la conformación del Consejo Regional.

Actualmente existe una superposición que subordina esta instancia

legislativa al presidente regional, pues al mismo tiempo que es la

máxima autoridad ejecutiva lo preside, a pesar que el Consejo tiene

entre sus funciones claves la fiscalización y la evaluación de la gestión de

las instancias ejecutivas, empezando por el propio presidente. En ese

sentido es imprescindible modificar la legislación para que los nuevos

Consejos Regionales que serán elegidos en noviembre de 2006

tengan autonomía frente a su Ejecutivo y puedan cumplir adecuadamente

su rol fiscalizador y legislativo. La formación de las nuevas regiones, así

como el incremento de sus competencias y recursos, incrementa la

complejidad de la gestión pública en estos espacios y plantea nuevas

exigencias de representación, calidad y eficiencia a los Consejos.

Hace falta una instancia política que pueda reflejar las diversas corrientes,

así como garantizar la capacidad de negociación de los departamentos

más pequeños y generar las condiciones para una adecuada articulación

entre los planos local y regional. Éste es un tema urgente, pues su

implementación supone una modificación constitucional que requiere ser

aprobada en dos legislaturas. El Congreso debe dar la prioridad del caso a

este tema y a otros igualmente imprecisos o que no corresponden a la

nueva realidad de la descentralización.

Resta por saber si la representación parlamentaria estará dispuesta a

facilitar la constitución de referentes territoriales fuertes o si, más bien,

primará la defensa de la actual estructura de poder, tanto en el Ejecutivo

como en el Legislativo. Es por ahora también una incógnita si los partidos

nacionales, tradicionalmente centralistas, estarán dispuestos a generar

formas más horizontales de relación a partir de la consolidación de nuevos

y significativos espacios de poder desde las regiones.

3.4.3. La descentralización fiscal

El incentivo más directo contenido en la ley de promoción de las regiones

es el incremento de los recursos fiscales. En las nuevas regiones que

se formen, el 50% del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto

Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta de las personas naturales

recaudados en la región pasarán directamente a ser manejados por sus

respectivos gobiernos. Al parecer, ésta es la principal razón que ha

llevado a los presidentes regionales a dar el paso hacia la integración,

superando la inercia del poder, es decir haciendo de lado las expectativas

de las elites políticas de cada departamento de mantener su capacidad de

gobierno en las actuales demarcaciones.

Reconociendo la importancia de lo fiscal y de la inversión pública es

importante tomar en cuenta que se trata de una base frágil para apoyar

una transformación que enfrentará tensiones y problemas de gran

envergadura. Esto se complica más si tomamos en consideración que

en el diseño del aspecto fiscal de la reforma descentralista también se

han dejado de lado aspectos que deben ser resueltos como parte de la

regionalización.

La dimensión tributaria del Estado peruano es pequeña, pues la

recaudación bordea 14% del PBI, cifra muy inferior al promedio de los

países de América Latina, que está ligeramente por encima de 25%. En

ese sentido, para dar mayor sostenibilidad a un proyecto de

reordenamiento del territorio, es fundamental incrementar el tamaño fiscal

del Estado, pues sólo así su intervención podrá tener un impacto

significativo en las dinámicas económicas nacionales, regionales y locales.

Como parte de la descentralización de los recursos públicos es necesario

asumir también el objetivo de superar la actual debilidad estructural de las

regiones en este aspecto. Se requiere incrementar sus capacidades para

enfrentar los problemas de evasión, inequidad y limitada base tributaria

que caracterizan nuestra realidad fiscal. Ésta no es una tarea sencilla,

pues se trata de mejorar la captación de recursos tomando en

consideración que el eje de la acción estatal es también dinamizar la

actividad económica, lo cual exige de un adecuado equilibrio en este

terreno.

Es importante dar prioridad al criterio de equidad y centrar la atención en

los impuestos directos para que paguen más los que más tienen. En este

tema, los gobiernos regionales pueden tener mayor legitimidad y

efectividad, pues su cercanía les da la posibilidad de mostrar resultados

concretos de la mayor captación de recursos. Un tema adicional es la

eficiencia en la cobranza de los impuestos, que debe lograrse aumentando

el número de contribuyentes y reduciendo los costos de la recaudación.

La mayor captación de impuestos requiere de mayor eficiencia en el gasto

y de un diseño equitativo para la distribución de los recursos en el

conjunto del territorio nacional. Para lo primero es fundamental: a)

fortalecer las capacidades administrativas y de gestión de los gobiernos

regionales; b) mejorar la formulación de los denominados planes de

desarrollo, de tal manera de garantizar su implementación como efectivos

instrumentos de gestión; c) incrementar las capacidades para la

identificación y la formulación de proyectos; y d) establecer criterios

precisos que permitan definir el carácter nacional, regional o local de un

proyecto de inversión a fin de reducir el riesgo de la fragmentación.

En cuanto a la equidad territorial, se parte de una realidad de grandes

desigualdades tanto entre los departamentos como en su interior,

especialmente entre las zonas urbanas y rurales. La regionalización y la

descentralización deben asumir como objetivo no sólo una mayor

captación de recursos –por ejemplo, incrementando el pago de canon y

regalías por las actividades extractivas–, sino también su distribución

adecuada, priorizando los grupos poblacionales en situación de mayor

pobreza y exclusión, así como los sectores más vulnerables. Esto es de

primera importancia para evitar que la regionalización signifique la

profundización de las brechas existentes entre las diversas regiones y

localidades.

Dos temas finales en relación con la descentralización fiscal. El primero

se refiere a la necesidad de precisar los alcances del incentivo fiscal a la

formación de las regiones. El Ministerio de Economía y Finanzas lo

interpreta hoy como si se tratara de una simple sustitución de recursos

y no de su incremento, con lo cual es evidente que pierde todo sentido

su carácter de incentivo. De avanzar esta posición se pondrá en riesgo

el proceso de regionalización y se abrirán las puertas a un escenario

de tensión e inestabilidad social en las regiones.

El segundo tema tiene que ver con el punto de partida de la

descentralización fiscal. Actualmente, en las estadísticas se atribuye a

Lima una captación de 90% de los ingresos tributarios y a las regiones un

aporte mínimo. Se trata de una distorsión de la realidad, que es posible

porque la legislación autoriza a las empresas la posibilidad de fijar

libremente su domicilio fiscal. Por ello, los impuestos que pagan, por

ejemplo, las grandes empresas mineras y petroleras que operan en las

regiones, aparecen como parte de los recursos fiscales generados en

Lima. Es fundamental acabar con esta artificial hiperconcentración, para lo

cual es necesario determinar que las empresas deben registrarse y tributar

en el lugar donde realizan sus actividades económicas. Esto permitiría

sincerar el aporte de Lima que, según algunos estudios, se reduciría de 90

a 50%.

CONCLUSIONES

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