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Estratégias Regulatórias
e Legais da
Indústria Petrolífera
Por:
Patrício Wanderley Paulo Quingongo Eng.º de Produção de Petróleos e Gás Natural e Tecnologia
Aplicada a Indústria Petrolífera
MSc. Gestão Internacional de Petróleo e Gás
Especialista em Petróleo & Gás
Pesquisador e Analista do Mercado Petrolífero.
Agência Nacional de Petróleos
Outubro 2018
O Modelo Ideal para Angola
Patrício Wanderley Paulo Quingongo Email: [email protected]
ABSTRACTO
Estratégias Regulatórias e Legais da Indústria Petrolífera
Agência Nacional de Petróleo Gás
Apesar da sua riqueza petrolífera e sucesso no desenvolvimento de alguns campos petrolíferos, é factual que o
atual modelo de gestão do sector petrolífero angolano não vingou, ficando abaixo da performance esperada. A
produção nacional encontra-se em declínio na ordem dos 15%, sendo que a produção atual ronda os 1.490
MBPD, muito a quem dos 1.902 MBPD produzidos em 2008. Na última década houve uma diminuição contínua
nas atividades de pesquisa e no tamanho das descobertas, uma vez que por exemplo em 2017 não foi perfurado
nenhum poço de pesquisa no offshore angolano. Dentre os vários fatores responsáveis pela queda da produção
petrolífera nacional salientam-se a falta de políticas e incentivos para o desenvolvimento dos campos marginais,
inexistência de licitações de novos blocos por um período considerável, excesso de burocracia e a maturação dos
atuais campos petrolíferos.
Tanto a gestão como a estratégia regulatória e legal da indústria petrolífera angolana foram sempre contestadas,
muito pelo facto da falta de boa governança, transparência, corrupção, conflitos de interesses, atividades quasi-
fiscais e pela falta de políticas para o desenvolvimento e sustentabilidade do sector. Foi nessa senda e
entendendo a urgente necessidade de mudar o modelo de gestão do sector petrolífero e reajustá-lo à nível
organizacional que o novo executivo angolano anunciou a criação da Agência Nacional de Petróleo e Gás, que
deverá assumir o papel de Concessionária Nacional. Não obstante a criação da Agência de petróleo e gás e pelo
facto da sua criação não se traduzir significativamente na melhoria da gestão da indústria petrolífera nacional,
vários fatores e premissas devem ser acauteladas de formas a garantir a efetiva implementação da agência e
melhorar a performance do sector como um todo. Esses fatores resumem-se:
Melhoria da capacidade institucional.
Aprofundar o desenvolvimento da indústria petrolífera e a criação de um plano diretor do sector.
O desenvolvimento de um modelo operacional da Sonangol.
As agências reguladoras são as autoridades mais competentes na regulação da indústria de petróleo e gás, em
especial no upstream. Elas são criadas com uma abordagem eficaz sobre a regulação, quando o poder
legislativo/executivo delega poderes públicos a instituições públicas para regular uma certa área económica ou
social. Este artigo indica o modelo ideal de agência reguladora de petróleo e gás a ser implementada em Angola,
tendo em conta as melhores práticas de gestão da indústria petrolífera a nível internacional, garantindo o
conhecimento e perícia técnica e livre da interferência política.
Patrício Wanderley Paulo Quingongo Email: [email protected]
1. INTRODUÇÃO
Nos dias de hoje, são levantadas várias implicações à nível global na perspetiva da gestão das fontes de energia.
A gestão energética está a tornar-se mais desafiadora do que nunca; diferentes fatores são responsáveis pelos
riscos no fornecimento de energia e na sua conservação. Com a globalização, é mais patente o desenvolvimento
de muitas economias devido a interdependência entre as regiões; Este desenvolvimento representa um alto
consumo de fontes de energia (petróleo), seguido por um aumento significativo na demanda de energia. No
entanto, esta correlação entre a demanda e o consumo de energia depende da disponibilidade de fontes de
energia, produção e reservas.
Em Angola, o petróleo é a maior fonte de energia e a maior fonte de receita do país. Angola é o 2º maior
produtor de petróleo de África depois da Nigéria, 12º maior produtor de petróleo do mundo, 7º maior
exportador de petróleo do mundo e continua a ter um forte potencial de petróleo e gás.
O atual modelo de gestão da indústria petrolífera nacional, no qual a Sonangol (concessionária nacional e detém
os direitos mineiros), MIREMPET (Regulação e supervisão das atividades petrolíferas), MINFIN (gestão do regime
fiscal e receitas petrolíferas), não teve a performance desejada, muito pelo facto da Sonangol ter monopolizado o
sector, agindo como arbitro e jogador, assim como pelo facto da mesma ter usurpado os papéis do MIREMPET e
MINFIN.
As várias funções exercidas pela Sonangol resultam no mau desempenho da própria empresa, sendo necessário
que a mesma se concentre no seu core business de maneira a tornar-se mais eficiente e garantir que o Estado
angolano usufrua dos reais benefícios da sua riqueza petrolífera.
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2. Afinal, o que é uma Agência Reguladora?
Uma Agência Reguladora (autoridade reguladora) é uma entidade pública ou agência governamental
responsável por exercer autoridade autónoma sobre uma determinada área da atividade humana com
capacidade regulatória ou de supervisão. Quando independentes, as agências reguladoras não fazem parte do
governo/executivo. Tipicamente, as Agências reguladores são parte do executivo e possuem estatuto e
autoridade para exercer as suas funções com a supervisão do poder legislativo, pois estas estão geralmente
abertas a uma revisão legal.
O facto de existirem algumas atividades empresariais que não estão sujeitas a um olhar atento dos governos ou
reguladores governamentais, contribuiu para a aparição/implementação das agências reguladoras independentes
como uma das principais características de um Estado regulador em ascensão. Este fenómeno é também
conhecido por “agensificação”. O que significa que os governos estão cada vez mais dispostos a abandonar suas
competências reguladoras e atribui-las a instituições especializadas que estão pelo menos parcialmente fora de
seu controle.
3. Qual o modelo ideal para Angola?
Antes de indicar o melhor modelo de agência a ser implementado em Angola, é essencial entender a razão pela
qual o atual modelo e estrutura de gestão da indústria petrolífera angolana não apresentou os resultados
desejados, visto que outros países com modelos similares têm uma melhor performance, como é o caso da
Malásia, em que a sua indústria é dominada pela Petronas que é a concessionária e companhia petrolífera
nacional (NOC).
O meu livro “Gestão da Indústria Petrolífera – Estudo Sobre o Caso Angolano”, lançado a 29 de Junho de 2018
em Luanda, faz uma análise a gestão da industria petrolífera nacional e conclui que existe uma fraca capacidade
institucional, interferência politica, baixa promoção do conteúdo local, corrupção, falta de transparência, e os
vários papeis desempenhados pela Sonangol (concessionária nacional), criam claros conflitos de interesse, razão
pela qual é recomendada a separação das funções da Sonangol e transferir a função de concessionária e
reguladora para uma entidade independente (Agência Nacional de Petróleos).
A vantagem da implementação de uma agência independente no sector petrolífero centra-se na capacidade de
ela providenciar uma regulação apropriada, experiência técnica independente e sem interferência política.
A criação da Agência Nacional de Petróleos deve ser vista num contexto de necessidade de conhecimentos
técnicos, liberdade da interferência política e compromissos a longo prazo em políticas públicas. No entanto é
essencial perceber que a implementação da Agência deve ser feita com base na capacidade institucional do país
anfitrião e não por intermédio da imitação das instituições adotadas em países desenvolvidos. Por último mas
não menos importante, é necessário frisar que a transição de um modelo dominado pela NOC para um modelo
com Agência reguladora não está isenta de custos, sendo que estes custos precisam de ser considerados.
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3.1 O Modelo Ideal
A Agência Nacional de Petróleos é a concessionária nacional e o órgão regulador das atividades que integram a
indústria petrolífera (petróleo & gás) em Angola. A Agência deverá ser um órgão colegial independente e esta
independência deve ser garantida por legislação ou constituição. A mesma é responsável pela implementação da
política nacional do sector petrolífero, garantindo o abastecimento de combustível e protegendo os interesses
dos consumidores. A agência deve reportar para a Presidência da República e Assembleia Nacional.
3.1.1 O papel da Agência
A agência deverá ter os seguintes propósitos:
Regulação: Estabelecer regras, resoluções e instruções, sobre as operações petrolíferas.
Contratação: Fazer licitações e celebrar contractos relacionados com as atividades de exploração,
desenvolvimento e produção de petróleo e gás, e garantir licenças para as atividades afins.
Supervisão: Garantir o cumprimento das regras e regulamentações do sector diretamente ou através de
acordos com outras entidades pública.
3.1.2 Estrutura
A Agência deve ser administrada por um Conselho Colegial, formado por um Director Geral e quatro outros
directores num mandato de cinco anos não-coincidentes. O Director Geral e os restantes Directores devem ser
pessoas íntegras, deverão possuir experiência comprovada e relevante em Petróleo, Geociências, Gestão de
Recursos Naturais, Geoengenharias, Tributação e Finanças. Em sessões deliberativas, o Conselho emite resoluções
e instruções regulamentares. Todas as decisões devem ser publicadas no Website da Agência.
A Agência deve realizar sessões de auscultação pública antes de tomar qualquer decisão que possa afetar
interesses e direitos públicos.
3.1.3 Recursos Humanos
O processo de transferência dos funcionários da Sonangol Concessionária para a Agência Nacional de Petróleos
deve ser feito de forma cautelosa. Todos os ex funcionários devem ser submetidos à uma sessão de escrutínio e
avaliação, e só devem passar para a Agência aqueles com formação académica-profissional comprovada e
desejável. Outro sim, é necessário garantir que a Sonangol P&P tenha pessoal qualificado para desenvolver as
atividades E&P.
A Agência deverá recrutar para o seu quadro, pessoal especializado nas áreas de Geologia, Geofísica, Petróleo,
Economia, Direito e Engenharia; sendo que um dos principias objetivos da implementação da Agência é a criação
de conhecimento técnico e especializado para melhor gerir o sector petrolífero nacional. A não observância
destes fatores poderá transferir os mesmos problemas da atual concessionária para a Agência.
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3.1.4 Competências/Funções
Conduzir avaliações técnicas das áreas a serem disponibilizadas para as atividades de exploração,
desenvolvimento e produção de petróleo gás.
Administrar os direitos petrolíferos e assegurar o cumprimento pelos titulares de tais direitos de acordo os
regulamentos e termos contractuais ou licenças petrolíferas relevantes.
Criar, desenvolver e implementar a política petrolífera nacional.
Rever e aprovar os programas de trabalho de exploração e avaliação, orçamentos, planos de
desenvolvimentos e produção e os seus respetivos orçamentos, planos de abandono e orçamentos,
submetidos pelos titulares dos direitos incluindo qualquer revisão relacionada.
Representar o Estado nos comités de operações estabelecidos nos acordos petrolíferos para revisar as
atuais e futuras operações petrolíferas.
Monitorar as operações petrolíferas, efetuar inspeções, investigações e auditorias.
Garantir que as receitas que fluem para o Estado através da Agência são depositadas diretamente ao
tesouro nacional, para um controle efetivo de acordo as boas práticas de gestão e transparência.
3.1.5 Aprofundar o Desenvolvimento de Angola
É função da Agência desenvolver o sector que ela regula, colaborar para atrair investimentos, desenvolver
tecnologias, criar e melhorar a capacidade dos recursos humanos do sector de formas a gerar crescimento
económico, emprego e receitas.
3.1.5.1. Incentivar a Indústria Nacional
A Agência deve encorajar o crescimento e a consolidação da indústria petrolífera nacional, incluindo os materiais,
equipamentos, sistemas e serviços a ela relacionada, de modos que se crie um impacto positivo na economia do
país. A promoção do conteúdo local requer um sério compromisso por parte das companhias nacionais, a
Agência deve garantir que esses compromissos sejam atingidos, assim como incentivar a participação destas
companhias nos atos de licitação.
3.1.5.2. Participação de Pequenas e Médias Empresas
A atual política petrolífera de Angola foi apenas desenhada para grandes empresas petrolíferas, deixando de
parte as pequenas e médias empresas. Será também função da Agência, a inclusão e encorajamento das
pequenas e médias empresas no sector petrolífero. Estas pequenas empresas serão o motor alavancador da
exploração dos campos marginais, pois esses não são prioridades das grandes empresas devido ao reduzido
volume de recursos petrolíferos nestes campos. Mas, no entanto, os campos marginais são muito atrativos para
as pequenas e médias empresas, uma vez que requerem pouco investimento e o desenvolvimento desses
campos resultará num impacto positivo na economia, tendo em conta que serão recursos adicionais para o
Estado.
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3.1.5.3. Formação Profissional, Pesquisa & Desenvolvimento
A Agência deverá ter um plano de formação e especialização de recursos humanos nas mais diversas áreas afins.
Por outro lado, a Agência deverá também investir em pesquisa tecnológica e desenvolvimento de projetos e
programas (R&D).
3.1.5.4. Incentivo das Melhores Práticas da Indústria
A Agência deverá seguir as melhores práticas internacionais e assegurar que a indústria e as companhias que
nela operam e ponham em prática os procedimentos e técnicas comprovadamente eficientes para que garantam
operações seguras, eficiência energética, proteção ambiental e a saúde humana.
Deverá a Agência cooperar com o Ministério do ambiente, Universidades e outras entidades, de formas a garantir
a proteção ambiental e assegurar que todas as questões ambientais são consideradas no desenvolvimento de
todas as atividades de exploração petrolífera.
A Agência deverá aprovar e supervisionar todas as plataformas de exploração e produção de petróleo e gás,
equipamentos, procedimentos para processamento e armazenagem de petróleo e produtos petrolíferos.
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4 CONCLUSÃO
Este é um artigo descritivo, exploratório e de abordagem qualitativa, com o fim de indicar a melhor estrutura
regulatória do sector petrolífero angolano. Especificamente, o artigo descreve o ideal modelo de Agência
Nacional de Petróleo a ser adotado em Angola. Entende-se que a estrutura regulatória em que a NOC é a
entidade dominante pode funcionar de forma razoável quando os papéis por elas desenvolvidos estejam bem
definidos e haja um plano diretório do sector a ser atingido. Assim, é primordial que os órgãos competentes
avaliem as razões que levaram com que o atual modelo predominante da Sonangol não vingou.
Ao anunciar a criação da Agência, entendo que o Estado angolano está disposto a transferir a função de
regulação e concessionária a uma entidade independente livre de interferência política, pois a não observância
destes pressupostos poderá transferir os mesmos problemas da atual concessionária nacional à Agência de
petróleos, tendo em atenção que a criação da mesma não significa melhor desempenho do sector petrolífero
nacional.
Por último mas não menos importante, penso que deve se aproveitar o anúncio da criação da Agência Nacional
de Petróleos para refundar o sector petrolífero nacional, e assim, criar um órgão colegial forte e de excelência,
com capacidade técnica e de gestão para melhor gerir os recursos petrolíferos do país, atrair investimentos, criar
e desenvolver tecnologias, capacitar os recursos humanos, gerar crescimento económico, empregabilidade e
receitas.
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Patrício Wanderley Paulo Quingongo Eng.º de Produção de Petróleos e Gás Natural e Tecnologia Aplicada a
Indústria Petrolífera
MSc. Gestão Internacional de Petróleo e Gás
Especialista em Petróleo & Gás
Pesquisador e Analista do Mercado Petrolífero.