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Managua, 30 de noviembre de 2005

CONSULTORIA FISCAL

Evaluación reciente de La Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales

Daniel Artana FIEL

INDICE

Introducción y resumen de las principales conclusiones 2

Capítulo I. Evolución de los ingresos tributarios 5

1. Introducción 5

2. La evolución de la recaudación tributaria 5

3. Análisis de las Declaraciones Juradas del Impuesto a la Renta 8

Capítulo II. Gastos tributarios en Nicaragua. Metodología y estimación 12

1. Introducción 12

2. La práctica internacional 13

3. Metodología para la cuantificación de los GT en Nicaragua 19

4. La estimación de los GT de Nicaragua para el período

2002-2005 24

5. El impacto distributivo de las exoneraciones en el IVA 30

Capítulo III. Los incentivos sectoriales en Nicaragua 35

1. Introducción 35

2. Los incentivos fiscales: conceptos y evidencia empírica 35

3. La aprobación de nuevos incentivos especiales 37

Capítulo IV. Proyecciones fiscales a mediano plazo 40

1. Introducción 40

2. Comentarios sobre las proyecciones macrofiscales 42

3. Alternativas de financiamiento del programa “Ampliado” de reducción de la pobreza 43

Apéndice al Capítulo II. Detalle de exoneraciones en la Aduana y

Resumen de los años 2002 y 2003 46

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Introducción y resumen de las principales conclusiones

Este informe es preparado por Daniel Artana de FIEL2es el resultado de un trabajo solicitado por la SECEP sobre diversos temas de política fiscal. El trabajo es financiado por Danida y el Programa PAI-NIC de la Comisión Europea ha dado asistencia logística y acompañamiento técnico.

En el primer capítulo se analiza la evolución reciente de la recaudación que desde 2003 ha aumentado a un ritmo anual de alrededor del 12%. Esta evolución favorable que se explicaría por la mayor actividad económica y por las reformas de fines de 2002 y mediados de 2003. Comparando con el año 2002 la recaudación de la primera mitad del año 2005 había aumentado 39%, con un notable aumento en la recaudación del impuesto a la Renta (94% en el mismo período).

Con información de las declaraciones juradas del impuesto a la Renta se pudo constatar que el impuesto a los activos fue eficaz para aumentar la recaudación, pero aún en ausencia de este nuevo tributo la recaudación del IR muestra una clara tendencia creciente que se manifiesta en la mayoría de los sectores económicos.

El Ministerio de Hacienda ha estimado que la reforma tributaria ha permitido un aumento en los ingresos del orden de 0.5% del PBI. Esta aproximación parece razonable.

En el capítulo II se avanza en analizar la magnitud alcanzada por diversos tratamientos impositivos especiales que erosionan los ingresos del gobierno central. En primer lugar, se discute la metodología recomendada por los países desarrollados para cuantificar esta pérdida de ingresos que se estima por el beneficio recibido por quienes gozan del tratamiento especial, buscando un claro paralelismo con las partidas de gasto. De allí surge el nombre de “gastos tributarios” ya que independientemente de que existan justificaciones o no para su existencia, favorecer a un sector al habilitarlo a pagar menos impuestos, es similar a darle un apoyo por medio de una partida de gasto público. Los manuales de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional y de la OECD sugieren incluir una estimación de la pérdida de ingresos para que se conozca también el apoyo que se concreta por ese medio.

Debe notarse que la cuantificación del apoyo que recibe un sector determinado no es equivalente al ingreso que obtendría el Estado en el caso de eliminarse la exoneración. Este segundo sería menor en la mayoría de los casos dado que el contribuyente reaccionaría ante el mayor costo fiscal realizando menos transacciones y, eventualmente, evadiendo el impuesto.

Por ello, en el capítulo II se elabora una metodología para Nicaragua que contempla ambas medidas: el gasto tributario que beneficia a un determinado sector y el ingreso que obtendría el estado si optara por eliminarlo. Esta estimación se realizó para el IVA, el Impuesto a la Renta, los Impuestos Selectivos al Consumo y los Aranceles a la Importación para los últimos tres años. También se incluye una sección que estima el impacto distributivo de las exoneraciones en el IVA a los productos de la Canasta

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Básica y una estimación de cuánto se podría ahorrar si se sustituyera dicho tratamiento especial por subsidios focalizados al 40% más pobre de la población.

En un mundo ideal en el cual no habría evasión y se pudiera gravar a todos los sectores sin tratamientos especiales, el sistema tributario actual de Nicaragua podría recaudar alrededor de 11% del PBI más que los 17% del PBI que actualmente percibe el Gobierno Central. Alrededor del 60% de esa diferencia se pierde por la evasión y el 40% restante por tratamientos especiales en los impuestos mencionados.

Entonces, los gastos tributarios generan una pérdida para el gobierno central del orden de 4% del PBI. Pero aún cuando mediara la voluntad política de eliminar los tratamientos especiales, hay dificultades técnicas para gravar a todas las actividades en forma uniforme. Por ello, se ha estimado que una política más restrictiva permitiría acotarlos a la mitad y generar ingresos adicionales por alrededor de 2% del PBI.

A su vez, si en lugar de exonerar a los productos de la canasta básica en el impuesto al valor agregado, medida que favorece a todos los consumidores de esos productos (ricos y pobres), se utilizaran subsidios focalizados a las familias de menores ingresos que les compensaran los efectos que una generalización del IVA tendría sobre los precios al público de esos bienes, se podrían mejorar los ingresos del fisco por alrededor de 1100 millones de córdobas. En otras palabras, las exenciones en el IVA de los productos de la canasta básica favorecen también a las familias de ingresos medios y altos por una suma equivalente a esos 1100 millones.

En el capítulo III se analizan los incentivos fiscales que existen para determinados sectores, varios de ellos de reciente sanción y que por ello todavía no han impactado en la recaudación. Se propone una metodología para medir el aporte que el fisco hace a cada proyecto por la vía de menores impuestos, que sería conveniente utilizar al momento de aprobarse estos regímenes especiales para que la toma de decisiones se haga en forma transparente y con la mayor cantidad de información posible. Se sugiere también que, en el futuro, quienes propongan incentivos de este tipo estén obligados a sugerir alternativas para hacer frente al costo fiscal que generan este tipo de exenciones.

Las exoneraciones actualmente vigentes en Nicaragua, resultan en aportes del Estado al financiamiento de los proyectos muy importantes (entre 7% y 60% de la inversión). El caso extremo es el de proyectos de Turismo: en este caso el Estado actúa como una suerte de “socio tonto” ya que termina aportando más de la mitad del costo de la inversión por la vía de menores impuestos mientras que la totalidad de los beneficios son retenidos por los inversores privados.

En el capítulo IV se revisan las proyecciones del Plan Nacional de Desarrollo y se analizan alternativas para obtener un financiamiento que permita hacer frente al “Objetivo Ampliado” de reducción de la pobreza. Según la versión de Julio de 2005 del PND un programa fiscal austero permitiría financiar el “Objetivo Base” que requiere un aumento en el gasto para programas sociales de 1.5% del PBI, pero se necesitaría un presupuesto adicional de alrededor de US$ 186 millones al año para alcanzar el objetivo más ambicioso (alrededor de 3.7% del PBI adicionales).

Una fuerte restricción de las exoneraciones tributarias que respete las concedidas por la Constitución y compense a las familias de menores ingresos por el aumento en los

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precios de la canasta básica que produciría una generalización del IVA a la tasa general del 15% permitiría aumentar los ingresos en alrededor de 2.1% del PBI. La austeridad proyectada para el gasto primario que excluye los programas anti-pobreza y la existencia de partidas con prioridad presupuestaria (municipios, universidades y poder judicial) limitan los esfuerzos adicionales por el lado de los egresos.

Para poder financiar el faltante de 1.6% del PBI se requeriría de una drástica reducción en la evasión, objetivo que es per se loable tanto por razones de eficiencia económica (menor competencia desleal) como por razones de equidad. Si Nicaragua redujera la evasión en el IVA a los niveles de Chile se obtendría un aumento de recaudación de alrededor de 1.6% del PBI. Sin embargo, debe mencionarse que la lucha contra la evasión seguramente requerirá de varios años de esfuerzo. En el ínterin, si se desea atender el objetivo ampliado sería necesario aumentar las tasas de los impuestos generales. Si ésta es la decisión, se sugiere actuar sobre los impuestos principales (IVA, Impuesto a la Renta y Selectivos al Consumo).

Las principales sugerencias que surgen de este estudio pueden resumirse en las siguientes:

Las exoneraciones tributarias generan una importante merma en los ingresos del gobierno de Nicaragua. Es aconsejable estimar dicha pérdida e incluirla en el presupuesto de cada año para que la toma de decisiones se haga con la mayor información posible y en forma transparente.

Es conveniente disponer la obligatoriedad de que cualquier propuesta de nuevas exoneraciones sea acompañada de una estimación del aporte que el Estado hará a la inversión por medio de las rebajas de impuestos y de un análisis costo/beneficio que evalúe las bondades de tal tratamiento especial.

El combate a la evasión permitiría aumentos notables de la recaudación y debería ser una medida prioritaria para cualquier gobierno, a pesar de que sus frutos pueden demorar en percibirse.

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Capítulo I. Evolución de los ingresos tributarios

1. Int r oducción

El objetivo de esta sección es analizar la evolución de los ingresos tributarios tratando de aproximar el impacto de la Ley de Equidad Fiscal aprobada en julio de 2003. No es fácil aislar el efecto de cambios en las normas tributarias cuando al mismo tiempo la recaudación oscila en función de la actividad económica, la evasión, la elusión y la mora. Existe un trabajo reciente3 pero que contempla los datos hasta abril de 2004. El Ministerio de Hacienda está actualizando la información de base que permitió realizar dicho trabajo y cuando esté disponible será posible obtener conclusiones más precisas.

En el trabajo de Medal se compara el objetivo de recaudación que pretendía la LEF (705 millones de córdobas) con el que se habría alcanzado (414 millones de córdobas) y se exploran las razones que explican la diferencia. La diferencia en el IR explica aproximadamente el 40% del total, la diferencia en el IVA alrededor del 70% y sólo el ISC aportó más de lo esperado. Las principales razones que explicarían tal diferencia son, en algunos casos, transitorias (atraso de dos meses en la implementación de la LEF, devoluciones de créditos fiscales a los productos que pasaron de tasa cero a exentos en el IVA) y en otros consecuencia de maniobras de elusión fiscal (adelantamiento de la depreciación acelerada que la LEF limitó a los exportadores, reducción en los activos declarados por las empresas).

Posteriormente a la LEF la ley 528 del año 2004 introdujo algunos cambios orientados a acotar el uso de las exoneraciones fiscales.

En la sección siguiente se analiza la evolución de la recaudación y se obtienen algunas conclusiones preliminares sobre el impacto en la recaudación de las reformas.

2. La evolución de la recaudación tributaria

El gráfico 1.1 muestra la variación interanual de los principales ingresos tributarios del gobierno central. Para suavizar las series se calcularon promedios móviles de la recaudación a precios constantes y se calcularon los incrementos del valor atribuible a cada mes con el estimado para el mismo mes del año precedente. De esta forma se ilustra acerca de las tendencias en la recaudación. Se pueden obtener las siguientes conclusiones:

La referencia es el crecimiento real del PBI: 0.8% durante el año 2002, 2.3% en el 2003, 5.1% en el 2004 y 4% esperado en el 2005.

La recaudación del IR venía aumentando a tasas importantes aún antes de la entrada en vigencia de la LEF. Es posible que la reforma haya ayudado a prolongar la presencia de incrementos del orden de 35 a 45% en términos reales por algún tiempo.

El IVA muestra variaciones positivas que se aceleran algo algunos meses luego de la reforma (se pasa de incrementos del orden del 8% real anual a comienzos del

3 Ver J. L. Medal “Los efectos recaudatorios de la Ley de Equidad Fiscal”, Julio de 2004.

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2003, a 10% anual entre mediados de 2004 y primeros meses de 2005 a tasas de dos dígitos más recientemente). Ello podría explicarse por el mayor crecimiento económico y por un agotamiento del proceso de devolución de créditos fiscales en IVA a productos que pasaron de estar gravados a tasa cero a estar exentos; de confirmarse, éste último sería un efecto positivo de la LEF.

Los ISC tienen un crecimiento modesto (no fueron modificados en forma apreciable por la LEF), pero debe distinguirse entre la recaudación originada en el impuesto a los combustibles que se mantuvo en los mismos niveles de 2002 (con volúmenes de venta relativamente constantes) y la del resto de los productos alcanzados por este impuesto que aumentó 20% en moneda constante entre 2002 y los primeros siete meses del 2005.

Como consecuencia, los ingresos tributarios totales (DGI más DGA) aumentan desde el 2003 a una tasa interanual en el entorno del 12%, lo que se explicaría por la mayor actividad económica y por las reformas de fines de 2002 y mediados de 2003. Los ingresos tributarios totales alcanzados durante los siete primeros meses de 2005 eran 39% mayores a los del año 2002 El IR era 94% más alto y el IVA 32%, mientras que los derechos de importación (DAI, ISO e ATP) habían aumentado sólo el 5% entre ambos períodos.

Los derechos arancelarios sobre la importación (DAI, ISO y ATP) merecen un párrafo aparte ya que luego de la reforma introducida por la LEF la recaudación cae medida a precios constantes. El Cuadro 1.1 muestra que la proporción de importaciones exoneradas (excluyendo combustibles) del pago de DAI se redujo como porcentaje del total gravado (excluyendo combustibles y las exoneradas, denominado Resto de Importaciones en el cuadro). En efecto, en el año 2002 alcanzaba a 24%, y en el año 2004 a 21%. La reducción en la recaudación del DAI no obedecería entonces a un mayor monto de exoneraciones con relación al total, sino a una disminución en el arancel efectivo que pasó de 3.2% en 2002 a 2.6% en 2004.4 Ello explicaría la reducción en los ingresos de derechos de importación (DAI, ATP e ISO) medido como porcentaje del PBI que muestra la última columna del cuadro.

El Ministerio de Hacienda ha estimado, recientemente, que la reforma tributaria ha permitido un aumento en los ingresos del orden de 372 millones de córdobas, equivalente a alrededor de 0.5% del PBI. Esta aproximación parece razonable.

4 El DAI promedio cobrado se calculó como la recaudación del período reportada por la DGA dividido por las importaciones excluyendo las de combustibles y de los organismos exonerados.

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Gráfico 1.1. Variacion internanual de los ingresos tributarios Promedios móviles de 12 meses en Córdobas constantes

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Ingresos tributarios (sin asignacion especifica) Ingresos y ganancias Al Valor Agregado Total Selectivos al Consumo Derivados del petróleo Importaciones

3. Análisis de las Declaraciones Juradas del Impuesto a la Renta

La DGI ha proporcionado la información de las DDJJ del IR abiertas por sector económico (9 sectores y alrededor de 250 subsectores). El cuadro 1.2. resume la información para los años 2002-2004. Las principales conclusiones sobre las siguientes:

El impuesto a pagar por las empresas (renglón 40 del formulario) aumentó de 984 millones de córdobas en el año 2002 a 1527 millones en el año 2003 y a 1725 millones en el año 2004. El IR que surge de computar los ingresos por ventas menos las deducciones permitidas por la Ley fue de 1260 millones en el año 2003 y 1444 millones en el 2004 (renglón 36 del formulario). Ello sugiere que el impuesto a los activos fue eficaz para aumentar la recaudación en 267 millones en el ejercicio fiscal 2003 y 281 millones en el 2004.

Debe notarse que el impuesto mínimo a los activos (depósitos en el caso de los bancos) que surge de las DDJJ (renglón 39 del formulario) no siempre es el efectivamente ingresado porque podría ocurrir que el gravamen determinado en el rubro 36 fuese mayor.5 La comparación de las cifras mencionadas en el punto anterior y la apertura de la información de las DDJJ entre empresas que reportaron renta positiva de aquellas que tuvieron renta negativa o nula permite concluir que de los 267 millones que habría aportado el impuesto a los activos durante el año 2003 195 millones se originaron en empresas que mostraron renta negativa y 72 millones en firmas con renta positiva pero cuyo impuesto era inferior al 1% de los activos (ó 0.6% de los de los depósitos en el caso de los bancos). En el año 2004, 149 millones se recaudaron gracias al impuesto a los activos en contribuyentes con renta negativa y 132 millones en el segundo caso (renta positiva pero menor IR que el 1% de los activos ó 0.6% de los depósitos).

El Impuesto a Pagar aumentó de 0.85% del valor de los Activos Totales en el año 2002 a 1.21% en el año 2004. En parte ello se explica por la introducción del pago mínimo pero existen otros factores ya que el total del rubro 36 pasa de 0.85% en el 2002 a 1.01% en el año 2004.6

En la descomposición por sectores se observa que hay sectores de empresas en promedio pequeñas (Agropecuario y Construcción) con impuesto a pagar relativamente uniforme en el tiempo (tanto para el total como para el promedio), otros también de empresas promedio pequeñas como Comercio que más que duplican el impuesto por empresa y el total pagado entre 2002 y 2004, y otros como Transporte y Servicios, también de empresas chicas en promedio que aumentan su pago de IR por empresa entre 25% y 40% en el período citado.

En los sectores de empresas promedio de mayor porte el IR a pagar aumenta mucho en los casos de Entidades Financieras (por la presencia del impuesto mínimo) y Minería, mientras que aumenta alrededor de 40% en las empresas industriales y se mantiene constante en las incluidas en el rubro Electricidad, Gas y Agua.

El cuadro No. 1.2 incluye una columna que calcula los ingresos menos las gastos (deducciones) que permite la ley medidos como porcentaje del ingreso por ventas.

5 Recuérdese que en el rubro 40 se incluye el valor mayor del rubro 36 o del rubro 39.6 La información del año 2002 es algo confusa seguramente por un cambio en los formularios. Lo que aparece en la columna de impuesto a pagar como porcentaje del activo debería coincidir con el IR antes de impuesto a los activos.

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Se puede observar que esa medida de la renta gravable es negativa para el conjunto de DDJJ (aunque con tendencia declinante en el tiempo) y muy marcada en los sectores de Servicios y Minería. El sector de Servicios también se caracteriza por mostrar patrimonio neto negativo. Es evidente que los datos no son muy consistentes: es difícil sostener que en promedio las pérdidas puedan ser del orden de 30% de la facturación durante tres años consecutivos (aunque se observa una gran volatilidad entre subsectores).

Los gráficos 1.2 muestran nubes de puntos para algunos de los sectores económicos. Cada punto representa un subsector. En el eje horizontal se grafica el Impuesto a Pagar en relación a los Activos y en el vertical el monto de Impuesto a Pagar en millones de córdobas. Se muestran nubes de puntos para el año 2002 y el año 2004. Se puede ver que se desplazan las nubes hacia el Noreste sugiriendo que varios de los subsectores pagan más impuesto a la Renta.

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Capítulo II. Gastos tributarios en Nicaragua. Metodología y estimación.

1. Introducción

Los gastos tributarios (GT) son las transferencias que el Estado realiza a determinados grupos o sectores pero en lugar de concretarlas por medio del gasto presupuestario, lo hace por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente. Dado que existe cierta similitud entre favorecer a un determinado agente económico por medio de un mayor gasto del estado que por una reducción en los ingresos, es lógico que se trate de estimarlos e incluirlos como un anexo al presupuesto. De esa manera, los legisladores pueden tomar decisiones conociendo el impacto financiero que las diferentes alternativas de gasto tienen sobre el resultado fiscal.

Los GT se pueden concretar por medio de exenciones, deducciones especiales del ingreso sujeto a impuesto, créditos fiscales que reducen la obligación tributaria, reducciones en las tasas impositivas y diferimientos de impuestos. Así mientras las partidas de gasto público resultan en un pago del estado a los favorecidos por las mismas, los GT implican una reducción en los impuestos a ingresar al fisco. Una diferencia importante con los gastos presupuestarios es que, una vez introducidos, no requieren una validación anual por parte de la Asamblea Legislativa ya que se trata de beneficios adquiridos que los sistemas legales de los países tienden a proteger.

Las normas de la OECD y el manual de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional recomiendan que los GT sean incluidos explícitamente en el presupuesto; la cuantificación de los mismos permite que la toma de decisiones presupuestarias se haga en un contexto de mayor transparencia.7 La misma sugerencia se hace respecto de los préstamos del sector público y las garantías estatales que en caso de incumplimiento del deudor resultan en un aumento de gasto futuro. De allí, la importancia de estimar las obligaciones contingentes del Estado.

Para poder medir los GT es necesario, en primer lugar, definirlos. Para ello lo habitual es utilizar un sistema tributario de “referencia” en el cual no existen tratamientos impositivos especiales. Como la definición del mismo tiene elementos subjetivos es frecuente que haya diferencias importantes entre lo que se incluye como GT en un país respecto de lo que se hace en otro.

En la medida en que se adopte una metodología clara la aproximación al beneficio que recibe quien está favorecido por el GT es una herramienta importante para la toma de decisiones. Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas de Canadá ha adoptado una definición lo más amplia posible (es decir el sistema tributario de “referencia” se definió en forma restringida) de modo que los congresales, los analistas y otros interesados puedan sacar sus propias conclusiones, incluso sobre los casos más polémicos, con la mayor información posible.

7 Ver OECD, “Best Practice Guidelines. Off Budget and Tax Expenditures”. 25 th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Madrid, June 2004; y IMF, “Manual on Fiscal Transparency” Chapter II en www.imf.org/external/nd/fad/trans/manual/sec02a.htm , y Polackova Brixi, H., C. Valenduc y Z. Li Swift “Tax Expenditures. Shedding Light on Government Spending through the Tax System. Lessons from Developed and Transition Economies”. The World Bank, Washington DC, 2004.

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http://www.imf.org/external/nd/fad/trans/manual/sec02a.htm

Nicaragua carece de una medición sistemática de los GT. En el año 2000 el FMI hizo una estimación y el autor de este informe hizo una para el año 2002. Más recientemente, Vallecillo ha recabado información para los años 2002 a 2004 pero con algunas debilidades metodológicas respecto de la práctica internacional.8

En las siguientes secciones de este capítulo se resume primero la práctica internacional, para luego elaborar una metodología de estimación que permita estimar los GT de Nicaragua en forma recurrente. Finalmente, se realiza una estimación para los años 2002 a 2004 y la primera parte del año en curso.

2. La práctica internacional

Supuestos para la estimación. La decisión de informar sobre el monto de los GT obliga a realizar una proyección similar a la que se hace para el cómputo de los ingresos del Estado. Es natural que se trabaje con los mismos supuestos macroeconómicos que se adoptan en el presupuesto y que la fecha de estimación coincida con la de elaboración del mismo. En aquellos países como Nicaragua en que el presupuesto rige para el año calendario, la estimación de los GT debería realizarse durante los meses de agosto y septiembre.

El sistema de tributario de referencia. Para poder estimar el GT es necesario definir el sistema tributario de referencia (o “ideal”) que implícitamente se supone que debería aplicarse en un contexto en el cual todo el apoyo del estado a determinados sectores o familias se concretara a través del gasto público.

Para ello es necesario definir la base tributaria, la escala de alícuotas y otras características del sistema de “referencia”. Habitualmente ello es fácil de hacer en los impuestos al consumo como el IVA para los cuales la referencia es que se grave a tasa uniforme a todos los bienes y servicios, y más complejo en el impuesto a la renta ya que debe acordarse qué se entiende por renta gravable, si la progresividad en la escala de alícuotas del impuesto personal pertenece a la referencia, etc.

Impuesto al Valor Agregado. En el caso del IVA el sistema de referencia es relativamente fácil de definir ya que la mayor parte de los países que aplican este gravamen define la base imponible de modo tal de que sea un impuesto al consumo generalizado.9 Cualquier apartamiento de ese modelo, sea por menor tasa o por exoneración de la base imponible, da lugar a un GT,10 con la excepción de las devoluciones de créditos fiscales a los exportadores y cualquier tipo de crédito fiscal por compras, incluyendo a las de bienes de capital. Esto tiene lógica ya que para gravar el ingreso se utiliza el Impuesto a la Renta (IR) y para favorecer a determinados sectores o familias la alternativa era un gasto presupuestario que es precisamente la referencia que

8 Ver Figliuoli, L., Haindl, E. y Schenone, O. “Nicaragua: tratamientos especiales en la tributación al consumo y a las importaciones”. FMI. Marzo 2000; Artana, D. “Informes elaborados para la SECEP en Enero y Marzo de 2003”, y Vallecillo, R. “Estudio y análisis del sacrificio fiscal en Nicaragua”, 2005.9 Un IVA a tasa uniforme es un impuesto al consumo si se permite la deducción automática de los créditos fiscales por la compra de bienes de capital. Cuando tal deducción no se concreta en el año de la inversión, el valor presente deducido de la base del impuesto es inferior al costo del bien de capital y el IVA se convierte en un gravamen proporcional sobre el ingreso. Precisamente, una forma intuitiva para ver porqué el Impuesto a la Renta es un impuesto al capital es porque la mayor parte de los países sólo permite que la inversión se deduzca en cuotas anuales de depreciación que no reconocen intereses. 10 Ver Department of Finance de Canadá “Tax Expenditures and Evaluations”, Ottawa, 2000.

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se quiere utilizar para estimar los GT. Un ejemplo puede ayudar a interpretar este punto. Considérese la tasa cero para las ventas al mercado interno de productos de la canasta familiar. Es claro que esa decisión favorece a los consumidores de los bienes incluidos en el régimen de tasa cero;11 la opción hubiera sido gravar esos productos y darles un subsidio a las familias que les compense el mayor costo de los mismos. Es evidente entonces la analogía de este GT con una partida presupuestaria (en este caso de asistencia a los consumidores de determinados productos).

El mismo razonamiento lleva a excluir de los GT a las devoluciones de créditos fiscales a los exportadores porque esa práctica es admitida por la OMC para evitar que se “exporten” impuestos indirectos. Las exportaciones deben ser gravadas a tasa cero en un IVA “ideal”.

El caso de los productos exentos plantea las mayores dificultades. En la medida en que se destinan al consumo final, el beneficio surge de computar la diferencia entre la tasa general del gravamen y el efecto sobre el precio de venta de los créditos fiscales que el productor exento no pudo descontar de su declaración jurada. Del mismo modo, en la medida en que haya ventas exentas intermedias, el GT es de hecho negativo, porque quién está exento no pudo descontar sus créditos fiscales y el impuesto sobre su valor agregado termina siendo pagado en la etapa siguiente.12

El cuadro 2.1 ilustra para un producto hipotético los diferentes casos posibles. El producto se fabrica en tres etapas cuyo valor agregado se muestra en la columna VA. La segunda columna muestra el precio de venta en cada etapa incluyendo el efecto de un IVA a una tasa de 15%. Las siguientes tres columnas muestran el débito fiscal y crédito fiscal que deberá calcular cada etapa y lo que le ingresan al fisco. Por ejemplo, la etapa 2 tiene un débito fiscal de 10.50 que es el 15% de su precio de venta de 70 y un crédito fiscal de 4.50 que le facturara la etapa 1, la diferenta de 6 córdobas es lo que debe ingresarle a la DGI (que resulta equivalente al 15% de su valor agregado). Como puede verse en la columna de Pago al fisco lo pagado por cada etapa suma 15 córdobas, equivalente al precio con impuestos que surge de agregar el 15% del gravamen al valor agregado total de 100 córdobas.

Si la etapa 3 es un exportador no existe el débito fiscal y la ley lo habilita a recuperar del gobierno los 10.50 córdobas de créditos fiscales que la facturara su proveedor de la etapa 2. De esa forma, la exportación sale “limpia” de impuesto al valor agregado. Del mismo modo, si se trata de una venta al mercado interno a tasa cero, el precio de venta al público será de 100 ya que el productor puede recuperar los créditos fiscales que la facturen sus proveedores.13

11 En general, en economías pequeñas y abiertas es adecuado suponer que las curvas de oferta de los bienes son perfectamente elásticas. Ello es obvio en los bienes transables para los cuales el país es tomador de precios en los mercados internacionales, y también se verifica en los no transables en la medida en que no haya barreras a la entrada que traben la entrada de competidores al mercado en el mediano plazo y no haya externalidades. En este caso, el IVA es un impuesto que percute sobre los consumidores; de allí que un tratamiento a tasa cero favorece a las familias que consumen ese producto. 12 En la Argentina se excluyen los consumos intermedios exentos, pero no se computa como GT negativo a los créditos fiscales por las compras gravadas. Ver Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal. “Estimación de los gastos tributarios en la República Argentina. Años 2003-2005”. Buenos Aires, Diciembre de 2004.13 En los hechos puede existir un costo financiero si el fisco demora la devolución que puede afectar el precio de venta al público mínimamente.

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Las últimas dos columnas del cuadro ilustran la situación de un productor de la etapa 2 exento. En este caso no factura el IVA a la etapa 3 pero tampoco puede recuperar los créditos fiscales que le facturan sus proveedores de la etapa 1. Por ello, su costo aumenta a 34.50 y vende a 74.50. En la etapa 3 se percibe un costo de 74.50, más su valor agregado de 30 y el IVA al 15%, resultando en un precio de venta al público de 120.18, mayor que el de 115 que resulta en el caso de estar gravadas todas las etapas (existe un GT negativo de 5.18 córdobas).

En cambio, en el caso en que el exento sea el productor de la etapa 3 su costo es de 80.50 (los 70 más IVA que le factura el proveedor de la etapa 2), al cual le agrega su valor agregado de 30 para vender a 110.50, inferior a 115. Existe entonces un beneficio pero que es inferior al caso de tasa cero para ventas al mercado interno. Como se explicara anteriormente, el GT es de 4.50 que resulta de aplicar la tasa del impuesto (15% en Nicaragua) por el valor agregado de la última etapa cuando ésta está exenta (o exonerada) de 30 córdobas en el ejemplo.

Cuadro No. 2.1. Diferentes tratamientos en el IVAVA PVP c/

IVADébito Fiscal

Crédito Fiscal

Pago al fisco

Exento Etapa 2

Exento Etapa 3

Etapa 1 30 34.50 4.50 0 4.50 34.50 30.00Etapa 2 40 80.50 10.50 4.50 6.00 74.50 80.50Etapa 3 30 115.00 15.00 10.50 4.50 120.18 110.50Total 100.00 15.00Nota: VA es valor agregado de cada etapa y PVP es el precio de venta al final de cada etapa.

Impuestos Selectivos al Consumo. En el caso de los ISC la referencia no es tan clara. En principio, los ISC se utilizan para penalizar el consumo de bienes que producen externalidades negativas (alcohol, tabaco y combustibles por la contaminación ambiental o la congestión vehicular), porque es más fácil controlar su pago dado que la oferta está habitualmente concentrada, o por razones distributivas, especialmente en países en los cuales es difícil administrar el IR (bienes de “lujo”).

Si existiera una medida objetiva de estos objetivos se podría estimar el GT (positivo o negativo) como la diferencia entre el legislado y el que surge de estos cómputos. Por ejemplo, a mediados de la década del 90 se había estimado que la externalidad negativa por fumar en Estados Unidos generaba un costo de bienestar equivalente a entre US$ 30 y US$ 60 centavos por paquete de cigarrillo. Impuestos menores a este monto resultarían en un GT positivo y mayores en un GT negativo.

Pero en los hechos, en cualquiera de los tres casos es difícil precisar el sistema de “referencia”. Por ejemplo, en los países en desarrollo no existen estimaciones de las externalidades negativas que permitan determinar con claridad cuál es el impuesto “óptimo” para combatirlas, la facilidad de recaudación es un concepto arbitrario porque existen otros sectores concentrados que no están expuestos a una tributación especial sobre sus ventas, y la magnitud de la progresividad buscada con “impuestos a los consumos suntuarios” ni siquiera cuenta con una referencia legal clara como la que surge de la estructura de tasas en el impuesto a la renta de las personas, ya que se grava una manifestación de consumo que puede ser dispar entre personas de igual ingreso y

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que además, en muchos casos, forma parte del consumo de las familias de ingresos medios y bajos.

En este contexto el criterio adoptado por la Secretaría de Hacienda de la Argentina, ofrece una salida razonable al problema.14 Se define como GT a la diferencia en el tratamiento impositivo con relación a bienes sustitutos. Por ejemplo, en la Argentina se exime del ISC a las bebidas analcohólicas que tienen un mayor contenido de jugo natural (una forma indirecta de fomentar la producción nacional de jugos) a pesar de que compiten estrechamente con otras bebidas sin alcohol que no tienen jugos naturales en su composición y son gravadas. Similarmente, aparece como un GT el menor impuesto al consumo final de diesel con relación al impuesto que grava a las gasolinas.15

Siguiendo este criterio, debería estimarse como GT la imposición a bebidas alcohólicas que se aparte mucho de un valor uniforme por grado de alcohol.

Derechos de importación. También en este caso existen dificultades para determinar el sistema de referencia. Un esquema de arancel uniforme sería similar al criterio adoptado para el IVA, pero tiene problemas. Por ejemplo, en los procesos de integración comercial que continúan extendiéndose en la región, todas las importaciones provenientes de los socios comerciales generarían un GT si se compara con el caso de un arancel uniforme igual a la media efectivamente recaudada. Si en cambio, se considera como referencia un arancel cero, todas las importaciones gravadas darían lugar a un GT negativo. Por esta razón, en la Argentina se optó por excluir a los aranceles del cómputo.

Diferente es el caso de las exoneraciones subjetivas que existen en Nicaragua. Allí hay una referencia clara que es la tasa que pagan por el mismo producto los compradores no exonerados.

Impuesto a la Renta. En la medición de los GT del IR es donde se ha planteado una mayor controversia. En el caso de los Estados Unidos, algunos analistas han sugerido que no deben considerarse GT los incentivos que tratan de morigerar la tributación sobre el ahorro; implícitamente quienes sostienen esta posición toman como referencia un gravamen al consumo.16

Esta posición no es correcta por dos razones: a) el IR es por definición un impuesto que grava al consumo y al ahorro y más allá de la razonabilidad o no de imponer al ahorro, los sistemas de impuesto al ingreso de los países desarrollados difieren mucho de un impuesto al consumo progresivo; b) si se utiliza como referencia un sistema de imposición híbrido se oscurece el proceso de estimación de los GT; además, ese híbrido en el caso de Estados Unidos produce tasas efectivas muy dispares entre activos, lo que produce costos de asignación de recursos importantes.

Aún tomando como referencia un impuesto al ingreso “de libro de texto” (esto es que penaliza al ahorro con relación al consumo) aparecen problemas para estimar los GT. Algunos de ellos son los siguientes:

14 Ver Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal (2004) op cit.15 Ello obliga a distinguir el consumo de diesel que es intermedio, que no debería estar sujeto a ISC, excepto si genera un problema ambiental.16 Ver Saxton, J. “Tax Expenditures: A Review and Análisis”. Joint Economic Committee, United States Congress. August 1999.

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Cómo tratar los elementos que producen la progresividad en el IR. La solución más adecuada parece ser la de considerar que la escala de alícuotas y el mínimo no imponible forman parte del sistema tributario de “referencia”. Esto lleva a que no se considere GT que las personas de ingresos bajos o medios no tributen IR como ocurre en muchos países latinoamericanos. En definitiva, se acepta como “ideal” la progresividad decidida por el legislador.

Cómo medir el impacto de mecanismos de fomento como la amortización acelerada de las inversiones. El sistema de “referencia” del IR permite descontar como gasto la amortización económica de los activos. Al acelerarse el descuento se reduce el ingreso al fisco hoy y se aumenta en el futuro. En algunos países como Estados Unidos se opta por incluir una medición en valor presente, pero ello difiere de lo que es habitual en las partidas de gasto; en otros como Canadá se agregan al GT del ejercicio las amortizaciones en exceso respecto de la norma habitual y se restan las que se cobran de más al expirar el período de amortización acelerada. En Chile se utiliza información contable de las empresas que registra los pasivos con el fisco por el hecho de acelerar la amortización.17 Un problema similar se plantea con los diferimientos de impuestos. La práctica en la Argentina es agregar a los GT la variación neta entre los diferimientos estimados para el año y los cobrados de ejercicios anteriores.

Si se adopta la definición de renta gravable conceptualmente correcta deberían gravarse las ganancias reales (esto es el IR debería ser ajustado por inflación en forma integral).18 Si bien Canadá usa como referencia la ganancia real, la mayor parte de los países define la base imponible en términos nominales y al hacerlo así, grava en exceso a las inversiones financiadas con fondos propios, pero subsidia a las que se financian con deuda en la medida en que se permita la deducción de los intereses nominales como gasto en la base imponible. Es importante destacar que en este caso las medidas que apunten a reducir la doble tributación de los dividendos (el caso de Estados Unidos) no deben considerarse GT porque un IR ideal no contempla esta doble imposición.19

Las diferentes medidas de GT. Existen tres alternativas para medir los GT: el ingreso perdido (esto es el beneficio financiero que recibe el contribuyente), la recaudación que podría obtenerse si se gravara de acuerdo al sistema de referencia y el gasto tributario equivalente. El gráfico 2.1 ilustra para el caso de la tasa cero en el IVA la diferencia entre los dos primeros métodos para un producto cuya oferta tiene costos constantes.

17Ver Servicio de Impuesto Internos “Informe de gasto tributario. Ejecución 2002, Proyección 2003 y Proyección 2004”. Santiago, Diciembre de 2003. 18 La definición teórica de la renta gravable utiliza el llamado criterio de Haig Simmons por el cual se considera renta sujeta al impuesto al consumo y los incrementos en la riqueza. En la práctica es muy difícil aplicar esta definición por problemas de medición. Por ello, la secretaría de Finanzas de Canadá sugiere utilizar un criterio práctico: que no se considere GT a aquellas exclusiones que se adoptaron por problemas de medición. Ver Department of Finance of Canada (2000) op cit. 19 En los Estados Unidos cuando un proyecto de inversión se financia con deuda los intereses pagados por la empresa quedan libres de impuesto porque son deducibles como gasto, pero se grava en cabeza de la persona el retorno obtenido por su ahorro que financió esa inversión. En el caso de inversiones financiadas con aportes de capital propio, se grava primero la utilidad en cabeza de la empresa y luego el dividendo distribuido en cabeza del accionista; de allí la mención a una “doble tributación” de los dividendos. Esta no es una práctica recomendable desde un punto de vista conceptual ya que el impuesto a la renta no debería favorecer a una forma de financiamiento de la inversión sobre otra.

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El área A + B + C en este esquema de equilibrio parcial ilustra la primera opción (GT1) ya que éste es el subsidio que reciben los consumidores de este producto gravado a tasa cero en el IVA comparado con el caso de haber estado alcanzado por la tasa general del gravamen. El área A representa el ingreso que obtendría el fisco en el supuesto caso en que se gravara al bien en cuestión a la tasa general del impuesto (GT2). Es menor que la anterior porque contempla la reacción del contribuyente ante el mayor precio final del producto. El tercer método es equivalente al primero, pero se ajusta hacia arriba para contemplar el caso en que el apoyo estatal se hubiera concretado por medio de un aporte presupuestario que hubiera estado gravado en el IR.

Gráfico 2.1

Los países desarrollados y Chile utilizan el método del ingreso perdido o apoyo al beneficiario y resaltan que ese monto de GT no es lo que el fisco podría obtener si se decidiera normalizar la situación tributaria de los favorecidos por el GT. La razón para adoptar esta alternativa es evitar la utilización de supuestos sobre el comportamiento del contribuyente que exige la aplicación del segundo método (elasticidades relevantes que en equilibrio general incluyen las cruzadas con sustitutos y complementos del bien que pasa de estar gravado a tasa cero a estarlo a la tasa general del impuesto), y, más allá de que en caso de gravarse el bien no se pudiera lograr recaudación alguna, se aproxima el beneficio que perciben aquellos favorecidos por el tratamiento impositivo.20 La Argentina utiliza un método intermedio porque ajusta por evasión los montos de GT. Estados Unidos muestra los GT de acuerdo al primer método, pero en algunos casos estima de acuerdo al tercero (el resto de los países de la OECD sólo utiliza el primer método).

En resumen, una estimación del GT que aproxime el beneficio financiero recibido por los favorecidos por el tratamiento impositivo especial (primer método) se asemeja a los gastos presupuestarios que figuran el presupuesto. De todas maneras, es útil para el Ministerio de Hacienda contar con una metodología que estime, además, cuánto sería la recaudación adicional en el supuesto caso en que se eliminaran los tratamientos especiales. Esta estimación es también de utilidad para el proceso de toma de decisiones presupuestarias tanto para el Poder Ejecutivo como para la Asamblea. 20 El Ministerio de Hacienda de Australia utiliza esta justificación para mostrar los datos de GT de acuerdo al primer método. Ver Australian Government, The Treasury. “Tax Expenditures Statement. 2004” en http://www.treasury.gov.au/documents/950/PDF/TES_2004.pdf

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A B C

P

1.15

1

Q

Oferta

Demanda

http://www.treasury.gov.au/documents/950/PDF/TES_2004.pdf

3. Metodología para la cuantificación de los GT en Nicaragua

La estimación de los GT en Nicaragua es posible a partir de información directa que sobre los mismos elaboran las agencias recaudadoras (DGI y DGA) para el IVA, el ISC y el DAI. La información es más escasa respecto de los tratamientos especiales en el IR. A continuación se describe la información disponible a la fecha y se sugieren los ajustes que deben realizarse a la misma para aproximar el GT según los métodos de beneficio al contribuyente y estimación de la recaudación potencial si se decidiera eliminar el tratamiento especial.

DGA

En el caso de la DGA, la información disponible distingue para cada uno de los tres tributos (IVA, DAI e ISC) el monto total que debió haber sido pagado de no haber mediado un tratamiento especial, lo efectivamente ingresado y por diferencia el monto exonerado. Esta información está disponible por partida arancelaria y por organismo beneficiario de la exoneración.

Ello permitiría una rápida aproximación al GT medido por el “método del apoyo al contribuyente”: el monto exonerado. Sin embargo, deben realizarse algunos ajustes para poder acercarse al concepto de GT.

Ajustes necesarios para estimar el GT en tributos aduaneros de acuerdo al método de beneficio al contribuyente (Método GT 1)

Básicamente los ajustes a realizar parten de analizar que algunas exoneraciones que eximen del pago del tributo en la Aduana resultan en un pago posterior a la DGI y, por lo tanto, en un beneficio sólo financiero que resulta de la postergación por unas pocas semanas del momento del ingreso al fisco de la carga impositiva.

El caso más elocuente es la exoneración en el ISC a las importaciones de combustibles que rigió en el año 2002. El impuesto se exoneraba en la DGA pero luego las petroleras lo ingresaban al fisco en el momento de la venta de los derivados. En definitiva, y excepto por una pequeña diferencia financiera, no existía un beneficio para el contribuyente.

En el caso del IVA hay exoneraciones en la importación de materias primas o bienes terminados cuyo efecto se diluye si el comprador está gravado con el impuesto. Nuevamente en este caso se trata de una pequeña ganancia financiera ya que el contribuyente posterga el adelanto del impuesto en la Aduana y lo ingresa luego de que vende su producto en el mercado interno. El problema para resolver esto en la práctica es poder distinguir de manera sencilla quien termina ingresando el IVA que correspondía sobre sus importaciones más tarde a la DGI porque está gravado, de aquellos casos en los cuales su actividad global está exenta o gravada a tasa cero.

Ajustes necesarios para estimar el GT en tributos aduaneros de acuerdo al método de estimación de la recaudación potencial (Método GT 2)

Como fuera expuesto anteriormente, si el gobierno optara por eliminar las exoneraciones en los tributos aduaneros la recaudación a obtener sería inferior a la estimación del beneficio percibido por el contribuyente estimado en el punto anterior. Básicamente hay dos correcciones que realizar por la reacción del contribuyente ante el

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mayor costo que enfrenta por la presencia del impuesto antes exonerado: el ajuste en cantidades y una posible evasión fiscal.

La primera corrección puede aproximarse por el resultado de equilibrio parcial que ignora los efectos en los mercados de los otros bienes y servicios gravados con impuestos y cuya actividad puede expandirse (o contraerse) al aumentar el precio del producto que pierde la calidad de exento, dependiendo de si ambos productos son sustitutos (o complementos entre sí). Un ajuste de equilibrio general no puede hacerse sobre la base de la información disponible en Nicaragua ya que requeriría, al menos, de estimaciones de las elasticidades precio cruzadas de los diferentes bienes de la economía.

De todas maneras, para poder aproximar el efecto de equilibrio parcial es necesario contar con una estimación de las elasticidades precio de la demanda de los bienes que se gravarían. En ese caso el ingreso fiscal se obtendría de restarle al beneficio percibido por el contribuyente (GT método 1) la estimación de las áreas B + C del gráfico 2.1. Para ello la fórmula a aplicar es la siguiente:

(1) GT método 2 = (GT método 1) x (1 – Nii x Aumento esperado de costo del bien i) donde

Nii es la elasticidad precio de la demanda del bien que pasa a estar gravado

Pero esta estimación supone que ante el aumento de precios producido por el impuesto el contribuyente cumplirá puntualmente con su obligación tributaria. Parece más razonable reducir el monto a percibir por la tasa de evasión esperada (sea que esté causada por contrabando, evasión o algún otro mecanismo ilegal).

Resumen de la estimación de GT para el caso de la DGA

a. En el caso del ISC para obtener el GT del método 1 a la información proporcionada por la DGA se le debe excluir la correspondiente a exoneraciones por importaciones de combustibles, ya que el tributo es pagado al momento de la venta de estos productos al mercado interno.

b. En el caso del IVA se debe considerar que el GT 1 es cero para aquellos organismos que están gravados (por ejemplo, turismo, industria, etcétera). Para el resto se debe reportar la información de la DGA en la columna monto exonerado de IVA.

c. En el caso del DAI la estimación correspondiente al método GT 1 es la que proporciona directamente la DGA en la columna de monto exonerado de DAI ya que se supone que la alternativa es estar gravado con la alícuota que se aplica a otros importadores de los mismos bienes.

d. Para estimar el GT 2 los montos resultantes de aplicar el método GT 1 deben corregirse por el efecto de la elasticidad precio de la demanda del bien en cuestión (aplicando la ecuación 1) y luego corregirlo por una estimación de evasión. En el caso del DAI, es prudente suponer que ante el encarecimiento de las importaciones que se produciría si se eliminasen las exoneraciones, una parte de las mismas se haría desde el Mercado Común Centroamericano (con arancel cero). Se sugiere que los organismos recaudadores o la OAFE realicen estimaciones de evasión en forma periódica, del mismo modo en que lo hacen los organismos internacionales o las agencias de recaudación de otros países. Además, sería conveniente estimar un modelo de consumo de las familias que permita aproximar las elasticidades precio relevantes.

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DGI

La base de datos de la DGI permite realizar estimaciones de los GT, aunque existen algunas carencias de información que podrían mejorarse en el futuro, como se sugiere más adelante.

Ajustes necesarios para estimar el GT en tributos recaudados por la DGI de acuerdo al método de beneficio al contribuyente (Método GT 1)

En el caso de los tributos recaudados por la DGI las exoneraciones principales se encuentran en el IVA y en el IR, y algunas escondidas en el ISC. Estos tres tributos representaron en los primeros siete meses del año 2005 casi el 100% de lo recaudado por esta agencia.

ISC. En el caso del ISC se carece de una estimación de las externalidades negativas o de una medida objetiva que permita justificar la estructura de alícuotas que se aplica por razones recaudatorias o por tratarse de “bienes de lujo”. Por ello, si no existen exenciones subjetivas (a determinados compradores) como ocurre en el caso de la DGA una alternativa sería optar por atribuir un GT nulo en el ISC.

Sin embargo, parece preferible el criterio adoptado en la Argentina de considerar como GT a los casos en que la tributación en el ISC difiere mucho entre productos que son sustitutos cercanos, y además revisar la consistencia con un criterio basado en gravar a aquellos productos que producen externalidades negativas.

Una simple lectura de las tasas del ISC aplicadas en Nicaragua sugiere la presencia de subsidios encubiertos. Por ejemplo,

Las bebidas alcohólicas no se gravan en función del contenido de alcohol. Por ejemplo, el vino que habitualmente tiene un contenido de 14 grados de alcohol por litro (como máximo) tributa un ISC de 37% similar al del ron o la tequila, que tienen un contenido de alcohol por litro casi tres veces mayor.

El ISC a la gasolina regular, el diesel y el kerosén se reduce para las ventas en la zona del Atlántico. Esto configura un típico subsidio a los consumidores de esa región.

Existen alimentos gravados con tasas del ISC de 10% y otros que llegan hasta el 25%.

Del mismo modo, en los vehículos el ISC se gradúa en función de la cilindrada (criterio que no es evidente que respete un criterio de gravar más a los vehículos más suntuarios), y además existen vehículos con tratamiento preferencial en función del destino (ambulancias, carros fúnebres, algunas camionetas, o vehículos para turismo).

Para estimar el GT 1 en el caso de diferencias regionales en la tributación a los combustibles se deben conocer los galones vendidos en esas zonas de cada derivado y multiplicarlos por la diferencia de impuestos que existe entre ambas regiones.

En el caso del resto de los tratamientos especiales el cómputo es algo más difícil. En primer lugar se debe seleccionar cuál sería el ISC promedio que se hubiera cobrado siguiendo un criterio de neutralidad en el consumo de bienes sustitutos. Si se considera uno que deje la recaudación constante el GT 1 será positivo para los que se favorecen con una alícuota menor al “promedio” y negativo para el resto con un GT 1 global

21

probablemente nulo.21 Este puede ser un criterio razonable para los alimentos y vehículos ya que la lógica recaudatoria y algún criterio de bien de lujo deben haber influido en la decisión de alcanzarlos con este impuesto.

En el caso de las bebidas alcohólicas es más evidente el objetivo de proteger a determinados consumos. Si se sigue con el criterio de mantener la misma recaudación, se daría un “rebalanceo” en las tasas impositivas, aumentando por ejemplo las de las bebidas blancas (como rones y tequila) y reduciendo la que castiga el consumo de vino de modo tal de que la relación entre ambas tasas sea del orden de tres veces (porque esa es la relación en el contenido alcohólico). También en este caso aparecería un GT 1 negativo para el vino y positivo para las bebidas blancas.

IR. En el caso del IR existen diferentes tratamientos especiales que en base a lo dispuesto en la Ley de Equidad Fiscal sancionada en mayo de 2003 (LEF) se pueden clasificar en los siguientes:

Actividades exentas del pago del IR según lo establecido por el artículo 10 de la ley. En los siete incisos de este artículo se incluyen exenciones que son habituales en el impuesto a la renta y que no deberían ser interpretadas como un GT (por ejemplo, la actividad del Estado, ingresos de diplomáticos) y otras que resultan en un tratamiento especial (educación, fundaciones, cooperativas). Lamentablemente no se cuenta con información que permita estimar el GT correspondiente a estas últimas.22

Ingresos que se excluyen del cómputo de la renta gravada según lo dispuesto por el artículo 11 de la LEF. Se puede identificar en las declaraciones juradas el monto de estos ingresos exentos (que es muy importante) pero el problema práctico es que algunos de ellos es razonable que estén exentos y no deberían dar lugar a un GT, y en otros casos si cabría la estimación. Por ejemplo, se eximen los dividendos lo cual se justifica para evitar la doble imposición de los mismos ya que son gravados en cabeza de la empresa, pero también se excluyen conceptos que en el IR de “referencia” estarían gravados (aguinaldo e intereses ganados, aunque en este caso la ley prevé una retención definitiva para el caso de los obtenidos por los depósitos de las personas en entidades financieras del 10%).

Acreditaciones contra el impuesto para determinadas actividades que se desea promover. Se trata de la acreditación parcial por el ISC pagado por los exportadores, las inversiones en turismo y el reintegro de 1.5% del valor FOB para las exportaciones que no se originan en zonas franca. En todos estos casos existe un rubro en la declaración jurada que permite su identificación. El GT 1 es simplemente la suma que figura en esos rubros ya que se descuenta del impuesto a pagar. Recientemente se ha extendido un beneficio similar a las inversiones en forestación que debería estimarse en forma similar.

Deducciones especiales. El artículo 12 de la LEF detalla las deducciones admitidas para estimar la renta. Además de los gastos habituales se incluyen otros que esconden un tratamiento de fomento como donaciones hasta 10% de

21 El efecto sobre la recaudación de los cambios de alícuotas depende de la elasticidad de demanda directa y cruzada. 22 Debe mencionarse que si las universidades o centros de educación, las fundaciones o las cooperativas realizan actividades mercantiles la renta generada por estos conceptos está gravada. Es obvio que no es fácil para la DGI distinguir una de otra.

las utilidades cuyo monto no puede ser distinguido en la información de las declaraciones juradas (DDJJ).

Exoneraciones constitucionales y otras producto de regímenes especiales (turismo, zonas franca, hidrocarburos, expresiones artísticas nacionales). Un problema práctico es que no siempre presentan las DDJJ del impuesto y la DGI no cuenta con toda la información. Es necesario que esto se corrija en el futuro, exigiendo que todos los contribuyentes de algún impuesto presenten la declaración anual del IR.23

Hasta la ley de Equidad Fiscal cualquier empresa podía acogerse el beneficio de la depreciación acelerada de las inversiones. Desde la aprobación de esa ley en Mayo de 2003, este beneficio se acotó a los exportadores (aunque se mantuvo para los proyectos en curso). La estimación del GT 1 puede obtenerse calculando la diferencia entre los montos efectivamente deducidos como amortización y los que hubieran regido en ausencia del tratamiento especial, multiplicada por la alícuota del impuesto. A ese GT 1 positivo hay que adicionarle un GT 1 negativo como consecuencia del mayor impuesto que pagan quienes depreciaron totalmente el activo en ejercicios anteriores (en forma acelerada) y se quedaron sin la depreciación que hubiera correspondido para el ejercicio actual.

Respecto del tratamiento favorable que resultaba del sesgo pro deuda de la legislación previa a la ley de Equidad Fiscal (ya que las empresas podían deducir los intereses nominales pagados por la deuda y no se gravaban los recibidos por los ahorristas) cabe mencionar que el mismo se ha acotado luego de la reforma al gravarse los intereses percibidos y los activos empresarios.

IVA. En el caso de este impuesto la DGI ha clasificado las DDJJ del impuesto en función de la situación de las empresas (gravados a tasa del 15%, exoneradas, gravados a tasa cero, gravados a tasa del 10% y combinaciones de las categorías anteriores). Ello permite aproximar con mayor precisión el GT 1 en el IVA. Para ello debe tenerse presente lo siguiente:

La referencia es un IVA a tasa uniforme del 15% (o la que esté vigente en el momento de realizar la estimación) con la única excepción de las exportaciones que corresponde gravar a tasa cero (práctica admitida por la OMC).24

El cómputo del GT 1 para los productos gravados a tasa cero (que no son exportaciones) es sencillo: es el monto de ingresos por ventas multiplicado por la tasa del gravamen.

En el caso de los productos exonerados que se destinan a consumo final el GT 1 se debe computar como la tasa del impuesto por el valor agregado de la empresa ya que ésta absorbe como costo los créditos fiscales por sus compras gravadas.

En el caso de productos gravados a una tasa inferior al 15% el GT 1 es la diferencia de tasas multiplicada por los ingresos (siempre que la empresa no

23 La LEF exige que se presente la DDJJ en todos los casos, incluyendo los exonerados. No es claro que todos los beneficiados cumplan con este requisito. Aún cuando lo hicieran no se identifican en la DDJJ y no pueden individualizarse en la información agregada que cuenta la DGI.24 Esto supone que deben gravarse las ventas de todos los bienes y servicios aún aquellos como los financieros que presentan dificultades técnicas para gravar correctamente el valor agregado de cada sector. Para un detalle de estos problemas ver Artana, D. “La política fiscal de Nicaragua” Septiembre de 2001. Trabajo realizado para IICA.

23

tenga saldos a favor de créditos fiscales que no pudo deducir de sus débitos fiscales a tasa reducida.

Ajustes necesarios para estimar el GT en tributos recaudados por la DGI de acuerdo al método de estimación de la recaudación potencial (Método GT 2)

Caben los mismo comentarios realizados para el caso de la DGA.

Resumen de la estimación de GT para el caso de la DGI

a. En el caso del ISC para obtener el GT 1 se debe tomar como referencia un tratamiento “normal” en este impuesto. Ello es fácil de realizar en el caso de las ventas de combustibles en la región del Atlántico y un poco más subjetivo en el caso de los ISC sobre otros productos. La sugerencia es tomar como referencia una alícuota media por categoría de productos (una para alimentos, otra para bebidas alcohólicas en este caso por grado de alcohol, y así sucesivamente) que hubiese proporcionado una recaudación similar a la obtenida y estimar GT 1 positivos y negativos por producto en función de la diferencia obtenida entre la tasa vigente y la tasa media estimada.

b. En el caso del IR las estimaciones del GT 1 difieren en función del beneficio. Para el caso de las exoneraciones se obtiene como la diferencia entre la tasa del IR (30%) y la neta de exoneraciones que paga la empresa multiplicada por la renta gravable. Para el caso de incentivos a los inversores o la depreciación acelerada surge de estimar la obligación que hubiese tenido el contribuyente en ausencia del régimen especial y la real.

c. En el caso del IVA, para estimar el GT 1 se deben distinguir las ventas a tasa cero (excluyendo exportaciones) para las cuales el beneficio es el 15% de los ingresos por ventas, de los exonerados para los cuales el beneficio es el 15% de su valor agregado.

d. Para estimar el GT 2 los montos resultantes de aplicar el método GT 1 deben corregirse por el efecto de la elasticidad precio de la demanda del bien en cuestión (aplicando la ecuación 1) y luego ajustarlas por una estimación de evasión. Se sugiere que los organismos recaudadores o la OAFE realicen estimaciones de evasión en forma periódica, del mismo modo en que lo hacen los organismos internacionales o las agencias de recaudación de otros países. Además, sería conveniente estimar un modelo de consumo de las familias que permita aproximar las elasticidades precio relevantes para el caso del IVA y del ISC y de la sensibilidad de la inversión al mayor costo del capital que se originaría al eliminar las exoneraciones en el IR.

4. La estimación de los GT de Nicaragua para el período 2002-2005

DGA. Los Cuadros No. 2.2 y 2.3 resumen las estimaciones de los GT1 y GT2 para el caso de la DGA, tanto en miles de córdobas corrientes como en porcentaje del PBI. Puede observarse que entre 2002 y 2003 aumentaron ambas medidas del gasto tributario, para luego estabilizarse entre el año 2003 y el 2004. Las exoneraciones en la Aduana habrían favorecido a los distintos organismos que pueden usarlas por algo más de un punto del PBI, pero el potencial recaudatorio de eliminarlas sería de 0.75% del

24

PBI.25 En el archivo adjunto “metodoldga.xls” se parte de la información proporcionada por la DGA y se hacen los ajustes comentados anteriormente.

Los cuadros A2.2 y A2.3 del Apéndice 1 muestran el detalle para cada uno de los organismos que gozan de un tratamiento especial para sus importaciones.

En los párrafos que siguen se guía al lector para que pueda reconstruir las estimaciones realizadas en el archivo “metodoldga.xls”:

Se partió de la información proporcionada por la DGA de las exoneraciones que gozan distintos organismos o sectores en los diferentes impuestos. Las primeras 93 filas de la hoja “GT1 base” de dicho archivo son copia de los datos proporcionados por la DGA para cada año.

En las filas 117 a 213 de dicha hoja se expresan las cifras en miles de córdobas y se agrupan en cada categoría. Por ejemplo, Producción de Bienes y Servicios, Turismo, Prensa, etc.

A partir de la base de datos ordenada se procede a estimar el GT1 en la hoja “GT1 estimación”. Se reproducen los valores obtenidos en la hoja “GT1 base” excepto para los casos de los exportadores o productores de bienes intermedios para los cuales el GT1 en el IGV es cero, sea porque las exportaciones se gravan a tasa cero y luego recuperarían los créditos fiscales del gobierno, o porque el monto perdido por la exoneración en la Aduana se capta en una etapa siguiente alcanzada por el IGV. En la columna “V” se indican los casos en que se supuso un costo fiscal cero para el IGV, indicando si se trata de exportadores o bienes intermedios.

De esa forma se obtiene el cuadro A2.2 que figura en el apéndice. A partir de este cuadro se elabora el cuadro 2.2 del texto principal que sólo toma los grupos de sectores que figuran en el cuadro A2.2.

Para obtener el GT2 en la hoja “GT2 estimación” se partió de las cifras del GT1 y se las ajustó suponiendo que las cantidades importadas se reducirían en 9% (valor que figura en la celda Y6) que es el resultante de suponer un encarecimiento del 15% si se aplica el IGV y una elasticidad precio de la demanda de 0.6. Para el DAI y el ISC se supuso la misma reducción en las cantidades por simplicidad, aún cuando los aumentos de precios pueden ser diferentes del 15%. Posteriormente, se ajustaron las cifras en 20% por evasión (celda Y7) y en el caso del DAI por un ajuste de mercado de 25% (celda Y8) que procura reflejar la posibilidad de que una parte de las compras se redireccione hacia el Mercado Común Centroamericano en el supuesto caso en que se eliminen las exoneraciones.

De esa forma se obtiene el cuadro A2.3 del apéndice y a partir de éste el cuadro 2.3 del texto principal que muestra sólo los resultados por grupo de sectores.

DGI El cuadro 2.4 muestra la estimación de los GT 1 y GT 2 para el caso del IVA percibido por la DGI para el período 2002-Enero-Julio 2005. Las declaraciones juradas del impuesto muestran que la participación de los ingresos gravados en el total de ventas se mantuvo relativamente constante durante el período (alrededor del 50%) cifra que

25 En los cuadros también se muestra la información correspondiente a los primeros ocho meses del año 2005. Se observa una reducción en la importancia de las exoneraciones, pero estos datos deben manejarse con algún cuidado dado que puede hacer estacionalidad y mayor imprecisión en los datos más recientes.

25

muestra que los tratamientos especiales en el IVA son bastantes importantes. También se observa que luego de la reforma de la LEF se redujo la participación de los ingresos a tasa cero en el total (de 22% en el año 2002 a 12% en los primeros meses de 2005) para aumentar la de los productos exentos (de 19% a 32% en el mismo período).26 La decisión de pasar del régimen de tasa cero a exentos a los productos vendidos en el mercado interno debió permitir algún ahorro fiscal, que sin embargo no se materializó en la práctica, al menos si se observan las cifras de GT medidas como porcentaje del PBI.27

En la estimación del GT 2 se partió de las cifras obtenidas para el GT 1 y se las ajustó primero por el efecto del aumento en el precio que se daría en el caso de gravarlos con IVA y luego por una evasión del 35% obtenida de estimaciones realizadas por el FMI en el año 2000 y que se supuso constante para todos los bienes y a lo largo del período. Si bien este supuesto no es realista no existen estimaciones de evasión sectoriales o recurrentes que permitan un mejor ajuste.

El GT 1 por los tratamientos especiales en el IVA se acerca en todo el período a 5% del PBI, pero si se gravara a la totalidad de bienes y servicios (supuesto irrealista) a la tasa general del 15% la recaudación aumentaría casi 3 puntos del PBI (GT 2 ajustado por evasión).

El detalle de la estimación se incluye en el archivo “metodoliva.xls”. Se detallan a continuación los pasos seguidos para facilitar la lectura de los cuadros:

En las primeras quince filas de la hoja “Año 2002” del archivo “metodoliva.xls” figura la información proporcionada por la DGI de las DDJJ correspondientes a ese año clasificadas en varios grupos (los que sólo tienen ventas gravadas al 15% en la columna “C”, los que tienen ventas a las tasas del 15% y a tasa cero en la columna “D”, y así sucesivamente). Cada fila desagrega información sobre ventas o sobre créditos fiscales (no se requiere en las DDJJ información sobre compras).

Las filas 18 a 35 incluyen estimaciones realizadas para chequear la consistencia de la información. La más relevante para las estimaciones realizadas se incluye en la fila 33 que muestra para cada grupo el porcentaje de compras gravadas en el total de ventas.

Las filas 45 a 51 muestran la estimación del GT1. Un problema en la información de las DDJJ es que en el caso de las ventas a tasa cero no se distinguen las exportaciones (para las cuales no hay GT) de las ventas al mercado interno que hasta la reforma de la LEF eran a tasa cero para varios productos de la canasta básica. Para resolver este problema se utilizó la información sobre exportaciones que surge de las DDJJ del impuesto a la renta expresada como porcentaje de las ventas a tasa cero. Esa relación se muestra para cada año en la celda C43. El porcentaje crece a medida que se avanza en el tiempo y alcanza al 100% en el año 2005.

26 Los datos del año 2005 son menos confiables porque la DGI reporta las DDJJ disponibles y las empresas a veces demoran su presentación. De todas maneras el promedio mensual de DDJJ no es muy diferente al observado en el año 2004 (101151 DDJJ en 12 meses comparado con 51559 DDJJ en 7 meses).27 El cuadro No. 2.4 muestra la recaudación obtenida en la DGA y en la DGI y la diferencia entre el total de débitos fiscales y créditos fiscales de las DDJJ. Esta último concepto debería aproximar la recaudación obtenida por la DGI. Eso se observa en las columnas correspondientes del cuadro lo cual asegura bastante confiabilidad en la estimación.

26

La fila 45 muestra la estimación del GT1 siguiendo las pautas comentadas anteriormente en este documento. Por ejemplo, en el caso de ventas al mercado interno a tasa cero el costo fiscal equivale al 15% de las ventas, mientras que en el caso de productos exentos o exonerados se deben descontar los créditos fiscales por compras gravadas. Para ello se utiliza la relación compras gravadas a ventas que figura en la fila 33.

En el caso de los productos gravados a tasa reducida el GT1 se estima como la diferencia entre esa tasa y la general del 15% multiplicado por las ventas realizadas a tasa reducida.

En la columna P se suma los totales correspondientes a cada tipo de beneficio para cada categoría y ello se reproduce en miles de córdobas en la columna “D” filas 85 a 91 de cada año. Esa información se resume en la hoja “Resumen”.

Para estimar el GT2 en las filas 54 a 59 se estima el aumento de precios que se daría en el caso de gravar a la tasa del 15% los productos que gozan de un tratamiento especial. Recuérdese que ese aumento es 15% para productos gravados a tasa cero que se destinan al mercado interno, la diferencia de tasas para los gravados a tasa reducida y 15% ajustado por el porcentaje de compras gravadas en el caso de los productos exentos (ya que el costo que generan los créditos fiscales supuestamente ya se trasladó a los precios finales).

En la celda C52 se muestra la elasticidad de la demanda supuesta y en las filas 61 a 66 las reducciones en las cantidades vendidas que se producirían si aumentan los precios y se verifica dicha elasticidad.

En las filas 68 a 73 se muestra le GT2 que parte del GT1 y se lo ajusta por la reducción estimada en las cantidades para los aumentos de precios supuestos. La información se resume en la columna “E” filas 85 a 91.

Luego se ajusta el GT2 por evasión. La tasa de evasión supuesta es del 35% y figura en la fila 74. El resultado de corregir por la evasión se muestra en las filas 76 a 81 y se resume en las filas 85 a 91 de la columna “F”. Esta información se traslada a la planilla resumen que da lugar al cuadro 2.4.

También en este cuadro se muestra información que permite hacer un chequeo de consistencia.

27

CUADRO No. 2.2 ESTIMACION GT 1 EN ADUANA (excluye combustibles)

Miles de córdobas corrientes DAI IEC IGVTOTAL

2002 DAI IEC IGVTOTAL


2004 DAI IEC IGVTOTAL 8

meses 2005

PRODUCCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS 42341 7339 97609 147290 66777 61759 133367 261903 63828 17342 106381 187551 63672 21193 100575 185440

TURISMO 6322 1323 0 7645 5980 1813 0 7793 5224 2767 0 7991 4901 1788 0 6689

981 240 18984 20205 1208 654 25944 27807 1791 1262 28089 31141 723 389 11355 12467

72836 8103 92468 173408 109950 16146 115622 241718 8058 9099 19302 36459 11429 7919 26406 45754

SOCIAL 14490 1193 46785 62468 6230 1958 23471 31659 10323 4079 23915 38317 9235 10588 21385 41208

GOBIERNO 34839 14797 42330 91966 31510 22018 44940 98468 31051 20368 43278 94697 23193 16270 32806 72270

MUNICIPIOS 1965 0 3259 5224 177 32 6748 6957 215 21 632 868 90 5 276 371

OTROS SECTORES Y ORGANISMOS 1629 589 16120 18338 14479 1718 19481 35678 155365 10022 258803 424191 53923 10689 166124 230736

TOTAL 175404 33584 317556 526544 236311 106099 369574 711984 275854 64961 480400 821215 167166 68841 358927 594934

TOTAL en % del PBI 0,31% 0,06% 0,55% 0,92% 0,38% 0,17% 0,59% 1,14% 0,38% 0,09% 0,66% 1,13% 0,21% 0,08% 0,44% 0,73%

FUENTE: Cuadro A2.2 del Apéndice

PRENSA

MISIONES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES






meses 2005


TURISMO 3452 963 0 4415 3265 1320 0 4585 2852 2014 0 4867 2676 1301 0 3977

536 175 13820 14530 660 476 18887 20023 978 918 20449 22345 395 283 8267 8945

39769 5899 67317 112985 60033 11755 84173 155960 4399 6624 14052 25076 6240 5765 19223 31229

SOCIAL 7912 868 34060 42840 3402 1425 17087 21914 5636 2970 17410 26016 5042 7708 15568 28319

GOBIERNO 19022 10772 30816 60611 17204 16029 32716 65950 16954 14828 31506 63288 12663 11845 23883 48391

MUNICIPIOS 1073 0 2373 3446 97 23 4913 5032 117 15 460 593 49 4 201 254


TOTAL 95770 24449 231181 351400 129026 77240 269050 475315 150616 47292 349731 547639 91273 50116 261299 402688

TOTAL en % del PBI 0,17% 0,04% 0,40% 0,61% 0,21% 0,12% 0,43% 0,76% 0,21% 0,07% 0,48% 0,75% 0,11% 0,06% 0,32% 0,50%

Fuente: Cuadro A.2.3 del Apéndice

PRENSA


28

En la estimación del GT 1 para el impuesto a la Renta las declaraciones juradas permiten conocer con cierta precisión los montos que las empresas descontaron como crédito fiscal por tres mecanismos de incentivo (el 1.5% del valor FOB para los exportadores, la compensación por el costo de combustibles también para los exportadores y los créditos fiscales para invertir en turismo). El cuadro 2.5 muestra los valores para los años 2003 y 2004 ya que en el 2002 no se reportaba la información en la declaración jurada. El detalle se incluye en el archivo “metodoloIR.xls”.

Se carece de información para poder estimar el GT1 correspondiente a otras medidas de fomento. Por ejemplo, la amortización acelerada de las inversiones que regía para todas las actividades económicas antes de la LEF (ésta la acotó sólo a los exportadores) no parece haber sido muy relevante. En el año 2002 el total de depreciación (normales y

Cuadro No. 2.4 Estimación del GT 1 y GT 2 en el IVA (millones de córdobas corrientes)

ConceptoIngresos

por ventas GT 1

GT 2 sin ajuste por

evasión

GT 2 ajustado por

evasiónIngresos

por ventas GT 1

GT 2 sin ajuste por evasión

GT 2 ajustado por

evasión A tasa cero 13602 963 876 570 11606 466 424 276 Exoneraciones 4002 362 341 221 4205 355 335 218 Exentos 12113 1311 1222 794 18280 1988 1854 1205 A tasa del 10% 0 0 0 0 579 29 28 18 A tasa del 15% 31592 0 0 0 38143 0 0 0 A tasa del 6% 535 48 46 30 12 1 1 1 A tasa del 5% 814 81 77 50 297 30 28 18Total (millones de C$) 62659 2766 2561 1665 73122 2869 2671 1736Total % del PBI 109,21% 4,82% 4,46% 2,90% 116,67% 4,58% 4,26% 2,77%Total DDJJ (declaraciones) 101676 111931% Tasa Cero /Total 21,7% 15,9%% Exentos/Total 19,3% 25,0%% Ingresos gravados/Total 50,4% 52,2%Total Débito Fiscal DDJJ 5189 5806Total Crédito Fiscal DDJJ 3269 4078IVA percibido DGI 1493 1598IVA percibido DGA 1863 2216Débito Fiscal-Crédito Fiscal 1920 1728

ConceptoIngresos

por ventas GT 1

GT 2 sin ajuste por

evasión

GT 2 ajustado por

evasiónIngresos

por ventas GT 1

GT 2 sin ajuste por evasión

GT 2 ajustado por

evasión A tasa cero 10785 97 88 57 8013 0 0 0 Exoneraciones 5985 521 492 320 5025 427 404 263 Exentos 28182 3041 2839 1845 22322 2408 2249 1462 A tasa del 10% 1086 54 53 34 820 41 40 26 A tasa del 15% 45263 0 0 0 33544 0 0 0 A tasa del 6% 0 0 0 0 0 0 0 0 A tasa del 5% 0 0 0 0 0 0 0 0Total (millones de C$) 91301 3713 3472 2257 69723 2877 2693 1750Total % del PBI 125,75% 5,11% 4,78% 3,11% 98,09% 4,05% 3,79% 2,46%Total DDJJ (declaraciones) 101151 51559% Tasa Cero /Total 11,8% 11,5%% Exentos/Total 30,9% 32,0%% Ingresos gravados/Total 49,6% 48,1%Total Débito Fiscal DDJJ 6898 5113Total Crédito Fiscal DDJJ 4990 3813IVA percibido DGI 1857 1271IVA percibido DGA 2717 1881Débito Fiscal-Crédito Fiscal 1908 1301Nota: Las cifras en % del PBI de los 7 meses de 2005 fueron estimadas con un PBI 3% inferior al estimado para el promedio del año y aumentadas por la diferencia en el número de DDJJ promedio mes.

2002 2003

2004 7 meses 2005

29

acelerada) era equivalente a 5.6% de los activos depreciables28, y aumentó a 8.6% en el 2003 y 8.8% en el 2004, cuando en principio debió haberse reducido.

En el caso de los ingresos exentos que incluyen a dividendos, intereses ganados, aguinaldo y otros conceptos menos relevantes la DDJJ los agrupa en un solo item (“Ingresos no constitutivos de Renta”) lo cual dificulta el análisis. Su participación en el total ha aumentado ya que equivalían al 9.2% de los ingresos gravables en el año 2002, 12% en el 2003 y 12.8% en el 2004. Pero no es evidente que exista un GT para varios de los conceptos incluidos. Por un lado, es claro que hay un tratamiento especial en el caso de los aguinaldos que deberían gravarse como los sueldos, pero por otro, también es claro que no existe un tratamiento especial en el caso de los dividendos ya que están gravados a nivel de la empresa antes de su distribución con la tasa del 30%. En el caso de los intereses, Nicaragua ha optado por gravar con el 10% los ganados por las personas y por introducir un impuesto a los activos que grava por igual a la deuda y al patrimonio neto.

Por ello, se ha optado por estimar el GT simulando los ingresos del aguinaldo como la doceava parte de los sueldos pagados por las empresas que presentaron DDJJ del IR y multiplicados por la tasa mínima de la escala (10%) ya que una parte importante de los sueldos quedaría excluida del impuesto que se aplica a partir de los 50.000 córdobas al año. El resultado de esta estimación se reporta en el cuadro No. 2.5.

Finalmente, el GT 2 se consideró en el caso del IR igual al GT 1 dadas las dificultades para hacer una estimación más abarcadora del costo fiscal. En el caso de los incentivos tributarios instrumentados a través de créditos fiscales en el IR éste no es un supuesto irreal si se considera que la experiencia de otros países sugiere que los proyectos se hubieran realizado igual sin incentivos.

5. El impacto distributivo de las exoneraciones en el IVA

Con datos de los gastos de los hogares estimados para el año 1998 se puede aproximar el impacto distributivo de las exoneraciones en el IVA a los productos de la Canasta Básica. Para ello se realizaron los siguientes ajustes29:

28 Estimados como el total incluido en el rubro “Activo inmobiliario” de las DDJJ del IR, que incluye según las instrucciones del formulario a los terrenos, edificios, construcciones en proceso, plantaciones, instalaciones permanentes y maquinarias fijas.29 Las normas vigentes eximieron del pago del IVA a las compras de los siguientes productos de la canasta básica: arroz, azúcar, carne de pollo, leche fluida, aceite comestible, huevos, café, energía

Cuadro No. 2.5. GT 1 Impuesto a la Renta2002 2003 2004

TOTAL n.d. 137 200Créditos Fiscales contra el IR n.d. 92 141 - 1.5% a exportadores n.d. 8 44 - Combustible exportadores n.d. 0 0 - Turismo n.d. 84 98Pago del aguinaldo 33 44 58

30

De la encuesta de gasto surge que los productos de la canasta básica representaban el 27.4% del total de gasto realizado por las familias en ese año.

De los datos de las DDJJ de IVA proporcionados por la DGI surge que las ventas con tratamiento especial en el año 2004 representaban el 38.1% del total (excluyendo exportaciones y ventas a la tasa reducida del 10%).

Anteriormente se estimó que el GT 2 en el año 2004 era de 2222 millones de córdobas (excluyendo el atribuible a productos gravados a la tasa del 10%).

Para aproximar el monto correspondiente a los productos de la canasta básica se aplicó la proporción (0.274/0.381) al total de GT 2 obteniendo un costo de 1595 millones de córdobas.

El cuadro 2.6 muestra el potencial recaudatorio si se decidiese gravar a la tasa general del 15% a los productos de la Canasta Básica exentos. Esta medida tendría bastante lógica se si considera que sólo el 22% del gasto realizado en el país en esos productos favorece al 40% más pobre de la sociedad y el 61% se “filtra” al 40% más rico. Aún suponiendo alguna ineficacia en la administración de subsidios focalizados se podría compensar a las familias de menores ingresos con una cifra que sería del orden del 30% del total de ingresos perdidos por la decisión de brindarles un tratamiento impositivo especial. Esto resultaría en mayores ingresos netos para el fisco del orden de 1100 millones de córdobas al año (equivalente a un cuarto de la recaudación obtenida por IGV en el año 2004 o a 1.5% del PBI). El detalle se incluye en el archivo “CBUporQuintil.xls”

eléctrica para consumos por debajo de 300 KWh y jabón de lavar. En los hechos es como si estuviesen gravados a tasa cero.

31

El cuadro No. 2.7 resume las estimaciones realizadas para el año 2004 (los cuadros correspondientes a los años 2002 y 2003 se muestran en el apéndice). Se incluye también una estimación de la pérdida por evasión fiscal utilizando una tasa de evasión de 35% en el IVA (estimada por el FMI para el año 1999), algo mayor en el IR y muy baja en el ISC, tal cual es habitual en la evidencia empírica comparada. Se adjunta el detalles de la información en el archivo “CuadroResumenIngGasto.xls”.En la elaboración de este cuadro se incluyeron las estimaciones de GT2 realizadas anteriormente en la columna “Exenciones” y la columna “Evasión” refleja una aproximación gruesa a la pérdida de ingresos fiscales que se daría si las tasas de evasión son las supuestas en la columna “A”. La suma de ambos conceptos se reproduce en la columna “Total Costo Fiscal”. La columna siguiente muestra la recaudación efectivamente obtenida por la DGI y la DGA en cada año, mientras que la columna “A recaudar sin exenciones” agrega a la recaudación obtenida la estimación del GT2. Esto refleja el producido del sistema tributario del país en el caso en que no hubiera exoneraciones tributarias. Finalmente, la columna “Potencial” muestra el monto (ideal) que se lograría si no hubiera exoneraciones y tampoco evasión. Estas últimas dos columnas deben interpretarse con cuidado ya que no es posible en ningún país gravar sin exoneraciones (existen dificultades técnicas aún si se deseara no dar ningún beneficio especial) o recaudar sin que exista evasión.

La lectura del cuadro permite obtener las siguientes conclusiones:

El sistema tributario vigente en Nicaragua, si no existiera evasión y se eliminaran todas las exoneraciones y exenciones vigentes, permitiría obtener una recaudación del orden de 26.4% del PBI por los impuestos IVA, ISC, DAI e IR.

La recaudación obtenida en el año 2004 por esos cuatro tributos, tanto en la DGI como en la DGA, ascendió a 15.4% del PBI (como referencia, el total de ingresos del Gobierno Central fue 16.8% del PBI).

La diferencia entre la recaudación potencial y la efectiva es de 11 puntos del PBI; aproximadamente 60% de ese total lo explicaría la evasión y 40% las exoneraciones que la legislación otorga en el IVA, el ISC, el DAI y el IR.

Debe mencionarse que el grueso del gasto tributario que se ha podido estimar corresponde al IVA. No existe en ningún país del mundo un impuesto “ideal” que grave a todos los bienes y servicios. Pero la cantidad de exenciones y exoneraciones que existen hoy en Nicaragua es enorme. Por ello, una moderación en los tratamientos especiales seguramente permitiría aumentar los ingresos del gobierno en alrededor de 2% del PBI.

33

Cuadro No. 2.7. COSTO FISCAL EVASION Y GASTOS TRIBUTARIOS. AÑO 2004. CUADRO RESUMEN(Millones de córdobas)

Evasión Supuesta Impuesto Exenciones Evasión

Total costo fiscal Recaudado

A recaudar sin

exenciones Potencial % del PIBVentas domésticas 2257 2464 4721 4095 6351 8816 12,14%

35% IGV 2257 2216 4472 1858 4115 6330 8,72% IGV tasa cero 57 IGV exoneradas 320 IGV exentas 1845 IGV Tasa reducida 34

10% ISC 0 249 249 2237 2237 2485 3,42%Importaciones 548 206 754 3934 4482 4688 6,46%

0% IGV 350 0 350 2717 3067 3067 4,22%20% DAI 151 206 357 674 825 1031 1,42%0% ISC 47 0 47 543 591 591 0,81%

TOTAL 2804 2670 5475 8029 10834 13504 18,60% IGV 2606 2216 4822 4575 7181 9397 12,94% DAI 151 206 357 674 825 1031 1,42% ISC 47 249 296 2780 2827 3076 4,24%

40% IR 200 2251 2451 3177 3376 5627 7,75%TOTAL GENERAL 3004 4921 7926 11206 14210 19131 26,35%Total general % del PIB 4,14% 6,78% 10,92% 15,43% 19,57% 26,35%PIB 2004 72603Nota: La evasión se midió agregando lo cobrado y las exenciones según los siguientes supuestos:1. ISC 10% porque se trata de industrias más fácilmente auditables2. IGV 35% según estimación MUY preliminar del IMF3. IR 40% algo mayor que IGV según la experiencia internacional4. En la Aduana no se consideró evasión en el IGV y el IEC porque se captaría luego, y en el DAI se consideró un 20% (efecto contrabando o subvaluación).

GASTO INGRESO

34

Capítulo III. Los incentivos fiscales sectoriales en Nicaragua

1. Introducción

Nicaragua contaba con numerosos mecanismos de fomento que se instrumentaban por diferentes vías. A pesar del intento de ordenar los mismos en la Ley de Equidad Fiscal, la realidad posterior a la misma muestra que la Asamblea ha aprobado nuevos regímenes sectoriales con tratamiento impositivo diferencial (forestación, pesca y acuicultura, explotación de recursos geotérmicos, hidroelectricidad, emisiones de letras de tesorería para las universidades, deporte y educación física) además de modificarse otros vigentes como el del turismo y las cooperativas.

El objetivo de este capítulo es primero revisar brevemente algunos conceptos sobre los incentivos fiscales y lo que dice la evidencia empírica reciente. En la sección siguiente se presenta una propuesta para tratar los casos de nuevas propuestas de mecanismos de fomento para el caso de Nicaragua, que es un complemento natural de la cuantificación de los gastos tributarios analizada en el capítulo II.

2. Los incentivos fiscales: conceptos y evidencia empírica

La política de otorgar incentivos fiscales a sectores o regiones está bastante extendida en Latinoamérica, pero produce varios problemas:

Como se mencionara en el capítulo II, se genera un subsidio encubierto que no figura en el presupuesto ya que detrae de la recaudación.30

Aumenta el riesgo de actitudes discrecionales porque muchos de los tratamientos de fomento dependen de la autorización de una repartición pública (por ejemplo, turismo o medioambiente). Varios países de la región, al igual que Nicaragua, tienen incentivos de este tipo, o incluso totalmente subjetivos, en particular referidos al pago de derechos de importación que se exoneran dependiendo de quién es el comprador.

Como cualquier otro tratamiento especial, en la medida en que no esté compensando alguna externalidad, se genera un costo de eficiencia. En otras palabras, mientras que para el privado la tasa de retorno es positiva teniendo en cuenta los costos y beneficios que le acrecen a él directamente, para la sociedad puede ser mucho menor o incluso negativa, ya que se debe computar como costo adicional el aporte del fisco a la inversión.

El valor del subsidio es proporcional a la alícuota marginal; por ello, en los casos de deducciones del impuesto personal a la renta, las aprovechan más quienes están en los tramos mayores de ingreso.

Algunas de las inversiones promovidas pueden ser de alta rentabilidad y se hubieran llevado a cabo sin aportes del fisco.

30 Zee, H., J. Stotsky and E. Ley “Tax Incentives for Bussiness Investment: A Primer for Policymakers in Developing Countries” World Development, (2002) destacan que en el año 1999 75% de los países de la OECD cuantificaban los gastos tributarios, y aproximadamente el 50% los incluía en el presupuesto.

35

En los casos de inversiones extranjeras y en la medida en que el país de origen de las inversiones no permita el “tax sparing” por el cual la empresa descuenta igual como crédito fiscal de su impuesto en origen el que ha sido reducido por el país receptor de la inversión, se corre el riesgo de que el mecanismo promocional termine en una mera transferencia de recursos al fisco extranjero.

La experiencia internacional en general muestra que los países o las regiones que más crecen no lo hacen a partir de las desgravaciones fiscales u otros mecanismos de fomento, sino sobre la base de aumentos de productividad facilitados por reglas de juego claras para la inversión (respeto a los derechos de propiedad, estabilidad macroeconómica, etc.). La presencia de subsidios reduce los incentivos para buscar ganancias de productividad genuinas y, en su lugar, se alienta el desperdicio de recursos para obtener los beneficios. Zee et al (2002) señalan que la evidencia empírica muestra que la reducción en el costo de la inversión resulta en un aumento de la inversión (probablemente con una elasticidad precio mayor que la estimada hace años atrás), pero que no es para nada claro que aún en ese caso los incentivos proporcionados por los países en desarrollo hayan sido costo efectivo (es decir incluyendo los costos fiscales que se produjeron para fomentar esas decisiones de inversión). Además, los autores señalan que habitualmente los aspectos tributarios no son muy destacados por las empresas multinacionales como disuasivos de una decisión de inversión en países en desarrollo.

Dentro de los instrumentos utilizados para promover inversiones por medio de desgravaciones en el impuesto a la renta, los menos distorsivos son aquellos que permiten que una parte o toda la inversión sea tratada como un gasto más. El “expensing” parcial o total de la inversión tiene la ventaja de poner un límite inferior a la tasa que puede resultar atractiva para un inversor privado que recibe el incentivo (es decir elimina la posibilidad de distorsiones groseras en la asignación de recursos que aparecen con otros instrumentos de promoción como los créditos fiscales por inversión) y de ser neutral respecto de la vida útil de los activos.31 En el mismo sentido la amortización acelerada de las inversiones es poco distorsiva, pero tiene el problema de discriminar entre activos al no resultar el beneficio fiscal proporcional para cada una de las inversiones.

Los créditos fiscales por inversión32 favorecen a los activos de corta vida útil porque el beneficio se percibe ante cada decisión de inversión (que, para un período de años dado, es más repetida en activos cortos), y porque no pone un límite a la tasa que perciben los inversores privados. Harberger (1980) demuestra cómo proyectos que tienen una tasa de retorno social negativa pueden convertirse en muy atractivos para el sector privado que recibe el crédito fiscal.

Las “vacaciones tributarias” que eximen del impuesto a las empresas por un período de años también generan muchas distorsiones. Zee et al (2002) mencionan que este beneficio favorece a los proyectos con alta rentabilidad que probablemente se hubieran concretado en su ausencia, incentivan al fraude ya que mediante operaciones vía precios

31 Ver Harberger, A.: “Tax Neutrality in Investment Incentives”. En Aaron, H. y Boskin, M. (Eds.) The Economics of Taxation. The Brookins Institution. 1980, para una discusión de los diferentes tratamientos de fomento a la inversión.32 El crédito fiscal por inversión permite al inversor recibir un porcentaje del costo de la inversión del gobierno y luego amortizar normalmente el bien a los fines impositivos. Ello permite que deduzca más del 100% del costo del bien de capital, límite que no puede ser superado por la amortización acelerada o el “expensing”.

36

de transferencia entre empresas relacionadas se procurará concentrar las ganancias en las que se han visto favorecidas por la exención, se alienta a que proyectos viejos sean redefinidos para calificar como nuevas inversiones, favorecen a actividades con bajo capital hundido que pueden moverse rápido luego de agotado el período de exoneración y se dificulta la cuantificación del sacrificio fiscal. Lamentablemente, los autores señalan que este tipo de beneficios sigue siendo muy común en países en desarrollo aún cuando ha virtualmente desaparecido en los desarrollados.

Finalmente, Zee et al (2002) mencionan a los subsidios presupuestarios a la inversión pero destacan que cuando se utiliza este instrumento de fomento se afronta un costo fiscal también en el caso de los proyectos fracasados.

3. La aprobación de nuevos incentivos especiales

La proliferación de nuevos esquemas de incentivos fiscales que se ha dado en Nicaragua desde mediados del año 2003 a la fecha y el hecho que la cuantificación de los GT es una tarea que se realiza a posteriori de la existencia de un sistema especial, sugiere que es necesario adoptar algunos recaudos previo a la discusión parlamentaria de los mismos, para que el proceso de decisión se haga con mayor información y transparencia.

Cuantificación del sacrificio fiscal. Una primera reforma que ayudaría a mejorar la transparencia es introducir la obligatoriedad de estimar el costo fiscal que produciría el régimen especial propuesto. Para ello la metodología adecuada para el cómputo es la que se explicitó para el caso del GT 2. A partir de ese valor se debería exigir que los que apoyan la introducción de un régimen de fomento nuevo sugieran la forma de financiarlo. Esta práctica, que se aplica en algunos países desarrollados, enfrenta a los legisladores que proponen mecanismos especiales con la restricción presupuestaria, ya que deben “pagar el costo político” de sugerir aumentos en los ingresos o reducir otras partidas de gasto que hagan espacio dentro del presupuesto para la medida de apoyo propuesta por ellos.

Aquí es importante destacar que todo régimen de fomento tiene un costo fiscal. Una primera reacción de los que apoyan las llamadas políticas activas es argumentar que en ausencia de ellas no habría actividad en ese sector y, por lo tanto, no se pierden recursos fiscales. Esta conclusión parte de un error conceptual ya que omite analizar todas las alternativas relevantes. En el caso en que la economía cuenta con un stock de capital fijo, una mayor inversión en un sector promovido por exoneraciones fiscales se hace a expensas de una menor inversión en el resto de la economía. Y si la economía tiene acceso a los mercados de capitales mundiales (inversión extranjera, financiamiento con fondos nuevos o repatriación de activos en el exterior de los residentes, etc.) una reducción en los impuestos a un sector como medida de aliento a la inversión, debe cotejarse con la alternativa de reducir los gravámenes al capital en forma uniforme para todos los sectores de la economía. En el extremo, por definición, la eliminación del IR no puede llevar a una situación de mayor recaudación que la alternativa de gravar con alguna tasa al ingreso del capital.

En este punto no se discute la conveniencia o no de fomentar a un sector, sino que se trata de explicitar el costo de alcanzar ese objetivo. Sería conveniente poner un tope presupuestario al costo fiscal por la aprobación de proyectos promovidos.

37

Cuantificación del apoyo estatal. También es recomendable diseñar una metodología para estimar el apoyo que el Estado le hará al sector. Los incentivos que alcanzan a un sector son variados y es difícil que se perciba con facilidad a cuánto ascienden para los que encaran el proyecto promovido. Se combinan incentivos diferentes que reducen el costo de la inversión o mejoran el flujo neto que acrece a los inversores.

Existen diferentes formas de medir el apoyo estatal. Una alternativa utilizada para el caso de incentivos en el IR es estimar la tasa efectiva del impuesto luego de las medidas de fomento y compararla con la tasa normal. Esta práctica es correcta pero tiene dos inconvenientes: es difícil de interpretar por parte del público no especialista y compleja de extender al caso de otros beneficios.

Por ello se sugiere una metodología de estimación que trata de aproximar el valor presente de los beneficios recibidos y relacionarlo con el monto de la inversión. De esa manera se obtiene una aproximación bastante cercana a cuánto aporta el Estado al costo de invertir en un determinado sector o región. El Cuadro No. 3.1. ilustra esta estimación para diferentes regímenes de incentivos vigentes en Nicaragua. Para ello se ha supuesto un proyecto de inversión tipo que se financia en un 60% con fondos propios y que en ausencia de beneficios tributarios obtendría un retorno de 10% real al año. El ejercicio consiste en simular el impacto sobre el flujo anual de los incentivos fiscales y obtener el aporte del estado como la diferencia entre el valor presente de los flujos netos que acrecen al inversor en uno y otro caso, más los beneficios directos que recibe por su aporte de capital al proyecto (por ejemplo, la reducción en su IR que le genera la inversión en un sector promovido). Así se obtiene que el subsidio estatal por la vía de gastos tributarios oscila entre 7% de la inversión total para el caso de los regímenes de hidrocarburos y energía geotérmica, y 60% de la inversión para el caso de turismo. Debe reiterarse que esta metodología mide el aporte del Estado como una suerte de “socio tonto” ya que contribuye con un porcentaje del costo de la inversión pero no recibe ninguna participación en las utilidades.

Para facilitar la lectura del archivo “metodología para estimar el apoyo a sectores.xls” se puede ilustrar para el caso de las cooperativas (ver la hoja “cooperativas”) de la siguiente manera:

En las primeras 18 filas se simula un proyecto arbitrario calibrado para obtener en ausencia de beneficios una tasa interna de retorno después del pago de impuestos del 10% anual.

El proyecto genera ventas por 490 córdobas al año, paga salarios de 80, materias primas por 120 e intereses del 10% sobre el saldo a pagar en cada año de un préstamo que le financió el 40% de la inversión (el primer año los intereses son 40, el segundo 36, y así sucesivamente según se desprende de las filas 11 y 12). Además, debe pagar impuestos municipales que se supusieron iguales a 1% de las ventas (se puede modificar este supuesto cambiando el valor de la celda C7), impuestos varios sobre las materias primas de 10% (se puede cambiar este supuesto modificando el valor de la celda C9) y el IR que surge de aplicar la tasa del 30% sobre la utilidad imponible estimada como Ventas menos Materias primas, menos salarios, menos impuestos, menos intereses pagados y menos la depreciación supuesta lineal al 10% por año.

El proyecto genera un flujo de caja para el total de la inversión que se muestra en la fila 16 y que surge de agregar a la renta neta de IR la depreciación y la amortización

38

del préstamo. La fila 18 recoge el valor presente de ese flujo que en la celda C18 se iguala con el total de la inversión garantizando que se genera un retorno neto de impuestos equivalente a la tasa de descuento utilizada (10% al año en el ejemplo).

En las filas 21 a 30 se modifican los impuestos a pagar en función de los beneficios que recibe el sector. De esa forma resulta un flujo de caja mayor que se muestra en la fila 29. El valor presente se registra en la celda C30.

El apoyo estatal se estima como la diferencia entre ambos valores presentes (con y sin beneficios) como porcentaje de la inversión en la celda C32.

En caso de contarse con información más precisa de los perfiles de los proyectos en cada sector se puede adaptar fácilmente la estimación modificando los valores en el archivo adjunto “metodología para estimar el apoyo a sectores.xls”.

Sector Apoyo totalForestación 27%Turismo 60%Prensa 38%Exportadores y Zona Franca 38%Hidrocarburos 7%Energía geotérmica 7%Hidroelectricidad 31%Cooperativas 35%Nota: Se considera un proyecto tipo con los siguientes supuestos:1. La inversión se financia 60% con fondos propios y 40% con deuda.2. Los impuestos municipales son 1% de las ventas.3. Los impuestos sobre insumos importados (excluye IVA) son 10%.4. La tasa de descuento es 10% real al año

Apoyo estatal como % de la InversiónCuadro No 3.1. Incentivos Fiscales

39

Capítulo IV. Proyecciones fiscales a mediano plazo

1. Introducción

El Gobierno de Nicaragua ha elaborado un Plan Nacional de Desarrollo (PND) que incluye metas fiscales y una estimación del esfuerzo presupuestario necesario para cumplir con los objetivos de reducción de la pobreza.33 Este programa incluía proyecciones hasta el año 2009. Recientemente se han modificado las cifras macroeconómicas, básicamente aumentando la tasa de inflación esperada luego del alza observada en el precio de la energía, que ha llevado a las autoridades a modificar las cifras fiscales proyectadas, resultando en una reducción del déficit fiscal menos agresiva que la planteada en el PND. Los valores actualizados se presentaron al momento de elevarse a la Asamblea el presupuesto nacional para el año 2006, con cifras que llegan hasta el año 2008.

El PND en su escenario base preveía un aumento del gasto público destinado a programas sociales del orden de 1.5% del PBI entre 2005 y 2009 (de 12% del PBI a 13.5%). Sin embargo, ese aumento no era suficiente para cumplir con los objetivos del escenario ampliado del PND (Ver Tabla 7.3). La estimación oficial era que harían falta US$ 186 millones de dólares adicionales por año (en promedio) para alcanzar el objetivo más ambicioso, equivalente a 3.7% del PBI por año.

El objetivo de este capítulo es evaluar fuentes alternativas de recursos que permitan cumplir con los objetivos más ambiciosos de reducción de la pobreza. No se analizan otras fuentes de financiamiento posibles como reducciones en otras partidas de gasto y tampoco se evalúa si las proyecciones del gasto en pobreza son adecuadas. Para ello en la sección siguiente se resumen algunos comentarios sobre las proyecciones macrofiscales actualizadas y en la sección 3 se discuten algunas alternativas para obtener alrededor de 4 puntos más del PBI de mayores ingresos.

No obstante, debe mencionarse que esta meta de cerrar el financiamiento por el lado de los ingresos es ambiciosa. El Gráfico 5.1 compara la presión tributaria de varios países latinoamericanos. Se puede observar que Nicaragua recauda en impuestos una cifra que medida como porcentaje del PBI es similar a la que obtienen países de la región de producto por habitante muy superior. Incluyendo los ingresos del sistema provisional la presión tributaria es similar a la de Costa Rica, Chile, Colombia y México, y excluyéndolos supera a todos los países centroamericanos.

La presión tributaria aumenta con el nivel de desarrollo porque éste va asociado a economías más formales con mayor profundidad financiera, con menor desigualdad lo que aumenta la base potencial del impuesto a la renta de las personas, y con mejores instituciones lo que aumenta la transparencia.

Si los recursos tributarios de Nicaragua aumentaran en 4 puntos del PBI la presión tributaria superaría los 20 puntos del PBI, ubicando al país dentro del grupo de los cinco en la región de mayor peso de los impuestos en la economía.Debe mencionarse, no obstante, que la alta deuda pública de Nicaragua justifica un esfuerzo importante, al menos comparado con otros países emergentes que tienen

33 Ver Gobierno de Nicaragua, “Plan Nacional de Desarrollo” Julio de 2005.

40

mejores indicadores de endeudamiento. Dado que el proceso de alivio de la iniciativa HIPC no ha concretado la totalidad de la reducción de endeudamiento, es necesario estimar a cuánto ascendería la deuda pública luego de que finalicen los procesos en curso. Dumas (2005)34 estima que la deuda pública externa se reduciría a 60% del PBI y la deuda pública total a 89%. Si además prospera la iniciativa del G8 de condonación de pasivos de los países pobres, la deuda pública total sería 67% del PBI. El gráfico 5.2 muestra que aún en el caso de concretarse todos los alivios propuestos la deuda pública de Nicaragua sigue siendo muy elevada, y bastante superior al nivel “razonable” para países emergentes del orden de 30% del PBI.35

34 J. P. Dumas, “Sostenibilidad fiscal en Nicaragua”, Octubre 2005, mimeo.35 Para una justificación de este ratio ver Artana D., R. López Murphy y F. Navajas (2003),“A Fiscal Policy Agenda” , Chapter 4 in J. Williamson (ed.) , After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America", Institute for International Economics, Washington, March; y Reinhart, Carmen M., Kenneth S. Rogoff and Miguel A. Savastano (2003), “Debt Intolerance”, Working Paper No. w9908, NBER.

Presion Tributaria

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General (1+2+5) General (sin SS)

41

2. Comentarios sobre las proyecciones macrofiscales

Dado que las proyecciones macrofiscales han sido actualizadas hasta el año 2008 en oportunidad de presentarse el presupuesto 2006, se realizan los comentarios sobre esta versión.

El crecimiento real esperado para el trienio 2006-2008 es del orden del 4% anual y la inflación del orden del 6% anual.

Se espera una depreciación de la moneda del 5% en 2006 y 2007 y del 3% en el 2008. Ello permite mantener relativamente constante el tipo de cambio real bilateral con el dólar estadounidense si la inflación internacional es del orden del 2.5% al año.

El resultado fiscal del Gobierno Central antes de donaciones pasaría de un déficit de 5.6% del PBI en el año 2005 a 3.7% en el año 2008, mientras que el déficit externo se reduciría en 3 puntos del PBI (de 17.3% del PBI en el año 2005 a 14.3% en el año 2008). Esta proyección es algo extraña porque la evidencia empírica disponible para otros países de la región muestra que por cada punto de mejora en el resultado fiscal el desequilibrio externo se reduce en alrededor de la mitad, mientras que en la proyección bajo análisis el factor es superior a la unidad. Más allá de que el resultado es llamativo, no parece ser un problema importante dado el período corto de proyección.

Entre 2005 y 2008 el PBI nominal aumentaría según las proyecciones en 38% y los ingresos tributarios del Gobierno Central en 40%. Esta relación entre ambas variables es razonable y sugiere una elasticidad producto de la recaudación algo superior a la unidad. Mirando la composición de los ingresos tributarios, se proyecta un aumento de 43% en los impuestos sobre la Renta, 40% en los que recaen sobre el consumo y 32% en los relacionados al comercio exterior, menor al promedio por el efecto del Cafta sobre los ingresos arancelarios que se supone producirá una merma

Gráfico 5.2. Deuda pública total (como % del PBI) 2005

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de algo más de C$ 100 millones al año comparado con la situación actual proyectada en forma pasiva.

Las proyecciones de gasto son exigentes. El gasto primario (excluyendo los intereses de la deuda pública) aumentaría 31%, es decir un 7.5% por encima de la inflación proyectada equivalente al incremento de la población. Esta proyección permite reducir el peso del gasto público en la economía ante el aumento esperado en el PBI per cápita lo cual es una forma prudente de generar espacio fiscal. El problema aparece porque hay partidas de gasto que están “protegidas”: los municipios reciben transferencias que son un porcentaje creciente de los ingresos tributarios36, y las universidades y el poder judicial reciben, en conjunto, alrededor del 10% del gasto presupuestario primario. Aún suponiendo que el gobierno logra transferir responsabilidades de gasto a los municipios de forma tal de que la transferencia efectiva se mantiene en el 6% de los ingresos tributarios, las partidas con asignación específica aumentarían suavemente limitando el aumento real del resto del gasto público a 6% entre 2005 y 2008, por debajo del aumento poblacional.

Si se cumplen las proyecciones de ingresos y egresos el resultado fiscal deficitario antes de donaciones se reduciría en 1.7% del PBI (de 5.6% en 2005 a 3.7% en 2008), y después de donaciones caería de 2.0 a 0.9% en el mismo período. Sumado a un financiamiento externo para el trienio del orden de 11 puntos del PBI, ello permitiría una reducción en la deuda interna del Tesoro de 4.5 puntos y una devolución de éste al Banco Central de 4.1 puntos del PBI.

Las proyecciones de egresos no parecen ser fácilmente ajustables si el ritmo de crecimiento resulta menor al proyectado. Si se concreta un aumento real del PBI un punto por debajo del esperado por el gobierno, los ingresos tributarios serían 0.3% del PBI inferiores a los estimados en el año 2007 y 0.5% del PBI menores en el 2008.

3. Alternativas de financiamiento del programa “Ampliado” de reducción de la pobreza

El programa del gobierno prevé el financiamiento necesario para hacer frente a un aumento en el gasto social destinado a la reducción de pobreza de 1.5% del PBI. Para alcanzar los objetivos más ambiciosos se requieren alrededor de 3.7% del PBI adicionales.37

Desde el punto de vista de un buen diseño de la política tributaria los criterios que podrían ordenar la elección de instrumentos para obtener los recursos mencionados pueden resumirse en los siguientes:

36 En el año 2005 fueron 6% y se prevé que aumenten a 10% en el año 2010.37 Debe señalarse que el presupuesto para el año 2006 prevé una importante reducción en los subsidios que actualmente se otorgan para morigerar el impacto de la suba observada en los precios de la energía. Así se espera que estos subsidios se reduzcan en 276 millones de córdobas (equivalente a 0.3% del PBI, 52 millones a las Cooperativas de Transporte y 224 millones de subsidio a la Energía Eléctrica), manteniéndose el diferencial de precios para la zona Atlántica que insumiría 82 millones en el año 2006 y 26 millones para abaratar la factura de energía y agua de los jubilados.

43

Antes que subir tasas impositivas aumentar las bases imponibles que en Nicaragua están muy disminuidas por exoneraciones como se mostrara en el capítulo III.

Tratar de compensar el efecto sobre las familias de menores recursos con programas sociales focalizados.

Reducir la evasión al mínimo posible. La evasión general serios problemas de ineficiencia económica (ya que las posibilidades de evasión son muy dispares entre firmas) y de equidad; es, sin dudas, el principal problema de los sistemas tributarios en la región.

Si es necesario aumentar las tasas tener en cuenta las restricciones que enfrenta una economía pequeña y abierta, que está profundizando su proceso de integración económica y que tiene alta informalidad. Ello debería llevar a evitar gravar con impuestos indirectos a las exportaciones o a aumentar impuestos a las importaciones, a tener en cuenta la imposición a la Renta de las sociedades en los países vecinos, a no castigar el uso de empleo formal y a buscar gravámenes de baja evasión potencial.

Medidas que permiten aumentar los ingresos

En los capítulos anteriores de este informe se estimó el potencial recaudatorio que existiría si se eliminaran todos los tratamientos impositivos especiales que existen hoy en Nicaragua. Pero también se advirtió que dicha estimación (del orden de 4% del PBI) era una hipótesis de máxima, técnicamente difícil de implementar y con restricciones constitucionales y/o políticas. Partiendo del supuesto de que existe un firme compromiso de las autoridades (Poder Ejecutivo y Congreso) de avanzar en un recorte importante de los gastos tributarios pero protegiendo a los sectores más vulnerables de la sociedad nicaragüense y respetando aquellas previstas en la Constitución se puede obtener un aumento en la recaudación de algo más de 2% del PBI según el siguiente detalle:

Gravar a la tasa general del 15% a los productos de la canasta básica exentos en el IVA, pero compensando, vía vouchers, al 40% de las personas más pobres por el efecto sobre los precios de estos productos. El efecto neto sobre las cuentas fiscales (aumento de recaudación del IGV neto del costo presupuestario de los vouchers) es del orden de 1.5% del PBI.

Eliminar las exoneraciones en el DAI, el ISC y el IGV en la Aduana con excepción de: a) las actividades que gozan de dicho tratamiento especial en la Constitución (Universidades, Prensa, Medicamentos y materias primas para estos sectores), b) las importaciones de los exportadores, c) las importaciones de los diplomáticos u otras similares que surgen de convenios internacionales y d) las importaciones de organizaciones sociales como la Iglesia, la Cruz Roja, los Bomberos, los repatriados, las personas ausentes por más de 24 meses y los compromisos por exoneración. El cuadro 5.1 muestra el detalle de la estimación. Puede observarse que la pérdida de ingresos se habría limitado en el 2005 respecto del año 2004. Conservadoramente, se utilizó la cifra menor resultando en un potencial de aumento de ingresos de 0.25% del PBI.

44

Derogar los siguientes tratamientos especiales en el IR: la exención del aguinaldo, el crédito fiscal del 1.5% del valor FOB que favorece a los exportadores y los regímenes de fomento como el turismo, en este último caso respetando los beneficios otorgados en el pasado. Esta medida tendría un rendimiento del orden de 0.3% del PBI.

Las medidas anteriores dejan un faltante de 1.6% del PBI. Es posible que existan algunas medidas que permitan racionalizar el gasto estatal,38 pero como se comentara anteriormente las proyecciones de gasto primario del PND (excluyendo las relacionadas con la reducción de la pobreza) son exigentes. Para hacer frente a este faltante la mejor opción es lograr avances adicionales en la reducción de la evasión tributaria. Un programa con fuerte apoyo político de atacar frontalmente a la evasión podría en un plazo de 3 a 5 años lograr una mejora apreciable en la recaudación. Basta mencionar que el faltante mencionado de recursos se lograría si Nicaragua lograra reducir la evasión en el IVA (del orden del 35% según el FMI) a los niveles estimados para Chile (20%).

En el corto plazo, la reducción de la evasión no permitiría alcanzar una mejora apreciable en los ingresos fiscales. El cuadro 4.2 resume el impacto fiscal en puntos del PBI de aumentos en las alícuotas de los impuestos generales, que es la medida menos distorsiva disponible para lograr aumentos en los ingresos del fisco, luego de que se hayan ampliado las bases imponibles. Las estimaciones fueron realizadas suponiendo que ya rigen las medidas de restricción de los gastos tributarios comentadas en los puntos anteriores (que producen un aumento en la recaudación de los impuestos generales). Puede observarse que una combinación de aumentos de tasas permitiría lograr la recaudación necesaria para cumplir con los objetivos del PND. Por ejemplo, una suba del IVA al 17% y de 10% en los Selectivos al Consumo y de la tasa del IR a 31% sería suficiente para aumentar los ingresos fiscales en 1.6% del PBI. Estos eventuales aumentos en las tasas impositivas podrían reducirse a medida que aumenta la recaudación por reducción de la evasión. Para que esa promesa sea creíble sería conveniente que se acordara un techo a la expansión del gasto primario en córdobas constantes.

38 Un ejemplo es hacer que las Universidades paguen por los servicios públicos que consumen.

Cuadro 4.1 Estimación de la ganancia fiscal por la eliminación de exoneraciones en la Aduana

% del PBI DAI IEC IGVTOTAL 2004 DAI IEC IGV

TOTAL 8 meses 2005

1 Total GT 2 0.21% 0.07% 0.48% 0.75% 0.11% 0.06% 0.32% 0.50%2 Constitucionales 1/ 0.00% 0.00% 0.12% 0.13% 0.00% 0.00% 0.08% 0.08%3 Acuerdos internacionales 0.01% 0.01% 0.02% 0.03% 0.01% 0.01% 0.02% 0.04%4 Exportadores 0.00% 0.00% 0.00% 0.01% 0.01% 0.01% 0.00% 0.02%5 Otros sectores y organismos (con vouchers) 2/ 0.00% 0.00% 0.09% 0.10% 0.01% 0.01% 0.09% 0.11%

Ganancia fiscal = 1-2-3-4-5 0.19% 0.05% 0.25% 0.49% 0.08% 0.04% 0.13% 0.25%

1/ Incluye Prensa, Medicamentos, Universidades y las compras de materias primas realizadas por éstos.

2/ Incluye Iglesias, Cruz Roja, Bomberos, Repatriados, Personas ausentes por más de 24 meses y compromisos por exoneración

45

Cuadro 4.2. Aumentos de recaudación por subas generales en las alícuotas

Aumento de un punto en la tasa del IVA 0.53%

Aumento de un punto en la tasa del IR 0.16%

Aumento de 10% en los Selectivos al Consumo 0.31%

1/ Estimadas luego del aumento en la recaudación que permite la derogación de los gastos tributarios propuesta

46

Apéndice al Capítulo II. Detalle de exoneraciones en la Aduana y Resumen de los años 2002 y 2003






meses 2005


01 COOPERATIVAS AGROPECUARIAS 191 13 538 742 0 0 0 0 11 6 44 61 4 2 63 6902 COOPERATIVAS AGROINDUSTRIALES 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 003 COOPERATIVAS DE TRANSPORTE 11953 4495 34935 51383 7219 7127 20419 34765 9009 8579 25154 42741 10920 9785 26425 4713015 ZONA FRANCA 2381 318 0 2698 2076 1446 0 3522 4080 4332 0 8413 11524 9545 0 2106916 PROMOCION DE EXPORTACIONES 7029 1404 0 8432 2055 118 0 2174 4 5 0 10 6 47 0 5223 TRANSPORTE AEREO NICARAGUENSE 43 9 108 159 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 068 SECTOR AGRO-PECUARIO 11195 16 26906 38116 18423 12 112901 131337 22498 328 79882 102708 24349 339 73869 9855769 PEQUEÑA INDUSTRIA ARTESANAL 467 0 0 467 431 0 0 431 310 0 0 310 335 0 0 33570 P E S C A 427 0 0 427 157 0 0 157 165 1 0 166 172 0 0 17271 ACUACULTURA 2561 0 0 2561 557 0 0 557 2 0 0 2 9 0 0 9

72 y 89 PETROLERAS Y PETRONIC (Resto Importaciones) 0 0 0 0 0 0 47 47 79 36 1301 1416 0 0 0 090 INDUSTRIA ELECTRICA 2733 205 0 2937 30888 51432 0 82320 19310 578 0 19888 8791 1 0 879273 E N E L 874 22 35123 36020 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 076 INDUSTRIA DE LA EXPLOTACION MINERA 0 0 0 0 0 0 0 0 102 183 0 285 134 37 0 17177 SECTOR PRODUCTIVO.- SIVICULTURA 2 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 078 SECTOR PRODUCTIVO.- IND. MANUFACTURERA 459 125 0 583 2 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 083 EXPLORACION DE MINAS Y CANTERAS 2028 734 0 2762 4777 1622 0 6400 8258 3293 0 11552 7390 1438 0 882884 SECTOR PRODUCTIVO.- CONSTRUCCION 0 0 0 0 192 0 0 192 0 0 0 0 0 0 0 085 EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS GEOTERMICOS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 38 0 218 255

TURISMO 6322 1323 0 7645 5980 1813 0 7793 5224 2767 0 7991 4901 1788 0 6689

05 INDUSTRIA TURISTICA (INVERSIONES EN RESTAURANTES) 0 0 0 0 260 8 0 269 180 52 0 231 1149 255 0 1404054 EMP. QUE SE DEDIQUEN A OPERAR TURISMO INTERNO Y RECEPTIVO 0 0 0 0 0 0 0 0 31 0 0 31 0 0 0 0056 EMPRESAS QUE SE DEDICAN AL ARRENDAMIENTO DE VEHICULOS TERRESTRE 0 0 0 0 0 0 0 0 55 103 0 159 0 0 0 030 INVERSION HOTELERA Y CENTRO DE DIVERSION 6322 1323 0 7645 5719 1805 0 7524 4959 2612 0 7570 3752 1532 0 5284

981 240 18984 20205 1208 654 25944 27807 1791 1262 28089 31141 723 389 11355 1246707 PRENSA, RADIO Y T.V. 981 240 18984 20205 1208 654 25944 27807 1791 1262 28089 31141 723 389 11355 12467

72836 8103 92468 173408 109950 16146 115622 241718 8058 9099 19302 36459 11429 7919 26406 45754

08 MISIONES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES 9171 974 11289 21434 1416 1974 4481 7871 2839 2706 7495 13039 2114 1739 8836 1268909 DIPLOMATICOS EXTRANJEROS ACREDITADOS 2030 721 5520 8271 3020 1776 7209 12005 2122 788 5009 7919 6487 699 11519 1870510 DIPLOMATIC.EXTRAN.ACREDITADOS(VEHICULOS) 3427 1660 6278 11365 3440 6027 6919 16386 3074 5589 6513 15176 2828 5481 6051 1435985 ACUER.ENTRE GOBIERNO, BILATERAL O MULTI. 58209 4748 69382 132338 102073 6370 97013 205457 23 17 286 325 0 0 0 0

SOCIAL 14490 1193 46785 62468 6230 1958 23471 31659 10323 4079 23915 38317 9235 10588 21385 41208

04 INVERSION HOSPITALARIA 26 1 0 27 1517 799 0 2316 4672 2565 0 7237 3717 8341 0 1205806 IND.MANUFACT.DE MEDICAMEN.P/USO HUMANO 1172 101 13434 14707 894 12 11071 11976 753 11 11806 12571 915 11 10718 11643106 IMPORTADORES DE MEDICINA 241 28 1028 1297 948 42 1973 2962 1896 10 3195 5101 669 12 1466 214881 ASOC.Y FUNDACIONES SIN FINES DE LUCRO 8464 819 11825 21108 350 49 590 990 0 0 0 0 12 10 40 6346 P.E.- MINISTERIO DE SALUD 3300 48 11377 14724 977 191 1078 2245 7 0 21 29 1492 270 3995 575742 P.E.- MINISTERIO DE EDUCACION 681 0 1236 1916 11 0 264 275 1217 246 3676 5140 1322 479 1783 3583422 P.E. MTRIO DE EDUC/INST. NIC. DE JUVENTUD Y DEPORT 9 1 15 24 18 30 35 84 413 7 699 1120 149 184 140 47375 UNIVERSIDADES Y CENTRO DE ENSEÑANZA SUP. 598 195 7871 8664 1516 835 8461 10812 1364 1238 4517 7119 960 1281 3243 5484

PRENSA


47

Cuadro A2.2 (continuación)GOBIERNO 34839 14797 42330 91966 31510 22018 44940 98468 31051 20368 43278 94697 23193 16270 32806 72270

100 INST. NIC. DE SEGUROS Y REASEGUROS 0 0 17 17 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0101 PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA 0 0 0 0 0 0 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0102 INST. DE DESARROLLO RURAL (IDR) 19 0 161 180 0 0 0 0 32 0 157 190 0 0 0 0103 INST. DE VIVIENDA URBANA Y RURAL 0 0 9 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0104 ESTADOS Y SUS INSTITUCIONES 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0108 MINISTERIO PUBLICO 0 0 0 0 0 0 0 0 33 28 109 170 0 0 0 012 GOBIERNO DE LA REPUBLICA 0 0 0 0 107 26 527 659 0 0 0 0 0 0 0 017 EJERCITO NACIONAL 22932 11498 24604 59034 21588 11708 24040 57335 26821 16899 33636 77356 16241 11854 20662 4875718 POLICIA NACIONAL 3447 890 2742 7080 2805 1782 6867 11454 1714 1343 4584 7641 5877 3115 8855 1784720 D I P U T A D O S 1316 1298 2990 5604 3636 8050 7638 19324 551 1343 1240 3134 37 81 73 19131 PODER LEGISLATIVO 0 0 0 0 0 0 48 48 0 0 0 0 0 0 0 032 PODER EJECUTIVO 22 7 38 67 0 0 0 0 11 0 87 98 0 0 0 033 P.E.- PRESIDENCIA 564 166 855 1585 1621 146 2239 4006 910 65 1297 2271 802 954 1675 343035 P.E.- MINISTERIO DE GOBERNACION 0 0 12 12 254 80 1165 1500 0 0 0 0 176 2 186 364351 P.E. MTRIO GOBNAC./INST. SEG. SOCIAL Y DES. HUM. 0 0 6 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0352 P.E. MTRIO GOBNC./SISTEMA PENITENCIARIO 1 0 90 91 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 637 P.E.- MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 370 145 709 1223 58 106 137 301 224 340 527 1091 28 62 81 17138 P.E.- MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 1 0 90 91 1114 0 1281 2394 126 0 267 393 19 200 1219 143839 P.E.- MINISTERIO DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA 110 3 545 658 8 0 32 40 0 0 0 0 0 0 0 040 P.E.- MINISTERIO DEL TRABAJO 0 0 26 26 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 041 P.E.- MTRIO DE FOMENTO INDUSTRIA Y COMERCIO 1 0 53 54 2 0 63 65 7 0 24 31 0 0 0 0412 P.E. INST. NIC. DE TURISMO 20 8 63 91 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 043 P.E.- MINISTERIO AGROPECUARIO Y FORESTAL 6 0 65 70 0 0 71 71 4 0 12 16 2 1 2 644 P.E.- MINISTERIO DE DEFENSA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 8 0 0 0 045 P.E.- MINISTERIO DE LA FAMILIA 99 0 65 164 105 8 185 298 422 18 488 928 0 0 0 049 P.E.- MTRIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 0 0 3 3 35 29 114 178 0 0 0 0 0 0 0 065 PODER ELECTORAL 2 1 59 62 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 086 ESTADO Y SUS INSTITUCIONES 5471 563 2535 8569 10 0 63 73 0 0 0 0 0 0 0 087 ESTADOS Y SUS INSTITUCIONES(CONTRAVALOR) 0 0 0 0 19 3 47 68 0 0 0 0 0 0 0 0

91 PROCURADURIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMAN 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

93 FONDO DE INVERSION SOCIAL DE EMERGENCIA (FISE) 209 143 1244 1596 0 0 11 11 0 0 6 6 0 0 0 0

94 INST. NIC. DE ESTUDIOS TERRITORIALES (INETER) 14 0 68 82 45 0 69 114 195 331 835 1362 0 0 0 0

95 INST. NIC. DE ENERGIA (INE) 0 0 2468 2468 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

96 EMP. NIC. DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS 228 0 2232 2460 32 18 215 265 0 0 0 0 0 0 0 0

97 INST. NIC. DE TELECOMUNICACIONES Y CORREOS 7 75 319 401 28 62 55 145 0 0 0 0 0 0 0 0

98 INST. NIC. DE SEGURIDAD SOCIAL 0 0 262 262 44 0 65 108 0 0 0 0 11 0 48 59

MUNICIPIOS 1965 0 3259 5224 177 32 6748 6957 215 21 632 868 90 5 276 371

13 M U N I C I P I O S 1965 0 3259 5224 80 16 6552 6648 55 0 229 285 59 0 192 25151 P.E.- INSTITUTO DE FOMENTO MUNICIPAL (INIFOM) 0 0 0 0 97 15 196 309 159 21 403 583 31 5 84 120


21 CONTRATO VIGENTE BASADO EN LEY DEROGADA 2 0 5 7 9507 576 9110 19192 148311 7260 170964 326536 32672 4848 67926 105445

22 IGLESIAS Y CONFESIONES RELIGIOSAS 10 0 13 23 4728 945 6687 12361 4069 1703 6904 12677 3140 1498 5752 1039025 PENSIONADOS RENTISTAS 518 179 920 1617 105 194 220 518 366 653 694 1713 381 690 787 185827 R E P A T R I A D O S 0 0 0 0 0 0 0 0 22 7 52 81 387 800 725 191266 PARTIDOS POLITICO,ALIANZA O ASOCIACIONES DE SUSC. POPULAR 0 0 0 0 0 0 0 0 416 178 532 1127 0 0 0 079 CUERPOS DE BOMBEROS 126 38 215 378 60 1 154 214 59 1 137 197 130 121 302 55380 CRUZ ROJA NICARAGUENSE 212 11 533 756 61 0 190 251 68 0 85 153 26 4 33 6382 PERSONA AUSENTE 24 MESES ANTES DE REGRESO 2 2 3 6 5 2 6 12 0 0 0 0 0 0 0 0

88 MATERIA PRIMA DE LOS BIENES EXENTOS POR LA CONSTIT 405 0 12751 13156 0 0 2198 2198 144 0 73461 73605 1384 2 59650 6103699 COMPROMISOS POR EXONERACION 339 358 1625 2322 14 0 916 931 1909 220 5973 8102 15804 2726 30949 4947828 PROM.A EXPRESIONES ARTISTICAS NACIONALES 16 2 56 74 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

TOTAL 175404 33584 317556 526544 236311 106099 369574 711984 275854 64961 480400 821215 167166 68841 358927 594934

TOTAL en % del PBI 0,31% 0,06% 0,55% 0,92% 0,38% 0,17% 0,59% 1,14% 0,38% 0,09% 0,66% 1,13% 0,21% 0,08% 0,44% 0,73%

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CUADRO No. 2.3 ESTIMACION GT 2 EN ADUANA (excluye combustibles)Miles de córdobas corrientes

DAI IEC IGVTOTAL



2004 DAI IEC IGV

TOTAL 8 meses 2005


01 COOPERATIVAS AGROPECUARIAS 105 9 391 505 0 0 0 0 6 5 32 43 2 1 46 4902 COOPERATIVAS AGROINDUSTRIALES 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 003 COOPERATIVAS DE TRANSPORTE 6526 3272 25433 35231 3941 5189 14865 23995 4919 6245 18312 29476 5962 7124 19238 3232315 ZONA FRANCA 1300 231 0 1531 1133 1053 0 2186 2228 3154 0 5382 6292 6949 0 1324116 PROMOCION DE EXPORTACIONES 3838 1022 0 4859 1122 86 0 1208 2 4 0 6 3 34 0 3723 TRANSPORTE AEREO NICARAGUENSE 23 6 78 108 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 068 SECTOR AGRO-PECUARIO 6112 11 19587 25711 10059 9 82192 92260 12284 239 58154 70677 13295 246 53777 6731869 PEQUEÑA INDUSTRIA ARTESANAL 255 0 0 255 235 0 0 235 169 0 0 169 183 0 0 18370 P E S C A 233 0 0 233 86 0 0 86 90 1 0 91 94 0 0 9471 ACUACULTURA 1398 0 0 1398 304 0 0 304 1 0 0 1 5 0 0 572 y 89PETROLERAS Y PETRONIC (Resto Importaciones) 0 0 0 0 0 0 34 34 43 26 947 1016 0 0 0 090 INDUSTRIA ELECTRICA 1492 149 0 1641 16865 37443 0 54307 10544 421 0 10964 4800 1 0 480073 E N E L 477 16 25570 26063 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 076 INDUSTRIA DE LA EXPLOTACION MINERA 0 0 0 0 0 0 0 0 56 133 0 189 73 27 0 10077 SECTOR PRODUCTIVO.- SIVICULTURA 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 078 SECTOR PRODUCTIVO.- IND. MANUFACTURERA 250 91 0 341 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 083 EXPLORACION DE MINAS Y CANTERAS 1107 535 0 1642 2608 1181 0 3789 4509 2398 0 6907 4035 1047 0 508284 SECTOR PRODUCTIVO.- CONSTRUCCION 0 0 0 0 105 0 0 105 0 0 0 0 0 0 0 085 EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS GEOTERMICOS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 21 0 159 179TURISMO 3452 963 0 4415 3265 1320 0 4585 2852 2014 0 4867 2676 1301 0 3977

05 INDUSTRIA TURISTICA (INVERSIONES EN RESTAURANTES) 0 0 0 0 142 6 0 148 98 38 0 136 627 186 0 813054 EMP. QUE SE DEDIQUEN A OPERAR TURISMO INTERNO Y RECEPTIVO 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 0 17 0 0 0 0056 EMPRESAS QUE SE DEDICAN AL ARRENDAMIENTO DE VEHICULOS TERRESTRE 0 0 0 0 0 0 0 0 30 75 0 105 0 0 0 030 INVERSION HOTELERA Y CENTRO DE DIVERSION 3452 963 0 4415 3123 1314 0 4437 2707 1901 0 4609 2049 1115 0 3164PRENSA 536 175 13820 14530 660 476 18887 20023 978 918 20449 22345 395 283 8267 894507 PRENSA, RADIO Y T.V. 536 175 13820 14530 660 476 18887 20023 978 918 20449 22345 395 283 8267 8945MISIONES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES 39769 5899 67317 112985 60033 11755 84173 155960 4399 6624 14052 25076 6240 5765 19223 31229

08 MISIONES Y ORGANISMOS INTERNACIONALES 5007 709 8218 13935 773 1437 3262 5472 1550 1970 5456 8976 1154 1266 6432 885309 DIPLOMATICOS EXTRANJEROS ACREDITADOS 1108 525 4018 5652 1649 1293 5248 8190 1159 574 3646 5379 3542 509 8386 1243710 DIPLOMATIC.EXTRAN.ACREDITADOS(VEHICULOS) 1871 1209 4570 7650 1878 4387 5037 11303 1679 4068 4742 10489 1544 3990 4405 993985 ACUER.ENTRE GOBIERNO, BILATERAL O MULTI. 31782 3456 50510 85748 55732 4637 70626 130995 12 12 208 233 0 0 0 0SOCIAL 7912 868 34060 42840 3402 1425 17087 21914 5636 2970 17410 26016 5042 7708 15568 28319

04 INVERSION HOSPITALARIA 14 1 0 15 828 582 0 1410 2551 1868 0 4418 2029 6072 0 810206 IND.MANUFACT.DE MEDICAMEN.P/USO HUMANO 640 74 9780 10493 488 8 8059 8556 411 8 8595 9015 500 8 7802 8310106 IMPORTADORES DE MEDICINA 131 20 749 900 517 31 1436 1984 1035 7 2326 3369 365 9 1067 144281 ASOC.Y FUNDACIONES SIN FINES DE LUCRO 4621 596 8608 13826 191 36 430 657 0 0 0 0 7 7 29 4346 P.E.- MINISTERIO DE SALUD 1802 35 8283 10119 533 139 785 1457 4 0 16 20 814 197 2908 391942 P.E.- MINISTERIO DE EDUCACION 372 0 900 1271 6 0 192 198 665 179 2676 3520 722 348 1298 2368422 P.E. MTRIO DE EDUC/INST. NIC. DE JUVENTUD Y DEPORT 5 1 11 16 10 22 25 57 226 5 509 740 81 134 102 31775 UNIVERSIDADES Y CENTRO DE ENSEÑANZA SUP. 326 142 5730 6198 828 608 6160 7595 745 902 3288 4935 524 932 2361 3817

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Cuadro A2.3 (continuación)

GOBIERNO 19022 10772 30816 60611 17204 16029 32716 65950 16954 14828 31506 63288 12663 11845 23883 48391

100 INST. NIC. DE SEGUROS Y REASEGUROS 0 0 12 12 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0101 PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA 0 0 0 0 0 0 6 6 0 0 0 0 0 0 0 0102 INST. DE DESARROLLO RURAL (IDR) 11 0 117 127 0 0 0 0 18 0 114 132 0 0 0 0103 INST. DE VIVIENDA URBANA Y RURAL 0 0 6 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0104 ESTADOS Y SUS INSTITUCIONES 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0108 MINISTERIO PUBLICO 0 0 0 0 0 0 0 0 18 20 79 117 0 0 0 012 GOBIERNO DE LA REPUBLICA 0 0 0 0 58 19 384 461 0 0 0 0 0 0 0 017 EJERCITO NACIONAL 12521 8371 17912 38803 11787 8524 17501 37811 14644 12303 24487 51434 8868 8630 15042 3253918 POLICIA NACIONAL 1882 648 1997 4527 1532 1297 5000 7828 936 978 3337 5251 3209 2268 6446 1192320 D I P U T A D O S 719 945 2177 3840 1985 5861 5561 13406 301 978 903 2181 20 59 53 13331 PODER LEGISLATIVO 0 0 0 0 0 0 35 35 0 0 0 0 0 0 0 032 PODER EJECUTIVO 12 5 27 45 0 0 0 0 6 0 63 69 0 0 0 033 P.E.- PRESIDENCIA 308 121 623 1051 885 106 1630 2621 497 47 944 1488 438 694 1219 235135 P.E.- MINISTERIO DE GOBERNACION 0 0 9 9 139 58 848 1046 0 0 0 0 96 2 135 233351 P.E. MTRIO GOBNAC./INST. SEG. SOCIAL Y DES. HUM. 0 0 4 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0352 P.E. MTRIO GOBNC./SISTEMA PENITENCIARIO 1 0 66 66 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 437 P.E.- MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 202 106 516 823 31 77 99 208 122 248 383 754 15 45 59 11938 P.E.- MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO 0 0 66 66 608 0 932 1540 69 0 194 263 10 146 888 104439 P.E.- MINISTERIO DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA 60 2 397 459 4 0 23 27 0 0 0 0 0 0 0 040 P.E.- MINISTERIO DEL TRABAJO 0 0 19 19 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0 0 041 P.E.- MTRIO DE FOMENTO INDUSTRIA Y COMERCIO 1 0 38 39 1 0 46 47 4 0 18 22 0 0 0 0412 P.E. INST. NIC. DE TURISMO 11 6 46 63 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 043 P.E.- MINISTERIO AGROPECUARIO Y FORESTAL 3 0 47 50 0 0 52 52 2 0 9 11 1 1 2 444 P.E.- MINISTERIO DE DEFENSA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 6 0 0 0 045 P.E.- MINISTERIO DE LA FAMILIA 54 0 47 101 57 6 134 198 230 13 355 599 0 0 0 049 P.E.- MTRIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES 0 0 2 2 19 21 83 123 0 0 0 0 0 0 0 065 PODER ELECTORAL 1 1 43 45 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 086 ESTADO Y SUS INSTITUCIONES 2987 410 1846 5243 5 0 46 51 0 0 0 0 0 0 0 087 ESTADOS Y SUS INSTITUCIONES(CONTRAVALOR) 0 0 0 0 10 2 34 46 0 0 0 0 0 0 0 091 PROCURADURIA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMAN 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 093 FONDO DE INVERSION SOCIAL DE EMERGENCIA (FISE) 114 104 906 1124 0 0 8 8 0 0 4 4 0 0 0 094 INST. NIC. DE ESTUDIOS TERRITORIALES (INETER) 7 0 50 57 25 0 50 75 107 241 608 956 0 0 0 095 INST. NIC. DE ENERGIA (INE) 0 0 1797 1797 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 096 EMP. NIC. DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS 124 0 1625 1749 18 13 156 187 0 0 0 0 0 0 0 097 INST. NIC. DE TELECOMUNICACIONES Y CORREOS 4 55 232 291 15 45 40 101 0 0 0 0 0 0 0 098 INST. NIC. DE SEGURIDAD SOCIAL 0 0 191 191 24 0 47 71 0 0 0 0 6 0 35 41MUNICIPIOS 1073 0 2373 3446 97 23 4913 5032 117 15 460 593 49 4 201 254

13 M U N I C I P I O S 1073 0 2373 3446 44 12 4770 4825 30 0 167 197 32 0 140 17251 P.E.- INSTITUTO DE FOMENTO MUNICIPAL (INIFOM) 0 0 0 0 53 11 143 207 87 15 293 395 17 4 61 82OTROS SECTORES Y ORGANISMOS 889 429 11735 13054 7906 1251 14182 23338 84829 7296 188409 280534 29442 7782 120938 158162

21 CONTRATO VIGENTE BASADO EN LEY DEROGADA 1 0 4 5 5191 419 6632 12242 80978 5285 124462 210725 17839 3529 49450 7081822 IGLESIAS Y CONFESIONES RELIGIOSAS 5 0 9 15 2581 688 4868 8138 2222 1240 5026 8488 1714 1091 4188 699325 PENSIONADOS RENTISTAS 283 130 669 1083 57 141 160 358 200 476 505 1180 208 502 573 128327 R E P A T R I A D O S 0 0 0 0 0 0 0 0 12 5 38 55 211 582 528 132166 PARTIDOS POLITICO,ALIANZA O ASOCIACIONES DE SUSC. POPULAR 0 0 0 0 0 0 0 0 227 130 387 745 0 0 0 079 CUERPOS DE BOMBEROS 69 27 156 252 33 1 112 145 32 1 100 133 71 88 220 37980 CRUZ ROJA NICARAGUENSE 116 8 388 512 33 0 139 172 37 0 62 99 14 3 24 4182 PERSONA AUSENTE 24 MESES ANTES DE REGRESO 1 1 2 4 3 1 4 8 0 0 0 0 0 0 0 088 MATERIA PRIMA DE LOS BIENES EXENTOS POR LA CONSTIT 221 0 9283 9504 0 0 1600 1600 79 0 53480 53558 756 1 43425 4418299 COMPROMISOS POR EXONERACION 185 260 1183 1629 8 0 667 675 1042 160 4349 5551 8629 1984 22531 3314428 PROM.A EXPRESIONES ARTISTICAS NACIONALES 9 2 41 51 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0TOTAL 95770 24449 231181 351400 129026 77240 269050 475315 150616 47292 349731 547639 91273 50116 261299 402688TOTAL en % del PBI 0,17% 0,04% 0,40% 0,61% 0,21% 0,12% 0,43% 0,76% 0,21% 0,07% 0,48% 0,75% 0,11% 0,06% 0,32% 0,50%

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Evasión Supuesta Exenciones Evasión


A recaudar sin


35% IGV 1585 1651 3236 1481 3066 4717 8,22% IGV tasa cero 570 0,00% IGV exoneradas 221 0,00% IGV exentas 794 0,00% IGV Tasa reducida 0 0,00%

10% IEC 0 215 215 1934 1934 2148 3,74%Importaciones 351 184 536 2691 3042 3226 5,62%

0% IGV 231 0 231 1863 2094 2094 3,65%20% DAI 96 184 280 642 738 922 1,61%0% IEC 24 0 24 186 210 210 0,37%

TOTAL 1937 2050 3987 6105 8042 10092 17,59% IGV 1816 1651 3467 3344 5160 6811 11,87% DAI 96 184 280 642 738 922 1,61% IEC 24 215 239 2120 2144 2359 4,11%

40% IR 125 1156 1281 1609 1734 2890 5,04%TOTAL GENERAL 2061 3206 5268 7714 9776 12982 22,63%Total general % del PIB 3,59% 5,59% 9,18% 13,44% 17,04% 22,63%PIB 2002 57376Nota: La evasión se midió agregando lo cobrado y las exenciones según los siguientes supuestos:1. IEC 10% porque se trata de industrias más fácilmente auditables2. IGV 35% según estimación MUY preliminar del IMF3. IR 40% algo mayor que IGV según la experiencia internacional. El GT en el IR se supuso igual al del 2003.4. En la Aduana no se consideró evasión en el IGV y el IEC porque se captaría luego, y en el DAI se consideró un 20% (efecto contrabando o subvaluación).

GASTO INGRESOCOSTO FISCAL EVASION Y GASTOS TRIBUTARIOS. AÑO 2002. CUADRO RESUMEN

Evasión Supuesta Exenciones Evasión


A recaudar sin


35% IGV 1717 1785 3502 1598 3315 5100 8,14% IGV tasa cero 276 0,00% IGV exoneradas 218 0,00% IGV exentas 1205 0,00% IGV Tasa reducida 18 0,00%

10% IEC 0 240 240 2163 2163 2403 3,83%Importaciones 475 186 661 3165 3641 3826 6,11%

0% IGV 269 0 269 2216 2485 2485 3,97%20% DAI 129 186 315 614 743 929 1,48%0% IEC 77 0 77 335 412 412 0,66%

TOTAL 2192 2211 4403 6925 9118 11329 18,08% IGV 1986 1785 3771 3814 5800 7585 12,10% DAI 129 186 315 614 743 929 1,48% IEC 77 240 318 2497 2575 2815 4,49%

40% IR 137 1723 1860 2448 2585 4308 6,87%TOTAL GENERAL 2329 3934 6263 9373 11702 15636 24,95%Total general % del PIB 3,72% 6,28% 9,99% 14,96% 18,67% 24,95%PIB 2003 62674Nota: La evasión se midió agregando lo cobrado y las exenciones según los siguientes supuestos:1. IEC 10% porque se trata de industrias más fácilmente auditables2. IGV 35% según estimación MUY preliminar del IMF3. IR 40% algo mayor que IGV según la experiencia internacional4. En la Aduana no se consideró evasión en el IGV y el IEC porque se captaría luego, y en el DAI se consideró un 20% (efecto contrabando o subvaluación).

GASTO INGRESOCOSTO FISCAL EVASION Y GASTOS TRIBUTARIOS. AÑO 2003. CUADRO RESUMEN

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BORRADOR FINAL

Daniel Artana 1/

Consultoría Fiscal realizada para la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia

Managua, 30 de noviembre de 2005

1/ Economista Jefe de FIEL, Buenos Aires. Argentina. El autor desea agradecer el apoyo y los comentarios del equipo profesional del Ministerio de Hacienda, la DGI y la SECEP. 2/ Este informe va acompañado de los siguientes archivos: “metodoldga.xls”, “metodoliva,xls”, “metodoloIR.xls”, “CBUporQuintil.xls”, “CuadroResumenINGGasto.xls” y “metodología para estimar el apoyo a sectores.xls”

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gastos tributarios en nicaragua · web vieweste informe es preparado por daniel artana de fieles el...

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