Priručnik za uspostavu djelotvornih politika rada u

upravljanju migracijama u zemljama porijekla i zemljama odredišta

2

3

Materijal u ovoj publikaciji je samo informativan. OSCE, IOM i ILO nastoje osigurati tačnost i potpunost sadržaja ove publikacije, ali stavovi, nalazi, tumačenja i zaključci koji su ovdje izraženi su djelo autora i učesnika u njenoj izradi, te ne moraju odražavati zvanične stavove OSCE-a i država članica, niti IOM-a i ILO-a i njihovih članica. OSCE, IOM i ILO ne prihvataju odgovornost za bilo kakav gubitak koji može proizaći iz oslanjanja na informacije sadržane u ovoj publikaciji. ISBN-978-92-9068-461-9 © Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE); www.osce.org Međunarodna organizacija za migracije (IOM); www.iom.int

Međunarodna organizacija rada (ILO); www.ilo.org Sva prava pridržana. Niti jedan dio ove publikacije ne može se reproducirati, pohranjivati u sistemu čuvanja teksta, ili se prenositi u bilo kom obliku ili bilo kakvim sredstvima, elektronskim, mehaničkim, putem fotokopiranja, snimanja ili na neki drugi način, bez prethodne pismene saglasnosti izdavača. Sve fotografije korištene u ovoj publikaciji su predmet zaštite autorskih prava i puno su vlasništvo IOM-a, ILO-a i OSCE-a. Ured koordinatora OSCE-a za ekonomske i ekološke aktivnosti/Sekretarijat OSCE-a Kärtner Ring 5-7, A-1010 Vienna, Austria telefon: +43 514 36 295 pm-ceea@osce.org Međunarodna organizacija za migracije (IOM) 17, Route des Morillons, CH-1211 Geneva 19, Switzerland telefon: +41 22 717 9111 info@iom.int ILO, Odjel za komunikacije i javno informiranje CH-1211 Geneva 22, Switzerland telefon: +41 22 799 7912 Dizajn i prelom originala: red hot'n'cool, Vienna Umjetnički direktor: Damir Krizmanić

4

Autori: Nilim Baruah (rukovodilac, Odjel za migracije radne snage, IOM) Ryszard Cholewinski (specijalista za migracije radne snage, IOM) Koautori: Nina Lindroos-Kopolo (rukovodilac projekta, OSCE, Ured koordinatora za ekonomske i ekološke aktivnosti) Tomas Achacoso (bivši rukovodilac filipinske uprave za zapošljavanje u inostranstvu) Beate Andrees (Specijalni program za borbu protiv prisilnog rada, ILO) Lisa Cowan (Odjel za politiku migracija, istraživački rad i komunikacije, ILO Geneva) Luc Demaret (Ured za radničke aktivnosti – ACTRAV, ILO) Elle Hansen (Usmjereni program za vještine – IFP/SKILLS, ILO) Ursula Kulke (Odjel za socijalnu sigurnost – SECSOC, ILO) Katerine Landuyt (Odjel za međunarodne standarde rada – NORMES, ILO) June Lee (Odjel za migraciju radne snage, ILO) Jose Luis Daza Peres (Odjel za socijalni dijalog – IFP/Social Dialogue, ILO) Gloria oreno Fontes Charmmartin (Međunarodni program za migracije, MIGRANT, ILO) Sophie Nonnenmarcher (Politika migracija, istraživački rad i komunikacije, IOM Geneva) Ana Rubtsova (IOM Moskva) Jason Schachter (Odjel za statistiku – STAT, ILO) Edita Tan (professor emeritus, Ekonomski fakultet Univerziteta Filipina, Manila) Patrick Taran (Međunarodni program za migracije, MIGRANT, ILO) Galina Vitkovskaya (IOM Moskva)

5

Predgovor

Drago nam je što možemo predstaviti prvi međunarodni Priručnik o uspostavi djelotvornih politika rada u upravljanju migracijom radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta, koji su zajedno izradili Organizacija za saradnju i sigurnost u Evropi (OSCE), Međunarodna organizacija za migracije (IOM) i Međunarodna organizacija rada (ILO).

Naše organizacije svjesne su toga da je migracija postala jedan od najvidljivijih i najznačajnijih problema u osiguravanju sigurnosti, stabilnosti i ekonomskog napretka, nacionalne socijalne sigurnosti i kohezije u zemljama članicama. Uviđajući da je sveobuhvatan pristup neophodan u cilju pozitivnog djelovanja na migraciju radne snage, IOM i ILO su se pridružili OSCE-u u izradi jedinstvenog i blagovremenog resursa, tako što su kombinirali svoje zasebne i komplementarne nadležnosti.

Cilj Priručnika je da državama pomogne u nastojanjima da izrade nove strateške pristupe, rješenja i praktične mjere za bolje upravljanje migracijama radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta. Pripremljen je prvenstveno za donosioce odluka i praktičare u zemljama u kojima su prisutni OSCE, ILO i IOM. Analizira djelotvorne politike rada i praksu, te koristi primjere iz zemalja članica OSCE-a, kao i iz drugih zemalja koje imaju značajna iskustva u ovom polju.

Nekih 90 miliona ljudi, odnosno polovina svih migranata u svijetu, živi na teritoriji koju pokriva OSCE. Većina ih je napustila svoje zemlje u potrazi za zaposlenjem, često iza sebe ostavljajući situacije u kojima pristojnog posla jednostavno nema, ili gdje su socijalni, ekonomski i politički uslovi značajno ugroženi.

Sheme migracije sve su složenije, sa privremenom i kružnom migracijom, ali i sa stalnom migracijom koja odražava sve prisutniju paradigmu međunarodne mobilnosti radne snage. Migracija je i dalje prirodni i neizbježan fenomen, ali put ka uređenoj migraciji nije jednostavan. Zloupotreba i eksploatacija, neregularno kretanje, ksenofobija i erozija standarda i stabilnosti samo su neke od opasnosti, uz trgovinu ljudima, krijumčarenje migranata i korupciju.

Migracija kroz prekogranične i transnacionalne tokove može se uspješno usmjeravati samo uz međunarodnu saradnju. Izrada pravičnih i održivih politika rada u upravljanju migracijama radne snage traži dijalog između vlada na svim nivoima i mora uključivati druge aktere, tj. socijalne partnere (poslodavce i sindikate), kao i organizacije građanskog društva.

U proteklih nekoliko godina, sve prisutniji, ali ne uvijek i koherentni, državni odgovori podrazumijevaju i dijalog među vladama, kao i preporuke za migracije. Značajan je skoriji doprinos IOM-ovog Međunarodnog dijaloga o migracijama, kao i Inicijative iz Berna i s njom povezanog Međunarodnog programa rada za upravljanje migracijama, te izvještaja Globalne komisije za međunarodne migracije, koji se uklapa u dijalog Generalne skupštine UN-a na najvišem nivou, na temu migracija i razvoja, iz septembra 2006., kao i ILO-ov novi Multilateralni okvir o migracijama radne snage, proizašao iz 92. sjednice Međunarodne konferencije o radnoj snazi iz 2004.

Evropska unija stvorila je značajnu pravnu, stratešku i praktičnu stečevinu u području migracija, dok je Vijeće Evrope izradilo široko postavljene strateške smjernice i uspostavilo saradnju među svojim članicama.

6

Zemlje članice OSCE-a, države koje su dugo zabrinute potrebom da se bolje upravlja migracijama. Migracija i integracija su ključne teme slovenačkog predsjedavanja OSCE-om tokom 2005. godine, koje je migraciju jasno smjestilo u program rada OSCE-a kao politički prioritet, što odražava ključnu ulogu regionalnih organizacija u tretiranju migracije u kontekstu sigurnosti i stabilnosti.

OSCE-ov 13. Ekonomski forum, održan u Pragu od 23. do 27. maja 2005., dao je poticaj zajedničkoj inicijativi OSCE-a, IOM-a i ILO-a za izradu Priručnika za uspostavu djelotvornih politika rada u upravljanju migracijom radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta.

Mada je konkretno usmjeren ka vladama na koje se odnosi, očekujemo da će Priručnik biti koristan i socijalnim partnerima, medijima, nevladinim organizacijama i akademskoj zajednici. Nadalje se nadamo da će Priručnik biti inspiracija za daljnji dijalog i saradnju među državnim organima vlasti i drugim akterima, te da će potaći razmjenu informacija i pozitivnih iskustava među državama u području koje pokriva OSCE, ali i znatno šire. Marc Perrin de Brichambaut Brunson McKinley Juan Somavia Generalni sekretar, OSCE Generalni direktor, IOM Generalni direktor, ILO

7

Zahvalnost Autori se žele zahvaliti sljedećim pojedincima koji su dali doprinos u izradi ovog Priručnika, svojim učešćem u formuliranju ovog dokumenta ili tako što su davali komentare na nacrte teksta u različitim fazama. Beatrix Attinger-Colijn (viša savjetnica za rodna pitanja, Sekretarijat OSCE-a) Kestutis Bucinksas (rukovodilac Odjela za migracije i slobodu kretanja, Ured za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR)) Anelise Gomes de Araujo (savjetnica u Jedinici za borbu protiv trgovine ljudima, Sekretarijat OSCE-a) Andreas Halbach (šef misije, OSCE Beč) Blažka Kepic (savjetnica u Stalnoj misiji Republike Slovenije pri OSCE-u) Philip Reuchlin (savjetnik za ekonomska i ekološka pitanja, Sekretarijat OSCE-a) Michele Klein Solomon (v.d. direktor, Odjel za politiku migracije, istraživački rad i komunikacije, IOM Geneva) Shivaun Scanlan (viša savjetnica za pitanja borbe protiv trgovine ljudima, ODIHR) Katy Thompson (službenica za rodna pitanja, Odjel za rodna pitanja, Sekretarijat OSCE-a) Nadzeya Zhukava (službenica za migracije i slobodu kretanja, ODIHR) Autori se žele zahvaliti i Carolini Mackenzie na uređivačkom radu na ovom Priručniku. Projekat je dobio financijsku podršku sljedećih delegacija OSCE-a: Austrija, Luksemburg, Holandija, Slovenija i Ujedinjeno Kraljevstvo, kao i OSCE, IOM i ILO. Nilim Baruah Ryszard Cholewinski

8

Sadržaj Predgovor .................................................................................................................................................. 5 Zahvalnost ................................................................................................................................................. 7 Izvršni sažetak ......................................................................................................................................... 12 Uvod ........................................................................................................................................................ 23

Osnovne informacije ........................................................................................................................... 23 Zašto priručnik o migraciji radne snage? ............................................................................................ 26 Trendovi i karakteristike migracije radne snage ................................................................................. 31

Trendovi u migraciji radne snage.................................................................................................... 31 Pokretačke sile................................................................................................................................. 31 Vrste protoka ................................................................................................................................... 31 Feminiziranje migracije radne snage............................................................................................... 32

Geografsko područje OSCE-a............................................................................................................. 34 Reguliranje migracije: potreba za pristupom na osnovu promišljene politike djelovanja .................. 37

I. Međunarodni pravni okvir za zaštitu radnika migranata ..................................................................... 39 I.1Međunarodno pravo o ljudskim pravima........................................................................................ 39

I.2 Konvencije ILO-a i UN-a o radnicima migrantima: Komplementarni skup standarda.......................................................................................................................................... 41 I.2.1 Konvencije ILO-a................................................................................................................ 41 I.2.2 Konvencija UN-a o radnicima migrantima (ICRMW) ....................................................... 42 I.2.3 Zaštita prava nelegalnih migranata ..................................................................................... 43

I.3 Drugi instrumenti ILO-a relevantni za radnike migrante .............................................................. 43 I.4 Regionalni instrumenti................................................................................................................... 45

II. Temeljna pitanja političkih rješenja u zemljama porijekla i zemljama odredišta ............................. 49 II.1 Zemlja porijekla............................................................................................................................ 49

II.1.1 Zaštita radnika migranata i službe podrške ........................................................................... 49 II.1.2 Optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage..................................................... 50 II.1.3 Izgradnja institucionalnih kapaciteta, interministarska koordinacija i međudržavna saradnja............................................................................................................................................ 50

II.2 Zemlje odredišta ........................................................................................................................... 51 II.2.1 Otkrivanje, procjena i predviđanje nestašica radne snage

1.................................................... 51

II.2.2 Demografski faktori3

............................................................................................................. 53 II.2.3 Prava radnika migranata ........................................................................................................ 54 II.2.4 Upravljanje nelegalnom migracijom ..................................................................................... 55 II.2.5 Stav domaćeg stanovništva.................................................................................................... 55

III. Razvoj politika u zemljama porijekla za zaštitu radnika migranata.................................................. 56 III.1 Strateške politike ......................................................................................................................... 56 III.2 Kontrola privatnih agencija za zapošljavanje.............................................................................. 57

III.2.1 Međunarodni standardi......................................................................................................... 57 III.2.2 Registracija i licenciranje ..................................................................................................... 58 III.2.3 Monitoring i provedba regulacije PEA ................................................................................ 61 III.2.4 Naknade i dokumenti koji se traže od potencijalnih migranata ........................................... 63 III.2.5 Poticaji i sankcije zasnovani na uspješnosti ......................................................................... 64 III.2.6 Samoreguliranje ................................................................................................................... 64 III.2.7 Učešće javnih agencija za zapošljavanje.............................................................................. 65

III.3 Procedure za odlazak................................................................................................................... 66 III.3.1 Ugovori o zaposlenju

3.......................................................................................................... 66

III.3.2 Dozvola za emigriranje ........................................................................................................ 67

9

III.4 Službe za podršku........................................................................................................................ 68 III.4.1 Diseminacija informacija ..................................................................................................... 68 III.4.2 Fondovi socijalne skrbi za migrante..................................................................................... 71 III.4.3 Pomoć vlada u zemljama odredišta posredstvom atašea za rad ........................................... 74

III.5 Međudržavna saradnja................................................................................................................. 77 IV. Razvoj politika u zemljama porijekla za optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage........................................................................................................................................................ 78

IV.1 Važnost marketinga1

................................................................................................................... 78 IV.1.1 Proces razvoja tržišta/razvoj ciklusa marketinga za međunarodnu migraciju radne snage................................................................................................................................................ 79 IV.1.2 Istraživanje tržišta ................................................................................................................ 84 IV.1.3 Uloga privatnog sektora ....................................................................................................... 85

IV.2 Diseminacija informacija ............................................................................................................ 85 IV.3 Bilateralni i regionalni sporazumi o radu.................................................................................... 86 IV.4 Novčane doznake od migranata .................................................................................................. 86

IV.4.1 Uloga novčanih doznaka u državnim privredama................................................................ 86 IV.4.2 Prikupljanje podataka........................................................................................................... 89 IV.4.3 Službe za novčane doznake.................................................................................................. 89

IV.5 Unapređenje utjecaja novčanih doznaka na razvoj ..................................................................... 94 IV.5.1 Strategije primatelja za novčane doznake............................................................................ 94 IV.5.2 Ulaganje novčanih doznaka ................................................................................................. 95

IV.6 Obrazovanje, obuka i razvoj vještina.......................................................................................... 97 IV.6.1 Razvoj programa obrazovanja/obuke................................................................................... 98

IV.7 Emigracija kvalificiranih ljudskih resursa .................................................................................. 99 V. Administracija migracije radne snage .............................................................................................. 100

V.1 Uspostavljanje tima za izradu politike1...................................................................................... 100

V.1.1 Podjela dužnosti za program zapošljavanja u inostranstvu ................................................. 100 V.1.2 Ovlašteno autonomno tijelo................................................................................................. 102

V.2 Izrada politike............................................................................................................................. 103 V.2.1 Dosljednost u odnosu na državni plan razvoja.................................................................... 103 V.2.2 Sveobuhvatnost ................................................................................................................... 104 V.2.3 Zaštita radnika migranata .................................................................................................... 104 V.2.4 Pravednost i transparentnost................................................................................................ 104 V.2.5 Učinkovitost i efikasnost ..................................................................................................... 105 V.2.6 Rodna osjetljivost ................................................................................................................ 105 V.2.7 Primjeri političkih i proceduralnih intervencija .................................................................. 105

V.3 Institucionalna misija i vizija ..................................................................................................... 107 V.4 Monitoring i evaluacija uspješnosti............................................................................................ 111 V.5 Prikupljanje podataka ................................................................................................................. 114

V.5.1 Pojmovi i definicije ............................................................................................................. 114 V.5.2 Izvori podataka .................................................................................................................... 115

VI. Politike prijema strane radne snage ................................................................................................ 118 VI.1 Trajna naspram privremene migracije ...................................................................................... 118 VI.2 Ocjenjivane potrebe za stranom radnom snagom ..................................................................... 119

VI.2.1 Kvote i gornje granice........................................................................................................ 119 VI.2.2 Test tržišta rada .................................................................................................................. 122

VI.3 Politike prijema: imigracija po osnovu zaposlenja ................................................................... 123 VI.3.1 Kanada ............................................................................................................................... 124 VI.3.2 Sjedinjene Američke Države ............................................................................................. 127 VI.3.3 Češka.................................................................................................................................. 130 VI.3.4 Velika Britanija .................................................................................................................. 133

10

VI.4 Politika prijema: privremena migracija radne snage................................................................. 134 VI.4.1 Sistem radnih dozvola: opće karakteristike ....................................................................... 135 VI.4.2 Kritika sistema radnih dozvola .......................................................................................... 136 VI.4.3 Vrste privremene radne migracije...................................................................................... 138 VI.4.4 Pitanja politike rada ........................................................................................................... 148 VI.4.5 Kako programe privremene migracije radne snage učiniti izvodivim............................... 149

VII. Politika rada nakon prijema: prava radnika migranata .................................................................. 154 VII.1 Uređenje tržišta rada ................................................................................................................ 154

VII.1.1 Pristup zaposlenju............................................................................................................. 155 VII.1.2 Nedobrovoljna promjena posla......................................................................................... 156 VII.1.3 Neiskorištavnje pameti i nepriznavanje diploma.............................................................. 158

VII.2 Zaštita u kontekstu zapošljavanja ............................................................................................ 159 VII.2.1 Uvjeti zaposlenja .............................................................................................................. 161 VII.2.2 Stručna obuka, kursevi jezika i kursevi za integraciju ..................................................... 162 VII.2.3 Sindikalna prava ............................................................................................................... 163

VII.3 Omogućavanje socijalne kohezije ........................................................................................... 166 VII.3.1 Otklanjanje diskriminacije................................................................................................ 166 VII.3.2 Integracija ......................................................................................................................... 169 VII.3.3 Spajanje porodice.............................................................................................................. 171

VII.4 Unapređenje socijalne zaštite .................................................................................................. 174 VII.4.1 Zdravstvena zaštita ........................................................................................................... 174 VII.4.2 Stambeni smještaj ............................................................................................................. 174 VII.4.3. Obrazovanje..................................................................................................................... 176

VII.5 Socijalna zaštita ....................................................................................................................... 177 VII.5.1 Ograničenja na status socijalne zaštite radnika migranata ............................................... 177 VII.5.2 Standardi ILO-a za zaštitu prava radnika migranata po osnovu socijalne zaštite ............ 177 VII.5.3 Standardi socijalne zaštite i radnici neregularni migranti................................................. 179 VII.5.4 Socijalna zaštita kroz sporazume o socijalnoj zaštiti........................................................ 179 VII.5.5 Unilateralne mjere zaštite prava radnika migranata na socijalnu zaštitu.......................... 180

VIII. Mjere za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage ...................................... 182 VIII.1 Potreba da se spriječe ili smanje neregularne migracije radne snage..................................... 182 VIII.2 Ko su neregularni migranti? ................................................................................................... 183 VIII.3 Reakcija međunarodne zajednice ........................................................................................... 184 VIII.4 Potreba za sveobuhvatnim pristupom..................................................................................... 185

VIII.4.1 Aktivnosti u zemljama porijekla ..................................................................................... 186 VIII.4.2 Granične kontrole i politika izdavanja viza..................................................................... 187 VIII.4.3 Djelovanje protiv onih koji omogućavaju neregularnu migraciju: rješavanje problema neregularnog angažiranja, krijumčarenja i trgovine ljudima, te sankcije za poslodavce..................................................................................................................................... 188 VIII.4.4 Zaštita .............................................................................................................................. 191 VIII.4.5 Reguliranje ...................................................................................................................... 192 VIII.4.6 Povratak........................................................................................................................... 196 VIII.4.7 Otvaranje više zakonitih kanala za migraciju radne snage.............................................. 197 VIII.4.8 Međudržavna saradnja..................................................................................................... 198

IX. Međudržavna saradnja .................................................................................................................... 201 IX.1 Zvanični mehanizmi.................................................................................................................. 201

IX.1.1 Bilateralni sporazumi o radnoj snazi.................................................................................. 202 IX.1.2 Regionalna integracija i regionalni sporazumi: pregled .................................................... 209 IX.1.3 Regionalna integracija: Evropska unija ............................................................................. 210 IX.1.4 Regionalna integracija: Sjevernoamerički sporazum o slobodnoj trgovini ....................... 215 IX.1.5 Regionalna integracija: Zajednica nezavisnih država........................................................ 218 IX.1.6 Regionalni sporazumi i međudržavna saradnja ................................................................. 218

11

IX.1.7 Sporazumi na globalnom nivou ......................................................................................... 219 IX.2 Manje zvanični i konsultacijski mehanizmi.............................................................................. 223

IX.2.1 Regionalni konsultacijski procesi ...................................................................................... 223 IX.2.2 Ostali nezvanični sastanci .................................................................................................. 225 IX.2.3 Globalne inicijative ............................................................................................................ 226

IX.3 Završne napomene .................................................................................................................... 230 X. Zaključci........................................................................................................................................... 234 Prilozi .................................................................................................................................................... 237

PRILOG 1: Aktivnosti OSCE-a, ILO-a i IOM-a u vezi sa migracijama radne snage ...................... 237 PRILOG 2: Ekološki prouzrokovana migracija ................................................................................ 242 PRILOG 3: Uzorak ugovora o zaposlenju Filipinske administracije za inostrano zapošljavanje ..................................................................................................................................... 245 PRILOG 4: Primjer interagencijske koordinacije i saradnje na Filipinima ...................................... 247 PRILOG 5: Baze podataka................................................................................................................ 249 PRILOG 6: Bilateralni sporazum o radnoj snazi između Ruske Federacije i Tadžikistana ............. 251 PRILOG 7: Osnovni elementi orijentacije prije polaska i obuke iz jezika koje IOM organizira za radnike migrante koji odlaze u Italiju.......................................................................... 253 PRILOG 8: Sporazum između Kraljevine Španije i Republike Ekvador o uređenju i kontroli tokova migracije .................................................................................................................. 254

Bibliografija .......................................................................................................................................... 260 Lista skraćenica....................................................................................................................... .............. 278

12

Izvršni sažetak Uvod Tokom proteklih 45 godina broj osoba koje žive izvan svoje države rođenja više se nego udvostručio, od procijenjenih 75 miliona 1960-ih godina na gotovo 191 milion 2005. godine. Od današnjih 191 miliona migranata u svijetu gotovo polovinu čine žene. Prema procjenama, broj radnika migranata premašuje 86 miliona. Upravljanje tokovima migracija je, stoga, od ključnog značaja ako se ima na umu navedena brojka, te vjerovatnoća da će se međunarodna migracija radne snage u budućnosti povećavati. Migracija radne snage, ili kretanje ljudi preko granica radi zapošljavanja, dospjela je na vrh političkih prioriteta u mnogim zemljama porijekla, tranzita i odredišta. Vlade na oba kraja migracijskog spektra povećavaju regulativne kapacitete kako bi upravljale mobilnošću radne snage u zajedničku korist društva, migranata i države.

Priručnik za sačinjavanje efikasnih strategija migracije radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta sačinjen je nakon preporuke slovenačkog predsjedavajućeg, iznesene na Ekonomskom forumu Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) 2005. godine, da se pripremi priručnik o strategijama upravljanja migracijama koje su zasnovane na dobroj praksi u oblasti djelovanja OSCE-a. Priručnik je ujedno i rezultat aktivnosti koje su IOM i ILO obavili s ciljem da pripreme programe obuke, operativnih smjernica i alata za njihove sastavne jedinice na polju efikasnog upravljanja migracijama radne snage. Priručnik je sačinio Odjel za migracije radne snage Međunarodne organizacije za migracije (IOM), uz pomoć određenog broja odjela u Međunarodnoj organizaciji rada (ILO) i OSCE-u, te međunarodnih eksperata.

Zemlje članice OSCE-a prostiru se u većem broju geografskih regija i kao takve pokazuju jako različite karakteristike u pogledu migracija radne snage. Među članicama OSCE-a su i dvije tradicionalne useljeničke zemlje, Kanada i Sjedinjene Američke Države, koje primjenjuju sistem useljavanja na osnovu zaposlenja.

OSCE također obuhvaća sve zemlje članice Evropske unije (EU), koja čini potpuni sistem migracije radne snage sa svojim režimom slobodnog kretanja radnika. Sve zemlje članice EU, kao i zemlje istočno od EU koje učestvuju u radu OSCE-a, članice su Vijeća Evrope koje razvija vlastiti pristup migracijama, uključujući usvajanje više multilateralnih pravnih instrumenata usmjerenih na reguliranje zakonitog kretanja radnika migranata unutar regije, te garantiranje poštenog odnosa prema njima. Još jedna regija, koja ubrzano dobiva na značaju kada je u pitanju migracija radne snage, jeste Zajednica nezavisnih država (CIS). Najveća zemlja u toj regiji, Ruska Federacija, predstavlja dom za drugu po veličini populaciju migranata nakon Sjedinjenih Američkih Država; Ukrajina je četvrta, odmah iza Njemačke, a Kazahstan je deveti. Pored toga, zemlje CIS-a su među deset najvećih zemalja porijekla na svijetu. Na kraju, migracija radne snage na Balkanu također dobiva značajnije mjesto na političkom dnevnom redu.

Glavni cilj ovog Priručnika je da se pomogne državama, posebno onima u području djelovanja OSCE-a, u njihovim naporima da razviju nova strateška rješenja i pristupe za bolje upravljanje migracijom radne snage i tokovima migracije radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta. Prilikom pripremanja Priručnika vodilo se računa da će ga koristiti prvenstveno osobe koje donose odluke i osobe koje se u praksi bave pitanjima migracije radne snage u području djelovanja OSCE-a i u zemljama u kojima djeluju IOM i ILO, te on sadrži analizu efikasnih strategija i praktičnih djelovanja na planu migracije radne snage, oslanjajući

13

se na primjere iz država koje učestvuju u radu OSCE-a, kao i iz drugih zemalja. Još jedan važan cilj je da se naglasi da uspješno upravljanje migracijom radne snage iziskuje promišljen pristup bavljenju složenim obimom strateških pitanja i izborâ koje je potrebno usvajati. Zemlje koje su ostvarile relativni uspjeh u upravljanju migracijom radne snage svoje rezultate mogu pripisati činjenici da su bile spremne priznati neuspjehe ranijih strategija i eksperimentirati sa novim pristupima. I. Međunarodni pravni okvir za zaštitu radnika migranata

Prava i slobode definirane u međunarodnom pravu o ljudskim pravima, razvijenom pod okriljem sistema UN-a, vrijede podjednako za migrante muškog i ženskog spola u smislu u kojem vrijede za sve ostale osobe, baš kao i odredbe međunarodnog radnog prava koje je razvila ILO, uključujući odredbe sadržane u osam ključnih konvencija ILO-a. Briga za radnike migrante iskazana je i umetanjem posebnih odredbi koje se odnose na migrante u deklaracije i planove djelovanja svjetskih konferencija UN-a održanih u protekloj deceniji, kao što su Deklaracija i Program djelovanja protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije i ostalih oblika netolerancije usvojeni u Durbanu 2001. godine, te imenovanje Posebnog izvjestitelja UN-a o ljudskim pravima migranata 1997. godine.

Prvi posebni međunarodni instrumenti usmjereni na pronalaženje rješenja za probleme sa kojima se suočavaju radnici migranti obuhvaćaju Konvenciju o migraciji zbog zaposlenja iz 1949. godine (revidirana) (br. 97) i Konvenciju o radnicima migrantima (Dodatne odredbe) iz 1975. godine (br. 143) kao i njima pripadajuće Preporuke. Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica, usvojena u decembru 1990. godine, sjedinjava većinu samostalnih odredbi instrumenata ILO-a, a na neki način doseže i dalje od njih. Spomenuta Konvencija UN-a i posebne konvencije ILO-a se stoga mogu posmatrati kao komplementarne.

U središtu zaštite prava radnika i radnica migranata leži njihova potencijalna izloženost diskriminiranju, eksploataciji i zlostavljanju, posebno u marginalnim, neadekvatno reguliranim sektorima zapošljavanja nižeg statusa. Pored toga, migranti bez dozvole za ulazak i/ili zapošljavanje su na marginama zaštite u smislu sigurnosti i zdravlja, minimalne nadnice i drugih standarda jer su najčešće zaposleni u sektorima na koje se ti standardi ili ne odnose ili se ne poštuju i ne provode. Stoga je jako važno da zemlje, pored formuliranja odgovarajućih strategija za suzbijanje neregularne migracije i ilegalnog zaposlenja, osiguraju minimalne standarde zaštite, uključujući osnovna ljudska prava za sve radnike migrante bez obzira na njihov status.

Regionalni standardi za zaštitu radnika migranata razrađeni su i u Evropi i u Sjevernoj Americi. Relevantni instrumenti Vijeća Evrope obuhvaćaju opća ljudska prava kao i preciznije određene sporazume koji se odnose na migrante i radnike migrante. Što se tiče EU okvira, iako postoje razlike u smislu prava i povlastica koje se dodjeljuju radnicima koji dolaze iz EU, iz zemalja koje će u budućnosti pristupiti EU i iz trećih zemalja, Povelja EU iz 2000. godine o temeljnim pravima, iako nije pravno obavezujući dokument, predstavlja glavnu referentnu tačku u ovom kontekstu jer se većina njenih odredbi odnosi na sve osobe bez obzira na njihovo državljanstvo. Radnici migranti imaju pravo na opću zaštitu prema interameričkom sistemu ljudskih prava na način na koji to predviđa Američka deklaracija iz 1948. o pravima i obavezama čovjeka, te Američka konvencija iz 1969. o ljudskim pravima. Oba navedena dokumenta garantiraju zaštitu od diskriminacije. Određena važna načela koja se odnose na migrante i njihove porodice također su sačinjena na osnovu sudske prakse Interameričke komisije o ljudskim pravima i Interameričkog suda za ljudska prava.

14

II. Pitanja koja stoje u temelju strategije reagiranja u zemljama porijekla i zemljama odredišta

Osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja u zemljama porijekla i zemljama odredišta moraju posvećivati posebnu pažnju određenom broju temeljnih širih pitanja prilikom definiranja odgovarajućih strategija. Iako se ta pitanja nužno razlikuju zato što se u zemljama porijekla i zemljama odredišta odvija različita dinamika migracije radne snage, neka od njih su zajednička za obje skupine zemalja, kao što su zabrinutost u vezi sa zaštitom radnika migranata i potreba za međudržavnom saradnjom, posebno s ciljem da se spriječe ili smanje neregularne migracije. Diferencijalni i često diskriminirajući utjecaji zakonodavstva, strategija i programa na različite grupe radnika i radnica migranata također treba prevazilaziti kako bi se osiguralo ostvarivanje obostrane koristi od migracija.

Zemlje porijekla, iako raznolike u pogledu faza ekonomskog razvoja, također se suočavaju sa drugim zajedničkim pitanjima, odnosno izazovima na planu optimiziranja koristi od organizirane migracije radne snage, a posebno sa razvojem novih tržišta (tamo gdje je to primjenjivo), te povećavanjem tokova novčanih doznaka kroz zvanične kanale, kao i povećavanjem razvojnog efekta migracije radne snage, uz istovremeno ublažavanje utjecaja emigriranja obučenih ljudskih resursa. Te zemlje također moraju izgraditi institucionalne kapacitete i saradnju među ministarstvima kako bi se odgovorilo na izazove koje sa sobom nosi migracija radne snage.

Pitanja koja stoje u temelju politike reagiranja u zemljama odredišta u smislu primanja radnika migranata odnose se na detektiranje, procjenu i predviđanje nedostataka radne snage na nivou cijele zemlje za poslove koji iziskuju veći ili manji stepen kvalificiranosti, te zaštitu radne snage u zemlji u slučaju da se u zemlju primi više radnika migranata. Osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja u zemljama odredišta također trebaju provoditi analizu tržišta radne snage u svojim zemljama kako bi sagledali može li migracija radne snage predstavljati rješenje, barem djelimično, za nepovoljne demografske trendove, a posebno smanjenje broja radničke populacije, te za kasniji utjecaj na dostupnost beneficija socijalne skrbi za buduće generacije. Također je potrebno uvesti mjere za izbjegavanje eksploatiranja radnika migranata na radnom mjestu i društvu u cjelini, te za borbu protiv diskriminiranja i ksenofobije među domaćim stanovništvom. U tom smislu, političari i osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja također se suočavaju sa osjetljivim i složenim zadatkom da poduče i uvjere domaće stanovništvo u potrebu za inostranom radnom snagom. III. Razvijanje strategija u zemljama porijekla za zaštitu radnika migranata

Prioritetna briga vlada svih zemalja iz kojih migrira radna snaga je da se osigura dobrobit radnika migranata, te da se obezbijedi plaćanje pristojnih nadnica i osnovnih potreba. Zemlje porijekla imaju dvije glavne strateške opcije za postizanje toga cilja: regulativne mjere i osiguravanje usluga podrške. Iako ne postoje savršeni sistemi za reguliranje migracije radne snage, zemlje porijekla imaju na raspolaganju niz političkih strategija kojima se može povećati obim i poboljšati efikasnost njihovih regulativnih mehanizama i usluga podrške, uključujući: reguliranje angažmana; definiranje i provedba minimalnih standarda u ugovorima o zapošljavanju; prenošenje informacija migrantima; pomoć u zemlji odredišta i promoviranje međudržavne saradnje. IV. Optimiziranje koristi od organizirane migracije radne snage

Sve veći broj zemalja u razvoju i zemalja čije su privrede u tranziciji pokušava usvojiti strategije, zakone i strukture kojima se promovira zapošljavanje njihove radne snage u inostranstvu i stvaraju prihodi kroz novčane doznake u domovinu, uz pružanje jamstava za zaštitu migranata. Iako je stvaranje radnih mjesta u matičnoj zemlji prvo najbolje rješenje, sve veći broj zemalja vidi prekomorsko zaposlenje kao dio nacionalne razvojne strategije za

15

iskorištavanje mogućnosti globalnog zapošljavanja i dotok inostranog novca u zemlju. Za zemlje koje pokušavaju promovirati zapošljavanje u inostranstvu, strategija migracije radne snage iziskuje adekvatan naglasak na promoviranje i olakšavanje upravljanih vanjskih tokova radne snage i ne treba se ograničavati na regulirajuću i zaštitnu funkciju države. U ovom poglavlju sagledavaju se strategije za optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage, uključujući marketing i širenje migracije radne snage, povećavanje razvojne koristi od novčanih doznaka u zemlju, razvijanje vještina, te ublažavanje nepovoljnog utjecaja emigriranja obučenih ljudskih resursa. V. Upravljanje migracijom radne snage

Kako bi se ispunili strateški ciljevi zaštite građana koji rade u inostranstvu i optimiziranja koristi od migracije radne snage, od ključnog je značaja postojanje adekvatnog institucionalnog kapaciteta i koordinacije među ministarstvima. To obuhvaća dodjeljivanje odgovarajućeg prioriteta upravljanju migracijama radne snage u ukupnoj razvojnoj i inostranoj politici, te u raspoređivanju resursa. Upravljanje migracijom radne snage obično se uređuje Zakonom ili Uredbom o emigraciji.

Odgovornost za provedbu relevantnih zakona obično leži na Ministarstvu rada, ali u nekim

slučajevima je formirano odvojeno ministarstvo za prekomorska pitanja. Unutar tog ministarstva, većina naprednih zemalja koje šalju svoju radnu snagu u inostranstvo ima ured za zapošljavanje u inostranstvu ili njegov ekvivalent odgovoran za zaštitu, skrb i promoviranje.

Uspješno upravljanje migracijama iziskuje tijesnu saradnju i koordiniranje sa gotovo cijelim ministarskim kabinetom, uključujući ministarstva rada, inostranih poslova i unutarnjih poslova. Veze među agencijama trebaju se pojačavati, ili uspostavljati, u slučajevima kada još nisu stvorene.

Prilikom sačinjavanja strategije za migraciju radne snage potrebno je uzeti u obzir međunarodno okruženje za migraciju radne snage i potrebno se je usmjeriti na ostvarivanje ukupnih ciljeva zaštite, razvoja i međudržavne saradnje, te izgradnje kapaciteta. Pored toga, strategija treba uključivati oba spola, biti usklađena sa nacionalnim razvojnim planom, te biti sveobuhvatna.

Rad upravnih struktura potrebno je pratiti, a njihovu učinkovitost treba ocjenjivati preko uvođenja parametara za praćenje i procjenu. Prikupljanje podataka o migraciji radne snage od ključnog je značaja za sačinjavanje statističkih izvještaja, te za davanje informacija kojima se podržava donošenje odluka i planiranje. VI. Politika primanja inostrane radne snage Prilikom sačinjavanja politike prijema za inostranu radnu snagu, pored primjenjivanja metodologija za procjenjivanje manjka radne snage, osobe koje donose odluke također moraju definirati mehanizme kojim se može izmjeriti u kojem će obimu te manjkove popunjavati inostrana radna snaga, te kako se ta radna snaga treba usmjeravati u datom sektoru zapošljavanja ili regiji. Pored toga, oni moraju donijeti odluku o tome žele li dati prioritet privremenoj migraciji radne snage, što je sve privlačnija opcija za mnoge zemlje odredišta, ili kanalima migracije koji dovode do sigurnog boravišnog statusa ili stalnog naseljavanja. Priručnik se koncentrira na privremenu migraciju radne snage jer ona prevladava u mnogim zemljama i smatra se najboljim rješenjem u smislu zadovoljavanja manjkova na tržištu radne snage u zemljama odredišta, uz osiguravanje da zemlje porijekla ne budu uskraćene za vrijedne ljudske resurse, posebno obučene radnike. Međutim, imajući na umu obim nejednakosti u smislu blagostanja i demografskih faktora, imigracija zasnovana na

16

zapošljavanju postaje sve ozbiljnija opcija koja se razmatra u određenom broju evropskih zemalja.

Globalizacija podstiče porast broja programa privremene migracije radnika u mnogim industrijaliziranim zemljama odredišta, što je jedna od posljedica rasta „fleksibilnih“ tržišta radne snage. Imajući na umu sve veću zavisnost poslodavaca od radne snage koja migrira na privremeni period, posebno u sektorima kao što su poljoprivreda, građevinarstvo, prehrambena industrija i usluge, broj i složenost takvih programa vjerovatno će se i dalje povećavati dok osobe koje donose odluke budu pokušavale da definiraju inovativne načine za usmjeravanje zakonitog prijema radnika migranata, na kratkoročnoj osnovi, u date sektore. Također vlada i obnovljeno zanimanje za koncept privremene cirkularne migracije radne snage.

Najvažnija pitanja iz oblasti strategije djelovanja prilikom sačinjavanja održivih planova za privremene radnike migrante su kako osigurati da programi nude prepoznate koristi, te kako se prema radnicima odnositi na doličan i ravnopravan način. Neophodno je biti pažljiv kada se diskutira o konceptu „privremene“ migracije radne snage. Važno je povući razliku između vladinih politika djelovanja, kojima se radnici migranti primaju na određeni vremenski period sa jasnim ciljem da će se vratiti u zemlju porijekla nakon isteka tog perioda, od otvorenijih programa migracije radne snage kojima se otvara mogućnost za naseljavanje.

Mnogi radnici migranti, posebno oni koji posjeduju vještine iznad prosječnih, primaju se kroz redovnije kanale prijema, što se može opisati kao ’uobičajeni sistem izdavanja radnih dozvola’. Iako većina postupaka izdavanja radnih dozvola predviđa privremeno zapošljavanje, njihova primjena može vremenom dovesti do slobodnog pristupa tržištu rada za radnike migrante, te sigurnom ili stalnom boravištu. Stoga, u praksi, oni mogu djelovati kao sistem useljavanja koji je zasnovan na zaposlenju.

Postavlja se nekoliko važnih pitanja u vezi sa sistemom radnih dozvola, koja utiču na njegovu provedbu u praksi i tretman koji uživaju radnici migranti. Ukoliko poslodavac ima previše ovlasti nad radnikom, to može dovesti do situacija zlostavljanja. Pored toga, prekomjerno birokratizirane procedure negativno utiču na efikasnost sistema radnih dozvola.

Uobičajeni programi privremene migracije radne snage tiču se planova sezonske migracije radne snage i aranžmana za usmjeravanje radnika migranata u specifične sektore privrede u kojima prevladava manjak radne snage. Zaštita radnika migranata, tijesna i pažljiva saradnja odgovarajućih interesnih sudionika u zemljama porijekla i zemljama odredišta, te pružanje pomoći prilikom povratka predstavljaju zasebna, ali i povezana, pitanja kojima se potrebno pažljivo pozabaviti kako bi se uspješno kreirali takvi planovi. Planovi za obučavanje radnika također predstavljaju izvor privremene migracije radne snage. Ako se organiziraju na odgovarajući način i pošteno, takvi planovi mogu ponuditi osobnu korist radnicima migrantima koji učestvuju u njima jer na taj način mogu steći važne vještine i obuku na radnom mjestu u zemlji odredišta. Takvi planovi mogu biti od koristi i zemljama porijekla, zahvaljujući transferu vještina i znanja nakon povratka radnika migranata u domovinu.

Rad u domaćinstvima predstavlja značajan element sve prisutnijeg fenomena migracije, posebno kad su u pitanju žene. Iako migracija radne snage općenito ima pozitivan utjecaj na žene u smislu jačanja samopoštovanja i snaženja ekonomske nezavisnosti, mnogo je neevidentiranih žena migrantica na nezvaničnim, nezaštićenim, skrivenim i nereguliranim tržištima radne snage, što uključuje i radnice u domaćinstvima, čija situacija daje povoda za zabrinutost. U mnogim zemljama su radnice i radnici u domaćinstvima isključeni iz zakona o radu i njihovi uvjeti rada ostaju izvan zakonskih propisa. Stoga je jako važno da zemlje

17

odredišta prepoznaju veliki obim potražnje za inostranim radnicima u domaćinstvima, kao i značaj definiranja jasnih politika djelovanja. Efikasne politike djelovanja zaista donose promjene u pogledu situacije u kojoj se nalaze radnice migrantice.

Iako privremena migracija radne snage, ako se njome upravlja na odgovarajući način, može potencijalno donijeti korist svim stranama uključenim u proces (zemlje porijekla i zemlje odredišta, te sami radnici migranti), više je važnih pitanja o politici djelovanja kojima se trebaju pozabaviti upravitelji i zvaničnici u zemljama odredišta prije nego što se krene sa definiranjem programa privremene migracije radne snage. Prvo, oni treba da razmotre prednosti te vrste migracije u odnosu na imigraciju koja je zasnovana na zaposlenju, te okolnosti pod kojima se ona može promovirati, uz istovremeni pokušaj da se, u saradnji sa zemljama u razvoju iz kojih dolaze migranti, osigura da te zemlje ne ostanu uskraćene za svoje najbolje talente. Drugo, iako koncept privremene i cirkularne migracije radne snage u teoriji zvuči sasvim valjano, sve više se postavljaju pitanja o obliku tih programa kako bi oni uspješnije funkcionirali u budućnosti, u svjetlu ranijih neuspjeha politike djelovanja takvih planova. Posebno je potrebno riješiti dva pitanja: osigurati da će se privremeni radnici migranti vratiti u zemlju porijekla, te garantirati pošten odnos prema njima u zemlji odredišta, imajući na umu njihovo manje sigurno zaposlenje i status boravka. VII. Politika djelovanja nakon prijema: Prava radnika migranata

Politike djelovanja nakon prijema najčešće se odnose na više međusobno povezanih elemenata za reguliranje tržišta radne snage, osiguravanje zaštite za radnike, te podržavanje dobrobiti zajednice. Općenito gledano, značajne mjere neophodne su u pet oblasti:

reguliranje tržišta radne snage; zaštita radnika migranata (i domaćih radnika) u kontekstu zapošljavanja; podupiranje društvene kohezije; poboljšanje socijalne skrbi; pružanje socijalne sigurnosti.

Većina navedenih mjera također se nalazi među minimalnim standardima u strukturama

međunarodnih ljudskih prava i međunarodnog radnog prava u kojima učestvuju zemlje OSCE-a. U nekim slučajevima, nacionalne zakonodavne mjere zemalja porijekla također mogu u velikoj mjeri doprinijeti zaštiti njihovih radnika dok rade u inostranstvu.

Reguliranje tržišta radne snage tiče se pristupa zaposlenju i zanimanju u zemlji odredišta, bilo da to znači prvo zaposlenje radnika migranta ili drugi posao ukoliko on ili ona ostanu bez posla. Propisi koji se odnose na priznavanje diploma i kvalifikacija također mogu u velikoj mjeri uticati na nivo zaposlenja kojem je radnicima migrantima dopušten pristup, što ima značajan utjecaj na stepen njihovog ekonomskog i socijalnog doprinosa zemlji odredišta, kao i na novčane doznake u matičnu zemlju i potencijalna sredstva kojima se poboljšava razvoj njihovih zemalja porijekla.

Iako države zadržavaju suvereno pravo nad svojim strategijama migracija, međunarodnim pravom je ustanovljen određeni broj načela kojima se osigurava ravnopravnost u tretmanu legalnih radnika migranata i domaćih radnika u oblasti zaposlenja i zanimanja, uključujući nadziranje uvjeta zapošljavanja, pristup stručnom obučavanju, kursevima jezika i integriranja u zajednicu, uzimajući u obzir slobodu udruživanja, te zaštitu od diskriminacije. Temeljna ljudska prava vrijede za sve migrante, bez obzira na njihov status, a cijeli niz međunarodnih radnih standarda predviđa zaštitu u pogledu tretmana i uvjeta rada.

Društvena kohezija u zemljama odredišta značajno se može poduprijeti ukoliko se slučajevi diskriminacije protiv radnika migranata i njihovih porodica mogu rješavati i

18

eliminirati. Pored toga, odgovarajuće mjere kojima se pomaže integriranje migranata u društvo i pružanje mogućnosti za spajanje porodica također imaju važnu ulogu u sprečavanju marginaliziranja migranata i promoviranja društvene kohezije.

Socijalna skrb za radnike migrante i njihove porodice u zemljama odredišta poboljšava se valjanim pristupom zdravstvenoj zaštiti, smještaju i obrazovanju pod jednakim uvjetima koji se pružaju i domaćem stanovništvu. Te oblasti se također jasno pokazuju u važnim društvenim pravima zaštićenim međunarodnim pravom o ljudskim pravima i međunarodnim radnim pravima, kojima su privržene gotovo sve države koje učestvuju u radu OSCE-a.

Radnici migranti suočavaju se sa posebnim teškoćama u oblasti socijalne sigurnosti, s obzirom da su prava na socijalnu sigurnost obično povezana sa periodima zaposlenja, davanja doprinosa ili boravka. Radnici migranti riskiraju gubitak prava na beneficije socijalne sigurnosti u zemlji porijekla zbog svoga odsustva, dok u isto vrijeme mogu biti suočeni sa ograničavajućim uvjetima u zemlji domaćinu u pogledu njihove obuhvaćenosti nacionalnim sistemom socijalne zaštite. Stoga, radnici migranti imaju poseban interes da sebi osiguraju ravnopravan pristup u pogledu pokrivenosti i prava na beneficije koje imaju domaći radnici - da zadrže stečena prava kada napuštaju zemlju (uključujući i izvoz beneficija), te da ostvaruju korist od akumuliranja prava stečenih u različitim zemljama. VIII. Mjere za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage

Više je dobrih razloga koji objašnjavaju zašto neregularna migracija radne snage treba biti spriječena ili smanjena, kao što su potreba da se osigura kredibilitet legalnih strategija za imigraciju, zaštite neregularni radnici migranti od situacija eksploatacije i zlostavljanja, te održe dobri odnosi među zemljama porijekla, zemljama tranzita i zemljama odredišta.

Ukupno gledano, neregularne migrante čine dvije skupine osoba. Prvo, tu su oni koji dolaze u tajnosti, često uz tragične posljedice. Drugu grupu čine one osobe koje dolaze legalno (naprimjer, sa turističkim ili studentskim vizama) i zatim prekoračuju period važenja viza. Vlada opće uvjerenje da većina neregularnih migranata spada u drugu grupu.

Zabrinutost zbog rasprostranjenih slučajeva zlostavljanja koji su povezani sa neregularnom migracijom dovela je do većeg broja reakcija međunarodne zajednice kojima se naglasak stavlja na sprečavanje takvih slučajeva zlostavljanja i zahtijeva od država da preduzmu mjere na detektiranju, eliminiranju i primjeni sankcija za tajno prebacivanje migranata u uvjetima zlostavljanja i ilegalnog zaposlenja, uključujući trgovinu radnom snagom, te na zaštiti prava neregularnih radnika migranata, posebno njihovih temeljnih ljudskih prava, kao i prava koja proističu iz ranijeg zaposlenja (neisplaćene plaće itd.).

Rješavanje problema neregularne migracije radne snage iziskuje sveobuhvatan ili holistički pristup. Četiri upravna načela treba da podupiru djelovanje na sprečavanju ili smanjenju neregularne migracije: 1. Izolacionistički pristup osuđen je na neuspjeh, a unapređivanje dijaloga, saradnje i partnerstva među svim zemljama pogođenim neregularnom migracijom od ključnog je značaja; 2. Potrebno je usvojiti skup mjera koje su po svojoj prirodi sveobuhvatne i komplementarne; 3. Same kontrolne ili restriktivne mjere nisu dovoljne; i 4. Pristup koji presijeca ili obuhvaća više sektora je od suštinskog značaja, uz angažman ne samo vlada učesnica već i društvenih partnera i civilnog društva. Posebno, problemi

19

nezvaničnog tržišta radne snage ne mogu se adekvatno rješavati bez učešća poslodavaca i sindikata.

Niz obimnih mjera usmjerenih na sprečavanje ili smanjivanje neregularne migracije radne snage stoga se može predvidjeti u svim fazama procesa migracije, obuhvaćajući aktivnosti u zemljama porijekla; kontrole na granicama i artikuliranje održive politike izdavanja viza; mjere i sankcije protiv onih koji olakšavaju neregularnu migraciju, uključujući trgovce ljudima, krijumčare i eksploatatorski nastrojene poslodavce; mjere zaštite za neregularne radnike migrante; reguliranje propisima ili legaliziranje programa; uzvratne mjere sa naglaskom na promoviranju dobrovoljnog odlaska; otvaranje više legalnih kanala za migraciju radne snage; te međudržavna saradnja. IX. Međudržavna saradnja

Dijalog i saradnja među državama uključenim u procese migracije radne snage su neophodni ukoliko se želi da međunarodna migracija radne snage bude od koristi svim uključenim interesnim sudionicima (tj. zemljama porijekla i zemljama odredišta, radnicima migrantima, poslodavcima, agencijama za angažiranje radne snage, civilnom društvu itd.). Više je različitih nivoa međudržavne saradnje, zvanične i nezvanične, u koju su zemlje uključene na bilateralnom, regionalnom i globalnom nivou.

Zvanični mehanizmi međudržavne saradnje u suštini su pravno obavezujuća opredjeljenja sadržana u sporazumima zaključenim između država koji se odnose na saradnju na planu migracije radne snage. Ti sporazumi mogu poprimati oblik ugovora koji se isključivo tiču ove oblasti, kao što je to slučaj sa bilateralnim sporazumima o radu, ili širih sporazuma, kao što su posebne regionalne i međunarodne konvencije koje se odnose na zaštitu radnika migranata, obuhvaćajući i odredbe o međudržavnoj saradnji. Države preuzimaju i važne zvanične obaveze u pogledu međunarodne trgovine koje su značajne u kontekstu kretanja osoba kao pružatelja usluga.

Bilateralnim sporazumima o migraciji radne snage (BLA) zvanično se uobličavaju obaveze

svake strane potpisnice da osigura da se migracija odvija u skladu sa dogovorenim načelima i postupcima. Putem BLA mogu se definirati postupci za reguliranje cijelog procesa migracije radne snage, od ulaska do povratka, što donosi prednosti i zemljama odredišta i zemljama porijekla. Sporazumima se, posebno, osigurava za zemlje porijekla da će njihovi državljani dobiti zaposlenje, te biti adekvatno zaštićeni u zemlji odredišta.

Najvažnije svrhe bilateralnih sporazuma su: ekonomska, s ciljem da se otklone privremene nestašice na domaćem tržištu radne snage, recimo u poljoprivrednom sektoru, uz istovremeno omogućavanje migrantu i zemlji porijekla da imaju koristi od povećane zarade; politička, kao odluka da li da se potvrde prijateljski odnosi ili ojača saradnja na polju upravljanja neregularnom migracijom; te razvojna, sa ciljem, naprimjer, da se spriječi proizvoljni međunarodni angažman radne snage u sektorima kao što su zdravstvene usluge, što ima direktne posljedice na razvoj u siromašnijim zemljama.

Iako su uočene neke manjkavosti u pogledu bilateralnih sporazuma, u nedostatku globalnog režima za međunarodnu migraciju radne snage oni ostaju važan mehanizam međudržavne saradnje na polju zaštite radnika migranata, usklađivanja ponude i potražnje radne snage, upravljanja neregularnom migracijom, te reguliranjem angažiranja radne snage. Čini se da su glavni razlozi uspjeha BLA, kao mehanizma privremenog zapošljavanja inostranih radnika, u tome što se oni koncentriraju na posebne sektore u kojima vlada najveća nestašica radne snage; uvedena je kvota ili prag; angažiranje radne snage je organizirano; a povrh svega, odvija se cirkuliranje radne snage. Pored toga, angažman poslodavaca i njihovih organizacija na provedbi BLA u značajnoj mjeri doprinosi njihovoj efikasnosti.

20

Regionalna saradnja na polju upravljanja migracijom radne snage može se podijeliti na

četiri zvanična mehanizma regionalne integracije, uključujući slobodno kretanje poticaja radne snage i obaveze država da sarađuju kroz regionalne sporazume, te manje zvanične mehanizme, kao što su regionalni procesi konsultiranja i drugi nezvanični dogovori.

Migracija radne snage olakšava se u manjoj ili većoj mjeri regionalnim integrativnim procesima koje obično pokreću ekonomski faktori, kao što je uspostavljanje aranžmana slobodne trgovine između zemalja u regiji, sa ciljem da se optimizira potencijal tržišta i ekonomskih mogućnosti. Oni obično obuhvaćaju odredbe koje olakšavaju kretanje državljana zemalja članica koje učestvuju u procesu radi zapošljavanja i boravka. Takvi dogovori mogu sezati od obimnih režima slobodnog kretanja primjenjivih na sve kategorije osoba, uključujući i radnike, kao što je slučaj u EU, do nešto više ograničenih odredbi koje se koncentriraju na kretanje poslovnih posjetitelja, profesionalaca, drugih visokokvalificiranih osoba i pružatelja usluga, što je situacija u slučaju Sjevernoameričkog sporazuma o slobodnoj trgovini. Regionalna integracija u CIS-u također se vrši na različitim nivoima, iako sa pomiješanim rezultatima.

Na globalnom nivou trenutno ne postoji operativni sveobuhvatni režim međunarodnih migracija. Prijem osoba u države radi zaposlenja reguliran je prvenstveno nacionalnim zakonima i politikama djelovanja. Međutim, određeni broj zvaničnih mehanizama na snazi je na globalnom nivou, pod okriljem međunarodnih ugovora o ljudskim pravima i radu ili dogovora o međunarodnoj trgovini, kao što je Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS) iz 1994. godine, koji sadrži globalno primjenjive propise relevantne za mobilnost radnika u kontekstu trgovine uslugama. Ti propisi nalaze se u Dijelu IV Sporazuma i omogućavaju „fizičkim osobama“ da pređu međunarodnu granicu radi pružanja neke usluge iako su, trenutno, navedeni propisi u praksi ograničeni na malobrojnu kategoriju migranata. Međutim, u kontekstu nedavnih trgovinskih pregovora u okviru WTO, delegacije iz zemalja u razvoju i nerazvijenih zemalja tražile su za svoje državljane veći pristup tržištima radne snage u razvijenim zemljama.

Definiranje zvaničnih obaveza preko usmjerenih bilateralnih sporazuma o radnoj snazi, regionalni integracijski mehanizmi, te regionalne i međunarodne konvencije, važni su za olakšavanje uređene migracije radne snage i zaštitu radnika migranata. Kada je takve sporazume teško postići, što je ponekad slučaj, druga rješenja mogu se pokazati kao efikasna sredstva za međudržavnu saradnju. Ona obuhvaćaju neobavezujuće konsultacijske mehanizme kao što su regionalni konsultacijski procesi, zajedničke komisije o radnoj snazi, te radne grupe.

Regionalni konsultacijski procesi (RCP) predstavljaju primjer neobavezujućih foruma koji okupljaju zvaničnike država porijekla i država odredišta koji su zaduženi za pitanja migracije kako bi, u duhu saradnje, diskutirali o pitanjima povezanim sa migracijama. Dvije su osnovne karakteristike zajedničke za sve RCP. Oni su nezvanični, a rezultati, iako postignuti konsenzusom, nisu obavezujući. Iako žiža interesovanja takvih procesa zavisi od interesa uključenih strana, ključ za uspješno funkcioniranje jednog RCP jeste da se nađe osnovni zajednički interes u upravljanju migracijama, uprkos nacionalnim interesima i iskustvima. Iako se malobrojni RCP koncentriraju isključivo na migraciju radne snage, ova tema postaje sve važnija stavka dnevnog reda. Drugi oblici nezvaničnih konsultacija između država porijekla i država odredišta su zajedničke komisije o radnoj snazi, okrugli stolovi i studijski odbori ili radne grupe.

21

Na globalnom nivou, Inicijativa iz Berna predstavlja konsultacijski proces u vlasništvu država čiji je cilj da se dobije bolje upravljanje migracijama na nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou preko poboljšane saradnje među državama. Proces pomaže vladama da razmjenjuju različite strateške prioritete i identificiraju dugoročne interese na polju migracija s ciljem da sačine zajedničke orijentacije ka upravljanju migracijama. Najvažniji ishod inicijative iz Berna je sačinjavanje Međunarodnog programa za upravljanje migracijama (IAMM), neobavezujućeg izvora i širokog okvira politike djelovanja na planu upravljanja migracijama na međunarodnom nivou. U IAMM-u se izlaže određeni broj zajedničkih shvaćanja i efikasnih praktičnih koraka za planiran, uravnotežen i sveobuhvatan pristup upravljanju migracijama, uključujući migraciju radne snage i ljudska prava migranata.

U junu 2004. godine, na 92. zasjedanju Međunarodne konferencije rada, održana je opća rasprava o radnicima migrantima zasnovana na „integriranom pristupu“. Na Konferenciji je konsenzusom usvojena Rezolucija o poštenom udjelu za radnike migrante u globalnoj ekonomiji, koja je pozvala ILO i njena sastavna tijela da u partnerskom odnosu sa drugim relevantnim međunarodnim organizacijama provode plan djelovanja na polju migracije radne snage. Glavni element tog plana bio je sačinjavanje neobavezujućeg multilateralnog okvira za pristup migraciji radne snage zasnovan na pravima, uz uzimanje u obzir potreba tržišta radne snage. Taj Okvir, odobren na Tripartitnom skupu eksperata u novembru 2005. godine i podnesen Upravnom tijelu ILO-a u martu 2006. godine, podvlači značaj međunarodne saradnje prilikom bavljenja migracijom radne snage. Okvir sadrži četiri obimne teme: dostojanstven rad za svakoga; upravljanje i usmjeravanje migracije radne snage; promoviranje i zaštita prava migranata; te migracija radne snage i razvoj. Pošto je Okvir neobavezujući, tekst se koncentrira na načela i smjernice koji bi trebali biti od pomoći zemljama članicama prilikom sačinjavanja mjera politike djelovanja na planu migracije radne snage, te njihove provedbe.

Međudržavna saradnja je od ključnog značaja za uređen i upravljan sistem migracije radne snage. U nedostatku široko prihvaćenog međunarodnog sistema migracije za migraciju radne snage (tj. proširivanje GATS-a kako bi on obuhvatio brojnije kategorije pružatelja usluga, te opsežnija ratifikacija međunarodnih standarda o radu i ljudskim pravima kojima se štite radnici migranti), posebno je relevantna potreba da se proširuje i razvija međunarodna, regionalna i bilateralna saradnja korištenjem zvaničnih i nezvaničnih sredstava, te na osnovu najbolje postojeće prakse. X. Zaključak

Priručnik predstavlja pokušaj da se pruži usmjerenje osobama koje sačinjavaju politiku djelovanja u zemljama porijekla i zemljama odredišta davanjem informacija o efikasnim strategijama i praktičnim potezima koji su se postepeno razvijali u zemljama sa značajnim iskustvom na polju migracija, uzimajući u obzir lokalni kontekst.

I zemlje porijekla i zemlje odredišta suočavaju se sa zajedničkim i različitim prioritetima i pitanjima, u smislu njihovog naglašavanja, prilikom sačinjavanja politike djelovanja na planu migracije radne snage. Primarna briga zemalja porijekla je da se u najvećoj mogućoj mjeri osigura zaštita i dobrobit njihovih radnika migranata, posebno onih koji su podložniji zlostavljanju, kao što su žene zaposlene u domaćinstvima. Podjednako značajna briga zemalja porijekla jeste da se izvrši optimiziranje razvojnih koristi od organizirane migracije radne snage. Međutim, ti ciljevi politike djelovanja mogu se ostvariti samo ako postoji adekvatan institucionalni kapacitet i saradnja između ministarstava za njihovu provedbu, kao i međudržavna saradnja.

22

Što se tiče zemalja odredišta, praćenjem i procjenama nedavnih aktivnosti na sačinjavanju politika djelovanja na planu migracije radne snage na nacionalnom nivou pokazuje se da je potrebno, imajući u vidu nejednakosti u smislu blagostanja i demografskih faktora u većini evropskih zemalja, sve ozbiljnije razmatrati određene oblike imigracije zasnovane na stalnom zaposlenju. U isto vrijeme, značajna većina radnika migranata, koji su zakonito zaposleni u evropskim zemljama, primljena je u zemlju u kontekstu planova za privremenu migraciju radne snage, što se ponekad olakšava sklapanjem bilateralnih sporazuma o radu. Osobe koje donose odluke suočavaju se sa izazovom da te programe učine funkcionalnim, uz istovremenu zaštitu radne snage njihove zemlje (državljani i migranti sa legalnim boravkom) i davanje dovoljnih garancija za radnike migrante primljene u zemlju u okviru tih planova.

Međutim, imajući na umu transnacionalnu prirodu migracije radne snage, okvir politike djelovanja sačinjen isključivo na nivou države, koliko god on bio inovativno i detaljno formuliran, neće biti dovoljan da odgovori na sve postavljene izazove. Stoga, takav okvir treba biti čvrsto ukorijenjen u bilateralne, regionalne i multilateralne mehanizme, zvanične i nezvanične kooperativne prirode, kojima se daju informacije i dopunjavaju pristupi pojedinačnih zemalja. U tom smislu je važno podvući ulogu međunarodnog pravnog okvira.

Vlade, organizacije poslodavaca i radnika, parlamentarci i organizacije civilnog društva u svim zemljama, a one su države koje učestvuju u radu OSCE-a i države članice ILO-a i IOM-a, trebaju odigrati ključnu ulogu kako bi osigurale uređen i efikasan pristup međunarodnoj migraciji radne snage. Takav pristup nudi najbolji put da se osigura da migracija radne snage postane istinski instrument razvoja, regionalne integracije, te socijalne skrbi u matičnoj zemlji i zemlji domaćinu, kao i za same migrante.

23

1. Uvod Od 191 miliona migranata širom svijeta, koliko se procjenjuje da ih ima, smatra se da su

više od 86 miliona radnici migranti. Ta brojka je mnogo veća ako se u obzir uzmu izdržavane osobe koje žive sa migrantima. Upravljanje tokovima migracija je od ključnog značaja ako se ima na umu navedena brojka, te vjerovatnoća da će se međunarodna migracija radne snage u budućnosti povećavati. Migracija radne snage, ili kretanje ljudi preko granica radi zapošljavanja, dospjela je na vrh političkih prioriteta u mnogim zemljama porijekla, tranzita i odredišta. Vlade na oba kraja migracijskog spektra povećavaju regulativne kapacitete kako bi upravljale mobilnošću radne snage u zajedničku korist društva, migranata i države. U isto vrijeme, migracija u svrhu zapošljavanja je samom svojom prirodom prekogranični ili transnacionalni fenomen, te se stoga njome ne može upravljati ili baviti isključivo na nivou jedne zemlje. Razvijanje efikasnih, poštenih i trajnih politika djelovanja i praktičnih koraka na polju migracije radne snage iziskuje saradnju među svim državama koje su uključene u proces (tj. zemljama porijekla, zemljama tranzita i zemljama odredišta) na svim nivoima vlasti, skupa sa ostalim ključnim interesnim sudionicima, odnosno društvenim partnerima (poslodavci i sindikati) i organizacijama civilnog društva.

Međunarodna migracija radne snage je neizbježna, ali i neophodna, stvarnost za većinu zemalja, uključujući zemlje članice Međunarodne organizacije za migracije (IOM), Međunarodne organizacije rada (ILO), kao i države koje učestvuju u radu Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE),1 sa kojom će se suočavati u predstojećim decenijama. Iako se zemlje mogu svrstavati u kategorije kao zemlje porijekla ili zemlje odredišta, tj. zemlje koje šalju i zemlje koje primaju migrante, te se suočavaju sa zajedničkim i različitim prioritetima i pitanjima u pogledu naglašavanja, prilikom formuliranja politike djelovanja na planu migracije radne snage, migracija je dinamičan proces i današnje zemlje porijekla već sutra mogu biti zemlje odredišta.2 Iskustvo zemalja centralne i istočne Evrope je posebno dobar primjer promjenjive dinamike migracija. Pored toga, sve zemlje su u određenoj mjeri i zemlje porijekla i zemlje odredišta.

Imajući na umu da će se mobilnost osoba zbog zapošljavanja zadržati, i vjerovatno jačati kao pojava u našem svijetu zahvaćenom globalizacijom, potrebno je sveobuhvatno, efikasno i uravnoteženo upravljati migracijom radne snage kako bi se njen pozitivni efekat doveo na najveću moguću mjeru, a maksimalno umanjili negativni efekti i za zemlje porijekla i za zemlje odredišta, kao i za radnike migrante i njihove porodice.3

Osnovne informacije Migranti općenito, a radnici migranti posebno, su sudionici u razvoju i zemalja porijekla i

zemalja odredišta. Oni daju svoj doprinos napretku zemalja domaćina kroz svoje vještine, rad, znanja i inicijativu. Pored toga, oni daju veliki doprinos matičnim zemljama preko novčanih doznaka i povratka talenta, što opet doprinosi poboljšavanju ljudskog kapitala i lokalnih privreda. Migracija radne snage postala je ključna karakteristika u omogućavanju industrijaliziranim zemljama da odgovore na zahtjeve ekonomije, tržišta rada i produktivnosti u globaliziranoj ekonomiji. Migracija danas služi kao instrument za podešavanje vještina, dobi i sektorskog sastava na nacionalnim i regionalnim tržištima radne snage. Ona pruža odgovore na potrebe za vještinama i osobljem koje se brzo mijenjaju zbog tehnološkog napretka, promjena uvjeta na tržištu i industrijskih transformacija. U zemljama sa dominantno starijom populacijom migracija nudi potencijal za obnavljanje radne snage, kao i dovođenje mlađih radnika i povećavanje dinamike, inovativnosti i mobilnosti radne snage.

Sve obimnije znanje obilato pokazuje da i žene i muškarci migranti daju veliki doprinos ekonomskom i društvenom razvoju i zemalja u kojima borave i matičnih zemalja. Brojne

24

studije pokazuju da migranti obavljaju neophodne poslove koje domaće stanovništvo ne želi, te da njihovo prisustvo, aktivnost i inicijativa stvaraju dodatna radna mjesta. Doprinos migranata sistemima socijalne sigurnosti pomaže uravnoteživanju nacionalnog računa u više zemalja, iako mnogi od njih neće nikada imati koristi od vlastitih doprinosa. Radeći za niske nadnice ili nadnice koje su manje od standardnih, migranti obezbjeđuju značajne subvencije koje osiguravaju, npr., nisku cijenu poljoprivrednih proizvoda, pristupačne usluge, finansijski dostupne objekte za stanovanje, te dostupnu zdravstvenu njegu, iako osporavaju, ponekad ne svojom voljom, prevladavajuće situacije u pogledu nadnica i uvjeta rada u zemljama domaćinima (ILO, 2004a).

Doprinosi migranata naučnim, društvenim, kulturnim i sportskim postignućima imaju legendaran status u historiji i identitetu mnogih imigrantskih zemalja.

Gledano prema količini, sa zvaničnim transferima novca u zemlje u razvoju čiji se iznos procjenjuje na 160 milijardi US dolara u 2005. godini, novčane doznake migranata predstavljaju najveći međunarodni obim razmjene nakon nafte, i daleko premašuju trenutne nivoe međunarodne pomoći za razvoj. Iako se često kaže kako su novčane doznake migranata matičnim državama, obično zemljama u razvoju, namijenjene prvenstveno potrošnji, veliki dio tih potrošenih sredstava očito se investira u poboljšavanje uvjeta smještaja, ishrane, zdravstvene zaštite i obrazovanja članova porodice koji žive u matičnoj zemlji. Ti troškovi imaju značajan pozitivni efekat na poboljšavanje ljudskog kapitala, što predstavlja najosnovniju komponentu razvoja, te imaju efekat multipliciranja na širenje lokalnih aktivnosti na planu izgradnje, proizvodnje hrane, zdravstvene zaštite i obrazovnih institucija.

Danas je hitni prioritet da se smanje troškovi transfera novčanih doznaka kako bi njihov najveći mogući dio stizao do porodice ili zajednice koja ih koristi, a ne da se vrše plaćanja finansijskim posrednicima u vidu troškova prebacivanja i nadoknada, koje prema nekim izvještajima dostižu 20% i više od iznosa novca koji se šalje.

Socijalni i radni uvjeti radnika migranata, uz stepen integriranja migranata u društvo, određuju nivo i obim ekonomskih i socijalnih doprinosa koje oni daju za društvenu i ekonomsku dobrobit u zemljama domaćinima. Uvjeti života i rada radnika migranata posebno utiču na njihovu sposobnost da dio svoje zarade doznače natrag u matičnu zemlju, te da steknu vještine i znanja koja će im biti od koristi nakon povratka ili trajnog naseljavanja u nekoj drugoj zemlji. Stoga ti uvjeti imaju direktan utjecaj na nivo i prirodu doprinosa migranata socijalnoj skrbi, formiranju ljudskog kapitala, te razvoju, posebno u njihovim zemljama porijekla. Naprimjer, zarada od zaposlenja koja se uskraćuje migrantima koji rade u uvjetima eksploatacije, ili koju deportirani migranti ne mogu preuzeti prije odlaska, predstavlja ekonomski resurs koji nije ukraden samo od pogođenih radnika, već je u praksi oduzet i od zemalja porijekla u koje bi inače bio poslan značajan dio te zarade.

Iako je zaštita ljudskih prava svih migranata sama po sebi pravni, politički i etički imperativ, bez obzira na ekonomska, finansijska ili druga razmatranja, zaštita radnika migranata, kampanje protiv diskriminacije, ravnopravnost u tretmanu i poticanje integriranja su sasvim jasno suštinske mjere kojima se osigurava da migracija zaista u značajnoj mjeri pozitivno doprinosi ekonomskom i socijalnom razvoju i u zemljama domaćinima i u matičnim zemljama.

Reguliranje migracije radne snage, kao pojave koja uključuje ljudska bića u situacijama potencijalne eksploatacije i neadekvatne zaštite, ne može se prepustiti isključivo tržišnim mehanizmima. Kako bi se osiguralo da od migracije imaju koristi i zemlje domaćini i zemlje

25

porijekla, kao i sami migranti, neophodne su promišljene politike djelovanja i praktični koraci država i interesnih sudionika.

Proteklih godina međunarodni dijalog i konsultacije o migracijama sve se više koncentriraju na identificiranje zajedničkih pristupa i sredstava za saradnju između država u reguliranju onoga što se po definiciji posmatra kao pojava koja iziskuje međunarodnu saradnju. Prije jedne decenije delegati iz gotovo 160 zemalja postigli su dogovor o sveobuhvatnom zajedničkom programu rada u poglavlju o migraciji Plana djelovanja usvojenog na Međunarodnoj konferenciji o stanovništvu i razvoju (ICPD), održanoj u Kairu 1994. godine (UNFPA, 1994). Na Svjetskoj konferenciji protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije i ostalih oblika netolerancije, 2001. godine, usvojeni su Durbanska deklaracija i Program djelovanja sa posebnim elementima koji se bave odnosom prema strancima i njihovim integriranjem u društvo (UN, 2002).

Tokom nekoliko proteklih godina, u regionalnim dijalozima koji traju u Africi, Sjevernoj i Južnoj Americi, regiji Kavkaza, te centralne i jugoistočne Azije, vode se stalne diskusije i razrađuju zajednički pristupi. Na globalnom nivou, Inicijativa iz Berna, za koju je IOM osigurao Sekretarijat, rezultirala je Međunarodnim programom rada u oblasti upravljanja migracijama (Švicarski federalni ured za migracije, 2005a; IOM 2005d), u kojem se izlaže određeni broj zajedničkih shvaćanja i efikasnih praktičnih koraka za planirani, uravnoteženi i sveobuhvatni pristup upravljanju migracijama, uključujući i migraciju radne snage.

Još jedan važan doprinos bilo je usvajanje Zaključaka i Plana djelovanja za radnike migrante na Međunarodnoj konferenciji o radu održanoj u Ženevi 2004. godine. U tim Zaključcima naznačen je pristup reguliranju migracije radne snage zasnovan na pravima u kontekstu tržišta radne snage i razmatranja o zapošljavanju. Predstavnici vlada na ministarskom nivou i lideri sindikata i federacija poslodavaca iz 177 zemalja članica ILO-a jednoglasno su usvojili Zaključke. Slijedeći Plan djelovanja, ILO je zatim razradio neobavezujući Okvir multilateralne politike djelovanja za migraciju radne snage na osnovu pristupa zasnovanog na pravima koji uzima u obzir zabrinutosti tržišta rade snage i suverenitet država (ILO, 2005a). Ta dešavanja su detaljnije izložena u Priručniku u Poglavlju IX koje govori o međudržavnoj saradnji.

Strategije i praktični koraci na planu migracija mogu biti uspješni i efikasni samo kada su zasnovani na čvrstim osnovama pravnih normi, čime djeluju u okviru vladavine zakona. Stoga, oni kao takvi moraju biti u skladu sa minimalnim standardima u oblastima međunarodnih ljudskih prava i međunarodnog radnog prava, prihvatljivim za sve zemlje koje učestvuju u radu OSCE-a, kao i države članice IOM-a i ILO-a. Mnogi od tih standarda ponavljaju se i na regionalnom nivou. Postoje i posebni međunarodni standardi koji se odnose na zaštitu radnika migranata i članova njihovih porodica. U dvije konvencije ILO-a o migracijama - Konvenciji o migracijama radi zapošljavanja iz 1949. godine (br. 97) i Konvenciji o radnicima migrantima (Dodatne odredbe) iz 1975. godine (br. 143) - skupa sa Međunarodnom konvencijom o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica iz 1990. godine (ICRMW), definira se širok pravni okvir za razvijanje strategija i praktičnih koraka na planu migracija u pogledu odnosa prema radnicima migrantima. Ta tri pravna instrumenta zajedno čine „međunarodnu povelju“ za zaštitu radnika migranata i daju normativni okvir koji pokriva najveći broj pitanja koja se tiču odnosa prema radnicima migrantima i sa njim povezane međudržavne saradnje. Do sada je sedamdeset i šest zemalja ratificiralo jedan ili više od ta tri pravna instrumenta, uključujući i značajan broj država koje učestvuju u radu OSCE-a, ali i država članica ILO-a i IOM-a. O tom međunarodnom pravnom okviru detaljnije se govori u Poglavlju I.

26

Politika djelovanja na planu migracije radne snage može u isto vrijeme biti kredibilna i održiva samo u onoj mjeri u kojoj uzima u obzir interese, zabrinutosti i iskustva interesnih sudionika kojih se najviše tiče. Ključni interesni sudionici su brojna ministarstva i agencije unutar struktura vlasti odgovorne za migracije radne snage, svakako uključujući ministarstva rada. U procesu konsultiranja i donošenja odluka također se moraju uzeti u obzir drugi interesni sudionici: organizacije poslodavaca i kompanije koje daju zaposlenje; organizacije radnika koje predstavljaju interese radnika migranata i domaćih radnika; tijela civilnog društva; te, naravno, sami migranti.

Politike djelovanja i praktični koraci na planu migracija moraju dati odgovor na izmjerene i legitimne potrebe, pri čemu također treba uzeti u obzir zabrinutosti domaće radne snage. Takav sistem se mora oslanjati na redovne procjene tržišta radne snage kako bi se identificirale trenutne i predstojeće potrebe radnika, kako visokokvalificiranih tako i niskokvalificiranih, te odgovorilo na njih. Politika djelovanja i praksa trebat će se pozabaviti oblastima kao što su razvijanje svijesti, nadzor angažmana radne snage, rukovođenje prijavama, obučavanje zvaničnika javnih službi i zvaničnika za provedbu zakona, priznavanje obrazovne ekvivalencije, pružanje socijalnih i zdravstvenih usluga, inspekcije rada, obnavljanje prava i oporavak za žrtve trgovine ljudima, kao i mnogim drugim oblastima.

2. Zašto priručnik o migraciji radne snage? Migracija radne snage, ili kretanje ljudi preko granica radi zapošljavanja, dospjela je na vrh

političkih prioriteta u mnogim zemljama porijekla, tranzita i odredišta. Vlade na oba kraja migracijskog spektra povećavaju regulativne kapacitete kako bi upravljale mobilnošću radne snage u zajedničku korist društva, migranata i države. Mnogi se sve više i više obraćaju IOM-u i ILO-u, kao i drugim relevantnim organizacijama, kako bi dobili stručnu podršku prilikom formuliranja efikasnih politika djelovanja na planu migracije radne snage. Sve veći broj zemalja u razvoju, kao i zemalja čije su privrede u tranziciji, pokušava usvojiti politike djelovanja kojima se promovira zapošljavanje jednog dijela njihove radne snage u inostranstvu i time stvaraju prihodi kroz novčane doznake u domovinu, uz pružanje jamstava za zaštitu njihovih državljana u inostranstvu. Neke zemlje sa srednjom stopom prihoda također su i zemlje odredišta i traže načina da poboljšaju upravljanje dotokom radne snage. Mnoge zemlje sa visokom stopom prihoda, iako imaju dugoročne politike djelovanja na planu migracija, moraju vršiti stalna prilagođavanja kako bi odgovorile na potrebe tržišta radne snage, privukle kvalificirane migrante, smanjile neregularnu migraciju i umanjile posljedice odliva mozgova.

Migracija je uvrštena u program aktivnosti OSCE-a 1975. godine, usvajanjem Helsinškog završnog akta (1975), u kojem je sloboda kretanja prepoznata kao jedna od njegovih temeljnih obaveza4 i koji se direktno pozabavio međunarodnom migracijom radnika (Tekst 1).

Zbog recentnih trendova migracije radne snage u području djelovanja OSCE-a određeni broj zemalja koje učestvuju u radu OSCE-a pružile su gostoprimstvo značajnom broju migranata, uz određeni nedostatak političkih i strateških okvira za zaštitu migranata. Tokom nekoliko proteklih godina OSCE posvećuje sve veću pažnju posebno pitanjima koja se tiču ljudskih prava migranata i radnika migranata. OSCE je preuzeo nekoliko važnih obaveza kako bi olakšao kretanja ljudi preko granica, kao i unutar njihovih zemalja. Postoje i posebne obaveze koje se odnose na tretman radnika migranata.5

27

Tekst 1 Završni akt Konferencije o sigurnosti i saradnji u Evropi – Helsinki 1975.

Ekonomski i socijalni aspekti migracije radne snage

Zemlje potpisnice ... mišljenja su da se problemima koji nastaju na bilateralnoj osnovi migracijom radnika u Evropi, kao i između država potpisnica, trebaju direktno baviti zainteresirane strane, kako bi se ti problemi riješili u njihovom obostranom interesu, u svjetlu zabrinutosti svake države uključene u proces da uzme u obzir zahtjeve koji proističu iz njene društveno-ekonomske situacije, uz vođenje računa o obavezama svake države da poštuje bilateralne i multilateralne sporazume koje je potpisala, te sa sljedećim ciljevima na umu: …

osigurati, saradnjom između zemlje domaćina i zemlje porijekla, uvjete pod kojima se može odvijati uređeno kretanje radnika, uz istovremenu zaštitu njihove lične i socijalne dobrobiti, te, ako je to potrebno, organizirati angažiranje radnika migranata i pružati elementarnu jezičnu i stručnu obuku;

osigurati jednakost prava između radnika migranata i državljana zemlje domaćina u pogledu uvjeta zaposlenja i rada i njihovih prava na socijalnu sigurnost, te osigurati da radnici migranti imaju zadovoljavajuće uvjete življenja, posebno u smislu smještaja;

nastojati da se, u najvećoj mogućoj mjeri, osigura radnicima migrantima da mogu uživati iste mogućnosti kao i državljani zemalja domaćina prilikom nalaženja drugog odgovarajućeg zaposlenja u slučaju da ranije ostanu nezaposleni;

pokazati naklonost prema pružanju stručne obuke radnicima migrantima te, koliko god je to moguće, besplatne poduke iz jezika zemlje domaćina, u okviru njihovog zaposlenja;

osigurati da djeca radnika migranata, koji su se zbog posla nastanili u zemlji domaćinu, imaju pristup obrazovanju koje se tu obično nudi, pod istim uvjetima koje imaju djeca u toj zemlji;

imati na umu da radnici migranti, posebno oni koji su stekli kvalifikacije, povratkom u svoje zemlje nakon određenog vremenskog perioda mogu pomoći u ublažavanju nedostatka kvalificirane radne snage u matičnim zemljama;

olakšati, koliko god je to moguće, spajanja radnika migranata sa njihovim porodicama; pokazati naklonjenost prema naporima zemalja porijekla da privuku ušteđevine radnika

migranata sa ciljem da povećaju, unutar okvira njihovog ekonomskog razvoja, odgovarajuće mogućnosti za zapošljavanje, čime se olakšava reintegriranje tih radnika nakon povratka u domovinu.

U 2005. godini OSCE je pitanjima migracije posvetio pažnju kao nikad prije nakon što je slovenački predsjedavajući misije OSCE-a odabrao pitanje migracije i integracije kao prioritetnu temu te godine. Pored toga, slovenački predsjedavajući je odlučio u potpunosti iskoristiti jedinstvenu trodimenzionalnu prirodu OSCE-a kako bi se ta složena tema sagledala na sveobuhvatan način: iz političke i sigurnosne, ekonomske i ekološke, te čisto ljudske perspektive.

Slovenački predsjedavajući je također uveo predmet upravljanja migracijama (radne snage) u ekonomsku i ekološku dimenziju OSCE-a (pogledati Prilog 2). Demografska realnost u geografskom području djelovanja OSCE-a i susjednim zemljama činila je pozadinu za diskusije o migracijama tokom pripremnog procesa, te na 13. Ekonomskom forumu OSCE-a o „Demografskim trendovima, migracijama i integriranju osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama: Osiguravanje bezbjednosti i održivog razvoja u geografskom području djelovanja OSCE-a“, održanom u Pragu od 23. do 27. maja 2005. godine (OSCE, 2005a). Tokom te diskusije postalo je još očiglednije da će migracija i dalje predstavljati sve veći izazov za države koje učestvuju u radu OSCE-a, te da treba ustanoviti efikasne mehanizme za poboljšavanje upravljanja migracijama

28

Tekst 2

Odluka 13. zasjedanja Ministarskog vijeća OSCE br. 2/05 Migracija

Ministarsko vijeće, Ponovno potvrđujući obaveze u vezi sa migracijom, te posebno u vezi sa radnicima migrantima i ostalim relevantnim obavezama, posebno onima koje su prepoznate u Završnom helsinškom aktu (1975), Madridskom dokumentu (1983), Završnom bečkom dokumentu (1989), Kopenhagenskom dokumentu (1990), Pariskoj povelji za novu Evropu (1990), Moskovskom dokumentu (1991), Helsinškom dokumentu (1992), Budimpeštanskom dokumentu (1994), te dokumentima koje je Ministarsko vijeće usvojilo Maastrichtu (2003) i Sofiji (2004);

Prepoznavajući sve veći značaj migracije, kao i izazove i mogućnosti koje ona predstavlja za države učesnice;

Dalje prepoznavajući da migracija postaje sve raznovrsnija i složenija pojava, kojom se treba baviti na sveobuhvatan način i da ona, stoga, iziskuje višedimenzionalni pristup na nacionalnom, regionalnom i međunarodnom nivou;

Prepoznavajući da sve države trebaju usvojiti efikasne nacionalne okvire kako bi upravljale migracijom;

Naglašavajući da je migracija sama po sebi transnacionalno pitanje koje iziskuje saradnju među državama;

Priznavajući da migracija predstavlja važan ekonomski, socijalni i ljudski faktor za zemlje domaćine, kao i za zemlje porijekla;

Priznavajući također da uspješne strategije integriranja, koje obuhvaćaju poštivanje kulturalne i religijske raznovrsnosti, te promoviranje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, predstavljaju faktor u promoviranju stabilnosti i kohezije unutar naših društava;

Odlučno da se bori protiv neregularne migracije i da se bavi njenim korijenskim uzrocima;

Imajući na umu različite pristupe koje države koje učestvuju u radu OSCE-a imaju prema pitanjima migracije, i oslanjajući se na njihovo iskustvo i najbolju praksu djelovanja;

Uzimajući u obzir inicijative i posao koji je OSCE obavio tokom 2005. godine prilikom bavljenja pitanjem migracije i integracije, a posebno Seminar o ljudskoj dimenziji u procesima migracije i integracije, Trinaesti ekonomski forum OSCE-a i Mediteranski seminar iz 2005. godine;

Pozdravljajući postojeću saradnju između OSCE-a, a posebno njegovog Ureda za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) i Ureda koordinatora ekonomskih i ekoloških aktivnosti OSCE-a (OCEEA), te relevantnih međunarodnih organizacija i institucija;

Smatrajući da OSCE, u okviru sveobuhvatnog pristupa sigurnosti, može dati svoj doprinos, između ostalog, preko:

29

rada u sinergiji i razvijanja jačeg partnerskog odnosa sa međunarodnim tijelima koja se posebno koncentriraju na migraciju,

olakšavanja dijaloga i saradnje među državama učesnicama, uključujući zemlje porijekla, zemlje tranzita i zemlje odredišta u geografskom području OSCE-a, kao i Partnera OSCE-a za saradnju i Mediteranskih partnera za saradnju,

pomaganja zemljama učesnicama da se, na njihov zahtjev, razviju efikasne politike djelovanja na polju migracije, te da se ispunjavaju njihove irelevantne obaveze prema OSCE-u,

pozivajući države učesnice da razmotre usvajanje relevantnih međunarodnih instrumenata;

Zadužuje Stalno vijeće da nastavi rad pokrenut 2005. godine, te da podnese izvještaj na Četrnaestom zasjedanju Ministarskog vijeća;

Zadužuje generalnog sekretara, kao i relevantne institucije i strukture OSCE-a, da nastave rad na pitanjima migracije u sve tri dimenzije.

Izvor: OSCE (MC. DEC/2/05). (uključujući razvijanje zakona i politika djelovanja, institucije i strukture, poboljšani dijalog i saradnju na nacionalnom, regionalnom i međunarodnom nivou, izgradnju kapaciteta, obuku osoblja i posvećivanje dodatne pažnje održivom razvoju). O upravljanju migracijom radne snage detaljno se diskutiralo na Ekonomskom forumu. Na Forumu, i tokom priprema za njega, naglašene su veze između migracije i faktora kao što su ekonomski razvoj preko novčanih doznaka i transfera znanja, okoliš, sigurnost i stabilnost, ljudska prava, organizirani kriminal, uključujući krijumčarenje i trgovinu ljudima, te ljudski kapital i odliv mozgova, da spomenemo samo nekoliko primjera.

Prema tome, rad na migraciji čvrsto je postavljen na dnevni red političkih prioriteta OSCE-a i to je ponovljeno na 13. zasjedanju Ministarskog vijeća OSCE-a održanom u Ljubljani u decembru 2005. godine, gdje je usvojena Odluka br. 2/05 o migraciji. Tom odlukom ponovo su potvrđene ranije obaveze OSCE-a u vezi sa migracijom, a posebno one koje se tiču radnika migranata. Značajno je da se Odlukom prepoznalo da „migracija postaje raznovrsnija i složenija pojava, kojom se treba baviti na sveobuhvatan način i da ona, stoga, iziskuje višedimenzionalni pristup na nacionalnom, regionalnom i međunarodnom nivou“, te da „sve države trebaju usvojiti efikasne nacionalne okvire kako bi upravljale migracijom“ (OSCE, 2005b). Njome se također daje poticaj OSCE-u da pruži svoj doprinos „olakšavanjem dijaloga i saradnje među državama učesnicama, uključujući zemlje porijekla, zemlje tranzita i zemlje odredišta u geografskom području OSCE-a“, te „pomaganjem zemljama učesnicama ... da razviju efikasne politike djelovanja na polju migracije i ispunjavaju relevantne obaveze koje imaju prema OSCE-u“ (OSCE, 2005b) (Tekst 2).

Izrada ovog Priručnika za sačinjavanje efikasnih strategija migracije radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta je direktni nastavak preporuke koju je slovenački predsjedavajući iznio na Ekonomskom forumu tražeći da se pripremi priručnik o strategijama upravljanja migracijama zasnovanim na dobroj praksi u geografskoj oblasti djelovanja OSCE-a i izvan nje. Ta ideja je dobila veliku podršku na Forumu i na kasnijim sastancima Ekonomskog i ekološkog pododbora Stalnog vijeća.

Priručnik je ujedno i rezultat aktivnosti koje su IOM i ILO obavili s ciljem da pripreme programe obuke, operativnih smjernica i alata za njihove sastavne jedinice na polju efikasnog

30

upravljanja migracijama radne snage. Priručnik je sačinio Odjel za migracije radne snage IOM-a, ILO-a i OSCE-a, te vanjski eksperti.

IOM i ILO mogu ponuditi značajno iskustvo u oblasti migracija. IOM je osnovan 1951. godine i predstavlja glavnu međuvladinu organizaciju na polju migracija i posvećen je humanoj i uređenoj migraciji za dobrobit svih. Svrha IOM-a u oblasti migracije radne snage je da se olakša sačinjavanje politika djelovanja i programa koji mogu biti od pojedinačne i zajedničke koristi za date migrante, vlade i društva. Aktivnosti IOM-a na planu migracije radne snage značajno su povećane proteklih godina, uz nekoliko aktivnih programa o migraciji radne snage u većini regija svijeta. Općenito gledano, ti programi obuhvaćaju: izgradnju kapaciteta organa vlasti; pomaganje radnicima migrantima tokom njihovog usmjeravanja prije odlaska i pružanje potrebnih informacija; olakšavanje postizanja i provedbe bilateralnih sporazuma o migraciji; poboljšavanje razvojnog efekta novčanih doznaka u matične zemlje; podržavanje međudržavnog dijaloga i saradnje na planu migracije radne snage. ILO ima dugoročni mandat za pružanje zaštite osobama u njihovom radnom okruženju, uključujući i one osobe koje se nalaze izvan svojih zemalja (npr. radnici migranti), te za promoviranje poštenog rada za sve osobe. Njena jedinstvena tripartitna struktura, priznata uloga u uspostavljanju i praćenju međunarodnih standarda o radu usmjerenih na zaštitu prava svih radnika, te njena stručnost u promoviranju produktivnog zaposlenja omogućavaju joj da ima zapaženu ulogu u oblasti međunarodne migracije radne snage. O aktivnostima spomenute tri organizacije u oblasti migracije radne snage detaljnije se govori u Prilogu 1 ovog Priručnika. Imena osoba iz navedene tri organizacije uključene u ovaj projekat, koje su dale doprinos Priručniku skupa sa vanjskim ekspertima, navedena su u Zahvalama.

Cilj ovog Priručnika je da se pomogne državama, posebno onima u geografskom području djelovanja OSCE-a, u njihovim naporima da razviju nova strateška rješenja i pristupe za bolje upravljanje migracijom radne snage i tokovima migracije radne snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta. Prilikom pripremanja Priručnika vodilo se računa da će ga koristiti prvenstveno osobe koje donose odluke i osobe koje se u praksi bave pitanjima migracije radne snage u području djelovanja OSCE-a i u zemljama u kojima djeluju IOM i ILO, te on sadrži analizu efikasnih strategija i praktičnih djelovanja na planu migracije radne snage, oslanjajući se na primjere iz država koje učestvuju u radu OSCE-a, kao i iz drugih zemalja, posebno u Aziji, koje posjeduju značajno iskustvo u ovoj oblasti i imaju razvijen cijeli niz inovativnih politika djelovanja i praktičnih koraka.

Svrha Priručnika je dvojaka: pružiti važeće i korisne informacije o politikama djelovanja u oblasti migracije radne

snage u zemljama porijekla i zemljama odredišta, kao i o recentnim relevantnim dešavanjima;

pružiti pomoć, davanjem primjera dobrih i efikasnih politika djelovanja i praktičnih koraka, osobama koje definiraju politiku djelovanja u zemljama OSCE-a i imaju obavezu da sačine ili revidiraju politike djelovanja.

Pošto saopćava tačne i pouzdane informacije o politikama djelovanja i praktičnim koracima u oblasti migracije radne snage, Priručnik je također od koristi i za osobe koje definiraju politike djelovanja u zemljama koje ne pripadaju OSCE-u, kao i za društvene partnere, medije, nevladine organizacije (NGO), naučnu zajednicu, te opću javnost.

Nakon objavljivanja Priručnika u maju 2006. godine, predloženo je da se organiziraju dvije specijalizirane regionalne i/ili nacionalne radionice kako bi se osobama koje donose odluke, kao i osobama koje u praksi rade u ovoj oblasti, iz zainteresiranih zemalja, omogućilo

31

da detaljnije diskutiraju o određenim oblastima Priručnika. Cilj će biti da se pomogne učesnicima tih radionica da se ne samo upoznaju sa efikasnim praktičnim koracima koji se primjenjuju u drugim zemljama, već i da diskutiraju o tome kako se određene politike djelovanja izložene u Priručniku mogu prilagoditi ili razviti i zatim uklopiti u njihove specifične situacije upravljanja migracijama, te u identificiranju ključnih koraka koje njihove vlade treba da preduzmu kako bi se odgovorilo na posebne potrebe migracije radne snage.

Priručnik i kasnije radionice također će pomoći da se stvori osnova za budući dijalog i saradnju među različitim nacionalnim organima vlasti i drugim interesnim sudionicima, te direktno olakšati razmjenu informacija među državama u geografskom području OSCE-a o efikasnim (ali i manje efikasnim) politikama djelovanja i praktičnim koracima povezanim sa upravljanjem migracijom radne snage.

3. Trendovi i karakteristike migracije radne snage

3.1. Trendovi u migraciji radne snage Tokom proteklih 45 godina broj osoba koje žive izvan svoje države rođenja više se nego

udvostručio, od procijenjenih 75 miliona 1960-ih godina popeo se na gotovo 191 milion 2005. godine (UN, 2006a: 1). Na svjetskom nivou, jedna od 35 osoba je migrant. Može se očekivati da će trend povećavanja međunarodne migracije i broja migranata u apsolutnom smislu biti nastavljen u predstojećim decenijama. Ipak, treba imati na umu da će se, tokom tog istog vremenskog perioda, broj stanovnika u svijetu udvostručiti, te da procenat migranata u ukupnom broju stanovnika ostaje oko 3% (IOM, 2003b). Prema procjenama, broj radnika migranata premašuje 86 miliona (ILO, 2004a: 7, tačka 9), a iako se bilježi povećanje, radnici migranti 1998. godine nisu predstavljali više od 4,2% ukupne radne snage industrijaliziranih zemalja (ILO, 2004a: 5, tačka 17).

Iako većina međunarodnih migranata potiče iz zemalja u razvoju, nije riječ samo o pojavi karakteriziranoj relacijama „sjever-jug“ ili „istok-zapad“. Gotovo polovina svih prijavljenih migranata prelaze iz jedne zemlje u razvoju u drugu (ILO, 2004a: 15, tačka 18). Kretanja unutar regije također su značajna.

3.2. Pokretačke sile Tri ključna determinirajuća faktora i dalje će poticati međunarodnu migraciju radne snage;

„privlačnost“ promjenjive demografske slike i potreba na tržištu radne snage u zemljama sa visokim prihodima;

„poticaj“ razlike u plaćama i pritisci kriza u manje razvijenim zemljama; ustanovljene mreže među državama zasnovane na porodičnim, kulturnim ili

historijskim vezama.

Sa stanovišta migranata, migracija često predstavlja strategiju izdržavanja, imajući na umu da se migracija uglavnom dešava u ekonomske svrhe. Ona predstavlja ishod odluka pojedinaca i porodica koje traže najbolja rješenja u datim okolnostima i ograničenjima sa kojim se suočavaju.

3.3 Vrste protoka Veliki dio migracije radne snage je neovlašten. To je negativna osobina te pojave, a o

mjerama za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage govori se u Priručniku (pogledati Poglavlje VIII u nastavku). Tržištu radne snage potrebni su i

32

kvalificirani i manje kvalificirani radnici. Dok se zemlje odredišta sada nadmeću za visokokvalificirane radnike, mnoga društva domaćini postaju manje spremna da prihvate radnike sa nižim kvalifikacijama. Ipak, u nekim zemljama vladaju česte akutne nestašice radne snage u sektorima u kojima se traže niže kvalifikacije, imajući u vidu da su to poslovi koje domaće stanovništvo nije spremno raditi, te da, u skladu s tim, vlade sačinjavaju privremene radničke programe kako bi se zadovoljile potrebe za radnom snagom u tim sektorima. Primjeri takvih programa i pojašnjenja o tome kako oni funkcioniraju dati su u Priručniku (pogledati Odjeljak VI.4 u nastavku).

3.4. Feminiziranje migracije radne snage Gotovo polovina od 191 miliona migranata danas u svijetu su žene (UN, 2006: 3)

(pogledati Tabelu 1). Iako su žene uvijek migrirale kao bračni drugovi i članice porodica, sada sve više migriraju kao nezavisne osobe. Žene migrantice u zemljama odredišta prihvaćaju zaposlenja koja iziskuju i više i niže kvalifikacije, iako je u oba slučaja često riječ o poslovima koji su predodređeni za njihov spol ili poslovima u sektorima u kojima su žene dominantne. Kao kvalificirani migranti, žene se često bave skrbničkim i socijalnim profesijama, kao nastavnice, socijalne radnice i bolničarke. Kao manje kvalificirani migranti, žene se obično zapošljavaju kao radnice u domaćinstvima ili njegovateljice, kao “zabavljačice”, u industriji proizvodnje odjeće, te, u manjoj mjeri, u poljoprivredi (Piper i Sattherthwaite, 2006). U određenom broju evropskih zemalja (posebno u Francuskoj, Italiji i Španiji), zemljama Zaljeva, te u nekim zemljama na Bliskom istoku (npr. Jordan i Liban), sektor usluga u domaćinstvima ostaje najvažnija kategorija zapošljavanja za migrantice (Piper i Sattherthwaite, 2006).

Međutim, kada se o međunarodnoj migraciji radne snage diskutira sa stanovišta roda, žene se odviše često prikazuju kao žrtve trgovine ljudima ili druge eksploatatorske prakse, uglavnom zbog spolno segregiranih sektora u kojima mnoge migrantice obično rade, kao što su usluge u domaćinstvima, te zbog činjenice da su one mnogo više podložne i izložene diskriminaciji na osnovu spola u odnosu na muškarce istog statusa. TABELA 1

Procenat žena migrantica među ukupnim brojem međunarodnih migranata

prema glavnim područjima, 1960-2000. Glavno područje 1960 1970 1980 1990 2000 Svijet 46,6 47,2 47,4 47,9 48,8 Razvijenije regije 47,9 48,2 49,4 50,8 50,9 Manje razvijene regije 45,7 46,3 45,5 44,7 45,7 Evropa 48,5 48,0 48,5 51,7 52,4 Sjeverna Amerika 49,8 51,1 52,6 51,0 51,0 Okeanija 44,4 46,5 47,9 49,1 50,5 Sjeverna Afrika 49,5 47,7 45,8 44,9 42,8 Supsaharska Afrika 40,6 42,1 43,8 46,0 47,2 Južna Azija 46,3 46,9 45,9 44,4 44,4 Istočna i jugoistočna Azija 46,1 47,6 47,0 48,5 50,1 Zapadna Azija 45,2 46,6 47,2 47,9 48,3 Karibi 45,3 46,1 46,5 47,7 48,9 Latinska Amerika 44,7 46,9 48,4 50,2 50,5 Izvor: Zlotnik (2002).

33

Tekst 3

Žene radnice migrantice i potreba za rodno osjetljivim politikama djelovanja

„Vremena su se promijenila i danas sve više i više žena migrira ne da bi se pridružile svome partneru već da bi tražile zaposlenje tamo gdje će biti bolje plaćene nego u matičnoj zemlji“.

„Mnoge žene migrantice podložnije su kršenjima ljudskih prava imajući u vidu da rade u sektorima ekonomije u kojim vlada rodna segregacija, kao što su rad u domaćinstvima, ili industriji zabave i seksa, gdje su nezaštićene zakonima o radu ili odgovarajućim politikama djelovanja. Mnoge žene obavljaju poslove koji ne iziskuju kvalifikacije sa ograničenim izgledima za mobilnost prema gore; zarađuju male nadnice, imaju dugo radno vrijeme i malu ili nikakvu sigurnost u pogledu zadržavanja posla ili prava na socijalne beneficije. One često nisu svjesne svojih prava i obaveza, te oklijevaju da ulažu zvanične pritužbe protiv poslodavaca ili drugih, radije birajući da trpe šikaniranje i nasilje. ...

Uprkos navedenim teškoćama i ograničenjima, migracija može ojačati migrantice i pomoći njihovu emancipaciju. Ona nudi nove mogućnosti i finansijsku nezavisnost u inostranstvu, kao i status unutar porodice i domaće zajednice. ...

Radnice migrantice daju veliki doprinos prihodu njihovih matičnih zemalja iz inostranstva preko novčanih doznaka. ... Žene ... su [također] stvorile efikasne nezvanične trgovinske veze između zemalja u kojim borave i matičnih zemalja. Migrantice postaju činiteljice ekonomske promjene“.

„Vrlo je vjerovatno da će se faktori koji dovode do migracije žena, te oni koji uvjetuju ishod, razlikovati od faktora povezanih sa migracijom muškaraca. Politike djelovanja i propisi koji se odnose na imigraciju i emigraciju često su rodno neosjetljive i nisu rodno neutralne niti po svojoj namjeri, niti po svom efektu. Politike djelovanja i propisi često reproduciraju i pojačavaju postojeće socijalne, ekonomske i kulturalne nejednakosti između muškaraca i žena […].Prekomjerno generaliziranje ili pogrešno shvaćanje da „muškarci migriraju; ženama se trguje“ može dovesti do dodatnih pristranosti u politikama djelovanja na polju migracije.

Ne trebaju samo politike djelovanja na polju emigracije i imigracije biti rodno osjetljive. Potrebno se baviti i širim ekonomskim i socijalnim politikama djelovanja i pravnim propisima koji produžavaju ili jačaju rodnu nejednakost ili diskriminiranje u zemlji.

Izvori: IOM (2003c: 7, Tekst 1.1), ILO (2003c); –Knjižica 1: Zašto se koncentrirati na međunarodne radnice migrantice, str. 11, 13 i 50.

U tom smislu, one često trpe „dvostruku“ diskriminaciju, kao žene i kao migrantice. Iako

je sigurno da su to zlostavljanje i eksploatacija široko rasprostranjeni, migracija žena također može donijeti brojne koristi i ženama i njihovim porodicama, te razvoju njihovih zemalja porijekla. Migrantice sve više postaju važni činitelji u ekonomskoj transformaciji koja se odvija u njihovim matičnim društvima. Stoga je važno da osobe koje definiraju politiku djelovanja postanu svjesnije značajne uloge koju žene imaju u migraciji radne snage, kao i posebnih pitanja koja proističu iz migracije. Te osobe trebaju osigurati da se rodni aspekti migracije radne snage uvrste u glavne tokove relevantnih politika djelovanja u zemljama porijekla i zemljama odredišta.

34

4. Geografsko područje OSCE-a Zemlje članice OSCE-a nalaze se u većem broju geografskih regija i kao takve pokazuju

jako različite karakteristike u pogledu migracije. Prvo, područje OSCE-a obuhvaća dvije tradicionalne useljeničke zemlje, Kanadu i Sjedinjene Američke Države, koje primaju imigrante s ciljem da se stalno nastane, uključujući i one koji dolaze iz razloga povezanih sa zapošljavanjem. Međutim, te zemlje su uspostavile i sve više koriste programe privremene migracije radne snage, posebno za poslove koji iziskuju niže kvalifikacije.

Drugo, OSCE obuhvaća sve zemlje članice Evropske unije (EU), koja čini potpuni sistem migracije radne snage, sa svojim režimom slobodnog kretanja radnika. Tekst 4

Migracija radne snage u Rusku Federaciju

Ruska Federacija postala je važna zemlja odredišta za migrante. Migracija radne snage u Rusiju, mahom iz zemalja CIS-a i istočne Azije, predstavlja daleko najznačajnije i najdinamičnije pritjecanje migranata u regiji. Prema podacima iz Službe za migracije Ruske Federacije, zapošljavanje legalnih inostranih radnika u nacionalnoj ekonomiji poraslo je tokom proteklih petnaest godina. Broj radnih dozvola izdatih stranim državljanima povećao se sa 129.000 1994. godine na 464.000 2004. godine, te 670.000 2005. godine. Međutim, bez obzira na taj rast, legalna migracija radne snage čini samo 0,5% ekonomski aktivnog stanovništva te zemlje. Najveći broj radnika migranata koji ulaze u zemlju izbjegavaju zvanične kanale, a procjenjuje se da je ukupan broj neregularnih migranata od 3 do 5,5 miliona osoba, što predstavlja 5% do 7% aktivne radne snage u Rusiji. Ta brojka je uporediva sa procentom zakonito zaposlenih radnika migranata u Irskoj (5,6%), Francuskoj (6,2%) i Švedskoj (4,6%).

Razvoj migracije radne snage u Rusku Federaciju danas je određen brojnim faktorima koji stoje u vezi sa migracijskim pritiskom na Rusiju iz siromašnijih susjednih zemalja i zemalja koje imaju višak radne snage (prvenstveno zemlja CIS-a), te sa potražnjom Rusije za inostranom radnom snagom. Najvažniji razlog za povećanje migracije radne snage u regiji je nepovoljna ekonomska situacija koja je pogodila gotovo sve zemlje CIS-a i dovela do značajnog pogoršanja životnog standarda za većinu stanovništva, povećanja siromaštva, nezaposlenosti i smanjenja ekonomskih mogućnosti i perspektive u zemljama porijekla.

Drugi razlog za porast migracije radne snage leži u povećanoj razlici u nivou ekonomskog razvoja i životnog standarda između zemalja i između pojedinačnih regija. Uprkos vlastitim domaćim socijalnim i ekonomskim problemima, Rusija danas ima daleko veći stepen ekonomskog razvoja, plaća i mogućnosti za učinkovito zaposlenje nego gotovo sve zemlje CIS-a. Prosječne plaće u Rusiji su deset ili više puta veće nego plaće u mnogim zemljama CIS-a. Svi ti faktori uzeti zajedno, skupa sa kulturnim i historijskim sličnostima Rusije i zemalja CIS-a koje postoje i danas, objašnjavaju neizbježnost velike migracije radne snage u Rusiju.

Pored demografskih faktora (o kojima se diskutira u Odjeljku II.2.2 u nastavku), nekoliko ekonomskih faktora također određuje potrebu ruske ekonomije za radnicima migrantima. Prvo, za nacionalni ekonomski rast, koji vlada planira za blisku srednjoročnu budućnost, nedostaje potrebna radna snaga. Iako je krajem 2005. godine u Rusiji bilo 5,7 miliona nezaposlenih osoba (ili 7,7% ekonomski aktivnog stanovništva), takva stopa nezaposlenosti je strukturalne prirode i umnogome se razlikuje od regije do regije. Nedostaci radne snage vladaju u nekoliko regija i očekuje se da će se povećavati. Naprimjer u Moskvi, gdje je pritjecanje migranata značajno, krajem 2005. godine je bilo 32.000 registriranih nezaposlenih

35

osoba naspram 160.000 objavljenih upražnjenih radnih mjesta. Stoga su neophodni posjetitelji iz drugih regija, ili migranti iz drugih zemalja, prvenstveno zemalja CIS-a, kako bi preuzeli ta radna mjesta.

Rusko tržište radne snage strukturirano je na isti način kao i tržišta radne snage u većini zemalja domaćina. Ekonomski sektori u kojima je potražnja za inostranim radnicima najveća su građevinarstvo, maloprodaja, ugostiteljstvo, transport, komunalne usluge, industrija, sezonski poljoprivredni rad, rad u domaćinstvima, slobodno vrijeme i industrija zabave. Segmentiranje tržišta radne snage sve je izraženije i postepeno postaje strukturalni element ruske ekonomije i njenih regija. Privrede mnogih ruskih regija danas ne bi funkcionirale bez dotoka inostranih radnika.

U Rusiji praktično nema istraživanja koja se bave procjenjivanjem doprinosa migranata ruskoj privredi. Međutim, neosporno je da:

inostrani radnici stvaraju određeni dio BNP-a; oni omogućavaju mnogim ruskim kompanijama, posebno malim i srednje velikim

preduzećima, da budu konkurentne zahvaljujući niskoj cijeni inostrane radne snage; oni poboljšavanju pristup dobrima i uslugama za relativno siromašan dio ruskog

stanovništva.

Stabilnost „migrantskog elementa“ u ruskoj privredi potvrđuje se činjenicom da je stvoren određeni segment tržišta radne snage koji se u potpunosti koncentrira na inostrane radnike. Vrlo je vjerovatno da će ti sektori zapošljavanja reproducirati i održavati potražnju za novim migrantima i da će, stoga, ruska privreda u bliskoj budućnosti još više zavisiti od pritjecanja inostrane radne snage.

Nedostatak kvalificirane radne snage predstavlja veliki problem za Rusiju. Rusija do danas još nije razvila bilo kakav mehanizam kojim bi privlačila visokokvalificirane radnike, bilo profesionalce za proizvodne procese ili intelektualce. To ostaje veliki izazov za politiku djelovanja na polju migracija u bliskoj budućnosti. Jedan takav mehanizam mogao bi se razviti stvaranjem povoljnih migracijskih uvjeta za prijem studenata obrazovnih centara visokog i stručnog obrazovanja s ciljem da se u budućnosti mogu zaposliti u Rusiji.

Rusija je najveći centar prijema u euroazijskom migracijskom sistemu, uključujući i zemlje CIS-a. Svako treće domaćinstvo u Tadžikistanu i Moldaviji ima jednog migranta koji radi u Ruskoj Federaciji. Migranti koji imaju u domovini članove porodice koje izdržavaju svakog mjeseca kući šalju u prosjeku 100 USD. Taj novac se troši na hranu, liječenje i obrazovanje (tj. u svrhu razvoja zemlje). Za gotovo jednu četvrtinu porodica, taj novac predstavlja jedini izvor preživljavanja. Stoga je migracija snažan faktor koji održava socijalnu stabilnost u regiji.

Izvor: IOM Moskva (mart 2006).

Taj režim funkcionira od kraja 1960-ih, a podržan je izdašnim okvirom socijalnih odredbi. Proširenje EU na 25 zemalja članica u maju 2004. godine umnogome povećava geografski prostor u kojem se odvija sloboda kretanja radne snage, iako je svega nekoliko starih zemalja članica otvorilo tržišta radne snage za radnike iz novih zemalja članica. Stoga prošireni režim vjerovatno neće biti u potpunosti u funkciji do maja 2011. godine zbog prelaznih aranžmana dogovorenih u vrijeme pristupanja novih zemalja članica (Odjeljak IX.1.3.2 u nastavku).

EU također predstavlja i značajnu regiju odredišta za radnike migrante koji dolaze izvan EU (treće zemlje). Pojedinačne države članice EU su do danas, ostvarujući pravo svoga suvereniteta, u velikoj mjeri provodile vlastite politike prijema, a o nekima od njih diskutira

36

se u ovom Priručniku. Zaista, unutar EU su uočljive značajne razlike u pogledu politike djelovanja na nacionalnom nivou između država članica na sjeveru i onih na jugu, kao što su Italija i Španija, koje imaju nešto novije iskustvo sa imigracijom radne snage, uključujući i značajna neregularna pomjeranja izazvana usvajanjem brojnih programa reguliranja procesa. Međutim, nakon stupanja na snagu Amsterdamskog sporazuma 1999. godine kojim je izmijenjen i dopunjen Ugovor o EZ-u, EU je pribavila mandat za razvijanje zajedničke politike djelovanja o prijemu i tretiranju državljana trećih zemalja koje dolaze u EU, uključujući i osobe koje dolaze radi zaposlenja ili aktivnosti samostalnog zaposlenja. U tom smislu, u decembru 2005. godine Evropska komisija je sačinila plan politike djelovanja za legalnu migraciju, kojim se definira mapa puta za zajedničko kreiranje politike djelovanja EU u ovoj oblasti u naredne četiri godine (Tekst IX.5; EU, 2005h).

Treće, sve zemlje članice EU, kao i zemlje istočno od EU koje učestvuju u radu OSCE-a, članice su Vijeća Evrope, koje razvija vlastiti pristup migracijama, uključujući usvajanje više multilateralnih pravnih instrumenata usmjerenih na reguliranje zakonitog kretanja radnika migranata unutar regije, te garantiranje poštenog odnosa prema njima, kao i nedavne Konvencije o djelovanju protiv trgovine ljudima (EU, 2005a). Vijeće Evrope je ujedno i domaćin Evropske konvencije o ljudskim pravima, o kojoj se više govori u Odjeljku I.4 u nastavku, koja se odnosi na 46 država članica,6 od kojih sve učestvuju u radu OSCE-a i koje pružaju zaštitu svim osobama, uključujući i one koje nisu državljani tih zemalja, prisutnim unutar njihovih granica.

Četvrta regija, koja ubrzano dobiva na značaju kada je u pitanju migracija radne snage, jeste Zajednica nezavisnih država (CIS). Najveća zemlja u toj regiji, Ruska Federacija, predstavlja dom za drugu po veličini populaciju migranata nakon Sjedinjenih Američkih Država; Ukrajina je četvrta, odmah iza Njemačke, a Kazahstan je deveti.7 Zemlje CIS-a su ujedno i među deset najvećih zemalja porijekla na svijetu. Emigracijom iz zemalja CIS-a dominira pritjecanje radne snage u CIS (80%), sa Ruskom Federacijom kao glavnim odredištem, iza koje slijede Kazahstan i Ukrajina. Prema provedenim studijama procjenjuje se da u Rusiji ima 3 do 5,5 miliona neregularnih migranata, ali i svega 300.000 radnika migranata sa propisnom dokumentacijom u 2005. godini (Tekst 4). Procjenjuje se da je dva miliona tih radnika bez dokumenata iz centralne Azije, uključujući 600.000 ljudi iz Tadžikistana, što čini 10% stanovništva te zemlje, i do 500.000 ljudi iz Kirgistana. Mnogi od tih migranata popunjavaju prostor na ruskom tržištu radne snage radeći poslove koje Rusi ne žele. U isto vrijeme, migracija radne snage i novčane doznake koje se šalju porodicama postale su strategija opstanka i finansijska sigurnosna mreža. Procjenjuje se da novčane doznake u domovinu čine 4% do 7% BNP-a u Armeniji, Gruziji i Tadžikistanu, te više od 20% BNP-a u Moldaviji. Radnici migranti često rade u nezvaničnom sektoru u Rusiji, gdje nedostatak pravne zaštite i nedovoljne informacije o pravima radnika čini da postanu podložni eksploataciji i zlostavljanju koje čine osobe koje angažiraju radnu snagu, poslodavci i zvaničnici (Tekst VIII.1). Oni su također izloženi zlostavljanjima koja proističu iz ksenofobije i rasizma.

Migracija radne snage na Balkanu također dobiva značajnije mjesto na političkom dnevnom redu. Od kraja 1990-ih, Albanija je bila zemlja koja je slala značajan broj radnika migranata u susjedne zemlje u regiji, kao što su Grčka i Italija, ali se sa raspadom bivše Jugoslavije i kasnijim sukobima u većini tih zemalja smatralo da migracija radne snage nije pitanje za ozbiljnu raspravu. Međutim, kada su se sukobi smirili, regija je, uz pomoć EU, pokrenula nekoliko inicijativa u oblasti upravljanja migracijama. Vlada Albanije je uz pomoć IOM-a sačinila politiku djelovanja u oblasti migracija. U februaru 2006. godine, IOM i MARRI (Regionalna inicijativa za pitanja migracija, azila i izbjeglica), uz finansijsku pomoć vlade Velike Britanije, organizirali su regionalni seminar na temu migracije radne snage na zapadnom Balkanu, kojem su prisustvovali viši zvaničnici ministarstava rada i ministarstava

37

unutarnjih poslova, kao i nezavisni eksperti za pitanja migracije radne snage.8 To je bio jedan od prvih regionalnih skupova te vrste, a nakon što su identificirana glavna pitanja i problemi u vezi sa migracijom radne snage od značaja za osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja u regiji, usvojen je određeni broj općih zaključaka.

5. Reguliranje migracije: potreba za pristupom na osnovu promišljene politike djelovanja Države reguliraju migraciju kako bi privukle dotok ljudi i upravljale njime, te da bi, u nekim slučajevima, promovirale i upravljale odlaskom ljudi. Izazov sa kojim se suočavaju države je da se migracijama upravlja u korist zemalja porijekla i zemalja odredišta, kao i migranata i njihovih porodica. Međutim, taj cilj je nemoguće ostvariti bez definiranja snažne politike pristupa, koja je ujedno i dovoljno fleksibilna da odgovori na promjenjivu dinamiku fenomena migracije radne snage.

Važan cilj ovog Priručnika je da se naglasi da uspješno upravljanje migracijom radne snage iziskuje promišljen pristup bavljenju složenim obimom strateških pitanja i izborâ koje je potrebno rješavati. U kasnijim odjeljcima Priručnika detaljnije se govori o parametrima takvog pristupa i naprednim koracima politike djelovanja koji su se pokazali uspješnim, uz istovremeno diskutiranje o onima koji su polučili manji uspjeh. Zemlje koje su ostvarile relativni uspjeh u upravljanju migracijom radne snage svoje rezultate mogu pripisati činjenici da su bile spremne priznati neuspjehe ranijih strategija i eksperimentirati sa novim pristupima.

I zemlje porijekla i zemlje odredišta suočavaju se sa zajedničkim prioritetima i pitanjima, različitim u smislu njihovog naglašavanja, prilikom sačinjavanja politike djelovanja na planu migracije radne snage. U Poglavlju II, Priručnik govori o pitanjima koja stoje u temelju reakcija politike djelovanja. Nakon toga, u poglavljima III do VII, govori se o reakcijama nacionalnih politika djelovanja iz perspektive zemalja porijekla i zemalja odredišta.

Međutim, imajući na umu transnacionalnu prirodu migracije radne snage, okvir politike djelovanja sačinjen isključivo na nivou države, koliko god on bio inovativno i detaljno formuliran, neće biti dovoljan da odgovori na sve postavljene izazove. Stoga, takav okvir treba biti čvrsto ukorijenjen u bilateralne, regionalne i multilateralne mehanizme, u smislu zvanične i nezvanične saradnje, čime se daju informacije i dopunjavaju pristupi pojedinačnih zemalja. U tom smislu, važno je naglasiti ulogu međunarodnog pravnog okvira, smještenog u međunarodnom pravu, međunarodnom pravu o ljudskim pravima, te radnom pravu (Poglavlje I), pošto on predstavlja model za razvijanje nacionalnih zakonodavnih struktura za zaštitu radnika migranata, o čemu se više govori u Poglavlju VI u nastavku. Pored toga, u Poglavlju IX Priručnika, koje govori o međunarodnoj saradnji, više se govori o bilateralnim sporazumima kojima se regulira kretanje migracije radne snage, uglavnom na privremenoj osnovi, između zemalja porijekla i zemalja odredišta (Odjeljak IX.1.1); regionalnim integracijskim mehanizmima i regionalnim sporazumima (Odjeljci IX.1.2 - IX.1.6); sporazumima na globalnom nivou (Odjeljak IX.1.7); te razvoju foruma na svim nivoima (globalni, regionalni, bilateralni) u kojima vladini zvaničnici koji definiraju politiku djelovanja i drugi interesni sudionici mogu diskutirati, obavljati konsultacije i razmjenjivati informacije, iskustva i dokazano uspješne praktične korake u oblasti migracije radne snage (Odjeljak IX.2). U istom poglavlju Priručnika također se diskutira o važnom pitanju koje se odnosi na globalno reguliranje mobilnosti radnika u kontekstu pružanja usluga.

38

ZAVRŠNE NAPOMENE 1 U radu OSCE-a učestvuje 55 zemalja: Albanija, Andora, Armenija, Austrija, Azerbejdžan, Bjelorusija, Belgija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Kanada, Kipar, Češka Republika, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Gruzija, Njemačka, Grčka, Sveta Stolica, Mađarska, Island, Irska, Italija, Kazahstan, Kirgistan, Latvija, Lihtenštajn, Litvanija, Luksemburg, Malta, Moldavija, Monako, Holandija, Norveška, Poljska, Portugal,

Rumunija, Ruska Federacija, San Marino, Srbija i Crna Gora, Slovačka, Slovenija, Španija, Švedska, Švicarska, Tadžikistan, Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Turska, Turkmenistan, Ukrajina, Velika Britanija, Sjedinjene Američke Države, Uzbekistan. Uz izuzetak Andore, Svete Stolice, Lihtenštajna, Monaka i Uzbekistana (od decembra 2005), te zemlje ujedno imaju status članica ili posmatrača u IOM-u (Ruska Federacija, San Marino, Španija, Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija i Turkmenistan imaju status posmatrača). Slično, uz izuzetak Andore, Svete Stolice, Lihtenštajna i Monaka, navedene zemlje su članice ILO-a (od 10. novembra 2005).

2 Izrazi zemlje “porijekla” i “odredišta” u Priručniku se izmjenjuju sa izrazima “matične” zemlje i zemlje “domaćini” ili zemlje “slanja” i zemlje “prijema“, iako se priznaje da

sklonost prema korištenju obično navodi na upotrebu prvog skupa izraza. 3 U svrhu ovog Priručnika, izrazi „radnik migrant“, „inostrani radnik“ ili „strana radna

snaga“ predstavljaju sinonime. 4 “Države učesnice… postavljaju za cilj da olakšaju slobodnije kretanje i kontakte, pojedinačne i kolektivne, bilo privatno ili zvanično, među osobama, institucijama i organizacijama država učesnica” (Saradnja u humanitarnoj i drugim oblastima, Odjeljak I (Ljudski kontakti), Opis 5), (OSCE, 1975). 5 Na zahtjev određenog broja država koje učestvuju u radu OSCE-a, na sastanku

posvećenom Provedbi ljudske dimenzije 2003. godine, posebna sesija posvećena je pitanju zaštite ljudskih prava radnika migranata. Pored toga, pitanje tolerancije i izbjegavanja diskriminacije prema radnicima migrantima bilo je tema posebne sesije Konferencije OSCE-a o toleranciji i borbi protiv rasizma, ksenofobije i diskriminacije koja je održana u Briselu od 13. do 14. septembra 2004. godine. Dodatni naglasak na prava migranata stavljen je na zasjedanju Ministarskog vijeća u Maastrichtu u decembru 2003. godine. U skladu sa Odlukom Ministarskog vijeća broj 4/03, usvojenom na skupu u Maastrichtu o toleranciji i nediskriminiranju (stav 11), OSCE je pozvan da ojača aktivnosti usmjerene na „borbu protiv diskriminacije usmjerene prema radnicima migrantima ... [i] da olakša integriranje radnika migranata u društva u kojima zakonito borave“.

6 Zaista, jedine zemlje koje učestvuju u radu OSCE-a i nisu članice Vijeća Evrope su evropske zemlje Bjelorusija i Sveta Stolica, centralnoazijske republike Kazahstan, Kirgistan, Tadžikistan, Turkmenistan i Uzbekistan, te Kanada i Sjedinjene Američke Države.

7 Podaci o CIS-u sa diskusije o predstojećem izvještaju Svjetske banke o migraciji radne snage u Evropi i Centralnoj Aziji, Ženeva, oktobar 2005. (Svjetska banka, 2005).

8 Migracija radne snage radi integriranja i razvoja na zapadnom Balkanu, Zagreb, 22. februar 2006. godine.

39

I. Međunarodni pravni okvir za zaštitu radnika migranata Zaštita prava radnika zaposlenih izvan svojih zemalja porijekla predmet je sve veće brige

širom sistema UN. Široka lepeza međunarodnih instrumenata pruža parametre za reguliranje međunarodne migracije i standarda ljudskih i radnih prava.

Prava i slobode navedene u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima jednako se primjenjuju na migrante kao i na sve druge pojedince, a isto vrijedi i za odredbe instrumenata ljudskih prava koje su kasnije razvijene u UN. Zaštita ljudskih prava migrantskih radnika i radnica, te nastojanja da se obezbijede jednake prilike i da se prema njima postupa jednako kao i prema ostalima, također je uvrštena u Preambulu Ustava Međunarodne organizacije rada (eng. International Labour Organisation – ILO) iz 1919. godine, kao i u Deklaraciju iz Filadelfije iz 1944. godine.

Osim usvajanja specifičnih međunarodnih standarda za zaštitu prava radnika migranata, koji također čine osnovu nedavnog neobavezujućeg Multilateralnog okvira za migraciju radnika ILO-a (ILO, 2005) o kojem će biti riječi u Odjeljku IX.2.5.2, briga za radnike migrante izražava se i kroz uvrštavanje specifičnih odredbi o migrantima u odgovarajućim deklaracijama, planovima i programima aktivnosti svjetskih konferencija UN-a1 održanih tokom protekle decenije, kao i kroz imenovanje Specijalnog izvjestitelja UN-a za ljudska prava migranata 1997. godine.2

Ovo poglavlje raspravlja o međunarodnom pravnom okviru za zaštitu radnika migranata, ali važno je naglasiti da su i druga područja međunarodnog prava također relevantna za mobilnost radnika. Jedno takvo važno područje je zakonodavstvo koje regulira međunarodnu trgovinu, a posebno pružanje usluga prema Općem sporazumu o trgovini uslugama (eng. General Agreement on Trade in Services – GATS), gdje se Modus 4 bavi prekograničnim kretanjima “fizičkih osoba” u ove svrhe. Kako ćemo vidjeti u daljem tekstu, međunarodni instrumenti za zaštitu radnika migranata općenito ne narušavaju suvereno pravo država da reguliraju prijem radnika migranata na svoju teritoriju, ali GATS Modus 4 bi potencijalno mogao značajno utjecati na privremeni ulazak radnika u kontekstu pružanja usluga. Uistinu, ovo bi se desilo kada bi se trenutno uske kategorije po GATS Modusu 4, primjenjive uglavnom na poslovne direktore i premještenike unutar korporacija, proširile i na šire kategorije osoba. O GATS Modusu 4 će biti riječi u Poglavlju IX, tačnije, IX.1.7.2, u Međudržavnoj saradnji.

I.1 Međunarodno pravo o ljudskim pravima Međunarodno pravo o ljudskim pravima nalazi se u Međunarodnom spisku prava koji

sadrži neobavezujuću Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima (iako se većina njenih odredbi općenito priznaje kao osnova međunarodnog običajnog prava) i dvije opće povelje o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (eng. International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) i Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (eng. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR).

3 Treba naglasiti da ovi instrumenti štite sva ljudska bića, bez

obzira na državljanstvo i pravni status.4 Stoga radnici migranti, kao nedržavljani, općenito

imaju pravo na ista ljudska prava kao i državljani date zemlje. Dok je Međunarodna konvencija o zaštiti prava radnika migranata i članova njihovih porodica (eng. Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families – ICRMW) (1990) (Sekcija I.2.2) jedini UN-ov instrument od direktnog značaja za radnike migrante (Cholewinski, 1997: gl. 4), postoji niz drugih UN-ovih instrumenata od

40

potencijalnog značaja za zaštitu migranata od diskriminacije i izrabljivanja na osnovu njihovog statusa nedržavljana. Međunarodna konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije (eng. The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination – ICERD) (1965), trenutno jedna od najšire ratificiranih konvencija UN-a o ljudskim pravima, obavezuje države potpisnice da zabrane diskriminaciju protiv svih pojedinaca u njihovoj nadležnosti na osnovu rase, boje, porijekla i nacionalne ili etničke pripadnosti, te da propišu sankcije za aktivnosti koje proizlaze iz takve diskriminacije. Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije protiv žena (eng. The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women –CEDAW) (1979) okuplja odredbe postojećih instrumenata UN-a o diskriminaciji na osnovu spola i primjenjuje ih na državljane i nedržavljane. Drugi instrumenti ljudskih prava, relevantni za radnike migrante, su Međunarodna konvencija protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili postupaka (eng. International Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – CAT) (1984) i Međunarodna konvencija o pravima djeteta (eng. International Convention on the Rights of the Child – CRC) (1989).

Važno je imati na umu niz osnovnih prava koja se često krše u odnosu na radnike migrante. To su prava iz općih međunarodnih instrumenata ljudskih prava, a također su zaštićena državnim ustavima. Naravno, ova prava obuhvaćaju slobodu od ropstva, prinudnog rada, ponižavajućeg ili neljudskog postupanja ili kazne. Nema sumnje da su uvjeti života i rada nekih radnika migranata u određenim dijelovima svijeta veoma slični situacijama čiji opis odgovara slici kršenja ovih prava. Takvo postupanje je često očito u pogledu radnika migranata koji su žrtve trgovine ljudima ili zlostavljanja; koji su u situacijama ropstva zbog duga i ne mogu pobjeći iz tog izopačenog radnog odnosa dok ne otplate dug poslodavcu, agentu ili regruteru; i u drugim oblicima izrabljivanja. Žene migranti, zbog rodno specifičnih poslova ili sektora u kojima su u većini, posebno su ranjive u pogledu ovakvih zloupotreba. U slučajevima radnika migranata ropstvo i prinudni ili obavezni rad zabranjeni su općim međunarodnim pravom o ljudskim pravima, specifičnim međunarodnim instrumentima protiv ropstva i praksi sličnih ropstvu i standardima ILO-a (Odjeljci I.2.1 i I.3).

Iako su ranije sačinjavali samo mali procent tajnih migracija, trgovina i krijumčarenje

radne snage pogođeni su promijenjenom prirodom međunarodne migracije i “ako se ne stave pod kontrolu, mogli bi postati jedan od dominantnih oblika zloupotrebe migracije u narednim godinama” (ILO, 1999: para. 289). Shvaćajući da takva akcija zahtijeva sveobuhvatan međunarodni pristup, Generalna skupština UN-a usvojila je 2000. godine Protokol UN-a za prevenciju, suzbijanje i kažnjavanje trgovine ljudskim bićima, posebno ženama i djecom (Protokol o trgovini ljudima) i Protokol protiv krijumčarenja migranata kopnom, morem i zrakom (Protokol protiv krijumčarenja), koji dopunjuju Konvenciju UN-a protiv transnacionalnog organiziranog kriminala (UN, 2000b)

5. Široki raspon mjera koje su potrebne

za prevenciju ili smanjenje nelegalne migracije, uključujući i njene najzloupotrebljivanije oblike, obrađen je u Poglavlju VIII.

Svi radnici migranti i njihove porodice, bez obzira na pravni status, također imaju pravo na

zaštitu od proizvoljnog uhićenja i pritvora, zaštićeni su po međunarodnim standardima u ljudskim pravima vezanim za oduzimanje slobode kao što su oni iz ICCPR (član 9). Ipak su mnogi migranti, uključujući i one koji imaju pravo na rad, često predmet pritvora i šikaniranja graničnih službenika i policije u zemljama odredišta.

6

Posebno važna ljudska prava za radnike migrante su sloboda kretanja unutar zemlje i pravo

odlaska.7 Nažalost, nije neuobičajeno da poslodavci, agenti zapošljavanja, pa čak i državni

službenici u nekim zemljama radnicima migrantima oduzimaju pasoše kako bi im

41

onemogućili da napuste zemlju prije nego što završe svoj rad. Iako im se prava opravdano mogu ograničiti zbog niza legitimnih razloga, kao što je npr. zaštita nacionalne sigurnosti i javnog reda, pod uvjetom da su sredstva provođenja takvih mjera srazmjerna datom cilju, oduzimanje pasoša kako bi se osiguralo da radnik migrant završi svoj rad ne može se smatrati legitimnim državnim ciljem.

8

Posebnu pažnju treba posvetiti i tome da se radnicima migrantima, kao i njihovim

porodicama, obezbijedi učinkovita zaštita od nasilja, prijetnji i zastrašivanja, kao i od ksenofobije i diskriminacije, uključujući onu u rukama javnih zvaničnika, kao i privatnih fizičkih ili pravnih lica (npr. poslodavaca) i općeg stanovništva (Sekcija II.2.5). U tom svjetlu važno je pravo jednakog pristupa sudovima (uključujući sudove i tribunale radnog prava) kako bi radnici migranti mogli tražiti da se zadovolji pravda zbog zloupotrebe u zemlji zaposlenja. Ovo pravo treba omogućiti, i u njega uključiti, odredbu o besplatnoj pravnoj pomoći, posebno ako migranti nisu u mogućnosti platiti pravnog zastupnika.

Konačno, iako nije od suštinske važnosti za zaštitu radnika migranata, međunarodno

izbjegličko pravo, sadržano uglavnom u Ženevskoj konvenciji iz 1951. godine o statusu izbjeglica i njenom protokolu iz 1967. godine (UN, 1951, 1967), također može biti relevantno. Prvo, migranti koji su žrtve trgovine zbog iskorištavanja njihovog rada također mogu imati valjano pravo na status izbjeglice zbog toga što ih gone nedržavni akteri (član 1(A)(2)). Drugo, Ženevska konvencija sadrži niz odredbi o pristupu zaposlenju, koje se mogu primijeniti na izbjeglice sa zakonskim boravkom na teritoriji zemalja potpisnica (član 17).

I.2 Konvencije ILO-a i UN-a o radnicima migrantima: Komplementarni skup standarda

I.2.1 Konvencije ILO-a Prvi međunarodni instrumenti sa sveobuhvatnijim rješenjima problema s kojima se

suočavaju radnici migranti uključuju Konvenciju o migraciji u svrhu rada iz 1949. godine (revidirana, br. 97) i Konvenciju o radnicima migrantima (Dodatne odredbe) iz 1975. godine (br. 143), kao i njihove preporuke.10 Četrdeset pet država ratificiralo je Konvenciju br. 97, devetnaest ih je ratificiralo Konvenciju br. 143.11 Pošto migracija često ima posljedice i za radnike migrante i za članove njihovih porodice, instrumenti ILO-a o radnicima migrantima daju garancije i pogodnosti za pomaganje radnicima migrantima i njihovim porodicama u svim fazama procesa migracije. Treba napomenuti da konvencije ILO-a ne utiču na suvereno pravo svake države članice da dopusti ili odbije ulazak stranca na svoju teritoriju, i da svaka država ima pravo odrediti način na koji planira organizirati potencijalni ulazak radnika migranata ili odbiti takav ulazak. Odredbe instrumenata ne zavise od recipročnosti i namijenjene su također i izbjeglicama i raseljenim osobama ukoliko su i oni radnici zaposleni van svojih zemalja.

Iako instrumenti ILO-a u vezi sa radnicima migrantima ne pokrivaju sve djelatnosti vezane za migrante (naprimjer, ne tiču se elaboracije i uspostavljanja nacionalne politike za migraciju radnika), principi uspostavljeni ovim instrumentima važan su okvir usmjerenja o tome šta bi trebale biti osnovne komponente sveobuhvatne politike za migraciju radne snage, zaštite radnika migranata i mjere za omogućavanje i kontrolu kretanja migracije. Specifično, traže se mjere koje su usmjerene na reguliranje uvjeta u kojima se odvija migracija u svrhu zaposlenja i na suzbijanje nelegalne migracije i trgovine radnom snagom, kao i mjere otkrivanja nelegalnog zapošljavanja migranata s ciljem prevencije i eliminacije zloupotrebe. Također sadrže odredbe o saradnji u ovim pitanjima između država i sa organizacijama poslodavaca i

42

radnika.

Osim toga, instrumenti traže i mjere koje su u vezi sa finansiranjem besplatnih usluga za pomoć migrantima i njihovo obavještavanje, korake protiv obmanjujuće propagande i prijenosa zarade. Definiraju parametre za zapošljavanje i ugovorne uvjete, učešće migranata u obuci i unapređenju na poslu, kao i za spajanje porodice i protiv neopravdanog raskida radnog odnosa i deportacije. Sadrže i posebne odredbe o pristupu socijalnim i ljekarskim uslugama, te razumnom smještaju. Konačno, ali od suštinskog značaja, traže usvajanje politike za promociju i garanciju jednakog postupanja i mogućnosti u zapošljavanju i profesijama između migranata sa urednim statusom i državljana, a o pitanju zapošljavanja,

12

naknade, socijalne zaštite, sindikalnih prava, kulturnih prava i pojedinačnih sloboda, poreza vezanih za zapošljavanje i pristupa pravnim postupcima.

Treba naglasiti da Konvencije br. 97 i 143 dozvoljavaju izuzetke kada su u pitanju kategorije migranata na koje se ovi instrumenti primjenjuju, kao što su moreplovci (na koje se odnosi veliki niz specifičnih konvencija), pogranični radnici i članovi liberalnih profesija, te umjetnici sa kratkoročnim boravkom, kao i samozaposlenici. Konvencija br. 143 također isključuje osobe koje su na obuci i na posebnim dužnostima. Međutim, izuzeci iz ove Konvencije odnose se samo na Dio II koji tretira jednake mogućnosti redovnih migranata i domaćih državljana. Ove kategorije radnika migranata ne isključuju se iz osnovnog nivoa zaštite koja je u vezi sa osnovnim ljudskim pravima iz Dijela I Konvencije br. 143.

I.2.2 Konvencija UN-a o radnicima migrantima (ICRMW) Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih

porodica (Konvencija UN-a o radnicima migrantima, ICRMW) 13

usvojena je u decembru 1990. godine. Do danas je usvojena u 34 države, ali nije ju ratificirala niti jedna države koja prednjači u zapošljavanju. Međutim, prihvaćena je u nizu značajnih zemalja porijekla kao što su Meksiko i Filipini.

14 Ova Konvencija UN-a obuhvaća većinu pojedinačnih odredbi

konvencija ILO-a, a u određenom smislu ih i nadopunjuje. Ova Konvencija UN-a i Konvencije ILO-a br. 97 i 143 se, stoga, mogu smatrati komplementarnim.

Iako je dugoročni cilj ove Konvencije UN-a obeshrabriti i otkloniti nelegalnu migraciju, u isto vrijeme ona unapređuje prava i zaštitu osoba koje migriraju u svrhe zapošljavanja, uključujući i one koje se nađu u nelegalnim situacijama. Drugi značajni aspekti ove Konvencije uključuju činjenicu da države koje su je ratificirale nemaju pravo isključiti bilo koju kategoriju radnika migranata iz njene primjene (član 88), “nedjeljivost” ovog instrumenta, kao i činjenicu da sadrži svaki tip radnika migranta, uključujući i one koje ne pokrivaju postojeći instrumenti ILO-a.

15 Konvencija također daje široku definiciju “porodice”

uzimajući u obzir njenu moderniju i savremeniju kompoziciju (članovi 4 i 44(2)). U poređenju sa specifičnim instrumentima ILO-a, Konvencija UN-a šire artikulira princip jednakosti u postupanju sa radnicima migrantima (bez obzira na njihov status) i državljanima pred sudovima i tribunalima, a o pitanju naknada i drugih uvjeta rada kao i o pitanju poštivanja pristupa radnika migranata hitnoj medicinskoj pomoći i obrazovanju za djecu radnika migranata (članovi 18 (1), 25, 28 i 30). Također sadrži i šira prava radnika migranata da prenose svoje zarade i ušteđevine (članovi 32 i 47), a čini se da radnici migranti imaju koristi i od jasnijeg nivoa zaštite u vezi sa deportacijom (član 22).

Međutim, što se tiče prava na povrat doprinosa za socijalnu zaštitu, instrumenti ILO-a (uključujući specifične konvencije o socijalnoj zaštiti) jasnije definiraju prava radnika migranata (odjeljci I.2.3, VII.5.2 i VIII.4.4). O pitanju dodatnih prava za radnike migrante,

43

kao i članove njihovih porodice (ICRMW, Dio IV), instrumenti ILO-a i UN-a su poprilično slični, osim što konvencije ILO-a omogućuju određenija prava za radnike migrante u pogledu formiranja sindikata i prava na jednako postupanje u vezi sa pristupom obrazovanju, smještaju, te stručnim i socijalnim uslugama. Konačno, ICRMW omogućuje pojedinačne žalbe radnika migranata (član 77), ali za razliku od instrumenata ILO-a ne naglašava učešće organizacija radnika i poslodavaca.

I.2.3 Zaštita prava nelegalnih migranata U srcu zaštite prava radnika i radnica migranata leži njihova potencijalna ranjivost u

pogledu diskriminacije, iskorištavanja i zloupotrebe, posebno u marginalnim, niskostatusnim i neadekvatno reguliranim sektorima zapošljavanja. Osim toga, migranti bez dozvole za ulazak i/ili rad nalaze se na marginama zaštite prema standardima za sigurnost i zdravlje, minimalnu naknadu i sl., jer se najčešće zapošljavaju u sektorima gdje su ti standardi ili neprimjenjivi, ili se ne poštuju i ne provode. Stoga je prijeko potrebno da zemlje obezbijede neki minimum standarda zaštite, uključujući osnovna ljudska prava, za sve radnike migrante bez obzira na njihov status. ICRMW i Konvencija ILO-a br. 143 sadrže odredbe namijenjene tome da se svim radnicima migrantima obezbijedi osnovni nivo zaštite, čak i kad su nelegalno imigrirali ili su nezakonito zaposleni, a njihove situacije se ne mogu dovesti u redovno stanje. Prema Konvenciji br. 143 (čl. 1 i 9(1)) to su osnovna ljudska prava, zaštitne mjere za radnike migrante koji su izgubili posao, kao i određena prava koja proizlaze iz prijašnjeg zaposlenja ako su u pitanju naknade, socijalna zaštita i slične beneficije (Poglavlje VIII). ICRMW radnicima migrantima (i članovima njihovih porodica) koji uđu ili borave u zemlji bez dopuštenja obezbjeđuje prava koja su ranije bila ograničena samo na osobe iz legalne migracije u svrhe zaposlenja i koja prevazilaze ona iz Konvencije br. 143.

Osim mjera zaštite prava radnika migranata, najskoriji instrumenti ILO-a o radnicima migrantima, kao i gore spomenuta Konvencija UN-a (Dio VI), naglašavaju napore da se suzbiju nelegalna migracija i nezakonito zapošljavanje, te potrebu da se formuliraju odgovarajuće migracijske politike u tom smislu, nametnu sankcije u svrhu učinkovitosti propisa iz ovog domena, razmjenjuju informacije, obavještavaju radnici migranti, te omogućava pružanje konzularnih usluga.

I.3 Drugi instrumenti ILO-a relevantni za radnike migrante Osim specifičnih standarda ILO-a za zaštitu prava radnika migranata, primjenjivi su i drugi

instrumenti ILO-a. Mnoge relevantne odredbe u šire ratificiranim osnovnim konvencijama ILO-a, kao i u drugim manje ratificiranim konvencijama, nisu ograničene na državljane ili migrante sa redovnim boravišnim i radnim statusom.

16 Stoga je važno razmotriti ove

standarde kada se traže smjernice za razvoj sveobuhvatnih politika migracije radnika. Također treba napomenuti da, osim u slučajevima izričitih specifikacija u ovim instrumentima ILO-a, sve konvencije i preporuke koje su do sada usvojene na međunarodnim konferencijama rada, obuhvaćaju i državljane i nedržavljane uz istovremeno poštivanje suverenog prava država da reguliraju pristup svojoj teritoriji ili državnom tržištu rada.

Neki principi i prava u vezi sa radom, koji proizlaze iz Ustava ILO-a i koji su izraženi i razrađeni u osam konvencija ILO-a,

17 smatraju se osnovom kojom međunarodna zajednica i

ILO štite ljudska prava svih radnika, uključujući radnike migrante. Tiču se slobode udruživanja i prava na kolektivno pregovaranje (Sekcija VII.2.3), slobode od prinudnog rada i rada djece, kao i nediskriminacije u zapošljavanju i radu (Sekcija VII.2.1). Štaviše, nakon

44

usvajanja Deklaracije ILO-a o osnovnim principima i pravima na poslu 1998. godine, sve članice, čak i ako nisu ratificirale datu Konvenciju, obavezne su da zbog pripadanja ILO-u poštuju, promoviraju i realiziraju u dobroj namjeri i u skladu sa Ustavom principe vezane za osnovna prava koji su predmet tih konvencija (ILO, 1998: para. 2).

Prava radnika migranata nisu samo pitanje osnovnih prava iz osam suštinskih konvencija ILO-a. ILO je identificirao međunarodne standarde rada u oblastima socijalne zaštite, zaštite materinstva, politike zapošljavanja, reguliranja privatnih i javnih agencija za zapošljavanje, radne sigurnosti i zdravlja, uvjeta rada, zaštite naknada i inspekcije rada, kao i one koji pokrivaju sektore gdje je zaposlen veliki broj radnika migranata, kao standarde jednako važne za promociju doličnog rada za sve radnike migrante (Tekst I.1). Instrumenti ILO-a, koji promoviraju jednakost u postupanju između radnika migranata i državljana na polju socijalne zaštite, posebno su relevantni i detaljno obrađeni u Odjeljku VII.5.

18

S obzirom na porast broja privatnih agencija za zapošljavanje koje regrutiraju radnike migrante, Konvencija o privatnim agencijama za zapošljavanje iz 1997. godine (br. 181) postala je jedan od najrelevantnijih standarda ILO-a za radnike migrante (odjeljci III.2.1 i VI.4.5.2). Konvencija br. 181 zahtijeva od zemalja koje su je ratificirale da usvoje mjere za adekvatnu zaštitu i sprečavanje zloupotrebe radnika migranata koje su regrutirale ili zaposlile na njenoj teritoriji privatne agencije za zapošljavanje. Ove mjere moraju uključivati zakone ili propise koji nameću kazne, uključujući zabranu privatnih agencija za zapošljavanje koje su upletene u prakse prevare i zloupotrebe (član 8(1)). Osim toga, Konvencija za zaštitu nadnica iz 1949. godine (br. 95) zavređuje posebnu pažnju, jer određuje namirenje zaostalih nadnica nakon raskida ugovora i zabranjuje “svako izuzimanje nadnica u svrhe osiguravanja direktnog ili indirektnog plaćanja za dobivanje ili zadržavanje zaposlenja”. Prema tome, svako odbijanje od nadnica kako bi se platila naknada agencijama radi dobijanja ili zadržavanja posla predstavlja kršenje Konvencije.

19

Tekst I.1

Osnovne konvencije ILO-a relevantne za radnike migrante Konvencija o migraciji u svrhu zapošljavanja (revidirana), 1949. (br. 97) Konvencija o radnicima migrantima (Dodatne odredbe), 1975. (br. 143) Konvencija o prinudnom radu, 1930. (br. 29) Konvencija o ukidanju prinudnog rada, 1957. (br. 105) Konvencija o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje, 1948. (br. 87) Konvencija o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje, 1949. (br. 98) Konvencija o jednakoj naknadi, 1951. (br. 100) Konvencija o diskriminaciji (pri zapošljavanju i u poslu), 1958. (br. 111) Konvencija o minimalnoj dobi, 1973. (br. 138) Konvencija o najgorim oblicima dječijeg rada, 1999. (br. 182) Konvencija o jednakom tretmanu (odšteta u slučaju nezgode), 1925. (br. 19) Konvencija o jednakom tretmanu (socijalna zaštita), 1962. (br. 118) Konvencija o socijalnoj zaštiti (minimalni standardi), 1952. (br. 102) Konvencija o očuvanju prava na socijalnu zaštitu, 1982. (br. 157) Konvencija o zaštiti nadnica, 1949. (br. 95) Konvencija o politici zapošljavanja, 1964. (br. 122) Konvencija o službi zapošljavanja, 1948. (br. 88) Konvencija o privatnim agencijama za zapošljavanje, 1997. (br. 181)

45

Konvencija o inspekciji rada, 1947. (br. 81) Konvencija o klauzulama o radu (javni ugovori), 1949. (br. 94) Konvencija o plantažama, 1958. (br. 110) Konvencija o beneficijama radnika u slučaju povrede, 1964. (br. 121) Konvencija o inspekciji rada (poljoprivreda), 1969. (br. 129) Konvencija o medicinskom osoblju, 1977. (br. 149) Konvencija o sigurnosti i zdravlju na poslu, 1988. (br. 167) Konvencija o uvjetima rada (hoteli i restorani), 1991. (br. 172) Konvencija o sigurnosti i zdravlju u rudnicima, 1995. (br. 176) Konvencija o zaštiti materinstva, 2000. (br. 183) Konvencija o sigurnosti i zdravlju u poljoprivredi, 2001. (br. 184)

I.

I.4 Regionalni instrumenti Pri određivanju relevantnih standarda za migraciju radnika i zaštitu radnika migranata u

OSCE zemljama, korisno je razmotriti skup regionalnih standarda razrađenih u Evropi i Sjevernoj Americi. Međutim, treba napomenuti da u slučajevima gdje su regionalni instrumenti o migraciji restriktivniji od relevantnih standarda UN-a ili ILO-a, a posebno ako su ovi potonji ratificirani u datoj državi članici, ne trebaju se smatrati zamjenom za međunarodne standarde za tu oblast.

Instrumenti Vijeća Evrope u oblasti migracije radnika pokrivaju opća ljudska prava, kao i specifične sporazume u vezi sa migrantima i radnicima migrantima. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (eng. European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms – ECHR) (Vijeće Evrope, 1950) najšire je primjenjiva utoliko što se odnosi na sve osobe unutar nadležnosti država potpisnica (član 1), uključujući radnike migrante bez obzira na njihov pravni status. Iako ECHR ne sadrži posebne odredbe o radnicima migrantima, odštete im je dodjeljivao Evropski sud za ljudska prava prema sudskoj praksi da se zaštite njihovo pravo na poštivanje porodičnog života i princip nediskriminacije (član 8, odnosno 14) (vidjeti: Tekst VII.5). Evropska socijalna povelja (1961) i njen Dodatni protokol (1988), kao i Revidirana evropska socijalna povelja (Vijeće Evrope, 1996), sadrže niz odredbi u vezi sa pojedincima koji žive i rade u zemljama čiji nisu državljani, a koje pokrivaju njihovo pravo da se bave bilo kojim unosnim poslom na teritoriji druge zemlje ugovornice, pružaju informacije radnicima migrantima, omogućavaju proces migracije, jednak tretman državljana i nedržavljana pri zapošljavanju, pravo na spajanje porodice i zaštitu od deportacije, itd. (članovi 18 i 19). Međutim, ovi instrumenti su načelno relevantni samo za migrante koji su državljani zemalja članica Vijeća Evrope, a njihova primjena zavisi od reciprociteta, iako je ovu formalnu poziciju nedavno osporio Evropski komitet za socijalna prava koji nadzire primjenu Povelje i Revidirane povelje, te upravlja Kolektivnim žalbenim protokolom (Vijeće Evrope, 1995).

20 Evropska konvencija o

pravnom statusu radnika migranata (Vijeće Evrope, 1977) sadrži odredbe u vezi sa osnovnim aspektima pravnog statusa radnika migranata iz zemalja ugovornica, a posebno za regrutiranje, ljekarske preglede i stručno testiranje, putovanje, stanovanje i radne dozvole, spajanje porodice, smještaj, uvjete rada, prijenos ušteđevine, socijalnu zaštitu, socijalnu i medicinsku pomoć, istek ugovora o radu, otkaze i ponovno zapošljavanje, te pripremu za povratak u zemlju porijekla. Međutim, do danas je samo osam zemalja članica Vijeća Evrope ratificiralo ovu Konvenciju.

21

Što se tiče EU okvira koji se razmatra u Odjeljku IX.1.3, postoje razlike o pitanju prava i beneficija za radnike migrante iz EU, iz budućih zemalja pridruživanja, kao i za radnike

46

migrante iz trećih zemalja. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice (EZ Ugovor) predviđa slobodu kretanja za radnike iz zemalja članica EU (iako postoje tranzicijski aranžmani kojim se ova sloboda ograničava za državljane novih zemalja članica – vidjeti Tekst IX.4) i zabranjuje diskriminaciju na osnovu nacionalnosti između ovih radnika kada je u pitanju zapošljavanje, naknade i drugi uvjeti rada i zapošljavanja, uključujući socijalnu zaštitu (čl. 12 i 39).

22 EZ Ugovor također poziva Vijeće ministara da preduzme mjere koje su potrebne kako

bi se osigurao jednak tretman i jednake mogućnosti za muškarce i žene, kao i da suzbija diskriminaciju na osnovu, između ostalog, rase, etničkog porijekla, religije ili vjerovanja i seksualne orijentacije.

23 Radnicima migrantima iz zemalja članica EU omogućuje skup

socijalnih prava nepoznat u drugim regijama svijeta. Štaviše, Vijeće je također ovlašteno da preduzme mjere u oblasti azila, imigracije i zaštite prava državljana trećih zemalja, iako su do danas usvojene mjere o legalnoj migraciji omogućile državljanima trećih zemalja manja prava od onih koja se daju državljanima zemalja EU.

24

Iako nije pravno obavezujući instrument, EU povelja o osnovnim pravima, usvojena 2000.

godine (EU, 2000d), od velike je važnosti u ovom kontekstu jer je većina njenih odredbi primjenjiva na sve osobe bez obzira na njihovu nacionalnost. Povelja u jedinstvenom dokumentu po prvi put u historiji EU izlaže cijeli raspon civilnih, političkih, ekonomskih i socijalnih prava EU državljana i svih osoba nastanjenih u EU.

Iako interamerički sistem za zaštitu ljudskih prava ne predviđa specifičan instrument za radnike migrante, oni uživaju opću zaštitu pod okriljem Organizacije američkih država (eng. Organization of American States – OAS), koja je 1948. godine usvojila Američku deklaraciju o pravima i obavezama čovjeka (OAS, 1948), a 1969. godine Američku konvenciju o ljudskim pravima (Pakt iz San Joséa) (OAS, 1969). Oba ova instrumenta garantiraju slobodu od diskriminacije. Određeni principi primjenjivi na migrante i njihove porodice također su razvijeni na osnovu sudske prakse Interameričke komisije za ljudska prava (eng. Inter-American Commission on Human Rights – IACHR) i Interameričkog suda za ljudska prava.

25

S obzirom na ogromnu važnost koju je migracija dobila posljednje decenije, IACHR je odlučila posvetiti posebnu pažnju situaciji radnika migranata i njihovih porodica u Amerikama. Generalna skupština OAS-a usvojila je nekoliko rezolucija i organizirala samite šefova država. IACHR je 1997. godine imenovala Specijalnog izvještača o radnicima migrantima i njihovim porodicama.

26

Sjevernoamerički sporazum o slobodnoj trgovini (eng. North American Free Trade Agreement – NAFTA) tek se marginalno bavi pitanjima migracije u Sjevernoameričkom sporazumu o saradnji u oblasti rada (eng. North American Agreement on Labour Cooperation – NAALC) i u tekstu NAFTA-e gdje je dozvoljen ulazak određenoj kvoti investitora, visokokvalificiranih radnika i rukovodećih radnika multinacionalnih korporacija između država potpisnica. O NAFTA-i se govori u Odjeljku IX.1.4.

Bilješke

1. Najšire odredbe o zaštiti prava radnika migranata, uključujući migrante koji su predmet trgovine i krijumčarenja, sadržane su u durbanskoj Deklaraciji i Programu akcije protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije i srodne netolerancije usvojenim 2001. godine (UN, 2002).

2. Za više informacija o radu Specijalnog izvještača vidjeti http://www.ohchr.org/english/issues/migration/rapporteur/index.htm.

47

3. ICCPR i ICESCR ratificirale su skoro sve OSCE zemlje sa izuzetkom Andore (potpisan ICCPR, ali nije ratificiran; ICESCR), Svete Stolice (ICCPR; ICESCR) i Sjedinjenih

Država (potpisan ICESCR, ali nije ratificiran). 4. Specijalni izvještač potcrtava univerzalnost općih instrumenata ljudskih prava kada su u

pitanju uživatelji tih prava u slučajevima nedržavljana (Weissbrodt, 2003:2). 5. Svrha Protokola o trgovini ljudima je (a) prevencija i borba protiv trgovine ljudima, sa

posebnom pažnjom usmjerenom na žene i djecu; (b) zaštita i pomoć žrtvama trgovine ljudima, uz puno poštivanje njihovih ljudskih prava; i (c) promoviranje saradnje između država potpisnica kako bi se ovi ciljevi ostvarili (član 2). Protokol o krijumčarenju ljudi usmjeren je na sprečavanje i suzbijanje krijumčarenja migranata, kao i na promociju saradnje između država potpisnica u tom smislu, uz zaštitu prava krijumčarenih migranata (član 2). Međutim, s obzirom da su ovi protokoli usvojeni u kontekstu krivičnog zakona, oni u striktnom smislu ne predstavljaju instrumente ljudskih prava.

6. Također vidjeti ICRMW član 16(1), koji predviđa pravo na slobodu i sigurnost osobe i član 16(4) koji specifično zabranjuje proizvoljno hapšenje i pritvor.

7. Npr. ICCPR, član 12(1) i (2). Pravo na odlazak također je zaštićeno članom 8(1) ICRMW-a.

8. ICRMWC (član 21) izričito zabranjuje oduzimanje pasoša. Štaviše, zemlje porijekla, zabrinute zbog “odliva mozgova” kvalificiranih osoba, ne mogu nametnuti restriktivne mjere s ciljem da spriječe odlazak takvih osoba iz zemlje. Moraju naći druge načine da potaknu ostanak svojih državljana u zemlji ili da podrže “kruženje mozgova”.

9. Npr. ICRMW član 18(1). 10. Preporuka ILO-a br. 86 i br. 151. 11. 19 OSCE zemalja je ratificiralo bar jedan od ovih instrumenata, i to: Albanija (C97),

Jermenija (C97/C143), Belgija (C97), Bosna i Hercegovina (C97/C143), Kipar (C97/C143), Francuska (C97), Njemačka (C97), Italija (C97/C143), Moldavija (C97), Holandija (C97), Norveška (C97/C143), Portugal (C97/C143), San Marino (C143), Srbija i Crna Gora (C97), Slovenija (C97), Španija (C97), Švedska (C143), Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija (C97/C143) i Velika Britanija (C97).

12. Konvencija br. 143, član 14(a), međutim, dozvoljava da se ograniče restrikcije jednakih mogućnosti u pristupu zapošljavanju (Tekst VII.1). Što se tiče pristupa zapošljavanju i zaštite od gubitka zaposlenja, vidjeti također ILO (1999: para. 381-401 i 577-597).

13. 18. 12. 1990. Generalna skupština UN-a usvojila je ICRMW koji je stupio na snagu 1. jula 2003.

14. Pet OSCE zemalja (Azerbejdžan, Bosna i Hercegovina, Kirgistan, Tadžikistan i Turska) ratificirali su ovu Konvenciju. Treba napomenuti da je migracija radnika i dalje dinamičan fenomen i da zemlje porijekla u budućnosti lako mogu postati zemlje odredišta: naprimjer, Meksiko je danas također i primatelj migracije radnika iz srednjeameričkih zemalja poput Gvatemale.

15. Treba napomenuti da, iako je određivanje pograničnih radnika, moreplovaca i samo- zaposlenika važno i korisno, njih specifično ne pokrivaju značajne odredbe ICRMW-a. 16. U razmatranju primjenjivosti instrumenata ILO-a na sve radnike migrante, bez obzira jesu

li privremeni ili stalni, u legalnoj ili nelegalnoj situaciji, potrebno je napraviti razliku između raspona i primjene. Naprimjer, iako Konvencija ne isključuje izričito nelegalne radnike iz svog raspona primjene, u praksi može biti teško primijeniti neke odredbe na ove radnike. Ovo se posebno odnosi na oblasti kao što su socijalna zaštita i materinska zaštita gdje se pravo na beneficije podređuje završetku perioda kvalifikacije (utemeljenog na periodu zaposlenja ili stanovanja) ili zavisi od doprinosa samih radnika. Zbog svog statusa nelegalni radnici često nisu u stanju da učestvuju u doprinosima za socijalnu zaštitu.

17. Konvencija o prinudnom radu iz 1930. (br. 29) i Konvencija o ukidanju prinudnog rada iz 1957. (br. 105); Konvencija o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje iz 1948.

(br. 87) i Konvencija o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje iz 1949. (br. 98);

48

Konvencija o jednakim naknadama iz 1951. (br. 100) i Konvencija o diskriminaciji (pri zapošljavanju i na poslu) iz 1958. (br. 111); kao i Konvencija o minimalnoj dobi iz 1979. (br. 138) i Konvencija o najgorim oblicima dječijeg rada iz 1999. (br. 182). 18. Za detaljan pregled instrumenata ILO-a o socijalnoj zaštiti vidjeti Humblet i Silva (2002: 41-45). 19. Cf. ILO, (2003a: para. 267); za detaljnije objašnjenje primjene člana 9 Konvencije br. 95 vidjeti i para. 268-271. 20. Ovaj Protokol dozvoljava određenim sindikatima i NVO-ima da ulože žalbe protiv strana

potpisnica koje prihvataju postupak po Protokolu. U slučaju protiv Francuske (Međunarodna federacija za ljudska prava (FIDH) v. Francuska, presuda iz septembra 2004. godine) Komitet je zaključio da je prekršen član 17 Povelje u vezi sa zaštitom i pomoći djeci i mladima kada su u pitanju nacionalne mjere koje djeci nelegalnih migranata ograničavaju zdravstvenu njegu. Komitetu je bilo teško primijeniti restriktivni raspon Povelje na situaciju oduzimanja osnovnog prava na zdravstvenu njegu, posebno ranjivoj kategoriji kao što su djeca. Rezoniranje komiteta je bilo da je potrebno restriktivno tumačiti ograničenja prava kako bi se sačuvala suština tih prava i postigao sveukupni cilj Povelje. U ovom slučaju se restriktivnost odnosila na samo ljudsko dostojanstvo i imala negativne posljedice za djecu koja su ugrožena zbog nedostatka medicinske njege. S obzirom da je medicinska njega preduvjet za očuvanje ljudskog dostojanstva, zakonodavstvo i prakse koje negiraju pravo na takvu njegu stranim državljanima na teritoriji zemlje potpisnice, čak i ako tu borave nelegalno, ne mogu se opravdati u skladu sa Poveljom. Vidjeti Vijeće Evrope (1996: para. 29-32)

21. Francuska, Italija, Holandija, Norveška, Portugal, Španija, Švedska i Turska. Konvenciju su potpisale Belgija, Njemačka, Grčka, Luksemburg, Moldavija i Ukrajina. 22. Također vidjeti Propis Vijeća 16612/68/EEC (EU, 1968) koji se uglavnom tiče jednakog tretmana kada su u pitanju pristup zapošljavanju, uvjeti rada, socijalne i porezne olakšice, sindikalna prava, stručno usavršavanje i obrazovanje. 23. Vidjeti Direktivu Vijeća 76/207/EEC(EU, 1976) odnosno 2000/43/EC (EU, 2000a) koje stavljaju na snagu član 13 EZ Ugovora. 24. Uprkos obećanjima Evropskog vijeća iz Zaključaka usvojenih u Tampereu u Finskoj

oktobra 1999. godine (vidjeti EU, 1999) da će se “približna jednakost” obezbijediti i za državljane trećih zemalja.

25. Posebno vidjeti Savjetodavno mišljenje Suda o pravnom statusu nedokumentiranih migranata: “Sud smatra da nedokumentirani radnici migranti, koji se nađu u situaciji ranjivosti i diskriminacije u odnosu na radnike državljane, imaju ista radnička prava i spadaju među ostale radnike u državi u kojoj su zaposleni, a koja mora preduzeti sve potrebne mjere kako bi se ovo priznalo i primijenilo u praksi. Radnici, koji imaju pravo na radnička prava, moraju biti u mogućnosti osloniti se na sva adekvatna sredstava njihove realizacije.” (Interamerički sud za ljudska prava, 2003: para. 160).

26. Web stranica Specijalnog izvještača: http://www.cidh.org/Migrantes/defaultmigrants.htm.

49

II. Temeljna pitanja političkih rješenja u zemljama porijekla i zemljama odredišta

Donositelji politika i u zemljama porijekla i u zemljama odredišta posvetili su posebnu pažnju nekolicini temeljnih, širih pitanja pri izradi odgovarajućih politika. Ovo poglavlje naglašava neka od ovih pitanja, koja također odražavaju složenost fenomena migracije radnika. Iako su ova pitanja nužno različita zbog različite dinamike migracije radnika u zemljama porijekla i zemljama odredišta, neka su zajednička za oba skupa zemalja, poput, naprimjer, pitanja u vezi sa zaštitom radnika migranata i potrebom međudržavne saradnje, posebno u pogledu sprečavanja ili smanjenja nelegalne migracije.

Različiti i često diskriminacijski učinci zakonodavstva, politika i programa na različite grupe radnika i radnica migranata također se moraju uzeti u obzir kako bi se osigurale uzajamne koristi od migracije (ILO, 2003b: 1).

II.1 Zemlja porijekla Zemlje porijekla kreću se od onih koje prolaze migracijsku tranziciju karakteriziranu i

prilivom i odlivom radne snage, preko etabliranih zemalja koje šalju radnu snagu do onih koje su relativno nove u oblasti organizirane migracije radne snage. Ipak, kao zemlje porijekla sve se suočavaju sa nekim zajedničkim pitanjima. To su ukratko:

Izazovi zaštite radnika migranata od zloupotreba u praksi regrutiranja i zapošljavanja, te osiguranja odgovarajuće pomoći radnicima migrantima u vidu pomoći prije odlaska, socijalne skrbi i uslugama na licu mjesta.

Izazovi optimiziranja koristi od organizirane migracije radne snage, posebno razvoja novih tržišta i povećanja protoka novčanih pošiljki formalnim kanalima, kao i poboljšanja ukupnog razvojnog učinka. U isto vrijeme valja ublažiti nepoželjni učinak emigracije kvalificirane radne snage.

Izgradnja institucionalnih kapaciteta i interministarske koordinacije u svrhu suočavanja sa izazovima migracije radne snage.

Povećana saradnja sa zemljama odredišta s ciljem da se zaštite radnici migranti, pristupi tržištima rada i spriječe nelegalne migracije.

Ove izazove migracije zemlje mogu riješiti skupom politika, struktura i procedura

namijenjenih da se zaštite njihovi radnici migranti i omoguće uredne migracije.

II.1.1 Zaštita radnika migranata i službe podrške S obzirom da zbog strukturalnih razloga (uključujući siromaštvo, nezaposlenost i velike

razlike u nadnicama između zemalja porijekla i odredišta) ponuda radnika u sektoru nižih kvalifikacija daleko prevazilazi potražnju i, s obzirom da postoji daleko više radnika koji žele raditi u inostranstvu (kako bi zaradili za život i omogućili si ono što smatraju boljim životom) nego što ima radnih mjesta, radnici migranti ranjivi su na zloupotrebu tokom regrutiranja, putovanja i zapošljavanja u inostranstvu. Zajednički problem s kojim se suočavaju mnogi radnici migranti širom svijeta je visoki trošak migracije zbog pretjeranih (i uglavnom nelegalnih) naknada prilikom posredovanja. Osim toga, postoje i problemi zaposlenja: oni koje najčešće navode radnici migranti iz zemlje porijekla su zamjena i kršenje ugovora, izostanak, smanjenje ili kasna isplata dogovorenih nadnica, te neispunjenje obaveze plaćanja povratne karte, ali i bezobzirnost poslodavaca koji stalno uznemiravaju radnice (IOM, 2003b).

50

Drugi problemi uključuju loše uvjete rada, skoro potpuni izostanak socijalne zaštite, oduzimanje slobode udruživanja i radničkih prava, diskriminaciju i ksenofobiju, te društvenu isključenost.

Ovi elementi nagrizaju potencijalne koristi od migracije za sve strane i tako ozbiljno podrivaju njen razvojni učinak. Radnici migranti mogu realizirati svoje potencijale i najbolje doprinositi samo kada su im obezbijeđeni dolični uvjeti rada i kada se njihova osnovna ljudska i radnička prava poštuju. Sve zemlje porijekla moraju imati politike, zakonodavstvo i mehanizme koji njihovim državljanima osiguravaju zaštitu i podršku u slučaju zloupotrebe tokom procesa migracije radne snage.

II.1.2 Optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage Sve veći broj zemalja u razvoju i zemalja sa privredama u tranziciji usvaja politike,

zakonodavstvo i strukture za promoviranje zapošljavanja u inostranstvu dijela svoje radne snage i tako stvara povrat novca, istovremeno uspostavljajući zaštitu za svoje migrante. Iako je otvaranje novih radnih mjesta u domovini najbolja opcija, sve veći broj zemalja zapošljavanje u inostranstvu vidi kao dio svoje državne razvojne strategije iskorištavanja pogodnosti globalnih mogućnosti zapošljavanja i generiranja inostrane razmjene.

Za zemlje koje žele promovirati zapošljavanje u inostranstvu, politika migracije radne snage zahtijeva adekvatan naglasak na promociji i omogućavanju upravljanja eksternim kretanjima radne snage i ne smije biti ograničena na regulativnu i zaštitničku funkciju države.

Iako poštuju slobodu kretanja i pravo svojih državljana da zaposlenje traže u inostranstvu, zemlje porijekla žele zadržati svoje kvalificirane kadrove u koje su investirali. U ovom pravcu je moguće preduzeti određene korake.

Konačno, zemljama porijekla je u interesu obeshrabriti nelegalnu migraciju (uz zagovaranje povećanja legalnih puteva migracije radne snage). Nelegalni migranti su ranjiviji na zloupotrebu.

II.1.3 Izgradnja institucionalnih kapaciteta, interministarska koordinacija i međudržavna saradnja

Ciljevi politika u smislu zaštite državljana dok rade u inostranstvu i optimiziranja razvojnih koristi od migracije radne snage mogu se ispuniti pod uvjetom da dva važna elementa čine dio plana.

Prvo, zemlje moraju uspostaviti potrebne institucionalne kapacitete i interministarsku koordinaciju kako bi ispunile ciljeve svojih politika. Ovo uključuje pripisivanje odgovarajućeg prioriteta migraciji radne snage kada su u pitanju sveukupni razvoj, vanjska politika i raspodjela resursa.

Drugo, međudržavna saradnja je od suštinskog značaja. Uprkos svim naporima zemalja koje šalju radnu snagu da zaštite radnike migrante, radnici migranti još uvijek imaju brojne probleme u zemljama odredišta, a posebno su ranjive kategorije kao što su radnice u domaćinstvima, zabavljači i niskokvalificirani radnici. Postoje jasna ograničenja onoga što jedna država može preduzeti s ciljem da zaštiti svoje radnike migrante bez aktivne saradnje zemalja odredišta. Pored zaštite i osiguranja dobrobiti radnika migranata, međudržavna saradnja od suštinskog je značaja i za proširenje organizirane migracije radne snage i smanjenje nelegalnih kretanja.

51

II.2 Zemlje odredišta

Temeljna pitanja političkih rješenja u zemljama OSCE odredišta, kada je pitanju prijem radnika migranata, u vezi su sa:

otkrivanjem, procjenom i predviđanjem nestašice radne snage na državnom nivou, i za kvalificirane i za niže kvalificirane radnike;

analizom državnog tržišta rada, kako bi se vidjelo može li migracija radne snage biti rješenje (potpuno ili djelomično) nepovoljnih demografskih trendova, a posebno opadanja radne populacije i posljedičnog učinka na dostupnost beneficija socijalne skrbi za buduće generacije;

zaštitom nacionalne radne snage u slučaju prekomjernog prihvaćanja migracije radnika u zemlju;

uspostavljanjem mjera za izbjegavanje iskorištavanja radnika migranata na radnom mjestu i općenito u društvu;

mjerama za sprečavanje ili smanjenje nelegalne migracije radnika, koje su od suštinske važnosti za legitimitet i kredibilnost legalne politike prijema. Prijem stranaca u zemlju često prouzrokuje neopravdane brige i pogoršava tenzije u društvu, a posebno u manje sigurnoj privrednoj klimi, što se može očitovati u vidu rasne diskriminacije i ksenofobije među domaćim stanovništvom. Političari i donositelji politika suočeni su sa osjetljivim i teškim zadatkom da ubijede i obrazuju domaću populaciju o potrebama za stranom radnom snagom.

II.2.1 Otkrivanje, procjena i predviđanje nestašica radne snage1

Bez obzira na vrstu sistema migracije radne snage u određenoj zemlji, njen osnovni raison d’être je rješavanje uočene nestašice radne snage. Prema tome, početna tačka svake komparativne analize sistema migracije mora da sadrži evaluaciju toga kako se nestašice radne snage otkrivaju, procjenjuju i predviđaju, jer percepcija značaja i trajanja nestašice radne snage motivira vlasti da uvedu sistem migracije radne snage. Ovo poglavlje razmatra neke od izvora podataka prema kojima se mjeri nestašica radne snage u odabranim zemljama, kao i rezultate tih izvora podataka.

Općenito govoreći, teško je predvidjeti nestašice radne snage: naprimjer, potrebe evropskog tržišta rada trenutno se određuju na više načina. Moguće je da postoje nestašice u jednom sektoru privrede, ili čak u specifičnim zanimanjima, a da je sveukupna stopa nezaposlenosti visoka. Međutim, pri procjeni zasićenosti tržišta rada mora se priznati da su konvencionalni izvori informacija u izvjesnoj mjeri ograničeni. Konkretno, izvještaje i ankete poslodavaca treba uzeti s rezervom jer se fokusiraju na poteškoće u zapošljavanju, a ne nužno na same nestašice radne snage. S druge strane, sektorske i studije specifičnih zanimanja daju mnogo precizniju sliku trenutne situacije, ali su ograničene u smislu tačnih predviđanja ekonomskog razvoja ili opadanja i za njih vezane potražnje radne snage. Stoga, osim izvještaja poslodavaca i studija specifičnih sektora, ovo poglavlje također razmatra stope nezaposlenosti u određenim zanimanjima ili sektorima i makroekonomske studije provedene u nekim evropskim zemljama.

Iako neki poslodavci iz privatnog sektora mogu imati strogo određene stavove o ovom pitanju, često su pristrani zbog svojih uskih procjena podataka o tržištu rada i broju radnih mjesta, a imaju i tendenciju da izražavaju stajališta u skladu sa svojim neposrednim poslovnim interesima. Štaviše, firme često preduzimaju korektivne korake tako što same podešavaju proizvodnju ili mijenjaju svoje minimalne kvalifikacijske uvjete za zapošljavanje kada su suočene sa nestašicom kvalificiranih radnika. Prema tome, moguće je da ne pošalju

52

obavijest o nestašici radnika u svojoj industriji. Stoga, umjesto da se isključivo oslonimo na podatke od poslodavaca, obično je bolje procijeniti zasićenost ponude radne snage poređenjem stvarnih stopa zapošljavanja sa strukturalnom nezaposlenosti, jer rigidnosti tržišta rada mogu same po sebi biti glavni uzrok istrajne nezaposlenosti u kombinaciji sa inflacijom nadnica.

2

Nažalost, informacije o strukturalnoj nezaposlenosti nisu lako dostupne. Alternativni

pouzdani pokazatelj proizlazi iz analize stopa nezaposlenosti u sprezi sa stopama otvorenih radnih mjesta u određenoj oblasti. Naprimjer, u Francuskoj se objavljuje omjer onih koji traže posao po zanimanjima, definiran kao omjer između broja ljudi koji traže zaposlenje unutar specifičnog zanimanja u odnosu na ukupan broj onih koji traže zaposlenje i već zaposlenih radnika u tom zanimanju. Ovaj omjer, osmišljen da pruži razvrstanu mjeru zasićenosti unutar raznih tržišta rada, može ukazati na to da je zasićenost, recimo, opala na tržištu rada francuske građevinske i mašinske industrije (France, 2001).

Sličan instrument pokrenut je i u Sjedinjenim Državama. Američki zavod za statistiku radne snage sada objavljuje podatke u sklopu svog programa Pregled slobodnih radnih mjesta i obrta radne snage (eng. Job Openings and Labour Turnover Survey – JOLTS), koji pruža pokazatelje o nestašicama radne snage na državnom nivou. JOLTS program prikuplja informacije o pristupačnosti nepopunjenih radnih mjesta što je važna mjera zasićenosti tržišta rada i paralelni pokazatelj općenitije mjere nezaposlenosti.

Pred sve većom prijetnjom problema koji su vezani za starenje radne populacije (Odjeljak II.2.2) niz evropskih zemalja naručilo je studije na makro nivou kako bi procijenile trenutne nestašice radne snage. Ove studije procjenjuju mogućnost pristupa neiskorištenoj radnoj snazi među domaćim i imigrantskim neaktivnim i nezaposlenim populacijama, kao i dugoročnu potrebu za radnicima migrantima. Rezultati ovih istraživačkih projekata općenito vode zaključku da imigracija zapravo može imati dugoročne učinke na poboljšanje blagostanja. Nadalje, takve studije također visok prioritet pripisuju naporima da se mobilizira ponuda radne snage nastanjene u zemlji i integriraju strane populacije u tržište rada. U Njemačkoj su slična istraživanja dovela do uvođenja posve novog zakona o imigraciji (Süssmuth, 2001). Neke od novih odredbi uključuju prilagodljiv mehanizam izbora migranata koji nagrađuje ljudski kapital, kao i mehanizme za privlačenje visokokvalificiranih radnika.

S druge strane, studije izvan Njemačke uglavnom se nisu fokusirale na potrebu da se omoguće selektivne imigracije uz pomoć novih zakona, iako će se ovo uskoro promijeniti u Velikoj Britaniji čija je vlada najavila novi sistem migracije zasnovan na bodovima (Tekst VI.7). Ipak, ovakva istraživanja još uvijek se često temelje na ideji da bi imigracija mogla ublažiti nezasićenost tržišta rada. Naprimjer, Ministarstvo unutrašnjih poslova Velike Britanije koristi postojeće ankete i podatke kako bi odredilo i evaluiralo trenutne i buduće nestašice na tržištu rada i kako bi konačno procijenilo potražnju za radnom snagom i pojedinim kvalifikacijama (Odjel za obrazovanje i zapošljavanje, 2001). Štaviše, u Velikoj Britaniji se dokumentiraju dokazi o nezasićenosti tržišta rada prije nego što se donesu i implementiraju odluke o olakšavanju imigracije osobama sa određenim profesionalnim kvalifikacijama.

Iako ovakve makroekonomske studije mogu pomoći pri određivanju sveukupnih pozitivnih učinaka migracije ili posljedica starenja i očekivanih efekata povećane stope participacije i smanjenja mirovinske dobi na ponudu radne snage, još uvijek nisu u stanju izračunati koliko migranata može i treba biti regrutirano u zemlju kako bi se ispunile potrebe tržišta rada. Štaviše, makroekonomske studije obično ne mogu predvidjeti trajanje na taj način određenih

53

potreba za radnom snagom.

Odgovore na takva pitanja najbolje je tražiti kroz analizu kretanja na tržištu rada na nivou sektora ili promjena unutar specifičnih zanimanja. Ovakve studije često pokušavaju odrediti mjeru trenutne nezasićenosti tržišta rada i način na koji bi se ta situacija mogla mijenjati u budućnosti. Razne studije nestašica u sektoru informacijskih tehnologija (IT) primjer su ove vrste istraživanja (UK, 2004; Rollason, 2003: 136-137). Međutim, takve studije obično ne pružaju procjenu potrebe za migracijom radne snage, niti se odnose na politike migracije.

Ipak, projekcije na nivou zanimanja općenito nude detaljnije informacije od makroekonomskih studije, a vrijedne su i u procjeni trendova na tržištu rada. Ove vrste projekcija mogu se u širem smislu podijeliti u dvije grupe. U prvoj su brojne studije koje predviđaju porast zapošljavanja na dvije, pet ili deset godina, ali koje ne pružaju pokazatelje o nestašicama radne snage. Primjer takvog istraživanja je Priručnik za perspektive zanimanja koji godišnje objavljuje Zavod za statistiku rada američkog Ministarstva rada (US, 2006). Drugu kategoriju projekcija čine izvještaji koji savjetuju i obavještavaju diplomirane studente o mogućnostima na tržištu rada. Kada su dobro izrađene, ovakve studije su posebno korisne u pokušajima predviđanja nezasićenosti tržišta rada.

II.2.2 Demografski faktori3 Demografski deficit, posebno u evropskim zemljama, kao i posljedična potreba za možda i značajnijim prilivom migrantske radne snage, uključujući i za zaposlenje vezanu imigraciju i stalno nastanjivanje u ovim zemljama kako bi se obnovilo stanovništvo i održao trenutni nivo radne snage s ciljem da se osiguraju kontinuiran ekonomski rast i podrška penzionim sistemima i sistemima socijalne zaštite, podrobno je dokumentiran u proteklim izvještajima Globalne komisije za međunarodnu migraciju (GCIM: 2005:13-14) i ILO-a (Tekst II.1).

Tekst II.1

Demografski deficit

Postoji kontrast između populacija koje stare u razvijenijim zemljama i mlađih populacija iz zemalja u razvoju. Iako populacije u izvjesnoj mjeri stare u svim dijelovima svijeta, ovaj proces je naglašeniji u Evropi i Japanu gdje je fertilnost tako opala da broj smrti prelazi broj rođenja. Prema trenutnim trendovima između 2000. i 2050. godine pretpostavlja se da će se stanovništvo Italije, naprimjer, smanjiti za 22 procenta, dok se u Estoniji i Latviji očekuju smanjenja od 52, odnosno 44 procenta. Niska stopa fertilnosti i sve duži životni vijek znače da će se u Evropi odnos populacije iznad 65 godina starosti povećati za 15 do 28 procenata između 2000. i 2050. godine, a u Japanu će to povećanje biti od 17 do 36 procenata.

Izvor: ILO (2004: 14, para. 48).

Tekst II.2

Demografsko opadanje i migracija u Ruskoj Federaciji

Rusiju interesira prijem migranata iz niza unutarnjih razloga. Na prvom mjestu tu su demografski razlozi, tj. naglo smanjenje broja stanovnika, posebno osoba radne dobi. Stanovništvo Rusije je 2005. godine opalo za 615.500 ljudi. Prema sadašnjoj stopi migracije do 2050. godine broj stanovnika Rusije mogao bi pasti na 100 miliona ljudi, a broj radno sposobnih osoba na 47,7 miliona. Broj ljudi iznad 60 godina starosti porast će od 20 procenata 2005. godine do 26 procenata 2025. godine. Migracija je 2005. godine nadoknađivala samo

54

12 procenata prirodnog opadanja stanovništva, što je izvjesno nedovoljno za stabilan razvoj zemlje. Stoga će Rusiji biti nemoguće nadoknaditi prirodno opadanje stanovništva samo migracijom, jer da bi to postigla morala bi primiti oko 800.000 migranata svake godine što je nerealno i vjerovatno bi podrivalo društveno, etničko i kulturno jedinstvo ruskog društva. Prema tome, imigracija nastavlja biti veliki demografski resurs za Rusiju, a učinkovitost ovog resursa direktno zavisi od usvajanja racionalnih politika o pitanju prijema i integracije migranata.

Izvor: IOM Moskva (mart 2006).

Iako se očekuje da će demografske promjene pogoršati nezasićenost tržišta rada u OSCE evropskim zemljama kako se broj radnog stanovništva bude smanjivao, povećana migracija je samo jedna u nizu instrumenata koje će donositelji politika morati razmotriti pripremajući se za opadanje broja radne populacije. Moguće politike uključivale bi povećanje stopa participacije radnika, posebno žena i legalno nastanjenih migranata, te odlaganje dobi penzioniranja. Među ovim opcijama, povećana imigracija ima neposrednu prednost pozitivnog učinka na dob i sastav stanovništva jer ekonomski migranti uglavnom spadaju u mlađe starosne dobi. Međutim, politike migracije mogu imati samo ograničenu ulogu u rješavanju evropskih demografskih izazova i nadopunjavati druge politike.

Nadalje, politike migracije su historijski bile subjekat niza praktičnih i političkih ograničenja (OECD, 1991). Zaista, pri pokušaju da se migracijske politike iskoriste za rješavanja opadanja radne populacije u OSCE evropskim zemljama važno je uzeti u obzir nerealno (ili politički ili praktično) visoke nivoe imigracije koji su potrebni da se proizvede primjetan učinak na strukturu evropskog stanovništva koje stari (UN, 2000a). Procijenjeno je, naprimjer, da bi se nivoi imigracije morali utrostručiti od 237.000 do 677.000 da bi se populacije održale na nivoima iz 1995. godine u Francuskoj, Njemačkoj, Italiji i Velikoj Britaniji, a značajno viši nivo imigracije bio bi potreban (do 1,1 milion godišnje) za održanje omjera radne snage i onih koji zavise od njenih doprinosa iz 1995. godine.

4 Ova potencijalna

potreba za velikim brojem migranata kako bi se izbjegli negativni demografski trendovi također je prepoznata i u Ruskoj Federaciji gdje je ozbiljno smanjenje populacije, posebno osoba radne dobi, rezultiralo pozivima za otvoreniju i racionalniju migracijsku politiku (Tekst II.2). Uprkos ovim ograničenjima vezanim za prilive velikih razmjera, jasno je da imigracija čini dio odgovora na demografski deficit.

II.2.3 Prava radnika migranata Kao što je ranije rečeno, zaštita prava radnika migranata je važan element za donositelje

politike i u zemljama porijekla i u zemljama odredišta. Međutim, također je jasno da zaštita prava radnika migranata u zemlji zaposlenja počinje u zemlji porijekla. Što su bolje radnici migranti pripremljeni za rad u inostranstvu, to će vjerovatnije biti u stanju uživati odgovarajuću zaštitu u zemlji odredišta i znati koja su njihova prava. Kako se detaljnije razmatralo u Poglavlju I, ova prava zaštićena su prema regionalnom i međunarodnom pravu o ljudskim pravima i međunarodnom radnom pravu, ali također moraju biti zaštićena i učinkovito implementirana prema domaćem pravu, uključujući državne zakone o radu (Poglavlje VII).

55

II.2.4 Upravljanje nelegalnom migracijom Donositelji politika često tvrde da je sprečavanje ili smanjenje nelegalne migracije od

suštinske važnosti da bi šira javnost prihvatila takve politike, njihovu legitimnost i kredibilitet politike legalnog prijema. Kako se navodi u Poglavlju VIII, nelegalna migracija nepoželjna je iz niza razloga koji uključuju:

izrabljujuće i opasne uvjete u kojima rade nelegalni migranti, bez pristupa potrebnim socijalnim i pravnim zaštitama;

održavanje neformalnog tržišta rada; potencijalno nepovoljne posljedice po legalnu domaću radnu snagu u smislu lošijih

uvjeta rada i nižih nadnica; gubitak prihoda od poreza za državu; sigurnosna pitanja vezana za tajni ulazak u zemlju i postojanje mreža za trgovinu i

krijumčarenje ljudi koje omogućavaju prijem i zapošljavanje nelegalnih migranata; potencijalno negativne posljedice po vanjske odnose između zemalja porijekla i

odredišta u slučaju velikog broja nelegalnih radnika migranata.

Dosljedno tome potrebno je uspostaviti i naći pravu ravnotežu između usvajanja mjera za sprečavanje i smanjenje nelegalne migracije, uključujući interne mjere koje su namijenjene neformalnim tržištima rada u zemljama odredišta i stvaranje dodatnih legalnih kanala za prijem radnika migranata u specifične sektore zapošljavanja gdje se potrebe za radnom snagom mogu učinkovito utvrditi. Politike sve više nastoje da ispune ovakve zahtjeve uvoženjem privremenih radnika migranata, iako u nizu OSCE zemalja postoje mogućnosti stalne migracije radnika, posebno u slučajevima visokokvalificiranih radnika. Više o ovome slijedi u Poglavlju VI.

II.2.5 Stav domaćeg stanovništva Čak i kada se može utvrditi da su radnici migranti jasno potrebni privredi, donositelji

politika još uvijek se moraju suočiti sa teškim zadatkom da ubijede i obrazuju domaće stanovništva, posebno u zemljama gdje je migracija radnika relativno nov fenomen. Stoga je preorijentacija migracijske politike ka legalnom prijemu radnika migranata i davanje legalnog statusa nelegalnim migrantima već nastanjenim u zemlji novi izazov na društvenom i kulturnom polju. Prema IOM-u i u skladu sa sociološkim anketama, približno jedna polovina ruskog stanovništva zabrinuta je zbog prisustva migranata, a približno jedna četvrtina ruskih državljana ima negativan stav prema migrantima.

S obzirom na sve veću 'kulturološku distancu' između migranata koji ulaze u zemlju i ruskog stanovništva (npr. više migranata iz malih gradova i sela; opadanje nivoa obrazovanosti kod migranata; povećanje broja migranata koji loše govore ruski i veoma malo su upoznati sa ruskom kulturom), sve su prilike da će se stav lokalnog stanovništva prema migrantima pogoršati. Stoga, osim što se pružaju usluge za integracije migrantima (Odjeljak VII.3.2), potrebni su i drugi paralelni programi koji bi razvijali toleranciju kod lokalnog stanovništva.

5

Bilješke 1 Ovaj dio je prenesen iz Lee (2004: 25-28). 2 Istraživanja o redovnim anketama o slobodnim radnim mjestima ukazuju na to da

nestašice radne snage nisu nužno ciklični fenomeni. U Evropi, skori podaci o tržištu rada ukazuju na to da nestašice radne snage nisu samo postale sve akutnije proteklih godina,

56

već će se nastaviti uprkos ekonomskoj nizbrdici koja je započela 2002. godine. Ovo će biti od posebne relevantnosti u sektoru usluga koji se često navodi kao oblast gdje evropske firme imaju poteškoće pri zapošljavanju radnika (OECD, 2003).

3 Ovaj dio je djelomično prenesen iz Lee (2004: 27). 4 ILO (2004: 14-14, para. 49), citirajući UN (2003). Omjer zavisnosti je odnos između broja starijih ljudi (tj. preko 65 godina) i broja ljudi u

ekonomski produktivnoj dobi (obično između 16 i 65 godina starosti) unutar stanovništva. 5 Informacije od IOM-a u Moskvi (mart 2006).

III. Razvoj politika u zemljama porijekla za zaštitu radnika migranata

Ovo poglavlje tiče se politike za promoviranje zaštite i dobrobiti radnika migranata. Zemlje porijekla imaju dvije osnovne opcije za politike u ovoj oblasti: regulativne mjere i pružanje usluga podrške. Ovo poglavlje bavit će se politikama za optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage, uključujući marketing i proširenje migracije radne snage, poboljšanje razvojnih koristi od povrata novca, unapređenje sposobnosti i smanjenje emigracije kvalificiranih kadrova. III.1 Strateške politike

Prioritetno pitanje svih vlada koje šalju radnu snagu u inostranstvo je da osiguraju dobrobit radnika migranata, isplatu odgovarajućih nadnica i ispunjenje osnovnih potreba. Ne postoji savršen sistem za reguliranje migracije radne snage. Međutim, zemlje porijekla imaju na raspolaganju lepezu strateških politika koje mogu proširiti djelokrug i unaprijediti učinkovitost njihovih regulativnih mehanizama i službi za podršku, a koje uključuju:

provođenje seminara za usmjeravanje prije zapošljavanja (eng. pre-employment orientation seminars – PEOS) i intenziviranih informativnih kampanja koje potencijalnim kandidatima pružaju dovoljno informacija za odlučivanje;

osnaživanje radnika migranata, posebno uz pomoć lokalnih organizacija kako bi se njihov glas jasno čuo i uzeo u obzir pri izradi politike;

usmjeravanje i pojednostavljivanje propisa i procedura namijenjenih zaštiti radnika kako regulativni okvir ne bi postao nezgrapan, i stoga nehotičan poticaj ka nelegalnoj migraciji;

pomni nadzor i monitoring vlade nad aktivnostima regrutiranja inostranih promotora/agencija za zapošljavanje kako bi se minimizirala zloupotreba i prekršaji protiv onih koji traže posao u inostranstvu;

uvođenje krivičnog postupka, pored oduzimanja dozvole agencijama, za ozbiljne prijestupe;

posebnu pažnju posvetiti nadzoru regrutiranja i plasiranja kategorija radnika koji su posebno ranjivi kada je u pitanju zloupotreba i kršenje prava, kao što su radnice u domaćinstvu i niže kvalificirani radnici;

unapređenje kvalifikacija radnika kako bi se poboljšale mogućnosti za njihovo zapošljavanje i promoviranje njihovog plasmana u inostranstvu uz oprez kada je u pitanju odliv mozgova;

uvođenje jačih mjera kako bi se osiguralo provođenje ugovora o radu na licu mjesta, posebno preko bilateralnih dogovora i sporazuma sa vladama domaćinskih zemalja;

uvođenje službi za podršku kao što je usmjeravanje prije odlaska i fond socijalne skrbi;

međudržavna saradnja između zemalja porijekla i odredišta.

57

Politike migracije radne snage moraju uključivati mjere za sprečavanje zloupotrebe praksi i

promovirati primjeren i produktivan rad žena i muškaraca migranata u uvjetima slobode, ravnopravnosti, sigurnosti i ljudskog dostojanstva. Te politike trebale bi priznati sličnosti i razlike u migracijskim iskustvima raznih kategorija žena i muškaraca s ciljem da se iskorijene svi oblici diskriminacije i rodne neravnopravnosti, kao i da se riješe druge ranjivosti, prekršaji i njihove posljedice. Takve politike, zakonodavstvo i programi također bi trebali uzeti u obzir činjenicu da se žene migranti često nađu u nelegalnim situacijama, unutar nereguliranih sektora u ekonomiji, ili bivaju žrtve trgovaca i krijumčara ljudi, pa su stoga predmet mnogih oblika nasilja i zloupotrebe.

1

III.2 Kontrola privatnih agencija za zapošljavanje

Većini radnika migranata uskraćene su informacije o mogućim poslovima, posebno kada po prvi put napuste svoju zemlju u potrazi za zaposlenjem u inostranstvu. Također, poslodavci u zemljama prijema traže učinkovit način da popune slobodna radna mjesta radnicima migrantima i zahtijevaju informacije o pogodnim kandidatima. U sve više globaliziranom svijetu, gdje se otvaraju nove rute migracije a migracijski tokovi postaju sve raznolikiji, privatni regruteri imaju važnu ulogu spajanja ponude sa potražnjom.

Razvoj migracijske industrije pruža mogućnosti za široku lepezu privatnih regrutera, od malih i specijaliziranih privatnih agencija za zapošljavanje do multinacionalnih kompanija. Pored ovih legalnih firmi postoji i paralelni svijet polulegalnih ili direktno kriminalnih regrutera često povezanih sa mrežama trgovine i krijumčarenja ljudi. Istraživanja su pokazala da se u situacijama ograničenih migracijskih kanala radnici migranti uvelike oslanjaju na nelegalne regrutere ili vlastite društvene mreže. Stoga pred vladama stoji izazov da promoviraju legalne migracije, reguliraju tržište za privatne agencije za zapošljavanje, te zaštite radnike migrante od zloupotrebe i smanjenja nepravednog nadmetanja pri regrutiranju.

Pošto je regruterima izrazito lako raditi skriveno ili “u podzemlju”, od suštinske je važnosti kombinirati regulativne mjere sa promotivnim kampanjama kako bi se osiguralo poštivanje zakona. Brojni su pristupi reguliranja i monitoringa aktivnosti regrutera pri zaštiti migranata od zloupotrebe. Izbor jednog ili drugog pristupa treba da se zasniva na analizi industrije regrutiranja, njene osnovne vrste aktivnosti i mogućih problema. Raspon zakonodavstva može se razlikovati u skladu sa vrstom privatne agencije za zapošljavanje (eng. private employment agency – PEA), međutim, zakonodavci ne bi smjeli ostaviti status PEA nedefiniran. Sljedeći odjeljak daje pregled regulativnih pristupa sa kratkim uvodom o međunarodnim standardima.

III.2.1 Međunarodni standardi Postoji nekoliko međunarodnih instrumenata koji obavezuju države da zaštite radnike

migrante od zloupotrebe tokom regrutiranja i koji pružaju smjernice kada su u pitanju pravni standardi. Najnovije i najdetaljnije odredbe sadržane su u Konvenciji ILO-a o privatnom zapošljavanju br. 181 (1997) i Preporuci ILO-a br. 188. Ovaj instrument je zamijenio Konvenciju ILO-a o naplatnim agencijama za zapošljavanje br. 96 (1949) koja je još uvijek na snazi u nekolicini država koje su je ratificirale. Osim toga, postoje UN-ove Konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica, kao i Konvencija ILO-a o radnicima migrantima koje se odnose na reguliranje regrutiranja u sklopu migracije.

Konvencija ILO-a br. 181 priznaje potencijalno pozitivnu ulogu PEA na nacionalnom i međunarodnom tržištu rada. Obavezuje države koje su je ratificirale da odrede pravni status PEA i uvjete njihovog poslovanja nakon savjetovanja sa relevantnim organizacijama radnika i poslodavaca (član 3). Član 2 pruža sveobuhvatnu definiciju PEA:

58

“Svako fizičko odnosno pravno lice ili društvo, sa ili bez licence, nezavisno od javnih vlasti, koje pruža jednu ili više sljedećih usluga vezanih za tržište rada:

Usluge spajanja ponuda zaposlenja i zahtjeva za zaposlenje u kojoj agencija za zapošljavanje ne postaje jedna od strana radnog odnosa koji eventualno proizađe iz tog spajanja.

Usluge zapošljavanja radnika s ciljem da budu dostupni trećoj strani. Druge usluge u vezi sa traženjem posla, a koje određuju kompetentne vlasti nakon

savjetovanja sa najreprezentativnijim organizacijama poslodavaca i radnika, kao što je pružanje informacija o poslovima koje nemaju izričitu namjeru da spoje ponudu i zahtjev za posao.”

Ova definicija pokriva dvije vrste radnih odnosa koje mogu imati učinka na moć

pregovaranja radnika migranata. Prva usluga, koja je i najuobičajenija i najčešća usluga PEA u zemljama koje šalju radnike, uključuje plasman radnika kod firme korisnika. Druga usluga tiče se privremenih radnih agencija ili drugih vrsta radnih službi koje često zapošljavaju radnike migrante u zemljama prijema, a zatim ih iznajmljuju poslodavcima. Ove agencije su dio trougaonog radnog odnosa. Osim toga, ove agencije nude posebne usluge kao što su poslovne obuke ili poslovni sajmovi i stoga odgovaraju trećem dijelu definicije.

Zakonodavci također mogu isključiti određene vrste agencija iz poslovanja na tržištu. Ovo može biti relevantno za kategorije radnika koji su ranije bili žrtve zloupotrebe ili koji mogu dobiti bolje usluge uz pomoć Javne službe za zapošljavanje (eng. Public Employmnet Service – PES) (član 2). Nekoliko odredbi ove Konvencije tiče se zaštite radnika koje regrutiraju i plasiraju PEA. One uključuju garancije osnovnih prava radnika, kao i posebne zaštitne mjere za radnike migrante (čl. 4, 5, 8, 9, 11 i 12).

Preporuka br. 188 poziva države da suzbijaju nepravedne prakse oglašavanja, uključujući oglase za nepostojeće poslove, što je od posebne važnosti za migraciju. PEA također trebaju biti spriječene da regrutiraju radnike za poslove koji su neprihvatljivi zbog opasnosti ili rizika. Druge odredbe Konvencije br. 181 i Preporuke br. 188 tiču se promocije saradnje između PEA i PES.

Prije odluke o određenoj politici naspram PEA, vlade bi trebale uspostaviti institucionalni okvir za monitoring i provođenje državnih zakona. U većini zemalja, ovi zadaci povjeravaju se specijaliziranom odjelu ministarstva rada. Ponekad može biti uputno uspostaviti nezavisno tijelo koje bi sarađivalo sa nekolicinom relevantnih ministarstava, društvenih partnera i drugih organizacija civilnog društva. U svakom slučaju, to tijelo mora imati jasan mandat i dovoljne resurse za provođenje svojih aktivnosti monitoringa.

III.2.2 Registracija i licenciranje Najčešći pristupi reguliranju aktivnosti PEA su registracija i licenciranje. Registracija

podrazumijeva da se agencija uz naknadu registrira kod privredne komore ili drugih relevantnih vlasti. Nakon registracije agencija postaje podložna rutinskim provjerama poreskih vlasti ili inspekcija rada poput bilo koje druge firme. Međutim, s obzirom na posebnu osjetljivost posla regrutiranja, mnoge zemlje izabrale su sistem licenciranja.

Kad se uredno provodi, licenciranje pomaže uspostavljanju transparentnosti na tržištu i otkriva nelegalne aktivnosti. Međutim, pošto nameće dodatni teret firmi izuzetno je važno da se razvije dvostrani pristup: nagrade za agencije koje se pridržavaju zakona i kazne za one koje pribjegavaju nelegalnim praksama. Odgovorno javno tijelo također bi trebalo imati

59

registar licenciranih agencija koji bi bio dostupan javnosti. U registar se može uvrstiti i “crna lista” agencija koje su prekršile zakon. Također je od ključnog značaja da zakonodavci jasno razgraniče odgovornost PEA i korisničkih poduhvata u slučaju kršenja zakona o radu i drugih zakonskih odredbi. Nadalje, PEA bi trebala biti obavezna da se pridržava zakona o radu i jednakih mogućnosti, što će sigurno pomoći u definiranju dužnosti PEA i korisničkih poduhvata kada se radi o zaštiti radnika.

Neke vlade su izradile modele ugovora o zaposlenju koji pokrivaju minimum radnih standarda kao što su opis posla, naknada, radno vrijeme i slobodni dani, transport, nadoknada za povrede na poslu, hitna medicinska pomoć i procedure u rješavanju eventualnih sporova. PEA treba obavezati da koriste ove modele ugovora o zaposlenju kao referentne dokumente i da drže registar svih izdanih ugovora.

Reguliranje PEA također bi trebalo uključivati izvještavanje i sisteme zaštite podataka za lične podatke o klijentima i kandidatima za posao. Ključno pitanje u vezi sa regrutiranjem s ciljem zapošljavanja u inostranstvu je prikupljanje naknada od kandidata za posao. Konvencija ILO-a br. 181 nalaže da PEA “neće radnicima naplaćivati, direktno ili indirektno, u cijelosti ili djelomično, bilo kakve naknade ili troškove” (član 7). Međutim, ako je to “u interesu određenih radnika i nakon konsultacija sa najreprezentativnijim organizacijama radnika i poslodavaca” izuzeci su dopustivi za određene kategorije radnika ili vrste usluga koje pružaju PEA. Tumačenje izuzetaka prema nacionalnom pravu, a u vezi sa Konvencijom br. 181, revidira ILO-ov Komitet stručnjaka za primjenu i nadzor standarda. Zapravo, naplaćivanje naknade je prema većini nacionalnih zakonodavstava dopustivo. Problem nije samo naplaćivanje naknade, već smanjenje pretjerano visokih naknada.

Uvjeti za izdavanje licenci mogu biti veoma različiti, ali općenito se vode sljedećim pitanjima:

Naknada za licenciranje: naknada treba da bude adekvatna i da odražava poslovno okruženje PEA u datoj zemlji. Zakonodavci se mogu odlučiti i za progresivne naknade kako bi smanjili barijere za ulazak malih PEA.

Finansijski kapaciteti podnositelja zahtjeva: mogu uključivati dokaze o specificiranom minimalnom početnom kapitalu i/ili ulogu u smislu garancije za izvršenje ugovora ili garancije u slučaju gubitka i štete za koju bi PEA bile odgovorne.

Lične i profesionalne kvalifikacije osoblja: ovo je u vezi sa kriterijima poput starosne dobi, državljanstva, pouzdanosti (tj. nekažnjavanosti), profesionalne obuke, itd. podnositelja zahtjeva i osoblja koje će biti zaposleno u agenciji.

Menadžerske i marketinške sposobnosti podnositelja zahtjeva: podnositelj zahtjeva i osoblje moraju posjedovati menadžerske i marketinške sposobnosti koje su potrebne za izvršavanje aktivnosti plasmana kod poslodavca i dogovaranja ugovora sa poslodavcima. Ovo je posebno relevantno pri regrutiranju za zapošljavanje u inostranstvu.

Valjanost licence i ponovno podnošenje zahtjeva: većina licenci izdaje se na ograničen vremenski period i traži od PEA da podnose zahtjeve za produženje svojih licenci.

Obim i prenosivost licence: licenca može biti ograničena na jednog specifičnog vlasnika, lokaciju agencije ili vrstu aktivnosti.

60

Državni zakoni bi trebali zahtijevati potvrdu korporativnog i pravnog subjektiviteta agencija za regrutiranje, što bi ih učinilo podložnim istragama i operativnom monitoringu. Ovi pravni korporativni i pravni subjektiviteti našli su najpotpuniji izraz u licenci koja nalaže određene standarde u slučaju PEA:

pravni subjektivitet; korporativni subjektivitet; finansijska sposobnost; marketinška sposobnost; sposobnost regrutiranja; menadžerska sposobnost.

Detaljan prikaz standarda koji se mogu tražiti nalazi se u Tabeli III.1. Filipini i Pakistan su dvije zemlje sa aktivnim privatnim sektorom na polju regrutiranja. Na Filipinima je 2003. godine bilo 1327 licenciranih agencija za regrutiranje. Tabela III.2 prikazuje uvjete licenciranja u Pakistanu i na Filipinima.

Tabela III. 1

Standardi i uvjeti za licenciranje agencija za regrutiranje

Standard Svrha Dokaz Pravni subjektivitet Certificiranje firme • Ugovor o osnivanju korporacije; za legalno poslovanje. • Ugovor o osnivanju partnerstva; • Uvjerenje o pravu posjedovanja kod

jedinstvenog vlasnika.

Korporativni subjektivitet

Dokaz da može postojati kao preduzeće.

• Uvjerenje o pologu kod banke sa minimumom uplaćenog kapitala određenog zakonom;

• Povrat poreza na dohodak osnivača u roku od 2 godine;

• Porez na dohodak preduzeća koji je platila agencije za one koji žele produžiti licencu;

• Uvjerenje o nekažnjavanju osnivača ili

vlasnika za bilo kakvu krivičnu odgovornost koja bi mogla dovesti u pitanje mogućnost

preduzeća da legalno postoji.

Finansijska sposobnost

Dovoljna finansijska sredstva za međunarodno

• Uvjerenje o sporazumu sa uvaženom bankom na dostatan iznos za eventualna valjana pravna potraživanja

poslovanje i sposobnost da podnese posljedice

zbog kršenja procedure regrutiranja ili ugovora;

eventualnog neuspjeha na tržištu.

• Garancija od akreditirane banke kao jamstvo da agencija neće ostaviti neispunjenje obaveze

prema regrutiranim kandidatima.

Marketinška sposobnost

Pokazati sposobnost traženja ili utvrđivanja

• Uredno izvršena posebna punomoć, koju je ovjerio zvaničnik ambasade ili konzulata, ili atašea za rad o pitanju postojanja poslodavca

mogućnosti u zemlji prijema;

61

zapošljavanja u inostranstvu. • Uredno izvršena posebna punomoć, koju je

ovjerio zvaničnik ambasade ili konzulata, ili ataše za rad o pitanju postojanja projekta u zemlji prijema; • Ovjeren zahtjev za popunjavanje radnih

mjesta sa naznačenim brojem traženih radnika.

Sposobnost regrutiranja

Dokaz o sposobnosti agencije da ispita,

• Spisak osoblja za regrutiranje; • Njihove pojedinačne biografije;

procijeni, identificira kvalificirane kandidate za potrebe zahtjeva za popunjavanje radnih mjesta.

• Dokaz o akademskim kvalifikacijama po mogućnosti s diplomom iz psihologije ili ljudskih resursa, ili slične iskustvene kvalifikacije iz intervjuiranja i provođenja ispita

Menadžerska sposobnost

Dokaz o sposobnosti menadžmenta i adekvatnosti opreme

• Spisak upravnika i osoblja; • Njihove biografije; • Kopije ugovora ili zakupa zgrada ili uredskog prostora i adresa ureda;

ili objekata za kontinuirano poslovanje.

• Ovjerena zakletva da će agencija regrutirati samo medicinski zdrave kandidate.

Izvor: IOM (2005b).

Tabela III.2

Uvjeti za licenciranje u Pakistanu i na Filipinima

Uvjeti Pakistan Filipini Državna Da Da Naknada za podnošenje zahtjeva US$16 US$200

Registracija Kompanija Kompanija (sa plaćenim kapitalom od US$40.000)

Certifikacija karaktera Uvjerenje o nekažnjavanju Uvjerenje o nekažnjavanju Povratni polog US$5.000 US$20.000

Drugo Naknada za licencu – US$500 Garancija – US$2000

Valjanost licence 3 godine 4 godine Izvor: Mughal i Padilla (2005). Bilješka: Izvorne sume u domaćim valutama pretvorene su u dolare.

III.2.3 Monitoring i provedba regulacije PEA Prije uvođenja novih propisa za PEA, vlade treba da razviju mehanizam monitoringa i

provođenja koji će se pobrinuti da svi akteri na tržištu ispune zadate uvjete. Naknade za licenciranje trebale bi biti dio ovog mehanizma. Monitoring i provođenje zakona mogu vršiti vlasti za licenciranje ili redovne jedinice inspekcije rada, kao i policija u slučajevima

62

kriminalnih aktivnosti. Da bi to učinkovito funkcioniralo, ovlašteni za provođenje zakona moraju imati jasne pokazatelje i standarde za evaluaciju poslovanja PEA i drugih vrsta agencija. Uvjeti i kriteriji predviđeni licencom mogu se koristiti u ove svrhe, kao i kodeksi ponašanja i relevantni zakoni o radu i imigraciji. Službenici za provođenje zakona moraju biti educirani o ovim propisima.

Monitoring aktivnosti može uključivati inspekciju prije izdavanja licence, kao i inspekciju na licu mjesta nakon izdavanja licence. Inspektori bi trebali da u sklopu uvjeta izvještavanja za PEA redovno provjeravaju podnesene dokumente. Također mogu prikupljati dokaze tokom nenajavljenih inspekcija koje bi se obično provodile na osnovu žalbi ili obavijesti o sumnjivim praksama. Ovlašteno tijelo za monitoring može se koristiti nizom izvora za provjeravanje informacija od PEA, kao što je provjera oglasa u medijima, izvještaji sindikata ili NVO-a i potvrđivanje poslodavaca preko ambasada.

Monitoring aktivnosti treba vezati za mehanizam žalbi koje su na raspolaganju radnicima, a posebno radnicima migrantima. Radnici koji su obmanuti ili zloupotrijebljeni tokom regrutiranja moraju imati mogućnost da ulože žalbu i dobiju odštetu. Presuda iz redovnog sudskog postupka može biti skupa i suviše složena za radnike migrante. Stoga je preporučljivo da se uspostavi i dodatna administrativna žalbena procedura koja bi, između ostalog, pomagala i vlastima za provođenje zakona da ciljano djeluju protiv kriminalnih regrutera (vidjeti primjer u Tabeli III.3).

Ako vlasti za monitoring nađu dovoljno dokaza za zloupotrebe, i ako upozorenja ne dovedu do promjene u ponašanju, potrebno je da se nametnu administrativne i/ili kaznene sankcije. One mogu uključivati gubitak pologa i poslovnih garancija, novčane kazne, opoziv ili oduzimanje licence, zatvorsku kaznu ili zapljenu imovine.

Ovlaštene državne institucije treba da budu nadležne za monitoring aktivnosti agencija za regrutiranje preko:

izvještaja agencija za regrutiranje o pronalasku radnih mjesta, statusu zaposlenih na tim mjestima i drugim informacijama koje traže državne agencije;�

organizacije periodičnih posjeta ili inspekcija koje obavljaju državni agenti ili njihovi predstavnici;

uvođenja informativnih kampanja o agencijama za regrutiranje ili o inostranim poslodavcima stavljenim na crnu listu zbog kršenja zakona, nelegalnih radnji ili zloupotrebe;

uspostavljanja učinkovitih i kompetentnih mehanizama revizije ugovora o radu radnika migranata prije potpisivanja i tokom zaposlenja odnosno provedbe ugovora.

Tabela III.3

Žalbene procedure Red 1 Privatne agencije za zapošljavanje U slučaju zloupotrebe uvjeta za zaposlenje u inostranstvu migranti se upućuju da prvo kontaktiraju PEA koja ih je zaposlila. PEA se onda upućuje da prijateljski i sporazumno riješi spor između zaposlenog i poslodavca. Red 2 Odgovorne državne vlasti

63

Ako se ispostavi da su aktivnosti iz Reda 1 neuspješne, odgovarajuće institucije upućuju se da pruže nepristranu i učinkovitu pomoć kao treća strana pokušajem mirenja, arbitraže i posredovanja. Institucije se upućuju da kontaktiraju svoje sagovornike u zemlji zaposlenja. Ako se dokaže osnovanost žalbe, odgovorne vlasti dužne su opozvati ili ukinuti licence, odnosno udovoljiti potraživanjima za naknadama. Red 3 Sudska odluka Iako dugotrajan i skup, ovo je najbolji odgovor na ozbiljna kršenja ljudskih prava u procesu regrutiranja, uključujući trgovinu ljudima. Žalbe koje su u vezi sa djelima krivične prirode i koje zahtijevaju nametanje novčanih kazni i kazni zatvora spadaju u nadležnost sudova.

III.2.4 Naknade i dokumenti koji se traže od potencijalnih migranata Osim toga, državna institucija bi trebala javnost obavijestiti o naknadama za regrutiranje i troškovima koji se mogu naplatiti u skladu sa zakonom, kao što su:

troškovi pronalaženja posla i obrade dokumenata; naknada za testiranje vještina; ljekarski pregled i vakcinacija; provizije za pasoš i vizu; eventualna naknada za aerodromski terminal; te druge odobrene naknade.

Nametanje gornje granice naknada koje PEA mogu naplaćivati čini uobičajenu praksu. Faktore ponude i potražnje u osnovi migracije također treba uzeti u obzir pri razmatranju pitanja naknada. U Indiji naknade zavise od kvalificiranosti radnika (vidjeti Tabelu III.4).

Tabela III. 4

Naknade koje od radnika migranata traže PEA u Indiji Vrsta radnika Naknada (US$) Nekvalificirani 45 Polukvalificirani 65 Kvalificirani 110 Visokokvalificirani 220

Izvor: Indija (2004).

Na Filipinima naknada za regrutiranje ne smije prelaziti iznos jednomjesečne plaće određene ugovorom o zaposlenju. Da bi riješile probleme pretjeranog naplaćivanja posrednika u regrutiranju i previsokih troškova migracije, neke zemlje odredišta su uvele zakonska ograničenja ovih naknada. Izrael je, naprimjer, nedavno izdao nalog o ograničenju troškova za radnike migrante na približno US$650.

Dokumenti koje potencijalni radnici migranti moraju priložiti tokom procesa regrutiranja uključuju:

dokaz o kvalifikacijama (svjedočanstva, diploma, prepis ocjena); uvjeti za pasoš i vizu; odobrenja od državnih institucija (obuka); zdravstveno osiguranje, finansije ili socijalna zaštita.

64

III.2.5 Poticaji i sankcije zasnovani na uspješnosti

Neke zemlje za produžetak licence postavljaju uvjet uspješnosti tako da agencija za regrutiranje koja ne uspije naći posao minimalnom broju radnika može izgubiti licencu. U isto vrijeme se dodjeljuju nagrade najuspješnijim agencijama kao priznanje njihovom doprinosu u razvoju države. Postoji nekoliko načina na koje vlasti mogu stvoriti pozitivne poticaje za PEA i tako osigurati da se pridržavaju državnih zakona. Vlade su već testirale niz poticaja kao što su:

produženje licence na duži period ili oslobađanje od obaveze obnavljanja; porezni poticaji; ugovori koji se brže ili automatski obrađuju; uvrštavanje na formalni i javno dostupan spisak preporučenih agencija; poziv za učešće u vladinim misijama razvoja inostranog tržišta; ponuda da se ispune kvote iz bilateralnih sporazuma; drugi promotivni poticaji vezani za marketing agencija koje se pridržavaju zakona.

III.2.6 Samoreguliranje Iako je potrebna kako bi se suzbile zloupotreba prakse regrutiranja, s obzirom na sile ponude i potražnje, državna kontrola nije sama po sebi dovoljna. Industrijska udruženja su formirana i imaju potencijal da razviju i provedu dobrovoljne kodekse ponašanja.

Pored zakonskih uvjeta, PEA su izradile i vlastite kodekse ponašanja - vezane za specifično pitanje ili općenitijeg djelokruga. Kodekse ponašanja mogu uvesti pojedinačne kompanije ili udruženja. Korisnici mogu biti pojedinačne PEA ili korisnička preduzeća. Iako kodeksi ponašanja nisu pravno obavezujući, moraju odražavati državne zakone. Njihova vrijednost je etička: kodeks je obećanje i preuzimanje obaveza naspram klijenata i šire javnosti.

Tekst III.1 Agencije za regrutiranje u Ruskoj Federaciji – koraci ka samoregulaciji

Rusko zakonodavstvo predviđa obavezu licenciranja za agencije koje se bave zapošljavanjem ruskih državljana u inostranstvu. Do sada je 590 agencija za regrutiranje licencirala Federalna služba za migraciju Ruske Federacije (eng. Federal Migration Service – FMS). Velika većina ovih agencija su male kompanije kojima regrutiranje obično nije osnovna poslovna djelatnost već nešto što omogućava brzu dobit. Pored regulacije FMS-a, preduzeti su početni koraci ka samoregulaciji. 2004. godine uspostavljeno je nekomercijalno partnerstvo – Međunarodna asocijacija za migraciju radne snage (MATM), koja uključuje preko 70 privatnih agencija za regrutiranje iz Rusije, Tadžikistana i Moldavije. Osnovni zadatak ove Asocijacije je razvoj “civiliziranih” oblika migracije radne snage. Članice MATM su usvojile Etički poslovni kodeks kao vodilju u svom radu. MATM preduzima korake ka pristupanju Međunarodnoj konfederaciji preduzeća privremenog rada (fr. Confederation Internationale des Enterprises de Travail Temporaire – CIETT). U februaru 2006. godine MATM je u Moskvi organizirao međunarodnu konferenciju “Intenziviranje uloge civilizirane migracije radne snage u ekonomskom razvoju Rusije i zemalja Zajednice nezavisnih država: uloga i mjesto poslodavaca i privatnih agencija za

65

regrutiranje”. MATM usko sarađuje sa Federalnom službom za migraciju RF, RF Rostrud (Federalna služba za rad i zaposlenje), RF Ministarstvom vanjskih poslova, te sa uredima IOM-a i ILO-a u Moskvi, kao i sa drugim partnerima. Izvor IOM Moskva. Prošla iskustva su pokazala da je izrada kodeksa učinkovitija ako se pridržava sljedećih praksi:

Iako su specifični standardi koji će se uvrstiti u kodeks unutarnjeg pitanja kompanije ili privatnog udruženja, ipak o njima treba razgovarati sa sindikatima, vladom i organizacijama civilnog društva.

Potrebno je uvrstiti nezavisne mehanizme za monitoring koji nalažu jasne kriterije i sankcije za nepoštivanje, iako je ovo obično najkontroverzniji aspekt kodeksa.

Kodeks i informacije o članovima koji ga ne poštuju moraju biti prenijeti javnosti. Kodeks treba jasno odvojiti od pravilnika saveza ili privatnog poslovnog udruženja,

iako se kombinacija ova dva dokumenta može koristiti u svrhe povećanja praga za članstvo.

Sve veći broj PEA ili njihovih udruženja izrađuje vlastite kodekse ponašanja. Najpoznatiji je kodeks Međunarodne konfederacije agencija za privremeni rad (CIETT) kojim se uspostavljaju osnovna pravila koja usvajaju državna poslovna udruženja.

2 CIETT podržava

princip samoregulacije PEA preko saradnje sa relevantnim institucijama. Državni kodeksi dužni su odražavati duh ovog kodeksa, a u mnogim slučajevima prevazilaze opće standarde CIETT-a.

Osim dobrovoljnih kodeksa ponašanja neke PEA se opredjeljuju za konkurentnije sisteme samoregulacije, kao što je rangiranje ili označavanje. Velike multinacionalne kompanije promovirale su sistem označavanja. Rezultat je bio taj što je Međunarodna organizacija za standardizaciju uvela ISO 9000 oznake kvaliteta menadžmenta. Širom ISO 9000 porodice naglasak se stavlja na zadovoljenje potreba klijenata. Naprimjer, 2002. godine kompanija Kelly Services dodijeljen je certifikat standarda kvaliteta ISO 9002 standardima kvaliteta i poput mnogih PEA sada koristi oznaku ISO 9000 na svojim oglasima i marketinškim kampanjama kao garanciju pravedne prakse.

III.2.7 Učešće javnih agencija za zapošljavanje Iako je privatni sektor u većini azijskih zemalja koje šalju radnike jasno preuzeo ulogu državnih agencija za regrutiranje, moglo bi se govoriti o prednostima zapošljavanja državnim kanalima za kategorije radnika posebno ranjivih na prevaru i zloupotrebu kao što su radnice u domaćinstvu.

Međunarodne organizacije poput IOM-a, sa širokim iskustvom iz obrade migrantskih zahtjeva i usluga migrantima, također mogu doprinijeti pri izboru radnika, što već rade u sklopu migracije radnika u Kanadu, Italiju i Španiju.

66

III.3 Procedure za odlazak

III.3.1 Ugovori o zaposlenju3

Obezbjeđivanje ugovora o zaposlenju sa garantiranim pravednim nadnicama i osnovnim pravima važan su dio napora zemalja porijekla da zaštite svoje državljane u inostranstvu. Općenito govoreći, suštinski elementi ugovora o zaposlenju u inostranstvu su:

identifikacija strana ugovora – poslodavca i radnika; podaci o minimalnim uvjetima kao što su plaća, radno vrijeme i mjesto, prekovremeni

rad, itd.; informacije o specifičnim beneficijama koje prevazilaze minimalne beneficije u zemlji

domaćinu; potvrda da obje strane ugovora prihvaćaju uvjete ugovora; notarizacija ugovora.

Zemlje porijekla također su izradile urneke ugovora o zaposlenju koji uspostavljaju minimalne uvjete za njihove radnike u zemljama odredišta, uvjete poput:

garantirane nadnice unutar specificiranog radnog vremena i naknadu za prekovremeni rad iza radnog vremena;

besplatna povratna karta za prijevoz od mjesta potpisivanja ugovora do mjesta zaposlenja ili kompenzacija za putovanje;

besplatna hrana i smještaj, ili kompenzacija; besplatna hitna medicinska pomoć i zubarske usluga, kao i pogodnosti koje uključuju

lijekove; osiguranje; pravedan ili ovjeren razlog za raskid ugovora; repatrijacija ostataka i imovine o trošku poslodavca u slučaju smrti; jedan slobodan

dan sedmično; procedure za rješavanje eventualnih sporova.

Ove odredbe treba da se oslanjaju na postojeće zakone o radu i socijalnim pitanjima u zemlji domaćinu, kao i na nacionalne običaje, tradicije, ponašanja i prakse. Također treba da se pridržavaju postojećih konvencija i bilateralnih ili multilateralnih sporazuma sa zemljom domaćinom, kao i postojećih uvjeta na tržištu rada.

Filipini su, naprimjer, uveli referentne mjere za utvrđivanje nadnica. Radnicima migrantima sa Filipina nije dozvoljeno da prihvate nadnice niže od prosječnog minimuma za isti nivo kvalifikacija u zemlji domaćinu ili niže od standarda koji su utvrđeni bilateralnim sporazumima ili međunarodnim konvencijama koje je zemlja domaćin potpisala. Ni u kojem slučaju radnik migrant ne smije primati plaću nižu od prosječne plaće na Filipinima.

Uvjeti ugovora mogu odstupati od onoga što propisuje Filipinska uprava za inostrano zapošljavanje (eng. Philippines Overseas Employment Administration – POEA) samo ako su oko toga saglasni i zaposlenik i poslodavac, i ako je ukupni kompenzacijski paket viši od minimuma koji propisuje POEA i u skladu sa postojećim zakonima. Prema tome, agencija za regrutiranje obavezna je da obavijesti stranog poslodavca o minimalnim zahtjevima POEA.

Osim toga, POEA je izradila specifične ugovore o zaposlenju u odnosu na kvalifikacije i zemlju odredišta, uključujući propisane ugovore o zaposlenju za filipinske zabavljače u Japanu, radnike u domaćinstvu u Hong Kongu i moreplovce općenito (Prilog 3 sadrži primjer ugovora koji propisuje POEA).

67

Administrativno uspostavljeni standardi iz urneka ugovora o zaposlenju čine osnovne uvjete koji dozvoljavaju zapošljavanje domaćih državljana u inostranstvu. Međutim, kada ne postoji sporazum između država o metodama kojima se osigurava njihovo provođenje, lako se može desiti da se ugovor zamijeni. Vlasti u zemljama zaposlenja morale bi preuzeti odgovornost da osiguraju kazne za kršenje ugovora, kao što to čini Odjel za rad Hong Konga (Posebne administrativne regije Kine). (Abella, 2000). U suprotnom, napori da se u ugovorima o zaposlenju iz zemalja porijekla osiguraju minimalni standardi uglavnom neće biti od koristi.

U Jordanu je vlada poduprla pravno provedivi Posebni jedinstveni ugovor o radu za strane radnike u domaćinstvu koji je izrađen uz pomoć UNIFEM-a i zainteresiranih strana u državi. Ugovor je prvi takve vrste u arapskoj regiji i predstavlja uvjet za izdavanje viza i dozvola. Vlada također mijenja državne zakone o radu kako bi radnicima u domaćinstvu obezbijedila pravno priznatu i provedivu zaštitu prava (UNIFEM, 2004).

III.3.2 Dozvola za emigriranje U demokratskim zemljama je općenito prihvaćeno pravilo međunarodnog zakona, u vezi sa prekograničnim kretanjem osoba, da ljudi imaju pravo napustiti teritoriju bilo koje države (uključujući i svoje zemlje). U azijskim zemljama koje šalju radnike, međutim, postoje različite vrste kontrola izlaska u sklopu mjera zaštite. Na Filipinima, naprimjer, radnici migranti obavezno moraju imati dozvolu POEA prije odlaska iz zemlje. Pakistan, Bangladeš i Indonezija imaju različite stepene ograničenja u pogledu radnica migrantica i njihovog odlaska iz zemlje. U Indiji je dozvola za emigriranje potrebna za određena zanimanja u proizvodnji. Azijske zemlje koje šalju radnike u prošlosti su zabranjivale zapošljavanje u određenim zemljama odredišta na određen period uslijed zloupotrebe u tim zemljama (Baruah, 2003a). Također je zabranjen odlazak u zemlje gdje se odvijaju sukobi i gdje je osnovna sigurnost radnika u opasnosti.

Na Filipinima radnici prilažu podrobnu dokumentaciju u vidu dozvola, svjedočanstava, akreditiva i ugovora o zaposlenju kao preduvjet za odlazak u inostranstvo. Tek nakon što ispune sve dokumentacijske preduvjete raznih filipinskih vladinih agencija izdaje im se konačni dokument – inostrano uvjerenje o zaposlenju – koji predstavlja dozvolu za odlazak radnika na aerodromima. Niti jedna avionska kompanija neće dozvoliti radniku migrantu da se ukrca na njen let bez ovog svjedočanstva, koje također oslobađa radnika migranta od plaćanja putne takse i terminalske naknade. Članovi porodice radnika također imaju pravo na smanjenu putnu taksu (IOM, 2005b).

Emigracijska dozvola za osobe u niže kvalificiranim zanimanjima, u svrhe potvrde da su ispunjeni minimalni standardi u ugovorima o zaposlenju, može biti nužna i korisna, ali ovaj proces mora biti brz i ne smije migrantu predstavljati dodatni trošak. Na Filipinima vrijeme koje je potrebno za izdavanje dozvole je tek tri sata (pod uvjetom da su svi priloženi dokumenti ispravni). Priručnik ne preporučuje kao dobru praksu da se ograničava migracija žena. Takve mjere su oprečne principu promoviranja jednakih mogućnosti zaposlenja za muškarce i žene. Osim toga, ne pružaju adekvatno rješenje problema izrabljivanja i zloupotrebe žena migranata.

Implementacija regulativnih mjera, ili kontrolom regrutiranja ili uz pomoć emigracijskih dozvola kako bi se provjerili inostrani ugovori o zaposlenju, postaje sve veći izazov za zemlje porijekla kada se kretanje učini lakšim uvođenjem bezviznih režima (npr. kao u CIS-u) ili zbog neposredne blizine (npr. Indonežani i Filipinci na radu u Maleziji). Olakšavanje kretanja,

68

bez obzira je li namjensko ili zbog fizičkih okolnosti, omogućava potencijalnim radnicima migrantima da otputuju u zemlju odredišta a da nisu nužno prvo osigurali sebi posao (i ugovor o zaposlenju). U takvim slučajevima, iako su regulativne mjere i dalje važne, zemlje porijekla morat će se osloniti više na službe podrške i međudržavnu saradnju kako bi osigurale zaštitu i dobrobit svojih državljana zaposlenih u inostranstvu.

III.4 Službe za podršku Službe za podršku radnicima migrantima mogu nuditi sve - od informacija, preko doprinosnog fonda socijalne skrbi za hitne potrebe u zemlji odredišta, preko osiguranja, do imenovanja atašea za pitanja rada koji savjetuje radnike u inostranstvu.

III.4.1 Diseminacija informacija III.4.1.1 Prije zapošljavanja

Kako se milioni ljudi kreću preko granica svake godine, potreba za informacijama poprimila je suštinski značaj pri donošenju svih odluka o migraciji. Iskrenute percepcije i nedovoljna informiranost o realnostima u zemljama do kojih pokušavaju doći povećava značaj pristupa informacijama za migrante. Većina migranata nije svjesna praktičnih, pravnih, društvenih i ekonomskih posljedica selidbe u drugu zemlju. Ovaj nedostatak svijesti stavlja migrante u opasnost i podriva urednu migraciju. Diseminacija informacija pomaže pri ispunjavanju ove praznine i daje migrantima osnovu za donošenje informiranih odluka.

U skorije vrijeme, zemlje koje šalju radnike prepoznale su potrebu ne samo da im daju uputstva nekoliko dana prije odlaska, već i da organiziraju usmjeravajuće seminare prije zapošljavanja (eng. pre-employment orientation seminars – PEOS) i intenziviraju informativne kampanje kako bi se kandidatima ozbezbijedilo dovoljno informacija za donošenje odluka. Informativne kampanje mogu obavijestiti potencijalne radnike u inostranstvu o procedurama sigurnog regrutiranja, putovanja i zapošljavanja, kao i o rizicima nelegalne migracije, opcijama legalnog kretanja i propisima zemalja porijekla i zemalja odredišta, uključujući i propise o nelegalnom regrutiranju.

Može se upotrijebiti niz komunikacijskih aktivnosti u nekoliko medija. Masovni mediji se mogu pobrinuti da informacije brzo stignu širokoj publici, dok direktni kontakti na terenu obezbjeđuju neformalni ambijent koji je potreban za dublje i iskrenije diskusije.

Migracijski resursni centri: MRC pružaju fokusnu tačku za planiranje, provođenje i izvođenje diseminacije informacija, kao i mjesto gdje migranti mogu telefonirati ili doći po savjet (vidjeti Tekst III.2).

TV dokumentarci: U produkciji državne javne i/ili privatnih televizijskih kompanija ili u sklopu sponzorstva, predstavljaju iskustva migranata u procesu migracije ili nevinih žrtava trgovine ljudima. Kada se emitiraju u udarnom terminu, mogu biti popraćeni diskusijom i debatom.

TV debate/okrugli stolovi: Predstavnici IOM-a i ILO-a te stranih ambasada, stručnjaci za migracije i potencijalni migranti mogu pomoći u rasvjetljavanju pitanja migracije i potaknuti publiku da postavlja pitanja i pruža povratne informacije.

TV oglasi javnog servisa: (eng. public service announcements – PSA) su kratki i prenose jake, jednostavne i praktične poruke.

69

Radioemisije: Kontakt programi (pisma, telefon ili e-mail) daju konkretne, jednostavne odgovore na pitanja slušalaca o migraciji. Imaju tu prednost što su fleksibilni i personalizirani, te stoga imaju veći utjecaj kod javnosti.

Radio PSA i FM oglasi: Ovo su kratke poruke osmišljene za mlađu publiku. Njihov kompaktni i živahni format pruža praktične informacije, autentične priče migranata ili jednostavne, jake poruke.

Sapunice: Sapunice prenose učinkovite poruke u zemljama gdje zvanični kanali nemaju kredibilnosti ili utjecaja. Koristeći se situacijama iz stvarnog života, uz dodavanje lične drame naspram šireg historijskog ili društvenog konteksta, omogućavaju slušateljima i gledateljima da se poistovjete sa snažnim ličnostima koje im služe kao uzor.

Štampani materijali: Koristeći se jednostavnim jezikom, štampani materijali opisuju stvarnosti migracije i posljedice nelegalnih odlazaka. Bave se pitanjima od velikog interesa za migrante i širu javnost i mogu uključivati dijelove o spajanju porodice i legalnom zaposlenju u inostranstvu. Mogu biti distribuirani preko IOM-a, ILO-a, lokalnih NVO-a, konzulata i škola ili umetnuti u lokalne novine.

Mediji na otvorenom: Posteri i panoi sa jednostavnim porukama intenzivnog učinka koji prikazuju posljedice nelegalne migracije prenose poruku ljudima na ulici.

Umrežavanje i seminari: Seminari poruku prenose licem u lice i pružaju konkretne pravne informacije. Učesnici također dobivaju “Migracijsku brošuru sa pitanjima i odgovorima” kako bi se potcrtala poruka seminara.

Tekst III.2

Informativni centar za radnike migrante u Tadžikistanu

Informativni centar za radnike migrante uspostavili su u Dušnabeu 2004. godine IOM i vlada Tadžikistana uz podršku OSCE-a, kako bi radnicima migrantima koji namjeravaju putovati i onima koji su već osigurali zaposlenje u inostranstvu pružao tačne informacije o njihovom životu i radu u stranim zemljama. Ograničene mogućnosti zaposlenja u Tadžikistanu, kao i njegov planinski karakter, čine život teškim za domaće stanovništvo. Zbog toga, kako bi izbjegli siromaštvo, bar jedan član gotovo svake tadžikistanske porodice je radnik migrant. Tadžikistanci sezonski migriraju u susjedni Kazahstan, Kirgistan i Uzbekistan, a najveći broj njih odlazi u Rusiju. Nedavna studija IOM-a o migraciji radne snage u regiji pokazala je da su nekih 600.000 Tadžikistanaca ekonomski migranti. Nažalost, tadžikistanski migranti nisu dobro informirani o realnostima zapošljavanja u inostranstvu.

Većina Tadžikistanaca radi u neformalnim i niže kvalificiranim sektorima u Rusiji, a čak i kad imaju legalan status česti su slučajevi izrabljivanja radnika. Mnogi ekonomski migranti ne znaju kome se obratiti sa pitanjima ili gdje tražiti informacije o putovanju i radu u inostranstvu. Zbog toga nezvanični regruteri i trgovci ljudima iskorištavaju ovu situaciju u svoju korist.

Vlada Tadžikistana, IOM i OSCE, odredili su da je učinkovit način rješavanja nekih od ovih problema stvaranje javnog informativnog centra sa kvalificiranim savjetnicima koji su u stanju pružiti informacije prilagođene potrebama migranata. Informativni centar pruža informacije o uvjetima zaposlenja, potrebnim putnim ispravama i drugim dokumentima, registraciji, pravima migranata, izvještajima iz štampe, kartama i kontaktima, rizicima trgovine i krijumčarenja ljudi, zdravstvenim rizicima i napomenama za ekonomske migrante. Ovaj projekt također pruža informacije o lokalnim organizacijama i resursima, socijalnim službama i dugoročnim pogodnostima za integraciju.

Posebna pažnja usmjerena je na prikupljanje i pripremu aktuelnih informacija u oblasti migracije radne snage i diseminacije tih informacijama radnicima koji imaju namjeru

70

migrirati: 1. Putovanje i dokumentacija

potrebne putne isprave (pasoš i drugi dokumenti); ulazak i izlazak (prava i obaveze graničnih službenika i građana); carina (carinske procedure, prava i dužnosti s obje strane granice); policija (kako spriječiti zloupotrebu); prijevozna sredstva i putne karte (zračni i putni prijevoz); informacije o vizama i adrese ambasada; informacije u vezi sa suzbijanjem trgovine ljudima.

2. Prijem i nakon prijema:

legalizacija u zemlji odredišta (registracija); legalizacija zaposlenja (radna dozvola); zdravlje (prva pomoć, HIV/AIDS prevencija); obrazovanje (prijem); inostrana predstavništva (Republike Tadžikistana) i druge kontaktne adrese; odnos sa poslodavcem (ugovor o zaposlenju i mogući rizici); stanovanje (stambeni sporazum i rizici); zapošljavanje u stranim zemljama (realnosti i potencijalni rizici za državljane

Tadžikistana). Diseminacija ovih informacija se vrši preko brošura, postera, usluga savjetovanja, obilazaka, masovnih medija, sastanaka, radionica i seminara.

Izvor: IOM Dušnabe.

Sve ove kampanje treba da započinju jasnim poznavanjem publike kako bi informacije imale stvarnog efekta. Prije i poslije kampanja diseminacije informacija treba provesti ankete znanja, stavova i praksi (eng. Knowledge Attitude and Practice – KAP) na uzorcima publike kako bi se ocijenio učinak kampanja. III.4.1.2 Orijentacija pred odlazak

Kursevi orijentacije prije odlaska usmjereni su na radnike migrante koji imaju potpisan ugovori o zaposlenju. Pružaju praktična znanja o njihovim budućim uvjetima života i rada i pokrivaju teme kao što su osnove jezika, finansijskog upravljanja, zdravstvenog savjetovanja i svijesti o ljudskim pravima. Sveukupni cilj je pomoću kratkog kursa pružiti migrantima pouzdane i tačne informacije o njihovom radu i životu u inostranstvu, povratku i reintegraciji, zaštiti radnika migranata od potencijalnih zloupotreba u praksi zapošljavanja u zemlji odredišta i poboljšanju dobiti kroz legalnu migraciju radnika.

Koraci za uspostavljanje orijentacije prije odlaska su: procjena potreba i izrada nastavnog plana za usmjeravanje prije odlaska; izrada nastavnog plana za usmjeravanje prije odlaska za osnovne zemlje odredišta i za

ranjive kategorije migranata; uspostavljanje kapaciteta unutar zemlje sveobuhvatnim usmjeravanjem prije odlaska

za migrante preko obuke edukatora i izrade nastavnih planova; uspostavljanje finansijske održivosti.

Procjena potreba, izrada i dijeljenje nastavnog plana: potrebno je provesti procjenu koja je specifična za datu zemlju kako bi se utvrdili propusti u orijentaciji prije odlaska i odredile prioritetne ciljane skupine. Potrebno je prikupiti nastavne planove koji se već koriste radi njihove razmjene i prilagođavanja.

71

Primjeri izrade nastavnih planova:

a) Fokus na radnicima u domaćinstvu: Vlade Filipina i Šri Lanke razvile su programe orijentacije za radnike u domaćinstvu koji putuju u Hong Kong i na Bliski istok, a koji pokrivaju sljedeće oblasti u dvodnevnom kursu:

prava radnika u domaćinstvu zasnovana na standardnom ugovoru o zapošljavanju; dužnosti radnika u domaćinstvu u skladu sa kodeksom ponašanja, šta treba a šta ne treba činiti u pogledu poslodavca i života u zemlji odredišta; profil zemlje odredišta; standardne dužnosti radnika u domaćinstvu; usluge i beneficije koje nude vladina tijela i NVO; opcije i procedure za slanje novca u domovinu; putne isprave, procedure na aerodromu i savjeti za putovanje; dolazak u zemlju odredišta; povratak i reintegracija; opcije štednje.

b) Fokus na radnike nižih kvalifikacija: Generalna orijentacija se također može izraditi za radnike nižih kvalifikacija i specifične zemlje odredišta. To može biti dvodnevni kurs koji pokriva sljedeće oblasti:

prava radnika u skladu sa standardnim ugovorom o zaposlenju i zakonom o radu u zemlji odredišta;

profil zemlje odredišta uključujući društvene i kulturne norme; svijest o zdravlju; usluge i beneficije koje nude vladina tijela i NVO; opcije i procedure za slanje novca u domovinu; putne isprave, procedure na aerodromu i savjeti za putovanje; dolazak u zemlju odredišta; povratak i reintegracija; opcije štednje.

c) Fokus na zemlje odredišta u EU, Sjevernoj Americi i Australiji/Novom Zelandu:

zakoni o radu i prava radnika; profil zemlje odredišta uključujući društvene i kulturne norme; jezička obuka.

Italijansko Ministarstvo rada finansira jezičke kurseve i kurseve kulturne orijentacije u zemljama porijekla. IOM je implementirao takve programe, između ostalog i u Modaviji, a prikaz nastavnog plana možete vidjeti u Prilogu 7.

Obuka edukatora: Potrebno je utvrditi grupu edukatora iz vladinih tijela, obrazovnih institucija i NVO za obuku iz rada sa nastavnim planom, dok edukatore za jezik treba naći odvojeno iz jezičnih/obrazovnih institucija u zemlji odredišta. IOM je proveo kurseve orijentacije prije odlaska za radnike koji putuju u Italiju i Kanadu, kao i jezičke kurseve

III.4.2 Fondovi socijalne skrbi za migrante Fondovi socijalne skrbi za migrante (eng. Migrant Welfare Funds – MWF) su inovativno i finansijski održivo sredstvo podrške za ranjive migrante i migrante u nevolji. Iako su do sada implementirani samo u Aziji, imaju potencijal da se pokažu vrijednim za sve zemlje koje šalju radnike u inostranstvo.

72

III.4.2.1 Ciljevi fondova Tri velike zemlje koje šalju radnike u inostranstvo uspostavile su fondove socijalne skrbi: Pakistan, Filipini i Šri Lanka. Osnovni ciljevi ovih fondova su da pruže zaštitu radnicima u inostranstvu na licu mjesta, osiguranje u slučaju smrti i invaliditeta i zdravstveno osiguranje, finansijska potpora za repatrijaciju ostataka i troškovi putovanja za nedobrovoljni povratak. Kroz fondove se radnicima i njihovim porodicama pružaju i druge usluge kao što su usmjeravanja prije odlaska, potpora za obrazovanje i obuku, te krediti raznih namjena (npr. finansiranje migracije, kupovina stana/kuće i pokretanje malog preduzeća). III.4.2.2 Upravljanje i rad fondova Fondovima socijalne skrbi za migrante (eng. Migrant Welfare Funds – MWF) upravljaju javne ili polujavne agencije: Inostrana pakistanska fondacija (eng. Overseas Pakistani Foundation - OPF), Filipinska uprava za socijalnu skrb radnika u inostranstvu (eng. Philippine Overseas Workers Welfare Administration - OWWA) i Fond socijalne skrbi za radnike u inostranstvu Šri Lanke (eng. Sri Lanka Overseas Workers Welfare Fund - OWWF). Sva tri fonda uključuju predstavnike radnika u inostranstvu i državnog ureda zaduženog za migraciju radnika. Finansiraju se doprinosima migranata na odlasku koji su fiksirani na oko US$25 po osobi. OWWA i POEA su uspostavljene Odlukom predsjednika iz 1977. godine, samo dvije godine nakon što je prva velika grupa od 35.000 građevinskih radnika otputovala na Bliski istok. Pakistanski Zakon o emigraciji, usvojen 1979, uspostavio je OFP, a Šri Lanka je svoj fond socijalne skrbi uspostavila 1985. godine. Po svemu sudeći oba ova fonda temelje se na filipinskom modelu jer postoje značajne sličnosti u njihovim ciljevima, organizaciji i izvorima finansiranja. Prema zakonu sva tri fonda naplaćuju US$25, iako stvarna prikupljena suma zavisi od toga koliko brzo se ova naknada, izražena u lokalnoj valuti, prilagodi promjenama deviznog kursa. Gotovo sve aktivnosti fondova socijalne skrbi finansiraju se doprinosima migranata. Glavni ciljevi su im slični, ali fondovi se razlikuju po metodama pružanja usluga, pri čemu su neki učinkovitiji od drugih. Najmlađi fond na polju zaštite radnika u inostranstvu - fond Šri Lanke - pokazuje učinkovitije prakse u poređenju sa druga dva fonda.

MWF na Filipinima, u Pakistanu i Šri Lanki su prošli ocjenu učinkovitosti u postizanju svojih ciljeva, a OSCE zemlje svakako imaju šta naučiti razmatranjem njihovih prednosti i mana u praksi, posebno što se tiče:

njihove uloge kao suštinske komponente državnog ureda za radnike migrante; važnosti zaštite migranata na mjestu zaposlenja i doprinos MWF u ovom smislu; aranžmana za osiguranje i beneficije; te drugih usluga.

Fond socijalne skrbi mora biti dijelom većeg tijela odgovornog za razne potrebe radnika migranata. U sve tri zemlje migracija je regulirana i pomno nadzirana aktivnost gdje ured za inostrano zapošljavanje izvršava zadatke kao što su:

kontrola agenata za regrutiranje kako bi se spriječile prakse izrabljivanja i obmane; uspostavljanje minimalnog standarda inostranih nadnica i uvjeta za zaposlenje; pregovaranje sa zemljama domaćinima s ciljem proširenja njihovih zakona o radu i

drugih zakona i na migrante; olakšavanje procesa emigracije; rješavanje sporova između migranata i regrutera; prikupljanje informacija o mogućnostima zaposlenja i promoviranje tržišta za radnike

migrante; proizvodnja statističkih podataka o migraciji i istraživanje politika.

POEA ima sve ove obaveze, a pruža i sveobuhvatnu pripremu radnicima migrantima prije

73

nego što otputuju u inostranstvo. Svakom radniku na odlasku uručuje certifikat kojim se odobrava ugovor o zaposlenju koji je potreban za izlazak iz zemlje i oslobađanje od putne takse. Šri Lankin odjel za zapošljavanje u inostranstvu (eng. Sri Lanka Bureau of Foreign Employment – SLBFE) zahtijeva od agenata za regrutiranje da pruže informacije o stranim poslodavcima i stranim adresama. Ove informacije omogućavaju praćenje radnika migranata na mjestu zaposlenja, posebno na mjestima poznatim po lošem tretmanu ranjivijih radnika (npr. sobarica). Sve radnike migrante registrira kao članove fonda socijalne skrbi odjel za migraciju.

Postojanje MWF u zemljama odredišta od suštinske je važnosti za suzbijanje zloupotrebe radnika migranata i osiguranja dobrih uvjeta rada i života. Finansijski izvještaji fondova za socijalnu skrb pokazuju zaštitu koju ovi fondovi pružaju. Pakistan je 13 procenata svog budžeta za usluge socijalne skrbi raspodijelio na mjestima rada pokrivajući konsultacije, pravne usluge, repatrijaciju ostataka i povratak migranata. Šri Lanka je u iste svrhe doznačila veći procenat, tj. 35 procenata svoga budžeta. Filipinski MWF vodi 28 centara za radnike migrante u zemljama sa velikim koncentracijama radnika migranata. Plaća pravne usluge za odbranu radnika migranata pred stranim sudovima. Sva tri fonda plaćaju troškove repatrijacije ostataka i putne troškove povratka migranata koji naprasno prekidaju radni odnos zbog fizičke zloupotrebe, prekršaja ugovora i sličnih razloga. Centri za radnike migrante i konzularni ured sarađuju na pružanju pomoći migrantima u teškim situacijama. MWF učinkovito pomažu radnicima migrantima koji se suoče sa problemima na licu mjesta, što predstavlja njihovu najveću korist.

III.4.2.3 Vrste osiguranja Članstvo u fondu socijalne skrbi automatski uključuje osiguranje u slučaju smrti i onesposobljenja. Iznos članarine je fiksan i iznosi oko US$25 za period ugovora, obično dvije godine, a pokriva i osiguranje i druge usluge fonda. Članarina se prikuplja od svih radnika koji odlaze u inostranstvo. Na Filipinima postoji mogućnost da oni koji su već u inostranstvu dobrovoljno postanu članovi fonda. Članarina je jednaka za sve radnike migrante bez obzira na razlike u riziku od smrti, onesposobljenja ili očekivanog najvjerovatnijeg gubitka prihoda kod specifičnih zanimanja ili odredišta. Rizik je najveći za niže obrazovane žene, posebno sobarice zaposlene u zemljama Bliskog istoka, dok jer rizik za profesionalne radnike u svim zemljama relativno nizak. Filipinska OWWA plaća US$3.600 kod smrti zbog nesretnog slučaja i US$1.845 u slučaju prirodne smrti, što je nedavno povećan iznos u odnosu na prijašnjih P20.000 ili oko US$500 u oba slučaja. Također plaća P10.000 ili US$200 za troškove sahrane. Iznos u slučaju smrti nešto je manji od dvogodišnje plaće sobarica u Bruneju, najniže nadnice radnika migranata. Kvalificirani radnici u proizvodnji i profesionalci koji zarađuju mnogo više od sobarica u Bruneju dobivaju iste beneficije. U Pakistanu je beneficija u slučaju smrti također jednaka i iznosi oko US$5.000, dok OWWF Šri Lanke plaća US$1.048. Beneficije za onesposobljenje su mnogo više u Pakistanu gdje u prosjeku iznose US$1.785 za razliku od samo US$335 na Filipinima i US$68 u Šri Lanki. Čini se da su iznosi beneficija utvrđeni proizvoljno.

U Šri Lanki i Pakistanu migrantskim osiguranjem posreduju državne osiguravajuće kompanije, dok filipinski fond socijalne skrbi sam obavlja poslove oko potraživanja od osiguranja. Relativno je jednostavno voditi taj aranžman osiguranja jer su i premija i beneficije određeni proizvoljno. Štaviše, samo je nekoliko stotina slučajeva godišnje gdje radnici migranti potražuju osiguranje za smrt i onesposobljenje.

74

Osiguranje u sve tri zemlje je dobro za početak, ali mora biti reformirano kako bi odgovaralo rizicima s kojima se suočavaju radnici migranti. Trebalo bi, naprimjer, odrediti premije i beneficije koje odražavaju nivo rizika od smrti ili onesposobljenja i očekivanog gubitka prihoda. Jedno rješenje bilo bi zadržavanje sadašnjeg osiguranja kao zajedničke osnove za sve radnike migrante uz omogućavanje dobrovoljnog dodatnog osiguranja. Naprimjer, ugledna privatna osiguravajuća kompanija na Filipinima ponudila je grupno osiguranje za radnike migrante sa beneficijama od jednog pesosa po P1.000 za grupe od najmanje 200 članova. Ovakve grupe mogu se formirati na mjestima gdje boravi veliki broj migranata.

III.4.2.4 Druge usluge Sva tri MWF, a posebno OPF, pokušala su uspostaviti i druge usluge za radnike migrante i njihove porodice u toj mjeri da već zalaze u oblasti usluga koje nude specijalizirane vladine agencije kao što su: kreditne pogodnosti za migrante ili njihove porodice; stipendije za djecu; projekti izdržavanja ili malih preduzeća; strukovno obrazovanje.

OPF također ulaže u stambene projekte, te uspostavlja i vodi škole. Međutim, s obzirom na ograničena finansijska sredstava i tehničke mogućnosti za vođenje ovih aktivnosti, nije imao mnogo uspjeha. Dodatne usluge nisu daleko dosegnule u odnosu na broj radnika u inostranstvu, a neke od njih bile su i neuspješne.

Stoga fondove socijalne skrbi treba uspostavljati u sklopu šireg programa za promociju dobrobiti radnika migranata. Štaviše, ciljeve treba ograničiti na suštinsku ulogu tih fondova: zaštita radnika migranata, pomoć na licu mjesta i adekvatno osiguranje u slučaju smrti ili onesposobljenja.

III.4.3 Pomoć vlada u zemljama odredišta posredstvom atašea za rad Ovaj odjeljak govori o ulozi ambasade ili konzulata zemlje porijekla u procesu migracije

radne snage, a posebno o ulozi atašea za rad. Imenovanje atašea određuju čl. 7 do 11 Bečke konvencije o diplomatskim odnosima iz 1961. godine. Kao agenti svojih odjela ili ministarstava, ali u svojstvu diplomata odgovornih šefu misije, atašei i njihove porodice uživaju diplomatske privilegije i diplomatski imunitet u skladu sa Bečkom konvencijom. Uloga ambasada u pružanju podrške i pomoći radnicima migrantima bolje je poznata u etabliranim zemljama koje šalju radnike kao što su azijske zemlje i Meksiko. Međutim, ovaj aspekt je relativno nerazvijen u istočnoj Evropi i centralnoj Aziji. Ataše za rad je član diplomatske misije kojeg imenuje ministarstvo ili odjel rada zadužen za funkcije radnih odnosa između svoje zemlje i zemlje domaćina. Dužnosti atašea za rad su sljedeće:

zaštita radnika u inostranstvu unutar nadležnosti diplomatske misije; marketing i identifikacija mogućnosti zaposlenja; pomoć pri izradi politike o radu; promocija dobrih odnosa sa zemljom domaćinom u oblasti rada.

Šef diplomatske misije ima sveobuhvatnu odgovornost za upravljanje odnosima za koje je zadužen po funkciji, dok je konzulat zadužen za zaštitu svojih državljana u zemlji domaćinu. Ataše za rad ima ovlaštenja da kroz odgovarajuću koordinaciju sa drugim diplomatskim i konzularnim agentima štiti državljane kada je u pitanju zaposlenje na teritoriji koja je nadležnosti diplomatske misije.

75

III.4.3.1 Zaštita radnika Zadatak atašea za rad uglavnom se tiče zaštite prava migranata i kao radnika i kao

pojedinaca preko: zaštite njihovih prava i dostojanstva i kao osoba i kao radnika; osiguranja da radnici migranti ne budu žrtve izrabljivanja i diskriminacije; pružanja pomoći u svim stvarima u vezi sa njihovim ugovorima ili zaposlenjem; potvrde da su uvjeti ugovora o zaposlenju radnika u skladu sa zakonima i propisima

zemlje porijekla i da je ugovor pravičan; pomoći radnicima migrantima da dobiju dugovanja i druge beneficije na koje imaju

pravo, bez obzira duguju li im te iznose poslodavci, regruteri ili agencije za zapošljavanje, ili zemlja domaćin, odnosno njeni fondovi za radnike migrante;

pomoći radnicima migrantima u slučajevima kršenja njihovih ugovora ili odredbi ugovora;

pomoći radnicima migrantima u slučajevima neisplaćenih plaća ili naknada, odnosno neizmirenih beneficija;

pomoći radnicima migrantima u slučajevima gdje su podvrgnuti nehumanim uvjetima, radnom ambijentu koji ne zadovoljava standarde, koji je nezdrav ili opasan;

pomoći oko izdavanja odgovarajuće dokumentacije legalnim radnicima migrantima; pomoći oko osiguranja da nedokumentirani migranti, koji u zemlju dolaze

krijumčarenjem ili posredstvom trgovine ljudima, budu zaštićeni i da se omogući njihova repatrijacija;

pomoći oko koordiniranja sa konzulatom za prijevoz tijela preminulih radnika do njihove domovine i njihovih porodica;

garantirati povrijeđenim ili bolesnim radnicima migrantima medicinsku njegu i omogućiti njihov povratak kući ako to žele;

osigurati zaštitu prava i dobrobiti radnica migrantica, njihovih posebnih potreba i osigurati zaštitu od zloupotrebe i izrabljivanja;

pružati pravnu pomoć ili predstavljati pred sudovima u koordinaciji sa konzulatom u slučajevima kršenja radničkih ili ličnih prava migranata kada su protiv njih podignute tužbe ili kada se nalaze u pritvoru uslijed tužbi;

savjetovati radnike migrante o problemima u vezi sa njihovim zaposlenjem ili stvarima koje utiču na njihov rad.

III.4.3.2 Identifikacija mogućnosti zapošljavanja i promocija

Ataše za rad je agent ne samo za zaštitu prava radnika migranata, već i za traženje i razradu održivih mogućnosti zapošljavanja za svoje državljane. U ovoj oblasti, dužnosti atašea za rad su:

provođenje stalnih studija ili istraživanja o trendovima na tržištu rada u njegovom ili njenom području zaduženja;

prikupljanje i analiziranje informacija o situaciji zapošljavanja i drugim činjenicama u vezi sa zapošljavanjem;

uspostavljanje kontakta sa vladinim agencijama u državi domaćinu i njihovim zvaničnicima radi ispitivanja mogućih izvora zapošljavanja;

uspostavljanje veza i koordinacija sa privatnim agencijama zemlje domaćina koje eventualno traže kadrove za ispunjenje određenih potražnji za radnom snagom;

povezivanje sa industrijama, udruženjima i privrednim komorama, kompanijama, industrijama i preduzetnicima koji su potencijalni izvori zaposlenja za njegove/njene državljane;

organiziranje stalne obuke ili unapređenja vještina za članove zajednice radnika migranata na svom području zaduženja;

76

ovjera posebne punomoći koja specificira broj i prirodu potražnje ili narudžbi za poslove u državi koja prima radnu snagu prema onome što ugovore poslodavci u toj državi;

ovjera posebne punomoći poslodavaca u zemlji prijema u kojoj svjedoče da njihova kompanija legalno postoji i posluje u toj zemlji.

III.4.3.3 Pomoć u izradi politika rada

Pošto je ataše za rad usko povezan za brigama radnika u inostranstvu, to je osoba koja je često najupoznatija sa uvjetima njegovih ili njenih državljana koji rade u stranoj zemlji. U ovom slučaju dužnosti atašea za rad su:

klasifikacija slučajeva ili okolnosti u kojima se nađu radnici migranti i izvještavanje svog odjela preko šefa misije.

pružanje uvida u trendove zapošljavanja unutar njegove ili njene nadležnosti; savjetovanja svoje agencije i, po potrebi, donositelja zakona i politika o potrebi

održavanja, unapređenja ili izmjene politika ili zakonodavstva o radnicima migrantima ili drugih zakona koji se njih tiču;

briga o tome da politike o radnicima migrantima budu rodno osjetljive; pružanje savjeta donositeljima politike u njegovoj ili njenoj zemlji o potrebi sklapanja

bilateralnih sporazuma sa zemljom domaćinom kada je u pitanju zapošljavanje njihovih državljana u toj zemlji.

III.4.3.4 Promocija dobrih odnosa sa zemljom domaćinom u vezi sa pitanjem rada

Ataše za rad je diplomata koji je odgovoran za odnose o pitanju rada i stoga promovira dobre odnose u ovoj oblasti. Po pravilu zahtijeva se da:

ohrabruje organizaciju ili učešće radnika migranata u rekreativnim, kulturnim ili društvenim događajima u zemlji domaćinu gdje njihova zemlja može biti predstavljena;

u slučaju problema ili poteškoća za radnike migrante vodi se diplomatskim ponašanjem pri pregovaranju, dogovaranju, arbitraži ili pogodbi sa vladom ili privatnom agencijom, odnosno asocijacijom u zemlji domaćinu.

III.4.3.5 Znanja i vještine atašea za rad

U obavljanju ovih funkcija ataše za rad treba posjedovati određena znanja iz: međunarodnih pravnih instrumenata, ugovora i sporazuma; situacije u zemlji domaćinu kada je u pitanju potražnja radne snage i potreba u

zapošljavanju, kao i potencijalnog tržišta zapošljavanja u domovini kada je u pitanju ponuda;

politika i zakona relevantnih za radnu snagu u obje zemlje.

Isto tako, ataše za rad treba posjedovati vještine za: diplomaciju i osjećaj mjere; savjetovanje, pregovaranje, mirenje i arbitriranje; analizu, organizaciju i koordinaciju; dokumentaciju; jezik (zemlje domaćina); istraživanje; umrežavanje; obradu podataka; osnove statistike; psihološke procjene; razvoj ljudskih resursa.

77

III.5 Međudržavna saradnja Uprkos svim naporima zemalja koje šalju radnu snagu da zaštite radnike migrante, radnici

migranti još uvijek imaju brojne probleme u zemljama odredišta, a posebno ranjive kategorije kao što su radnice u domaćinstvima, zabavljači i niskokvalificirani radnici. Postoje jasna ograničenja onoga što jedna država može preduzeti s ciljem da zaštiti svoje radnike migrante bez aktivne saradnje zemalja u kojima su ti migranti zaposleni. Pored zaštite i osiguranja dobrobiti radnika migranata, međudržavna saradnja od suštinskog je značaja i za proširenje organizirane migracije radne snage i smanjenje nelegalnih kretanja. Ovaj aspekt razmatra se u Poglavlju IX. Bilješke 1 Vidjeti UN (2004: tačka dnevnog reda 89(b), A/59/278/Add.1, 4). Ova studija na

svjetskom nivou predočava preporuke koje, ako budu usvojene, mogu poboljšati situaciju migranata, izbjeglica i žena žrtava trgovine ljudima. Preporuke podrazumijevaju ratifikaciju i implementaciju svih međunarodnih pravnih instrumenata koji promoviraju i štite prava žena i djevojaka u migraciji; reviziju državnih zakona i politika o emigraciji i imigraciji kako bi se utvrdile diskriminacijske odredbe koje podrivaju prava žena migrantica; razvoj politika koje poboljšavaju mogućnosti zapošljavanja migranata, izbjeglica i žena žrtava trgovine ljudima, kao i njihov pristup sigurnom smještaju, obrazovanju, jezičnoj naobrazbi u zemlji domaćinu, zdravstvenim i drugim uslugama; programi obrazovanja i komunikacije za obavještavanje žena migrantica o njihovim pravima i dužnostima, te istraživanja i prikupljanje podataka u odnosu na kategorije spola i dobi koji doprinose razumijevanju uzroka migracije žena i njenog utjecaja na žene, njihove zemlje porijekla i zemlje odredišta kako bi se omogućila solidna osnova za izradu odgovarajućih politika i programa.

2 Vidjeti http://www.ciett.org. 3 Ovaj odjeljak je djelomično preuzet iz IOM, (Nacrt) Nastavni plan obuke za upravu rada (IOM, 2005b). Nastavni plan izrađen je uz finansijsku pomoć Odjela za međunarodni

razvoj Velike Britanije (eng. Department for Internaitonal Development – DFID), a glavni autor je Tomas Achacoso.

4 U cijelom Priručniku “Hong Kong” označava Posebnu Kinesku Administrativnu Regiju Hong Kong, a “Tajvan” kinesku Pokrajinu Tajvan. 5 Ovaj odjeljak uglavnom je preuzet iz IOM (2005b).

78

IV. Razvoj politika u zemljama porijekla za optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage

Sve veći broj zemalja u razvoju i zemalja sa privredama u tranziciji usvaja politike, zakonodavstvo i strukture za promoviranje zapošljavanja u inostranstvu dijela svoje radne snage i stvaranje povrata novca, istovremeno uspostavljajući zaštitu za svoje migrante. Iako je otvaranje novih radnih mjesta u domovini najbolja opcija, sve veći broj zemalja zapošljavanje u inostranstvu vidi kao dio svoje državne razvojne strategije iskorištavanja pogodnosti globalnih mogućnosti zapošljavanja i generiranja inostrane razmjene.

Ovo poglavlje će razmotriti ulogu marketinga u omogućavanju i proširenju migracije radne snage, poboljšanju usluga povrata novca i unapređenju razvojnog utjecaja povrata novca i razvoja vještina, kao i pitanje odliva mozgova. Za zemlje koje žele promovirati zapošljavanje u inostranstvu, politika migracije radne snage zahtijeva adekvatan naglasak na promociji i omogućavanju upravljanja eksternim kretanjima radne snage i ne smije biti ograničena na regulativnu i zaštitnu funkciju države. Neke od specifičnih metoda kojima države mogu aktivno omogućavati i promovirati međunarodnu migraciju radne snage opisane su u daljem tekstu.

IV.1 Važnost marketinga1 Pošto je migracija radne snage primarno potražnjom određeno tržište, zemlje koje žele

rasporediti svoje radnike u inostranstvu moraju biti u stanju naći buduće poslodavce uz konkurenciju iz drugih zemalja koje šalju radnu snagu. Stoga je marketing životna snaga svakog programa zapošljavanja u inostranstvu.

Marketing je menadžerski proces utvrđivanja, predviđanja i zadovoljavanja potreba klijenata uz ekonomsku dobit. Ako ovu definiciju podijelimo na sastavne elemente, možemo dobiti bolji opis pojma marketinga.

Menadžment se odnosi na više nivoe organizacije ili zemlje. U slučaju Filipina predsjednik Republike aktivno učestvuje u određivanju i vođenju politika i programa. Na diplomatskom frontu ambasade koriste pristup državnog tima koji osoblje ambasade stavlja pod nadzor i ovlasti ambasadora (ILO, 1991).

Proces označava protok ili kretanje naprijed koje podrazumijeva niz koraka ili operacija koje preduzimaju brojne institucije ili organizacije. Po svojoj prirodi označava stalno kretanje za razliku od statičnog položaja.

Utvrđivanje potreba je prvi ključni korak u marketingu kako bi se odredilo tržište za proizvod ili uslugu. Zahtijeva poznavanje i ponude i potražnje na tržištu.

Predviđanje je kvalitet koji omogućava konkurentnost na tržištu. Podrazumijeva proaktivan stav koji organizaciji omogućava da bude korak ispred konkurencije kada je u pitanju znanje koje će vještine biti potrebne, kome i kada.

Zadovoljavanje zahtjeva je univerzalna briga većine klijenata. Oni traže dobavljače proizvoda ili usluga koji odgovaraju njihovim zahtjevima.

Zahtjevi klijenata se odnose na pouzdanost dobavljača proizvoda ili usluge, kompetentnost i kvalificiranost radnika, ekonomičan proces, blagovremenu dostavu i transparentne

79

transakcije.

Profitabilnost se odnosi na ukupni proces migracije koji bi i za zemlju porijekla i za zemlju odredišta, kao i za radnike migrante i agenciju za regrutiranje, trebao biti proces u kojem su svi dobitnici.

Marketing je neizostavni prvi korak pri naporima da se “izveze” radna snaga određene zemlje. Odnosi se i na namjensku politiku korištenja izvoza radne snage kao sredstva za smanjenje nezaposlenosti i oslanjanje na novčane doznake kako bi se povećali devizni prihodi. Zemlje koje namjeravaju svoje državljane poslati u inostranstvo moraju tražiti mogućnosti izvan granica države na izrazito konkurentnom međunarodnom tržištu. Ovo se postiže radnim poznavanjem istraživanja tržišta.

Proces marketinga mora početi analizom prednosti, slabosti, mogućnosti i opasnosti, ili kako se obično naziva SWOT (eng. Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) analizom. U kontekstu međunarodne migracije radne snage ili inostranog programa zapošljavanja (eng. overseas employment programme – OEP) ažurirana SWOT analiza može pomoći da se napori zemlje fokusiraju na oblasti gdje već postoje ugrađene prednosti, ili kako bi utvrdila strategije u kontekstu mogućnosti ili opasnosti. Dobro provedena SWOT analiza može biti korisna za izradu strategije marketinga, ali ono što je važnije je da može dovesti do plana istraživanja tržišta. U skladu s tim, iako je uvijek bolje imati detaljnu SWOT analizu, čak i najjednostavnija SWOT analiza može pomoći da se institucija usmjeri u ispravnom pravcu za izradu strategije marketinga.

IV.1.1 Proces razvoja tržišta/razvoj ciklusa marketinga za međunarodnu migraciju radne snage

U svrhe lakše prezentacije priložena je Matrica procesa razvoja tržišta koja može biti referentni okvir za razne faze ovog procesa. Faze svojstvene razvoju tržišta hronološki su predstavljene duž gornje horizontalne ose sa 5 stubaca koji opisuju te razne faze. Vertikalna osa navodi razne sisteme i strategije (ulazni podaci) osmišljene za implementaciju ciljeva (rezultati) koji se onda predstavljaju duž donje horizontalne ose.

Prva faza u razvoju tržišta je utvrđivanje ciljanog tržišta i procjena kapaciteta ponude. Važno je da se procjena tržišta i ponude vrše istovremeno jer se razvoj ljudskih resursa u zemlju obično preduzima kako bi se zadovoljila lokalna potražnja. Tržište postaje održivo onda kada se usklade ponuda i potražnja. Taj sklad označava da obrazovne kvalifikacije i iskustva koja traži inostrani poslodavac odgovaraju kvalifikacijama radnika iz zemlje koja šalje radnu snagu. Ako varijacije između očekivanja i aktuelnih kapaciteta nisu usklađene potrebno je preduzeti izvjesne mjere kako bi se unaprijedile vještine, ili dodatne obuke kako bi se smanjio nastali jaz.

Nakon toga slijedi faza ulaska tokom koje program zapošljavanja u inostranstvu zemlje koja šalje radnu snagu započinje manevre kako bi svojim radnicima omogućio uporište u privredi rada zemlje domaćina. U ovoj fazi cilj je stimulirati tržišni ambijent koji proizlazi iz svijesti inostranih poslodavaca o dostupnosti radnika iz određene zemlje tako što će se naglašavati njihovi kvaliteti, dostupnost i konkurentnost.

Nakon što si osiguraju uporište na stranom tržištu, sljedeći korak je implementacija programa za pribavljanje ugovora o radu i sporazuma o regrutiranju na osnovu rezultata napora iz prve dvije faze. U ovom trenutku mašinerija slanja radne snage određene zemlje postaje poznata drugima i moguća su poređenja sa konkurentnim zemljama porijekla kako bi

80

se odredio bolji izvor radnika.

Sljedeća faza se odnosi na rast udjela na tržištu kada se preduzimaju promišljeni napori za proširenje udjela zemlje koja šalje radnu snagu na tržištu. Preduvjet za ovo je da zemlja koja šalje radnu snagu ima načina da odredi svoj udio na tržištu i mjeru do koje može proširiti svoje učešće na tom tržištu. Podaci o međunarodnom tržištu radnika migranata krajnje su neadekvatni. Ponekad su potrebne intuitivne mjere za procjenu konkurentnosti, potražnje i konkurentnih trendova.

Posljednja faza u procesu je održavanje udjela na tržištu, gdje se nastoji da aktuelni klijenti budu zadovoljni jer njihovo zadovoljstvo znači mogućnost dobijanja preporuka za potencijalne buduće poslodavce, ili ponovno zaposlenje kod njih ako za to bude postojala potreba. Također podrazumijeva zauzimanje jakog položaja kako bi se mogli odbraniti od konkurencije koja pokušava doći do udjela na tržištu.

IV.1.1.1 Napori za razvoj tržišta Faze u razvoju tržišta vode ka naporima da se uspostave specifični smjerovi u razvoju

država i mjere za promociju zapošljavanja koje su navedene u vertikalnom dijelu matrice. Na njima se radi unutar četiri opće kategorije, i to: (1) istraživanje i planiranje, (2) lična prodaja i promocija, (3) štampane promocije i (4) korporacijske promocije i projekti usluga za industriju. Pristup POEA sa Filipina opisan je u daljem tekstu kao primjer ovoga procesa.

(a) Istraživanje i planiranje Istraživanje i planiranje su nerazdvojni zadaci od kojih se sastoji životna snaga programa za razvoj tržišta. Tržišno orijentirano istraživanje uglavnom se preduzima tokom prvo faze procesa razvoja tržišta.

Na Filipinima operativna postavka grupe za istraživanje tržišta zasniva se na “sistemu zaduženog službenika” po kojem su službenici zaduženi za tržišta podijeljena na regionalnoj osnovi i u segmente u odnosu na tražene vještine. Ovaj sistem omogućava istraživački proces tako što određuje službenika za svaku regiju, npr. za Bliski istok, Evropu ili Aziju. Također dozvoljava razvoj regionalnih znanja i specijalizaciju svakog službenika koji onda odgovara za potpunu konceptualnu i proceduralnu formulaciju regionalnih tržišnih projekata uz koordinaciju sa drugim oblastima od interesa, kao što je definiranje standarda istraživanja u implementaciji i nadzoru Slika IV. 1

Matrica vladinog procesa razvoja tržišta

FAZA

Utvrđivanje ciljanog tržišta

Faza ulaska na tržište

Tržišni program

Porast udjela na tržištu

Održavanje udjela na tržištu

ULAZNI NAPORI

& procjena ponude

Implementacija Faza Faza

1. Istraživanje i planiranje

***** *****

2. Lična prodaja i

promocije

a. Marketing *****

81

misije 1) Tehnička

studija

ili misija ***** ***** pronalaženja činjenica

2) Misija dobre volje i

promocije ***** *****

na višem nivou b. Terenske posjete/

pozivi klijentima

***** *****

3. Štampane promocije

a. Program oglasa

***** *****

b. Dodatni komunikacijski

materijali ***** ***** c. Direktne poštanske pošiljke

*****

4. Promocije korporacija

i projekti servisiranja

industrije a. Kampanja ***** ***** informiranja b. Upoznajte klijenta

***** *****

c. Upućivanje klijenata i

savjetovanje ***** d. Tržišni informativni

servis ***** ***** *****

Rezultat Tržišne perspektive

Svijest o vladi domaćinu/

poslodavcima, dobra volja,

pogodan tržišni

ambijent

Početni ugovori o radu;

regrutiranje i bilateralni

sporazumi o radnoj snazi; informacije o

tržištu

Jači udio i uporište (dodatne i/ili nove narudžbe za posao/

sporazumi)

Kontinuirano pokroviteljstvo

vlade domaćina

/poslodavaca

I V Izvor: Achacoso (1987).

82

Ova geografska podjela ključna je utoliko što pojednostavljuje primjenu promotivnih strategija, što će detaljnije biti obrazloženo u daljem tekstu. Relativna autonomija prisutna u ovoj postavci također obezbjeđuje ambijent pogodan za kreativno/inovativno razmišljanje.

Pristup koji je zasnovan na kvalifikacijama ili industrijskom sektoru omogućava da se odrede ponašanja tržišta koje je lakše raščlaniti i povezati sa odgovarajućim strategijama. S obzirom da se takva istraživanja odnose na cjelokupnu industriju, a ne rade se samo za potrebe POEA, povratne informacije od učesnika u industriji očekuju se u smislu ulaznih napora i čine dio kruga povratnih informacija tokom izrade planova i njihove implementacije. Rezultati istraživanja POEA dostavljaju se učesnicima u industriji. Mjesečni izvještaj o situaciji na tržištu (eng. Market Situation Report – MSR) dostupan je privatnom sektoru preko udruženja koja materijale dostavljaju svojim članovima. MSR je konsolidirani izvještaj o aktuelnim kretanjima na međunarodnom tržištu rada i relevantnim ekonomskim trendovima, te događanjima koja utječu na filipinski program zapošljavanja u inostranstvu. Osim toga, pripremaju se profili zemalja koje primaju radnu snagu kako bi se izradile sveobuhvatne informacije o radnoj snazi, političkim i društveno-ekonomskim uvjetima, kao i perspektivama i problemima u svakoj pojedinačnoj zemlji. Informacije o politikama imigracije i zakonima o poslovanju raznih zemalja kontinuirano se prikupljaju, analiziraju i dijele.

Ovaj vid istraživanja u suštini se zasniva na analitičkom čitanju sekundarnih izvora kao što su strukovne publikacije, regionalni ekonomski časopisi i državni razvojni planovi zemalja koje šalju radnu snagu. Taj skup podataka nadopunjavaju povratne informacije koje su dobivene preko konsultacija i uske saradnje sa marketinškim osobljem grupa u privatnom sektoru. Ulazni podaci također dolaze i iz izvještaja atašea za rad i izvještaja filipinskih ambasada.

(b) Lična prodaja i promocije Nema boljeg načina da upoznate tržište od toga da se sastanete i razgovarate direktno sa ljudima na terenu, prvenstveno sa zvaničnicima zemlje domaćina i službenicima za razvoj ljudskih resursa iz privatnih kompanija. To je koncept kojim se vodi pristup “lične prodaje” koji je usvojio POEA. Lična prodaja se odvija na nekoliko načina, između ostalog 1) slanjem posebnih marketinških timova sa misijama na terenu i 2) pozivima klijentima ili istraživanjima na terenu koje provodi ataše za rad i/ili posebni predstavnici POEA.

1) Marketinške misije. U osnovi postoje dvije vrste marketinških misija koje se preduzimaju. To su:

Tehnička studija ili misija pronalaženja činjenica – U ovom tipu misije obično učestvuju samo zvaničnici vlade i sastoje se od srednjeg menadžmenta POEA i višeg tehničkog osoblja, uz povremeno učešće predstavnika drugih vladinih tijela. U suštini se radi o strategiji pronalaženja ili potvrde činjenica kako bi se procijenile mogućnosti ili istražile nove perspektive filipinske radne snage kroz istraživanje i unapređenje osnovnih informacija o prosječnim nadnicama, razvojnim planovima, komparativnim podacima o konkurenciji iz drugih zemalja, zakonima o radu i poslovanju, praksama zapošljavanja i drugim relevantnim informacijama o ciljanoj zemlji.

Misije dobre volje i promocije najvišeg nivoa – Ova vrsta misije sastoji se ili isključivo od visokih vladinih zvaničnika (tj. ministra za rad, upravnika POEA, ili njihovih zamjenika) ili su u nju uključeni i predstavnici privatnog sektora. Sastav tima je sam po sebi ključna strategija prodaje utoliko što “otvara vrata” ciljanih tržišta, uspostavlja odnose dobre volje i gaji bilateralno razumijevanje i saradnju sa ciljanom zemljom. Tu su mogućnosti da se sastane sa visokim zvaničnicima stranih korporacija bolje, lakše se uspostavljaju, i više pažnje se daje promociji kvaliteta i konkurentnosti filipinskih radnika.

83

Uključivanje predstavnika privatnog sektora unapređuje aspekt poslovnog razvoja misije i omogućava uspostavljanje odnosa sa potencijalnim poslodavcima/preduzetnicima. Predstavnike iz privatnog sektora obično imenuju industrijska udruženja uz pokroviteljstvo vladine institucije od koje se traži konačno odobrenje. Sve svoje troškove privatni sektor sam snosi, iako vlade pomažu pri dobivanju preferencijalnih cijena avionskih karti i hotelskog smještaja.

2) Posjete na terenu/Pozivi klijentima – Osim ovih inostranih misija, POEA provodi i periodične aktivnosti marketinga u koordinaciji s atašeima za rad koji su oči i uši ministarstva rada na terenu. Atašei za rad postaju “informativni centri” na licu mjesta i “tačke za distribuciju” promotivnih i komunikacijskih materijala matičnog ministarstva. Također odlaze “od vrata do vrata” u posjete potencijalnim klijentima, a matičnom ministarstvu pružaju informacije o mogućnostima zapošljavanja i preporuke. Imaju važnu ulogu u stvaranju informacija, a također su značajni i kao izvori povratnih informacija. (c) Štampane promocije Štampani promotivni materijali su važni kao sredstvo marketinga na koje se POEA značajno oslanja. Izrada ovih štampanih materijala prepušta se osoblju za marketing POEA zato što zahtijevaju pronicljivu analizu tendencija zapošljavanja i karakteristika poslodavaca uz koncizno i sveobuhvatno predstavljanje onoga što data zemlja ili POEA može ponuditi u smislu usluga. Štampana kampanja provodi se pomoću 1) oglasa u medijima, 2) pomoćnih komunikacijskih materijala i 3) direktnih poštanskih pošiljki.

Oglasi – Oglasi se posebno intenzivno koriste u fazama ulaska i rasta u procesu razvoja tržišta. U fazi ulaska ovi oglasi služe kao poligoni za lansiranje ili izgradnju imidža filipinskog radnika kao bolje alternative ili preferiranog izbora. Tokom faze rasta ovi oglasi naglašavaju komparativne prednosti i konkurentnost filipinskog radnika migranta. POEA konceptualizira i koristi tekstove oglasa u zavisnosti od ciljane publike i svrhe kampanje. Oglasi mogu biti institucionalni ili tzv. tagline oglasi, pozdravni oglasi, novinski izvještaji, saopćenja za štampu i promotivni članci strateški objavljeni i plasirani u raznim medijima, bilo na lokalnom bilo na međunarodnom planu. Faktori poput profila čitateljstva, tiraža, jezika, cijene i dr. određuju učestalost i plasman oglasa.

Dodatni komunikacijski materijali – Ovi materijali obično su u vidu vodiča za zapošljavanje, brošura o kvalifikacijama, korporacijskih profila, marketinških portfelja, godišnjih izvještaja, informativnih paketa i letaka. Pripremljeni od osoblja POEA i korišteni kao dodatni materijali u marketinškim aktivnostima, nude korisne i sveobuhvatne informacije o filipinskom programu inostranog zapošljavanja i njegovim pogodnostima, a ažuriraju se prema potrebi. Distribucijska mreža za ove materijale seže od filipinskih ambasada, preko marketinških misija, atašea za rad, poslovnih centara u vodećim hotelima do kampanja direktnih poštanskih pošiljki.

Kampanja direktnih poštanskih pošiljki – Ova strategija koristi se kako bi se obratili predodređenoj grupi preko prodajnih pisama i letaka tokom cijele godine i kako bi se podržali napori vlade i privatnog sektora. Liste adresa raznih sektora izrađuju se uz pomoć filipinskih ambasada i atašea za rad koji predlažu ciljane sektore nakon provedenog istraživanja. Kampanja se smatra najekonomičnijim promotivnim instrumentom jer uključuje samo cijenu proizvodnje pisama i troškove poštarine.

(d) Korporacijske promocije i projekti servisiranja industrije POEA preduzima niz shema tzv. meke prodaje kako bi osnažila svoj korporacijski imidž i program inostranog zapošljavanja uopće. Također vodi projekte podrške naporima privatnog sektora za razvoj tržišta. To su:

Kampanja upoznavanja – POEA je domaćin sastancima i inicira dijaloge sa odabranim zvaničnicima stranih ambasada u Manili. Ovo joj daje mogućnost da

84

razgovara o ključnim pitanjima i problemima svojih radnika migranata u datoj zemlji, a također je i sredstvo informiranja o najnovijim pomacima, politikama i programima vlade/POEA. Novoimenovani zvaničnici neposredno po dolasku primaju posjetu i izvještaj ili orijentaciju o aktivnostima POEA.

Kampanja “pozdravite klijenta” - Ovo je još jedan pristup tzv. mekane prodaje koji podrazumijeva slanje čestitki važnim klijentima i stranim vladama, te privatnim poslodavcima za posebne prilike kao što su praznici ili proslave dana državnosti. Ovo je način da se održe veze sa klijentima i produži njihova naklonost prema filipinskim radnicima.

Sistem upućivanja i savjetovanja o klijentima – Uspjeh procesa razvoja tržišta u fazi ulaska na tržište odražava se nivoom interesa ili narudžbi za poslove i ugovore sa filipinskim radnicima koje primi POEA od potencijalnih klijenata. Ako je zainteresirani poslodavac vladino tijelo koje želi svoja radna mjesta popuniti preko POEA, upućuje se na POEA odjel za zapošljavanje u vladi. Ako je klijent iz privatnog sektora, njegova narudžba za posao prosljeđuje se privatnom sektoru sistemom upućivanja i savjetovanja o klijentima. Sistem upućivanja i savjetovanja o klijentima nadzire POEA, a koristi se u svrhe nagrade za najuspješnije agencije za regrutiranje. Najuspješniji su oni koji održavaju dobar uspjeh o pitanju visokih operativnih standarda i profesionalizma u poslovanju. Smjernice i mehanizmi uključivanja privatnih agencija za regrutiranje u upućivanje i savjetovanje o klijentima sporazumno se usaglašavaju između POEA i privatnog sektora.

Tržišni informativni servis – Mini baza podataka koja sadrži referentne materijale, strane i lokalne studije o migraciji, izvještaje i druge bitne tržišne podatke i informacije stoje na raspolaganju stranim i lokalnim klijentima POEA. Naprimjer, agencijama za regrutiranje koje žele učestvovati na konkursima često su potrebne informacije o zakonima strane zemlje o pitanjima poslovanja ili poreza kako bi poboljšale svoje šanse. POEA im u tom pomaže, a ako potrebni podaci nisu dostupni mogu drugdje tražiti pomoć.

IV.1.2 Istraživanje tržišta

Istraživanje tržišta u vezi sa mogućnostima u migraciji radne snage fokusira se na analizu potražnje, a posebno na profil, kvalitet i kvantitet potražnje. Ova vrsta istraživanja vodi se potražnjom, a ne ponudom. Istraživanje tržišta je sistematičan proces stvaranja znanja o ciljanom tržištu putem strukturiranog načina prikupljanja, analiziranja, obrade, tumačenja i izvještavanja o podacima. Svakim tržištem upravljaju četiri elementa: traži se proizvod ili usluga; može se dobiti po određenoj cijeni; postoji kvantitet potražnje među onima koji žele dati proizvod ili uslugu; postoji kvantitet ponude onih koji su spremni pružiti taj proizvod ili uslugu.

Na međunarodnom tržištu rada ponuda radnika migranata iz određene zemlje treba ispuniti potražnju za radnicima migrantima u inostranstvu za koju je strani poslodavac spreman plaćati. Ideja vodilja ove vrste tržišnog istraživanja je da se formulira ispravna odluka kako bi se ponuda radne snage iz zemlje koja ju šalje uskladila sa potražnjom u zemlji koja prima radnike (Warren i dr., 2002). Tržišno istraživanje obezbjeđuje vezu između potražnje i ponude tako što nudi odgovarajuće informacije za donošenje obaviještene odluke. Svako tržišno istraživanje odvija se na sljedeći način: prepoznavanje mogućnosti ili problema; utvrđivanje plana istraživanja; prikupljanje podataka; tumačenje podataka; izvještaj o rezultatima istraživanja.

85

IV.1.3 Uloga privatnog sektora Uloga privatnog sektora u utvrđivanju i stvaranju mogućnosti za OEP od neprocjenjive je

vrijednosti. Angažiran privatni sektor ne samo da će smanjiti finansijske i troškove osoblja za vladu u pogledu marketinškog procesa, već također daje pristup određenim krugovima, pa tako i informacijama koje bi državni službenici inače teže dobili.

U azijskim zemljama koje šalju radnu snagu vlade priznaju da je privatni sektor pokretač rasta u industriji regrutiranja i da je najzaslužniji za otvaranje novih tržišta i zapošljavanje azijskih radnika u više od 200 zemalja širom svijeta, kao i na hiljadama prekookeanskih brodova. Zapravo, služi da premosti jaz između zemalja koje šalju i zemalja koje primaju radnu snagu i njihovim naporima da usklade dostupne kvalifikacije iz inostranstva sa potražnjom za radnicima migrantima.

Privatni sektor također ima važnu ulogu u izboru samo najkvalificiranijih i najučinkovitijih radnika migranata za njihove strane partnere ili poslodavce, jer žele uspostaviti dugoročne odnose i opetovane narudžbe za poslove sa svojim stranim partnerima. Ovo je zapravo najbolji oblik zaštite radnika migranata – garancija da njihove kvalifikacije odgovaraju potrebama radnog mjesta i da su u svakom smislu pripremljeni za taj posao. Privatne agencije za regrutiranje predstavljaju suposlodavce radnika koje zapošljavaju u inostranstvu. Stoga im je u interesu da njihovi strani partneri radnike migrante tretiraju dobro i da se savjesno pridržavaju odredbi ugovora o zaposlenju.

Privatni sektor shvaća da mora stalno istraživati nova tržišta i pokretati inovativne pristupe i usluge ako želi ostati konkurentan i na lokalnom i na međunarodnom planu. Konkurencija ih tjera da razviju učinkovit pristup i zahtijeva operativnu fleksibilnost kako bi ostali konkurentni. Stoga su u stanju da se bolje nose sa dinamičnošću koju ova vrsta tržišta traži nego vlada.

Nadalje, dinamična priroda međunarodne migracije radne snage stavlja privatni sektor u bolji položaj od vlade u pogledu marketinga i zapošljavanja radnika u inostranstvu. To je stoga što privatni sektor može učinkovitije i brže mobilizirati svoje resurse nego što to mogu vladine agencije koje obično rade sa više ograničenja koje nameću birokracija i prolongirani procesi donošenja budžeta.

Iako naglasak treba staviti na postizanje ravnoteže između razvoja tržišta i mehanizama za zaštitu blagostanja radnika, zemlje koje šalju radnu snagu mogu naglasiti razvoj tržišta a da ne žrtvuju mehanizme zaštite s obzirom na visoku cijenu razvoja tržišta i tržišnih istraživanja. Vlade bi mogle pomoći privatnom sektoru sa informacijama o stanju na tržištu i dostupnosti poslova u raznim zemljama koje primaju radnu snagu. Kako je ranije navedeno, ovo je jedno područje gdje uska saradnja sa ministarstvom vanjskih poslova može pomoći da se snize troškovi tržišnog istraživanja i razvoja. Ministarstvo vanjskih poslova je prisutno na licu mjesta i može pribaviti - ili kupovinom ili zvaničnom molbom od odgovarajuće vladine agencije u zemlji domaćinu - primjerke njihovih zvaničnih listova ili petogodišnje razvojne planove i druge informacije koje mogu poslužiti kao ulazni podaci za planove marketinga. IV.2 Diseminacija informacija

Diseminacija informacija je važna ne samo zbog toga da bi obavijestila potencijalne radnike u inostranstvu o bezbjednim procedurama regrutiranja, putovanja i zapošljavanja i rizicima nelegalne migracije, nego i o mogućnostima, procedurama i mehanizmima u sklopu legalne migracije radne snage. Kako se navodi u Odjeljku III.3.4.1, može se koristiti niz komunikacijskih aktivnosti u nekoliko raznih medija.

86

Obaviješten i transparentan sistem ili servis informacija o tržištu rada kada su u pitanju postojeći poslovi u domovini i u inostranstvu je učinkovit način borbe protiv zloupotrebe radnika migranata. Pristup pouzdanim izvorima informacija o mogućnostima zaposlenja u domovini i u inostranstvu omogućit će potencijalnim migrantima i njihovim porodicama da mudro izaberu opciju koja im najviše odgovara. Adekvatne i pouzdane informacije o tržištu rada također mogu poboljšati njihovu potragu za lokalnim poslovima prije nego što potraže zaposlenje u inostranstvu i obezbijediti im kriterije za bolju procjenu stvarne cijene i koristi od rada u inostranstvu. Takve informacije treba da odgovore na sljedeća pitanja:

Kako saznati više o mogućnostima zapošljavanja u potencijalnim zemljama odredišta? Koji su ključni preduvjeti (obrazovanje, vještine, kvalifikacije, iskustvo, kapital,

agencijske naknade, pasoši i vize, itd.)? Kako se postojeće vještine i sposobnosti mogu primijeniti na razne opcije

zapošljavanja? Kako otkriti koji su agenti za regrutiranje pouzdani i kojima treba vjerovati, a kojima

ne? Koje su opasnosti od nelegalnog regrutiranja i direktnog zapošljavanja koje nude

potencijalni poslodavci? Kako saznati više o odgovarajućim zemljama odredišta? Koji su pravni preduvjeti za ulazak i prijem? Koja su im prava i dužnosti, te kako realizirati svoja prava? Koje druge faktore treba uzeti u obzir pri razmatranju zapošljavanja u drugoj zemlji? Kako procijeniti i realno uporediti zaposlenje i mogućnosti zarade i prihoda u

domovini i u inostranstvu (kupovna moć)? (ILO, 2003c, Booklet 2: 21-22).

Preporučuje se da zemlja porijekla radnicima migrantima obezbijedi tačne informacije kako bi im pomogla u traženju zaposlenja. Ukrajinska državna služba za zapošljavanje (eng. State Employment Service – SES) dobar je primjer uspostavljanja i održavanja sistema informiranja o radnim mjestima na državnom nivou - Unificirani informacijski sistem (eng. Unified Information System – UIS). To je državna baza podataka o radnim mjestima i onima koji traže zaposlenje, i koja će uskoro biti dostupna u većini centara za zapošljavanje širom zemlje. IV.3 Bilateralni i regionalni sporazumi o radu

Kretanje radne snage olakšano je u sklopu regionalnih integracijskih procesa, kao i na osnovu BLA ili sličnih sporazuma. O ovom aspektu biti će riječi u Poglavlju IX o međudržavnoj saradnji.

IV.4 Novčane doznake od migranata Jasno je da strana valuta koju zarade državljani zaposleni u inostranstvu nadvisuje

formulaciju politike migracije radne snage.

IV.4.1 Uloga novčanih doznaka u državnim privredama IV.4.1.1 Definicija

Tri toka novčanih transfera nazivaju se doznakama u IMF-ovoj godišnjoj publikaciji, Statističkom godišnjaku platnog bilansa. To su novčane doznake radnika, kompenzacija zaposlenika i transferi migranata. Međutim, neke države, institucije i stručnjaci pojam “novčane doznake” shvaćaju u širem smislu. Za svrhe IOM-ovog rada, novčane doznake migranata definiraju se u širem smislu kao novčani transferi migranta u zemlju porijekla ili, drugim riječima, finansijski tokovi vezani za migraciju. Većina novčanih doznaka su lične gotovinske doznake od radnika migranta ili imigranta srodniku u zemlji porijekla, ali također mogu uključiti i sredstva koja migrant ulaže, polaže ili donira u zemlji porijekla. Definicija bi

87

se možda mogla dopuniti, pa da uključuje i nenovčane lične doznake i donacije. Neki teoretičari idu čak i dalje, pa uključuju i transfere vještina i tehnologije, kao i “društvene doznake” (Baruah, 2006b). Ovaj odjeljak ograničava se na novčane doznake.

IV.4.1.2 Obim i važnost

Međunarodne novčane doznake koje su primile zemlje u razvoju 2005. godine procjenjuju se na oko US$167 milijardi, a u proteklih pet godina su se udvostručile (World Bank, 2006). Novčane doznake migranata čine važan izvor deviza što zemljama omogućava pribavljanje vitalnog uvoza ili plaćanje vanjskog duga. Novčane doznake također imaju važnu ulogu u smanjenju siromaštva (World Bank, 2006). Na lokalnom, regionalnom i državnom nivou sve je veća svijest o potencijalnom doprinosu novčanih doznaka ekonomskom razvoju u zemljama koje šalju radnu snagu. Studija USAID-a o novčanim doznakama u Armeniji sažima stajalište o ekonomskom učinku novčanih doznaka od migranata (Roberts, 2004).

Saglasna stajališta o utjecaju migracije i novčanih doznaka na zemlje koje šalju radnu snagu prolazila su cikluse pesimizma i optimizma. U ranim 1990-tim, naprimjer, vladalo je opće pesimistično stajalište da novčane doznake ne promoviraju rast već “pogoršavaju zavisnost zajednica koje šalju radnu snagu tako što povećavaju materijalna očekivanja a da ne obezbijede sredstva njihovog zadovoljavanja osim još više migracije. Tabela iv. 1 Ekonomske koristi i troškovi od novčanih doznaka za zemlju koja prima radnu snagu.

Potencijalne koristi Potencijalni troškovi

Stabilan su izvor deviza što umanjuje devizna ograničenja i pomaže u finansiranju vanjskog deficita.

Umanjuju pritisak na vlade da implementiraju reforme i smanje eksterne neravnoteže (moralna šteta).

Potencijalni su izvor ušteđevine i investicija za stvaranje i razvoj kapitala.

Smanjuju ušteđevinu porodica primatelja i stoga imaju negativan učinak na rast i razvoj(moralna šteta).

Omogućavaju investiranje u obrazovanje djece i stvaranje ljudskog kapitala.

Smanjuju napore za zapošljavanje u porodicama primatelja i stoga imaju negativan učinak na rast i razvoj(moralna šteta).

Unapređuju razvojni standard primatelja.

Migracija vodi ka “odlivu mozgova” i ima negativan utjecaj na privredu koji se ne može u potpunosti nadomjestiti novčanim doznakama.

Smanjuju nejednakost prihoda. Povećavaju nejednakost prihoda.

Smanjuju siromaštvo.

88

Izvor Roberts (2004)

Pojedinačne porodice postižu viši standard života, ali zajednice teško uspijevaju postići autonomni razvoj. Neki analitičari su čak vladama i donatorima savjetovali da obeshrabruju migraciju i novčane doznake. Posljednjih godina je došlo do promjene usaglašenih stajališta i trenutno se s uzbuđenjem razmatra potencijal priliva novčanih doznaka za podršku rasta i razvoja. Ovo je djelomično tako zahvaljujući činjenici da su prilivi novčanih doznaka u zemlje u razvoju ili tranziciji postali tako veliki, a djelomično zbog promjene teoretskog poimanja novčanih doznaka.

Kako napominje Roberts (2004), posljednjih godina se pojavilo stajalište da su migracija i novčane doznake posljedica porodičnih odluka koje su zasnovane na optimiziranju svog potencijala s obzirom na njihove mogućnosti i ograničenja. Pojednostavljena stajališta, prema kojima novčane doznake vode ka “pretjeranoj” potrošnji, zavisnosti od uvoza i “neproduktivnim” investicijama u nekretnine i zemlju, više nisu valjana. Potencijalna cijena novčanih doznaka sada se posmatra prije svega kao posljedica problema moralne opasnosti. Naprimjer, novčane doznake mogu umanjiti pritisak na vlade sa velikim vanjskim deficitom da započnu teške strukturalne reforme. Također mogu negativno utjecati na usmjerenost domaćinstva primatelja ka zapošljavanju, štednji i ulaganju, čak i kada je to cilj onoga koji šalje novčane doznake.

Važnost novčanih doznaka od migranata kao izvora razvojnih finansija sada se široko priznaje u raznim forumima, uključujući UN, EU i G-8. Za većinu zemalja u Istočnoj Evropi/Centralnoj Aziji (ECA) novčane doznake su, nakon FDI, po važnosti drugi izvor vanjskog finansiranja, a za mnoge od najsiromašnijih privreda prijem novčanih doznaka je najveći takav izvor, veći čak i od doprinosa strane pomoći. Tri države u kojima prijem novčanih doznaka odgovara najvećem procentu GDP-a su u ECA regiji (Moldavija, Bosna i Hercegovina i Albanija - vidjeti Tekst IV.4).

Važno je imati na umu da su novčane doznake privatna i porodična sredstva i da kao takve imaju dvije zainteresirane strane: pošiljatelja i primatelja doznake. Između njih postoji

89

mnoštvo aktera: posrednici u procesu transfera, vlasti u zemljama koje primaju i zemljama koje šalju radnu snagu zadužene za politički okvir, nadzor i omogućavanje, kao i institucije koje rade na istraživanju i traženju načina unapređenja razvojnog utjecaja novčanih doznaka.

S obzirom da su novčane doznake privatna sredstva, ne treba ih smatrati zamjenom za zvaničnu razvojnu pomoć.

Iako mogu postojati izuzeci, većina radnika migranata odlazi na rad u inostranstvo kako bi izdržavala svoju porodicu u domovini i stoga se trudi da što veći dio svoje zarade pošalje kući, čak i ako nema posebnih poticaja. Za donositelje politike nije bitno pitanje koliko se novčanih doznaka može zaraditi putem migracije, već:

kako kanale (službe) novčanih doznaka učiniti ekonomičnijim, pristupačnijim, pouzdanijim, bržim i transparentnijim;

kako unaprijediti razvojni potencijal novčanih doznaka.

IV.4.2 Prikupljanje podataka Korištenje novčanih doznaka u svrhe razvoja zahtijeva bolje informacije i podatke o

tokovima novčanih doznaka, modelima njihovog korištenja, mehanizmima transfera, dobrim praksama i stavovima, te preferiranim načinima štednje i ulaganja. Zvanični podaci o novčanim doznakama obično potcjenjuju protok novčanih doznaka, iako se može desiti da ovi iznosi budu prenapuhani uključivanjem protoka koji ne spadaju u novčane doznake. U mnogim zemljama ECA bilježenje manjeg iznosa je uobičajenije s obzirom na nedostatak podataka o prikupljanju doznaka i broju neformalnih kanala za slanje novca.

Dva opća problema u vezi sa podacima o novčanim doznakama također su uobičajeni u zemljama ECA. Prvi je relativno slab finansijski sistem i visoki stepen migracije unutar regije koji navodi na zaključak da se značajan dio ukupnih novčanih doznaka odvija neformalnim kanalima, a procjene neformalnog protoka nema. Drugo, loš kvalitet podataka, neispravno prikupljanje podataka ili bilježenje isplata koje ne spadaju u novčane doznake iskrivljuje analizu dostupnih podataka.

Prikupljanje podataka je slabo u mnogim zemljama, ali se može poboljšati na sljedeće načine:

uspostavom centraliziranog mehanizma prikupljanja podataka i izvještavanja za banke i organizacije za transfer novca (eng. money transfer organisations – MTO) kako bi se protok novčanih doznaka mogao bilježiti i mjeriti;

provođenjem ankete u domaćinstvima i među ključnim informantima kako bi se procijenili tipovi službi za novčane doznake i njihova učinkovitost; količina neformalnih novčanih doznaka; korištenje i utjecaj novčanih doznaka;

razmjenom dobrih praksi između donositelja politika, kompanija za novčane doznake, banaka i mikrofinansijskih institucija (MFI).

IV.4.3 Službe za novčane doznake Smanjenje troškova novčanih doznaka i povećanje pristupa ekonomičnim, brzim i

sigurnim službama za novčane doznake ne samo da ide u prilog migrantima, već potencijalno povećava iznose novčanih doznaka koje se šalju.

Novčane doznake šalju se na različite načine: preko banaka, kompanija za transfer novca, lično ili preko trećeg lica (npr. Hawala transakcije), a sve to zavisi od niza faktora. Industrija

90

novčanih doznaka se sastoji od formalnih i neformalnih agenata transfera. Na formalnoj strani su MTO kao što su Western Union i Money Gram, te manje MTO koje opslužuju specifična geografska tržišta, npr. Anelik Bank za Rusiju-Armeniju (Tekst IV.3), globalne i nacionalne banke. Neformalne metode uključuju neregistrirane MTO poput Hawala mešetara, pojedinaca, prijatelja i rodbine, vozača autobusa, trgovaca i sl. Jednostavnost poslova transfera novca ide na ruku mnogim neregistriranim akterima koji obično pružaju usluge po nižoj cijeni od poznatih MTO.

Općenito se priznaje da su naknade za usluge novčanih doznaka globalnih MTO visoke, regresivne (više za manje iznose) i netransparentne. Naknade mogu dostizati i 20 procenata osnovice u zavisnosti od ukupnog iznosa novčane doznake, kanala, zemlje odredišta i zemlje porijekla i servisa (World Bank, 2006). Prosječna zabilježena cijena iz 2004. godine iznosi oko 12 procenata osnovice. Provizije za razmjenu valuta čak su i manje transparentne, a kreću se od nule u ekonomijama zasnovanim na američkom dolaru do 6 procenata ili više u nekim zemljama (World Bank, 2006). Cijene su opale u nekim koridorima visokog protoka, ali su još uvijek visoke u koridorima niskog protoka od kojih mnogi vode u zemlje ECA.

Vodeći akteri na tržištu transfera zarađuju značajne dobiti, dok troškovi transakcija za migrante ostaju relativno visoki, iako i oni sad opadaju. Situacija je neopravdana s obzirom da je transfer novca obično jednostavna operacija niskog rizika. Tamo gdje postoji dovoljan ukupni iznos ili konkurencija nema razloga zašto kanali novčanih doznaka ne bi bili jeftini, učinkoviti i pristupačni. Istraživanja Svjetske banke ukazuju na to da je za vodeće MTO trošak transakcija novčanih doznaka daleko manji od cijene koju naplaćuju (World Bank, 2006).

IV.4.3.1 Prednosti i mane neformalnih sistema Neformalni sistemi transfera sredstava (eng. informal fund transfer – IFT) poput Hawala

sistema mogu se koristiti u legitimne i nelegitimne svrhe. U nekim zemljama su legalni i za radnike migrante brzi, ekonomični, pogodni, raznovrsni i anonimni. Međutim, IFT se također mogu koristiti u nelegitimne svrhe kao što je izbjegavanje kontrola kapitala i razmjene, utaja poreza, krijumčarenje, pranje novca i finansiranje terorizma (El Qorchi i dr., 2003). Obično IFT najbolje napreduju u nadležnostima gdje je formalni sektor slab ili gdje postoje značajna iskrivljenja tržišta. Naknade koje se naplaćuju mogu iznositi samo 1 do 2 procenta iznosa novčane doznake, a rok isporuke može biti 24 sata (Varma i Sasikumar, 2005; World Bank 2006).

Novčane doznake koje se nose ručno posredstvom prijevoznika, kurira, prijatelja i rođaka također su uobičajene u određenim regijama uključujući i ECA, ali su podložne gubicima tokom prelaska granice i zbog pljačke.

Previsok valutni kurs, restriktivne devizne prakse, nedostatak učinkovitih, adekvatnih i pouzdanih bankovnih pogodnosti, kao i relativno niska stopa povrata finansijskih sredstava i visoke cijene transfera uz slab pristup formalnom sektoru, objašnjavaju zašto migranti koriste neregistrirane sisteme slanja novčanih doznaka. Nije sigurno da poticaji mogu značajno preusmjeriti novčane doznake na formalne kanale kada su osnovne službe iskrivljene, a institucionalni nedostaci neotklonjeni. IV.4.3.2 Formalni sistemi (a) Operateri za transfer novca

Globalni MTO su osnovni formalni kanali za novčane doznake širom svijeta. Glavne prednosti koje korisnici dobivaju su pristup, brzina, pouzdanost i jednostavne procedure. Postoje i jeftinije alternative, ali nisu široko dostupne. MTO poput Western Union imaju

91

dobro prepoznavanje brenda (a imaju i velike budžete za marketing). Međutim, relativno su skupi u poređenju sa jeftinijim uslugama manjih i specijaliziranih MTO poput Anelika.

(b) Finansijske institucije Računske usluge za transfer novca obično su jeftinije. Ako uporedimo približne cijene

novčane doznake od US$200 u velikim MTO, bankama, drugim MTO i Hawala, vidjet ćemo da su banke konkurentnije od velikih MTO u svim koridorima gdje su komparativni podaci dostupni (World Bank, 2006).

IRNet, usluga kreditne unije, još je jedna inovativna alternativa MTO koja naplaćuje fiksnu proviziju od US$6.50 po novčanoj doznaci. Međutim, pošiljatelj mora biti član kreditne unije. U Evropi/centralnoj Aziji i Sjevernoj Americi ova kreditna unija je aktivna u 14 zemalja (WOCCU, 2004).

Osim što su jeftinije od MTO, banke imaju i tu prednost što usluge slanja novčanih doznaka nadopunjavaju drugim finansijskim proizvodima.

(c) Druge usluge Kartične inovacije su također ekonomične. Naprimjer, Visa nudi četiri proizvoda za

transfer novca, a povezana je sa bankama, MFI i maloprodajom. To je relativno nov mehanizam (sa mogućnošću razvoja).

Pružatelji finansijskih usluga i druge organizacije koje rade sa siromašnim i migrantima mogu uspostaviti kreativna institucionalna partnerstva u svrhu pružanja usluga slanja novčanih doznaka. Povezivanje sa bankama, kreditnim unijama, poštanskim mrežama, međunarodnim MTO i maloprodajnim podružnicama omogućava im da naglase svoje prednosti (bliskost klijentima) i prevaziđu slabosti (ograničeno iskustvo sa transferima, restrikcije kada je u pitanju rad sa devizama i pristup platnom sistemu) (Isern et al., 2004).

Jedno od rješenja je udruživanje novčanih transfera. U Indiji NVO Adhikar radi na pilot projektu domaćeg servisa za transfer novca koji centralizira transfer i distribuciju malih transfera migranata i provodi ih kroz jedan račun u partnerskoj banci. Ovo smanjuje trošak transakcije i proizvodi naknadu za NVO. Još jedno rješenje su poštanski servisi sa svojom rasprostranjenom mrežom (a u nekim slučajevima je već i akter u domaćim novčanim doznakama) koji su primamljivi partneri za MTO.

IV.4.3.3 Vladine inicijative Proteklih godine vlade u zemljama koje šalju radnu snagu uvele su veliki broj političkih

mjera osmišljenih da utječu na protok novčanih doznaka i povećaju protok kroz formalne kanale. Pošto su novčane doznake uglavnom privatni transferi, ove političke mjere su uglavnom bile u obliku poticaja.

(a) Finansijski proizvodi za privlačenje novčanih doznaka Trenutno je Indija zemlja koja prima najveći iznos novčanih doznaka. Polozi državljana

Indije izvan zemlje (eng. Non-Resident Indian – NRI) uspostavljeni su 1970. godine, otkad su postali jedan od osnovnih načina privlačenja ušteđevine migranata iz Indije. Pružen je niz poticaja: više kamatne stope, garancije deviznog kursa, pogodnosti repatrijacije i oslobađanje ušteđevine i kamate od poreza na bogatstvo i prihode. Ovi poticaji su stvoreni s ciljem da se povećaju devizne rezerve, a kad je to postignuto uglavnom su obustavljeni tokom 1990-tih (Varma i Sasikumar, 2005). Ispostavilo se da su računi NRI privlačni uglavnom za migrante iz profesionalnih i kvalificiranih kategorija.

92

U skorije vrijeme jedna od najvažnijih inicijativa za privlačenje ušteđevine od indijskih migranata bila je lansiranje specijaliziranih obveznica za razvojne svrhe. Dvije vrste takvih obveznica, Resurgent India Bonds (1998) i Indian Millennium Deposits (2000), donijele su US$4,2 milijarde, odnosno US$5,51 milijarde (Varma i Sasikumar, 2005).

Druge zemlje Južne Azije također su uvele dodatne poticaje za privlačenje novčanih doznaka. Pakistanska vlada je potvrdila važnost novčanih doznaka kao sredstva ekonomskog razvoja i uvela niz poticaja 2001. godine. Za minimalni iznos novčanih doznaka (US$2.500-10.000)

Tekst IV.1

Anelik banka d.o.o.

Anelik banka d.o.o. osnovala je 1990. godine u Armeniji grupa preduzeća iz lake industrije. U društvo ograničene odgovornosti pretvorena je 1996. godine. Ukupni kapital banke iznosi US$3,7 miliona. Banka ima šest podružnica, od kojih je pet u Armeniji. Šesta podružnica je u Moskvi, u Rusiji, Anelik Ru, osnovana kao kćerka kompanija. Banka posjeduje kreditne programe sa Eurasia fondacijom, EBRD-om, USDA, IOM-om i Svjetskom bankom.

Pokrenut 1997. godine, sistem za transfer novca Anelik banke omogućava pojedincima da načine transfer bez otvaranja bankovnog računa. Pošiljatelj mora dostaviti tačno ime primatelja, kao i grad i zemlju gdje se vrši transfer novca. I pošiljatelj i primatelj moraju pokazati lične identifikacijske dokumente u svojim bankama. Cijena transfera kreće se od 1,5 procenat do 3 procenta ukupne sume transfera. Anelik garantira da će novac biti primljen u roku od 3-24h. Anelik banka učinila je transfer novca fokusom svoga poslovanja, pa su njene provizije niske. Isto vrijedi i za Unibank, još jednu armensku banku. Obje banke opslužuju koridor novčanih doznaka između Rusije i Armenije. U Ruskoj Federaciji je mnogo radnika migranata iz Armenije. Provizije od transfera novca 2003. godine su činile 91,9 procenata nekamatnih prihoda Anelika, a 48,5 procenata ukupnih prihoda.

Zbog niskih provizija ove dvije banke sada vrše većinu transfera novca u Armeniju, a njihovi cjenovnici doveli su neke pošiljatelje novčanih doznaka iz neformalnih kanala u formalni sektor. Za razliku od novčanih doznaka koje se šalju u Armeniju iz Rusije, doznake za Armeniju iz zapadne Evrope češće idu neformalnim kanalima jer formalni kanali nisu jednako ekonomični.

Izvor: Svjetska banka (2005); www.anelik.am/ru; Roberts (2004).

Pakistanci u inostranstvu su dobili privilegiran pristup visokom obrazovanju, državnim stanovima i ponudama dionica, kao i besplatnu obnovu pasoša i oslobađanje od poreza na uvoz (za US$700 godišnje). (b) Pojednostavljenje procedura transfera i proširenje finansijske mreže

Kada su tadžikistanske banke po prvi put posredovale novčanim transferima iz inostranstva, procedure su bila tako opširne da ih migranti nisu htjeli koristiti. Štaviše, između 1993. i sredine 2001. godine vlada je za devizne doznake nametnula značajan porez. Ukidanjem ovog poreza i pojednostavljivanjem transfera tadžikistanske komercijalne banke su postale glavni mehanizam transfera novčanih doznaka.

93

Nacionalne banke u Južnoj Aziji su otvorile podružnice u područjima koja primaju migrante i uspostavile korespondentne račune sa međunarodnim bankama kako bi proširile svoju mrežu finansijskih usluga. Na sličan način su MTO proširile svoju domaću mrežu kroz partnerstva sa lokalnim agentima i poštanskim službama. Usmjeravanje procedura za transfer novca (i u smislu pojednostavljivanja i u smislu ubrzavanja) dovelo je do znatnog porasta novčanih doznaka u formalnim kanalima u Bangladešu.

(c) Konsultacije i savjeti U sklopu usmjeravanja radnika migranata prije odlaska, državna tijela za inostrano

zapošljavanje na Filipinima i u Šri Lanki savjetuju radnike o slanju novčanih doznaka. Slične informacije pružaju se i tadžikistanskim migrantima preko Informativnog centra kojeg su uspostavili IOM-a i OSCE-a u Dušnabeu. Međutim, jasno je da se još mnogo može učiniti u oblasti pružanja informacija migrantima o stvarnim troškovima slanja novčanih doznaka i raznim opcijama za transfer novca dostupnim u zemljama domaćinima.

(d) Pristup uslugama za nelegalne migrante Uz podršku vlada SAD-a i Meksika, meksičke Konzularne identifikacijske kartice (eng.

Consular Identification Cards – CIC) izdate u SAD-u postale su prihvaćen identifikacijski dokument za otvaranje bankovnog računa u SAD-u, što nelegalnim migrantima omogućava pristup formalnom finansijskom sektoru. Meksički zvaničnici su uspješno sklopili dogovor s bankama i agencijama za transfer u SAD i od decembra 2001. godine nekih 15 bankarskih institucija i njihovih podružnica dopušta migrantima iz Meksika, bez obzira imaju li legalan status ili ne, da otvore bankovne račune uz pokazivanje identifikacijskih kartica koje izdaju meksički konzulati. Rodbina migranata u Meksiku može ATM karticama podizati sredstva uz proviziju od oko US$3 po transakciji, što je mnogo manje od uobičajene provizije za transfer novca (Russell, 2002). (e) Makroekonomske politike i institucionalni okvir

Mnogi stručnjaci u ovoj oblasti priznaju da je najvažnija mjera koju vlade mogu preduzeti za stimuliranje tokova novčanih doznaka i ostvarenje njihovog razvojnog potencijala stvaranje dobrog političkog ambijenta koji minimizira makroekonomsku nesigurnost, osigurava transparentnost i uvodi standardiziranu regulaciju finansijskih institucija. Vlade moraju provoditi jake monetarne politike kao što su ispravno vrednovani devizni kurs, pozitivna realna kamata i liberalizirana strana trgovina. Ali to nije dovoljno. Vlade također moraju uspostaviti institucionalni okvir za siguran i jeftin protok novčanih doznaka, za konkurenciju i za odgovarajuće operacije svih učesnika. Vlade mogu stimulirati protok novčanih doznaka i ostvariti njihov razvojni potencijal uz pomoć jake politike i pravnog ambijenta koji potiče dotok kapitala, uključujući i novčane doznake.

Smanjenje troškova novčanih doznaka i povećanje pristupa ekonomičnim, brzim i sigurnim uslugama za novčane doznake ne samo da ide u prilog migrantima, već potencijalno povećava iznose novčanih doznaka koje se šalju. U većini zemalja ima dovoljno prostora za promociju učinkovitijih i bezbjednijih usluga, uključujući:

promociju reguliranja sektora za neformalne transfere preko registracije i prijave prihoda;

promociju jakih makroekonomskih politika i izgradnju kapaciteta i odgovornosti finansijskog sektora, kao što je uspostavljanje pojednostavljenih i jasnih regulativnih okvira za upravljanje devizama i liberalizaciju režima deviznog kursa;

uvođenje mjera za produbljivanje i proširivanje deviznog tržišta i pružanje specijaliziranih bankarskih usluga državljanima nastanjenim u inostranstvu;

ohrabrivanje velikog broja bankarskih i drugih finansijskih institucija da se bave transferom novčanih doznaka;

94

povećan pristup bankarskim uslugama i u zemljama koje šalju i u zemljama koje primaju migrante kako bi se smanjili troškovi, a povećala učinkovitost;

jačanje sistema komunikacija i odnosa sa dijasporom u raznim zemljama; transformaciju i adaptaciju formalnog transfera novca sisteme koje ih čine bržim,

fleksibilnijim, ekonomičnijim i pristupačnijim kako bi se smanjilo korištenje neformalnih sisteme od strane migranata i njihovih domaćinstava;

usvajanje inovativnih veza između informacijskih tehnologija i sistema finansijskih transfera za smanjenje troškova dotoka novčanih doznaka s obzirom na najbolja domaća i međunarodna iskustva;

informacijske kampanje koje ohrabruju migrante da otvore bankovne račune tokom procedura odobravanja emigracije za radnike koji odlaze u inostranstvo;

ponudu povoljnih kredita pred odlazak, kao način da se migranti potaknu na korištenje formalnih bankovnih kanala;

diseminaciju informacija o uslugama i opcijama za novčane doznake tokom usmjeravanja prije odlaska i u MRC-ovima u zemljama odredišta;

poboljšanu koordinaciju između ministarstava zaduženih za migraciju radne snage i ministarstava za finansije, vodećih finansijskih institucija i drugih relevantnih agencija o pitanju eksterne migracije radne snage i tokova novčanih doznaka u vezi s njom;

izgradnju kapaciteta preko unaprijeđenih konzularnih usluga za migrante, uključujući stvaranje baza podataka i pitanje pouzdanih ličnih dokumenata koji omogućavaju korištenje formalnih kanala za novčane doznake.

IV.5 Unapređenje utjecaja novčanih doznaka na razvoj Novčane doznake migranata čine važan izvor deviza i omogućavaju zemljama vitalne

uvoze ili otplatu vanjskog duga, a također imaju i važnu ulogu u smanjenju siromaštva. Na lokalnom, regionalnom i državnom nivou sve je veća svijest o potencijalnom doprinosu novčanih doznaka ekonomskom razvoju u zemljama koje šalju radnu snagu. S obzirom da su novčane doznake privatna sredstva, mjere za unapređenje njihovog razvojnog utjecaja po prirodi ne smiju biti nedobrovoljne za pošiljatelje i primatelje.

IV.5.1 Strategije primatelja za novčane doznake Istraživanje koje je proveo IOM u Gvatemali (Guatemala, 2004) pokazuje da domaćinstva

primatelji 53 procenta iznosa novčanih doznaka troše na kupovinu osnovnih artikala kao što su hrana i odjeća. Dodatnih 11 procenata troše na obrazovanje i zdravstvo. Do 36 procenata usmjereno je na ušteđevinu, ekonomske svrhe i na kupovinu imovine, uključujući i stanove.

Istraživanja u zemljama SNZ (Tadžikistan, Moldavija, Armenija) pokazuju da je iznos usmjeren na ušteđevinu i ulaganja relativno mali. U Tadžikistanu (Olimova i Bosc, 2003) migracija radne snage i novčane doznake nisu dovele do pojedinačne akumulacije bogatstva niti su ubrzale tempo razvoja malih i srednjih preduzeća. Ipak, kao strategija preživljavanja migracija radne snage je postala ključni faktor stabilizacije za ublažavanje utjecaja ekonomske krize. IOM i UNDP su pokrenuli pilot projekt za dalji razvoj situacije (vidjeti dole).

Tamo gdje je investicijska klima sigurna, a povrat povoljan, migranti ulažu u finansijske instrumente razvoja (Indija, preko razvojnih obveznica). Prisutni su i filantropski doprinosi (Latino asocijacija rodnih gradova (eng. Latino Hometown Associaiton) u Sjedinjenim Državama).

95

IV.5.2 Ulaganje novčanih doznaka Niz zemalja, uključujući Brazil, El Salvador, Meksiko, Panamu i Tursku uvele su

obveznice osigurane novčanim doznakama kako bi prikupile sredstva po nižim kamatnim stopama na međunarodnim tržištima obveznica. Ova inicijativa je možda preuranjena za zemlje gdje finansijske institucije nemaju iskustva sa izdavanjem obveznica na međunarodnim tržištima, ali zamisao obveznica na osnovu novčanih doznaka je zanimljiva, iako se mora oprezno evaluirati (Roberts, 2004). Kako je ranije spomenuto (u Odjeljku IV.4.3.3) finansijski proizvodi su razvijeni kako bi privukli ušteđevinu i ulaganja od novčanih doznaka.

Neke vlade su uvele specijalne programe da pomognu u reintegraciji radnika migranata koji se vraćaju u domovinu i da stimuliraju ulaganja i razvoj poslovanja. Tekst IV.2

Pilot projekt za unapređenje razvojnog učinka novčanih doznaka

Tadžikistan je najznačajnija zemlja koja šalje radnu snagu u Centralnoj Aziji. Jedna od četiri porodice ima najmanje jednog člana koji radi u inostranstvu. Ukupna migracija radne snage iz Tadžikistana 2004. godine procijenjena je na 600.000, skoro 10% ukupnog stanovništva od 6,8 miliona. Iznos novčanih doznaka koje radnici migranti iz Tadžikistana šalju u domovinu preko zvaničnih kanala iznosi US$240 miliona, što je mnogo više od godišnjeg budžeta države. Iako novčane doznake koje se šalju u Tadžikistan pomažu porodicama migranata da riješe svoje finansijske probleme, veliki iznos ovih sredstava troši se na neposredne potrebe. Investiranje u dugoročne održive ekonomske aktivnosti je ograničeno.

U partnerstvu sa UNDP-om IOM unapređuje kapacitete domaćinstava migranata, lokalnih zajednica i aktera civilnog društva da promoviraju investiranje novčanih doznaka u održive izvore prihoda za porodice migranata. U koordinaciji za lokalnim razvojnim komitetima, krediti za mala preduzeća i poljoprivredu odobreni su domaćinstvima migranata koja su investirala jednaku sumu od novčanih doznaka. Ukupna investicija iznosila je približno US$80.000. Krediti su uvezani sa obukom iz poslovanja i pripremanjem poslovnih planova. Osim toga, radnici migranti dali su jednak doprinos za obnovu zajedničke infrastrukture (škola, klinika, mostova, trafostanica).

Izvor: IOM Dušnabe. Tekst IV.3

Albanija – Plan akcije za novčane doznake Procjenjuje se da je od 1990-tih preko 20% albanske radne snage, uglavnom mladih

muškaraca, napustilo Albaniju i uputilo se u Grčku, Italiju i druge zapadnoevropske zemlje. Uz ovu visoku stopu migracije procjenjuje se da je najmanje US$650 miliona (približno 20% GDP-a) vraćeno novčanim doznakama u Albaniju 2003. godine, što Albaniju čini jednom od zemalja koje najviše zavise od novčanih doznaka.

Albanska vlada je 2004. godine usvojila Nacionalnu strategiju o migraciji (NSM) i prateći

akcioni plan. U pogledu upravljanja novčanim doznakama, za razliku od drugih odjeljaka koji su u potpunosti obrazloženi, Nacionalna strategija navodi potrebu da se uspostavi detaljan

96

plan akcije za stvaranje i implementaciju usklađene i sveobuhvatne politike upravljanja novčanim doznakama. Kako bi se ispravio ovaj previd u novembru 2005. godine je održana radionica pod naslovom “Konkurencija za novčane doznake, povezivanje emigracije Albanaca sa razvojem Albanije” tokom koje su se partneri usaglasili oko potrebe da se stvori interagencijska radna grupa koja će ojačati uvjete za prikupljanje statističkih podataka, preduzeti empirijske analize i voditi inicijative izrade politika. Radionica je također bila prilika za izradu plana akcije NSM-a u pogledu novčanih doznaka i rezultirala je pozivom da se promoviraju i provedu odgovarajuće istraživačke aktivnosti i uzdužne studije tokova novčanih doznaka sa posebnim akcentom na ponašanju novčanih doznaka, potencijalu povrata i srodnim pitanjima. Radionica je također podcrtala nužnost izrade politike koja će dovesti do stvaranja pogodnog ambijenta i poticaja za korištenje novčanih doznaka u svrhe koje proizvode prihode.

Izvor: IOM Tirana. I V.

Takve inicijative pojavljivale su se u četiri osnovna oblika: � pogodnosti za uvoz kapitalnih dobara i sirovina; � poslovno savjetovanje i obuka; � razvoj preduzetništva; � pristup kreditima.

IOM i UNDP implementiraju projekt u Tadžikistanu koji usklađuje ulaganje novčanih

doznaka u životne troškove i kompanije sa obukom, kreditima i savjetovanjima (vidjeti Tekst IV.2).

Finansijski posrednici mogu privući pologe migranata i pretvoriti ih u kredite za postojeća mala i mikropreduzeća. Drugim riječima, zemlje koje šalju radnu snagu mogu poželjeti da ohrabre mikrofinansijske institucije (MFI) kako bi privukle novčane dozvole. Banke, kreditne unije i regulirane MFI su u dobroj prilici da upravljaju ekonomskim utjecajem novčanih doznaka. Novčane doznake također se mogu koristiti u svrhe stambenih kredita. Naprimjer, vlada Gvatemale i IOM rade na inovativnom projektu finansiranja niskobudžetnog stanovanja za porodice migranata od novčanih doznaka u kombinaciji sa stambenim subvencijama.

Latino asocijacije rodnih gradova (eng. Home Town Association – HTA) u Sjedinjenim Državama okupljaju ljude iz istog grada ili pokrajine u državi porijekla i omogućavaju im da održe osjećaj pripadanja dok se privikavaju na život u SAD-u. Tipično je da je njihova prva svrha društvena i povezana je sa aktivnostima u rodnom gradu. Vjerovatno najuspješniji i najpoznatiji primjer učešća migranata u nizu razvojnih aktivnosti dolazi iz meksičkih HTA. Meksička pokrajina Zacatecas ima jedan od najstarijih programa usklađivanja sredstava, kojeg su nedavno preuzele još dvije meksičke pokrajine. Prema ovim programima meksička vlada sarađuje sa HTA i drugim akterima kako bi poticala ekonomski razvoj. Prvobitno bi za svaki dolar koji bi donirali emigranti federalna i državna vlada donirala po US$1. U proteklih nekoliko godina općinske vlasti su također počele jednako doprinositi. HTA obično finansiraju projekte koji su od koristi za cijelu zajednicu u područjima kao što su obrazovanje, zdravstvo, higijena i javni radovi (Rodolfo i Lowell, 2002).

Kako se navodi u Odjeljku IV.4.3.3, najvažnija mjera koju vlade mogu preduzeti s ciljem da stimuliraju dotok novčanih doznaka i ostvare njihov razvojni potencijal je stvaranje jakog političkog ambijenta koji minimizira makroekonomsku nesigurnost i osigurava transparentnost i standardnu regulaciju finansijskih institucija. U tandemu sa poticajima najvažniji korak vlada za stimuliranje dotoka novčanih doznaka i ostvarenje njihovog razvojnog potencijala je stvaranje jakog političkog i pravnog ambijenta koji promovira dotok kapitala uključujući i novčane doznake.

97

Pokazatelj stabilnosti finansijskog sektora je mjera u kojoj ljudi obično koriste banke za pohranjivanje ušteđevine. To nije slučaj u mnogim zemljama ECA.

Svjetska banka (2006) je nedavno izložila argument da su poticaji za povećanje priliva i njihovo provođenje do produktivnijih namjena problematičniji od smanjenja troškova transakcija i poboljšanja sveobuhvatne klime za štednju i investicije. Nema sumnje kada je u pitanju korist od smanjenih troškova transakcija i ključnog značaja poboljšanja sveukupne klime za štednju i investicije, ali ovo potonje je često srednjoročni ili dugoročni proces. U međuvremenu poticaji i specifične mogućnosti investiranja za migrante u njihovim zemljama porijekla mogu biti od koristi, posebno u situacijama devizne krize. Na sličan način se mnogo više može učiniti i u smislu izgradnje kapaciteta HTA i njihovih partnera za učinkovitu implementaciju razvojnih projekata i procjenjivanje odvode li se državna sredstava od boljih namjena. Međutim, nema sumnje da je mobilizacija filantropskih doprinosa iz organizacija dijaspore za razvoj sa bazičnog nivoa pozitivna mjera.

Mnoge zemlje ECA aktivno učestvuju u internoj, regionalnoj i interkontinentalnoj migraciji, trendu koji će se bar srednjoročno nastaviti. S obzirom da migracija pokreće novčane doznake, novčane doznake će i dalje imati važnu ulogu kao izvor finansija u ovim zemljama.

Treba prepoznati da priliv novčanih doznaka nije samo izvor prijema deviza koje se mogu koristiti za finansiranje bilanse trgovinskog deficita ili za trenutni računski deficit, već su i produktivna investicija i izvor društvenog razvoja. Imajući na umu da su novčane doznake privatna sredstva, pored poboljšanog prikupljanja podataka i smanjenih troškova transfera, razvojni potencijal novčanih doznaka u zemljama koje šalju radnu snagu može se povećati i na sljedeće načine:

utvrđivanjem produktivnih i održivih mogućnosti za investiranje novčanih doznaka tako što će se, naprimjer, omogućiti da migranti lično ili preko posrednih mehanizama uspostavljaju preduzeća, ušteđevina će se prenositi preko računa za polog i specijaliziranih obveznica, ili tako što će se razviti kreditni proizvodi za migrante i njihove porodice za projekte kao što je stambena izgradnja;

formuliranjem politika koje unapređuju doprinos udruženja migranata razvoju zemlje porijekla;

poboljšanjem sveukupne klime za štednju i investicije.

IV.6 Obrazovanje, obuka i razvoj vještina Jasno je da su zloupotrebe pri regrutiranju manje uobičajene za kvalificirana zanimanja

zato što su ti radnici migranti obično bolje obrazovani i svjesniji opasnosti, a imaju i bolje ugovorne uvjete. Neke zemlje koje šalju radnu snagu priznale su ovu činjenicu i sada se fokusiraju na podizanje kvalifikacijskog nivoa radnika kako bi im poboljšali mogućnosti zaposlenja. Unapređenje ljudskog kapitala i pružanje informacija o raspoloživim mogućnostima zaposlenja jednako su važni.

2

Dobre informacije o domaćem i stranom tržištu, te njihova adekvatna diseminacija zainteresiranim stranama, ključni su za svaki korak migracijskog procesa. To moraju biti dobre informacije o mogućnostima zapošljavanja i potrebnim vještinama na domaćem i stranom tržištu.

Uspostavljanje standarda kvaliteta u visokom obrazovanju/programima obuke je od očite važnosti za globalno tržište rada. Standardi obuke, certificiranje i nadzor Međunarodne pomorske organizacije uspostavljeni su Međunarodnom konvencijom o pomorcima iz 1978.

98

godine, a redovno se usklađuju sa razvojem ovog sektora. Kao zemlja članica ove organizacije Filipini su implementirali njene standarde, što je umnogome pomoglo zapošljavanju filipinskih pomoraca na međunarodnim pomorskim linijama, gdje predstavljaju 20-25 procenata zaposlenih. Za razliku od toga, filipinske medicinske sestre teže nalaze zaposlenje u zemljama OECD-a zbog nižeg kvaliteta njihovog obrazovanja, dok medicinske sestre sa najvišim kvalifikacijama obično migriraju ostavljajući domaće tržište bez dovoljno radne snage.

Obrazovanje ne samo da omogućava više prednosti u donošenju ispravne odluke o migraciji, već usklađivanje obrazovanja i vještina sa onima koje su poželjne u zemlji odredišta osobu kvalificira za najbolji raspoloživi posao u inostranstvu. Obrazovne i institucije za obuku trebale bi pružati obuku iz oblasti relativno velike potražnje koje će studenti željeti da studiraju i za koje će eventualno biti spremni i plaćati školarinu. Čak i kada obuka iz željenih vještina postoji, studenti još uvijek moraju imati pristup informacijama o inostranoj potražnji za vještinama i finansijskim sredstvima za plaćanje te obuke. Loše informacije će dovesti do loših izbora, a finansijska ograničenja spriječiti studente da se obrazuju za najpoželjnije kvalifikacije.

Zemlje porijekla treba da razviju ustanove za obuku studenata koji žele obrazovanje koje je traženo na domaćem i stranim tržištima, međutim ovo nije jednostavan zadatak za vlade. Naime, vlade će morati usvojiti politike i strategije za obrazovanje i obuku kako bi ispunile buduću potražnju za kvalificiranim ljudskim resursima. U ispunjavanju ovog zadatka vlade moraju riješiti sljedeća pitanja.

IV.6.1 Razvoj programa obrazovanja/obuke

IV.6.1.1 Definiranje zahtjeva o pitanju kvantiteta i kvaliteta Trenutno postoji potražnja za osnovnim kategorijama vještina kao što su inženjerstvo,

informatika, prirodne nauke, menadžment i finansije, obrazovanje i medicina.

U zemljama ECA vlade su uspostavile obimne obrazovne sisteme, a njihove populacije su postigle visoke nivoe obrazovanja prema svjetskim standardima, npr. više od devet godina u bivšim državama SSSR-a. Više od 50 procenata odrasle populacije (iznad 25 godina) završilo je srednje obrazovanje, a veliki dio njih je i nastavilo dalje obrazovanje. Potrebne su reforme kako bi se uveli programi obuke za vještine koje su tražene, kako bi se poboljšao kvalitet obuke i fokusiralo na napredno obrazovanje sa razvojnim eksternalnostima. Podjela troškova tercijarnog obrazovanja sa studentima i njihovim porodicama oslobodit će sredstva za reforme.

Zemlje ECA mogu učestvovati i u trenutnom evropskom programu OECD-a koji uspostavlja standardni osnovni plan i program, kao i sistem akreditacije za određene oblasti. Ovaj program ima za cilj uzajamno priznavanje zvanja iz raznih zemalja članica.

IV.6.1.2 Finansiranje visokog obrazovanja Ovo je za većinu vlada ključno pitanje. Obrazovanje je korisno za studenta, te su porodice i

studenti bili spremni platiti njegovu cijenu. Međutim, subvencije za obrazovanje su opravdane za discipline sa pozitivnim eksternalnostima ili za discipline koje se smatraju osnovnim potrebama. Ovo pitanje ne odnosi se na osnovno obrazovanje koje se smatra ljudskim pravom, ali za srednje i visoko obrazovanja ne postoje očite eksternalnosti. Međutim, napredno obrazovanje za istraživanje i razvoj dobiva podršku jer doprinosi tehnološkim

99

promjenama, poboljšanom menadžmentu i organizaciji, obogaćivanju kulture, donošenju politika, razvoju nastavnih planova i materijala, itd. Mnoge zemlje zapale su u zamku subvencija za većinu kategorija obrazovanja, ili zbog tradicija naslijeđenih od prošlih odluka, ili kolonijalnih vlasti, ili uslijed političkog pritiska javnosti. Sistem subvencioniranja bez diskriminacije, usvojen u nekim zemljama, obično priječi put naporima da se poboljša učinkovitost obrazovanja. Zemlje ECA suočene su sa više poteškoća u reformi finansiranja obrazovanja jer su njihove populacije naviknute na, u potpunosti subvencioniran, sistem obrazovanja. Državne vlade u ovim zemljama mogu subvencije visokog obrazovanja usmjeriti na prioritetne programe nastave i istraživanja.

IV.7 Emigracija kvalificiranih ljudskih resursa Migracija kvalificiranog kadra ili “odliv mozgova” tema je oštrih kritika zato što može

imati kumulativni negativni utjecaj na slabe privrede. Postoji i etička dimenzija jer siromašnije zemlje koje šalju radnu snagu snose troškove obrazovanja potencijalnih migranata, a zemlje koje ih primaju uzimaju sve koristi. Ovo pitanje se također može posmatrati i kao “prelijevanje mozgova”. Iz ove perspektive emigracija smanjuje jaz između ponude i potražnje za kvalificiranim radnicima u zemljama u razvoju i osigurava optimalnu raspodjelu neiskorištenih ljudskih resursa.

Međutim, kada dođe do nestašice vještina ili kada je vještine teško nadomjestiti, visoku cijenu plaća zemlja koja šalje radnu snagu. To je, recimo, slučaju u Africi koja je kao regija izgubila možda trećinu svog visokokvalificiranog kadra u posljednjih nekoliko decenija. Ovaj problem je manjih razmjera u Aziji.

Mogu se preduzeti sljedeći koraci, ali oni ne smiju sprečavati migrante da uživaju svoje pravo na slobodu kretanja:

promocija etičkog regrutiranja kroz bilateralne sporazume o radu kako bi se spriječilo međunarodno regrutiranje bez diskriminacije u sektorima osjetljivim za razvoj kao što je zdravstvo, a posebno u malim i slabim privredama;

stvaranje sistema za povrat izvjesnog dijela izgubljene investicije u zemljama porijekla tako što će se praktična obuka uključiti u određene programe visokog obrazovanja, tako što će zemlje odredišta investirati u obuku i obrazovanje u omjeru koji odgovara gubitku investicije zemlje porijekla i tako što će se kvalificirani radnici zadržati dobrovoljnim sredstvima;

bolja raspodjela subvencija u visokom obrazovanju (kako je opisano u Odjeljku IV.6.1.2).

Bilješke

1 Ovaj odjeljak preuzet je iz IOM (2005b). 2 Ljudski kapital osobe sastoji se iz formalnog obrazovanja, vještina stečenih kroz rad i drugih iskustava i poželjnih karakteristika kao što su disciplina, integritet i društvenost.

100

V. Administracija migracije radne snage Kako bi se ispunili strateški ciljevi zaštite građana koji rade u inostranstvu i optimizirale

koristi migracije radne snage, od suštinske važnosti su adekvatni institucionalni kapaciteti i interministarska koordinacija. To podrazumijeva davanje odgovarajućeg prioriteta upravljanju migracijom radne snage u sveukupnom razvoju vanjske politike i raspodjeli resursa.

Vlade u organiziranim zemljama koje šalju radnu snagu usmjerile su više tehničkih i finansijskih sredstava na formuliranje i implementiranje politika migracije radne snage. U protekle dvije decenije niz specijaliziranih institucija se bavio pitanjima zapošljavanja u inostranstvu. Neki stručnjaci navode da je “birokratizacija” migracije radne snage u nekim azijskim zemljama dostigla veoma sofisticiran nivo (Abella, 2000). Ipak, drugi stručnjaci naglašavaju da je istraživanje pitanja institucionalnih kapaciteta za učinkovitu administraciju međunarodne migracije radne snage zapostavljeno (Achacoso, 2002).

Administracija migracije radne snage obično se vodi zakonom ili uredbom o emigraciji. Implementiranje relevantnog zakonodavstva obično je dužnost ministarstva rada, ali u nekim slučajevima su uspostavljena odvojena ministarstva za inostrane poslove. Najnaprednije zemlje koje šalju radnu snagu u sklopu relevantnog ministarstva imaju odjel za zapošljavanje u inostranstvu ili slično tijelo zaduženo za zaštitu, socijalnu skrb i promociju. U slučaju Filipina postoje tri tijela, jedno za zaštitu i promociju (POEA), drugo za socijalnu skrb i sudske funkcije (Administracija za socijalnu skrb radnika u inostranstvu (eng. Overseas Workers Welfare Administration – OWWA) i treće za unapređenje vještina, obuku i certifikaciju. Pored odjela za zapošljavanje u inostranstvu neke zemlje imaju i granu javnog sektora koja je zadužena za regrutiranje (Bangladeš, Pakistan). Ministarstvo rada u Azerbejdžanu ima migracijsku službu koja je zadužena za zapošljavanje radnika u inostranstvu i koja je smjestila preko 200 zdravstvenih radnika u Saudijsku Arabiju.

Još dva ministarstva koja su angažirana u procesu migracije radne snage su ministarstvo unutrašnjih poslova za izdavanje pasoša i imigraciju i ministarstvo vanjskih poslova (MVP) za promociju i međudržavnu saradnju. Podrška MVP-a je, naravno, veoma važna. U Kirgistanu, naprimjer, odjel za migracijsku službu pri MVP-u ima mandat za važnu ulogu, između ostalog, u:

zaštiti i garantiranju prava radnika, uključujući strane radnike i Kirgistance koji rade u inostranstvu, a u skladu sa normama međunarodnog prava i kirgistanskog zakonodavstva;

omogućavanju i jačanju međunarodne saradnje u oblasti migracije.

V.1 Uspostavljanje tima za izradu politike1 Uspješno upravljanje migracije podrazumijeva usku saradnju i koordinaciju gotovo cijelog

ministarskog kabineta. Ne može se dovoljno naglasiti da je kontinuirano aktivno učešće svih glavnih zainteresiranih strana migracijskog programa, uključujući ministarstva za rad, vanjske poslove, unutrašnje poslove, pravdu i imigraciju od suštinske važnosti za uspješno implementiranje programa zapošljavanja u inostranstvu.

V.1.1 Podjela dužnosti za program zapošljavanja u inostranstvu Potrebno je ojačati veze između agencija ili ih uspostaviti tamo gdje još nisu stvorene.

Ovaj interagencijski pristup pomaže u usmjeravanju različitih vladinih resursa da brzo odgovaraju na potrebe radnika migranata i na prevazilaženje rupa u zakonu koje dopuštaju

101

neskrupuloznim regruterima da iskoriste ranjive kandidate. Primjer interagencijske koordinacije i saradnje dat je u Aneksu 4.

Naprimjer, trošak prikupljanja informacija o uvjetima i trendovima na tržištu, koje se mora kontinuirano odvijati, može se smanjiti ako se organizira u saradnji sa osobljem ambasada. Ovo trenutno nije slučaj u mnogim zemljama porijekla jer njihova ministarstva rada i ministarstva vanjskih poslova nisu uspostavila jasno definirane veze. Iako je ovaj zadatak olakšan pojavom modernih pogodnosti poput Interneta, još uvijek ne postoji zamjena za staromodne metode sakupljanja i analiziranje podataka: manuelni rad, otkrivanje skrivenih mogućnosti, kontakti sa inostranim kompanijama i njihovim menadžerima za regrutiranje i ljudske resurse.

Od presudne važnosti je da se svi ključni akteri u ovom složenom sistemu okupe u nešto što specijalisti za razvoj nazivaju “okupljanje cijelog sistema u jednoj prostoriji”. Okupljanje svih ljudi koji predstavljaju ključne međuzavisnosti je pitanje uzajamne koristi i podrazumijeva opredijeljenost za izgradnju tima ili buduće sesije planiranja kako bi se harmonizirali i razvili trajni odnosi.

Saradnja i koordinacija među agencijama ne dešava se po automatizmu, već mora biti uzgajana tokom cijelog procesa stvaranjem pozitivnog ambijenta, uspostavljanjem mehanizama i redovne i dosljedne interakcije. Upravljanje procesom migracije mora se osmisliti kao kombinacija nekolicine nezavisnih organizacija u bliskoj i kontinuiranoj interakciji sa utvrđenom agencijom o čemu će biti riječi u Odjeljku V.1.2.

Ministarstvo rada preuzima vodeću ulogu zato što je migracija radne snage prvenstveno pitanje zapošljavanja. Ministarstvo vanjskih poslova zaduženo je za pružanje diplomatskih usluga i za zaštitu radnika migranata tokom boravka u stranoj zemlji. Ministarstva pravde i/ili unutrašnjih poslova imaju svoj dio odgovornosti jer se migracijska politika mora utjeloviti u zakonodavstvu, a njihove službe tužilaštva i sigurnosti će biti zadužene za slučajeve prekršaja.

Ministarstva obrazovanja i zdravstva tradicionalno se ne ubrajaju u ključne aktere u procesu migracije, ali s obzirom na sve veću i postojaniju potražnju za obrazovanim medicinskim sestrama, nastavnicima, njegovateljima, pa čak i poljoprivrednim radnicima, ova ministarstva se često pozivaju kako bi se osiguralo da nastavni programi u zemlji porijekla mogu odgovoriti na potražnju međunarodnog tržišta rada. Ministarstvo obrazovanja učestvuje u pitanjima obuke i u izradi nastavnih programa koji budućim diplomcima pružaju kvalifikacije potrebne za rad u inostranstvu, kao i unapređenje vještina i razvojne kurseve za buduće i trenutne radnike migrante.

Ministarstvo informiranja daje ekspertizu koja je potrebna za diseminaciju informacija o nelegalnom regrutiranju i drugim nelegalnim aktivnostima od kojih treba zaštititi potencijalne radnike migrante. Radnicima migrantima također treba obezbijediti zvanične brošure i dokumentaciju tokom prvih koraka ka zapošljavanju u inostranstvu kako na njih ne bi utjecale pogrešne informacije i prakse prevare. Pošto će devize biti popratni (ako ne i primarni) cilj programa zapošljavanja u inostranstvu, Centralna banka također mora obezbijediti bankarske sisteme za siguran i brz transfer novca i naći načine da se smanje troškovi transakcija za novčane doznake. Socijalna zaštita i druge službe socijalne skrbi prilažu svoje mehanizme kako bi se radnicima migrantima pružili paketi socijalne skrbi. Policija i druge agencije za provedbu zakona imaju ulogu u implementiranju zakona, istragama prijava nelegalnih aktivnosti i pritvorskim mjerama protiv nelegalnih regrutera.

102

V.1.2 Ovlašteno autonomno tijelo Vladina institucija, direktno odgovorna za rukovođenje procesom migracije, obično se

stavlja pod nadležnosti ili nadzor ministarstava ili sekretarijata za rad. Nekoliko zemalja uspostavilo je takve odjele, uključujući:

Indiju: Ured zaštitnika emigranata, uspostavljen 1983. godine; Šri Lanka: Biro inostranog zapošljavanja Šri Lanke (eng. Sri Lanka Bureau of Foreign

Employment – SLBFE), uspostavljen 1985. godine; Pakistan: Biro za emigraciju i zapošljavanje u inostranstvu, uspostavljen 1972. godine; Filipini: Filipinska administracija za inostrano zapošljavanje (eng. Philippine

Overseas Employment Administration – POEA), uspostavljena 1982. godine; Tadžikistan: Državna služba za migraciju, uspostavljena 1998. godine.

Važno je da ove ovlaštene agencije budu spremne brzo reagirati na pitanja koja se

pojavljuju zbog dinamične prirode migracije. Na Filipinima, naprimjer, politike potiču od Upravnog odbora kojeg čini samo pet osoba:

predstavnik iz kopnenog sektora; predstavnik iz pomorskog sektora; jedan predstavnik iz ženskog sektora; upravnik POEA; sekretar za rad koji predsjedava odborom.

Na taj način smanjuju se slojevi hijerarhije ovlasti, a olakšava komunikacija i donošenje

odluka o politici. Strukturu i procedure OEP-a ove vrste može mijenjati relativno lako Upravni odbor, a to osigurava brz odgovor na promjenjivu prirodu i dinamiku migracije.

Osim toga, vlade trebaju biti spremne da brzo uvode i stavljaju na snagu zakonodavne instrumente (zakone, uredbe, direktive, cirkulare, itd.) kako bi ova ovlaštena tijela osposobile da se prilagode promjenama na globalnim tržištima rada i industrijskim tokovima.

Od 1982. godine do prve četvrtine 2000. godine POEA je izdala ukupno 829 memorandumskih cirkulara koji predstavljaju ili nove dokumente politike, revizije postojećih politika i procedura, ili smjernice i informacije za sve sektore koji su uključeni u program. Na sličan način, veliki broj zakona usvojen je ili razmatran između 1987. i 1991. godine, kako se vidi iz Tabele V.1, a što ukazuje na trajnu brigu vladinih zvaničnika da začepe rupe u zakonu ili ojačaju program migracije radne snage kako bi odgovorili na promjene sa inostranog tržišta rada. Tekst V. 1

Institucije zadužene za migraciju radne snage – Državna služba za migraciju

Tadžikistana Pod Ministarstvom rada i socijalne zaštite stanovništva djeluje Državna služba za migraciju (eng. State Migration Service – SMS) na principu koordinacije između centralnog ureda i lokalnih podružnica. Zadužena je za opću politiku i propise vezane za migraciju radne snage. Također:

učestvuje u pripremi projekata za međudržavne sporazume i druge normativne dokumente;

organizira rad na eksternoj migraciji radne snage i zapošljavanju stranih državljana u Republici Tadžikistan;

obezbjeđuje licenciranje aktivnosti osoba angažiranih na slanju i regrutiranju radnika i

103

implementira kontrolu poštivanja uvjeta licenciranja; implementira kontrolu realizacije projekata i programa zapošljavanja državljana

Republike Tadžikistan, kao i druge aktivnosti pravnih i fizičkih lica, te kontrolira poštivanje ugovornih uvjeta;

učestvuje zajedno sa diplomatskim predstavnicima i konzularnim institucijama u drugim državama u istraživanju slučajeva kršenja prava radnika migranata, državljana Republike Tadžikistan.

Također izrađuje preporuke za imigracijske kvote i inostrano implementiranje međudržavnih sporazuma. Tri agencije koje predstavljaju Ministarstvo rada uspostavljene su 2002. godine u ruskim gradovima, tj. u Moskvi, Novosibirsku i Volgogradu. Izvor: Centar za tehničku saradnju, IOM Beč.

Tabela V.I

Prijedlozi zakona i rezolucije o migraciji radne snage

koje je podnio Kongres Filipina, 1987 – 1991.

Predstavnički dom (200 članova)

Senat (24 člana) Ukupno

Prijedlozi zakona 32 23 55 Rezolucije 46 41 87 Ukupno 78 64 142

Izvor: Azija (1992).

V.2 Izrada politike Izrada politike migracije radne snage mora uzeti u obzir međunarodni ambijent migracije

radne snage i treba biti usmjerena na sljedeće sveobuhvatne ciljeve, kako se navodi u Poglavlju II:

zaštita i dobrobit radnika migranata; optimiziranje koristi migracije radne snage i ublažavanje negativnog učinka; međudržavna saradnja i izgradnja institucionalnih kapaciteta.

Ovi sveobuhvatni ciljevi su također društvene, odnosno razvojne, odnosno strateške

prirode i mogu se razložiti na specifične ciljeve i aktivnosti u svrhu svakog od tri sveukupna cilja. Osim toga, politika treba posjedovati sljedeće karakteristike (Abella, 1997):

dosljednost u odnosu na državni plan razvoja; sveobuhvatnost; sposobnost uvođenja reda u migraciju; pravednost i transparentnost; djelotvornost i učinkovitost; rodna osjetljivost.

V.2.1 Dosljednost u odnosu na državni plan razvoja Proglase politike o migraciji treba staviti u kontekst sveukupne strategije za rad i

zapošljavanje uz odgovarajuću spregu sa drugim razvojnim politikama u područjima kao što su obrazovanje, vanjski poslovi, trgovina i investicije. Ova strategija nužno će sadržavati

104

ciljeve poput promocije zapošljavanja, zaštite državljana u inostranstvu, usvajanja novih vještina, unapređenje korištenja novčanih doznaka za pomoć državnom razvoju i reintegraciju migranata povratnika u društvo.

Proglasi o politici za migraciju radne snage također trebaju definirati odnos vlade sa privatnim sektorom na ovom području i, kroz učešće drugih ministarstava, ukazati da postoji politički ambijent podrške. Pri razvoju politike međunarodne migracije radne snage potrebno je odgovoriti na sljedeća ključna pitanja:

Odgovara li politika sveukupnom planu razvoja države? Na koji način se procjenjuju društveni i ekonomski utjecaj politike kada je u pitanju

odliv mozgova i bilo kojeg naprasnog poremećaja društvenih službi? Postoji li mehanizam za obračunavanje sa ovim utjecajima?

Politika migracije radne snage trebala bi biti usklađena sa sveukupnim planom razvoja države. Čak i kada će politika migracije radne snage imati pozitivan učinak na devizne prihode i domaću stopu nezaposlenosti, nikad ne smije umanjiti holistički pristup razvoju.

V.2.2 Sveobuhvatnost Politika migracije radne snage treba odražavati sveukupni program vlade i uzeti u obzir

razna područja migracije. Treba biti uklopljena u namjere države da sklopi bilateralne ili multilateralna sporazume za zemljama prijema vezane za zaštitu radnika migranata. Politika također treba uvesti programe koji se tiču dobrobiti radnika migranata tokom reintegracije nakon povratku u domovinu. Ključna pitanja na koja treba odgovoriti su:

Uzima li politika u obzir dobrobit radnika migranata i njihovih porodica? Sadrži li mehanizme za zaštitu radnika migranata? Razmatra li potrebu da unaprijedi vještine ili obuči migrante i tako ih pripremi za rad u

inostranstvu i nakon povratka u domovinu? Razmatra li mogućnost “dobitka mozgova” kako bi se poništio “odliv mozgova”? Razmatra li sklapanje bilateralnih ili multilateralnih sporazuma kako bi se zemlje

prijema obavezale da štite radnike migrante?

V.2.3 Zaštita radnika migranata Pošto migracija radne snage podrazumijeva niz procesa, politika treba uzeti u obzir

uspostavljanje mehanizama za uvođenje reda u proces migracije. Ova politika treba podrazumijevati uvođenje zakonodavstva koje zabranjuje nelegalne postupke s ciljem da zaštiti radnike migrante koji kreću na rad u inostranstvo.

Postoje li mjere za zaštitu radnika na svakom koraku procesa migracije? Postoji li mehanizam koji zadovoljava pritužbe dok je radnik u inostranstvu i nakon

povratka radnika u domovinu?

V.2.4 Pravednost i transparentnost Politika migracije radne snage treba da predstavlja široki konsenzus utemeljen na

prethodnim konsultacijama sa raznim sektorima društva. Ciljevi politike također treba da budu jasno izneseni kako bi se zadovoljile određene razvojne potrebe države, a treba da potiču od konsultacija i konsenzusa između relevantnih sektora. Neka od ključnih pitanja koja treba riješiti su:

Je li politika proizvod konsultacije i učešća sa širokim rasponom ekspertiza i sektora u društvu?

Je li utemeljena na istraživanju?

105

V.2.5 Učinkovitost i efikasnost Politika o migraciji radne snage također treba ovlastiti administrativne agencije tako što će

ih snabdjeti mehanizmima za provedbu uvedenih mjera. Administrativne agencije trebaju nastojati da postignu ove političke ciljeve uspostavljanjem dostižnih meta u utvrđenom roku. Štaviše, politika treba sadržavati mjere za provjere i ravnoteže kako bi se osiguralo da je uspjeh agencija podložan nadzoru i monitoringu.

Postoji li institucija snabdjevena pravilima i mehanizmima koji mogu garantirati i štititi prava radnika migranata i njihovih porodica?

Postoje li mehanizmi za provjere i ravnoteže u procesu prilaganja i odlučivanja o žalbama na rad agenata i predstavnika državnih institucija?

V.2.6 Rodna osjetljivost Jedan način da se postigne rodno osjetljiva politika je da se u tim za formuliranje politike

migracije radne snage uključe ekspertice. Rodna osjetljivost uzima u obzir razlike u društveno-kulturnim ulogama, potrebe i mogućnosti, ograničenja i ranjivosti žena i muškaraca (ILO, 2003c). Politika treba uzeti u obzir posebne potrebe žena tako što će utvrditi aspekte procesa migracije u kojima su one posebno ranjive. Politika također treba utvrditi specijalizirana tržišta rada za žene gdje su one posebno izložene zloupotrebi ili iskorištavanju u zemlji porijekla ili odredišta i prema tome preuzeti preventivne mjere. Također, treba uzeti u obzir posebne potrebe žena zbog njihovih rodnih specifičnosti.

Uzima li politika u obzir različite uvjete rada za žene i muškarce zaposlene u inostranstvu?

Pruža li politika mogućnosti utvrđivanja i zaštite žena na ranjivim tržištima rada? Stvara li politika mehanizme za zadovoljenje ovih potreba tokom rada u inostranstvu i nakon povratka u domovinu?

V.2.7 Primjeri političkih i proceduralnih intervencija Nekoliko zemalja uvelo je niz politika i proceduralnih intervencija. Analiza tekućih

primjera data je u Tabeli V.2. Ovi primjeri mogu poslužiti kao vodič za raspon politika koje se moraju implementirati kako bi se postigao holističan OEP. Iako postoji mnogo sličnosti u politikama ovih zemalja, dosta je i razlika u pogledu sadržaja i primjene.

Tabela V.2

Vladine funkcije i usluge Programa zapošljavanja u inostranstvu, izabrane zemlje koje šalju radnu snagu

Zemlje Bangladeš Indija Šri Lanka

Filipini

Uspostavljanje i provedba standarda Minimalni standardi ugovora o radu ***** ***** ***** ***** Upute prije zapošljavanja ***** Upute prije odlaska ***** ***** ***** Ograničenje izdavanja pasoša ***** ***** ***** Emigracijsko odobrenje za odlazak iz zemlje

***** ***** ***** *****

106

Uvjet testiranja ***** ***** ***** Obuka koju subvencionira država ***** ***** ***** ***** Ugovaranje sporazuma o ponudi ***** ***** ***** ***** Aranžmani socijalne zaštite ***** ***** Radna obveznica od radnika ***** ***** ***** Obveznica ili fond za repatrijaciju ***** ***** ***** Nadzor privatnog regrutiranja Licenciranje/reguliranje privatnih regrutera

***** ***** ***** *****

Zabrana/restrikcije direktnog zapošljavanja

***** ***** ***** *****

Državno upravljanje agencijom za regrutiranje

***** ***** ***** *****

Periodična inspekcija agencije za regrutiranje

***** ***** ***** *****

Ograničena naknada za regrutiranje koja se potražuje od radnika

***** ***** ***** *****

Uvjet gotovine/sigurnosne obveznice ***** ***** ***** ***** Reguliranje oglasa o radnim mjestima ***** ***** ***** ***** Obnavljanje odobrenja ugovora ***** Zajednička i solidarna odgovornost ***** ***** Servis upućivanja klijenata ***** Rješavanje potraživanja/sporova Mirenje na licu mjesta/po povratku ***** ***** ***** ***** Sistem presuda ***** ***** ***** Usluge socijalne skrbi Doprinosi fondu socijalne skrbi ***** ***** ***** Pomoć atašea za rad ***** ***** ***** ***** Centri socijalne skrbi ***** ***** Službenici socijalne skrbi ***** ***** Osiguranje po niskoj cijeni ***** ***** ***** Pravna pomoć za radnike u nevolji na licu mjesta

***** ***** ***** *****

Pomoć pri repatrijaciji ***** ***** ***** ***** Služba socijalne skrbi ***** ***** ***** Obrazovne pogodnosti ***** ***** ***** Stipendije za djecu radnika ***** ***** Zdravstvene/medicinske pogodnosti ***** Programi životnih prihoda za porodicu ***** Program finansijskih kredita ***** ***** Pomoć povratnicima pri zapošljavanju ***** Programi obuke za povratnike ***** Centar za liječenje od trauma za povratnike

*****

Privilegije oslobađanja od carina ***** ***** ***** Institucionalni kapaciteti Organizacijski dijagram °°°°° ***** ***** ***** Vizija/misija °°°°° ***** Pismene politike i procedure °°°°° ***** °°°°° ***** Politike i procedure za regrutiranje ***** ***** ***** Sistem planiranja °°°°° *****

107

Sistem upravljanja informacijama °°°°° ***** Politike i programi obuke °°°°° ***** Sistem ocjenjivanja uspješnosti °°°°° ***** Opis položaja °°°°° ***** Upravljanje arhivom ***** °°°°° ***** Sheme poticaja i promocija °°°°° ***** Fizičke strukture i oprema ***** ***** ***** *****

Izvor: Achacoso (2002). Legenda: ***** = uspostavljeno i u potpunosti implementirano, °°°°° = uspostavljeno, ali sa minimalnom implementacijom/razvojem

V.3 Institucionalna misija i vizija Politika migracije radne snage je izjava koja navodi namjere države o pitanju migracije

radne snage. Međutim, ispravna državna politika o migraciji radne snage koja obično vodi stvaranju vladinih institucija još uvijek mora biti dobro vođena i usmjerena ka postizanju utvrđenih ciljeva. Donositelji politike moraju imati na umu da, kako nastaju institucije i podređeni uredi, ljudi zaposleni u ovim jedinicama mogu postati zatvoreni unutar svog ambijenta i s vremenom se početi identificirati isključivo u odnosu na svoje funkcije. Prema tome, sveukupni cilj zbog kojeg su uredi i oformljeni može se zagubiti ili zatrpati pod teretom svakodnevnih obaveza.

Misija i vizija su sredstva jačanja predanosti agencija i njihovih zaposlenih, a njihova formulacija je veliki korak u izgradnji institucionalnih kapaciteta. Dobro promišljene i artikulirane misija i vizija pomažu svim članovima organizacije, bez obzira pripadaju li oni najvišem ili najnižem ešalonu, da razumiju svoju zajedničku svrhu i ciljeve. Svaki ured, odjel ili agencija mogu razviti vlastitu misiju i viziju u skladu sa sveukupnom politikom migracije koju određuje država. Kako navodi Peter Drucker (1993):

One (vladine agencije) stoga moraju imati jasnu viziju koja se pretače u operativne ciljeve i koja omogućuje učinkovite akcije. I preduzeća slabije posluju bez jasne misije; postaju raspršena, a njihovi napori se rastaču... Vladina agencija će se spoticati gotovo odmah ako nema jasno definiranu misiju i ako je stalno ne ističe.

U svrhe jačanja institucionalnih kapaciteta potrebno je odgovoriti na sljedećih pet pitanja:

1. Šta je naš posao? = Vizioniranje (vizija i misija)

2. Ko su naši klijenti? = Ciljanje 3. Šta naši klijenti smatraju

vrijednim? = Analiza situacije/potreba

4. Koji su bili naši rezultati? = Revizija/evaluacija uspješnosti

5. Šta je naš plan? = Planiranje akcija Učinak izrade misije i vizije može se vidjeti u sljedećem okviru:

108

Slika V. 1 Okvir politike, misije i vizije

Politika migracije radne snage Misija Vizija Zajedničke vrijednosti Plan akcije Ishodi

Zaštita i socijalna skrb

za radnike migrante

Državni razvoj

Misija navodi ciljeve koje ured ili institucija želi postići u kontekstu politike migracije radne snage. Vizija navodi kako će se ured razvijati i postizati ciljeve unutar određenog vremenskog perioda, a odgovara na pitanje “šta želimo postati?” Kao društvena grupa koja radi na postizanju određene misije, pojedinci u njoj moraju dijeliti određene zajedničke vrijednosti sa svojim klijentima, vrijednosti koje su važne i agentima i klijentima za uspješno izvršavanje zadataka. POEA pruža primjer misije/vizije:

MISIJA: Prema njenom mandatu misija POEA je “pobrinuti se za dolično i produktivno zapošljavanje filipinskih radnika u inostranstvu.”

VIZIJA: Vizija joj je da bude kulturno osjetljiv, klijetima vođen i poslovno orijentiran zagovarač dobrobiti filipinskih radnika u inostranstvu. Aktivno će podržati generiranje zapošljavanja preko licenciranih jedinica za regrutiranje i međuvladinih dogovora. Omogućit će, unapređivati i održavati zapošljavanje filipinskih radnika u inostranstvu.

U skladu sa ovim izjavama odgovor na pitanje kako postići misiju daje se kroz niz administrativnih mehanizama. Od suštinske je važnosti da se ovi detalji mapiraju jer će biti izuzetno korisni u određivanju prednosti koje treba poticati i slabosti koje treba ispraviti. Misiju i viziju treba redovno ocjenjivati i preformulirati.

Tekst V.2

Pouke iz procesa POEA

1. Obezbjeđenje administrativnog upravnika

POEA je reorganizirana 1987. godine kada je uvedena treća funkcija, zamjenik upravnika za administraciju, kako bi se osiguralo da administrativna mašinerija POEA doprinosi postizanju njene misije i ciljeva na najučinkovitiji i najefikasniji način. Na ovaj način, filipinska vlada je naglasila svoj stav da su promocija i zaštita dobrobiti radnika migranata jednako zavisne od izgradnje, stvaranja i održavanja institucije za migraciju koja pruža učinkovite i efikasne usluge.

Nova funkcija podrazumijevala je odgovornost za mehaniku i organizaciju birokracije POEA i njenih predstavništava, kao i za administrativna pitanja. Najveći izazov za ovu

109

funkciju bio je rješavanje administrativnih problema u vezi sa implementacijom politika i ciljeva. To je od suštinske važnosti za obezbjeđenje neometanog unutarnjeg funkcioniranja organizacije. 2. Pismene politike i procedure

U mnogim zemljama u razvoju pismene politike i procedure često su neadekvatne ili ih uopće nema. Izrada pismenih dokumenata za procedure i ciljeve (misija, programi i politike) institucije ne samo da je ključno za dobro upravljanje, već služi i institucionaliziranju i standardiziranju operacija i procedura. Ovim se obezbjeđuje racionalan ambijent za sve učesnike.

Standardizacija procedura, posebno onih koje se tiču redovne interakcije sa širom javnosti, ima snažan utjecaj na sprečavanje odgovornih vlasti, koje su se pokazale kao osnovni faktori zloupotrebe položaja i korupcije, da upotrijebe diskrecione ovlasti i proizvoljnosti. U ovom kontekstu sve politike, procedure, planovi i programi POEA su dostupni u pismenom obliku, a detaljno pokrivaju što više eventualnosti. Ovi proceduralni priručnici također služe kao dragocjeno sredstvo za standardizaciju operativnih procedura i u svrhe obuke novih zaposlenika organizacije. 3. Inicijativa i inovacija

Suočene sa pitanjima koja utječu na uspjeh svakodnevnog funkcioniranja i sposobnosti postizanja ciljeva, zemlje koje šalju radnu snagu još uvijek mogu naći načine i sredstva za prevazilaženje ovih prepreka tako što će usvojiti nove i kreativne pristupe. Stvarati ambijent za inovacije i razvoj inicijativa, u situaciji gdje se kao zemlje koje šalju radnu snagu često nalaze u nepovoljnom položaju, je izazov, ali je izvedivo. Iako je potrebno da zemlje odredišta i zemlje porijekla postignu konsenzus o normama i standardima u pristupima međunarodnoj migraciji radne snage kako bi obje strane mogle iskusiti bar privid reda u provedbi programa zapošljavanja u inostranstvu, sljedeći primjeri pokazuju kako zemlje koje šalju radnu snagu također mogu biti inovativne i inicirati ili ubrzati taj proces. (a) U diplomaciji

Shvativši da su proceduralna i administrativna pitanja ponekad bivala kočnice za rješenja, POEA je ambasadorima Japana i Saudijske Arabije predložila uspostavljanje “zajedničkih tehničkih komisija”. Ove komisije bile su zadužene za harmoniziranje i koordinaciju proceduralnih i administrativnih pitanja u vezi sa regrutiranjem i procesiranjem radnika migranata koji odlaze u ove dvije zemlje.

Uz pristanak obje strane ove zajedničke tehničke komisije su se sastajale redovno i razmatrale administrativne i proceduralne probleme. Zahvaljujući naporima "zajedničke tehničke komisije" POEA i ambasador Saudijske Arabije su uspjeli dogovoriti uzajamno prihvatljiv ugovor za zapošljavanje radnika u domaćinstvu. Što se tiče drugih zemalja, POEA organizira redovne neformalne ručkove ili večere sa ambasadorima i drugim osobljem ambasada prvenstveno da bi održala dobre odnose i razmijenila znanja o trendovima od uzajamnog interesa. Strane ambasade rutinski dobivaju primjerke zvaničnih izdanja i cirkulara POEA. (b) U službama

Pošto je prvenstveno uslužna institucija, POEA je uvela brojne politike i programe koji su osmišljeni kako bi se unaprijedili uvjeti za radnike migrante. Među njima prednjače diskusije sa bankovnim sektorom koji se u to vrijeme libio raditi sa novčanim doznakama radnika migranata zbog pogrešnog dojma o količini potrebne papirologije.

110

Kroz napore da se riješe brojne žalbe o nepouzdanosti “kurirskih službi” i posljedičnog gubitka ili “smanjenja” novčanih doznaka, banke su ohrabrene da uvedu bankovne mehanizme kojima se omogućava transfer novčanih doznaka i ubrzava distribucija sredstava primateljima. Također su pozvani da svoje usluge ponude radnicima migrantima preko ispostava unutar prostora POEA, ohrabrujući time radnike da otvore bankovne račune i saznaju o drugim uslugama na licu mjesta. (c) Papirologija

Dokumentacija koja se traži od potencijalnih radnika migranata podrazumijeva dugotrajne i skupe procedure sa nekolicinom vladinih agencija. Dobronamjerni napori lako se mogu neutralizirati iscrpljujućim problemom papirologije, uobičajenim u mnogim zemljama u razvoju, gdje se malo toga može učiniti bez mnoštva obaveznih odobrenja, potpisa, dozvola i pečata.

Naprimjer, uvjet koji od svakog radnika traži odobrenje POEA prije povratka na mjesto rada smatran je nužnim, važnim i neizostavnim mehanizmom kontrole. Svake godine hiljade radnika migranata je svoj godišnji odmor usklađivalo sa Božićem. Iako se priliv radnika redovno dešavao i to uvijek u mjesecu skraćenom zbog praznika, sistem bi se gotovo panično raspao i živci svih strana bi patili.

Nakon detaljnog pregleda i revizije postojećih procedura i uvjeta, cijeli proces skraćen je sa prethodnih prosječno tri do pet radnih dana na prosječno tri sata: dokumentacija predata u 8 ujutro mogla je biti gotova do 11 ujutro istog dana pod uvjetom da je uredna. Podnositelji zahtjeva bili su informirani o svakom koraku procesa i znali šta mogu očekivati u određenom vremenskom roku. Svako neopravdano kašnjenje evidentirale su nadzorne vlasti i to je lako moglo dovesti do istrage po hitnom postupku.

Za ovu proceduru uspostavljen je jedinstveni centar gdje su se obavljali svi administrativni poslovi i za kopnene i za pomorske radnike migrante. To je podnositeljima zahtjeva omogućilo da svu dokumentaciju koja je potrebna za rad u inostranstvu rješavaju na jednom mjestu. Sve vladine agencije uključene u proces migracije zakonski su obavezne da uspostave podružnice u prostorima POEA. Odjel za vanjske poslove je tako uspostavio ured za prijem zahtjeva i izdavanje pasoša, dok na istom mjestu Državni istražni biro izdaje policijska odobrenja. Sistem je pojednostavljen kako bi se spriječilo da birokrate odugovlače procesiranje dokumenata bez opravdanog razloga.

Ovo je korak ka konačnom elektronskom povezivanju baza podataka vladinih agencija koje su uključene u proces migracije. Trenutno funkcioniraju tri elektronska sistema: E-račun koji se zajednički izdaje za transakcije POEA i OWWA; E-zahtjev koji obrađuje ugovore o zapošljavanju koje je kodirala agencija i proslijedila POEA preko Interneta; i E-kartica koja pamti stalni identifikacijski broj radnika migranta i zamjenjuje Svjedočanstvo o zaposlenju u inostranstvu (eng. Overseas Employment Certificate – OEC) ranije potrebno za procedure izlaska iz zemlje. E-kartica se također može koristiti za učlanjivanje u OWWA, slanje novčanih doznaka, rabate u trgovinskim centrima i kao kreditna kartica za plaćanje računa. Izvor: IOM (2005b).

111

V.4 Monitoring i evaluacija uspješnosti Administrativne strukture zahtijevaju monitoring i ocjenu uspješnosti uvođenjem

parametara za monitoring i evaluaciju. Tabela V.3 sadrži primjer monitoringa ključnih istraživačkih područja uspješnosti u procesu migracije radne snage na osnovu ključnih pokazatelja. Treba napomenuti da neka područja uspješnosti odgovaraju fazama procesa migracije radne snage. Pokazatelji su, međutim, empirijski utvrđeni kao parametri za mjerenje uspjeha. To su, dakle, mjerljivi faktori koji odražavaju uspješnosti. Nivo satisfakcije naveden u određenim područjima može se mjeriti na osnovu broja zadovoljnih klijenata ili smanjenja žalbi na rad u tom području.

Tabela V.3

Monitoring pokazatelja uspješnosti

Faza Aktivnost Pokazatelji Određivanje i promocija tržišta

• razmještanje radnika; • poslovi usklađeni sa kvalifikacijama i vještinama radnika; • određivanje i projekcija potražnje radnika; • diversifikacija radnika koji se šalju u razne zemlje;

• veći broj razmještenih radnika, smanjena nezaposlenost; • zadovoljstvo poslodavaca, manje žalbi i otpusta radnika radi lošeg uspjeha; • precizno određivanje i projekcija potražnje radnika; • više zemalja odredišta; • šira područja ili tipovi poslova.

Regrutiranje • suzbijanje nelegalnog regrutiranja; • suzbijanje trgovine radnicima migrantima; • učinkovito licenciranje agencija za regrutiranje; • učinkovita informativna kampanja o ispravnoj primjeni i regrutiranju; • omogućavanje jednostavnog regrutiranja;

• broj hapšenja, pravnih gonjenja i presuda protiv nelegalnih regrutera i trgovaca ljudima; • broj licenciranih regrutera; • broj hapšenja nelegalnih regrutera; • broj žalbi o procesiranju licenci za regrutiranje; • skraćeno trajanje i bolji kvalitet usluga procesiranja dokumentacije za regrutiranje; • skraćeno trajanje i bolji kvalitet usluga procesiranja licenci za agencije za regrutiranje; • rasprostranjenija informiranost o procedurama za zahtjeve i regrutiranje; • rasprostranjenija

112

informiranost o inostranim poslodavcima i regruterima koji su uvršteni na crnu listu zbog zloupotrebe.

Pred odlazak • suzbijanje zamjene ugovora; • organiziranje seminara pred odlazak; • provođenje odgovarajućih programa obuke; • sprečavanje zlostavljanja, izrabljivanja i seksualne zloupotrebe preko obuke i seminara;

• smanjen broj slučajeva zamjene ugovora; • dovoljno seminara pred odlazak; • zadovoljstvo korisnika seminarima; • zadovoljstvo korisnika seminarima obuke; • veća prolaznost na stručnom testiranju nakon seminara; • smanjen broj žalbi o zlostavljanju, zloupotrebi i izrabljivanju.

Putovanje • omogućavanje bezbjednog i jednostavnog odlaska; • ukidanje pretjeranih putnih naknada na aerodromima; • suzbijanje krijumčarenja radnika migranata; • otklanjanje zloupotrebe ili viktimizacije na aerodromima/mjestima odlaska;

• smanjen broj žalbi o viktimizaciji ili problemima na odlasku; • smanjen broj žalbi o ucjenjivanju ili potraživanju pretjeranih naknada pred odlazak; • smanjen broj incidenata krijumčarenja radnika migranata.

Dolazak • osiguranje bezbjednog dolaska uz pomoć zvaničnika ambasade; • osiguranje adekvatnog smještaja specificiranog u ugovoru;

• smanjen broj žalbi o nedostatku pomoći ambasada; • smanjen broj žalbi o neadekvatnom smještaju.

Rad • suzbijanje zamjene ugovora; • smanjenje ako ne i ukidanje prekršaja protiv radnika; • pridavanje pažnje i rješavanje žalbi podnesenih preko atašea za rad;

• smanjen broj slučajeva zamjene ugovora; • smanjen broj žalbi o kršenjima prava radnika; • povećan broj rješenja žalbi podnesenih preko atašea za rad.

Raskid ugovora • koordinacija sa poslodavcem o repatrijaciji radnika migranata u slučajevima nelegalnog raskida ugovora koji krši sporazum o radu; • smanjen broj, ako ne i potpuna eliminacija slučajeva neplaćanja

• povećan broj koordiniranih i riješenih slučajeva repatrijacije; • smanjen broj slučajeva neplaćanja beneficija ili nadnica nakon raskida ugovora.

113

nadnica i beneficija; Ponovno zapošljavanje • pomoć pri ponovnom

zapošljavanju radnika migranata sa raskidom prijašnjeg ugovora;

• povećan broj slučajeva ponovnog zapošljavanja gdje je pružena pomoć; • smanjen broj žalbi o nedostatku pomoći.

Povratak i reintegracija • pružanje beneficija radnicima migrantima po povratku; • omogućavanje jednostavnog povratka; • suzbijanje ucjenjivanja ili viktimizacije na aerodromu/ mjestu dolaska po povratku; • pomoć i obuka za poslovne poduhvate, kredite ili ponovno zapošljavanje; • rješavanje slučajeva pravnog lijeka ili tužbi u vezi sa kršenjem ugovora; • jednostavne procedure za preuzimanje beneficija sa manje birokratskih procedura; • pružanje sistema podrške za porodice; • finansijsko savjetovanje za porodice;

• povećan broj zadovoljnih potražitelja beneficija za radnike migrante; • smanjen broj žalbi u vezi sa povratkom radnika migranata; • adekvatan broj slučajeva i kvalitetna pomoć za radnike migrante koji se vraćaju u domovinu; • smanjen broj žalbi na ucjenjivanje ili viktimizaciju na aerodromu/mjestu dolaska po povratku; • povećan broj riješenih slučajeva u vezi sa žalbama i pritužbama; • skraćeno trajanje i bolji kvalitet usluga procesiranja zahtjeva radnika migranata; • adekvatan broj i kvalitet sistema podrške i finansijskog savjetovanja za porodice radnika migranata.

Zakonodavni i diplomatski napori

• adekvatnost zakona za rješavanje zaštite i socijalne skrbi za radnike migrante; • sklopljeni bilateralni i multilateralni sporazumi o njihovoj zaštiti; • pristupanje ili ratifikacija međunarodnih pravnih instrumenata;

• dovoljan broj i kvalitet zakonodavstva za zaštitu i socijalnu skrb za radnike migrante; • približno jednak broj bilateralnih ili multilateralnih sporazuma i broja zemalja u kojima se zapošljavaju radnici migranti; • veći broj međunarodnih pravnih instrumenata kojima se pristupilo ili koji su ratificirani.

114

V.5 Prikupljanje podataka Prikupljanje podataka o migraciji radne snage ključno je za izradu statističkih izvještaja i

pružanje potpornih informacija za donošenje politika i planiranje. U nekim zemljama porijekla, u svrhe planiranja i monitoringa zapošljavanja u inostranstvu, prikupljaju se informacije o tokovima i brojevima radnika migranata u inostranstvu razvrstanih po odredištu, rodu, starosnoj dobi, obrazovanju i zanimanju. Atašei za rad također izrađuju statistike o prirodi žalbi podnesenih kod njihovih matičnih ambasada.

V.5.1 Pojmovi i definicije Migracija – i unutrašnja i međunarodna – često je razmatra kroz niz karakteristika

migranata i kroz utjecaj migracije na same migrante i na geografska područja iz kojih dolaze i u koja putuju. Iako ne postoje univerzalno usaglašene definicije “međunarodnim migrantom” obično se smatra osoba koja je promijenila zemlju uobičajenog stanovanja. Pojam “uobičajenog stanovanja” obično se definira kao vrijeme provedeno ili vrijeme koje osoba namjerava provesti u određenoj zemlji u trajanju od najmanje 12 mjeseci. Osobe koje su živjele ili namjeravaju živjeti u određenoj zemlji manje od 12 mjeseci ne smatraju se uobičajenim stanovnicima već “kratkoročnim ili privremenim migrantima”. Nivo međunarodne migracije, uključujući migraciju radne snage, mjeri se prema dva koncepta: količine i tokovi.

“Međunarodna količina migranata” je ukupan broj međunarodnih migranata koji su nastanjeni u određenoj zemlji u određenom trenutku. Količina međunarodnih migranata obično se mjeri brojem ljudi “porijeklom iz stranih zemalja” ili “stranaca” u zemlji. Stanovnici “porijeklom iz stranih zemalja” se definiraju kao osobe koje su rođene izvan trenutne zemlje stanovanja, a “stranci” se definiraju kao osobe koje ne posjeduju državljanstvo zemlje u kojoj trenutno stanuju i u zavisnosti od definicije međunarodnih migranata, stranci mogu biti i osobe koje žive u svojoj zemlji rođenja, tj. osobe koje nisu državljani, ali koje se nikad nisu selile iz zemlje rođenja. Osobe rođene izvan zemlje stanovanja koje su, međutim, državljani po rođenju (npr. osobe rođene u inostranstvu od roditelja državljana koji žive u inostranstvu) obično se ne uračunavaju u populaciju osoba “porijeklom iz strane zemlje”. U zavisnosti od raspoloživih izvora podataka neke zemlje prikupljaju informacije o osobama “porijeklom iz stranih zemalja”, neke o “strancima”, a treće koriste kombinaciju ove dvije kategorije kako bi izmjerile količinu svojih međunarodnih migranata. Količina međunarodnih migranata može vremenom opadati zbog smrti, naturalizacije stranaca ili neto migracije izvan zemlje, iako je uobičajenije da se količina međunarodnih migranata povećava zbog neto migracije u zemlju.

Neto međunarodna migracija je razlika između ukupnog broja migranata koji ulaze i onih koji izlaze iz zemlje. Broj migranata koji ulaze ili izlaze iz zemlje tokom određenog vremenskog perioda (npr. jedne godine) mjeri se tokom migracije. Tokovi migracije odvijaju se između dva geografska područja koja predstavljaju porijeklo i odredište. Prilivi predstavljaju broj migranata koji dolaze u određeno geografsko područje (npr. zemlju odredišta), a odlivi su broj migranata koji se iseljavaju iz istog područja (npr. zemlje porijekla). Razlika između priliva i odliva je neto migracija koja može biti pozitivna ili negativna. Većina zemalja podatke o migraciji prikuplja svake godine iako su neka anketna pitanja određena na petogodišnji period. Podaci o međunarodnim tokovima migracije obično se tiču “stranaca”, a ne osoba “porijeklom iz strane zemlje”. Što se tiče raspoloživih podataka o međunarodnoj migraciji, podaci o prilivu su daleko češći od podataka o odlivu.

115

Međunarodna migracija radne snage predstavlja podskup međunarodne migracije, pa su količine i tokovi (unutar i izvan) uvijek manji od onih za međunarodne migrante. Postoji niz načina mjerenja i definiranja migracije radne snage koji mogu polučiti različite rezultate. Najšira definicija kao radnike migrante podrazumijeva sve međunarodne migrante koji su uključeni u radnu snagu (i zaposlene i nezaposlene). Ova metoda se često koristi pri mjerenju ukupne količine radnika migranata. Prema ograničenijoj definiciji u radnike migrante ubrajaju se oni koji su ušli u zemlju sa izričitom namjerom da se zaposle. To se može utvrditi na dva načina, ili preko legalne dokumentacije za ulazak ili boravak u zemlji (npr. tip vize ili boravišne dozvole) ili tako što će se migranta pitati zašto je doselio u zemlju i dobiti njegov subjektivni razlog. Većina podataka o tokovima migracije radne snage temelji se na pravnim razlozima za prijem, odnosno podacima o vizi ili boravišnoj dozvoli, ali ovaj sistem ne pokriva “nelegalne” migrante koji ulaze u zemlju bez pravne dozvole. Metode za mjerenje broja migranata sa uobičajenim mjestom stanovanja često previđaju privremene grupe migranata kao što su sezonski radnici.

Novčane doznake migranata zanimljive su za proučavanje migracije radne snage kao mjera utjecaja međunarodne migracije. Međunarodne novčane doznake su finansijski transferi koje migrant šalje članovima domaćinstva u svojoj zemlji porijekla. Transferi mogu biti monetarni (gotovina, novčani transferi, čekovi, itd.) ili nenovčani (roba, donacije, uplate za domaćinstvo, itd.) Novčane doznaka obično se mjere podacima o “platnom bilansu” koje prikupljaju relevantne vlasti zadužene za statistiku u zemljama članicama (to su obično centralna banka ili NSO). Platni bilans tiče se privrednih transakcija date zemlje sa ostatkom svijeta. Međutim, ovi podaci ne sadrže informacije o “neformalnim” (npr. lično uručenim) i “nenovčanim” doznakama kao ni većinu transakcija koje se vrše preko centara za transfer novca. Anketni podaci o domaćinstvima mogu se upotrijebiti za prikupljanje detaljnijih informacija o novčanim doznakama migranata.

V.5.2 Izvori podataka Niz izvora podataka može se koristiti za mjerenje količine i tokova međunarodnih

migranata, uključujući i radnike migrante: ankete domaćinstava (kao što je popis stanovništva ili anketa radne snage); administrativni registri (kao što je registar stanovništva ili registar stranaca); drugi administrativni izvori (kao što su boravišne dozvole, radne dozvole ili zahtjevi

za azil); podaci izvedeni iz kontrole izlaska iz zemlje; podaci prikupljeni na granici (tipovi viza na ulasku i izlasku iz zemlje).

Podaci o migraciji iz različitih izvora nisu uvijek uporedivi zbog razlika u obimu, mjerenju

i svrsi samog izvora podataka. Za više informacija pogledati Aneks 5.

V.5.2.1 Ankete domaćinstava Primarna anketa domaćinstava koja se koristi za prikupljanje podataka o međunarodnim

migrantima je popis stanovništva. U zavisnosti od stanovništva koje pokriva i definicije uobičajenog mjesta stanovanja, i kada se kombiniraju sa podacima o “mjestu rođenja” i “državljanstvu”, mogu polučiti dobru procjenu brojnosti migranata iako uvijek izostavljaju teško brojive populacije poput nelegalnih migranata. Ako popis prikuplja i podatke o radnoj snazi, ova pitanja mogu se koristiti i za identificiranje radnika migranata. Pitanja o prijašnjem mjestu stanovanja mogu se koristiti u svrhu procjene priliva međunarodne migracije. Pitanja o članovima domaćinstva ili porodice koji žive u inostranstvu mogu dati sliku odliva međunarodne migracije, ali obično potcjenjuju ukupnu emigraciju. Veliki nedostatak popisnih

116

podataka je to što se popis obično provodi samo jednom svakih deset godina (ili pet godina u slučaju Kanade), što umanjuje blagovremenost podataka.

Druge ankete domaćinstava, kao što je godišnja anketa radne snage, mogu postavljati pitanja o mjestu rođenja, državljanstvu i prijašnjem prebivalištu, kao i pitanja u vezi sa drugim dimenzijama međunarodne migracije poput razloga za selidbu, međutim, obično se rade na relativno malim uzorcima, a posebno za manje grupe kao što su međunarodni migranti. To čini validnost podataka sumnjivom, posebno kada su u pitanju količina i tokovi, čak i kada se prikupljaju detaljne informacije o radnoj snazi. Još jedan nedostatak anketa domaćinstava, a posebno anketa radne snage, je taj što često ne prikupljaju informacije iz kolektivnog stambenog smještaja ili grupnih smještaja u kojima su obično smješteni skorašnji međunarodni migranti.

Ankete domaćinstava su dobar izvor za prikupljanje informacija o karakteristikama radnika migranata. Međunarodna organizacija rada (eng. International Labour Organisation – ILO) trenutno testira niz pitanja u vezi sa migracijom koja će se uvrstiti u međunarodne ankete radne snage, a Armenija je jedna od zemalja gdje se vrši testiranje. Ovaj modul će zemljama pomoći da prikupe informacije o brojnosti radnika migranata, procesima migracije radnika, zanimanjima migranata, motivaciji za selidbu, društveno-demografskim i ekonomskim karakteristikama radnika migranata i novčanim doznakama radnika migranata.

V.5.2.2 Administrativni registri Mnoge evropske zemlje posjeduju sveobuhvatne registre stanovništva (tj. Austrija,

Litvanija, Holandija, Švedska) ili registre stranaca (tj. Njemačka, Slovačka, Švicarska) koji popisuju legalne stanovnike te zemlje. Neke zemlje čak imaju i registre posebnih populacija kao što su azilanti (npr. Belgija, Slovenija). Ovi registri se mogu koristiti za mjerenje ukupne količine međunarodnih migranata u zemlji, kao i priliva migranata pri ažuriranju podataka i upisivanju novih migranata (u slučaju registara stanovništva obično nakon godinu dana) i odliva kada ljudi napuštaju datu zemlju. Registri također prikupljaju informacije o karakteristikama (starosnoj dobi, spolu, državljanstvu, itd.) migranata. Problemi se mogu javiti kada ljudi (i državljani i imigranti) napuste zemlju ali se ne odjave u matičnom uredu. Registri također propuštaju mnoge nedokumentirane imigrante koji žive u zemlji, a posebno one koji tu borave na kratko vrijeme. Također, razne zemlje imaju različite kriterije za uključivanje stranaca u tokove podataka, što stvara problem pri poređenju podataka između zemalja.

V.5.2.3 Drugi administrativni izvori Podaci o boravišnim i radnim dozvolama, kao i podaci o tipovima viza često se koriste radi

mjerenja tokova migracije (npr. u Francuskoj), a posebno ako data zemlja ne posjeduje registar stanovništva. Ovi podaci mogu utvrditi broj stranaca kojima se odobrava ulazak u zemlju radi stalnog nastanjivanja, broj ljudi koji odlaze od stalnog prebivališta i broj državljana koji dobivaju dozvole za stalni boravak izvan svoje zemlje prebivališta. Brojnost se može mjeriti i preko ukupnog broja ljudi koji u datom trenutku posjeduju boravišne dozvole. Ovaj izvor je popularan za mjerenje statistike migracije radne snage zato što se boravišne i radne dozvole često izdaju na osnovu zaposlenja.

Zahtjevi za azil i nova odobrenja izbjegličkog statusa također se mogu koristiti za mjerenje migracije radne snage, jer mnogi azilanti postaju ekonomski aktivni dok čekaju konačno rješenje svog statusa. Ove vrste podataka ograničene su utoliko što je teško procijeniti

117

količine i odlive jer ove statistike zahtijevaju znanje o broju dozvola čija je valjanost istekla i o tome jesu li vlasnici tih dozvola ostali u zemlji ili ne, a također previđaju i mnoge državljane koji odlaze iz zemlje a da to formalno ne obznane. Nadalje, ovi podaci se ne prikupljaju u svrhe mjerenja migracijskih statistika, već iz administrativnih razloga i stoga se malo drži do poštivanja preporučenih međunarodnih standarda za statističke podatke o migraciji.

V.5.2.4 Podaci izvedeni iz kontrole izlaska iz zemlje Zemlje porijekla također posjeduju izvore statističkih podataka koji se isključivo tiču

međunarodnih radnika migranata, a predstavljaju nusprodukt procedura izdavanja odobrenja za emigraciju, što je posebno tačno za zemlje južne i jugoistočne Azije koje šalju radnu snagu. Filipini, Šri Lanka i Tajland posjeduju informacije o broju radnika koji svake godine odlaze iz zemlje razvrstane prema odredištu, rodu, starosnoj dobi, obrazovanju i zanimanju.

2

V.5.2.5 Podaci o vizama i podaci prikupljeni na granici Ovi izvori podataka sadrže informacije prikupljene na međunarodnim granicama kao što su

tipovi izdatih viza (i prije i nakon ulaska u zemlju) ili ulaznih i izlaznih kartica (npr. Međunarodna anketa putnika za letove u Veliku Britaniju). Podaci o tipovima viza omogućavaju raspodjelu migranata u kategorije (student, zaposlenje ili spajanje porodice) i često se koriste za mjerenje tokova migracije radne snage. Neke zemlje koriste izlazne vize za mjerenje izlazne migracije uključujući i migraciju svojih državljana. Nelegalni migranti uhvaćeni na granici često se registriraju i tako postaju izvor procjena nelegalne migracije u zemlju. Ovi podaci su problematični za mjerenje migracije radne snage jer se zaposlenje mora organizirati prije ulaska u zemlju da bi migrant bio registriran kao radnik migrant. Ova metoda ne uzima u obzir ljude koji dolaze na osnovu turističke vize ili radi spajanja porodice, ali koji kasnije pristupaju radnoj snazi kao radnici migranti. Na sličan način se tretiraju i oni kojima se izdaju privremene radne vize, a koji ostanu u zemlji i nakon isteka vize, kao i drugi “nelegalni” migranti koji se ne ubrajaju u statistike iz ovih izvora.

V.5.2.6 Izvještaji atašea za rad Ovo je vrijedan izvor podataka o problemima s kojima se suočavaju radnici migranti.

Filipini i Šri Lanka, naprimjer, pružaju statistike o ukupnom broju primljenih žalbi razvrstane po broju, zemlji, rodu i prirodi.

Bilješke

1 Odjeljci V.1 – V.4 uglavnom preuzeti iz IOM (2005b). 2 Ilustrativan primjer vidjeti na www.slbfe.lk

118

VI. Politike prijema strane radne snage Pri izradi politike prijema strane radne snage, uz primjenu metodologija za analizu nedostatka radne snage, donositelji odluka moraju uspostaviti i mehanizme kojima će ocijeniti u kojoj se mjeri takve praznine mogu popuniti stranom radnom snagom i kako se takva radna snaga može usmjeriti u dati sektor zapošljavanja ili datu regiju. Nadalje, moraju odlučiti da li prioritet da daju privremenoj radnoj snazi, što je u mnogim zemljama odredišta sve značajnija opcija, ili onim kanalima migracije koji vode do sigurnog statusa boravka ili trajnog nastanjenja. Ovaj Priručnik fokusiran je na sheme koje se odnose na privremenu migraciju radne snage, jer je takva uobičajena u mnogim zemljama i smatra se najboljim rješenjem u smislu zadovoljavanja nedostataka radne snage u zemljama odredišta, a ujedno osigurava da zemlje porijekla ne budu lišene značajnih ljudskih resursa, naročito kvalificiranih radnika. Različiti oblici privremene migracije radne snage, uključujući konkretne primjere politike rada iz pojedinih zemalja, opisuju se i analiziraju u Odjeljku VI.4.3 u daljem tekstu. Mada je primarni cilj ovog dijela da opiše kakve su politike rada najdjelotvornije, uz korištenje relevantnih primjera, bitno je naglasiti da je djelotvornost određene politike ponekad teško ocijeniti ako nema dogovorenih kriterija i odgovarajućih mehanizama ocjene. Međutim, politika rada u ovom području generalno se smatra neuspješnom ako postaje, između ostalog, previše birokratska da bi se mogla primjenjivati, ili preskupa za one koji učestvuju u procesu migracije radne snage, ili stvara rizik da radnike migrante dovede u situaciju eksploatacije. Prema tome, pri pokušaju da se identificiraju dobra politika rada i dobar način rada, bitno je naglasiti i kakva politika i kakav način rada nisu uspješni, a da ih takvima smatraju i vlasti u datim zemljama odredišta. Ako donositelji odluka i oni koji ih provode odluče da se usmjere na izradu shema za privremenu migraciju radne snage, postoji dosta aspekata koje treba uzeti u obzir kako bi se osiguralo da se provedba takvih programa povezuje sa ciljevima zbog kojih su i uspostavljeni. Bitna pitanja uključuju pronalaženje načina kako što efikasnije raditi sa stanovišta „privremenosti“ migracije radne snage tako da ona ostane privremena, te da se osigura jednak tretman radnika migranata koji ulaze u zemlju po takvim programima. Smatra se da sve veća složenost takvih shema u nekim zemljama dovodi do širenja različitih privremenih statusa. Rezultat toga je da je sve veća vjerovatnoća da će se migranti radnici naći u ilegalnoj situaciji i, prema tome, biti izloženi eksploataciji (Anderson i Rogaly, 2005: 47-49; Morris, 2002; Samers, 2004). Rješenje takvih pitanja je izuzetno važno ako zemlje porijekla žele imati bolji pristup tržištima rada u zemljama odredišta, naročito za poslove za niže kvalificirane radnike. Mada je prijem stranih radnika bitna odlika državnog suvereniteta, sposobnost donositelja odluka da postupaju u skladu s tim zavisi i od postojanja bilateralnih aranžmana o radnoj snazi sa zemljama porijekla, ili sistema regionalne integracije kao što su režimi slobodnog kretanja radnika ili slobodne trgovine, koji omogućavaju kretanje određenih kategorija osoba. Ovi aspekti obrađuju se u Dijelu VIII Priručnika o međudržavnoj saradnji.

VI.1 Trajna naspram privremene migracije Kako je gore rečeno, vlasti u zemljama odredišta moraju odlučiti hoće li izabrati trajnu ili

privremenu migraciju. S obzirom na rasprostranjenost demografskog deficita (Odjeljak II.2.2 u gornjem tekstu), imigracija na osnovu zaposlenja je u velikom broju evropskih zemalja sve značajnija opcija. Hoće li radnici migranti dobiti sigurniji status boravka, koji bi na kraju mogao dovesti do trajnog nastanjenja u datoj zemlji, posebno zavisi od toga preferira li zemlja

119

domaćin politiku prijema koja je ograničena na radnike privremene migrante, ili razmatra i trajnu migraciju radne snage. Međunarodno-pravni okvir koji se bavi migracijom rada, opisan u Poglavlju I, općenito se ne dotiče suvereniteta države pri odlučivanju o pravilima i politici rada u pogledu prvog prijema.1 Postoje, pak, uvjerljivi argumenti u koristi sve boljeg boravišnog statusa radnika migranata, uključujući uklanjanje svih ograničenja za zaposlenje, iz sljedećih razloga:

Dok poslodavci jasno imaju koristi od fleksibilne radne snage, naročito u sektoru nižih kvalifikacija gdje se prednost daje privremenim radnicima, može im biti od koristi i da zadrže dobre radnike, umjesto da snose troškove prekvalifikacije.

Što migranti duže borave u zemlji domaćinu, to je jači argument da im se da sigurniji boravišni status iz humanitarnih razloga, a posebno ako su s njima i članovi najuže porodice.

Davanje sigurnijeg boravišnog statusa radnicima migrantima omogućava njihovu integraciju u zajednicu zemlje domaćina i pomaže njihovu socijalnu inkluziju. Jasno je da je marginalizacija radnika u društvu štetna za socijalnu koheziju i stabilnost zemlje odredišta.

Postepeno unapređenje boravišnog statusa radnika migranata u skladu je sa njihovom uspostavom ekonomskih i socijalnih veza u zajednici zemlje domaćina.

Tradicionalne zemlje imigracije, kao što su Australija, Kanada i Sjedinjene Američke Države, odlučile su da je element trajne imigracije neophodan za osiguravanje ekonomskog rasta i održavanja osnovnih prava socijalne zaštite. Kako je rečeno u Odjeljku VI.3.1 u daljem tekstu, u vezi s Kanadom, odluka da se prime trajni migranti zasniva se na mogućnosti da se oni zaposle i sposobnosti da se integriraju u datu zemlju. Tako im se daje status trajnog boravka pri ulasku u zemlju. S druge strane, u većini evropskih zemalja je još uvijek naglašena mogućnost kretanja radnika privremenih migranata, mada se, kako je rečeno u Odjeljcima VI.3.3 i VI.3.4 u daljem tekstu, u većini evropskih zemalja podržava pod određenim uvjetima trajna imigracija radnika migranata, te su uspostavljene politike rada koje to ostvaruju. U takvim slučajevima, sticanje trajnog boravišnog statusa za takve radnike migrante obično se omogućava nakon određenog perioda zaposlenja i boravka, što može poslužiti i kao test njihovog potencijala za integraciju. U pogledu pristupa sigurnijem boravišnom statusu evropske zemlje obično prave razliku između kvalificiranih i niže kvalificiranih radnika migranata, Ovakav pristup bazira se na pretpostavci da je veća vjerovatnoća da će visokokvalificirani radnici pronaći alternativno zaposlenje u ekonomski težoj situaciji, a time je i manje vjerovatno da će postati teret sistemu socijalne zaštite zemlje domaćina. Ali, veća sposobnost visokokvalificiranih migranata da se prilagode i integriraju u promijenjenom tržištu rada ne mora značiti i da će se bolje integrirati u društvo zemlje domaćina. Visokokvalificirane osobe često predstavljaju nestabilno stanovništvo i kod njih obično postoji vrlo ograničen interes da nauče lokalni jezik i upoznaju se sa kulturom zemlje domaćina.

VI.2 Ocjenjivane potrebe za stranom radnom snagom Ovaj odjeljak razmatra različite načine na koje donositelji odluka u vladama, često uz

konsultacije sa drugim zainteresiranim stranama kao što su poslodavci, organizacije radnika i regionalne vlasti, mogu ocijeniti potrebe za stranom radnom snagom u zemlji ili u određenoj regiji, ili u određenom sektoru zapošljavanja.

VI.2.1 Kvote i gornje granice Kvote i gornje granice su fiksirana brojčana ograničenja za prijem radne snage u nekoj

zemlji i u pojedinim se zemljama smatraju važnim sredstvom za upravljanje migracijom radne

120

snage. Kvote se obično uspostavljaju godišnje, često na nivou vlade (npr. u Koreji), a zasnivaju se na nekoliko izvora, kao što su ekonomska predviđanja, izvještaji poslodavaca ili regionalne stope nezaposlenosti (npr. u Italiji), ili se do njih dolazi na osnovu konsultacija sa socijalnim partnerima (poslodavcima i sindikatima), regionalnim vladama (npr. u Španiji) i građanskim društvom. Kvote se mogu odrediti kao stvarni fiksni broj radnika migranata koji će biti primljen u zemlju, ili kao procenat ukupne radne snage. Hrvatska, Španija i Ruska Federacija koriste prvi od ovih metoda (vidi Tekst VI.1). U Ruskoj Federaciji se kvota radnika migranata uspostavlja regionalno, uzimajući u obzir stanje na tržištu rada, na osnovu zahtjeva poslodavaca i odobrenja lokalnog zavoda za zapošljavanje (Rostrud), te demografske situacije u regiji. Međutim, kvote važe samo za strance kojima je za ulazak u Rusiju potrebna viza, što su uglavnom državljani udaljenijih zemalja, baltičkih država, Gruzije i Turkmenistana, jer su to zemlje koje nisu pokrivene bezviznim režimom s Rusijom (Odjeljak IX.1.5 u daljem tekstu). Kvota se godišnje odobrava dekretom savezne vlade i postavljena je na 329.300, u poređenju sa 214.000 za 2005.2 Austrija svoju kvotu uspostavlja kao procenat ukupne radne snage i u proteklih nekoliko godina fiksirana je na oko 8-9 procenata. I Kazahstan usvaja sistem kvote za radnike migrante kao procenat ukupne radne snage (Tekst VI.2). Neke kvote važe za prijem svih radnika migranata u zemlju, a druge važe samo za prijem migranata u određena geografska područja, sektore zapošljavanja ili industrijske grane. Moguće je i uspostaviti kvote za strane radnike kao procenat pojedinih preduzeća u datom sektoru. Mada se kvote često povezuju sa privremenim oblicima migracije radne snage (npr. britanske kvote za radnike u poljoprivredi i prehrambenoj industriji, obrađene u Tekstu VI.12 VI.14), mogu biti i dio stalnih sistema migracije. Recimo, Norveška ima kvotu od 5.000 migranata za olakšani ulazak stručnih kadrova u tržište rada (odnosno, ne primjenjuje test tržišta rada), sa ciljem da se toj grupi kratkoročno ili srednjoročno da boravišna dozvola (Norveška, 2002). Kanadska vlada smatra da bi, kako bi se održao nivo populacije, tokom 2006. na stalni boravak trebalo biti primljeno između 225.000 i 250.000 imigranata. Kako se može vidjeti u Odjeljku VI.3.1 u daljem tekstu, ovo je brojka koja se tiče različitih kategorija imigracije (npr. ekonomskih migranata, imigranata koji su dio porodice i izbjeglica). Međutim, ne radi se ni u kojem slučaju o fiksnoj kvoti, već o okvirnom cilju koji se želi ostvariti (Kanada, 2005. b). Procedure prijema po osnovu kvota obično su pojednostavljene, mada postojanje kvota ne znači samo po sebi da nema testa radne snage (vidi Odjeljak VI.2.2 u daljem tekstu). Naprimjer, u Velikoj Britaniji test tržišta rada se generalno još uvijek mora zadovoljiti pri prvom ulasku. Tekst VI.1 Sistem kvota u Italiji i Španiji Italija Zakon br. 40/1998 uveo je sistem kvota za migraciju nedržavljana EU u Italiju. Kvote se izdaju godišnje, na osnovu dekreta premijera, i dijele se prema regiji, vrsti rada, kategoriji radnog mjesta i državljanstvu. Većina kvota se odnosi na srednje i niže kvalificirane radnike što je, za razliku od nekih evropskih zemalja, specifična kategorija migracije radne snage u Italiju. Za 2006. godinu vlada je odobrila 120.000 novih ulazaka za zaposlenje (za radnike u

121

radnom odnosu i samozaposlene) i 50.000 sezonskih radnika. Tih 120.000 mjesta je podijeljeno ovako:

78.500, od kojih su sljedeći rezervirani za ugovore o saradnji u migraciji: • 45.000 kućnih pomoćnica i paziteljica, • 2.500 radnika u ribarskom sektoru, • 4.000 radnika za školovanje i obuku na radu, • 2.000 stranih državljana koji su prije polaska završili stručnu obuku i obuku iz

jezika, • 1.000 rukovodilaca i drugih visokokvalificiranih osoba;

3.000 samozaposlenih radnika: istraživačkih radnika, preduzetnika u poljima korisnim za nacionalnu privredu, stručnjaka, administrativnih radnika, poznatih umjetnika koje angažiraju privatne i javne organizacije;

5.000 radnika italijanskog porijekla (kojima je barem jedan predak druge generacije Italijan) koji žive u Argentini, Urugvaju ili Venecueli;

38.000 radnika iz određenih zemalja: • 4.500 državljana Albanije, • 3.500 državljana Tunisa, • 4.000 državljana Maroka, • 7.000 državljana Egipta, • 1.500 državljana Nigerije, • 5.000 državljana Moldavije, • 3.000 državljana Sri Lanke, • 3.000 državljana Bangladeša, • 3.000 državljana Filipina, • 1.000 državljana Pakistana, • 100 državljana Somalije, • 1.000 državljana Gane, • 1.400 radnika iz drugih zemalja koje su sa Italijom potpisale bilateralni

sporazum. Izvori: Italija (2003); OECD (2005: 211); IOM Rim (april 2006). Španija Španska vlada ustanovljava fiksne kvote nakon konsultacija sa socijalnim partnerima, ali i sa regionalnim vlastima. Sektori tržišta rada gdje postoje nedostaci ustanovljavaju se po regijama i nije potreban dalji test tržišta rada. Za 2004. je kvota postavljena na 30.987, od čega je 10.908 mjesta bilo za dugoročno zaposlenje, a 20.070 za kratkoročno. Kvota za privremeno zaposlenje bila je 48 procenata veća nego prethodne godine. Izvorno se kvota koristila kao sredstvo za reguliranje radnika u nezakonitoj situaciji, ali se sad nudi samo za radnike migrante koji dolaze izvan Španije. Izvor: Serra et al. (2005), Perez (2003), Španija (2001). Tekst VI.2

Kvota za migraciju radne snage u Kazahstanu „Od stranih radnika se traži da imaju radnu dozvolu za legalan rad u Kazahstanu.

Pribavljanje takve dozvole za rad može biti i teško i skupo. Vlada se poziva na potrebu da potakne lokalno zapošljavanje tako što će ograničiti izdavanje radnih dozvola stranim državljanima... Sistem kvota za radne dozvole zasniva se na Zakonu o zapošljavanju

122

stanovništva iz 1998. Po tom sistemu vlada strancima, na osnovu specijalizacije ili geografske regije, omogućava izdavanje određenog broja radnih dozvola. Od 2001. godine broj radnih dozvola se određuje na osnovu kvote koju ustanovljava vlada. U januaru 2003. vlada je izdala dekret (br. 55) kojim se uspostavlja nova procedura za godišnje određenje te kvote. Lokalne vlasti Ministarstvu rada i socijalne zaštite dostavljaju procjenu potrebnog broja radnih dozvola za narednu godinu. Ministarstvo ustanovljava kvotu i po njoj izdaje dozvole. Mogućnost dobijanja radne dozvole uvjetovana je potvrdom da za to mjesto nema kvalificiranih državljana Kazahstana. Vlada je 2003. odredila kvotu radnih dozvola na nivou od 0,14 procenta aktivne radne snage. Kvota se stalno povećava, pa je 2004. iznosila 0,21%, 2005. je bila 0,28%. Kvota pretpostavlja ukupnu aktivnu radnu snagu od 8 miliona ljudi.“ Izvor: Ministarstvo vanjskih poslova SAD-a (2005)

Kad donositelji odluka i administratori razmatraju usvajanje sistema kvota kao instrumenta za upravljanje migracijom radne snage, moraju uzeti u obzir i sljedeće prednosti i mane, identificirane kroz korištenje takvog sistema: Prednosti:3

kvote daju jasan referentni okvir za prijem stranih radnika, za političare, administraciju, poslodavce, građansko društvo i javnost uopće,

kvote mogu poslužiti bitnim političkim ciljevima u smislu potreba za stranom radnom snagom, te da se umiri zabrinutost javnosti u pogledu priliva migranata.

Mane:

smatra se da sistem kvota podrazumijeva visok nivo zakonskog uređenja i birokracije, te ga poslodavci često kritiziraju zbog nedostatka fleksibilnosti i nemogućnosti da odgovori na fluktuacije u potražnji radne snage,4 jer se često do usvajanja kvota u određenim sektorima uvjeti već promijene; prema tome, kvote često ostanu neispunjene;5

uz to, čak i kad ima radnih mjesta u sektorima koji su pokriveni kvotama, često je teško uklopiti potencijalne radnike migrante sa poslodavcima, čime se stvaraju uvjeti za djelovanje beskrupuloznih posrednika ili agenata koji koriste ugrožene radnike; naprimjer, u Ukrajini se 2004. pojavio izvještaj da su takvi zastupnici naplaćivali 1.000 do 2.000 američkih dolara za angažiranje poljoprivrednih radnika za britansku Shemu za sezonske radnike u poljoprivredi (TUC, 2004).

VI.2.2 Test tržišta rada Većina zemalja odredišta u Evropi obavlja test tržišta rada ili test rezidentnih radnika za

one radnike koji se po prvi put prijavljuju za radnu dozvolu, ali i za radnike migrante koji žele promijeniti posao ako nisu zadovoljili kriterij minimalnog boravka za slobodan pristup zaposlenju (Odjeljak VII.1.1).6 Tim se testovima ocjenjuje ima li na domaćem tržištu rada radnika koji mogu zadovoljiti potrebe.

Test tržišta rada obično od poslodavaca traži da kod domaćih organa za zapošljavanje oglase upražnjeno mjesto na određeni period (npr., recimo u Holandiji između 4 i 5 sedmica) ili da pokažu da su u određenom periodu preduzeli korake da zaposle nekoga (npr. 4 sedmice u Velikoj Britaniji) (Velika Britanija, 2006a: 6). U Holandiji je test tržišta rada posebno strog, jer su neophodni i oglašavanje mjesta i aktivnosti na zapošljavanju. Države članice

123

Evropske unije moraju primjenjivati princip olakšica EU, a vlade moraju osigurati da poslodavci ne zapošljavaju nedržavljane EU ili državljane trećih zemalja prije nego što uvjere vlasti da nema odgovarajućih nedržavljana EU, uključujući stalno nastanjene državljane trećih zemalja (Tekst VI.3). Testovi tržišta rada koriste se i u Kanadi i u Sjedinjenim Američkim Državama, a o njima se govori u daljem tekstu, u širem kontekstu politike prijema u tim zemljama (Odjeljci VI.3.1 i VI.3.2).

Nekoliko zemalja pravi izuzetke od testa tržišta rada u pogledu prijema visokokvalificiranih radnika ili kategorija radnika gdje postoje nedostaci, kao što su zdravstveni radnici, inženjeri i kompjuterski stručnjaci, bilo tako što ne primjenjuju test, ili što ublažavaju pravila. Jasno je da takav liberalniji pristup ima određene ekonomske prednosti zato što omogućava brži i efikasniji prijem radnika migranata koji popunjavaju nedostatke u bitnim sektorima.

Često se test tržišta rada ne primjenjuje na prijavu za radnu dozvolu. S druge strane, dužina perioda koji je potreban da se dobije slobodan pristup tržištu rada (Odjeljak VII.1.1.2 u daljem tekstu) obično zavisi od uvjeta ili pravila za inicijalni prijem radnika migranata, gdje se često pravi razlika između kvalificiranih i manje kvalificiranih migranata. Uz to, većina radnih dozvola ograničena je na određenog poslodavca i može važiti u određenoj regiji zemlje odredišta. Očigledne su prednosti u formiranju takvog fleksibilnog sistema, jer zavisnost radnika migranta od određenog poslodavca ili preduzeća može rezultirati neproduktivnim radnim odnosom ili, u najgorem slučaju, eksploatacijom. Prema tome, radnici migranti bi trebali biti u stanju mijenjati poslove, barem unutar istog sektora. Ova pitanja detaljnije se razmatraju u Odjeljku VI.4.2 u daljem tekstu. Tekst VI.3

Princip olakšica EU U državama članicama EU princip olakšica EU podrazumijeva cijelo tržište rada u EU, a prednost u zapošljavanju se daje državljanima te zemlje, državljanima EU i zakonito nastanjenim državljanima trećih zemalja. Princip olakšica EU najbolje je rezimiran u neobavezujućoj Rezoluciji Vijeća: „Države članice će zahtjeve za prijem na svoju teritoriju razmatrati u svrhu zaposlenja samo tamo gdje upražnjena radna mjesta u državi članici ne mogu popuniti njihovi državljani, državljani Zajednice ili radnici sa zakonitim stalnim boravkom u toj državi, koji čine dio redovnog tržišta rada te države članice.“ (EU, 1994). Uz to, Ugovor o pristupanju EU sadrži prelazne aranžmane (Odjeljak IX.1.3.2 u daljem tekstu), koji državama članicama omogućavaju da zadrže svoja pravila o prijemu i zaposlenju državljana novoprimljenih država članica na inicijalni period od dvije godine (sa mogućim produžetkom na pet, a kasnije sedam godina), te daje određene kriterije u tom smislu. Vlasti država članica koje primjenjuju ovakve prelazne aranžmane dužne su dati povlašten tretman državljanima novoprimljenih članica u odnosu na državljane trećih zemalja koji žele biti primljeni u datu državu članicu s ciljem da se zaposle.

VI.3 Politike prijema: imigracija po osnovu zaposlenja Općenito govoreći, politika prijema s ciljem da se zaposle radnici migranti može se

podijeliti u dva tipa: imigracija po osnovu zaposlenja i privremena migracija radne snage. Mada se ovaj Priručnik bavi ovom drugom kategorijom, s obzirom na njenu prevalentnost u zemljama članicama OSCE-a, ovaj odjeljak bavit će se imigracijom po osnovu zaposlenja, koja je sve važnija jer se donositelji odluka o politici rada u brojnim evropskim zemljama sada susreću sa pitanjem uvođenja stalne ekonomske migracije, kao sredstva za

124

zadovoljavanje trenutnih ili projiciranih potreba tržišta rada, te za otklanjanje određenih demografskih i socijalnih disbalansa.

Imigracija po osnovu zaposlenja je jasno ustanovljen element sistema imigracije u Kanadi i Sjedinjenim Državama. I neke evropske zemlje promoviraju prijem radnika sa ciljem stalnog naseljavanja, posebno u Njemačkoj (Tekst VI.4) i u Velikoj Britaniji.7

Tekst VI.4 Mogućnosti za trajnu migraciju radne snage u Njemačkoj Prema Zakonu o imigraciji, visokokvalificirani radnici kao što su iskusni akademski radnici, istraživački radnici i viši rukovodioci u biznisu i industriji, mogu po dolasku u Njemačku dobiti stalni boravak. Samozaposleni strani državljani mogu se useliti u Njemačku ako im je posao od ekonomskog interesa i ako se očekuje da može imati pozitivne ekonomske efekte.

I Češka je nedavno uvela imigraciju po osnovu samozaposlenja za visokokvalificirane radnike migrante. Ta zemlja je, u suštini, nova zemlja imigracije kojoj nedostaje radna snaga u nekoliko ključnih sektora, a i ima značajan demografski pad, naročito u radno sposobnom stanovništvu. Provedba ovakve politike bi, stoga, mogla biti zanimljiva drugim zemljama srednje i istočne Evrope i srednje Azije, naročito Ruske Federacije.

Osnovne karakteristike sistema imigracije po osnovu zaposlenja detaljnije se opisuju u daljem tekstu. Teško je identificirati koji sistemi predstavljaju najbolji način rada, jer postoje razlike u potrebama tržišta rada i u demografskim okolnostima zemalja koje se razmatraju, ali je očigledno da uspostava sistema bodova na osnovu objektivnih kriterija predstavlja najpravičniji i najtransparentniji način da se u zemlju za stalno prime radnici migranti.

VI.3.1 Kanada Politika imigracije i nastanjenja u nadležnosti je Ureda za državljanstvo i imigraciju

Kanade (Citizenship and Immigration Canada - CIC). CIC određuje broj prijava za imigraciju, kriterije za odabir i uvjete za vizu. Zajedno sa Uredom za razvoj ljudskih resursa (Human Resources Development Canada - HRDC) odgovoran je za kvalificirane i privremene radnike migrante koji ulaze u Kanadu. Kao nezavisno tijelo, Odbor za imigraciju i izbjeglice (Immigration and Refugee Board) razmatra zahtjeve za azil i žalbe CIC-a. Zakon o imigraciji i zaštiti izbjeglica iz 2001. zamijenio je Zakon iz 1976. i unio jednostavnije i koherentnije propise, čime se odražavaju savremene vrijednosti u Kanadi (Kanada, 2001a). Time se postavlja osnova za kanadska pravila o imigraciji. Sporazum između savezne i pokrajinskih vlada pokrajinama (naročito Québecu) dodjeljuje značajnu ulogu u odabiru nezavisnih migranata,8 kao što su kvalificirani radnici ili poslovni migranti, u pitanjima stalnog boravka i vođenja programa vezanih za privremene radnike, kao što su sezonski poljoprivredni radnici i pomoć u kući, koji se nazivaju „njegovateljima u domu” (Tekst VI.16).9

Kanada godišnje prihvati oko 230.000 imigranata na stalni boravak. Postoje tri osnovne kategorije za ulazak sa trajnim statusom: „ekonomski“ (kvalificirani radnici, poslovni imigranti, oni koje imenuju pokrajine, njegovatelji u domu i članovi njihovih najužih porodica); „porodični“ (supružnici, partneri, djeca i djedovi i bake sponzora), i „zaštićene osobe“ (izbjeglice koje imaju pomoć vlade ili privatno sponzorstvo, osobe koje Kanada priznaje kao zaštićene po Konvenciji o izbjeglicama (UN, 1951) ili kao osobe kojima je

125

potrebna zaštita, te osobe kojima se zaštita dodjeljuje na osnovu procjene rizika prije udaljenja iz zemlje) (Kanada, 2004). Tokom 2004. godine, 235.824 osobe su dobile status stalnog boravka u Kanadi (sve kategorije) (Kanada, 2005b). Ekonomski migranti predstavljali su 57 procenata svih dolazaka, a 113.442 kvalificiranih radnika i njihovih članova porodica (47.889 prijavljenih i 65.553 supružnika i izdržavanih srodnika) i 9.764 poslovnih imigranata (2.708 prijavljenih i 7.056 supružnika i izdržavanih srodnika) primljeni su sa statusom stalnog boravka tokom 2004. (Kanada, 2004).

Za razliku od Sjedinjenih Država, Kanada nema fiksnu kvotu za prijem imigranata. Međutim, Ministarstvo za državljanstvo i imigraciju izdaje godišnju izjavu o planiranom nivou migracije za narednu godinu.10 U prosjeku godišnje ima između 225.000 i 250.000 dolazaka, a vlada je u proteklih pet godina ostvarila svoje planirane brojeve. S druge strane, prije 2000. godine, nivo imigracije bio je ispod planiranog, zbog čega je Kanada opisivana kao jedna od malobrojnih zemalja koje stalno primaju manje imigranata nego što planiraju ili žele. Kanadska otvorena politika imigracije može se pripisati sporom prirastu stanovništva i želji da se potakne privreda.

Kanadski bodovni sistem usvojen je po Zakonu o imigraciji iz 1976. Njime se ocjenjuju ekonomski migranti u odnosu na fiksne kriterije kao što su obrazovni nivo, ranije radno iskustvo i životna dob. Tokom devedesetih se smatralo da ima previše imigranata koji zavise od sistema socijalne zaštite, bez obzira na to što su zadovoljili bodovni test. Sistem je 1998. revidiran, nakon što ga je ocijenila nezavisna komisija za državljanstvo i imigraciju. Neke od preporuka komisije sadržane su u Zakonu o imigraciji i zaštiti izbjeglica.

Zakon o imigraciji i zaštiti izbjeglica uveo je značajne promjene u proceduru odabira kvalificiranih radnika, naročito za pokrajine (sa izuzetkom Québeca, jer je odabir bio dio Sporazuma između Kanade i Québeca iz 1991). Novi proces odabira veći naglasak stavlja na obrazovanje, ranije iskustvo i znanje jezika. Modifikacije su bile sljedeće:

dodjela većeg broja bodova za prijavljene sa srednjom školom ili stručnom kvalifikacijom;

veći broj bodova za znanje engleskog i francuskog jezika; dodjela bodova prijavljenima sa jednom ili dvije godine radnog iskustva, kako bi

se privukli migranti sa visokim obrazovanjem, ali sa malo praktičnog iskustva; prilagođavanje starosne skale da se najveći broj bodova može dodijeliti dobi od

21 do 49 godina; smanjenje granice prolaznosti na 75 bodova, kao odgovor na prigovor da visoka

granica isključuje dosta kvalificiranih migranata (IPRA; Kanada, 2002a; 2002b). Uz to, odredbe Zakona o imigraciji i zaštiti izbjeglica tiču se i drugih kategorija kvalificiranih migranata, time što daju nove uvjete za definiranje poslovnih i preduzetničkih kategorija, sa naglaskom na to da se materijalni status prijavljenog po zakonu može tražiti (Kanada, 2002c: stav 88). Za samozaposlene prijavljene, dodan je i uvjet određenog stepena iskustva.

VI.3.1.1 Kvalificirani radnici Kvalificirani radnici su ljudi koji mogu dobiti stalni boravak zato što su sposobni da u Kanadi budu ekonomski samostalni. Da bi bili smatrani kvalificiranim radnicima, potencijalni migranti moraju zadovoljiti kriterij minimuma radnog iskustva: najmanje jednu godinu rada na puno radno vrijeme u proteklih deset godina, u jednoj od kategorija koje su navedene u Kanadskoj nacionalnoj klasifikaciji zanimanja.11 Određena zanimanja ponekad se stavljaju na listu ograničenja kako bi se zaštitilo kanadsko tržište rada, tako da, uprkos ranijem iskustvu,

126

nisu dostupna potencijalnim migrantima. Moraju dokazati i da imaju dovoljno sredstava da sebe i porodicu izdržavaju po dolasku u Kanadu, osim ako već nemaju osigurano zaposlenje. I konačno, takvi migranti moraju imati 67 ili više bodova u šest kategorija: obrazovanje, znanje dva službena jezika (engleski i francuski), radno iskustvo, životna dob (maksimalno 10 bodova dodjeljuje se za dob od 21 do 49 godina u vrijeme prijave), osigurano radno mjesto u Kanadi, prilagodljivost ocijenjenu na osnovu toga je li kandidat, između ostalog, ranije studirao ili radio u Kanadi, ili tamo ima srodnike.12

U pokrajinu Québec moguće je useliti se na osnovu Sporazuma između Kanade i Québeca o imigraciji iz 1991, koji Québecu omogućava uvođenje vlastitih kriterija o imigraciji i samostalan odabir osoba, mada je kanadska vlada i dalje zadužena za prijem (Kanada, 1991: 3). Da bi imigrirali u Québec, migranti moraju zadovoljiti uvjete za jedan od tri programa za radnike, koje je uspostavila vlada Québeca:

program osiguranog radnog mjesta, gdje potencijalnim migrantima poslodavac u Québecu može ponuditi radno mjesto koje ne može popuniti kanadski državljanin ili neko ko ima stalni boravak;

program deficitarnih kadrova, po kojem prijavljeni mora imati najmanje šest mjeseci iskustva u jednom od navedenih zanimanja;

mogućnost zaposlenja i program stručne mobilnosti, po kojem prijavljeni i njegov ili njen supružnik imaju profil mogućnosti zaposlenja i stručne mobilnosti, što im omogućava da se lako prilagode promjenama na tržištu rada Québeca.13

Uz ovakve zasebne kriterije odabira migranata koji su kvalificirani radnici u pokrajini Québec, moguće je na osnovu Klase nominacije za pokrajinu u nekoj pokrajini Kanade dobiti status stalnog boravka. Potencijalni migranti prvo se prijavljuju kod nadležnih pokrajinskih vlasti na osnovu toga što zadovoljavaju potrebe te pokrajine, te imaju istinsku želju da se tu nasele. Kad se dobije nominacija za pokrajinu, CIC-u se mora podnijeti zasebna prijava. Podnositelji zahtjeva za stalni boravak kao kandidati za određenu pokrajinu moraju zadovoljiti šest kriterija odabira za kvalificirane radnike, koje ustanovljava program savezne vlade.14

VI.3.1.2 Poslovni imigranti Ovakav način ulaska odnosi se na poslovne imigrante (Kanada, 2002c: 88-109),15 koji se klasificiraju kao investitori, preduzetnici i samozaposleni, od kojih se očekuje da kroz investicije i otvaranje radnih mjesta razvijaju kanadsku privredu. S njima mogu doći i izdržavani članovi porodice.

Uvjeti za status investitora: prethodno radno iskustvo, recimo rukovođenje firmom i kontrola određenog

kapitala u periodu koji se računa kao najmanje pet godina iskustva, sa najmanje dvije godine prije perioda od pet kalendarskih godina prije prijave za stalni boravak,

zakonito stečen kapital od najmanje 800.000 kanadskih dolara u neto iznosu; pismena naznaka službeniku za imigraciju da je osoba investirala ili ima

namjeru u Kanadi investirati 400.000 kanadskih dolara.

Takva investicija dostavlja se kanadskom tijelu za prijem investicija i dostavlja se datim pokrajinama u svrhu otvaranja radnih mjesta i pomoći u ekonomskom razvoju. CIC investiciju bez kamate vraća kandidatu, otprilike pet godina nakon što je kandidat dobio stalni boravak.

Uvjeti za status samozaposlenog su: prethodno poslovno iskustvo;

127

zakonito stečen kapital od najmanje 300.000 kanadskih dolara neto; kontrola nad procentom kapitala za ispunjene uvjeta za poslovni status u Kanadi,

koji iznosi jednu trećinu tražene sume ili više; aktivan rad na rukovodnom mjestu kanadske firme; stvaranje najmanje jednog radnog mjesta za kanadskog državljanina ili stalno

nastanjene osobe, izuzimajući samog preduzetnika ili izdržavanog člana porodice.

Prijavljeni moraju ovakve uvjete zadovoljavati najmanje godinu dana unaprijed i poštovati

ih u periodu od tri godine nakon što dobiju stalni boravak.

Kriteriji za samozaposlene migrante su: relevantno iskustvo u kulturnim aktivnostima, sportu ili upravljanju

poljoprivrednim posjedom, najmanje dvije godine u periodu od pet godina prije podnošenja zahtjeva za stalni boravak;

namjera i sposobnost za pokretanje biznisa kojim će se, kao minimum, stvoriti radno mjesto za prijavljenog; i

značajan doprinos kulturnim ili sportskom aktivnostima, ili kupovina i upravljanje poljoprivrednim dobrom u Kanadi.

Mada ne postoje konkretni uvjeti te vrste za ovu kategoriju, kandidati moraju imati

dovoljno novca da sebe i članove porodice izdržavaju po dolasku u Kanadu.

VI.3.1.3 Kategorija porodice Pravila vezana za spajanje porodica za migrante koji su dobili stalni boravak općenito su

dosta velikodušna. Migrantima sa stalnim boravkom u Kanadi mogu se pridružiti članovi porodice, pod uvjetom da su saglasni da im budu sponzori na period od tri do deset godina, u zavisnosti od vrste srodstva. Osobe koje ispunjavaju uvjete za spajanje porodica su:

supružnici, nevjenčani supružnici ili partneri stariji od 16 godina;16 izdržavana djeca do starosti od 22 godine, uključujući usvojenu djecu ili djecu

koja se planiraju usvojiti; roditelji i njihovi roditelji; braća, sestre, nećaci i nećakinje ili unuci koji su bez roditelja, mlađi od 18

godina, i nevjenčani ili bez odnosa nevjenčanog supružnika (IRPA: članovi 12(1) i 13 (1); Kanada, 2002c: 116-137).

Kategorija porodice je u 2004. predstavljala drugu najveću kategoriju imigracije, nakon kvalificiranih radnika (uključujući izdržavane članove porodice).17

VI.3.2 Sjedinjene Američke Države Imigracija je, vjerovatno više od bilo kojeg drugog socijalnog, političkog ili ekonomskog

procesa, uobličavala Sjedinjene Države tokom proteklog vijeka. Sadašnje kategorije ulaska u zemlju na osnovu zaposlenja, i za stalni prijem („imigranti“) i za privremeni („osobe koje nisu imigranti“), definiraju se Zakonom o imigraciji iz 1990. (IMMACT 1990). Mada su između 2000. i 2004. apsolutni brojevi migranata koji su primljeni na osnovu zaposlenja bili vrlo visoki, između 82.000 i 179.000 osoba, predstavljaju samo 11,6 do 16,8 procenata ukupne imigracije u SAD.18 Osobe koje su primljene na stalni boravak dobijaju „zelenu kartu“, dokument koji im daje pravo neograničenog boravka, sa pravom naturalizacije nakon pet godina stalnog boravka.19

128

VI.3.2.1 Olakšica na osnovu zaposlenja Svake godine se može izdati najmanje 140.000 viza na osnovu zaposlenja,20 uključujući prijavljene i njihove supružnike i djecu. Kvote za Sjedinjene Države postavljaju se sa istom gornjom granicom za svaku godinu. Međutim, limiti se mogu mijenjati na osnovu vrlo složenog izračunavanja.21 Prednost za migrante po osnovu zaposlenja daje se u odnosu na kvalifikacije. Čak i u godinama kad se brojčana granica podigne iznad 140.000, broj imigrantskih viza datih na osnovu nekvalificirane radne snage određen je na ne više od 10.000 u cijelom svijetu.22 Preferencijalni sistem prednost daje određenim kategorijama radnika i nameće sveukupnu granicu na prijem. Ukupni broj viza dostupnih državljanima jedne zemlje ne prelazi granicu od 7% ukupnog broja imigracionih viza po osnovu zaposlenja (SAD, 2006b).23 Po zakonu se 140.000 imigracionih viza po osnovu zaposlenja distribuira na osnovu pet povlastica.

Tekst VI.5

Sistem povlastica na osnovu zaposlenja migranata u Sjedinjenim Državama Povlastica 1: prioritetni radnici (40.000 viza)

Osobe sa izuzetnim sposobnostima (koje se dokazuju potvrđenim državnim ili međunarodnim statusom) u nauci, umjetnosti, obrazovanju, biznisu i sportu. Nije potreban američki poslodavac.

„Izuzetni“ profesori i naučni radnici (sa međunarodnim priznanjem i najmanje tri godine iskustva) koji traže zaposlenje višeg ranga. Nije potrebna potvrda radnih sposobnosti, ali američki poslodavac mora dati ponudu za posao i za takvog uposlenika podnijeti zahtjev Uredu za državljanstvo i imigraciju (BCIS).

Izvršni i drugi rukovodioci multinacionalnih kompanija (potrebno radno iskustvo od jedne godine u toj firmi, u periodu od tri godine prije toga). Nije potrebna potvrda radnih sposobnosti, ali američki poslodavac mora dati ponudu za posao i za takvog uposlenika podnijeti zahtjev Uredu za državljanstvo i imigraciju (BCIS).

Za takve radnike broj dostupnih viza ne smije preći 28,6% ukupnog nivoa u svijetu, plus vize koje nisu potrebne prema povlasticama 4 i 5. Povlastica 2: pripadnici određenih struka sa višim stepenom obrazovanja i stranci sa izuzetnim sposobnostima u nauci, umjetnosti ili biznisu (40.000 viza)

Profesionalci koji imaju dodiplomski ili viši stepen obrazovanja i najmanje pet godina iskustva u datoj struci.

Osobe sa izuzetnim sposobnostima u umjetnosti, nauci ili biznisu, što se dokazuje značajnim natprosječnim nivoom stručnosti.

Svi prijavljeni moraju imati uvjerenje o radu koje odobrava Ministarstvo rada, ili imenovanje Rasporeda A (Odjeljak VI.3.2.2 u daljem tekstu), ili dokazati da ulaze u jednu od deficitarnih kategorija u pilot programu za informacije na tržištu rada. Potrebna je ponuda za radno mjesto, a američki poslodavac mora podnijeti zahtjev. Ministar pravde može dati izuzeće od uvjeta ponude radnog mjesta i uvjerenja o radu ako smatra da je to u nacionalnom interesu. Broj dostupnih viza ne prelazi granicu od 28,6% od ukupnog broja u svijetu, plus sve vize koje nisu potrebne po povlastici 1. Povlastica 3: kvalificirani radnici, profesionalci i drugi radnici (40.000 viza)

Kvalificirani radnici čiji je nivo kvalifikacije jednak najmanje dvije godine stručne obuke ili iskustva.

Profesionalci sa dodiplomskim stepenom.

129

Drugi (nekvalificirani) radnici koji mogu raditi na radnim mjestima za koja je potrebno najmanje dvije godine obuke ili iskustva. Ova potkategorija ograničena je na najviše 10.000 viza godišnje.

Svi prijavljeni moraju imati uvjerenje o radu koje potvrđuje Ministarstvo rada, ili imenovanje na Raspored A, ili dokazati da ispunjavaju uvjete za jedno od deficitarnih zanimanja sa liste pilot programa za informacije na tržištu rada. Američki poslodavac mora dati ponudu i podnijeti zahtjev za vizu. Broj ovih viza ne može preći 28,6% od ukupnog nivoa u svijetu, plus sve vize koje nisu potrebne po povlastici 1 i 2. Povlastica 4: posebni imigranti (10.000 viza, ne više od 7,7% od ukupnog broja viza u svijetu)

Ova kategorija uključuje vjerske službenike i osobe koje rade za vjerske organizacije, strane svršene studente medicine, strane uposlenike američke vlade u inostranstvu, strane umirovljene uposlenike međunarodnih organizacija, itd. Ne više od 5.000 takvih viza se daje osobama koje su vjerski službenici, a ne više od 100 se daje radnicima koji traže posao u medijima, odnosno kako to odredi Odbor za medije. Zahtjev za posebnu imigraciju potreban je za sve prijavljene, osim za uposlenike američke vlade u inostranstvu. Povlastica 5: vize po osnovu otvaranja radnih mjesta (investitori) (10.000 viza, najviše 7,1% od ukupnog broja viza u svijetu)

Ova kategorija se odnosi na investitore koji ulažu najmanje 1 milion američkih dolara. Međutim, najmanje 3.000 viza se rezervira za investitore koji pola miliona dolara ulažu u ruralna područja ili područja visoke stope nezaposlenosti. Investicija mora otvoriti najmanje 10 radnih mjesta za američke radnike. Investitorima se daje samo uvjetni status zakonitog boravka na period od dvije godine, a zakon sadrži detaljne odredbe protiv obmane.

VI.3.2.2 Procedure Svi potencijalni imigranti koji namjeravaju tražiti vizu na osnovu zaposlenja u SAD-u

moraju imati zahtjev za imigrantsku vizu koji je odobrila Služba za državljanstvo i imigraciju (USCIS).24 Kad je to potrebno, potvrde o radu Ministarstvo rada mora izdati prije nego što poslodavac podnese zahtjev, a Ministarstvo rada prethodno mora utvrditi da nema američkih radnika koji su sposobni, voljni i kvalificirani za posao koji se nudi stranom državljaninu, te da neće biti negativnih posljedica po uvjete rada i naknade za američke radnike na sličnim poslovima.25 Odobrenje Ministarstva rada ne znači automatsko izdavanje vize. Ministarstvo vanjskih poslova Sjedinjenih Država (State Department) izdaje imigrantske vize stranim državljanima, pod uvjetom da prijavljeni dokažu da ispunjavaju uvjete za ulazak u SAD u skladu sa odredbama Zakona o imigraciji i državljanstvu.26

Proces certificiranja obično vodi advokat sa specijalizacijom u poslovima imigracije, a može trajati nekoliko godina. Poslodavci i imigranti frustrirani su takvim kašnjenjima i obično kategorije privremenih viza koriste kako bi premostili jaz između odluke da se uposlenik zaposli i trenutka kad vlada dodijeli status stalnog boravka. Rezultat toga je da je proces odabira uposlenika provizoran, odnosno da je poslodavac već zaposlio stranog radnika.27 U ovom trenutku, s obzirom na nepotrebno dug birokratski proces certificiranja radne snage i prijavljivanja za prijem, nema godine kad je ispunjena kvota za stalnu imigraciju kvalificiranih radnika, uprkos sve većem broju zaostalih prijava koje čekaju odobrenje.

130

VI.3.2.3 Zaključci Ekonomski napredak Sjedinjenih Država i dalje je snažno vezan za imigraciju. Imigranti

čine 14,3% stanovništva starijeg od 16 godina i otprilike isto toliko radno sposobnog stanovništva (SAD, 2003; 2005b). Tokom druge polovine devedesetih, legalni imigranti činili su neto 35% od ukupnog rasta stanovništva, dok je broj radnika rođenih u inostranstvu porastao za skoro 25% u poređenju sa samo 5% radnika rođenih u zemlji. Nadalje, kako imigranti i priliv imigracije generalno postaju dio pitanja nacionalne sigurnosti, imigracija će i dalje biti pitanje vanjske politike i diplomacije na najvišem nivou. Međutim, ipak će sposobnost SAD-a da od imigracije uživa korist zavisiti od njene sposobnosti da imigrante integrira na osmišljen način. To važi koliko za velike gradove, toliko i za unutrašnjost zemlje.

VI.3.3 Češka U Češkoj je upravljanje migracijama relativno nova tema i postavlja se pitanje

omogućavanja, a ne odvraćanja. Češka je 1. maja 2004. postala članica Evropske unije, a pitanjem migracije počela se baviti tokom procesa pristupanja. U ovom trenutku, migranti predstavljaju nekih 2% stanovništva, a stopa imigracije značajno je niža nego u drugim državama članicama EU (Češka, 2005). S obzirom na nisku stopu rađanja i očekivano starenje stanovništva, češka vlada se nada da će nedostatak radne snage i druge negativne efekte ovih demografskih trendova ublažiti imigracijom (Drbohlav i dr., 2005). Ministarstvo za rad i socijalna pitanja zaduženo je za pitanja i programe migracija i rada.

VI.3.3.1 Stalni boravak: opći kriteriji28 Po zakonu se migranti mogu direktno prijaviti za status stalnog boravka, ili prvo moraju

dobiti privremeni status u zemlji (Pechová, 2004). Prvu grupu čine tri kategorije: bliski srodnici čeških državljana, osobe kojima je potrebna humanitarna zaštita ili zaslužuju posebno razmatranje, maloljetnici ili izdržavani studenti koji žele živjeti sa stalno nastanjenim

roditeljem.

Drugi stranci ispunjavaju uvjete za stalni boravak tek nakon određenog perioda boravka u Češkoj po osnovu privremene vize. Taj period mora biti 8 godina neprekidnog boravka za supružnike, izdržavanu djecu i samohrane roditelje (ako su stariji od 70 godina), i za inženjere koji već imaju stalni boravak. Svaki stranac koji u Češkoj neprekidno boravi deset godina na osnovu dugoročne vize, može se prijaviti za status stalnog boravka. Dugoročne vize potrebne su za boravak duži od 90 dana. Takve vize važe na godinu dana, ali se mogu obnavljati bez potrebe da se podnosi zahtjev za obnovu, pod uvjetom da je osnovni razlog za vizu ostao isti. Svaka promjena u radnom statusu (zaposlenje, mjesto ili funkcija) vizu čini nevažećom.

Osoba koja želi raditi u Češkoj prvo mora osigurati radnu dozvolu preko poslodavca, koji mora imati i dozvolu da zaposli stranca. I dozvola za rad i dozvola za zapošljavanje podliježu naknadama za prijavu. Lokalni biro rada provjerava ispunjava li kandidat uvjete i za to koristi test tržišta za rad kako bi utvrdio da nema drugih čeških državljana, stalno nastanjenih osoba ili državljana druge članice EU prijavljenih na birou koji bi mogli popuniti to mjesto. Kad kandidat dobije broj prijave može se prijaviti za dugoročnu vizu.

131

Tekst VI.6 Pilot projekat stalne migracije radne snage u Češku – bodovni kriteriji Zaposlenje (potrebna 3 boda)

bod za svaka dva mjeseca važenja radne dozvole tokom prve godine, 1 bod za svakih šest mjeseci tokom druge godine, 1 bod za svakih 12 mjeseci tokom treće godine.

Stručno iskustvo (potreban 1 bod, osim za one koji su završili češke univerzitete i srednje škole)

bod za svakih šest mjeseci stalnog zaposlenja prije dolaska na sadašnje mjesto. Završeno školovanje (potrebna 2 boda)

2 boda za svako završeno srednje stručno ili visoko obrazovanje, 3 boda za dodiplomski studij, 4 boda za zvanje magistra, 4 boda za zvanje doktora nauka.

Životna dob

4 boda za osobe koje nisu starije od 22 godine, 8 bodova za osobe između 23 i 35 godina starosti, 1 bod se oduzima od 8 za svaku godinu iznad 35.

Ranije iskustvo života u Češkoj

bod za svakih šest mjeseci neprekidno provedenih u Češkoj prije odabira za pilot projekat. Znanje jezika

6 bodova za potvrđeno znanje češkog ili slovačkog jezika, 3 boda za engleski, francuski ili njemački.

Ocjena porodice

do 6 bodova za bodove koji su dodijeljeni supružniku po gore navedenim kriterijima, pomnoženi sa 6 i podijeljeni sa 56,

2 boda za svako malodobno dijete ili izdržavano dijete, najviše 6 bodova.

VI.3.3.2 Pilot projekat stalne migracije radne snage: aktivan odabir kvalificiranih stranih radnika

Ministarstvo rada i socijalnih poslova pokrenulo je 2003. pilot projekat za odabir i prijem kandidata za stalnu imigraciju (Češka, 2004). To je preliminarni pokušaj da se potakne stručna radna snaga u zemlji i da se značajno smanji period potreban za sticanje statusa stalnog boravka. Pilot faza projekta će trajati do 2008, a očekuje se da će se svake godine primiti po nekoliko stotina migranata.29

Projekat učesnicima daje status stalnog boravka nakon određenog vremena rada u Češkoj. Ako učesnici izgube posao, ali ne svojom krivicom, daje im se 30 dana da nađu novi posao. U ovom trenutku projekat obuhvata državljane Bugarske, Bjelorusije, Kanade, Hrvatske, Kazahstana, Moldavije, Srbije, Crne Gore i Ukrajine.30 Nedavno je mogućnost prijave proširena na većinu osoba koje su završile češke univerzitete nakon 1995, i češke srednje škole nakon 2000, bez obzira na državljanstvo (Ivanovičová, 2006).

132

Svi podnositelji zahtjeva moraju prvo osigurati zaposlenje u Češkoj i pribaviti dozvolu za

rad i dugoročnu vizu za zaposlenje, koja važi najmanje 6 mjeseci, mada ne moraju početi raditi prije prijave za projekat. 31 Prema sistemu bodovanja za prijavu, kandidati moraju imati najmanje 25 bodova (od ukupno 66) da bi stekli pravo učešća. Pojedinci se mogu prijaviti u trenutku kad misle da imaju dovoljno bodova. Kandidati koji ne osvoje minimum bodova ostaju u bazi podataka i mogu se ponovo prijaviti kad, recimo, poprave znanje jezika. Kandidati se ocjenjuju na osnovu određenog broja kriterija (Tekst VI.6).

Svaka dva mjeseca se kandidati sa najvećim brojem bodova izabiru iz baze podataka i pozivaju da učestvuju u projektu. Nakon dvije i po godine rada u Češkoj, vlada obavlja tzv. socijalnu provjeru. Ako se učesnik u projektu i njegova porodica smatraju dobro integriranim, daje se preporuka za davanje statusa stalnog boravka. Tekst VI.7

Bodovni sistem za migraciju u Veliku Britaniju Pet nivoa Osnova novog sistema je okvir od pet nivoa, koji će pomoći ljudima da shvate kako sistem funkcionira i kandidate usmjeriti na kategoriju koja im najviše odgovara. Nivo 1: visokokvalificirane osobe koje doprinose rastu i produktivnosti. Nivo 2: kvalificirani radnici koji imaju ponudu za posao kojim se popunjava praznina u britanskom tržištu rada. Nivo 3: ograničen broj niskokvalificiranih radnika potrebnih za određene privremene nedostatke radne snage. Nivo 4: studenti. Nivo 5: mobilnost omladine i privremenih radnika: osobe kojima se dozvoljava da privremeno rade u Velikoj Britaniji kako bi se zadovoljili neekonomski ciljevi. Bodovi i strukturirano odlučivanje Za svaki nivo kandidati moraju imati dovoljno bodova da bi dobili dozvolu za ulazak ili dozvolu boravka u Velikoj Britaniji. Bodovi se stiču na osnovu svojstava koja nagovještavaju uspješnost migranta na tržištu rada i na osnovu kontrolnih faktora, vezanih za to pretpostavlja li se da će osoba ispunjavati uvjete dozvole boravka. Da bi se stvorio jasan i strukturiran proces odlučivanja bodovi se dodjeljuju na osnovu transparentnih i objektivnih kriterija. Prije nego što podnesu prijavu, potencijalni migranti će moći sami sebe ocijeniti u odnosu na te kriterije, čime će se smanjiti broj pogrešnih i neozbiljnih prijava. Sponzorstvo (vidi i Tekst VI.9) Svi kandidati nivoa 2-5 morat će, kad se prijavljuju, priložiti uvjerenje o sponzorstvu od odobrenog sponzora. Uvjerenje o sponzorstvu je garancija da će migrant moći raditi određeni posao ili pohađati studij i da to namjerava i raditi. Rang koji sponzor ima, njegovo ranije iskustvo ili politika rada kad su migranti u pitanju, odlučuju o tome hoće li migrant na osnovu njegove potvrde dobiti više ili manje bodova. Da bi sponzorirali migrante, poslodavci i obrazovne ustanove moraju podnijeti prijavu Ministarstvu unutrašnjih poslova, zadovoljiti uvjete određenog nivoa u kojem žele sponzorirati migranta, te prihvatiti određene obaveze da bi pomogli u kontroli imigracije.

133

Financijske garancije Vremenom će biti potrebne i finansijske garancije za one osobe čije lične okolnosti ili putanja migracije ukazuju na to da predstavljaju rizik u pogledu kršenja pravila imigracije. Naredni koraci Novi sistem će se uvoditi u fazama, nivo po nivo. Izvor: Velika Britanija (2006b: 2).

VI.3.4 Velika Britanija Mada Velika Britanija još nije primijenila sveobuhvatne mjere za imigraciju na osnovu

zaposlenja, shema redovnih radnih dozvola (Tekst VI.9) sadrži relativno velikodušne kriterije za stalni boravak. Pravila o imigraciji (Velika Britanija, 1994) predviđaju da se nositelji radnih dozvola mogu prijaviti za neograničeni boravak (stalni boravak) nakon što su uz radnu dozvolu bili zaposleni pet godina bez prestanka, mada se davanje ovog statusa ne smatra „pravom“ i podliježe diskrecionoj odluci službenika za imigraciju.32 Međutim, Velika Britanija ide ka djelimičnom sistemu migracije na osnovu zaposlenja, na osnovu opće bodovne sheme koja sadrži objektivne kriterije, na osnovu elemenata obrađenih ranije, u odjeljcima o Kanadi i Češkoj. Od jula do novembra 2005. obavljene su konsultacije sa svim zainteresiranim stranama u Britaniji, nakon čega je, u martu 2006, objavljen vladin prijedlog za novi sistem ekonomske migracije (Tekst VI.7) (Velika Britanija, 2006b), mada je malo vjerovatno da će se taj sistem primijeniti prije kraja 2007. ili 2008. (Harvey, 2006:2). Međutim, prototip bodovne sheme za odabir visokokvalificiranih migranata postoji već više od četiri godine (Odjeljak VI.3.4.1 u daljem tekstu).

VI.3.4.1 Program za visokokvalificirane migrante (Highly Skilled Migrant Programme - HSMP)

Program za visokokvalificirane migrante (HSMP) uveden je krajem januara 2002. kao pilot shema. U prvoj fazi je primljeno više od 2.500 prijava, a više od 1.500 je odobreno. S obzirom na pozitivan odgovor, program je revidiran i ugrađen u formalna Pravila o imigraciji u Veliku Britaniju (Velika Britanija, 1994: stavovi 135A-135H).

Za razliku od sistema običnih radnih dozvola (Odjeljak VI.4.1 u daljem tekstu), ovaj program se rukovodi ponudom. Radnici migranti mogu ući u zemlju da traže posao i ne primjenjuje se test tržišta rada. Program se vodi na osnovu bodovnog sistema, a kao uvjet za prijem u zemlju potrebno je imati 65 bodova (Tekst VI.8). Program prioritet daje prijavama ljekara opće prakse. Uspješni kandidati primaju se na inicijalni period od 12 mjeseci, koji se može produžiti za još tri godine. Nakon ukupnog boravka od 5 godina, migranti po ovom programu mogu se prijaviti za trajni boravak.

Tekst VI.8 Britanski program za visokokvalificirane migrante

Bodovi se daju za:

obrazovanje (30 bodova za doktorat, 25 bodova za magisterij, 15 bodova za dodiplomski studij),

radno iskustvo (25-50 bodova), ranija zarada, u periodu od 12 mjeseci prije prijave (25-50 bodova), granica za zaradu dijeli se u dvije kategorije: kandidati od 28 godina i mlađi, sa ciljem da

134

se omogući ulazak mlađim profesionalcima koji zadovoljavaju nižu granicu prihoda, zemlje se dijele u pet kategorija, od A do E, a prihod koji kandidat treba da prikaže

prilagođava se kategoriji zemlje, uspjeh u odabranom polju (15 bodova daje se za značajna dostignuća, a 25 za izuzetna

dostignuća), uspjeh partnera (dodatnih 10 bodova može se dobiti za kvalificiranog partnera koji sa

kandidatom živi najmanje dvije godine).

Kandidati moraju pokazati i sljedeće: sposobnost da nastave raditi u svom odabranom polju u Britaniji,

posjedovanje odgovarajuće ušteđevine i/ili mogućnost da zarade da izdržavaju sebe i porodicu bez korištenja državnih sredstava dok traže posao, i

spremnost da se u Britaniji uspostavi trajni dom. Izvor: HSMP (Velika Britanija, 2006d).

Vremenom će se HSMP zamijeniti kao prvi nivo u novom bodovnom sistemu, koji je vlada najavila u martu 2006. (Tekst VI.7) (Velika Britanija 2006b: 21-24).

VI.4 Politika prijema: privremena migracija radne snage Globalizacija potiče rast broja programa privremene migracije radnika u mnogim

industrijaliziranim zemljama odredišta (Martin, 2003), što je jedna od posljedica rasta „fleksibilnih“ tržišta rada. S obzirom na sve veću zavisnost poslodavaca od privremene migrantske radne snage, naročito u sektorima nižih kvalifikacija, recimo u poljoprivredi, građevinarstvu, prehrambenoj industriji i uslužnim djelatnostima, velika je vjerovatnoća da će ti programi rasti i u pogledu broja i u pogledu složenosti, jer donositelji odluka nastoje uspostaviti inovativne načine usmjeravanja zakonitog kratkoročnog prijema radnika migranata u date sektore.

Postoji i obnovljen interes za koncept privremene cirkularne migracije radne snage (GCIM, 2005: 17, 31) koju neki smatraju situacijom u kojoj su svi na dobitku, i to:

zemlje odredišta koje nastoje zadovoljiti potrebe tržišta rada i izbjeći ekonomske i društvene probleme dugoročne integracije migranata,

zemlje porijekla koje prate „odliv pameti“, a promoviraju prenos znanja i uživaju korist od novca koji imigranti šalju nazad,33

radnici migranti i njihove porodice.34

Međutim, ključno pitanje politike rada je kako stvoriti realne sheme privremene migracije radnika sa ciljem da se osigura da ti programi nude koristi i da se radnici tretiraju fer i korektno.35 Ta pitanja razmatraju se u Odjeljku VI.4.5.2 u daljem tekstu, nakon što se da pregled sistema radnih dozvola i različitih oblika privremene migracije radne snage u odnosu na konkretne zemlje.

Privremena migracija radne snage može se primijeniti na brojne kategorije radnika, od visokokvalificirane radne snage sa specijalizacijom do, što je češći slučaj, niže kvalificiranih radnika u određenim deficitarnim zanimanjima, gdje je manje domaćih radnika spremno ili voljno da radi, kao što su sezonski rad (npr. poljoprivreda, turistička industrija), građevinarstvo, proizvodnja hrane i pomoć u kući.

135

Međutim, pojam „privremene“ migracije radne snage traži pažnju. Bitno je napraviti razliku između:

vladine politike koja radnike migrante prima na određeni period, sa jasnim ciljem da se vrate u zemlju porijekla nakon isteka određenog perioda, i

otvorenijih shema migracije radne snage, koje dozvoljavaju mogućnost naseljavanja radnika migranta u zemlji odredišta.

Odjeljak VI.4.3 u daljem tekstu razmatra prvi tip politike privremene migracije radne

snage, u odnosu na konkretne zemlje. Međutim, mnogi radnici migranti, a naročito oni koji imaju natprosječne kvalifikacije, primaju se kroz redovnije kanale prijema, koji se mogu opisati kao „redovni sistem radnih dozvola“ (Odjeljak VI.4.1 u daljem tekstu).

VI.4.1 Sistem radnih dozvola: opće karakteristike Pravila koja važe za sistem radnih dozvola razlikuju se od zemlje do zemlje, ali generalno

govoreći obično se radi o sljedećim procedurama: zahtjev za prijem obično se podnosi izvan zemlje, kao odgovor na formalnu ponudu

za posao, mada se ponekad razmatraju zahtjevi za posao koji stranci podnesu u zemlji; dozvola za ulazak u zemlju odredišta sa ciljem zaposlenja, obično nakon što se

zadovolji test tržišta rada (Odjeljak VI.2.2 gore), daje se zvanično u konzulatu ili ambasadi date zemlje, često uz pomoć službenika koji su specijalizirani za ta pitanja;

radna dozvola daje se poslodavcu ili radniku, a nekad i obojici (vidjeti kritiku sistema radnih dozvola u Odjeljku VI.4.2 u daljem tekstu);

radnik obično mora zasebno pribaviti boravišnu dozvolu (dozvolu stalnog boravka); radna dozvola može biti vremenski ograničena, ali obično se obnavlja ako posao još

uvijek postoji; ako radnik migrant promijeni posao (ili se „prebaci“, kako se to u Britaniji naziva),

bilo da promijeni poslodavca u istom sektoru ili izvan njega, može mu se, ali ne mora, to dozvoliti bez obaveze da napušta zemlju, ali ako mu se to dozvoli, može se tražiti da zadovolji još jedan test tržišta rada;

slobodan pristup zaposlenju po izboru može se dati radnicima migrantima koji su primljeni po redovnoj shemi radne dozvole, nakon određenog broja godina (npr. dvije do pet godina) koje su proveli na radu ili boravku u toj zemlji;

radnik može steći pravo i na sigurniji ili stalniji boravišni status, u skladu sa zakonom o strancima u datoj zemlji.

Tekst VI.9

Redovna shema dozvola za rad u Velikoj Britaniji

Redovna shema dozvola za rad, kao i HSMP razmatran u Odjeljku VI.3.4.1 u gornjem tekstu, za cilj ima da privuče kvalificiranu radnu snagu. Obje sheme omogućavaju stalni boravak nakon petogodišnjeg boravka u Britaniji. Shema dozvola za rad u Britaniji zasniva se na sistemu potražnje, jer je poslodavac taj koji za nju podnosi zahtjev. Shema se dijeli u dva dijela: dozvole za biznis i komercijalni rad i dozvole za obuku i radno iskustvo. Dozvole za biznis i komercijalni rad dijele se u dva nivoa:

Prvi nivo podrazumijeva transfere između kompanija, mjesta u upravnim odborima, mjesta vezanih za interne investicije, sponzorirani istraživački rad i deficitarna zanimanja. Od januara 2006. deficitarna su zanimanja iz zdravstvene struke (medicinske sestre, ljekare opće prakse i većinu specijalizacija), inženjere, finansijske stručnjake, veterinare, nastavnike u obaveznom obrazovanju, te kategoriju koja podrazumijeva farmaceute, više psihoterapeute i

136

socijalne radnike. Specijalisti za IT su u septembru 2006. skinuti sa liste deficitarnih poslova, jer je u kompjuterskom sektoru došlo do značajnog smanjenja potreba. Na radne dozvole prvog nivoa se ne primjenjuje test tržišta rada.

Drugi nivo podrazumijeva sva druga mjesta i radne dozvole se kandidatima mogu dati ako ponuđeno radno mjesto ne može popuniti radnik iz Velike Britanije ili EEA. Test tržišta rada se primjenjuje, a poslodavac mora oglasiti upražnjeno mjesto najmanje četiri sedmice prije nego što preda zahtjev za radnu dozvolu.

Radne dozvole za biznis i komercijalni rad podliježu sljedećim zahtjevima za kvalifikacije, sposobnosti i iskustvo:

Posao mora tražiti sljedeće kvalifikacije: stepen kvalifikacije ekvivalentan britanskom, ili stepen visokog obrazovanja ekvivalentan domaćem i relevantan za dati posao, ili visoko obrazovanje koje nije relevantno za posao, plus jednu godinu relevantnog

iskustva na 3. nivou, odnosno više britanske ili škotske stručne kvalifikacije; ili mora tražiti sljedeće vještine:

3 godine iskustva u korištenju specijaliziranih vještina stečenih kroz rad na vrsti posla za koji se dozvola traži, na 3. nivou ili više, zvanične državne kvalifikacije. Izvor: Velika Britanija (2005b).

Kako se može vidjeti, mada na samom početku procedura podrazumijeva privremeno zaposlenje, može dovesti do slobodnog pristupa tržištu rada i osigurati nastanjivanje, odnosno status stalnog boravka. U praksi se to može smatrati sistemom imigracije na osnovu zaposlenja. Redovna shema dozvola za rad u Velikoj Britaniji dobar je primjer sistema koji može dovesti do trajnije migracije radne snage (Tekst VI.9) mada će se, kako je ranije rečeno, u narednih nekoliko godina zamijeniti bodovnim sistemom.

U Španiji postoje dva puta migracije koje vode do nastanjivanja. Prvi je redovna shema radnih dozvola. Poslodavac mora zadovoljiti test tržišta rada, odnosno pokazati da ne može naći drugog španskog državljanina, državljanina EU ili EEA, koji može raditi taj posao. Kad se izda, radna dozvola se može obnavljati sve dok postoji dati posao. Za obnovu se ne mora obaviti test tržišta rada (Španija, 2001: čl. 69-72). Stalni boravak se može dobiti nakon pet godina stalnog boravka, na osnovu formule 1+2+2 godine.36 Drugi put je kroz kvote (kontingente) (Tekst VI.1).

U Italiji je većina mogućnosti za migraciju radne snage privremene prirode, s obzirom na to da se radi o zapošljavanju niskokvalificirane radne snage. Međutim, ipak je moguće dobiti stalniji status. Nakon perioda od 6 godina zakonitog stalnog boravka u Italiji, radnici migranti mogu dobiti boravišni karton (stalni boravak) pod uvjetom da su u stanju pokazati da imaju dovoljno sredstava da izdržavaju sebe i porodicu.

VI.4.2 Kritika sistema radnih dozvola Dosta se bitnih pitanja pojavljuje u vezi sa sistemom radnih dozvola, tj. dozvola za

zaposlenje, što utiče na to kako sistem funkcionira u praksi i kako se radnici migranti tretiraju. Nedostaci davanja radne dozvole poslodavcu, a ne radniku migrantu su, kako se čini, veće od prednosti. Ako poslodavac nad radnikom ima prevelik autoritet to može dovesti do nepovoljne situacije, naročito ako je migrantu teško ili nemoguće promijeniti posao dok je u

137

zemlji. Prema tome, jedan od načina da se radniku migrantu da bolja zaštita uz redovnu dozvolu za rad je da se osigura da je radnik nositelj radne dozvole, te da ima neograničeno pravo da mijenja poslodavca i posao nakon kraćeg perioda od, recimo, tri mjeseca. Međutim, za takvo pravo ne bi trebao postojati nikakav kvalifikacioni period ako se radi o nekvalificiranom privremenom radniku koji je izložen poslodavčevoj zloupotrebi (Ryan, 2005: 40-41, 122).

Sistem radne dozvole u cjelini nije bez kritike. Naprimjer, u oktobru 2005. je izvještaj Irske komisije za radne odnose zaključio da sistem radnih dozvola u Irskoj, gdje je poslodavac nositelj dozvole, takav da vodi do eksploatacije (Tekst VI.10) i predstavlja prepreku u pristupu mehanizmima za rješavanje sporova za migrante kojima je to potrebno. Tekst VI.10

Irski sistem radnih dozvola kao prepreka u pristupu mehanizmima za rješavanje sporova za migrante kojima je to potrebno

Dokazi koje nudi studija Irske komisije za radne odnose ukazuju na to da sistem radnih

dozvola, onako kako trenutno funkcionira, predstavlja prepreku radnicima migrantima da ostvare punu jednakost sa irskim državljanima, naročito u smislu pristupa službama za rješavanje sporova.

Ovakav stav dijele mnogi koji rade u sistemu, kao i organizacije koje pomažu radnicima migrantima. Tijelo za jednakost sistem radnih dozvola vidi kao srž problema eksploatacije radnika. Irski centar za prava migranata smatra da sistem radnih dozvola treba ukinuti i zamijeniti ga sistemom „zelene karte“, koji bi slična prava davao svim radnicima migrantima. Vijeće za imigraciju traži promjene u sistemu radnih dozvola, tako da nositelj dozvole bude radnik, a ne poslodavac. Takav stav iznosi i Komitet Ujedinjenih nacija za sprečavanje rasne diskriminacije, koji je pozvao irsku vladu da razmotri izdavanje radnih dozvola direktno uposlenicima i na taj način se bori protiv eksploatacije stranih radnika.

U međuvremenu je Privredna komora Irske izjavila da smatra da je sadašnji irski sistem imigracije nezadovoljavajući i za uposlenike i za poslodavce. Poziva vladu da izradi planove kojima će se uvesti sveobuhvatan sistem u skladu sa potrebama tržišta rada, koji će osigurati jednakost svih radnika i njihovih partnera. Izvor: Irska (2005a).

Nadalje, pretjerano birokratske procedure ometaju efikasnost sistema radnih dozvola. Kako je ranije rečeno u Odjeljku VI.3.2.2, američka procedura certificiranja posebno je teška, a rezultira time da je sistem imigracije na osnovu zaposlenja praktično zaustavljen.

U Ruskoj Federaciji se sistem zapošljavanja strane radne snage zasniva na složenim administrativnim procedurama, koje podrazumijevaju uspostavu godišnje kvote (Odjeljak VI.2.1 u gornjem tekstu) i dvojnu strukturu dozvola. To je sistem za koji se može reći ne da omogućava, već da ometa prijem prijeko potrebne radne snage u deficitarnim sektorima privrede. Dozvole za zapošljavanje stranaca poslodavcima izdaju lokalne službe za zapošljavanje (Rostrud), a dozvole se izdaju i radnicima migrantima. Procedura je teška i za poslodavca i za uposlenika, a često podrazumijeva i visoke naknade: poslodavac plaća taksu od 3.000 rubalja za svakog stranog radnika, a radnik za svoju dozvolu plaća 1.000 rubalja. Dodatna komplikacija je u samom procesu i otvara već spomenuto problematično pitanje: samo se poslodavac prijavljuje za obje dozvole, što često dovodi do zloupotreba, posebno zato

138

što radnici migranti moraju pribaviti novu radnu dozvolu ako mijenjaju poslodavca, čak i ako to ne podrazumijeva promjenu sektora ili mjesta stanovanja.

Prijedlozi za uvođenje promjena i liberalizaciju sistema radnih dozvola u Ruskoj Federaciji podrazumijevaju:

produžavanje trajanja poslodavčeve dozvole za zapošljavanje radnika migranata sa jedne na tri godine, sa mogućnošću produžavanja za još godinu;

omogućavanje radniku da bude zaposlen do četiri godine; proširenje kategorija stranih radnika koji trenutno nisu pokriveni procedurom dozvola; uvođenje sistema „jednog koraka“ pri zapošljavanju radnika migranata; uspostava povoljnijeg režima koji bi privukao visokokvalificirane migrante; stvaranje centralizirane baze podataka za registraciju stranih državljana i apatrida; stvaranje elektronskog informativnog sistema za strane državljane koji su izvan Ruske

Federacije, a mogu biti zainteresirani za privremeno zaposlenje u Rusiji.37

U Velikoj Britaniji je jedan od razloga prelaska na bodovni sistem upravo birokratska i nesigurna procedura već postojećeg sistema radnih dozvola:

[I]očigledno je da je poslodavcima sadašnji sistem radnih dozvola neefikasan. Poslodavci kažu da je proces dugotrajan, birokratski, prepun detalja i težak za razumjeti. Uz to kažu i da nema garancije za uspjeh, tako da je frustrirajuće uložiti vrijeme i energiju u slučajeve kada podnositelj bude odbijen. Čak i kad se prijava završi uspješno, procedura se još uvijek smatra izuzetno dugom i neefikasnom (Velika Britanija, 2006b: 7; Dench i dr., 2006: 8).

VI.4.3 Vrste privremene radne migracije Za razliku od sistema običnih radnih dozvola, ove sheme su privremene u smislu da se od

radnika migranata očekuje da se nakon završenog posla vrate kući. Prema tome, aranžmani za zapošljavanje privremenih radnika migranata dosta su fleksibilnije od procedura za obične radne dozvole. VI.4.3.1 Sheme za sezonske radnike migrante

Najčešći oblik programa privremene migracije rada odnosi se na sheme sezonskih radnika migranata, za koje postoje aranžmani u mnogim zemljama članicama OSCE-a. Zajednička definicija sezonskog radnika je: ''radnik migrant čiji je rad po svojim karakteristikama zavisan od sezonskih uvjeta i koji se obavlja samo u jednom dijelu godine'' (ICRMW, član 2(2)(b)). U mnogim zemljama članicama OSCE-a ovakvi aranžmani uglavnom se odnose na poljoprivredni sektor, mada i turistička industrija ima koristi od shema sezonske migracije radne snage.

Ključne karakteristike ovih shema mogu se okarakterizirati ovako:

To mogu biti značajni izvori privremene migracije radne snage u zemlju. Recimo, na osnovu bilateralnih sporazuma Njemačka je 2003. primila više od 300.000 migranata za sezonski rad (Tekst VI.11), dok je Velika Britanija uspostavila kvotu od 16.250 za poljoprivredne radnike migrante u 2006. (Tekst VI.12); najveće grupe migranata u Norveškoj (15.700 u 2002) bili su sezonski radnici, uglavnom iz Poljske i drugih zemalja srednje i istočne Evrope (OECD, 2005: 246).

Koriste se na kraće periode, obično 3 od 9 mjeseci.

139

Tekst VI.11 Sezonski radnici migranti u Njemačkoj

Da bi se popunile privremene potrebe za radnom snagom sezonski radnici iz srednje i istočne Evrope mogu se zaposliti na poslovima poljoprivrede i šumarstva, te u hotelskoj i restoranskoj industriji, na period od najviše četiri mjeseca. Tokom 2003. godine 318.549 stranaca (uglavnom poljskih državljana) bili su zakonito zaposleni u tim sektorima u Njemačkoj (u 2002. je 307.182 stranaca bilo legalno zaposleno na sezonskim poslovima). Izvor: Njemačka (2006). Tekst VI.12

Sezonski poljoprivredni rad u Evropi Velika Britanija

Shema za sezonske poljoprivredne radnike (Seasonal Agricultural Workers Sheme – SAWS) omogućava poljoprivrednim proizvođačima i uzgajivačima da zaposle sezonske poljoprivredne radnike iz zemalja izvan EEA na niže kvalificiranim poslovima. Isto kao i kod običnih radnih dozvola, i ovu shemu provodi Centar za radne dozvole koji ima ugovore sa različitim organizacijama i agencijama, koje u njegovo ime provode shemu. Shema ima kvotu od 16.250 mjesta za 2006. Radnici migranti mogu se zapošljavati na period od 5 sedmica do 6 mjeseci, a poslodavci su zaduženi da osiguraju čist i higijensko-sanitarno zadovoljavajući smještaj. Osnovni kriteriji za prijem su:

podnositelji zahtjeva moraju živjeti izvan Evropskog ekonomskog područja (EEA), biti stariji od 18 godina i biti na redovnom školovanju;

podnositelji zahtjeva se agenciji moraju obratiti direktno, odnosno preko univerziteta ili fakulteta;

uspješni kandidati dobiju radnu kartu (sličnu radnoj dozvoli); dozvola za ulazak mora se dobiti u najbližoj britanskoj diplomatskoj misiji; nije dozvoljen prelazak na posao po osnovu radne dozvole; ovakvi radnici ne mogu sa sobom voditi izdržavane članove porodice.

Izvor: Velika Britanija, Direkcija za imigraciju i državljanstvo, Ministarstvo unutrašnjih poslova, http:/www.workintheuk.gov.uk/vorking_in_the_uk/en/homepage/work_permits_saws.html. Italija Osnovne mogućnosti za privremenu migraciju radne snage su u sezonskom radu, za koji postoje najveće kvote (Tekst VI.1). Sektori sezonskog zapošljavanja su poljoprivreda, turizam, usluge i industrija. Proceduralni kriteriji i uvjeti za sezonski rad uključuju:

trajanje dozvole za sezonski rad je između 20 dana i maksimalno 9 mjeseci; sezonski radnici migranti imaju prioritet pri ponovnom dolasku u Italiju; nakon dvije godine zaposlenja, radnici migranti mogu dobiti trogodišnju dozvolu za rad

(mada je za svaku sezonu potrebna viza); spajanje porodice je ograničeno na supružnike i maloljetnu djecu.

Izvor: Italija (2003: 155, 158). Španija U Španiji se dozvole tipa T izdaju za sezonski rad. Mada sezonski rad podliježe testu tržišta

140

rada, obično nema španskih državljana, državljana EU ili EEA koji su spremni raditi te poslove. Sezonski rad obično je u poljoprivredi i sezonskim uslužnim djelatnostima, a omogućava se bilateralnim sporazumima (Odjeljak IX.1.1 u daljem tekstu), sa maksimalnim trajanjem takvog zaposlenja do 9 mjeseci u periodu od 12 mjeseci. Posebna karakteristika sezonskog zaposlenja u Španiji po dozvoli tipa T je da je to način da se ostvari sigurniji boravišni status nakon 4 godine zaposlenja. Uz to, migranti sa dozvolom tipa T moraju se obratiti istoj diplomatskoj misiji ili konzularnom uredu gdje su podnijeli prvi zahtjev, u roku od jednog mjeseca nakon završetka boravka u Španiji. Neispunjenje ovog uvjeta može predstavljati osnovu za kasnije odbijanje zahtjeva za druge vrste radne dozvole. Izvor: Španija (2001: član 78(2)). Tekst VI.13

Projekat za sezonske poljoprivredne radnike: Gvatemala – Kanada

Projekat za sezonske poljoprivredne radnike: Gvatemala – Kanada rezultat je zajedničkog rada Ministarstva vanjskih poslova i Ministarstva rada i socijalne zaštite, u saradnji sa IOM-om.

Projekat je pokrenut 2003. godine, kroz sporazum sa Fondacijom za zapošljavanje stranih državljana pokrajine Québec (Fondation des enterprises de recruitment de main-d’ouvre agricole étrangère – FERME), pod nadzorom Odjela za ljudske resurse i razvoj vještina Kanade (HRSDC).

Vlada Gvatemale i FERME dogovorili su se da će promovirati migraciju sezonskog poljoprivrednog rada, sa ciljem da se stvore koristi i za zemlju porijekla i za zemlju domaćina, uz smanjenje neregularne migracije i srodnih rizika. Vlada Gvatemale tražila je od IOM-a tehničku saradnju i provedbu sporazuma u sljedećem:

pomoć pri odabiru kandidata koji odgovaraju potrebama Kanade za sezonskim poljoprivrednim radom;

koordinacija sa Ministarstvom rada, kojom se osigurava poštivanje procedura i uvjeta imigracije sa sezonske radnike;

organizacija putovanja za sezonske radnike migrante. IOM je za ovaj projekat sa FERME-om potpisao protokol o saradnji.

Radnici iz Gvatemale bili su zaštićeni i kanadskim zakonima o radu, a imali su i medicinsko i životno osiguranje. Projekat je pratilo konzularno predstavništvo Gvatemale u Kanadi, koje je vršilo nadzor nad poljoprivrednim dobrima gdje Gvatemalci rade, kako bi dali podršku i radnicima, ali i kanadskim poslodavcima.

Osnovne procedure

Potražnja: Udružene kanadske farme FERME-u podnose zahtjeve za sezonske radnike. Ti zahtjevi se obrađuju i ocjenjuju. Kad se zahtjev odobri, FERME ih šalje IOM-u Gvatemala, a kopija ide ambasadi Gvatemale u Kanadi. Svaki zahtjev sadrži broj radnika, očekivani datum dolaska u Kanadu, trajanje ugovora o radu i vrstu usjeva.

Odabir: Odabir se vrši u različitim zajednicama i općinama u Gvatemali. Proces podrazumijeva intervjue i ocjenu radnika, kako bi se vidjelo ispunjavaju li uvjete projekta i kako bi se popunili formulari sa podacima potrebnim za eventualni odabir. Neki kanadski preduzetnici učestvuju u procesu odabira. Radnici nakon toga odlaze u ured IOM-a i podnose

141

dokumentaciju potrebnu za uključenje u projekat. Kad se dokumenti prime, popunjava se zahtjev za vizu i formira se dosje.

Zahtjev za vizu: Zahtjev za vizu i potrebna dokumentacija šalju se u kanadsku ambasadu, koja izdaje obrazac za ljekarski pregled. Rezultati testa se izdaju na Trinidadu i pokazuju jesu li radnici sposobni da obavljaju sezonske poljoprivredne poslove u Kanadi.

Zahtjev za radnu dozvolu: Ako prođu ljekarski pregled, radnici se raspoređuju po zahtjevima za sezonske radnike, a od Odjela za ljudske resurse i razvoj vještina Kanade se, preko FERME-a, traži radna dozvola. Kada kanadska vlada ili Odjel za ljudske resurse i razvoj vještina Kanade izdaju radnu dozvolu, izdaje se viza.

Put: Radnici se pozivaju u ured IOM-a nekoliko dana prije putovanja, gdje dobijaju uputstva o putovanju, prikladnom ponašanju i disciplini koju moraju poštovati dok su na radu, te o odnosima sa drugim ljudima na farmi. Svaki radnik prvi dan putovanja dobije fascikl sa svim dokumentima koja su mu potrebna za put. Ti su dokumenti povjerljivi, služe da bi se omogućio prolazak kroz provjere u Gvatemali i Kanadi, a uključuju i dokumente koji će se dati poslodavcu.

Glavni rezultati

Projekat je uspješan. Broj korisnika stalno rase, a mehanizmi međuinstitucionalne koordinacije između državnih ustanova (Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo rada) osnažuju se kroz tehničku podršku IOM-a. Ocjena projekta, koju su obavile domaće vlasti i kanadski poslodavci, potvrdila je pozitivne rezultate.

Projekat je počeo 2003. godine, sa inicijalnom grupom od 215 radnika: 180 muškaraca (84,7%) i 35 žena (16,3%). Do 2005. se broj više nego utrostručio: otišlo je 675 radnika, 611 muškaraca (90,5%) i 64 žene (9,5%). Izvor: IOM Gvatemala (februar 2006).

Neke od radnika traže da se vrate kući na određeni vremenski period, prije nego što se ponovo vrate u zemlju (tzv. sistem rotacije, kakav postoji u Holandiji, Norveškoj, Španiji i Velikoj Britaniji).

Neke su ograničene na određene radnike migrante iz konkretnih zemalja (npr. britanska Shema za poljoprivredne sezonske radnike ograničena je na studente poljoprivrede iz istočne Evrope i nekih zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza).

U nekim zemljama odredišta, neke sheme su ograničene na državljane zemalja s kojima su zaključeni bilateralni sporazumi (Kanada i Meksiko, Zajednica karipskih država38 i Gvatemala (Tekst VI.13), te Njemačka i zemlje srednje i istočne Evrope.

Od poslodavaca se može tražiti da za radnike migrante osiguraju odgovarajući smještaj.

Rijetko se dozvoljava spajanje porodica.

Zaštita radnika migranata, saradnja sa odgovarajućim akterima u procesu i pomoć pri povratku su zasebna, ali povezana pitanja koja pažljivo treba razmotriti kako bi se izradila uspješna shema sezonske migracije radne snage. Radnici migranti koji učestvuju u takvim shemama često su podložni zloupotrebi, obzirom na generalnu težinu posla koji rade, izoliranost u ruralnim područjima povezanim sa poljoprivrednim radom, te njihov jasno privremen zakonit status u zemlji. Shodno tome, takve sheme moraju sadržavati određeni broj inherentnih garancija, kao što su:

142

olakšano putovanje u zemlju odredišta i povratak u matičnu zemlju; garantiran minimalni dohodak i sigurnost na radu; pristup zdravstvenoj i socijalnoj zaštiti; odgovarajući smještaj, koji obično daju

poslodavci (što je karakteristika nekih shema, kako je gore spomenuto); mehanizmi za praćenje ili provjeru, kako bi se osiguralo da se zadovolje obećani uvjeti

rada i smještaja.

Bliska saradnja svih aktera, uključujući ministarstva u zemljama porijekla i odredišta i socijalne partnere, od vitalnog je značaja. Jedna od shema koja sadrži mnoge od tih elemenata je IOM-ov projekat koji omogućava migraciju sezonskih poljoprivrednih radnika iz Gvatemale u Kanadu (Tekst VI.13). Uz to, s obzirom na to da se neregularni migranti često nalaze u sektorima koje pokrivaju aranžmani za sezonski rad, bitno je da takvi aranžmani prepoznaju stvarnu potrebu za radnom snagom u tim sektorima. Pomoć pri povratku, kako je detaljnije obrađeno u Odjeljku VI.4.5.1 u daljem tekstu, često se može postići davanjem poticaja radnicima, kao što su naknada za doprinos za socijalnu zaštitu, dobri uvjeti štednje i ulaganja, te olakšan ponovni ulazak u shemu. Mada ponovni ulazak ne garantira sigurniji boravišni status, s obzirom na prirodu sezonskog rada, može se razmotriti stvaranje putanje za samozapošljavanje migranata nakon određenog broja godina, kao što je slučaj u Španiji, gdje je to moguće nakon 4 godine sezonskog rada.

VI.4.3.2 Privremene sheme za određene sektore zapošljavanja Neke zemlje uvele su sheme privremene migracije radne snage, kako bi radnike migrante

usmjerile u određene sektore privrede gdje postoje nedostaci radne snage. Naprimjer, u Velikoj Britaniji postoji kvota od 3.500 mjesta za radnike migrante u sektoru proizvodnje hrane za 2005-2006, na osnovu Sektorske sheme (Tekst VI.14). Građevinska industrija je jedan od sektora za migraciju srednje i niže kvalificirane radne snage u Kanadu i Njemačku, a za kvalificirane radnike u Holandiju, Norvešku i Španiju.

U Španiji postoje dva osnovna tipa mogućnosti za privremenu migraciju radne snage. Prvi je sezonski rad (Tekst VI.12). Drugi se tiče rada na osnovu dozvole tipa A. Takva mjesta podliježu testu tržišta rada. Dozvola je ograničena na određene aktivnosti u ekonomskom interesu Španije (npr. izgradnja infrastrukture, odnosno instalacije gasa i struje, željeznica, telekomunikacije, izgradnja industrijskih postrojenja), a dozvola važi koliko i ugovor traje, ne duže od jedne godine (Španija, 2001: član 78(1)).

Pitanja politike rada u vezi sa uspostavom shema za privremenu migraciju radne snage u svrhu zaposlenja u određenim sektorima slična su pitanjima koja se razmatraju u kontekstu programa za sezonski rad (Odjeljak VI.4.3.1). Tekst VI.14

Sektorske sheme u Velikoj Britaniji

Sektorska shema je shema dozvole za nekvalificirani rad, uvedena 30. maja 2003, kako bi se otklonili nedostaci radne snage u uslužnim djelatnostima i proizvodnji hrane (samo obrada mesa i ribe i proizvodnja gljiva). Shema je uvedena nakon konsultacija sa socijalnim partnerima i drugim relevantnim akterima (poslodavcima, sindikatima i predstavnicima industrije). Inicijalno je uspostavljena kvota za državljane tadašnjih zemalja kandidata za pristupanje EU, ali od 1. maja 2004. to više nije relevantno, jer državljani tih zemalja sada imaju pravo slobodnog pristupa tržištu rada Velike Britanije, pod uvjetom da se prijave vlastima (Odjeljak IX.1.3.2 u daljem tekstu). U junu 2005. je shema revidirana i radne

143

dozvole se više ne izdaju za sektor uslužnih djelatnosti. Kvota za 2005-2006. je 3.500 dozvola (600 u obradi ribe, 2.100 u obradi mesa, 800 u uzgoju gljiva). Ključne karakteristike i kriteriji:

prijavljeni moraju biti starosti između 18 i 30 godina tokom cijelog procesa prijavljivanja; dozvola za ulazak mora se dobiti od najbliže britanske diplomatske misije; radne dozvole izdaju se najviše na period od 12 mjeseci, a radnici migranti nakon tog

perioda moraju napustiti Veliku Britaniju; poslodavci su, ako imaju bilo kakve sumnje je li osoba napustila Britaniju, dužni

obavijestiti Centar za dozvole; prelazak sa ove na drugu shemu za radnu dozvolu nije dozvoljen; raniji nositelji ovakvih dozvola mogu se ponovo prijaviti, bilo pod istom ili pod drugim

shemom za radnu dozvolu, ali tek nakon što su najmanje dva mjeseca proveli van Britanije; izdržavani članovi porodice ne mogu sa nositeljem ovakve dozvole doći u Britaniju; važe redovni kriteriji za radne dozvole (tj. test tržišta rada, kojim se pokazuje da je

poslodavac utvrdio da nema drugih domaćih ili radnika iz EU koji bi mogli raditi taj posao, na osnovu oglašavanja od 4 sedmice), mada je granica traženih kvalifikacija puno niža nego u shemi za običnu radnu dozvolu (Tekst VI.9). Izvor: Velika Britanija (2005b). VI.4.3.3 Sheme za obuku na radu

Sheme za obuku na radu ključni su izvor privremene migracije radne snage i obuka na radu igra značajnu ulogu u tržištima rada datih zemalja. Osnovne karakteristike tih shema su:

radne dozvole obično se daju polaznicima obuke, bez primjene testa tržišta rada; većina shema od polaznika traži da zadovoljavaju određene kvalifikacije ili uvjete

(npr. status studenta ili radnici koje strani poslodavci šalju na sticanje iskustva); sheme se često koriste za srednje i niže kvalificiranu radnu snagu; zaposlenje je na ograničen vremenski period (između 24 sedmice i 2 godine); u nekim zemljama odredišta su sheme za obuku na radu namijenjene mlađim osobama

iz određenih zemalja;39 u nekim zemljama odredišta se primjenjuje sistem rotacije.40

Ako su dobro organizirane, ove sheme nude ličnu korist radnicima migrantima koji u njima

učestvuju, jer u zemlji odredišta mogu steći značajne vještine i obuku na radu. Takve sheme mogu biti od koristi i za zemlje porijekla, jer po povratku kući radnici migranti sa sobom donose znanje i iskustvo. Međutim, potrebno je s pažnjom osigurati da poslodavci ne zloupotrebljavaju takve programe, te da se takvi radnici ne koriste kao jeftina radna snaga. VI.4.3.4 Rad u domaćinstvu

Kako je rečeno u Odjeljku 3.4 u Uvodu, migracija rada postepeno osnažuje žene u smislu većeg samopouzdanja i veće ekonomske nezavisnosti, ali dosta je žena migranata bez ikakvih dokumenata na neformalnim, nezaštićenim i neuređenim tržištima rada, uključujući radnice za rad u domaćinstvu, čija je situacija zabrinjavajuća. Tekst VI.15

Radne dozvole za obuku i radno iskustvo u Velikoj Britaniji

Radne dozvole za obuku i radno iskustvo izdaju se privremeno, za obuku i radno iskustvo, a korisnici obično ne mogu prelaziti na radne dozvole za biznis i komercijalni rad. Radnici sa ovakvim dozvolama moraju izaći iz Velike Britanije na period od 12 do 24 mjeseca, prije nego što se mogu vratiti sa novom dozvolom.

144

Nositelji radnih dozvola koji nisu državljani EEA moraju imati dozvolu za ulazak u Veliku

Britaniju na period koji je duži od 6 mjeseci. Takve osobe moraju se prijaviti najbližem britanskom diplomatskom predstavništvu (ambasadi, konzulatu ili visokom komesarijatu) u svojoj zemlji boravka, u roku od šest mjeseci od izdavanja radne dozvole. Ako dobiju dozvolu za ulazak, obično je to na isti period kao i radna dozvola.

Izdržavani ili drugi članovi porodice nositelja takve dozvole mogu s njim doći u zemlju, a imaju i pristup zaposlenju, ako radnik ima dozvolu boravka za više od 6 mjeseci. Izvor: Velika Britanija (2005c).

Rad u domaćinstvu značajan je element sve većeg fenomena migracije, naročito kad su žene u pitanju. Ispomoć u domaćinstvu obično rade žene koje su unutrašnji ili međunarodni migranti, a koje u mnogim zemljama odredišta predstavljaju između 50% i 60% svih žena migranata. U Italiji, 50% od ukupno procijenjenih osoba koje rade kao ispomoć u domaćinstvu predstavljaju nedržavljani EU, a u Francuskoj se smatra da je preko 50% svih žena migranata angažirano kao ispomoć u kući (RESPECT, 2000). Nedostatak mogućnosti za legalnu migraciju žena se generalno smatra jednim od osnovnih razloga takve koncentracije žena u ispomoći u kući.

Osobu koja radi na ispomoći u domaćinstvu, kućepaziteljicu ili domaćicu, ILO definira kao svaku drugu osobu koja je zaposlena u odnosu na privatni dom, u cjelini ili dijelom, u bilo kojoj od sljedećih dužnosti: kuhar, posluga, kelner, batler, njegovateljica, osoba za čuvanje djece, lični poslužitelj, barmen, lakej, šofer, vrtlar, perač veša ili stražar. Postojeća potražnja za strancima za ispomoć u domaćinstvu zvanično se ne priznaje i dosta domaćih radnika u svojim zemljama odustaje od takvog posla. Malo je vjerovatno da će domaći radnici, koji su već samo ograničen dio ukupnog broja osoba za ispomoć u kući, htjeti da se vrati u taj sektor.

(a) Nepostojanje međunarodne konvencije koja bi pokrivala sektor rada u domaćinstvu ILO je 1965. usvojio rezoluciju o uvjetima zaposlenja radnika u domaćinstvu, a od država

članica se tražilo da uvedu „zaštitne mjere“ i obuku radnika tamo gdje je to moguće, u skladu sa međunarodnim standardima rada. U to vrijeme se razmatralo istraživanje tok sektora, kao osnova na kojoj bi se mogao usvojiti neki međunarodni instrument za uvjete pod kojima se zapošljavaju radnici u domaćinstvu. Do danas nema nikakve međunarodne konvencije za takve radnike, jer za to nema međunarodne podrške.

U mnogi zemljama su radnici u domaćinstvu isključeni iz zakona o radu, a uvjeti u kojima rade su i dalje neuređeni. Smatra se da se zapošljavanje ispomoći u kući ne „uklapa“ u ukupni okvir postojećih zakona o radu, jer je najveći dio posla koji te osobe obavljaju nevidljiv, radi se u kućama (koje se ne smatraju radnim mjestom) privatnih lica (koja se ne smatraju poslodavcima). Upravo zbog svih tih faktora, radnici u domaćinstvu generalno se ne smatraju uposlenicima i njihov je rad potcijenjen. Većina domaćih zakona o radu ne uzima u obzir specifičnost njihovog radog odnosa, te im tako oduzima status “pravog radnika” koji ima pravo na zakonsku zaštitu. Uvjeti rada radnika u domaćinstvu i dalje su, u suštini, neuređeni. Zapravo, ne samo da neke zemlje ispomoć u domaćinstvu ne smatraju radnicima i isključuju ih iz zaštite, već im se ne da ni bilo kakva druga zaštita po osnovu nekog drugog domaćeg zakona. Mnoge zemlje imaju diskriminirajuće odredbe koje se tiču radnika u domaćinstvu, ili im ne daju pravo da se udružuju u sindikate.

145

Kao prvo, vrlo je bitno da zemlje odredišta prepoznaju nivo potreba za stranim radnicima u domaćinstvu. Drugo, bitno je prepoznati značaj uvođenja politike rada. Postojeće politike rada zaista su unijele promjene u situaciju u kojoj su radnice migranti. Neke zemlje, kao što su Italija i Španija, prepoznale su potražnju na svom tržištu rada i tražile uređenje i/ili uspostavile godišnje kvote za žene migrante koje dolaze da rade u tom sektoru. Uređena migracija zaista može promijeniti socijalnu cijenu migracije žena, i za same žene, a i za njihove porodice. Žene migranti koje uživaju uređen status češće mogu posjećivati porodicu, šalju veće svote kući i planiraju povratak ranije, čim uštede dovoljno da započnu neki posao i izgrade kuću u zemlji porijekla. Mogu primati normalne plaće i imati socijalnu zaštitu. S druge strane, tamo gdje nema takvih uređenih shema, ljudska cijena je dugoročna odvojenost od porodice. Vrlo često se godinama ne mogu viđati sa suprugom, djecom i drugim članovima porodice, rade za vrlo male plaće, nemaju socijalnu zaštitu i često trpe izuzetno loše uvjete rada, odnosno trpe zlostavljanje i eksploataciju.

Na osnovu istraživanja i iskustava različitih projekata i skupova ILO-a, uspostavljeno je nekoliko osnovnih koraka za zaštitu radnika u domaćinstvu u zemljama odredišta:

zakonodavstvo: osigurati da radno zakonodavstvo radnicima u domaćinstvu daje ista prava kao i svim drugim radnicima i da ne sadrži diskriminirajuće odredbe;

politika rada: osigurati da politika rada u vezi sa migracijom priznaje potražnju tržišta rada za radnicima u domaćinstvu i da za njih otvori legalne kanale migracije;

monitoring: uvođenje nekog mehanizma monitoringa nad uvjetima rada na radnom mjestu;

zabrana zloupotrebe: naprimjer, zabrana oduzimanja ličnih dokumenata od radnika u domaćinstvu;

krivično gonjenje: insistiranje na krivičnom gonjenju onih agencija za zapošljavanje i poslodavaca ili sponzora za koje se uspostavi da su prekršili svoje ugovorne obaveze ili počinili zloupotrebu;

fleksibilnost: unaprijediti fleksibilnost koja bi omogućavala radnicima u domaćinstvu da promijene poslodavca (bez zatvaranja i deportacije) u slučajevima pritužbi na zloupotrebu;

zakonska zaštita: radnici u domaćinstvu bi, kao minimum, trebali imati koristi od zakonskih odredbi u pogledu jasno definiranih sati rada i odmora, noćnog i prekovremenog rada, uključujući odgovarajuću naknadu, jasno definiran sedmični i godišnji odmor, minimalnu plaću i njenu isplatu, standarde okončanja zaposlenja i socijalnu zaštitu.

Uz to, s obzirom na to da većina radnika u domaćinstvu tu i živi, te da će, ako izgube

posao, izgubiti i mjesto stanovanja, bitno je da imaju pristup socijalnim službama i smještaju, ili barem privremenoj sigurnoj kući.

(b) Primjeri dobre prakse u zaštiti radnika u domaćinstvu Ured za državljanstvo i imigraciju Kanade je 2003. uveo Program za rezidentne

njegovatelje, za poslodavce i njegovatelje, na osnovu nedostatka rezidentnih njegovatelja za djecu, starije ili osobe sa onesposobljenjima, na kanadskom tržištu rada. To je prvi program te vrste u nekoj industrijski razvijenoj zemlji.

Prije 2003. godine Kanada je status stalnog boravka dala samo za 216 osoba koje su radile kao kućepazitelji, posluga i lični pomoćnici, i još 1.721 za osobe registrirane za njegu djece. Program za rezidentne njegovatelje omogućava prijavu za stalni boravak u Kanadi nakon dvije godine zaposlenja, u roku od tri godine od dolaska u zemlju (Tekst VI.16). Mada program jasno omogućava legalnu migraciju za ovu kategoriju zaposlenja, ipak treba naglasiti da jeste predmet kritike, naročito u pogledu zahtjeva da njegovatelj živi u poslodavčevom

146

domaćinstvu i, malo šire, u pogledu isključenja radnika u domaćinstvu iz bodovnog sistema imigracije na osnovu zaposlenja (Odjeljak VI.3.1.1 u gornjem tekstu), s obzirom na to da postoji velika potražnja za ovom vrstom rada i da nivo kvalifikacija obično takvim radnicima omogućava da na početku dobiju status stalnog boravka. Čini se da je ovakav pristup usvojen kako bi se osigurali da se najmanje dvije godine radi na takvim poslovima prije nego što radnici dobiju stalni boravak i pređu na drugi posao. Tekst VI.16

Program za rezidentne njegovatelje u Kanadi

Cilj Programa za rezidentne njegovatelje je da se kvalificiranim migrantima ponudi mogućnost da rade u Kanadi na poslovima njege djece, starijih ili osoba sa onesposobljenjem u privatnim domovima, tamo gdje nema kanadskih državljana ili osoba sa stalnim boravkom koje bi takav posao radile (Pravila o imigraciji, 2002, st. 110-115). Osnovna karakteristika ovog programa je uvjet da migranti žive u domu poslodavca. Osobe koje žele raditi kao rezidentni njegovatelji moraju se prijaviti za radnu dozvolu izvan Kanade, imati ponudu za posao koju je potvrdio Centar za ljudske resurse i razvoj vještina Kanade, te zadovoljavati četiri uvjeta: 1) uspješno završeno obrazovanje ekvivalentno kanadskom srednjoškolskom obrazovanju; 2) uspješno završenu šestomjesečnu razrednu obuku ili 12 mjeseci plaćenog radnog iskustva, uključujući najmanje 6 mjeseci kontinuiranog rada za jednog poslodavca u području vezanom za posao za koji se rezidentni njegovatelj prijavljuje, u periodu od tri godine prije podnošenja zahtjeva za radnu dozvolu; 3) zadovoljavajuće znanje jednog od službenih jezika Kanade; i 4) posjedovanje ugovora o zaposlenju kod budućeg poslodavca (Pravila o imigraciji, 2002, stav 112). Isto kao i u drugim privremenim poslovima u Kanadi, i ovdje je moguće tokom boravka u zemlji mijenjati poslodavca, pod uvjetom da Centar za ljudske resurse i razvoj vještina potvrdi to zaposlenje i da se dobije nova radna dozvola. Međutim, prema izvještaju Specijalnog izvjestitelja Ujedinjenih nacija za ljudska prava migranata, koji je 2000. posjetio Kanadu, čini se da nisu svi rezidentni njegovatelji upoznati sa takvom mogućnošću, te da je u slučaju pritužbe protiv prethodnog poslodavca za zloupotrebu dosta teško naći novi posao. Nakon neprestanog rada na poslovima rezidentnog njegovatelja u kumulativnom periodu od dvije godine, u vremenu od tri godine od dolaska u zemlju, migranti se mogu prijaviti za stalni boravak u Kanadi (Pravila o imigraciji, 2002., stav 113.1.d). Vrijeme koje je provedeno na produženom odmoru van Kanade ne ulazi u računanje tog vremena od dvije godine zaposlenja. Kad zahtjev za stalni boravak dobije pozitivnu ocjenu, migranti se mogu prijaviti za „otvorenu“ radnu dozvolu, koja im daje slobodan pristup tržištu rada dok ne dobiju formalnu potvrdu stalnog boravka. Tokom 2004. godine 4.292 njegovatelja i njihovih izdržavanih članova porodice (3.296 podnositelja i 996 supružnika ili izdržavanih članova) dobili su status stalnog boravka. Izvor: Kanada (2002d), UN ECOSOC (2000b), Kanada (2005b:6). U aprilu 2005. Evropska konfederacija sindikata (ETUC) je, u saradnji sa sindikalnim organizacijama PICUM i IRENE, upriličila međunarodni seminar pod naslovom „Izaći iz sjene: organizacija radnika u domaćinstvu ka uspostavi zaštitnog regulativnog okvira za rad u domaćinstvu“. Cilj seminara bio je da ispita potencijal evropskih sindikata da organiziraju i promoviraju inicijative za donošenje strateških odluka u vezi sa radnicima u domaćinstvu.

Danas sindikati različitih evropskih zemalja daju podršku ženama migranticama koje rade u domaćinstvu (sa ili bez dokumenata). U Belgiji, FGTB (Savez sindikata Belgije) ženama migranticama koje rade u domaćinstvu pruža pravnu i administrativnu pomoć. U Italiji,

147

sindikati CGIL i UIL podržali su 2002. kampanju za uređenje statusa (Tekst VIII.5) tako što su pružili pravnu i administrativnu pomoć. CGIL je otišao i dalje i pokrenuo program pod nazivom „Aktivno građanstvo za žene migrante“. U Portugalu, pošto je zakon nedavno modificiran u smislu pojednostavljenja i pomoći u legalizaciji statusa žena migrantica, UGT-P (Konfederacija sindikata Portugala) vodi kurseve obuke kojima se sindikalna rukovodstva upoznaju sa procedurom legalizacije i uslugama podrške koje su dostupne imigranticama, te organizira različite kongrese na tu temu. U Španiji, UGT (Opći radnički sindikat) vodi značajne aktivnosti na proširenju zaštite na sve radnike bez dokumenata, a posebno na žene migrantice koje rade u domaćinstvu. U Velikoj Britaniji, Sindikat radnika u transportu i ostalih radnika (TGWU) već dugi niz godina potiče migrante koji rade u domaćinstvima da im se pridruže, bez obzira na status. Isti scenarij se ponavlja u Grčkoj, gdje je uspostavljen i sindikat radnika u domaćinstvu, u saradnji sa Centrom za radnu snagu u Atini (ICFTU, 2002: 2-3). U Švicarskoj, SIT (Međustrukovni radnički sindikat) pomaže radnicima u domaćinstvu bez dokumenata da prevaziđu administrativne prepreke, tako što kandidatima daje uvjerenja iz kojih se vidi da ih sindikat zastupa i štiti od hapšenja dok procedura ne bude okončana. Radnici u domaćinstvu u Švicarskoj obično su iz Perua, Kolumbije, Brazila i Filipina. SIT pokušava izraditi sistem „čekova“ za zaposlenje, kakav se već koristi u Francuskoj i kojim se omogućava poslodavcima da svaku spremačicu prijave poreskim organima i organima socijalne zaštite, bez administrativnih komplikacija (ICFTU, 2002: 3-5). VI.4.3.5 Radnici pod ugovorom

Jedna od karakteristika privremene migracije radne snage specifična za Njemačku je sistem „posudbe“ po sistemu zvanom Werkvertrag, gdje se radnici pod ugovorom raspoređuju na posao u Njemačkoj, ali su i dalje uposlenici poslodavca u svojoj zemlji. Po bilateralnim sporazumima na taj način je 2004. angažirano 45.400 radnika, od kojih je skoro pola bilo iz Poljske (OECD, 2005: 195-196).41 Dok je za zaposlenje u Njemačkoj potrebna radna dozvola, specifičnost ovog sistema je da nema potrebe za testom tržišta rada. Uz to, uposlenik je nositelj socijalnog osiguranja samo u svojoj zemlji, a ne i u Njemačkoj, čime se njemačkom poslodavcu smanjuje trošak po radniku. Međutim, takav aranžman može biti nepovoljan po radnika ako su socijalna davanja u zemlji porijekla značajno nepovoljnija (što je često i slučaj u zemljama iz kakvih takvi radnici dolaze). Tekst VI.17

Cirkularna migracija radne snage i zajednički razvoj

Sindikat poljoprivrednika Katalonije je 1999, zajedno sa sindikatima Valencije i Majorke, počeo upravljati sistemom zapošljavanja zemljoradnika iz Kolumbije, Maroka i Rumunije, sa ciljem da zadovolji potrebe za radnom snagom tokom žetvene sezone.

Sindikat poljoprivrednika specijalizirao se za upravljanje prilivom sezonskih poljoprivrednih radnika. On sam definira i ocjenjuje potrebe za radnom snagom u poljoprivrednom sektoru. Sa Ministarstvom rada određuje kvote, zapošljavanje i logističke aspekte kao što su izdavanje viza, prevoz, smještaj i praćenje uvjeta rada.

Program smještaja koji promovira fondacija „Poljoprivrednici za solidarnost“ počinje s dolaskom sezonskih radnika, kojima se održi početna obuka i jedan informativni kurs o radnom zakonodavstvu, pristupu zdravstvenoj zaštiti, načinu slanja novca kući, osnovama jezika i lokalnim socijalnim službama. Radnicima daje podršku i u slučaju hospitalizacije, organizira društveno-kulturne aktivnosti i obuku na različite teme i po zahtjevu samih radnika.

Uz to, kroz svoj razvojni program „Poljoprivrednici za solidarnost“ promoviraju i podržavaju sezonske radnike koji žele kolektivnim inicijativama pomoći u razvoju zajednica

148

iz kojih dolaze. Takve inicijative rade na stvaranju pozitivnih socijalnih ili produktivnih efekata u lokalnim zajednicama, što se može odnositi na, recimo, uspostavu informativnog centra za žene, grupe malih proizvođača mlijeka, ili osnivanje kooperative za marketing i prodaju voća. Uz novac za svoje porodice radnici migranti upravo takvim osnaživanjem i uz podršku mreže „Poljoprivrednika za solidarnost“ mogu promovirati ekonomsko-socijalne inicijative u zajednicama iz kojih dolaze.

Zajednički razvoj počinje kretanjem sezonskih radnika između zajednice porijekla i zajednice domaćina. U zajednici domaćina u prosjeku borave po šest mjeseci, a šest mjeseci kod kuće. Rezultat toga je da se stvaraju dva paralelna toka:

ekonomski tok: sezonski radnici svojim radom doprinose održivosti sektora proizvodnje voća u svojoj zemlji; zauzvrat primaju plaće koje, u velikoj mjeri, opet šalju svojim porodicama;

neopipljivi tok, tj. razmjena znanja i iskustava: prisustvo sezonskih radnika u zemlji domaćinu tamošnje stanovništvo približava stvarnosti ugroženije zajednice; time se promovira razvoj takve zajednice kroz kolektivne projekte koje sufinansira zemlja domaćin.

Tzv. twinning programi omogućavaju stabilizaciju privremene migracije radne snage i osiguravaju da migracija radne snage ima pozitivan odraz na zajednice porijekla. Izvor: Sindikat poljoprivrednika (april 2006).

VI.4.4 Pitanja politike rada Ako se njome ispravno upravlja, privremena migracija radne snage može biti od koristi

svima koji učestvuju u procesu (zemljama porijekla, zemljama odredišta i radnicima migrantima) (GCIM, 2005: 16, stav 25),42 a primjer kako se to u praksi postiže vidi se iz Teksta VI.17, koji govori o privremenoj migraciji poljoprivrednih radnika u Španiju.

Dosta je značajnih pitanja politike rada koja bi zvaničnici i radnici u administraciji trebali razmotriti prije izrade programa za privremenu migraciju radne snage.

Prvo, kako je rečeno u Odjeljku VI.3 u gornjem tekstu, stalna migracija radne snage sve se više smatra realnom opcijom u nekim evropskim zemljama, posebno kad je u pitanju mogućnost da se visokokvalificirani migranti navedu na to da se stalno nastane u tim zemljama. Donositelji odluka u zemljama odredišta moraju razmotriti prednosti takve migracije u odnosu na privremenu, te okolnosti u kojima se ona može promovirati, nastojeći istovremeno, u saradnji sa zemljama porijekla, da se osigura da zemlja porijekla time ne ostane bez svojih najsposobnijih ljudi. Drugo, mada koncept privremene (cirkularne) migracije radne snage može dobro zvučati u teoriji, sve se više postavlja pitanje kako uobličiti takve programe da i u budućnosti budu uspješni, s obzirom na ranije neuspjehe takvih shema, posebno u Sjevernoj Americi i zapadnoj Evropi (Tekst VI.18). Čini se da u tom smislu ne postoje nikakva gotova rješenja. Tekst VI.18

Program za privremene strane radnike i raniji neuspjesi u politici rada

„Druga optužba (uz etički argument na osnovu brige o pravima – vidjeti Poglavlje VII) je da je ovaj program jednostavno neodrživ. Takav argument se zasniva na činjenici da mnogi takvi raniji i sadašnji programi, a naročito program „Bracero“ u SAD-u (1942-64) i program „Gastarbeiter“ u Njemačkoj (1955-73), nisu ostvarili navedene ciljeve, već su, umjesto toga, stvorili veliki broj neželjenih negativnih posljedica. Najznačajniji negativni efekti su

149

eksploatacija radnika migranata i pri odabiru i pri zaposlenju, pojava poremećaja na tržištu rada, te rast strukturalne zavisnosti određenih industrijskih grana od kontinuiranog zapošljavanja radnika migranata i, možda najznačajnija iz ugla zemlje porijekla, činjenica da se mnogi takvi radnici ne vraćaju, već se nastanjuju u zemljama prijema.“ Izvor: M. Ruhs (2005:213).

VI.4.5 Kako programe privremene migracije radne snage učiniti izvodivim Dva su pitanja koje je neophodno riješiti: osigurati da se privremeni migranti vrate u zemlje porijekla i garantirati im pravičan tretman u zemlji odredišta, u svjetlu činjenice da su im zaposlenje i status manje sigurni. Što se tiče prvog pitanja, dosta evropskih zemalja ima različitu politiku i administrativnu praksu za određivanje privremenog statusa, uglavnom u vezi sa omogućavanjem povratka. Što se tiče drugog pitanja, s obzirom na ranije neuspjehe (Tekst VI.18), bitno je spriječiti eksploataciju radnika migranata tako što će se na odgovarajući način zaštititi njihova prava. Srodno, ali zasebno pitanje je potreba da se izbjegnu poremećaji u tržištu rada i strukturalna ovisnost određenog sektora o stranoj radnoj snazi.

U tom smislu se predlaže da bi bilo potrebno uspostaviti mjere kojima se omogućava da se radnici migranti zapošljavaju samo kad su potrebni. Takve mjere mogu podrazumijevati naplatu značajne naknade od poslodavca za svakog zaposlenog radnika. Naknada bi trebala iznositi toliko da se poslodavci potaknu da radnike traže na domaćem tržištu rada ili da razmatraju druge alternative, kao što su mehanizacija proizvodnog procesa ili traženje vanjskih izvršitelja, tzv. outsourcing (Ruhs, 2005: 214).

Nametanje granica ili uvjeta za spajanje porodica u nekim se zemljama koristi kao način na koji se osigurava da su radnici migranti tu privremeno i da je manje vjerovatno da će tu htjeti ostati, odnosno da će se na kraju ugovora o zaposlenju željeti vratiti kući. Složeno pitanje integracije razmatra se u Odjeljku VII.3.2, mada je ovdje bitno naglasiti da u pogledu pitanja spajanja porodice postoje velika neslaganja. S jedne strane, neke evropske zemlje (Austrija, Njemačka i Holandija) su pokušale nametnuti uvjete za prijem članova porodice (uključujući i članove porodice svojih državljana) kako bi ocijenili da li su određene osobe pogodne za integraciju u zajednicu domaćina (Groenendijk, 2004). S druge strane, jedinstvo porodice smatra se vitalnom komponentom uspješne integracije u društvo.43 Što se tiče privremenih radnika migranata, u jednom broju zemalja članica OSCE-a spajanje porodica često se sezonskim radnicima ne dozvoljava. U Velikoj Britaniji, naprimjer, trenutno nije dozvoljeno za većinu niže kvalificiranih privremenih radnika migranata (npr. Sektorska shema i Shema za sezonske poljoprivredne radnike – Tekstovi VI.12 i VI.14), a u Španiji podliježe jednogodišnjem periodu čekanja, što u suštini sprečava porodice da se pridruže stranim radnicima koji u zemlji borave privremeno.44 Ni u Kanadi nije moguće spajanje porodica u Programu za sezonske poljoprivredne radnike iz Meksika i sa Kariba. VI.4.5.1 Kako osigurati povratak

Postoji određeni broj mjera u politici rada kojima zemlje odredišta mogu osigurati da se privremeni migranti vrate, uključujući:

graničnu kontrolu na izlazu iz zemlje zaposlenja; obavezu za poslodavaca ili sponzora da prijavljuju radnike migrante koji su još uvijek

u zemlji; uvođenje sistema rotacije, koji radnika sprečava da se vrati na isti posao, barem u

određenom periodu; različite finansijske poticaje za povratak;

150

tradicionalna sredstva koja osiguravaju povratak, kao što su deportacija ili protjerivanje.

Kontrola može postojati u obliku provjere na granici prilikom izlaska iz zemlje zaposlenja. Mada neke zemlje imaju kontrole izlaska (npr. zemlje učesnice sistema Schengen obavezne su to da rade, i za državljane EU i za državljane trećih zemalja (EU, 1990: član 6(2)(b)). Te kontrole obično se ne provode sa ciljem da se provjeri jesu li migranti prekoračili dozvoljeni boravak po osnovu radne dozvole u datoj zemlji. Rezultat toga je da u vezi s ovim pitanjem postoji manje statističkih podataka. Međutim, nedavne promjene graničnih pravila EU sada traže da se državljanima trećih zemalja u pasoš stavi pečat i pri ulasku i pri izlasku iz EU, čak i za kratke vize, čime je lakše provjeriti je li neko prekoračio period dozvoljenog boravka, i odrediti kolike su razmjere tog problema.45

U Velikoj Britaniji, prema Sektorskoj shemi (Tekst VI.14), poslodavci trenutno imaju obavezu da obavijeste Centar za radne dozvole ako imaju bilo kakve sumnje je li neki radnik migrant napustio zemlju nakon okončanja zaposlenja (Velika Britanija, 2005b: 3, stav 5(d)). U skladu sa novim bodovnim sistemom, koji je vlada najavila u martu 2006. (Odjeljak VI.3.4 u gornjem tekstu), obaveza poslodavca će prema sponzorskom ugovoru postati još strožija (Tekst VI.19). Španija je postigla bilateralne sporazume koji će migrante radnike potaći da se, ako žele steći pravo olakšanog odlaska u Španiju na novo zaposlenje, pri polasku u zemlju porijekla prijave u tamošnje špansko konzularno predstavništvo (Tekst VI.12 i Odjeljak IX 1.1.3 u daljem tekstu).

Određeni broj evropskih zemalja ima „sistem rotacije“, naročito za sezonske radnike, a Njemačka i Velika Britanija imaju sheme za radnike migrante na obuci (Odjeljak VI.4.3.3), koje od takvih radnika traže da napuste zemlju po završetku privremenog zaposlenja i ne mogu određeno vrijeme ponovo ući u zemlju na (između 3 i 9 mjeseci za sezonske radnike i između jedne i tri godine za radnike na obuci).

Radnicima migrantima je u nekoliko zemalja u prošlosti nuđen poticaj za povratak u matičnu zemlju, sa različitim nivoom uspjeha. Takve inicijative obično podrazumijevaju finansijsku pomoć koja migrantima pomaže u ekonomsko-socijalnom prilagođavanju pri povratku, ili da postanu ekonomski samostalni, ili da po povratku započnu samostalnu poslovnu aktivnost. Takve sheme poticaja se, s druge strane, češće povezuju sa pružanjem pomoći neuspješnim tražiteljima azila i neregularnim migrantima da se dobrovoljno vrate (Odjeljak VI-II.4.6 u daljem tekstu).46 Drugi finansijski poticaji mogu podrazumijevati mogućnost da migranti nakon povratka u zemlju porijekla iskoriste naknadu za socijalna i poreska davanja (Martin i dr., 2005: 122), ili uspostavu specijalnih štednih računa kroz koje migranti koriste posebne, visoke kamatne stope, pod uvjetom da štednju koriste tek nakon povratku u zemlju porijekla (Ruhs, 2005: 213). Tekst VI.19

Sponzorstvo prema predloženom novom bodovnom sistemu za migraciju u Veliku Britaniju

Politika rada 57. Osnova politike rada, kad je sponzorstvo u pitanju, je da bi oni koji imaju korist od

migracije – ne samo vlada, već i poslodavci i obrazovne ustanove – trebali imati ulogu u osiguravanju da se sistem ne zloupotrebljava. Zajedničkim radom će biti moguće ostvariti sistem koji Velikoj Britaniji daje migrante koji joj trebaju, ali i koji ne dovodi one kakvi joj ne trebaju. Ispravno vođen sistem migracije je za Veliku Britaniju odgovornost koju zajednički snose i vlada i društvo u cjelini.

151

Uvjerenja o sponzorstvu 58. Za svaku prijavu u nivoima 2, 3 i 5 (vidjeti Tekst VI.7), važeće uvjerenje o sponzorstvu

je garancija sponzora da je prijavljeni sposoban za određeni posao ili studij, te ga iz ugla imigracije treba smatrati pouzdanim, tj. velika je vjerovatnoća da će ispoštovati uvjete dozvole boravka. Time se zamjenjuje sadašnji subjektivni test, koji traži odluku o tome odgovara li određeni kurs prijavljenom, jer je takvu odluku bolje prepustiti samoj obrazovnoj ustanovi, ili odluku može li prijavljeni raditi određeni posao, o čemu će bolje prosuditi poslodavac.

Odobreni sponzori 61. S obzirom na težinu koju u procesu izdavanja dozvole za dolazak ili boravak nosi

sponzorska garancija, bitno će biti da se osigura da svi sponzori budu vjerodostojni i dobronamjerni. Prema tome, neophodno će biti da sve organizacije koje žele biti sponzori imaju odobrenje Ministarstva unutrašnjih poslova, kako bi se izdala uvjerenja o sponzorstvu. Potencijalni sponzori će morati podnositi zahtjeve u kojima će dokazati da zadovoljavaju propisane uvjete, te prolaziti određene provjere prije nego što dobiju odobrenje...

Dužnosti sponzora 63. Uz preuzimanje veće odgovornosti pri provjeri vjerodostojnosti migranata koje žele

dovesti u Veliku Britaniju, od sponzora će se tražiti da sarađuju sa mehanizmom monitoringa Ministarstva unutrašnjih poslova.

64. Sponzori će nas morati obavještavati o tome je li migrant došao na posao prvog dana rada, odnosno je li krenuo na određeni kurs. Od njih će se očekivati i da daju obavještenje o bilo kakvom dužem odsustvovanju sa posla ili kursa, ili o raskidu ugovora, o napuštanju posla, ili promjeni obrazovne ustanove. Sponzori će nas morati obavještavati i o svim promjenama kod sebe, recimo ako se spajaju sa drugom ustanovom ili ih druga ustanova preuzima...

Rangiranje sponzora 66. Da bi se to omogućilo, sponzore ćemo rangirati kao A ili B, u zavisnosti od uspjeha u

radu i politike rada. To će, s druge strane, migrantima koje žele sponzorirati dati manje ili više bodova kad se kod nas prijavljuju. Sponzori koji ispunjavaju svoje obveze i čiji migranti redovno ispunjavaju sve uvjete imigracije mogu očekivati da dobiju rang A. Sponzori koji su manje uspješni u radu ili bi trebali unaprijediti procedure dobit će rang B. Prema tome će i sponzori, da bi zadržali integritet, imati razloga da rade najbolje što mogu. Prije nego što im se da inicijalni rang, novi sponzori će se ocjenjivati u pogledu rizika od slučaja do slučaja.

67. Neuspješni sponzori ili oni za koje postoje dokazi o nepoštivanju uvjeta ili prevari će se uklanjati sa liste odobrenih sponzora, a mogu biti i krivično gonjeni. Prije uklanjanja sa liste, sponzore ćemo obavještavati o svojim namjerama i davati im priliku da uvedu promjene u svoj rad, mada će privremeno sve prijave biti obustavljene. Izvor: Velika Britanija (2006:19-20). Standardne metode kojima se poštuje ograničenje boravka migranta su protjerivanje i deportacija, koji se primjenjuju na radnike koji prekorače dozvoljeni boravak i nađu se u neovlaštenoj ili neregularnoj situaciji. Međutim, jasno je da u vezi sa ovakvim načinom osiguravanja povratka postoje pitanja humanitarnog aspekta i troškova, naročito ako se radi o prisilnom povratku. Naprimjer, IOM zagovara dugoročnu održivost dobrovoljnog povratka. I dok se propisi i politika rada EU grade sa fokusom na saradnji država članica o pitanju prisilnog povratka, nedavni prijedlog Komisije o zajedničkim standardima za povratak

152

ilegalnih migranata (Tekst VI-II.8), uključujući neregularne radnike migrante, podržava jednomjesečni „period za dobrovoljni povratak“, koji potencijalnim povratnicima daje mogućnost da razmotre dobrovoljni odlazak, uz prednost što im to daje mogućnost da se kasnije mogu ponovo vratiti u zemlju (EU, 2005c: 4 i član 6(2)). Tekst VI.20

Međunarodni standardi o zaštiti privremenih radnika migranata

Osnovne konvencije ILO-a o zaštiti radnika migranata, Konvencije br. 97 i 143 i Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata, u smislu zaštite ne prave razliku između radnika migranata koji su došli sa ciljem da se nastane i onih koji su primljeni na privremeno zaposlenje, mada jeste bilo određenih prilagođavanja koja pokrivaju posebne kategorije privremenog rada.

U Konvenciji br. 143. studenti i polaznici obuke eksplicitno su isključeni iz dijela o jednakom tretmanu. Isključeni su i iz odredbi Konvencije o pravima radnika migranata, osim u 5. dijelu, koji se odnosi na posebne kategorije migranata i radnicima vezanim za projekte i određene poslove ne daje neka prava, kao što su pristup stručnom usmjeravanju i raspoređivanju, stručnoj obuci, socijalnom stambenom smještaju i slobodnom izboru zaposlenja (čl. 61 i 62). Mada može biti ograničenja i u pravima sezonskih radnika, relevantna odredba člana 59(1) nije obavezna. Zapravo, kada su u pitanju sezonski radnici koji su u datoj zemlji radili značajniji vremenski period, član 59(2) Konvencije od zemalja potpisnica traži da im se da povoljniji tretman, tako što će im se omogućiti pristup drugim oblicima zaposlenja i dati prednost nad drugim radnicima koji traže ulazak u zemlju.

Prema tome, sa izuzetkom prihvatljivih manjih izmjena, garancije prava za privremene radnike migrante i migrante sa sigurnijim boravišnim statusom trebale bi, u principu, biti iste. Uz to, skoriji prijedlozi da programi za privremenu migraciju radne snage budu efikasniji nisu nekompatibilni sa osiguravanjem adekvatne zaštite prava radnika migranata. Naprimjer, izvještaj Svjetske komisije o međunarodnoj migraciji preporučuje, između ostalog, da se pri uspostavljanju efikasnijih programa pažljivo razmotre načini na koje se privremeni migranti obavještavaju o svojim pravima i obavezama, čime se osigurava da se u pogledu radnih prava tretiraju isto kao i domaći radnici; da se privremenim migrantima da pravo da tokom trajanja radne dozvole mijenjaju poslodavca; te da se prati izvršenje radnih dozvola i ugovora koje takvi migranti imaju, u odnosu na zemlje koje su na „crnim listama“ i poslodavce koji krše odredbe takvih dokumenata (GCIM, 2005:18, stav 34).

Međutim, brz rast broja programa za privremenu migraciju radne snage i njihovo potencijalno negativno djelovanje na zaštitu prava migranata nisu predviđeni međunarodnim instrumentima, te ta pitanja nisu razmotrena ni dovoljno jasno, ni dovoljno detaljno. U Izvještaju ILO-a iz juna 2004, podnesenom na Međunarodnoj konferenciji o radu, rečeno je da „sadašnji standardi ILO-a nisu izrađeni u svjetlu zaštite prava privremenih radnika, te odredbe koje važe za druge zakonito primljene radnike migrante nisu uvijek najprikladnije za situacije u kojima se oni nalaze“ (ILO, 2004a:89, stav 282).

Treba spomenuti da Strateški plan Evropske komisije za legalnu migraciju, koji uspostavlja mapu puta za politiku rada u ovom području do 2009. (Tekst IX.5), predlaže da se usvoji opća okvirna direktiva koja uspostavlja zajednički okvir prava za sve državljane zemalja van EU ili trećih zemalja koji su legalno zaposleni u zemljama članicama EU, bez spominjanja dužine boravka, mada se u ovoj fazi ne precizira nivo na kojem bi prava bila zaštićena. Izvor: Böhning (2003); GCIM (2005), ILO (2004), EU (2005f).

153

VI.4.5.2 Pravičan tretman privremenih radnika migranata Sve veća konkurencija s kojom se suočavaju poslodavci, zbog globalizacije i sve većeg korištenja fleksibilnog načina rada, stvaraju određene probleme u pogledu pravičnog tretmana i zaštite prava privremenih radnika migranata. U mnogim zemljama koje imaju programe za privremenu migraciju radne snage radnicima migrantima može biti teško, ako ne i nemoguće, da promijene poslodavca ili posao, da se spoje sa porodicom, da dobiju sigurniji boravišni status, i da imaju pristup cijelom spektru socijalne zaštite u zemlju uposlenja.47 Uz to, privremeni radnici migranti izloženi su određenim oblicima zloupotrebe u procesu zapošljavanja (Odjeljak III.2 u gornjem tekstu). Naročito su nekvalificirani radnici skloniji da koriste privatne agencije za zapošljavanje, koje su u jakoj konkurenciji za smještaj svojih radnika kod poslodavaca u zemlji odredišta. Takve zloupotrebe podrazumijevaju namjerno davanje pogrešnih informacija o uvjetima rada i života u zemlji odredišta, kao i naplatu pretjeranih naknada.48 Takvi radnici migranti mogu biti izloženi sličnoj zloupotrebi kod posrednika u zapošljavanju u zemljama odredišta (Odjeljak VIII.4.3 u daljem tekstu). I uvjet koji postoji u nekim zemljama da poslodavac može sponzorirati radnike migrante može rezultirati eksploatacijom, npr. kašnjenjem u isplati naknade za rad, zamjenom originalnog ugovora o radu ugovorom koji sadrži manje odredbi o zaštiti radnika migranta, ograničenjem slobode kretanja i, u rjeđim slučajevima, fizičkim ili seksualnim zastrašivanjem (Ruhs, 2003: 13-15, ILO, 2003b). Međutim, generalno govoreći, međunarodni i regionalni standardi koji su u vezi sa radnicima migrantima ne prave značajne razlike između privremenih i ostalih radnika migranata u pogledu pristupa bitnim radnim i socijalnim pravima (Tekst VI.19), niti se takve distinkcije mogu naći u domaćim zakonima. Problem je često što ne postoje eksplicitne odredbe u domaćem zakonu u vezi sa zaštitom radnika migranata, te što su iz domaćeg radnog zakonodavstva isključene ugrožene kategorije, kakve predstavljaju radnici u domaćinstvu (Odjeljak VI.4.3.4 u gornjem tekstu) i poljoprivredni radnici.

154

VII. Politika rada nakon prijema: prava radnika migranata

Politika rada nakon prijema tiče se određenog broja međusobno povezanih elemenata uređenja tržišta rada, osiguravanja zaštite radnika i podrške dobrobiti zajednice. Konkretne mjere potrebne su u pet područja:

uređenje tržišta rada, uključujući pristup, mobilnost i priznavanje kvalifikacija; zaštita radnika migranata (i domaćih radnika) u kontekstu zaposlenja, pristupa

stručnom obrazovanju, kurseva jezika i integracije, omogućavanja slobode udruživanja i zaštite od diskriminacije;

omogućavanje socijalne kohezije, naročito kroz mjere sprečavanja diskriminacije, promociju spajanja porodice i pomoći u integraciji;

unapređenje socijalne zaštite, uključujući pristup zdravstvenoj zaštiti, obrazovanju, stambenom smještaju i organizaciji zajednice;

socijalna zaštita.

Većina tih mjera su vezane za osiguravanje odgovarajuće zaštite radnika migranata dok su u zemlji odredišta, a mogu se, kao minimum standarda, naći i u međunarodno-pravnom okviru ljudskih prava i međunarodnih radno-pravnih normi, čiji su potpisnici i zemlje članice OSCE-a. Kako je rečeno u Poglavlju I, taj okvir ne tiče se samo državljana date zemlje, već se podjednako primjenjuje i na stalno nastanjene nedržavljane kao što su radnici migranti i njihove porodice, uključujući i one koji nemaju reguliran status. Uz to, pod okriljem UN-a i ILO-a su usvojeni i standardi koji se konkretno bave zaštitom radnika migranata i njihovih porodica. Taj okvir općih i posebnih instrumenata ojačan je razvojem normativa u Evropi, naročito unutar Evropske unije, i razmatra se u Odjeljku IV u gornjem tekstu, te Odjeljku IX.1.3 u daljem tekstu, kao i u kontekstu Vijeća Evrope, koje uključuje većinu zemalja članica OSCE-a istočno od proširenog prostora EU. Međutim, ti međunarodni i regionalni standardi mogu imati utjecaja na svakodnevni život radnika migranata samo ako se djelotvorno provode na državnom nivou. Zaštita radnika migranata dok su na radu u zemlji odredišta na najbolji se način osigurava zakonima te zemlje, bilo da je to u zakonu o radu, zakonu o radnim odnosima, ili u drugim propisima koji se tiču uređenja statusa i zaštite stranaca, u vezi sa minimumom normi prihvaćenih na internacionalnom i regionalnom nivou. Uz to, čak i ako date zemlje još nisu spremne da u potpunosti prihvate međunarodne i regionalne standarde, oni ipak mogu biti model za izradu domaćih propisa.

U nekim slučajevima, domaće zakonodavne mjere nekih zemalja porijekla (vidjeti Poglavlje III) mogu značajno doprinijeti zaštiti svojih radnika u inostranstvu, a primjeri takvih mjera mogu se naći u odjeljcima koji slijede.

VII.1 Uređenje tržišta rada Uređenje tržišta rada tiče se pristupa zaposlenju i zanimanjima u zemlji odredišta, bilo da

se radi o prvom zaposlenju radnika migranta, ili drugom, ako ostane bez posla. Pravila o priznavanju diploma i kvalifikacija mogu značajno uticati na stepen kvalificiranosti u kojem radnici migranti imaju pravo pristupa tržištu rada, čime značajno utiču i na stepen ekonomskog i socijalnog doprinosa radnika migranata zemlji odredišta, a i na sume koje su u stanju da šalju kući i sredstva koja bi eventualno mogli upotrijebiti za razvoj zemlje porijekla.

155

VII.1.1 Pristup zaposlenju

VII.1.1.1 Ograničenja u zapošljavanju Domaći propisi većine zemalja, sa izuzetkom nekolicine onih u kojima imigranti dobiju

stalni prihvat čim stignu, sadrže ograničenja koja mogu uticati na njihov izbor zaposlenja. Ta ograničenja mogu direktno ograničiti pristup zaposlenju za radnike migrante tako što će propisati okolnosti pod kojima mogu mijenjati poslove, ili uspostaviti prioritete u zapošljavanju u korist domaćih radnika (Odjeljak VI.2.2). Na zapošljavanje radnika migranata indirektno utiču i druga ograničenja, kao što su zakonske odredbe koje od poslodavaca traže da pribave odobrenje za zapošljavanje stranih radnika, ili određuju omjer domaćih radnika koje neko preduzeće mora zaposliti.

U zemljama poput Belgije, Kipra i Češke, radne dozvole se strancima izdaju najmanje na inicijalni period – za određeno mjesto u preduzeću ili određenog poslodavca. U drugim zemljama, recimo u Bugarskoj, radne dozvole se izdaju za određeno geografsko područje. U Austriji i Švicarskoj boravišne ili radne dozvole izdaju se uz ograničenje na određeni kanton. Međutim, nakon pet, odnosno deset godina, radnik migrant ima mogućnost da traži posao u cijeloj zemlji. U Albaniji i Japanu, naprimjer, ovlaštenje se može dati za određeno zanimanje ili granu djelatnosti, bez ograničenja na jednog poslodavca, bilo od početka inicijalnog perioda zaposlenja ili kad se ispune određeni uvjeti rada i boravka.

U Austriji zakon traži i odobrenje za zaposlenje i radnu dozvolu. Mada odobrenje za zaposlenje može izvaditi poslodavac, ipak je ograničavajuće za mobilnost stranih radnika kada je u pitanju zanimanje, jer ih ne mogu zaposliti poslodavci koji nisu dobili odobrenje za zaposlenje (vidjeti i Odjeljak VI.4.2 u vezi sa stavom Ruske Federacije). U Sjedinjenim Državama takva odobrenja za zaposlenje daju se samo ako je to opravdano stanjem na tržištu rada, odnosno ako nije pređena kvota stranih radnika koja je određena za svako preduzeće ili na nivou zemlje, odnosno ako to neće stvoriti negativne posljedice po naknade i uvjete rada domaćih radnika na sličnim poslovima (Odjeljak VI.3.2.2 u gornjem tekstu).

Kada radnici migranti žele promijeniti posao, pošto imaju pravo na pristup javnoj službi za zapošljavanje u zemlji imigracije, obično u svakom trenutku mogu tražiti da im se da drugi posao, čak i prvi dan po ulasku u zemlju. Službena lica obično ne mogu da ne daju pristup toj službi, ali mogu migrante zadržavati na određenim poslovima ili u određenoj industrijskoj grani, ako je tako odlučila vlada zemlje odredišta i ako su nedavno ušli u zemlju. Isto tako, političke funkcije mogu čuvati isključivo za svoje državljane (Böhning, 1996: 58). Kako je rečeno u Odjeljku V.4.2, s druge strane, ograničenja na mobilnost u zaposlenju unutar istog sektora ne mogu dugo trajati, naročito kad je u pitanju manje kvalificiran rad, jer se time povećava rizik od eksploatacije radnika migranata.

VII.1.1.2 Slobodan pristup tržištu rada Slobodan pristup tržištu rada za radnike migrante predstavlja značajan korak koji može imati bitnu ulogu u promoviranju integracije radnika migranata i njihovih porodica u zemlji odredišta. Slobodan pristup tržištu rada je pitanje koje je u evropskim zemljama različito uređeno, mada radnici migranti vrlo često, u zavisnosti od uvjeta prijema, mogu takav pristup ostvariti nakon minimalnog perioda od dvije do pet godina zaposlenja u datoj zemlji (Cholewinski, 2004: 58). Trajanje takvog geografskog, industrijskog ili stručnog ograničenja na zaposlenje dosta se razlikuje od zemlje do zemlje: Australija (dvije godine, ali se odnosi samo na osobe sa stalnim boravkom), Austrija (od pet do osam godina), Belgija (od dvije ili tri do četiri godine), Hrvatska (tri godine), Finska (dvije godine), Luksemburg (između četiri i

156

pet godina), Holandija (tri godine), Španija (tri godine), Švicarska (između pet i deset godina), Velika Britanija (četiri godine).

Međutim, u zemljama odredišta u kojima strani radnici imaju slobodan pristup tržištu rada to pravo se često ograničava u skladu sa pravilima prijema i obično se kvalificiranim radnicima daje ranije nego nekvalificiranim. U nekim zemljama koje koriste sistem imigracije na osnovu zaposlenja (vidjeti Odjeljak VI.3), slobodan pristup zapošljavanju važi od trenutka ulaska u zemlju (npr. u Kanadi). S druge strane, u nekim zemljama odredišta, recimo u nekim azijskim zemljama, slobodan pristup zapošljavanju uopće se ne daje, jer se migracija radne snage smatra isključivo privremenom.

Pravila o prijemu i imigraciji mogu predstavljati, zbog rodne podjele poslova i u zemlji porijekla i u zemlji odredišta, i otvorenu ili prikrivenu diskriminaciju žena migrantica. Uporna rodna segregacija poslova implicira da su većina poslova koji su dostupni ženama „ženski poslovi“ vezani za njihove tradicionalne uloge. Rodovno neodređena potražnja radnika u domaćinstvu, medicinskih sestara i zabavljača je, zapravo, usmjerena ka zapošljavanju žena. Ponuda rodno određenih poslova zasniva se na stereotipima i rodnim ulogama, a programi obuke neka zanimanja definiraju kao prikladnija za žene. To se može indirektno odraziti na pravila o prijemu, i žene kao takve mogu biti prihvatljive kao samostalni migranti samo u određenim kategorijama poslova. Mada postoje žene koje su profesionalke u srednjim i višim zvanjima, kao što su medicinske sestre, akademske radnice, nastavnice i rukovoditeljice multinacionalnih korporacija, većina žena migrantica radi u nekvalificiranim zanimanjima kao što su posao u domaćinstvu, zabavljački poslovi, fizički rad u tvornicama, njegovateljstvo i ponekad poljoprivreda. Uz to, neke zemlje traže da žene migrantice obave testove na trudnoću kako bi dobile pravo da pristupe zapošljavanju, ili im trudnoća bude osnova da dobiju otkaz, što je suprotno međunarodnim standardima ljudskih prava i rada (ILO, 2003c; UN, 2004: stav 153).49

Pravila međunarodnih instrumenata o migraciji, koja uređuju pristup tržištu rada za radnike migrante, podjednako se razlikuju. Mada svako ima pravo na pristup radu u skladu sa Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (ICESCR) (član 6), što je pravo koje važi za sve osobe bez obzira na nacionalnost, države mogu praviti razliku između državljana i nedržavljana, ako takva razlika služi legitimnom cilju države i ako se može opravdati po principu proporcionalnosti. Zaštita domaće radne snage u određenim okolnostima može predstavljati takav cilj. Konvencija ILO-a br. 143 ovom pitanju pristupa dosta liberalno, zapravo omogućava radnicima migrantima da pristupe tržištu rada nakon dvije godine zaposlenja, mada se državama potpisnicama koje ratificiraju Međunarodnu konvenciju o pravima radnika migranata daju značajna diskreciona prava (Tekst VII.1).

VII.1.2 Nedobrovoljna promjena posla U određenim standardima ILO-a i UN-a postoji konsenzus da radnik migrant, ako izgubi posao, ne mora odmah napustiti zemlju imigracije, već bi ga trebalo smatrati dijelom radne snage u zemlji. U slučajevima kada migranti nedobrovoljno ostanu bez posla, zbog bolesti ili zato što poslodavac okonča radni odnos ili padne pod stečaj, Konvencija ILO-a br. 143 u članu 8 sadrži formulacije koje se tiču radnika migranata koji u zemlji borave legalno:

157

Tekst VII.1

Međunarodno pravo i pristup tržištu rada za radnike migrante u zemlji zaposlenja Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, član 6(1) „Države potpisnice ovog Pakta priznaju pravo na rad koje uključuje pravo svake osobe na mogućnost da za život zarađuje radom koji slobodno odabere ili prihvati, te preduzimaju odgovarajuće korake da to pravo zaštite.“

U pogledu primjene prava na rad na radnike migrante i njihove porodice, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava u svom Općem komentaru br. 18 o pravu na rad, usvojenom 24.11.2007, naglašava da „princip nediskriminacije, kako je propisan članom 2.2 Pakta i članom 7 Konvencije UN-a o radnicima migrantima, treba da važi u odnosu na mogućnost da se zaposle radnici migranti i njihove porodice.“ (2005: stav 18). Konvencija ILO-a o radnicima migrantima (dodatne odredbe), 1975, (br. 143), član 14

U slučaju pristupa radnika migranta zaposlenju koje nije ono za koje je bio odabran, član 14 ILO-ove Konvencije br. 143 propisuje da se mogu nametnuti dvije vrste ograničenja. Država članica može: odrediti da, osiguravši da radnik migrant ima geografsku slobodu kretanja, slobodan izbor zaposlenja zavisi od toga da li je radnik migrant u zemlji boravio zakonito, s ciljem da se zaposli u propisanom periodu koji ne prelazi dvije godine, ili ako zakoni ili propisi predviđaju ugovor na fiksni period na manje od dvije godine, da je radnik završio svoj prvi ugovor; ograničiti pristup određenim kategorijama poslova ili funkcija, kad je to neophodno u interesu države; po takvoj odredbi, radnici migranti se mogu pozvati na pravo da traže drugi posao u odnosu na onaj koji su dobili po prvom ugovoru nakon dvije godine boravka u zemlji, ili nakon završetka prvog ugovora, ako je on kraći. Konvencija Ujedinjenih nacija o pravima radnika migranata (član 52)

Prema ovoj Konvenciji (UN, 1990) vladama nije zabranjeno da ograniče zaposlenje radnika iz inostranstva na određenu industrijsku granu ili zanimanje. Međutim, takva ograničenja ne mogu trajati više od dvije godine. Od prvog dana treće godine boravka stranca u zemlji, taj stranac ima pravo da traži drugi posao. Migrant može biti odbijen za određeni posao ako je, u smislu testa upražnjenog radnog mjesta, neki domaći radnik ili neko ko ima isti status spreman da ga prihvati. Ali, od prvog dana šeste godine boravka stanca u zemlji, takav stranac treba da ima isto pravo na posao kao i domaći radnik. a) radnik migrant ne smatra se migrantom bez dokumenata ili neregularnim migrantom samo na osnovu činjenice da je ostao bez posla, što neće samo po sebi dovesti do povlačenja odobrenja za boravak ili, ako se radi o takvoj situaciji, do povlačenja radne dozvole; b) prema tome, takav radnik uživa isti tretman kao i državljanin, posebno u pogledu garancije sigurnosti zaposlenja, pružanja alternativnog zaposlenja, pomoći i prekvalifikacije.50

Slovačka je potpisala bilateralne sporazume o uzajamnom zapošljavanju migranata, kojima se propisuje da, kada se radni odnos migranta okonča iz bilo kojeg razloga izvan njegove kontrole, tijelo za zapošljavanje nastoji naći drugo odgovarajuće zaposlenje. Međutim, radnik migrant koji je u Austriji nezaposlen izložen je riziku da bude protjeran jer nema sredstava da se izdržava, bez obzira na to ima li važeću dozvolu stalnog boravka. I Švicarska kaže da se dozvola stalnog boravka može opozvati u slučaju siromaštva, jer je po švicarskom zakonu siromaštvo zakonit razlog za protjerivanje, mada odluka da se osoba protjera mora poštovati

158

princip proporcionalnosti, odnosno, protjerivanje se nalaže samo tamo gdje je povratak u zemlju moguć i može se razumno obaviti.

Konvencija ILO-a br. 132 ne daje migrantima pravo da borave u zemlji nakon dvije godine boravka, ili nakon što im prvi ugovor istekne. Član 8(1) se odnosi isključivo na radnike migrante koji izgube posao, za razliku u od onih čije zaposlenje istekne u skladu sa ugovorom. Prema tome, uobičajena praksa da se navede vremenski period i da se insistira na tome da se migrant vrati u svoju zemlju po isteku toga perioda nije sama po sebi u suprotnosti sa ovom odredbom (ILO, 1999a).

VII.1.3 Neiskorištavnje pameti i nepriznavanje diploma Mnogi radnici migranti, naročito žene, žrtvuju se u zanimanjima koja su ispod njihovog nivoa kvalificiranosti. Neki od njih imaju univerzitetske ili druge visokoškolske kvalifikacije: diplomanti su, arhitekti, ljekari, računovođe i sl. Veliki broj takvih žena migrantica rade kao, recimo, kućne pomoćnice (Odjeljak VI.4.3.4) i teško im je, naročito ako nemaju dokumente, uspinjati se uz profesionalnu ljestvicu. Pravilo „jednog poslodavca“ ili ograničenje u promjeni vrste zanimanja podjednako neproporcionalno pogađa žene: žena koja ima univerzitetsku diplomu, a radi u domaćinstvu, ne može preći u zanimanje koje bi bilo primjereniji način da se iskoristi njeno obrazovanje i znanje, čak i ako se takvo radno mjesto pojavi (ILO, 2003c: 13).

Isto pitanje, koje se razmatra u odjeljku o odlivu pameti (Odjeljak IV.7), odnosi se i na neiskorištavanje pameti: zemlje porijekla veliki dio sredstava za obrazovanje potroše na radnike koji napuste zemlju u potrazi za poslom u inostranstvu. S obzirom na to da obično rade na mjestima nekvalificiranih radnika, sredstva koja šalju kući su takva da se smatra da zemlje porijekla gube i više neiskorištavanjem, nego odlivom pameti. Pošto migranti često ulaze na tržište rada bez dokumenata i na nivou nekvalificiranog rada, plaće koje primaju znatno su niže od one koju bi primali kad bi mogli raditi na mjestima gdje bi iskoristili kvalifikacije koje imaju. S druge stane, njihova niska primanja u značajnoj mjeri smanjuju sume koje su u stanju slati kući.

Jedan od razloga za takvo neiskorištavanje pameti je taj što većina takvih radnika u zemlji odredišta borave kao neregularni migranti. Na tržištima rada razvijenih zemalja postoji značajna potražnja za njegovateljskim uslugama, što se često ne priznaje prilikom potražnje za stranim radnicima, te nema dovoljno zakonitih kanala za migraciju vezanu za takva zanimanja. U tom smislu su najbolja iskustva zabilježena u Grčkoj, Italiji i Španiji, gdje je ozakonjen status velikog broja strankinja koje rade u domaćinstvima. U Italiji je shema legalizacije statusa 2002. dovela do toga da je ukupno 450.000 stranih radnika registrirano kao „collaboratori familiari“ (od kojih 84% čine žene), što iznosi 35,2% od ukupnog broja radnika sa legaliziranim statusom (Tekst VIII.5). Početkom 2006, Ministarstvo rada Italije objavilo je kvote za strane radnike koje su, od ukupnog broja od 170.000, sadržavale i 45.000 radnih dozvola za rad u domaćinstvu. U Španiji je shema legalizacije iz 2005. bila u korist velikog broja radnika u tome sektoru: 191.570 radnih dozvola izdano je migrantima radnicima u domaćinstvu (od kojih 89% čine žene), što je predstavljalo 33,4% od ukupnog broja radnika sa legaliziranim statusom. U Grčkoj je broj žena migrantica koje su radile u domaćinstvu 1998. također bio vrlo visok (32,6%). Uz pitanje o smanjenju broja neregularnih migranata legalizacijom statusa radnika koji su već izvjesni broj godina prisutni nas tržištu rada, neophodni su i priznavanje ovog segmenta potražnje na tržištu rada i otvaranje legalnih kanala migracije.

Još jedan razlog za neiskorištavanje pameti je taj što ne postoje sistemi priznavanja diploma i kvalifikacija između najvećih zemalja porijekla i odredišta. Priznavanje

159

kvalifikacija koje su stečene u inostranstvu je još jedno područje gdje su neophodne značajne promjene domaće politike rada, kako bi se osiguralo da radnici migranti koji legalno ulaze u zemlju imaju pristup zaposlenju ravnopravno sa domaćim radnicima (Tekst VII.2). Tekst VII.2

Priznavanje kvalifikacija

Značajan preduvjet da migranti mogu biti u konkurenciji sa domaćim radnicima je priznavanje stranih kvalifikacija u zemlji zaposlenja. Član 14 ILO-ove Konvencije br. 143 kaže da „država članica može... (b) nakon odgovarajućih konsultacija sa predstavnicima organizacija poslodavaca i radnika, usvojiti propise u vezi sa priznavanjem stručnih kvalifikacija stečenih izvan njene teritorije, uključujući uvjerenja i diplome“. Ista odredba sadržana je u stavu 6 ILO-ove Preporuke br. 151.

Međutim, priznavanje stručnih i akademskih kvalifikacija radnika migranata područje je u kojem se ne može reći da su države značajno napredovale, bilo unilateralno, bilo bilateralno ili regionalno (sa izuzetkom relevantnih promjena u EU). Čini se da samo mali broj zemalja radi na tom pitanju. Italijanski zakon predviđa da „u okviru nacionalnog programa integracije, a na osnovu sporazuma sa lokalnim i regionalnim vlastima, obrazovne ustanove moraju promovirati (...) obrazovanje koje vodi do uvjerenja o završenom obaveznom obrazovanju ili završenoj srednjoj školi, koje uzima u obzir obrazovanje stečeno u zemlji porijekla (i) kriterije za priznavanje kvalifikacija stečenih u zemlji porijekla, kako bi se omogućila integracija u školski sistem.“

U Australiji je Ministarstvo za radne odnose i mala preduzeća omogućilo priznavanje kvalifikacija u metalskim i električarskim zanimanjima za stalno nastanjene osobe, a ocjenu vještina u većini drugih zanimanja za ljude koji se prijavljuju za useljenje u Australiju. Vlade saveznih država pružaju pomoć u priznavanju kvalifikacija, npr. Jedinica za priznavanje stranih kvalifikacija u Odjelu za razvoj savezne države Victoria, koja radi pod nadzorom Državnog ureda za priznavanje stranih kvalifikacija, u sklopu Ministarstva za zapošljavanje, obrazovanje, obuku i pitanja mladih.

Ured za kvalifikacije Novog Zelanda zadužen je za provjeru stranih kvalifikacija i njihovu ekvivalenciju sa kvalifikacijama stečenim u zemlji. Uz to, propisi Novog Zelanda traže da se ljudi koji se žele baviti određenom strukom, npr. ljekari, moraju registrirati, a vlada kaže da „jurisprudencija u području ljudskih prava nalaže da tijela za kvalifikacije moraju imati procedure za ocjenu stranih kvalifikacija“.

Manji broj zemalja, kao što je npr. Slovačka, priznaje kvalifikacije na osnovu bilateralnih ili multilateralnih sporazuma. Izvor: ILO, Međunarodni program za migracije (MIGRANT), mart 2006.

VII.2 Zaštita u kontekstu zapošljavanja Države zadržavaju suverenitet u odlučivanju o politici rada u polju migracija, ali

međunarodno pravo ustanovljava tri osnovna pojma koji karakteriziraju zaštitu radnika migranata i njihovih porodica:

Jednakost u postupanju između radnika regularnih migranata i domaćih radnika u pitanjima zapošljavanja i zanimanja.

Osnovna, univerzalna ljudska prava se odnose na sve migrante, bez obzira na status, što je ustanovljeno implicitno i bez ograničenja u ILO-ovoj Konvenciji br. 143, a

160

kasnije eksplicitno određeno Konvencijom o pravima radnika migranata i njihovih porodica iz 1990. To je i temeljni princip međunarodnog prava ljudskih prava. Kako je rečeno u Odjeljku I.3, osam osnovnih konvencija ILO-a odnosi se na sve radnike migrante.

Širok spektar međunarodnih radnih standarda predviđa zaštitu u postupanju i uvjetima rada (uključujući zaštitu zdravlja i sigurnost na radu, maksimalni broj radnih sati, najmanju naknadu za rad, nediskriminaciju, slobodu udruživanja i porodiljsko odsustvo). Ovakav stav je potvrđen Savjetodavnim mišljenjem koje je nedavno izdao jedan sud, Međuamerički sud za ljudska prava, koje kaže:

To što je osoba migrant ne može predstavljati opravdanje da se ta osoba liši uživanja i ostvarivanja svojih ljudskih prava, uključujući prava po osnovu rada. Time što zasniva radni odnos, migrant stiče prava činjenicom da je radnik i ta se prava moraju priznavati i garantirati, bez obzira na to jesu li oni zaposleni u regularnom ili neregularnom statusu. Ta su prava proistekla iz radnog odnosa (IACHR, 2003).

Sprečavanje eksploatacije migranata, definiranje krivičnog djela zloupotrebe od trgovaca i krijumčara ljudima, te odvraćanje od neregularnog zapošljavanja, traže provedbu jasnog državnog minimuma standarda radnih i ljudskih prava za zaštitu radnika, bilo domaćih ili migranata (vidjeti Odjeljak VIII.4.3). Međunarodni standardi koji se tiču prisilnog rada i rada djece, slobode udruživanja i nediskriminacije, zaštite na radu i zdravstvene zaštite, te zaštite plaća, predstavljaju minimum međunarodnih normi u domaćim propisima. Nadzor i inspekcija su neophodne komponente, posebno u područjima kao što su poljoprivreda, građevinarstvo, rad u domaćinstvu, seks-industrija i drugi sektori „neregularnog“ zapošljavanja kako bi se spriječila eksploatacija, otkrio prisilni rad, te osigurao minimum pristojnih uvjeta rada za sve. Tekst VII.3

Međunarodni standardi zaštite radnika migranata u vezi sa uvjetima zaposlenja

Prema ILO-ovoj Konvenciji br. 97 (član 6(1)(a)), radnike migrante koji zakonito borave u zemlji ne bi trebalo tretirati manje povoljno od domaćih radnika kada su u pitanju naknade radnih sati i prekovremenog rada, ograničenja na rad u kući, minimalna starost, sticanja prakse, obuka i zaposlenje žena i mladih, onako kako su ta pitanja uređena zakonima i propisima pod kontrolom upravnih vlasti.

Prema ILO-ovoj Konvenciji br. 143 (član 10), radnici migranti koji zakonito borave u zemlji uživaju „jednake mogućnosti i jednak tretman u pogledu zapošljavanja i izbora zanimanja“. Član 12 garantira jednak tretman u pogledu uvjeta rada svih radnika regularnih migranata koji obavljaju iste poslove, bez obzira na konkretne uvjete zaposlenja.

ILO-ova Preporuka br. 151 (stav 2) naznačava da radnici migranti sa dokumentima trebaju imati iste mogućnosti i tretman u smislu: a) pristupa stručnom usmjerenju i službama zapošljavanja; b) pristupa stručnoj obuci i zapošljavanju po vlastitom izboru, na osnovu pojedinačnog ispunjavanja uvjeta za takvu obuku ili zapošljavanje, uzimajući u obzir potrebne kvalifikacije koje su stečene i u zemlji zaposlenja i van nje; c) napredovanja u skladu sa ličnim karakterom, iskustvom, sposobnošću i revnosnošću; d) sigurnosti zaposlenja, pronalaženje alternativnog zaposlenja, pomoći i prekvalifikacija; e) naknade za rad iste vrijednosti;

161

f) uvjeta rada, uključujući broj radnih sati, periode odmora, plaćeni godišnji odmor, sigurnost na radu i zaštitu zdravlja na radu, kao i mjere socijalne sigurnosti i pomoći vezane za zaposlenje.

Član 9(1) Konvencije br. 143 pruža jednakost u tretmanu svih radnika migranata u pogledu prava koja proizlaze iz ranijeg zaposlenja, u pogledu naknade, socijalne sigurnosti i drugih davanja.

Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata (član 25(1)) propisuje da svi radnici migranti – oni koji zakonito borave u zemlji, kao i oni koji su bez dokumenata ili u neregularnoj situaciji – uživaju „tretman koji nije manje povoljna od onog koji važi za radnike državljane zemlje zaposlenja, u pogledu naknada i drugih uvjeta zaposlenja“. Uz to, član 25(2) dodaje: „Nezakonito je u privatnim ugovorima o zaposlenju odstupati od principa jednakog tretmana...“

VII.2.1 Uvjeti zaposlenja U pogledu minimalnih uvjeta zaposlenja (tj. zaštite na radu, zaštite primanja i radnih sati),

osnovni princip koji se može naći u međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima (Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 23, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, član 7), a razrađen je u standardima ILO-a, je da strani radnici treba da imaju isti tretman kao i domaći. Ta prava uključuju jednaku naknadu za rad iste vrijednosti, što je temeljni princip ratificiran osnovnim Konvencijama ILO-a br. 100 i 111 o jednakosti,51 ILO-ovim Konvencijama br. 97 i 143, te zabranom nezakonitih odbijanja od plaća radnika, što je temeljni princip utvrđen generalno ratificiranom ILO-ovom Konvencijom o zaštiti naknada iz 1949. (br. 95). ILO-ova Konvencija br. 111 štiti sve radnike migrante od diskriminacije koja je zasnovana, između ostalog, na rasnoj pripadnosti, boji kože, etničkom porijeklu, spolu ili vjerskoj pripadnosti, u pogledu uvjeta rada (ILO, 1999b:369-374, 493-495).52 Uz to, primjena drugih ILO-ovih standarda u pogledu zdravlja i zaštite na radu, radnog vremena i zaštite naknada, nije ograničena na radnike koji su regularni migranti. Princip jednakog tretmana jasno je potcrtan u konkretnim međunarodnim instrumentima koji se tiču zaštite radnika migranata (Tekst VII.3).

U pogledu uvjeta rada, vrlo je malo zakonskih ili upravnih odredbi na domaćem nivou koje prave razliku između radnika regularnih migranata i državljana date zemlje. Zapravo, u većini slučajeva uvjeti rada se određuju na osnovu zakona o radu i radnog zakonodavstva uopće, koji se na državljane i na strane radnike primjenjuju bez razlike, u skladu sa općim odredbama o obimu njihove primjene. Međutim, administrativna diskriminacija radnika migranata češće se dešava kada se radi o sigurnosti zaposlenja i stručne obuke (vidjeti i Odjeljak VII.2.2).

S druge strane, princip jednakosti se odnosi i na stručnu obuku i na zaštitu od otkaza. Prema Konvenciji br. 143 (član 10), obuka kod poslodavca ili državna koncesija za stručnu obuku trebala bi podjednako biti dostupna radnicima migrantima koji zakonito borave u zemlji. Mada bi to moglo biti teško provedivo u praksi, naročito ako je radnik migrant u zemlji samo privremeno, mogućnosti da se izgrade vještine u vezi sa zaposlenjem od vitalnog su značaja za integraciju tržišta rada i sprečavanje socijalnog isključivanja (Odjeljak VII.3.2) (naročito ako se radnici migranti kasnije stalno nastane u zemlji), kao i za njihov budući doprinos privredi zemlje porijekla, ako se vrate. Što se tiče otkaza, mada je često neizbježno da radnici gube posao ako je privreda u padu, razlike između domaćih i stranih radnika u tom smislu se ne bi smjele dozvoliti bez dobrog razloga. U Austriji, pak, zakon predviđa da stranci, ili barem oni koji podliježu ograničenjima na osnovu dozvole rada, treba da budu prvi koji će biti otpušteni u slučaju smanjenja broja zaposlenih.

162

Što se tiče jednakog tretmana u pogledu alternativnog zaposlenja, pomoći i

prekvalifikacije, to zavisi od situacije u kojoj se nalazi radnik migrant, što je slučaj u zemljama poput Australije, Austrije, Češke, Njemačke, Novog Zelanda i Ujedinjenog Kraljevstva. Ako radnik ima stalni boravak, nakon izvjesnog vremena uživa ista prava kao i domaći radnik. Međutim, nemoguće bi bilo da neko ko ima privremeni boravak ispuni uvjet dužine boravka, te takve osobe imaju manje mogućnosti da ostvare pristup takvim davanjima.

Posebno značajan aspekt uvjeta zaposlenja radnika migranata je pravo na jednak tretman u pogledu prava koja proističu iz ranijeg zaposlenja. Konkretni međunarodni instrumenti zaštite radnika migranata potcrtavaju da bi to pravo trebalo biti zaštićeno za sve migrante, uključujući one sa neregularnim statusom (ILO-ova Konvencija br. 143: član 9(1); Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata, čl. 25(3) i 27). Jednak tretman naročito treba da se odnosi na naknadu (tj. ranija primanja). To je posebno bitno za radnike neregularne migrante jer se poslodavci, kako bi izbjegli svoje obaveze, često pokušavaju sakriti iza krinke ilegalnog zaposlenja. Jednak tretman u pogledu ranijeg zaposlenja se odnosi i na davanja socijalne zaštite po osnovu takvog zaposlenja (Odjeljak VII.5 u daljem tekstu) i uključuje mogućnost naknade doprinosa za socijalnu zaštitu ili izvoz davanja u migrantovu zemlju porijekla.53

Međutim, to se ne odnosi na prava koja ne proizlaze iz dužine zaposlenja.54

Jednak tretman domaćih radnika i radnika regularnih migranata zaštićen je i bilateralnim

sporazumima o migraciji radne snage (Odjeljak IX.1.1 u daljem tekstu), koji često sadrže odredbe o garanciji jednakih uvjeta rada i zaposlenja, kao i bilateralnim sporazumima o socijalnoj zaštiti, koji radnicima migrantima omogućavaju da, između ostalog, stečene beneficije izvezu u zemlju porijekla. To pitanje postaje sve značajnije za radnike migrante koji se vraćaju, i za njihove porodice (naročito za penzionere).

VII.2.2 Stručna obuka, kursevi jezika i kursevi za integraciju Princip jednakosti radnika regularnih migranata i domaćih radnika jasno se odnosi i na

pristup stručnoj obuci i prekvalifikaciji.55 Međutim, u dva područja postoji administrativna diskriminacija radnika migranata: stručna obuka i obuka iz jezika. Isti pristup stručnoj obuci svakako je problematičniji. U Norveškoj, pristup stranaca stručnoj obuci podliježe uvjetu boravišnog statusa. U Kanadi (u pokrajini Nova Scotia) radnici migranti plaćaju naknadu za obuku i sticanje iskustva, dok isto pravo kanadski državljani nastanjeni u istoj pokrajini ostvaruju ili besplatno, ili po smanjenoj tarifi.

Što se tiče obuke iz jezika, standardi ILO-a naznačavaju da bi to trebalo biti „koliko god je to moguće, tokom plaćenog vremena“ (ILO-ova Preporuka iz 1975. (br. 151): stav 7(1)(b)). Učenje jezika zemlje domaćina neophodno je kako bi se radnici migranti i njihove porodice lakše uklopili u zemlju zaposlenja. Obuka iz jezika najočitija je i najhitnija potreba kada radnici migranti i njihove porodice ne poznaju domaći jezik. Obuku može organizirati vlada, ili to povjeriti NVO-u, kojem u te svrhe doznačava svoja sredstva.

U Njemačkoj, Ministarstvo rada i socijalnih poslova kroz udruženje „Njemački za strane radnike“ podržava nastavu iz njemačkog jezika za radnike. Neki od kurseva posebno uzimaju u obzir radnike migrante i mlađe žene, te kombiniraju nastavu iz jezika i pripremu za stručnu obuku. Njemačka vlada kaže da „kursevi koji uzimaju u obzir stručne potrebe postaju sve značajniji“. Sličan primjer je i San Marino, gdje „svake godine država promovira i organizira kurseve italijanskog i drugih stranih jezika, kao pomoć stranim radnicima i državljanima u svakodnevnom radu“. U Italiji škole i druge ustanove moraju osiguravati kurseve i skupove

163

na italijanskom jeziku za osobe koje ne govore italijanski. Oni koji govore njemački u Belgiji organiziraju program pod nazivom „Integracija za sve kroz čitanje i pisanje“, usmjeren direktno ka socijalno marginaliziranim grupama, uključujući migrante i njihove porodice – sa ciljem da unaprijede njihovo znanje njemačkog, uz osnovno znanje i njemačkog i francuskog. U Norveškoj se imigrantima nudi 500 sati nastave iz norveškog jezika, kroz koje se daju i osnovne informacije o društvu zemlje domaćina.

Zanimljiv primjer usluga podrške razvoju i integraciji radnika migranata je program Savjetodavnog odbora za karijeru, obrazovanje i obuku, koji je ustanovio Svjetski savez zajednica šijitskih muslimana.56 Ova organizacija sa sjedištem u Velikoj Britaniji promovira obrazovanje i profesionalno savjetovanje muslimanskih mladića i djevojaka, informacijama koje nudi njihov website i različitim programima u zajednici.

VII.2.3 Sindikalna prava Jedan od najdjelotvornijih načina da se spriječi eksploatacija radnika migranata je da im se

omogući da uživaju pravo na nesmetano uključivanje u sindikate. Sindikalna prava podrazumijevaju pravo na udruživanje i kolektivno pregovaranje, i univerzalno su priznata u osnovnim međunarodnim instrumentima zaštite ljudskih prava.57 ILO pravo na udruživanje i kolektivno pregovaranje smatra jednim od najznačajnijih pitanja priznatih i ILO-ovim Ustavom, te bi sve zemlje članice trebale štititi to pravo, bez obzira na to jesu li ratificirale određene konvencije. Takav stav je ponovljen i Deklaracijom o temeljnim principima i pravima na rad iz 1998, koja se poziva na dvije konkretne konvencije ILO-a (Konvencije br. 87 i 98) i pravo na sindikalno udruživanje opisuje kao dio osam osnovnih ILO-ovih instrumenata zaštite temeljnih prava (Odjeljak I.3). Ti instrumenti su ratificirani u 145, odnosno 154 zemlje, a vrlo često je primjena daleko od željene.

Konvencija br. 87 (član 2) kaže da „radnici i poslodavci, bez bilo kakve diskriminacije, uživaju prava da ustanove i, u zavisnosti od pravila date organizacije, postanu članovi organizacija po vlastitom izboru, bez prethodnog ovlaštenja“. To pravo „implicira da svako ko zakonito boravi na teritoriji date države uživa sindikalna prava kako ih određuje Konvencija, bez bilo kakve distinkcije na osnovu nacionalnosti“ (ILO, 1994: stav 63).

Generalno govoreći, domaći zakoni i praksa priznaju pravo stranih radnika da se uključuju u sindikate pod istim uvjetima kao i državljani. Međutim, zemlje kao što su Češka i Slovačka postavljaju državljanstvo kao uvjet za obavljanje funkcije u sindikatu, dok druge, poput Litvanije, traže da članstvo u sindikatu bude povezano sa uvjetima boravišnog statusa. Nakon pritužbe španskog sindikata 2001, ILO-ov Komitet za slobodu udruživanja potcrtao je da se Konvencija br. 87 odnosi na sve radnike bez razlika. Uz to, pošto se ovaj slučaj odnosio na radnike migrante u neregularnoj situaciji, jasno je rečeno da su ti radnici pokriveni Konvencijom i da moraju imati pravo da se učlane ili formiraju sindikat. Komitet je naglasio i da „sindikati moraju imati pravo da zastupaju i pomažu radnike koji su pokriveni Konvencijom, sa ciljem da unaprijede i odbrane njihove interese“ (ILO, 2001b).

U drugom slučaju iz 2003, ILO-ov Komitet za slobodu udruživanja je, postupajući po pritužbi američkih i meksičkih sindikata, osporio odluku Vrhovnog suda SAD-a iz marta 2002. koja kaže da, s obzirom na svoj status, radnik migrant bez dokumenata nema pravo da mu se isplate zaostaci plaće za period otkako je nezakonito otpušten jer je iskoristio svoje pravo zaštićeno Državnim zakonom o radnim odnosima (NLRA). Vrhovni sud je oborio odluku Državnog odbora za radne odnose (NLRB) i saveznog žalbenog suda, kojima je radnik trebao dobiti isplatu (Hoffman Plastic Compounds v. NLRB, 2002). ILO-ov Komitet je smatrao da odluka Vrhovnog suda predstavlja kršenje slobode udruživanja (ILO, 2002b).

164

Zakoni u Austriji i Finskoj kažu da samo državljani tih zemalja mogu biti birani za

zvaničnike sindikata. ILO-ov Komitet za slobodu udruživanja dao je komentare Finskoj o tome da bi zakoni trebali omogućiti stranim radnicima da budu na sindikalnim funkcijama. Stručni komitet za primjenu konvencija i preporuka kaže:

„Pošto su odredbe o državljanstvu toliko stroge da bi neke radnike mogle lišiti prava da slobodno biraju svoje predstavnike, naprimjer, radnike migrante u sektorima gdje oni predstavljaju značajan dio radne snage, Komitet smatra da bi zakoni trebali stranim radnicima dati pravo da budu na sindikalnim funkcijama, barem nakon razumnog perioda boravka u zemlji domaćinu“ (ILO, 1994: stav 118).

Organiziranje migranata jedan je od značajnih zadataka sindikata, pa bi zakoni koji sprečavaju migrante da ulaze u sindikate trebali biti ukinuti, isto kao i odredbe u sindikalnim statutima i pravilnicima koji predstavljaju prepreku za članstvo migranata. Uz zaštitu prava radnika migranata i domaćih radnika, sindikati u mnogim zemljama imaju i bitnu ulogu u integraciji migranata u društvo zemlje domaćina: organiziraju kurseve jezika, uspostavljaju informativne centre za migrante i, naravno, omogućavaju im da učestvuju u sindikalnim aktivnostima (Tekst VII.4).

Jednak tretman i jednake mogućnosti, uključujući pravo na slobodu udruživanja i vršenje funkcije u sindikalnim organizacijama, otjelotvoreni su u dvije konkretne konvencije ILO-a, u Konvencijama br. 97 i 143, koje štite radnike migrante. Ti instrumenti su u centru aktivnosti sindikalnih pokreta za radnike migrante i promocija njihove ratifikacije srž je svake sindikalne kampanje. Nema razloga da bilo koji radnik, bilo migrant ili ne, bude lišen temeljnog prava na udruživanje, a brojni su razlozi koji pokazuju da je mogućnost korištenja tih prava dobra i za domaće radnike, i za migrante, i za privredu.

Radnici migranti često rade opasne poslove koje domaći radnici ne žele. Može se samo pretpostaviti da među 6.000 radnika koji svakodnevno u svijetu umiru od oboljenja povezanih sa poslovima koji rade ima i radnika migranata. Svake godine 170.000 ih strada u poljoprivredi, a 55.000 na građevinskim radovima. I tu sindikati i socijalni dijalog mogu dosta toga promijeniti. Studije58 koje je objavio ILO pokazuju da kad na radnom mjestu postoje mehanizmi socijalnog dijaloga i kad je radna snaga organizirana u sindikate, nesreće na radu se mogu smanjiti za polovinu. Tekst VII.4

Uloga sindikata

Kako sindikati, kao jedan od socijalnih partnera, mogu promijeniti neke od problema koji se tiču migracije radne snage? Evo nekoliko konkretnih primjera:

Podrška sindikata i konsultacije sa organizacijama poslodavaca i radnika doveli su do usvajanja novih pravila o imigraciji u Španiji, te do reguliranja statusa nekih 700.000 radnika neregularnih migranata (Tekst VIII.5). Nijedna vlada neće riskirati ulazak u takvu veliku operaciju bez podrške socijalnih partnera.

Sindikati su bili najvažniji promotori Međunarodne konvencije o zaštiti prava radnika migranata. Slične se aktivnosti vode na promociji ratifikacije ILO-ovih Konvencija br. 97 i 143.

Sindikati mogu imati ulogu u rješavanju pitanja odliva pameti, što je jedno od najbitnijih pitanja u afričkim zemljama. Prema Svjetskoj zdravstvenoj organizaciji, 50% ljekara iz Afrike će vjerovatno napustiti zemlju porijekla. Afrika svake godine gubi nekih 20.000 kvalificiranih

165

profesionalaca. Računa se da to vlade, poslodavce i radnike kao poreske obveznike košta 4 milijarde američkih dolara godišnje. Sindikati u industrijski razvijenim zemljama sada vode kampanju za etičku migraciju, kako bi se izbjeglo to da se Afrika lišava talenata koji joj trebaju da unaprijedi dobrobit svoga stanovništva. U nekoliko afričkih zemalja, uključujući Keniju, sindikati vode kampanje za pregovore o unapređenju zdravstvenog sektora kroz veći budžet za zdravstvo i bolje uvjete rada za ljekare i medicinske sestre.

Sredstva koja se šalju kući postaju ključni izvor finansijskih tokova u zemljama u razvoju (Odjeljak VI.4). Sindikati kakav je AFL-CIO zaključili su dogovore sa lokalnim bankama, prema kojima se smanjuju troškovi za novčane transfere migranata. Time se potiče i bolje korištenje tih sredstava i veća transparentnost transakcija.

Bilateralni i multilateralni sporazumi između sindikata zemalja porijekla i zemalja odredišta su sve brojniji. Međunarodna sindikalna mreža (UNI), odnosno međunarodni sindikat administrativnih radnika, uveli su sindikalne pasoše koji migrantima omogućavaju da zadrže članstvo u sindikatu i usluge koje iz toga crpe prilikom selidbi u drugu zemlju. Sporazum između marokanskih i španskih sindikata pomaže u borbi protiv neregularne migracije i eksploatacije koja uz nju ide. Španski i mauritanski sindikati imaju sporazum kojim se prati situacija u kojoj se nalaze migranti iz Mauritanije u Španiji, i pruža im se pravna i druga pomoć.

U zemljama porijekla (npr. na Filipinima) neki sindikati učestvuju u vladinim shemama obuke migranata prije polaska. Time se sindikatima omogućava da ih obavijeste o pravima koja imaju i da im omoguće kontakte sa sindikatima u zemljama odredišta.

Sindikati pomažu radnicima migrantima da održavaju kontakte sa domovinom. U Senegalu, naprimjer, stranci su organizirani u sindikate.

Poslodavci i sindikati sada zajedno rade na borbi protiv HIV/AIDS-a, koji je tragedija za cijelu Afriku. Radnici migranti su posebno ugroženi. ILO i drugi pokazuju da je radno mjesto najbolja polazna tačka za kampanje o prevenciji, te da su radnici spremni da učestvuju ako postoji sindikalna podrška. Nažalost, u nekim zemljama migranti još uvijek nemaju pravo da se učlane u sindikate, što je ne samo kršenje njihovih temeljnih prava, već i prepreka prijeko potrebnim kampanjama koje spašavaju ljudske živote. Izazov ovog vremena je da se na nivou države ojača socijalni dijalog o migraciji. Sutrašnji izazov bit će pokretanje istinske tripartitne politike rada u pogledu migracija, i na regionalnom i na internacionalnom nivou. Svakako, postoji spremnost sindikata da se kreću u tome smjeru.

Sindikati u zemljama porijekla mogu: pomoći time što će ponuditi usmjeravanje i obuku prije polaska; pregovarati o standardnim ugovorima o radu u skladu sa međunarodnim standardima; lobirati da se ukine naknada za zapošljavanje; dati migrantima imena i adrese sindikata i osoba za kontakt; omogućiti pristup pomoći za migrante koji su izloženi zloupotrebi; osigurati da su žene migrantice zaštićene od diskriminacije i mogućnosti da postanu

žrtve trgovine ljudima.

Sindikati u zemljama odredišta mogu: lobirati da se usvoje zakoni o jednakom tretmanu i nediskriminaciji u pogledu uvjeta za

zaposlenje, socijalnu zaštitu itd.; organizirati obuke o pravima radnika migranata; pozvati na ukidanje odredbi kojima se radnici migranti odvraćaju od učlanjenja u

sindikate; uključiti migrante u kolektivne ugovore; sarađivati na otkrivanju agencija koje zloupotrebljavaju migrante;

166

pomoći u identifikaciji onih koji učestvuju u trgovini ljudima; uspostaviti komitete za prava radnika migranata; lobirati za uključenje socijalne klauzule u bilateralne i međunarodne ugovore.

Izvor: ILO-ov Biro za radničke aktivnosti (ACTRAV), mart 2006.

Evropska konfederacija sindikata (ETUC) nedavno je odlučila da usvoji proaktivniju politiku rada u vezi sa migracijom radne snage i podnijela je dokument o svome stavu kao doprinos procesu konsultacija o legalnim migracijama, koji je pokrenula Evropska unija. Komplementarnost stavova odmah je postala jasna: dok se EU bavi pitanjima migracije u smislu potrebe za migracijom visokokvalificirane radne snage i borbe protiv neregularne migracije, evropski sindikati su ponudili stav koji na vrh dnevnog reda stavlja prava radnika migranata, zajedno sa potrebom da se proširi mogućnost zakonitog kretanja radnika migranata, uključujući nekvalificirane radnike.

Migracije su pitanje vezano za rad, a rad nije roba. Kako je to prokomentirao jedan poznati švicarski intelektualac, u vezi sa imigracijom u svojoj zemlji, „pozvali smo radnike, a došla su ljudska bića.“59 Rad na pitanjima migracije radne snage trebao bi tražiti politiku rada koja uzima u obzir i socijalnu dimenziju te pojave. Omogućavanje i poštivanje prava radnika migranata na slobodu udruživanja dio je te socijalne dimenzije.

VII.3 Omogućavanje socijalne kohezije Socijalna kohezija u zemljama odredišta značajno će se unaprijediti kad se otkloni diskriminacija radnika migranata i njihovih porodica. Uz to, odgovarajuće mjere koje pomažu integraciju migranata u društvo (vidjeti i Odjeljak VII.2.2 u gornjem tekstu) i pružaju mogućnost spajanja porodica imaju značajnu ulogu u sprečavanju marginalizacije migranata i promoviraju socijalnu koheziju.

VII.3.1 Otklanjanje diskriminacije Diskriminacija stvara različit tretman na tržištu rada, sprečava jednake mogućnosti,

provocira sukobe unutar radno sposobnog stanovništva i potkopava socijalnu koheziju. Diskriminacija pojačava stavove koji određene prepoznatljive grupe smještaju u marginalizirane uloge u društvu i loše uvjete na radu. Rezultat stalnog oduzimanja mogućnosti zapošljavanja, smještanje u geta, nedostatak mogućnosti školovanja i obučavanja, odsustvo policijske zaštite i višestruka diskriminacija u životu zajednice predstavljaju isključivanje iz društva, a u konačnici i raspad socijalne kohezije. Radnici migranti suočavaju se sa različitim oblicima diskriminacije pri zapošljavanju i izboru zanimanja, a diskriminacija kojoj su migranti izloženi započinje u fazi prijavljivanja za posao. Problemi u pronalaženju odgovarajućeg zaposlenja često rezultiraju time da izuzetno kvalificirane osobe rade na relativno lošim poslovima.

Diskriminacija sprečava integraciju. Posljedica ranijih politika rada, koje diskriminaciju nisu ni predviđale ni sprečavale, vidi se u velikom broju zemalja kroz postojanje etničkih geta, visoke stope nezaposlenosti, lošeg prisustva u školi, visoke stope nasilja i kriminala. Očito je da, što migranti i njihovi potomci duže žive u nekom društvu u stanju diskriminacije, to je veća mogućnost da će ih predrasude i diskriminacija spriječiti da ostvare slične ekonomske i obrazovne rezultate kao ostatak stanovništva (Taran i dr., 2006). U nekim zemljama, akumulirani efekti diskriminacije u prošlosti doveli su do savremene situacije koja je sama po sebi diskriminacijska.

167

ILO-ova istraživanja u zapadnoj Evropi i Sjevernoj Americi pokazuju značajan, stalan i uznemiravajući nivo diskriminacije u pristupu zaposlenju, i to u svim analiziranim zemljama (npr. Bovenkerk i dr., 1995; Goldberg i dr., 1996; Colectivo IOE, 1996; Bendick, 1996; Smeesters and Nayer, 1999; Allasino i dr., 2004.). Kad je sve drugo jednako (kvalifikacije, nivo obrazovanja, vještine, znanje jezika), osobe imigrantskog porijekla i dalje se susreću sa visokim nivoom ukupne diskriminacije – samo na osnovu imena ili izgleda. Bez posebne pažnje, imigranti i njihova djeca će biti pretjerano zastupljeni u redovima dugoročno nezaposlenih i sa visokim rizikom da ih isključe iz društva.

Diskriminacija na žene djeluje dvostruko. Kako je rečeno u Odjeljku 3.4. Uvoda, većina mogućnosti zaposlenja za žene migrantice je u neuređenim sektorima (poljoprivreda, kućni poslovi, seksualna industrija). Potražnja za ženama migranticama je takva da danas žene čine cijelih 50% svih radnika migranata. Kako je već rečeno u Odjeljcima VII.1.1.2 i VII.1.3, postojanje rodne segregacije po vrstama poslova na tržištu rada doprinosi povećanju višestruke diskriminacije u zemljama odredišta, što rezultira visokim nivoom zloupotrebe i eksploatacije žena radnica migrantica.

Otklanjanje diskriminacije odnosi se na cijelo tržište rada. Politika integracije može se usmjeriti na „dugoročne“ i stalne imigrante, ali ako se želi održati socijalna kohezija i stabilnost tržišta rada, niko ne bi smio biti izložen diskriminacijskom ponašanju. Tekst VII.5

Princip nediskriminacije na međunarodnom, regionalnom i državnom nivou

Princip nediskriminacije (na osnovu rase, etničkog porijekla, spola, vjere itd.) primjenjuje se univerzalno i priznat je Međunarodnim zakonikom o pravima (Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima), međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima koji se bave specifičnim temama (Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencija o sprečavanju mučenja, ILO-ova Konvencija br. 11) ili grupama osoba (Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena, Konvencija o pravima djeteta i Konvencija o zaštiti prava radnika migranata), kao i regionalni ugovori o ljudskim pravima, kao što je Evropska konvencija o ljudskim pravima (član 14; Protokol 12), koji su ratificirani u većini evropskih zemalja članica OSCE-a. Generalno se prihvaća da lista zabranjenih osnova diskriminacije navedena u tim instrumentima nije konačna, te da može uključivati druge osnove diskriminacije, kao što je nacionalnost. Uz to, nisu sve distinkcije između grupa osoba po tim osnovama zabranjene, pod uvjetom da su predviđene zakonom, u skladu sa legitimnim ciljem države i opravdane na osnovu objektivnih i proporcionalnih kriterija.

Evropski sud za ljudska prava odlučio je da se kao opravdanje za pravljenje razlike na osnovu nacionalnosti mora dati vrlo dobar razlog (Gaygusuz protiv Austrije, 1996; Piorrez protiv Francuske, 2003).

Dok se ljudska prava i prava po osnovu rada odnose na sve bez pravljenja razlike na osnovu nacionalnosti, međunarodni ugovori priznaju, bilo eksplicitno ili implicitno, da se određena prava u velikoj mjeri odnose samo na državljane date zemlje. Naprimjer, politička prava kao što je pravo da se bira i bude biran ograničena su na državljane (Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, član 25), mada određene evropske zemlje (naročito skandinavske) stalno nastanjenim strancima, nakon određenog perioda zakonitog boravka u zemlji, daju ta prava na lokalnom nivou. I države članice EU imaju obavezu da takva prava daju državljanima drugih zemalja članica koji su zakonito nastanjeni na njihovoj teritoriji. Uz to, pristup zaposlenju i tržištu rada smatra se suverenim pravom države i može se ograničiti,

168

mada se u većini evropskih zemalja članica OSCE-a takva ograničenja generalno ukidaju nakon dvije do pet godina zaposlenja. Kako je rečeno ranije u Odjeljku VII.1.2.2 o pristupu zaposlenju, tim pitanjem se bave određeni međunarodni instrumenti vezani za zaštitu radnika migranata (ILO-ova Konvencija br. 143, Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata).

U mnogim zemljama članicama OSCE-a, domaći propisi o radu obično se odnose na sve radnike i ne prave razliku po osnovu nacionalnosti, ali je primjena takvih zakona problematična jer često ne daju nikakvu eksplicitnu zaštitu nedržavljanima, a i u praksi je pristup zaposlenju težak. Primjenjivost zakona o zabrani diskriminacije na osnovu nacionalnosti podjednako je nepotpuna. Neki zakoni samo zabranjuju diskriminaciju na određenim osnovama, kao što su rasa i spol, dok su zakoni o razlikama na osnovu nacionalnosti često ograničeni. U Velikoj Britaniji, naprimjer, na osnovu izmijenjenog Zakona o rasnim odnosima iz 1976. zaštita od diskriminacije na osnovu rase ili etničkog porijekla sada je jača od zaštite od diskriminacije na osnovu nacionalnosti.

Na osnovu dokazanog iskustva u cijelom svijetu, sveobuhvatan i djelotvoran plan za prevenciju diskriminacije i uspostavu socijalne kohezije mora sadržavati sljedeće elemente:

jasan zakonski osnov u relevantnim međunarodnim standardima; proglašavanje nezakonitim rasističku i ksenofobičnu diskriminaciju, ponašanje i

postupanje; proglašavanje nezakonitim diskriminaciju na osnovu spola i rodne nejednakosti na

tržištu rada; administrativne mjere kojima se osigurava puna provedba zakona, te odgovornost svih

vladinih službenika; nezavisnu državnu instituciju za ljudska prava/borbu protiv diskriminacije, koja će se

baviti diskriminacijom nedržavljana; poštivanje različitosti i multikulturalne interakcije; naglasak na pozitivnom imidžu različitosti i migracije u vijestima i drugim medijima; uključenje multikulturalnosti i različitosti u obrazovne planove; saradnju sa građanskim društvom i grupama u zajednici.

Konvencija Ujedinjenih nacija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (ICERD),

Konvencija o ukidanju diskriminacije žena (CEDAW) i ILO-ova Konvencija o diskriminaciji (u zapošljavanju i izboru zanimanja) iz 1958. (br.111) pružaju neophodne standarde za domaće zakone (Tekst VII.5); većina država članica OSCE-a su ratificirale ove instrumente. Tri konkretna instrumenta koji se bave migrantima, obrađeni u Odjeljku I.2 u gornjem tekstu, daju dodatne norme u vezi sa stranim radnicima.

Kako je rečeno u Poglavlju I, relevantni odjeljci Deklaracije iz Durbana i Programa aktivnosti Svjetske konferencije protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije i srodnih oblika netolerancije iz 2001. (Deklaracija iz Durbana i Plan akcije (UN, 2001)) daju detaljniji strateški okvir za strukture, mjere i aktivnosti potrebne za djelotvoran rad na borbi protiv diskriminacije radnika migranata i drugih stranaca.

Izvrstan državni model provedbe je nedavno usvojeni Plan aktivnosti protiv rasizma u Irskoj, prikladno nazvan Planiranje za različitost. Ovaj dokument izradilo je Ministarstvo za pravosuđe, jednakost i reforme zakona na osnovu Deklaracije iz Durbana i Programa aktivnosti, nakon detaljnih konsultacija sa organizacijama poslodavaca, sindikatima, grupama iz građanskog društva i organizacijama migranata (Irska, 2005b).

169

VII.3.2 Integracija Koncept integracije migranata u zemlji domaćinu se razvija i tumači različito u različitim kontekstima. Često se i miješa sa asimilacijom. Evropska komisija integraciju definira ovako: „Integraciju treba shvatiti kao dvosmjerni proces zasnovan na uzajamnim pravima i odgovarajućim obavezama zakonito nastanjenih državljana trećih zemalja [stranaca] i društva domaćina, koji osigurava puno učešće imigranta. To implicira, s jedne strane, da je odgovornost društva domaćina da osigura postojanje formalnih prava imigranata, i to tako da pojedinac ima mogućnost da učestvuje u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i građanskom životu i, s druge strane, da imigranti poštuju temeljne norme i vrijednosti društva domaćina i aktivno učestvuju u procesu integracije, bez obaveze da se odreknu vlastitog identiteta“. (EU, 2003b: 17-18)

U novembru 2004. Vijeće ministara EU usvojilo je Zaključke o zajedničkim osnovnim principima politike integracije, koja trebaju usmjeravati države članice EU u izradi vlastitih politika rada u tom polju (Tekst VII.6). Bitno je reći da oba dokumenta naglašavaju da je integracija „dvosmjeran“ proces, sa obavezama i dužnostima i društva domaćina i migranta.

Bilo da je migracija radne snage po svojoj prirodi privremena ili trajna, integracija je neophodna iz sljedećih razloga:

garantira zdravo i sigurno okruženje na radnom mjestu: dovoljno poznavanje jezika na radnom mjestu je neophodno i posebno bitno kada su u pitanju opasni poslovi, gdje radnici migranti moraju biti u stanju pročitati znakove upozorenja na mehanizaciji, itd.;

omogućava radniku migrantu da ostvaruje svoja prava na radnom mjestu (prava po osnovu zaposlenja i sindikalna prava) i u zajednici zemlje domaćina (socijalna i kulturna prava);

priprema migranta za povratak u zemlju porijekla: naprimjer, znanje jezika, kulture i drugih vrijednosti stečeno u zemlji domaćinu pomoći će migrantu u onome što želi raditi kada se vrati kući.

Tekst VII.6

Zajednički osnovni principi politike integracije imigranata u Evropskoj uniji 1. Integracija je dinamičan dvosmjerni proces uzajamnog poštivanja između svih imigranata i stalno nastanjenih stanovnika država članica. 2. Integracija implicira poštivanje osnovnih vrijednosti Evropske unije. 3. Zapošljavanje je ključni dio procesa integracije i od suštinske je važnosti za učešće imigranata i za njihov doprinos društvu domaćinu, i to tako da taj doprinos bude vidljiv. 4. Osnovno poznavanje jezika, historije i institucija društva domaćina neophodno je za integraciju, a omogućiti imigrantima da steknu takva osnovna znanja neophodno je za uspješnu integraciju. 5. Neophodno je omogućiti obrazovanje kako bi se imigranti, a naročito njihovi potomci, pripremili da postanu uspješniji i aktivniji pripadnici društva. 6. Pristup imigranata institucijama, kao i javnim i privatnim dobrima i uslugama, na osnovu jednakosti sa državljanima i na nediskriminirajući način, ključni je osnov bolje integracije. 7. Česta interakcija imigranata i državljana države članice osnovni je mehanizam integracije. Zajednički forumi, međukulturalni dijalog, obrazovanje o imigrantima i njihovim kulturama i stimulativni uvjeti života u urbanim sredinama unapređuju interakciju između imigranata zemlje domaćina i državljana država članica.

170

8. Različite kulture i vjere garantirane su Poveljom o osnovnim pravima i moraju se čuvati, osim ako se takva praksa ne sukobljava sa drugim nepovredivim evropskim pravima ili sa domaćim propisima. 9. Učešće imigranata u demokratskom procesu i u formuliranju politika i mjera integracije, naročito na lokalnom nivou, podržava integraciju. 10. Ugradnja politika i mjera integracije u sve relevantne politike rada i na svim nivoima vlasti i javnih službi bitan je aspekt formiranja i provedbe javne politike. 11. Izrada jasnih ciljeva, pokazatelja i mehanizama ocjenjivanja neophodna je za prilagođavanje politike rada, ocjenu napretka u integraciji i djelotvornu razmjenu informacija. Izvor: EU (2004h:15-25).

Znanje jezika i sticanje dodatnih vještina (npr. kroz stručnu obuku) osiguravaju da migranti budu aktivni na tržištu rada zemlje domaćina. To će, sa druge strane, zajedno sa stvaranjem boljih mogućnosti za zaposlenje, poznavanjem jezika, kulture i društva zemlje odredišta, kao i mogućnošću da im se pridruže članovi porodice (Odjeljak VII.3.3), mnogo pomoći radnicima migrantima prilikom eventualnog nastanjenja u državi domaćinu. Ako su radnici migranti aktivniji na tržištu rada, zemlja domaćin uživa manje stope nezaposlenosti među stranom radnom snagom, a time i manje troškove za administraciju.

Na isti način, uspostava informativnih i resursnih centara za migrante u zemljama porijekla (Odjeljak III.3.3.1 i Tekst III.2) može imati značajnu ulogu i pomoći u pripremi za život i zapošljavanje u inostranstvu. Takvi centri u zemljama odredišta mogu dosta pomoći kada se radi o integraciji u društvo domaćina. Informativno-resursni centar za migrante u Portugalu upravo je primjer takvog tijela, koje se bavi tim i drugim značajnim aktivnostima (Tekst VII.7). Tekst VII.7

Informativno-resursni centar za migrante u Portugalu

Zvanično otvoren 5.1.2001, projekat pod naslovom „Na svakom licu... jednakost u Portugalu“ finansira Evropski socijalni fond (EFS) – Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF). Projekat je rezultat saradnje IOM-a i Visokog komesara za imigraciju i etničke manjine, na osnovu Ugovora o saradnji između Vlade Portugala i IOM-a, koji je potpisan 15.12.1997. Projekat ima pet aktivnosti:

seminare i radionice; interaktivni website; CD-ROM; TV spot; Informativno-resursni centar.

Informativno-resursni centar rezultat je saradnje između Junta de Freguesia de Benfica,

Misije IOM-a u Portugalu i Visokog komesara za imigraciju i etničke manjine. Po protokolu o saradnji, Junta te Freguesia de Benfica dala je IOM-u zgradu Portas de Benfica, a IOM vodi rekonstrukciju zgrade.

Centar ima značajnu ulogu u pružanju stalne i djelotvorne politike integracije za imigrantske zajednice i etničke manjine. Zadatak mu je da prikuplja i pruža informacije o imigrantskim zajednicama i etničkim manjinama u Portugalu. Centar naročito:

171

prikuplja, priprema i daje korisne informacije bitne za promociju i skladnu integraciju imigrantskih zajednica i etničkih manjina, te za borbu protiv isključenja iz društva i svih oblika diskriminacije kojima bi mogli biti izloženi;

sarađuje sa drugim domaćim institucijama (vladinim i nevladinim) i omogućava međuinstitucionalnu saradnju s ciljem da promoviranja integracije i borbe protiv isključivanja iz društva i drugih oblika diskriminacije tih zajednica;

postaje dio transnacionalne mreže koja promovira dodatnu vrijednost za Evropu u ostvarenju tih ciljeva.

Da bi što bolje distribuirao informacije, Centar je formirao infrastrukturu koja omogućava stvaranje mreže sa svim informacijama koje se smatraju korisnim za imigrante i etničke manjine. Informacije koje daju IOM, Visoki komesar za imigraciju i etničke manjine, te druge javne i privatne ustanove zadužene za obuku i integraciju, pokrivaju sljedeća područja:

zakonodavne i druge mjere borbe protiv diskriminacije zajednica i etničkih manjina; zakonski status imigranata u Portugalu; smještanje na tržište rada, uključujući pristup obuci; pristup socijalnoj zaštiti, zdravstvenoj zaštiti, obrazovnom sistemu i drugim socijalnim

pravima.

Centar je i depozitni centar međunarodnih studija o procesu migracija i njegovom usmjeravanju.

IOM je zadužen za vođenje Centra, kroz Komisiju koju čine predstavnici tri institucije (tj. Junta de Freguesia de Benfica, IOM i Visoki komesar za imigraciju i etničke manjine), a koja se bavi operativnim pitanjima i vođenjem samog Centra.

Centar nastavlja saradnju sa Servico de Estrangeiros e Fronteiras (kontrola granica) i Inspecao Geral do Trabalho (inspekcija rada), dvije najznačajnije institucije za davanje Autorizacao de Permanencia.*

U Centru je 20.3.2001. formiran Ured za usluge (sa dva službenika i inspektorom, da se osigura pravilan rad), koji odgovara na zahtjeve za Autorizacao de Residencia i Reagrupamento Familiar (spajanje porodica). Od novembra 2003. Ured za usluge je primio 2.373 zahtjeva za Autorizacao de Residencia i 897 zahtjeva za Reagrupamento Familiar, što ukupno čini 3.328 zahtjeva. Do kraja februara 2008. Informativno-resursni centar je odgovorio na 11.566 ličnih upita i 13.264 telefonskih upita. Izvor: IOM (januar 2005). * Autorizacao de Permanencia daje se stranim državljanima dok imaju važeći ugovor o radu u Portugalu, na osnovu Decreto-Lei (uredba) br. 4/2001, koji uređuje uvjete ulaska, boravka, odlaska i udaljavanja stranaca sa teritorije države. Ovaj zakon, koji je zamijenio Decreto-Lei br. 244/98, stupio je na snagu 22.1.2001. Upravo je zato potrebno da se migranti u neregularnoj situaciji obavijeste o tome koji su im dokumenti potrebni za pribavljanje Autorizacao de Permanencia i o drugim detaljima vezanim za taj proces.

VII.3.3 Spajanje porodice Mada u međunarodnom pravu ljudskih prava ne postoji neopozivo pravo na spajanje

porodice, uprkos stalnom pozivanju na porodicu kao osnovnu jedinicu društva,60 konkretni ILO-ovi instrumenti koji štite prava radnika migranata i Međunarodna konvencija o zaštiti prava radnika migranata propisuju da spajanje porodice treba biti olakšano.61 To sasvim jasno

172

znači da države ne bi trebale namjerno stvarati prepreke za spajanje porodice. Uz to, donositeljima odluka je u praksi teže pronaći humanitarne razloge kojima će odbiti spajanje porodica migrantima koji u državi odredišta zakonito borave više od jedne godine.

U Evropi je jedinstvo porodice garantirano određenim instrumentima Vijeća Evrope. U vezi sa članom 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima, koji štiti pravo na poštivanje porodičnog života, Evropski sud za ljudska prava je utvrdio kršenja u slučaju neproporcionalnih ograničenja koja su nametnuta u kontekstu protjerivanja stranaca ili njihovog prijema u državu potpisnicu (npr. Boultif protiv Švicarske, 2001; Sen protiv Holandije, 2001). Evropska socijalna povelja (revidirana) (član 19(6)) i Evropska konvencija o zakonskom statusu radnika migranata (član 12) sadrže konkretne odredbe o spajanju porodice, mada se zasnivaju na reciprocitetu i važe samo za zakonito nastanjene radnike migrante iz drugih država potpisnica. Daleko najjače pravo na spajanje porodice nalazi se u pravu Evropske unije, prema kojem supružnik, registrirani partner, izdržavana djeca do starosti od 21 godine i izdržavani preci, bez obzira na državljanstvo, imaju eksplicitno pravo da se pridruže državljaninu EU koji je zaposlen ili nastanjen u drugoj državi članici (EU, 2004b: čl. 2(2) i 3(1)). Supružnici i djeca državljana trećih zemalja koji zakonito borave u većini država članica EU imaju kvalificirano pravo na spajanje porodice, na osnovu Direktive 2003/86/EC (EU, 2003d) (Tekst VII.8), koja je u državama članicama trebala biti usvojena do 3.10. 2005.

Kao opće pravilo, spajanje porodice za većinu država koje migrante primaju za stalno ne stvara značajne probleme. Naprimjer, na Novom Zelandu postoji odredba o spajanju „bližih članova porodice migranata koji imaju stalni boravak“. Slično tome, Australija kaže da njena politika imigracije „sadrži komponentu spajanja porodice“. Relativno liberalan stav Kanade razmatra se u Odjeljku VI.3.1.3. Tekst VII.8

Direktiva Vijeća br. 2003/86/EC o pravu na spajanje porodice (EU, 2003d)

Ključne karakteristike ove Direktive su: Važi samo za državljane trećih zemalja koji imaju boravišnu dozvolu na godinu i duže i

sa „razumnom mogućnošću stalnog boravka“. Samo supružnik i maloljetna djeca imaju pravo da se pridruže sponzoru (države članice

EU zadržavaju diskreciono pravo da odluče hoće li primiti druge članove porodice). Pravo na spajanje porodice se, s druge strane, može kvalificirati nekim fakultativnim

uvjetima vezanim za posjedovanje smještaja, zdravstvenog osiguranja, te stabilnih i redovnih primanja.

Države članice mogu nametnuti i period čekanja do dvije godine i ograničiti prijem članova porodice na osnovu javnog reda, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.

Direktiva se ne primjenjuje u Danskoj, Irskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu.

Direktiva sadrži i nekoliko kontroverznih fakultativnih uvjeta o integraciji, koji pravo na spajanje porodice mogu dodatno kvalificirati, a Evropski parlament je te odredbe osporio pred Evropskim sudom pravde, kao suprotne pravu na porodični život na osnovu člana 8 Evropske konvencije o ljudskim pravima (ECJ, 2003b, predmet 540/03).

Zemlje koje radnicima migrantima ne daju odmah dozvole za stalni boravak, već srednje ili dugoročne dozvole za boravak, ne suočavaju se sa velikim problemima u omogućavanju spajanja porodice. Naprimjer, zakon u Velikoj Britaniji „omogućava supružniku i maloljetnoj djeci osobe koja ima radnu dozvolu na period duži od 12 mjeseci da budu s tom osobom“. Slično tome, Francuska je usvojila posebne mjere koje omogućavaju dolazak članova

173

porodice „stalnih“ radnika migranata. Te mjere uključuju posjete porodice prije i nakon dolaska, mogućnost da se upoznaju sa socijalnom politikom, kao i sa svojim pravima i dužnostima u Francuskoj.

Pojam spajanja porodice izaziva određene frikcije između zemalja porijekla i odredišta, naročito u vezi sa privremenom ili vremenski ograničenom migracijom radne snage. U tom smislu, članice IOM-a potiču se da omogući spajanje porodica privremenih, čak i sezonskih migranata, koji zakonito borave u zemlji. Usvajajući Smjernice za posebne zaštitne mjere radnika migranata na vremenski ograničenom radu, Tripartitni sastanak eksperata o budućim aktivnostima ILO-a u polju migracija kazao je da „čak i u slučaju sezonskih radnika ili radnika za posebne namjene, zemlje bi trebale imati povoljan odnos prema omogućavanju migracije ili spajanja porodice“ (ILO, 1997: Prilog I, stav 6.1).

Zakon u Švicarskoj, pak, ne dozvoljava spajanje porodica za osobe sa privremenim boravkom, bilo da su sezonski radnici, polaznici obuke ili drugi stranci koji privremeno borave u Švicarskoj na kraći period. U Francuskoj samo migranti koji su u zemlji živjeli najmanje dvije godine i koji imaju najmanje godišnju dozvolu boravka mogu se prijaviti za spajanje porodice. U Španiji se jednogodišnji period čekanja na spajanje porodice nameće u odnosu na nedržavljane EU, što isključuje većinu privremenih radnika migranata.

Dok kanadski zakon predviđa da „izdržavani članovi porodice privremenih stranih radnika koji su s njima u Kanadi imaju pravo da rade i školuju se u Kanadi,... supružnici i djeca radnika moraju imati dozvolu za rad ili školovanje prije početka rada ili školovanja“. S druge strane, ne dozvoljava se spajanje porodica za radnike migrante koji su u Kanadu ušli na osnovu Programa za sezonske poljoprivredne radnike. Slično tome, spajanje porodice ne dozvoljava se po britanskim shemama za privremenu migraciju nekvalificirane radne snage, konkretno po Shemi za privremene poljoprivredne radnike i po Sektorskoj shemi.

Što se tiče pitanja kojim bi članovima porodice trebalo dozvoliti spajanje, ILO-ova Konvencija br. 143 kaže da to uključuje „supružnika i izdržavanu djecu, oca i majku“ (član 13(2)). Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata daje definiciju koja je šira u smislu primjene na nevjenčane partnere „koji sa radnikom migrantom imaju odnos koji, u smislu važećeg zakona, stvara efekat jednak braku“, ali i užu u smislu da se odnosi samo na „maloljetnu izdržavanu nevjenčanu djecu“ (član 44(2)). U tom smislu, definicija porodice u smislu spajanja porodice u Revidiranoj evropskoj socijalnoj povelji je dosta slična.62 Nekoliko zemalja ima problema u uvođenju šire definicije. Austrija smatra da se „imigracija porodice odnosi samo na supružnika i maloljetnu djecu (sa izuzetkom) državljana (određenih) trećih zemalja kojima se daju povoljniji uvjeti prema propisima EU“. Slično tome, u Francuskoj samo supružnik i zajednička djeca imaju pravo na spajanje sa radnicima migrantima, kao i u Velikoj Britaniji, osim u „posebnim okolnostima“.

Konačno, ispunjenje uvjeta za spajanje porodice može biti drugačije za žene i za muškarce migrante. Mada i muškarci i žene mogu biti zakonom onemogućeni u spajanju sa porodicom, žene se mogu naći u situaciji da uvjeti za spajanje porodice podliježu pravilima i propisima koji izgledaju neutralno, ali nisu takvi u djelovanju. Naprimjer, vladine politike koje nameću finansijska ograničenja na osobe koje žele sponzorirati članove porodice djeluju neutralno u smislu roda, ali mogu imati neproporcionalno negativne efekte po žene migrante. S obzirom na segregaciju u loše plaćenim poslovima, primanja žena migrantica su često manja od primanja muškaraca, a i ispod visine prihoda koja se traži da bi mogle sponzorirati članove porodice.63

174

VII.4 Unapređenje socijalne zaštite Socijalna zaštita radnika migranata i njihovih porodica u zemljama odredišta unapređuje

se odgovarajućim pristupom zdravstvenoj zaštiti, stambenom smještaju i obrazovanju, pod jednakim uvjetima kao i za državljane. Ta područja jasno su prisutna u socijalnim pravima zaštićenim međunarodnim propisima o ljudskim pravima i o radu, koje prihvaćaju skoro sve zemlje članice OSCE-a.

VII.4.1 Zdravstvena zaštita Opće međunarodno pravo ljudskih prava predviđa pravo na zdravstvenu zaštitu bez bilo

kakve razlike u državljanstvu ili zakonskom statusu.64 U tom smislu, član 12(1) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima kaže:“Države potpisnice ovog Pakta priznaju pravo svakoga da uživa najviši dostupni standard fizičkog i mentalnog zdravlja.“65 U Općem komentaru br. 14, o pravu na najviši dostupni standard zdravlja, u podnaslovu o „konkretnim zakonskim obavezama“, UN-ov Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava naglašava sljedeće: „Države su naročito obavezne da poštuju pravo na zdravlje tako što će se, između ostalog, uzdržati od nedavanja ili ograničavanja jednakog pristupa za sve osobe, uključujući zatvorenike ili pritvorenike, tražitelje azila i ilegalne imigrante, preventivnoj, kurativnoj ili palijativnoj zdravstvenoj njezi; uzdržati se od primjene diskriminacijskih mjera kao dijela državne politike...“ (UN ECOSOC, 2000a: stav 34).

Ovdje je spominjanje „preventivne njege“ bitno zato što naglašava da je pravo na zdravlje holistički koncept koji ide dalje od pružanja pukog medicinskog tretmana.

Što se tiče međunarodnih instrumenata koji se konkretno odnose na radnike migrante,66 posebnu pažnju treba posvetiti Međunarodnoj konvenciji o pravima radnika migranata, koja eksplicitno propisuje da hitni medicinski tretman mora biti dostupan svim radnicima migrantima i njihovim porodicama, pod jednakim uvjetima kao i državljanima, i ne može se odbiti onima koji su u neregularnoj situaciji.67 Mada je ovo odredba o neregularnim migrantima, naglasak na hitnom medicinskom tretmanu nije odraz ranije definiranog holističkog pristupa koji garantira i preventivnu njegu. Može se reći da se šira prava daju radnicima migrantima u regularnoj situaciji. Čl. 43(1)(e) i 45(1)(c) Međunarodne konvencije o pravima radnika migranata dodaju da regularni migranti radnici i njihove porodice u pogledu „pristupa... zdravstvenoj zaštiti“ trebaju imati garantiran tretman jednak kao i državljani.

U zemljama, poput Hrvatske i Holandije, migranti imaju isti pristup uslugama zdravstvene zaštite kao i državljani. U drugim zemljama, kao što su Izrael i Japan, obaveza je poslodavca da osigura odgovarajuću zdravstvenu zaštitu radnika migranata, mada se članovi porodice ne spominju. U Australiji se zdravstvena zaštita može urediti bilateralnim ili multilateralnim sporazumima. U kanadskoj pokrajini Ontario zdravstvena zaštita odnosi se samo na radnike migrante koji imaju odobrenje za rad kod određenog poslodavca i u određenom zanimanju, izdato na period od najmanje šest mjeseci.

VII.4.2 Stambeni smještaj Dostupnost odgovarajućeg stambenog smještaja za radnike migrante u praksi može

predstavljati poseban problem u nekoliko zemalja i regija u kojima generalno nema dovoljno stambenog smještaja, naročito u velikim gradovima gdje postoji nedostatak javnog stambenog prostora, ili gdje je privatni stambeni smještaj mnogim radnicima migrantima i njihovim porodicama nedostupan zbog cijene. Pravo na odgovarajući životni standard,

175

propisano međunarodnim pravom ljudskih prava, uključuje pravo na stambeni smještaj i u principu se primjenjuje na sve osobe, bez obzira na državljanstvo i zakonski status.68 U svom Općem komentaru na pravo na odgovarajući stambeni smještaj, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava naglašava:

„Pravo na odgovarajući stambeni smještaj odnosi se na sve... pojedinci i njihove porodice imaju pravo na odgovarajući stambeni smještaj, bez obzira na životnu dob, ekonomski status, grupnu ili drugu pripadnost ili status, te druge faktore. Uživanje tih prava, u skladu sa članom 2(2) Pakta, ne smije podlijegati bilo kakvom obliku diskriminacije.“ (UN ECOSOC, 1992).

Komitet je usvojio šire poimanje prava na stambeni smještaj i kaže da ga „ne treba tumačiti usko ili restriktivno kao, recimo, sklonište koje podrazumijeva samo krov nad glavom, ili kao smještaj koji se shvaća isključivo kao roba“, već da ga „treba gledati kao pravo osobe da negdje živi u sigurnosti, miru i dostojanstvu“ (UN ECOSOC, 1992: stav 7). Komitet je i identificirao određene aspekte koncepta adekvatnosti, uključujući pristupačnost, i u tom smislu naglašava da se „ugroženim grupama mora dati potpun i održiv pristup odgovarajućem stambenom resursu“, te da takve grupe „trebaju uživati određeni prioritet u stambenim pitanjima“ i da „i zakoni i politika rada u stambenim pitanjima trebaju uzimati u obzir posebne potrebe tih grupa“ (UN ECOSOC, 1992: stav 8(e)). U revidiranim smjernicama o državnim izvještajima na osnovu Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Komitet od država ugovornica traži da preduzmu aktivnosti „da u potpunosti utvrde obim beskućništva i neodgovarajućeg stambenog smještaja pod svojom jurisdikcijom“, te da državni izvještaji treba da sadržavaju detaljne informacije o „onim grupama u društvu koje su ugrožene i ranjive u pogledu stambenog smještaja“ (UN ECOSOC, 1992: stav 13).69 Komitet u smjernicama navodi koje su to ugrožene i ranjive grupe, uključujući i radnike migrante i „druge posebno pogođene grupe“ (UN ECOSOC, 1992: 100).

Od usvajanja Općeg komentara Komiteta za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Specijalni izvjestitelj UN-a o odgovarajućem stambenom smještaju kao komponenti prava na odgovarajući standard života pozdravlja pažnju koja se poklanja diskriminaciji u stambenom smještaju, kako stoji u Deklaraciji iz Durbana i Programu aktivnosti Svjetske konferencije protiv rasizma, rasne diskriminacije, ksenofobije i srodne netolerancije iz 2001. (UN, 2002: stav 40). Program aktivnosti „preporučuje da zemlje domaćini razmotre kako da radnicima migrantima pruže odgovarajuće socijalne usluge, naročito u područjima zdravstvene zaštite, obrazovanja i odgovarajućeg smještaja, i to prioritetno“, i poziva sve države da zabrane diskriminacijski tretman stranaca i radnika migranata, uključujući takav tretman u području stambenog smještaja (UN, 2002: st. 33 i 81).

Jednak tretman u pogledu stambenog smještaja konkretno se spominje u ILO-ovoj Konvenciji br. 97 (član 6(1)(a)(iii)) i pokriva korištenje objekata kojima radnici migranti moraju imati pristup pod istim uvjetima kao i državljani. S druge strane, ova se odredba ne može tumačiti tako da se odnosi na dom u vlasništvu ili različite oblike javne pomoći koji se pružaju da se pomogne sticanju vlasništva nad imovinom. U takvim okolnostima, u obim ovog člana ne ulaze domaći propisi koji za državljane rezerviraju određene beneficije, subvencije i druge oblike javne pomoći usmjerene ka sticanju vlasništva nad domom, kao i domaći propisi koji ograničavaju pravo stranaca da stiču nepokretnu imovinu.70

Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata sadrži i odredbu koja za cilj ima da zakonito nastanjenim radnicima migrantima pruži „pristup stambenom smještaju, uključujući socijalne sheme smještaja, i zaštitu od eksploatacije u pogledu stanarina“ (UN, 1990: član 43(1)(d)). Međutim, od vlada se ne traži da radnicima vezanim za projekte ili određeno

176

zaposlenje daju pristup socijalnom stambenom smještaju na isti način kao i državljanima (čl. 61(1) i 62(1)).

U Evropskoj uniji se jednakost u postupanju prema državljanima i državljanima članica EU u pogledu stambenog smještaja primjenjuje i na korištenje stambenog prostora i na pristup vlasništvu nad domom (EU, 1968: član 9(1)).

U nekim zemljama, poput Kanade (pokrajina Ontario) i Švicarske, radnici migranti moraju ispuniti uvjete boravka kako bi stekli pravo na javni stambeni smještaj. Po osnovu bilateralnih i multilateralnih sporazuma (Program za sezonske radnike sa Kariba i iz Meksika, NAFTA, Sporazum o slobodnoj trgovini između Kanade i Čilea i Opći sporazum o trgovini uslugama (GATS)), Kanada pruža i smještaj. U Aziji je Singapur uveo smjernice kojima poslodavce potiče da unaprijede standard smještaja radnika migranata, uključujući sheme promoviranja smještaja u spavaonicama i subvencioniranog javnog stambenog smještaja. Italija pruža smještaj regularnim radnicima migrantima iz država van EU kojima je smještaj hitno potreban, dok zemlje poput Kipra obavezuju poslodavce da osiguraju minimum standarda smještaja, koji podliježe inspekciji. U Velikoj Britaniji su poljoprivredni poslodavci zaduženi za pružanje čistog i sanitarno ispravnog smještaja za radnike migrante u Programu za sezonske poljoprivredne radnike (Tekst VI.12).

VII.4.3. Obrazovanje Standardi univerzalnih ljudskih prava kažu da svako ima pravo na obrazovanje i pristup najmanje osnovnom obrazovanju koje treba biti besplatno za svu djecu bez bilo kakve diskriminacije (UN, 1948: član 26; UN, 1966a: član 13; Konvencija o pravima djeteta, 1989: čl. 2 i 28(1)(a); UNESCO, 1960: član 4(a); Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata, 1990: član 30). Međutim, većina zemalja članica OSCE-a u praksi ovu obavezu primjenjuje i na djecu srednjoškolskog uzrasta, s obzirom na zakonom propisano obavezno školovanje. Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava naglašava ulogu obrazovanja kao ljudskog prava i njegovu integralnu vezu sa uživanjem drugih ljudskih prava:

„Obrazovanje je i samo po sebi ljudsko pravo, a i neizbježno sredstvo za ostvarenje drugih ljudskih prava. Kao pravo koje osnažuje, obrazovanje je put kojim se ekonomski i socijalno marginalizirana djeca i odrasli mogu izdići iz siromaštva i pribaviti sredstva za puno učešće u životu svojih zajednica“ (UN ECOSOC, 1999: stav 1).

Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima propisuje da pravo na obrazovanje trebaju uživati „svi“. Nema nikakvih kvalifikacija kojima se nedržavljani sprečavaju da uživaju ovo pravo (UN, 1966a: član 13).71 U svom Općem komentaru o pravu na obrazovanje, Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava potvrđuje da se „princip nediskriminacije odnosi na sve osobe školskog uzrasta koje borave na teritoriji države ugovornice, uključujući i nedržavljane, bez obzira na njihov zakonski status“ (1999: stav 34) (naglašavanje dodano). Mada se uglavnom bavi građanskim i političkim pravima, Evropska konvencija o ljudskim pravima predviđa i pravo na obrazovanje. Prva rečenica drugog člana Prvog protokola uz Evropsku konvenciju nedvojbeno kaže da „niko neće biti lišen prava na obrazovanje“. Kad se čita u vezi sa članom 14 (odredba o nediskriminaciji), ova odredba se jasno i nediskriminacijski odnosi i na državljane i na nedržavljane na teritoriji države ugovornice, osim ako ne postoji objektivno i razumno opravdanje za različit tretman (Tekst VII.5).

Uprkos činjenici da postoje tako jasne međunarodne i regionalne odredbe o ljudskim pravima koje garantiraju pravo na obrazovanje za sve osobe bez obzira na državljanstvo i zakonski status, naročito se djeca neregularnih migranata susreću sa zakonskim,

177

administrativnim i praktičnim preprekama u pristupu obrazovanju u zemljama boravka. Te prepreke uključuju odbijanje direktora škole da djecu neregularnih migranata upišu u osnovnu ili srednju školu, postojanje obaveze zvaničnih ustanova, što važi i za nastavnike, da prijave neregularne migrante, teškoće sa priznavanjem ranijeg obrazovanja takve djece i u zemlji odredišta i po povratku u zemlju porijekla, bilo po sporazumu o readmisiji ili po drugoj osnovi, kao i veću mobilnost neregularnih migranata i veće siromaštvo u kojem često žive, što se može negativno odraziti na obrazovni razvoj njihove djece (Cholewinski, 2005:36-38). Nepotrebno je naglašavati da se neke od tih prepreka, naročito one koje se odnose na problem priznavanja ranijeg obrazovanja i siromaštvo, odnose i na djecu radnika migranata sa zakonskim boravkom.

VII.5 Socijalna zaštita Kroz široko prihvaćene međunarodne standarde ljudskih prava, svjetska zajednica priznaje

pravo na socijalnu zaštitu za sve, uključujući socijalno osiguranje (UN, 1948: član 22; UN, 1966a: član 9).72

Socijalna zaštita73 je potvrđena kao osnovno ljudsko pravo i tokom Opće

diskusije o socijalnoj zaštiti na Međunarodnoj konferenciji o radu 2001. (ILO, 2001a: stav 2).

Radnici migranti susreću se sa posebnim teškoćama u polju socijalne zaštite, jer se pravo na socijalnu zaštitu obično povezuje sa periodom zaposlenja ili plaćanja doprinosa ili boravka.

Zbog odsustva se u zemlji porijekla susreću sa rizikom gubitka prava na socijalnu zaštitu, a u isto vrijeme se mogu susresti sa restriktivnim uvjetima u zemlji domaćinu u pogledu pokrivenosti u državnom sistemu socijalne zaštite. Radnici migranti poseban interes imaju u:

sticanju jednakog pristupa pokrivenosti i pravu na beneficije kao i domaći radnici; zadržavanju stečenog statusa pri odlasku iz zemlje (uključujući izvoz beneficija); korištenje akumuliranih prava stečenih u različitim zemljama.74

VII.5.1 Ograničenja na status socijalne zaštite radnika migranata Radnici migranti često se susreću sa različitim teškoćama u pogledu socijalne zaštite i

prava na beneficije, sa kojima se domaći radnici ne susreću. Te teškoće izazvane su različitim faktorima, kao što je teritorijalni princip, koji obim primjene propisa o socijalnoj zaštiti ograničava na teritoriju zemlje, što za posljedicu ima da njeni državljani nisu pokriveni zakonom kad rade u inostranstvu, pa nemaju ni pravo na beneficije po osnovu socijalne zaštite. Prava radnika migranata mogu biti ugrožena i principom državljanstva, čija primjena može značiti da su stranci isključeni iz pokrivenosti i beneficija. Mada se u nekim zemljama mogu naći takva diskriminacijska pravila, malo ih ide tako daleko da strancima potpuno uskrati bilo kakvu socijalnu zaštitu. Diskriminacija se može pripisati nepostojanju bilateralnih ili multilateralnih sporazuma o socijalnoj zaštiti, prema kojima se prava po osnovu socijalne zaštite stečena u zemlji zaposlenja zadržavaju, a beneficije se mogu izvoziti iz zemlje zaposlenja u zemlju porijekla.

VII.5.2 Standardi ILO-a za zaštitu prava radnika migranata po osnovu socijalne zaštite

ILO-ove Konvencije br. 97 i 143 predviđaju jednakost u tretmanu radnika migranata i državljana u području socijalne zaštite, uz određena ograničenja. Dodatna usmjerenja u tom smislu daju ILO-ovi standardi socijalne zaštite. Svi važeći standardi ILO-a u pogledu socijalne zaštite75 definiraju obim primjene bez obzira na državljanstvo, skoro sve sadrže slične odredbe o jednakosti tretmana državljana i stranih radnika u zemlji domaćinu,76 a većina ih sadrži i posebne odredbe o nediskriminaciji, kao što su, recimo, Konvencija o socijalnoj zaštiti (minimalni standardi), 1952. (br. 102).77 Uz ove instrumente, ILO je usvojio

178

i nekoliko standarda koji se posebno bave zaštitom prava radnika migranata po osnovu socijalne zaštite (Tekst VII.9). Tekst VII.9

Posebni standardi ILO-a za zaštitu prava radnika migranata na socijalnu zaštitu

Konvencija o jednakom tretmanu (kompenzacija za nesreće), 1925. (br. 19) konkretno uspostavlja pravo na jednak tretman za sve strane radnike bilo koje države koja je ratificirala Konvenciju u pogledu radničke kompenzacije za nesreće na radu, te predviđa izvoz beneficija za strane radnike koji su pokriveni Konvencijom, ali samo ukoliko država koja je ratificirala Konvenciju predviđa takav izvor beneficija i za svoje državljane.

Konvencija o jednakom tretmanu (socijalna zaštita), 1962. (br. 118) predviđa pravo na jednak tretman u odnosu na devet područja socijalne zaštite. Za svako od devet područja koje prihvaća, država potpisnica konvencije obavezuje se da će na svojoj teritoriji državljanima druge zemlje, koja je ratificirala Konvenciju, dati jednak tretman kao i svojim državljanima. Predviđa i određenu fleksibilnost, tako što omogućava isključenje nedržavljana u slučajevima kad se beneficije, ili dio beneficija, isplaćuju u potpunosti iz javnih sredstava. Konvencija predviđa i zadržavanje stečenih prava i izvoz beneficija. U suštini, država potpisnica Konvencije br. 118 mora osigurati plaćanje beneficija u inostranstvu za određena područja, i za svoje državljane kao i za državljane druge države koja je prihvatila obaveze iz Konvencije u istom području, bez obzira na mjesto boravka korisnika.

Konvencija o zadržavanju prava na socijalnu zaštitu, 1982. (br. 157) i Preporuka br. 167 uspostavljaju međunarodni sistem za zadržavanje stečenih prava i prava u toku sticanja za radnike koji mijenjaju mjesto boravka iz jedne zemlje u drugu, i osiguravaju isplatu beneficija u inostranstvu kad se vrate u zemlju porijekla. Prema Konvenciji, zadržavanje stečenih prava mora se osigurati za državljane drugih zemalja potpisnica Konvencije u bilo kojem području socijalne zaštite u kojem date države imaju važeće zakone. U tom kontekstu, Konvencija predviđa zaključenje bilateralnih ili multilateralnih sporazuma o socijalnoj zaštiti. Uz to, preporuka sadrži uzorak odredbi za takve sporazume. Izvor: ILO, Odjel za socijalnu zaštitu (SECSOC), mart 2006.

Bez zadiranja u sadržaj domaćih zakona, osnovni cilj ILO-ovih konvencija u ovom polju je koordinacija u smislu u otklanjanja svih prepreka u primjeni domaćih zakona. Djelovanje domaćih zakona modificira se samo onoliko koliko je neophodno da se osigura potpuna i kontinuirana zaštita radnika migranata na osnovu stvarne jednakosti. Tekst VII.10

Situacija i nekoliko dobrih primjera u vezi sa socijalnim pravima radnika neregularnih migranata

Osnovna stvar u pogledu pristupa socijalnoj zaštiti za neregularne migrante je, može se

reći, hitna medicinska njega (npr. u Belgiji, Češkoj, Finskoj, Francuskoj, Meksiku, Norveškoj i Španiji). Radnici neregularni migranti imaju ista prava na hitnu medicinsku njegu kao i stanovnici (ili državljani) te zemlje. Međutim, način na koji se garantira pristup hitnoj medicinskoj njezi može se razlikovati od zemlje do zemlje. Isto se može reći i za ono što se podrazumijeva pod hitnom medicinskom njegom.

U nekim zemljama (npr. u Švedskoj i Turskoj) radnik neregularni migrant, kojem treba hitna medicinska njega, može ići kod ljekara. Međutim, pacijent je u ovakvoj situaciji obavezan da nadoknadi troškove pružene medicinske usluge. Mora se napomenuti da Turska trenutno revidira svoj Osnovni zakon o socijalnim uslugama i naknadama, kojim planira

179

nelegalnim radnicima migrantima dati osnovnu socijalnu i medicinsku zaštitu. Meksiko hitne medicinske usluge pruža samo osobama čije stanje ugrožava fizički integritet ili život. Nema nikakvih ograničenja u pogledu državljanstva ili imigracionog statusa u Albaniji, Zakon o bolničkoj njezi obavezuje i javne i privatne bolnice da pruže besplatne usluge Albancima i stranim državljanima (čak i ako su u Albaniji ilegalno) ako im treba hitna medicinska njega. U Češkoj i Švicarskoj radnicima neregularnim migrantima garantira se pristup hitnoj medicinskoj njezi, uglavnom kroz socijalnu pomoć. Međutim, u obje zemlje bi radnici neregularni migranti trebali imati socijalno osiguranje za zdravstvenu zaštitu. U tim zemljama je socijalna zaštita povezana sa pitanjem je li osoba u regularnom ili u neregularnom statusu u pogledu boravka ili rada u zemlji. Čim osoba boravi na teritoriji te zemlje (ma kakav da je status boravka ili rada), trebala bi imati javno zdravstveno osiguranje kroz jedan od fondova zdravstvene zaštite. U stvarnosti samo mali broj neregularnih migranata im zdravstveno osiguranje, jer ili se sam radnik boji prijavljivanja, ili nema sredstava da plaća takvo osiguranje. U hitnim situacijama, neregularnim migrantima se garantira zdravstvena njega bez obzira na to jesu li osigurani ili ne. Trošak za takvu njegu snose lokalne vlasti, kroz socijalnu pomoć.

U Belgiji je zakon o kompenzaciji za povrede na radu pitanje javne politike, a time je i obavezno: nevaženje ugovora zaključenog sa radnikom u neregularnoj situaciji, ili sama neregularna situacija, ne mogu se upotrijebiti kao argument za izbjegavanje plaćanja naknade. Ako poslodavac nije osiguran, Fond za naknadu za povrede na radu plaća troškove i kasnije ih potražuje od poslodavca. Ako se naknada plaća radniku koji ni na koji način nije povezan sa shemom plaćanja, poslodavac mora takve obaveze platiti retroaktivno. Izvor: ILO, Odjel za socijalnu zaštitu (SECSOC), mart 2006; Schoukens i Pieters (2004).

VII.5.3 Standardi socijalne zaštite i radnici neregularni migranti Relevantni ILO-ovi instrumenti socijalne zaštite ne kažu ništa o zaštiti radnika neregularnih migranata. Jedini izuzetak može se naći u ILO-ovoj Konvenciji br. 143, koja propisuje da neregularni migranti imaju ista prava kao regularni radnici migranti u pogledu beneficija po osnovu socijalne zaštite po ranijem zaposlenju (član 9(1)). Takva odredba mora se shvatiti u smislu sticanja prava na dugoročne beneficije. U tom kontekstu se čini da formulacija „ranije zaposlenje“ označava ranije periode zakonitog, ali i ilegalnog zaposlenja.78 U praksi se neka prava na socijalnu zaštitu, a naročito pristup medicinskoj njezi, u dosta zemalja pružaju neregularnim migrantima (Tekst VII.10).

VII.5.4 Socijalna zaštita kroz sporazume o socijalnoj zaštiti Najbolji način da se osigura socijalna zaštita radnika migranata je kroz zaključivanje

bilateralnih ili multilateralnih sporazuma o socijalnoj zaštiti. U poređenju sa bilateralnim sporazumima, prednost multilateralnih sporazuma je u stvaranju zajedničkih standarda i propisa, čime se izbjegava diskriminacija među migrantima iz različitih zemalja porijekla, koji bi po različitim bilateralnim sporazumima mogli imati različita prava. Uz to, multilateralni pristup olakšava i birokratske procedure time što uspostavlja zajedničke standarde za administrativna pravila o provođenju sporazuma (Holzmann i dr., 2005: 25). Ima i dosta dobrih primjera.

Uredbe Evropske unije o prenosivosti socijalnih beneficija vjerovatno su najsveobuhvatniji primjer, barem kad su u pitanju prava državljana EU. Uredba 1408/71/EEC (EU, 1971)lxxix osigurava prenosivost socijalnih beneficija unutar EU, tako da državljani EU ne trpe bilo kakvu štetu u pogledu socijalnih davanja kad se sele iz jedne države članice u drugu. Uredba

180

859/2003/EC (EU, 2003a) proširuje odredbe Uredbe 1408/71/EEC na državljane trećih zemalja, tako da i oni uživaju ista prava pri selidbi iz jedne članice u drugu.

Dobar primjer može se naći i u evropsko-mediteranskim sporazumima iz devedesetih, između Evropske unije, država članica i zemalja Magreba, tj. Alžira, Maroka i Tunisa (Odjeljak IX.1.3.3 u daljem tekstu), koji sadrže dalekosežne odredbe o prenosivosti socijalnih beneficija za radnike migrante iz zemalja Magreba koji žive i rade u EU. EU potiče i saradnju u području socijalne zaštite sa drugim susjednim zemljama. Deklaracija iz Barcelone iz 1995. osnov je za Evropsko-mediteransko partnerstvo (EMP), kojim deset mediteranskih zemalja postaju zvanični partneri EU.lxxx Od tada je Evropska unija postigla multilateralne sporazume o udruživanju sa svim svojim euromediteranskim partnerima. Kako se odjeljci u sporazumima o koordinaciji socijalne zaštite služe uglavnom istim formulacijama, mogu se koristiti kao osnov za dalje sporazume o udruživanju sa drugim zemljama i sa EU (Holzmann i dr., 2005: 11-12).

Još jedan sveobuhvatan multilateralni sporazum je Sporazum o socijalnoj zaštiti (1997:39) karipske zajednice i zajedničkog tržišta (CARICOM), potpisan sa ciljem da se harmoniziraju propisi o socijalnoj zaštiti zemalja članica. U preambuli se konkretno poziva na konvencije ILO-a i zasniva se na tri temeljna principa koje one sadrže: jednakost tretmana svih osoba nastanjenih u državama ugovornicama po njihovim zakonima o socijalnoj zaštiti; zadržavanje prava stečenih ili u toku sticanja; zaštita i zadržavanje takvih prava bez obzira na promjenu mjesta boravka unutar teritorija zemalja potpisnica. Odredbe ovog Sporazuma u velikoj se mjeri zasnivaju na uzorku odredbi za bilateralne ili multilateralne instrumente socijalne zaštite sadržane u ILO-ovoj Preporuci o zadržavanju socijalnih prava, 1983. (br. 167), a Sporazum je na snagu stupio 1997. Do sada je trinaest država potpisalo i ratificiralo Sporazum, a dvanaest ih je usvojilo domaće propise kojima ga provode.

VII.5.5 Unilateralne mjere zaštite prava radnika migranata na socijalnu zaštitu Socijalna zaštita radnika migranata i njihovih porodica na najbolji se način može ostvariti

ratifikacijom gore spomenutih konvencija o socijalnoj zaštiti i njihovom provedbom kroz sporazume o socijalnoj zaštiti. Bez ratifikacije relevantnih konvencija i zaključivanja sporazuma o socijalnoj zaštiti, neke zemlje su uspostavile unilateralne mjere za zaštitu prava radnika migranata, koje sadrže:

jednakost tretmana za državljane i radnike migrante u pogledu pokrivenosti i prava na socijalne beneficije;

obavezu (zakonsku odgovornost) agencija za zapošljavanje da dažbine za socijalnu zaštitu uplaćuju državnim sistemima socijalne zaštite za svakog radnika kojeg zaposle u inostranstvu (npr. Filipini, Indonezija);

dobrovoljno pokrivanje državljana koji rade u inostranstvu (npr. Francuska, Jordan, Filipini);

mogućnost retroaktivne uplate doprinosa za period proveden u inostranstvu za migrante koji se vraćaju;

ukidanje dugih perioda za ispunjenje uvjeta u korist radnika migranata; priznavanje perioda plaćenog osiguranja u drugoj zemlji, kako bi se radnicima

migrantima odmah dao pristup beneficijama; zdravstveno osiguranje za članove porodica radnika migranata koji ostaju.

VII.5.5.1 Unilateralne mjere u zemljama odredišta: zdravstveno osiguranje za umirovljene radnike migrante koji se vraćaju

Radnici migranti koji se nakon umirovljenja vraćaju u zemlju porijekla, a ne ispunjavaju uvjete za penziju u toj zemlji, nisu pokriveni shemom obaveznog zdravstvenog osiguranja. Da

181

bi se premostio taj jaz u zaštiti, neke evropske zemlje umirovljenim radnicima migrantima nadoknađuju troškove medicinske njege u matičnim zemljama, na sličan način kao i svojim državljanima koji privremeno borave u inostranstvu. Austrijski zdravstveni sistem (Holzmann i dr., 2005: 29), naprimjer, nadoknađuje do 80% medicinskih troškova koje austrijske bolnice (ili ljekari) naplate od austrijskog javnog fonda za zdravstvenu zaštitu. Međutim, pošto je austrijski zdravstveni sistem u velikoj mjeri subvencioniran, bolnički troškovi koji se naplaćuju od fonda samo su nominalni i ne odražavaju stvarnu, znatno veću cijenu.

VII.5.5.2 Unilateralne mjere u zemljama porijekla kojima se pokriva socijalna zaštita državljana koji rade u inostranstvu

Kada nema sporazuma o socijalnoj zaštiti radnici migranti često su isključeni iz socijalne zaštite u zemlji zaposlenja, a čak i ako su pokriveni obaveznom socijalnom zaštitom te zemlje često nakon povratka u zemlji porijekla nisu u mogućnosti da primaju naknade. Upravo zato, nekoliko zemalja je svoju obaveznu socijalnu zaštitu proširilo na državljane koji rade u inostranstvu, bilo kroz obavezno, ili kroz dobrovoljno osiguranje (Tekst VII.11). Tekst VII.11

Unilateralne mjere zemalja porijekla za zaštitu prava na socijalnu zaštitu državljana koji rade u inostranstvu

Neke zemlje agencije za zapošljavanje koriste kao instrument kojim osiguravaju da radnici

migranti nastave uživati barem neku socijalnu zaštitu. Dobar primjer su Filipini, gdje agencije koje zapošljavaju filipinske mornare za rad na stranim brodovima, po Protokolu o saradnji iz 1988, odgovaraju za plaćanje kvartalnih doprinosa za sistem socijalne zaštite. Ti doprinosi daju sveobuhvatnu pokrivenost u skladu sa filipinskim zakonom o socijalnoj zaštiti, medicinskoj njezi i naknadi za uposlenike. Nametanje agencijama za zapošljavanje obaveze da plaćaju socijalne dažbine bilo je moguće zbog činjenice da, prema filipinskim propisima, ugovore o zaposlenju u inostranstvu mora oboriti Ministarstvo rada i radnih odnosa, čime je bilo moguće registraciju filipinskih mornara u sistemu socijalne zaštite postaviti kao jedan od uvjeta u ugovoru. Još jedan primjer je Pakistan, gdje su migranti zaštićeni grupnim osiguranjem, zaključenim između Biroa za emigraciju i zaposlenje u inostranstvu i Državne agencije za životno osiguranje. Grupno osiguranje finansira se premijama koje prijavljeni sami uplaćuju po registraciji u Birou. Pokriveni su za dva slučaja, invalidnost i smrt, na period od dvije godine. Isplata je u jedinstvenoj sumi, koja se isplaćuje radniku koji je postao invalid ili preživjelom imenovanom korisniku. Pakistan trenutno vodi studiju kojom ispituje mogućnost uvođenja penzione sheme za radnike migrante u inostranstvu. Jedna od mogućnosti je uvođenje sheme socijalne zaštite za radnike migrante na osnovu dobrovoljnih uplata na individualne račune, te za dugoročna i za kratkoročna davanja, kao što je zdravstveno osiguranje za članove porodica radnika migranata koje ostaju u zemlji. Još jedan način da se pokrivenost socijalnom zaštitom proširi je da se radnicima migrantima da mogućnost za dobrovoljno osiguranje kod kuće. Jordan se mora spomenuti kao primjer davanja dobrovoljnog osiguranja državljanima koji rade u inostranstvu. Dobrovoljno osiguranje može se ponuditi na nekoliko načina, bilo kao kontinuirano fakultativno osiguranje nakon prethodnog perioda obaveznog osiguranja, ili tako što će se radniku migrantu koji se vraća omogućiti da retroaktivno uplati osiguranje za period zaposlenja u inostranstvu. Ova druga opcija mogla bi biti posebno privlačna tamo gdje radnici prime jedinstvenu sumu osiguranja za period za koji su stekli pravo na socijalno osiguranje u zemlji zaposlenja. Izvor: ILO, Odjel za socijalnu zaštitu (SECSOC), mart 2006.

182

VIII. Mjere za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage

Prije ispitivanja mjera koje se mogu uvesti s ciljem da se spriječe ili smanje neregularne migracije radne snage1, potrebno je razmotriti određeni broj preliminarnih pitanja, kao što su logička podloga za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage; potreba da se razumiju date grupe osoba, kao i njihov broj; odgovor međunarodne zajednice na problem neregularne migracije; te potreba sveobuhvatnog i koordiniranog pristupa kojim se pokušavaju sagledati sve dimenzije ovog fenomena.

VIII.1 Potreba da se spriječe ili smanje neregularne migracije radne snage Više je razloga kojima se može objasniti zašto bi neregularnu migraciju trebalo smanjiti ili

spriječiti. Lista koja slijedi ni u kojem slučaju nije iscrpna:

Osigurati da se migracijom uspješno upravlja, te održavati kredibilitet zakonskih politika rada u oblasti migracije. Teško je dobiti podršku javnosti za politike rada u oblasti zakonitih migracija ukoliko se ne preduzimaju mjere kojima se rješavaju problemi na polju neregularne migracije ili kada organi vlasti u stvarnosti toleriraju neregularnu migraciju.

Osigurati zadovoljavajuću visinu plaća i odgovarajućih uvjeta rada za domaće radnike i radnike migrante koji imaju legalne boravišne dozvole. Prisustvo neregularnih migranata u ekonomiji jedne zemlje može dovesti do smanjenja visine plaća i pogoršanja uvjeta rada, posebno u sektorima ekonomije u kojima radi niskokvalificirana radna snaga.

Izbjegavati stvaranje cijelih sektora zapošljavanja i kompanija koje u potpunosti zavise od neregularno useljene radne snage. Tvrdi se da mogućnost nekih poslodavaca da pristupe neregularnim migrantima omogućava opstanak njihovih kompanije zbog toga što na taj način stječu nepoštenu prednost nad konkurencijom jer imaju manje troškova rada, te da stoga nemaju poticaja da vrše restrukturiranje, moderniziranje, poboljšavanje uvjeta rada, itd. (Ghosh, 1998: 150-151).

Sprečavati poslodavce, posrednike ili agente u procesu zapošljavanja, krijumčare i trgovce ljudima, da eksploatiraju neregularne migrante. Eksploatiranje neregularnih migranata je detaljno dokumentirano. Oni imaju manje plaće od domaćih radnika ili radnika migranata koji imaju zakonite boravišne dozvole; ako ih se otpusti, često ne mogu od poslodavaca dobiti novac koji im se duguje; rijetko su zaštićeni zakonskim propisima iz oblasti socijalnog osiguranja. Pored toga, krijumčari i trgovci ljudima često mogu eksploatirati neregularne migrante, što ih u takvom slučaju dovodi u položaj nalik na robovlasništvo ili prisilni rad. Neregularnu migraciju radne snage u sve većoj mjeri (a to je posebno vidljivo u pogledu ulaska neregularnih migranata u Evropsku uniju) kontrolira organizirani kriminal, što predstavlja očitu negativnu karakteristiku ove pojave.

Jasno je da umiješanost organiziranog kriminala u neregularnu migraciju radne snage, a

posebno u smislu eksploatiranja u kontekstu trgovine ljudima, može predstavljati opasnost za sigurnost države. Na sličan način, neregularni ulazak i prisustvo velikog broja inostranih državljana u jednoj zemlji, kao i njihov iznenadni povratak u zemlju porijekla u slučaju ekonomske krize, može dovesti do velikih problema u pogledu sigurnosti: naprimjer, tokom finansijske krize u Aziji tokom 1990-ih, velike grupe neregularnih radnika migranata u zemljama poput Malezije morale su napustiti zemlju, a to je dovelo do velikog porasta napetosti među zemljama u regiji.

183

Ipak, ne može se poreći da neregularni migranti zaista zadovoljavaju potražnju radne snage

u zemljama odredišta, posebno u sektorima u kojima se traži niskokvalificirana radna snaga. Oni osiguravaju jeftinu radnu snagu ne samo zato što zarađuju manje novca (a uposlenici ne uplaćuju doprinose za socijalnu sigurnost), već i zato što su obično mlađi i imaju manje potrebe u pogledu zdravstvene zaštite. Oni također stvaraju fleksibilnu radnu snagu koje se lako riješiti tokom perioda ekonomske krize. Obično se smatra da vlade često „žmire na jedno oko“ u slučaju neregularne migracije radne snage jer prepoznaju kratkoročne prednosti koje tako fleksibilna radna snaga donosi poslodavcima i privredi zemlje.

VIII.2 Ko su neregularni migranti? Ukupno gledano, neregularne migrante čine dvije grupe osoba. U prvu grupu spadaju

osobe koje dolaze u tajnosti (tj. prelazeći „zelenu“ granicu noću, prelazeći u malim trošnim čamcima preko mora između sjeverne Afrike i zemalja članica EU, ili skrivajući se u zapečaćenim kontejnerima na kamionima sa prikolicama), ponekad uz tragične posljedice.2 U drugu grupu spadaju neregularni migranti koji u zemlju stižu na zakonit način (npr. uz turističku ili studentsku vizu), a zatim u zemlji ostaju duže od perioda na koji im je viza izdata.

Vlada opće uvjerenje da većina neregularnih migranata spada u drugu grupu. U petnaest zemalja članica EU (prije proširenja 2005. godine) godišnje se izdaje oko 10 miliona EU/šengenskih viza državljanima trećih zemalja za kratkoročne boravke u trajanju do tri mjeseca. Međutim, nije poznato koliko tih osoba ostaje u EU nakon isteka odobrenog perioda boravka, iako svi državljani trećih zemalja (bilo da im viza treba ili ne) moraju dobiti pečat u pasošu prilikom ulaska i izlaska sa teritorije EU (EU, 2004j). Pored toga, kako je već rečeno u Odjeljku VI.4.3, širenjem planova za privremenu migraciju radne snage i sve brojnijim složenim propisima kojima se reguliraju ti planovi povećava se rizik da radnici migranti, koji su prvobitno primljeni u zemlju, na zakonit način budu prebačeni u status neregularnih migranata. Na sličan način, postupci za reguliranje (Odjeljak VIII.4.5) često su tijesno povezani sa mogućnošću da radnik migrant izgubi zaposlenje, što znači da će se takvi migranti opet naći u ilegalnoj situaciji ako ostanu bez posla.

Mogu li se neregularni migranti izbrojati? U većini zvaničnih dokumenata spominje se „problem“ neregularne migracije i govori se kako je on „značajan“, ali bilo je jako malo ozbiljnih pokušaja da se potvrdi kako situacija zaista jeste takva. Procjene se jako često umnogome razlikuju u zavisnosti od toga ko saopćava informacije (vlada ili mediji) ili od situacije koja vrijedi u trenutku kad se informacije objavljuju. Većina raspoloživih podataka se odnosi na broj osoba koje su uhapšene u pokušaju da tajnim kanalima uđu u zemlju (iako ta brojka često obuhvaća i osobe koje su hapšene više puta), te na broj osoba koje su otkrivene i istjerane iz zemlje. Međutim, ta vrsta podataka daje nepotpunu sliku i često odražava opseg resursa koji su dodijeljeni agencijama za provedbu propisa iz oblasti migracija kao i stepen efikasnosti tih agencija. Dodatnu poteškoću predstavlja činjenica da se jako malo raspoloživih podataka razlaže prema spolu ili dobnim grupama. Nedostatak podataka o neregularnoj migraciji koji su razloženi prema spolovima sprečava tačnu rodnu analizu programa i politika rada u oblasti migracije. Pored toga, teško je pribaviti tačne podatke iz cijele EU s obzirom da neke zemlje članice nisu spremne objaviti svoje brojke u strahu da bi takve informacije mogle biti od koristi onima koji potpomažu neregularnu migraciju, kao što su krijumčari i trgovci ljudima. Evropski policijski ured (EVROPOL) je procijenio da, prije nedavnog proširenja EU, svake godine u EU ulazi 500.000 neregularnih migranata (EU, 2000b: 13), iako je problem da se ovo pitanje kontrolira najbolje sagledan u izvještaju Evropske komisije o vezama između legalne i neregularne migracije. U njemu Komisija priznaje poteškoće da se izbroje

184

neregularni migranti i izražava spremnost da samo procijeni kako broj neregularnih migranata koji svake godine ulaze u EU vjerovatno premašuje šestocifrenu brojku (EU, 2004d: 11). ILO procjenjuje da neregularni migranti predstavljaju 10% do 15% ukupnog broja i toka kretanja migranata (2004: 11), što pokazuje da neregularna migracija ne predstavlja veliki dio migracije radne snage.

Također je posebno važan način na koji se posmatraju migracije. Negativni način posmatranja predstavlja se korištenjem izraza „ilegalna“ migracija i „ilegalni“ migranti. Pojam „ilegalnosti“ sa sobom nosi stigmu „kriminalnosti“ i mnogi neregularni migranti, čak i ako su možda prekršili imigracijske zakone o prijemu i boravku, obično se ne posmatraju kao „kriminalci“ u smislu uobičajenog značenja tog izraza. Većina međunarodnih i regionalnih organizacija, kao što su IOM, ILO i Vijeće Evrope, koriste izraz „neregularna migracija“. Zaista, samo EU istrajava na korištenju izraza „ilegalna imigracija“ i „ilegalni imigranti“.

Još jedno pitanje načina posmatranja migracija tiče se bogatih i siromašnih imigranata. Neregularni migranti često se posmatraju kao osobe sa niskim stepenom obrazovanja iz siromašnijih zemalja sa visokom stopom neuposlenosti ili strukturalne nedovoljne uposlenosti koje traže bolji život za sebe u ekonomski naprednijim zemljama. Vlade i mediji često prenose sličan način posmatranja neregularnih migranata. No, to nije nužno prava slika stanja. Često takvi migranti imaju visoki stepen obrazovanja i nisu najsiromašniji u svojim zemljama porijekla. Zaista, ako je njihovo neregularno kretanje obuhvaćalo „usluge“ krijumčara, mnogi su morali biti u mogućnosti da pronađu finansijska sredstva za plaćanje takvih usluga, bilo sami ili uz pomoć porodice, prijatelja i domaće zajednice.

VIII.3 Reakcija međunarodne zajednice Kako je međunarodna zajednica reagirala na primijećeno povećanje neregularne migracije?

Tokom 1970-ih pojava neregularne migracije je postala predmet zanimanja međunarodne zajednice nakon nekoliko užasnih nesreća koje su obuhvaćale trgovinu ljudima. Jedna nesreća je bila poseban predmet zanimanja medija: oko 50 Afrikanaca iz Malija otkriveno je u tunelu koji prolazi kroz Mt. Blanc u jednom kamionu gdje su bili sakriveni u užasnim uvjetima. Zabrinutost zbog takvih nesreća na kraju je dovela do usvajanja nekoliko rezolucija Generalne skupštine UN-a i Ekonomskog i socijalnog vijeća UN-a protiv zlostavljanja povezanih sa neregularnom migracijom, te je ILO Konvenciju br. 143 usvojila Međunarodna konferencija rada, o kojoj je bilo riječi u Odjeljku I.2.1. Prvi dio te Konvencije posvećen je sprečavanju zlostavljanja povezanih sa procesom migracija i njime se od zemalja potpisnica zahtijeva da preduzimaju mjere na otkrivanju, eliminiranju i sankcioniranju tajnih premještanja migranata u uvjetima zlostavljanja i ilegalnog zapošljavanja, uključujući i trgovinu radnom snagom. Konvencija također sadrži odredbe kojima se štite prava neregularnih radnika migranata, posebno njihova temeljna ljudska prava, kao i njihova prava koja proističu iz ranijeg zaposlenja (neplaćene plaće itd.) (čl. 1 i 9(1), Odjeljak I.2.3).

Nacrt Međunarodne konvencije o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica (ICRMW) sačinjen je tokom 1980-ih, a Konvencija je usvojena u decembru 1990. godine. Na snagu je stupila 1. jula 2003. godine (Odjeljak I.2.2). Njen cilj je da se osigura poštivanje prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica, a ona obuhvaća poglavlje o zaštiti prava svih radnika migranata, uključujući i neregularne migrante (Dio IV). Međutim, ICRMW također sadrži određeni broj odredbi koje su usmjerene na sprečavanje i eliminiranje kretanja neregularnih ili tajnih migranata i zapošljavanje radnika migranata u neregularnoj situaciji (Dio VI, član 68). Njena filozofija je da sveobuhvatni pristup sprečavanju neregularne migracije ne može gurnuti u stranu temeljne potrebe i prava osoba koje se već nalaze u neregularnoj situaciji. Generalna skupština UN-a je 2000. godine usvojila

185

međunarodnu Konvenciju protiv transnacionalnog organiziranog kriminala (ICTOC), koja obuhvaća dva protokola koja se odnose na veze između organiziranog kriminala i migracije: Protokol protiv krijumčarenja migranata kopnom, morem i zrakom, te Protokol za sprečavanje, suzbijanje i kažnjavanje krijumčarenja ljudi, posebno žena i djece (UN, 2000b, 2000c, 2000d). Konvencija i oba protokola sada su na snazi. Pored uspostavljanja okvira za rješavanje slučajeva tih krivičnih djela, Protokol o krijumčarenju također sadrži određeni broj odredbi usmjerenih na zaštitu žrtava krijumčarenja. Međutim, potrebno je naglasiti da ti dokumenti ne predstavljaju instrumente iz oblasti ljudskih prava, s obzirom da su usvojeni u kontekstu provedbe krivičnog zakona.3

Pored navedenih međunarodnih reakcija, postoje i regionalne reakcije na rješavanje fenomena neregularne migracije (radne snage). Pravni propisi i politika rada EU o neregularnoj migraciji su posebno prošireni posljednjih godina u skladu sa novim nadležnostima EU koje su joj dodijeljene Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine, čime je dopunjen Ugovor o EU. EU je usvojila niz pravnih „soft law“ i operativnih mjera usmjerenih na borbu protiv neregularne migracije, uključujući krijumčarenje i trgovinu ljudskim bićima.4

VIII.4 Potreba za sveobuhvatnim pristupom Rješavanje problema neregularne migracije radne snage iziskuje sveobuhvatan ili holistički

pristup. Četiri upravna načela trebaju podupirati djelovanje na sprečavanju ili smanjenju neregularne migracije:

Izolacionistički pristup osuđen je na neuspjeh. Jačanje dijaloga, saradnje i partnerstva među svim zemljama pogođenim neregularnom migracijom (tj. zemljama porijekla, zemljama tranzita i zemljama odredišta) od ključnog je značaja.

Potrebno je usvojiti skup mjera koje su po svojoj prirodi sveobuhvatne i komplementarne. Stoga je potreban holistički pristup sprečavanju ili suzbijanju neregularne migracije.

TEKST VIII.1

Nezvanična ekonomija u Ruskoj Federaciji „Obim nezvanične ekonomije je ... [značajan] u Rusiji. Prema najopreznijoj procjeni, doprinos nezvaničnog sektora u ekonomiji je 22,4% bruto nacionalnog proizvoda (GNP). Najveći broj nezvaničnih radnika je u trgovini (prodaja) ili oni rade za pojedinačne osobe, npr. kao radnici u domaćinstvima. Mnogi rade i u sektorima poljoprivrede i građevinarstva. Procjenjuje se da je do sredine 2001. godine oko 10 miliona osoba bilo angažirano u nezvaničnom sektoru. Od njih je 6,5 miliona radilo isključivo u nezvaničnom sektoru. Također se procjenjuje da je 3,3 miliona osoba bilo angažirano u sektorima trgovine i ugostiteljstva, 2,7 miliona u sektoru poljoprivrede, oko 1 milion u industrijskom sektoru, te više od 0,5 miliona u sektoru građevinarstva.

Obim nezvanične ekonomije ... [doprinosi] širenju eksploatacije radne snage, kako za domaće radnike tako i za radnike migrante. Neregularni migranti su posebno ugroženi. Potražnja za nezvaničnom radnom snagom promovira neregularne migracije ... Pored toga, ... prisustvo velikog broja neregularnih migranata (prema procjenama, oko 4 do 5 miliona) u zemlji koji ne mogu dobiti zvanično zaposlenje podstiče razvoj i prosperitet nezvaničnog sektora.

Rasprostranjeno korištenje ... migranata [u okviru nezvanične ekonomije] je važna karakteristika migracije radne snage u Rusiji. Korištenje radnika migranata omogućava

186

poslodavcima da povećaju fleksibilnost i smanje troškove u vidu doprinosa za socijalnu sigurnost, poreza i plaća. Ipak, situacija ima dvije strane medalje. Nedostatak prava migranata povećava njihovu izloženost eksploataciji; međutim, njihova vlastita spremnost da stupaju u fleksibilne situacije pogoršava cijeli problem. Stvara se začarani krug iz kojeg je možda moguće izaći samo na osnovu pažljivo isplanirane politike djelovanja s ciljem da se regulira nezvanična ekonomija“. Izvor: Tyuryukanova (2005: 56-57) (fusnote izostavljene).

Same kontrolne ili restriktivne mjere nisu dovoljne. Pristup koji presijeca ili obuhvaća više sektora je od suštinskog značaja, uz angažman

učestvovanja ne samo vlada u zemljama pogođenim migracijom neregularne radne snage, već i društvenih partnera i civilnog društva. Posebno, problemi nezvaničnog tržišta radne snage ne mogu se adekvatno rješavati bez učešća poslodavaca i sindikata.

Postoje velike razlike u stavovima osoba koje donose odluke u pogledu kontrolnih i

restriktivnih mjera: naprimjer, ICRMW podvlači tu činjenicu, iako Konvencija nije osigurala široku podršku država koje učestvuju u radu OSCE-a. U njoj se prepoznaje da neregularna migracija često dovodi do eksploatacije i zlostavljanja i ona, stoga, zdušno podržava djelovanje na sprečavanju i eliminiranju neregularnih ili tajnih kretanja ili zapošljavanja radnika migranata u neregularnoj situaciji (Dio VI). U isto vrijeme, Konvencija prihvaća činjenicu da postoje radnici neregularni migranti i podržava zaštitu njihovih temeljnih ljudskih i socijalnih prava, uključujući pravo na zapošljavanje (Dio IV) (Odjeljak VIII.4.4 u nastavku). Sličan pristup usvojen je u ILO Konvenciji br. 143.

Stoga, zaštita treba biti važan sastojak u sveobuhvatnom skupu mjera koje su neophodne za sprečavanje ili smanjivanje neregularne migracije radne snage. Takva zaštita može biti i korisno sredstvo u borbi protiv tržišta nezvanične radne snage, koja je prisutnija u nekim zemljama koje učestvuju u radu OSCE-a (npr. zemlje južne Evrope i Ruska Federacija – Tekst VIII.1) nego u drugima i služi kao značajan faktor jačanja tokova neregularne radne snage.

Niz sveobuhvatnih mjera za sprečavanje ili smanjenje neregularne migracije radne snage može se, stoga, predvidjeti u svim fazama procesa migracije kao što su: aktivnosti u zemljama porijekla; kontrole na granicama i artikuliranje održive politike izdavanja viza; mjere i sankcije protiv onih koji olakšavaju neregularnu migraciju; mjere zaštite za neregularne radnike migrante; programi reguliranja ili legaliziranja; uzvratne mjere; otvaranje više legalnih kanala za migraciju radne snage; te međudržavna saradnja. O tom obimnom skupu mjera govori se u nastavku.

VIII.4.1 Aktivnosti u zemljama porijekla Aktivnosti na suzbijanju neregularne migracije radne snage treba preduzimati u zemljama porijekla potencijalnih neregularnih migranata (Odjeljak III.3.3.1).

Te aktivnosti mogu obuhvaćati kampanje informiranja ili podučavanja javnosti o rizicima neregularne migracije, posebno o opasnostima od padanja u ruke trgovaca ljudima, krijumčara ili beskrupuloznih posrednika ili agenata u procesu migracije radne snage, te poznavanje zakona i praktičnih postupaka u zemljama odredišta.5 U tom smislu,

187

Tekst VIII.2 Aktivnosti ILO-a na sprečavanju i smanjivanju trgovine ženama

Projekat tehničke saradnje ILO-a pod nazivom „Zapošljavanje, mogućnosti za stručno

obučavanje i mjere politike djelovanja u oblasti migracija za sprečavanje i smanjenje trgovine ženama u Albaniji, Moldaviji i Ukrajini“ pruža pomoć i daje smjernice za rad ministarstvima rada, državnim organima zaduženim za pitanja migracije i državnim službama za zapošljavanje navedenih zemalja prilikom formuliranja rodno uravnoteženih mjera politike djelovanja u oblasti migracija, te jačanja kapaciteta za upravljanje migracijama i zapošljavanjem. Aktivnosti projekta usmjerene su na jačanje institucionalnih struktura i politika rada za reguliranje migracije radne snage, posebno van zemlje, te smanjenje trgovine mladim ženama osiguravanjem alternativa za zapošljavanje u matičnim zemljama i poboljšavanjem pristupa zakonitim kanalima za migracije.

U posebnom vodiču ILO-a detaljnije se govori o uzrocima, posljedicama i mehanizmima krijumčarenja ljudima i njegovoj rodnoj dimenziji. U njemu se daju i smjernice za politike rada i druga djelovanja usmjerena na sprečavanje i rješavanje problema krijumčarenja ljudima, te se daje podrška za zaštitu žrtava i krivično gonjenje osoba koje se bave krijumčarenjem ljudi. Vodič je preveden na nekoliko jezika i u velikoj mjeri ga koriste članice ILO-a i organizacije civilnog društva koje se bave pitanjima iz oblasti migracije. Pokazalo se da Vodič predstavlja vrijedno sredstvo za pomaganje članicama ILO-a u zemljama porijekla da formuliraju svoje politike rada i programe u oblasti migracija, te da informiraju ljude o pravima radnika migranata. Izvori: Program međunarodnih migracija ILO-a (MIGRANT), mart 2006; ILO (2003c).

IOM preduzima brojne aktivnosti u zemljama porijekla s ciljem da informira potencijalne radnike migrante o rizicima odlaska na neregularan način. Pored toga, takve aktivnosti mogu obuhvaćati mjere na izgradnji kapaciteta kojima se jačaju institucionalne strukture u ovoj oblasti. Također je jako važno da se sve takve mjere u zemljama porijekla ne koncentriraju isključivo na potpuno odvraćanje od migracije radne snage. Mogućnosti za zakonitu migraciju radne snage također treba promovirati (Tekst VIII.2). Cilj treba biti da se osigura da se što je moguće više migranata preseljava na zakonit način. Naprimjer, uz poseban osvrt na žene migrantice, Informativni vodič ILO-a za sprečavanje diskriminacije, eksploatacije i zlostavljanja radnica migrantica (2003), sadrži sveobuhvatne smjernice, naznačene u nekoliko odvojenih brošura, za pružanje pomoći potencijalnim migranticama da donesu odluku i pripreme se za zaposlenje u inostranstvu, za sprečavanje i rješavanje slučajeva zlostavljanja prilikom angažiranja, za poboljšanje situacije migrantica, uključujući i neregularne migrantice, u zemljama porijekla, te za pomaganje i podržavanje njihovog povratka. Pregovaranje o bilateralnim sporazumima o radu između zemalja porijekla i zemalja odredišta, te njihova efikasna provedba (Odjeljak IX.1.1 u nastavku), također može imati važnu ulogu u smanjenju tokova neregularne migracije radne snage između datih zemalja.

VIII.4.2 Granične kontrole i politika izdavanja viza Prilikom diskutiranja o vanjskim mjerama koje je potrebno preduzeti kako bi se spriječila

ili smanjila neregularna migracija, obično se spominju one odredbe koje se odnose na sprečavanje ulaska neregularnih migranata u zemlju. Granične kontrole trebaju biti efikasne i pravedne, imati u vidu da se sklonost primjenjivanju neregularnih metoda obično povećava ukoliko migranti nisu sigurni hoće li neki korumpirani carinski službenik zahtijevati plaćanje mita ili će im otežavati situaciju. Efikasnost na granici se povećava kada postoji povjerenje zasnovano na saradnji između graničnih službenika svih zemalja koje su uključene u proces migracije, a posebno između zemalja koje imaju zajedničke granice. Nažalost, u nekim regijama nije neuobičajeno da granični službenici pokušavaju prebaciti odgovornost za

188

neregularne radnike migrante (posebno one radnike migrante koji su u tranzitu kroz njihovu zemlju) na zvaničnike druge zemlje, umjesto da rade skupa na rješavanju problema. EU je usvojila sveobuhvatne mjere kako bi osigurala da se zajednički propisi primjenjuju na svim vanjskim granicama EU, te je osnovala evropsku agenciju za poboljšavanje saradnje između zemalja članica EU na tim granicama (EU, 2004f).

Održiva politika izdavanja viza, koja omogućava migrantima da ulaze u zemlju kako bi se zaposlili uz minimalne birokratske prepreke i/ili administrativne procedure, također je od ključnog značaja kako bi se osiguralo da manji broj migranata ulazi u zemlju bez odobrenja. Nažalost, vize koje se izdaju za ulazak u zemlju iz drugih razloga (kao što su turistička posjeta ili studiranje) zloupotrebljavaju se u mnogim zemljama kao i u državama članicama EU koje koriste tromjesečne EU/šengenske vize za kratkoročne posjete, iako se takva zloupotreba često pogoršava zbog nedostatka pravnih kanala za zapošljavanje.

VIII.4.3 Djelovanje protiv onih koji omogućavaju neregularnu migraciju: rješavanje problema neregularnog angažiranja, krijumčarenja i trgovine ljudima, te sankcije za poslodavce

Jedna od priznatih metoda za sprečavanje ili smanjivanje neregularne migracije je da se efikasnije regulira angažman radnika migranata i tako djeluje protiv nezakonite prakse angažiranja i kažnjavanja onih koji potpomažu i omogućavaju kretanje i smještanje neregularnih radnika migranata.

O reguliranju angažiranja u zemljama porijekla više se govori u Odjeljku III.2. Osobe koje angažiraju radnu snagu ili privatne agencije za zapošljavanje (PEA), u vidu agencija za privremeni rad ili drugih dobavljača radne snage, također djeluju u zemljama odredišta i reguliranje njihovih aktivnosti je svakako potrebno. Irska predstavlja dobar primjer kako se može razviti regulativni okvir za PEA, s obzirom da je ona postala glavna zemlja odredišta za relativno kratko vrijeme (Tekst VIII.3)

Mehanizmi praćenja i provedbe također trebaju biti uvedeni kako bi se osiguralo da regulativni okvir djeluje uspješno. Mehanizmi praćenja mogu obuhvaćati provjere prije izdavanja dozvola i inspekcije na licu mjesta nakon što izdaju dozvolu organi zaduženi za izdavanje dozvola ili jedinica za inspekciju radne snage, uključujući nenajavljene posjete na osnovu pritužbi ili izvještaja o sumnjivim radnjama iz širokog obima izvora. Aktivnost provedbe može sezati od upozorenja da je potrebno popraviti ponašanje, pa sve do upravnih i/ili kaznenih sankcija, kao što su novčane kazne, ukidanje ili povlačenje dozvola, Tekst VIII.3

Razvoj regulativnog okvira za PEA u Irskoj

Irska predstavlja zanimljiv primjer zemlje u kojoj je vlada usvojila zakonske propise o djelovanju PEA u skladu sa promjenjivom situacijom na tržištu radne snage. U Zakonu o agencijama za zapošljavanje iz 1971. godine izložena su načela za izdavanje dozvola agencijama za angažiranje radne snage, te uveden postupak za izdavanje dozvola kojim su definirani određeni finansijski i upraviteljski uvjeti, uključujući inspekciju odgovarajućih objekata. Osim toga, ukupni skup propisa bio je po svom pristupu relativno liberalan. Mora se imati na umu da su, kada je Zakon usvojen, agencije za angažiranje radne snage u Irskoj mahom radile na angažiranju irskih građana za rad izvan zemlje, prvenstveno u Velikoj Britaniji. Procvat domaćeg tržišta radne snage u Irskoj doveo je do nestašice radne snage tokom 1990-ih. U relativno kratkom vremenskom periodu Irska je prestala biti zemlja koja je

189

slala svoju radnu snagu u inostranstvo u zemlju odredišta, a to je opet dovelo do povećanja broja PEA koje su djelovale u Irskoj i drugim zemljama kako bi angažirale ljude za irsko tržište radne snage.

Suočeno sa takvim razvojem situacije, irsko Ministarstvo preduzetništva, trgovine i

zapošljavanja (DETE) pripremilo je u maju 2004. godine dokument za diskusiju o reviziji Zakona o agencijama za zapošljavanje iz 1971. godine. Nakon pribavljanja komentara od organizacija poslodavaca (uključujući i industriju angažiranja radne snage) i radnika, pojedinačnih PEA, komesarâ za prihode, te Imigracijskog vijeća Irske, DETE je objavilo o tome pitanju „bijeli papir“ u junu 2005. godine u kojem je preporučilo da se sačini nacrt novog Prijedloga zakona tokom 2006. godine.

Predloženi zakonski propisi zasnovani su na Konvenciji ILO-a br. 181 i očekuje se da će

oni zamijeniti trenutni sistem izdavanja dozvola sa registracijskom procedurom koja obuhvaća Statutarni zakon o najboljoj praksi. Novouspostavljeni Statutarni savjetodavni/nadzorni odbor (sačinjen od predstavnika DETE-a, socijalnih partnera, te Nacionalne federacije za angažiranje radne snage) bit će odgovoran za praćenje i provedbu Zakona. Također je planirano da se uvede novi postupak za ulaganje žalbi. Izvor: Irska (2005c). Tekst VIII.4 Britanska Uprava za izdavanje dozvola agencijama za angažiranje radne snage (GLA)

Sve donedavno, agencije za angažiranje radne snage, poznate kao „gangmasters“,

osiguravale su radnu snagu za sektor poljoprivrede i preradu hrane u Velikoj Britaniji, ali su one u suštini funkcionirale bez regulative. Nakon tragične nesreće koja je 2003. godine dovela do smrti oko 20 migranata skupljača srčanki (vrsta jestive školjke, op. prev.), regrutiranih preko spomenutih agencija za angažiranje radne snage, vlada je odlučila da promijeni britanski sistem rada u ovoj oblasti. To je dovelo do toga da je Radna grupa za privremeni angažman radne snage (TWLG), sa više interesnih sudionika, sačinila nacrt dobrovoljnog kodeksa ponašanja. Zakon o (izdavanju dozvola) agencijama za angažiranje radne snage, koji je stupio na snagu 2005. godine, obavezuje agencije za angažiranje radne snage da pribave potrebne dozvole, te da se pridržavaju TWLG-ovog kodeksa ponašanja. Uprava za izdavanje dozvola agencijama za angažiranje radne snage (GLA) uspostavljena je iste godine, i ona je odgovorna za izdavanje dozvola postojećim i potencijalnim agencijama. Zakonom se uvodi institut kaznenog djela za agencije koje angažiraju radnu snagu a djeluju bez dozvole, kao i kazne za poslodavce („korisnike radne snage“) koji posežu za uslugama agencija za angažiranje radne snage koje ne posjeduju potrebnu dozvolu.

Od GLA se zahtijeva da vrate sve troškove postupka za izdavanje dozvola, a to će bez

sumnje uticati na visinu nadoknada. U fazi prijavljivanja za pribavljanje dozvole, te kasnije, kada dozvola bude izdata, Uprava će koristiti inspekcije. Međutim, vršenje inspekcija svih snabdjevača radnom snagom u fazi prijavljivanja za pribavljanje dozvole bilo bi jako skupo, te GLA ima namjeru primjenjivati pristup koji je zasnovan na procjeni rizika u fazi prijavljivanja za pribavljanje dozvole. Na osnovu statistički valjanog profila rizika, koji je trenutno u fazi razvoja, GLA će vršiti reviziju samo onih agencija za angažiranje radne snage za koje bude smatrala da kod njih postoji srednji ili visoki rizik da neće poštivati relevantne propise. Pored toga, GLA traži načina da slijedi sistem proporcionalnog ocjenjivanja poštivanja propisa, koristeći kategorije kao što su kritično (sigurnost), kritično (ostalo), problematično i popravljivo. Pored toga, poštivanje propisa i mogući faktor rizika bit će

190

procjenjivani na osnovu, naprimjer, razgovora sa radnicima i snabdjevačima radnom snagom, podacima prikupljenim od snabdjevača radnom snagom, te dokaza koje su prikupili zvaničnici GLA. Proces procjene rizika usmjeren je na smanjivanje troškova ukupnog režima izdavanja dozvola, s obzirom da snabdjevači radnom snagom koji se pridržavaju propisa neće biti opterećeni troškovima inspekcija i revizije, te da će samo oni snabdjevači radnom snagom, za koje se vjeruje da predstavljaju rizik za prava ugroženih radnika, biti metom procjene. Izvor: UK (2005a). zatvorska kazna, te pljenidba imovine. Uprava za izdavanje dozvola agencijama za angažiranje radne snage (GLA), osnovana 2005. godine, predstavlja zanimljiv primjer novije inicijative za praćenje kako poštuju propise agencije za angažiranje radne snage u sektoru poljoprivrede i prerade hrane (Tekst VIII.4).

Pored napora koji se ulažu u zaustavljanje neregularnog angažiranja radne snage, potrebno

je uvesti i kaznene mjere protiv niza različitih aktera, kao što su prijevoznici (prvenstveno zračne kompanije, ali i kompanije za prijevoz autobusima i brodom),6 posrednici ili agenti u procesu migracije radne snage, krijumčari i trgovci migrantima, te poslodavci. Nametanje sankcija onima koji olakšavaju neregularnu migraciju također je podržano u relevantnim međunarodnim standardima: ILO Konvencija br. 143 (Dio I), ICRMW (Dio VI), te protokoli nedavno usvojenoj UN ICTOC konvenciji o kojoj je bilo riječi u odjeljcima I.2 i VIII.3.

Kako je vidljivo iz definicija koje su sadržane u ICTOC protokolima i nedavno usvojenim

mjerama EU, sada postoji konsenzus o važnoj konceptualnoj razlici između krijumčarenja migranata i trgovine migrantima. Prvo, trgovina, u poređenju sa krijumčarenjem, ne uključuje nužno prelazak međunarodnih granica i, drugo, trgovina migrantima treba da se smatra težim kaznenim djelom zbog upotrebe prisile, obmanjivanja, prevare i nasilja.7

Iako se nametanje sankcija onima koji olakšavaju neregularnu migraciju smatra pravednom

metodom rješavanja slučajeva nasilja koji se dešavaju, važno je da kazne budu dovoljno oštre kako bi se postiglo odvraćanje od takvih aktivnosti. Međunarodne kriminalne organizacije, umiješane u trgovinu ljudskim bićima, često uračunavaju sankcije za vršenje svojih ilegalnih poslova kao podnošljivi gubitak. Važno je da sve kaznene mjere koje se usvajaju budu jednoobrazne, kako takve organizacije ne bi samo prenijele svoje operacije u zemlju sa manje efikasnim sistemom kontrole i blažim sankcijama. Također je jako važno da se zakoni koji su već na snazi provode na odgovarajući način. Naprimjer, broj uspješnih krivičnih gonjenja osoba koje olakšavaju neregularnu migraciju je u nekim zemljama jako malen.8 Međutim, sve veći stepen kriminaliziranosti u ovoj oblasti također otvara određeni broj problematičnih pitanja iz domena politike djelovanja. Sankcije protiv prijevoznika i poslodavaca kritiziraju se zbog „privatiziranja“ kontrole imigracije. Naprimjer, sankcije protiv prijevoznika osudio je UNHCR rekavši da se njima nameću značajne prepreke izbjeglicama koje bježe od progona kako bi se potkopalo njihovo pravo „da traže i uživaju azil“ prema članu 14 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima. Sankcije protiv poslodavaca kritiziraju se zbog povećavanja rizika od rasne i etničke diskriminacije protiv svih radnika, uključujući i domaće radnike i radnike migrante sa zakonitim boravkom. Određene kritike su upućene i na vrstu sankcija koje se nameću krijumčarima i trgovcima ljudima, posebno u smislu neuspjeha da se povuče razlika između teških prestupa (koji su povezani sa međunarodnim organiziranim kriminalom) i lakših prestupa. Na kraju, kaznena djela, ako se posmatraju odviše široko, mogu kriminalizirati dobrotvorne organizacije, nevladine organizacije i pojedince koji pružaju humanitarnu pomoć neregularnim migrantima u zemljama odredišta.

191

VIII.4.4 Zaštita Kako je već rečeno, dio sveobuhvatnog pristupa sprečavanju ili smanjenju neregularne

migracije također treba obuhvaćati mjere kojima se osigurava zaštita neregularnih radnika migranata, koji se često suočavaju sa eksploatacijom tokom putovanja ili tranzita i na radnom mjestu i koji su izloženi riziku teških kršenja njihovih ljudskih prava. Stoga je potrebno uvesti i provoditi minimalne garancije za zaštitu ljudskih prava neregularnih migranata kao integralnog aspekta preventivnog pristupa,9 bez kojih bi restriktivnoj politici sprečavanja ili smanjenja neregularne migracije nedostajalo vjerodostojnosti. Važno je da takve mjere treba da uzmu o obzir potrebe različitih spolova i brige migranata i migrantica u pogledu kršenja njihovih ljudskih prava (ILO, 2003c: Knjižica 3, 39-97).

Kako je već rečeno u Odjeljku I.1, u okviru međunarodnog prava o ljudskim pravima

temeljna ljudska prava dodjeljuju se svim osobama bez razlike. U skladu s tim, neregularni radnici migranti bi trebali, naprimjer, uvijek biti zaštićeni od prakse koja nalikuje robovlasništvu10 i nehumanog ili degradirajućeg postupanja, uz istovremeno osiguravanje njihove slobode i lične sigurnosti (tj. slobode od proizvoljnog hapšenja i pritvaranja). Prema Platformi za međunarodnu saradnju u oblasti nedokumentiranih migranata (PICUM), nevladinoj organizaciji koja se bavi zaštitom neregularnih migranata u Evropi,11 četiri najvažnija aspekta uvjetâ poštenog zaposlenja za neregularne migrante odnose se na:

pravo na pravednu plaću; pravo na kompenzaciju u slučaju nezgode na radu; pravo na odbranu tih prava na sudovima ili tribunalima rada zemlje zaposlenja; pravo na organiziranje.

Posebno, eksploatatorska praksa se tiče nemogućnosti svih migranata, bilo da je riječ o

neregularnim migrantima ili onima koji imaju dozvolu zakonskog boravka, da ostvaruju prava koja proističu iz prethodnog zaposlenja, kao što je plaćanje zaostalih plaća/nadoknada i povrat novca od socijalne sigurnosti i drugih doprinosa. ILO Konvencija br. 143 poziva na podjednako postupanje sa neregularnim migrantima i regularnim migrantima u ovoj oblasti (član 9(1), Odjeljak I.2.3). Djelotvorna provedba prava na dobivanje zaostalih plaća poslala bi poruku poslodavcima da će se standardi rada primjenjivati na sve njihove uposlenike bez obzira na to je li riječ o domaćim radnicima (zaposlenim na zvaničnom ili nezvaničnom tržištu radne snage), radnicima migrantima koji imaju zakonitu dozvolu boravka, ili neregularnim radnicima migrantima. Što se tiče socijalne sigurnosti, nije moguće, u odsustvu bilateralnih sporazuma (koji se, u svakom slučaju, obično primjenjuju samo na radnike migrante sa zakonitim pravom boravka), vratiti doprinose koji su već plaćeni. Takav je položaj i mnogih drugih državljana trećih zemalja koji rade u državama članicama EU. Međutim, tamo gdje su plaćeni doprinosi za socijalnu sigurnost, njihov povrat u tim okolnostima bi neregularnim migrantima dao finansijski poticaj da dobrovoljno napuste teritoriju date zemlje.

Proglašavanje prava za koja neregularni migranti trebaju biti ovlašteni i osiguravanje tih

prava u praksi dva su sasvim odvojena pitanja. Više je pravnih i praktičnih prepreka za uživanje tih prava. U mnogim zemljama kriminaliziranje pružanja pomoći neregularnim migrantima je značajna pravna prepreka za mogućnost da neregularni migranti osiguraju adekvatan smještaj. Pored toga, pravna obaveza koja je nametnuta zvaničnicima da potkazuju neregularne migrante (npr. u Njemačkoj) organima vlasti zaduženim za pitanja imigracije, može značiti da neregularni migranti imaju manje mogućnosti da se oslanjaju na svoja prava. Neregularni migranti u praksi nemaju na raspolaganju dovoljno informacija koje bi im omogućile da ostvaruju svoja prava. Naprimjer, iako je pristup hitnoj zdravstvenoj njezi dostupan u većini evropskih zemalja svim osobama bez povlačenja bilo kakvih razlika, uključujući i njihov pravni status, neregularni migranti rijetko dobivaju informacije o tom

192

pravu, a ljekari često ne znaju može li se takva zdravstvena njega pružiti i u kojoj mjeri (Cholewinski, 2005: 50-52).

Neregularne migrante je često strah da se obrate organima vlasti, jer bi otkrivanjem svog

identiteta mogli pokrenuti radnje koje bi vlastima pomogle da ih uklone ili protjeraju sa teritorije date države. Jasno je da uklanjanje tih pravnih prepreka i informiranje neregularnih migranata o njihovim pravima predstavlja dio rješenja kojima bi se osigurala ta prava u praksi. Pored toga, trenutno protjerivanje ili uklanjanje neregularnih migranata je očito kontraproduktivno, posebno u slučajevima kada se radnje preduzimaju s ciljem da se obavi istraga i krivično gone osobe koje su eksploatirale datog migranta.

Slična dilema postoji kada se radi o žrtvama krijumčarenja ili trgovine ljudima. Državni

organi vlasti treba da razmotre odlaganje njihovog uklanjanja, tako što će im dodijeliti period za oporavak i razmišljanje ili dozvolu za boravak, zavisno od okolnosti u kojima se žrtva nalazi. Zaista, takve mjere podržane su Protokolom UN-a protiv trgovine ljudima (Art.7(1))12 i nedavno usvojenom Konvencijom Vijeća Evrope o djelovanju protiv trgovine ljudskim bićima (Vijeće Evrope, 2005a: čl. 13-14). EU je u tom smislu sačinila Direktivu (2004c), koja je trebala biti pretočena u zakone država članica do 6. augusta 2006. godine. U Planu djelovanja OSCE-a u oblasti borbe protiv trgovine ljudskim bićima (APCTHB) također se preporučuje “vrijeme za razmišljanje” za žrtve trgovine ljudima kako bi im se dalo vremena da odluče hoće li dati iskaz kao svjedoci, te izdavanje privremenih ili stalnih dozvola za boravak na osnovu pojedinačnih slučajeva, uzimajući u obzir faktore kao što je sigurnost žrtava (2003: Dio V, stav 8). Dodatni mogući tok djelovanja bio bi da se regulira boravak onih neregularnih migranata koji podnose uvjerljive žalbe organima vlasti, posebno tribunalima rada i tijelima inspekcije rada (Odjeljak VIII.4.5). Također bi trebalo biti moguće poticati neregularne migrante da pokreću sudske postupke protiv poslodavaca nudeći im anonimnost ili dajući opunomoćenje njihovim predstavnicima, kao što su sindikati, da djeluju u njihovo ime u takvim postupcima (Cholewinski, 2005: 56). Sudski postupci te vrste mogući su npr. u Švicarskoj.

VIII.4.5 Reguliranje Reguliranje situacije u kojoj se nalaze neregularni migranti predstavlja dilemu za zemlje

odredišta. S jedne strane, reguliranjem se šalje signal da tajni ulazak u zemlju sa ciljem da se pronađe zakonito zaposlenje ili boravak duži od odobrenog može biti nagrađen, a to može služiti kao podsticaj budućoj neregularnoj migraciji. U stvari, takav ishod često se uzima kao izvjestan iako nema puno dokaza koji mogu opravdati takav stav. S druge strane, posebno u situacijama kada se neregularni migranti ne mogu ukloniti sa date teritorije iz pravnih, humanitarnih ili praktičnih razloga (npr. u slučaju osoba koje su uspostavile ekonomske i društvene veze sa domaćim društvom), reguliranje statusa je održiva opcija djelovanja i treba se ozbiljno razmotriti jer ono služi u svrhu sprečavanja njihovog daljeg marginaliziranja i eksploatacije.13 Tekst VIII.5

Nedavne mjere za reguliranje statusa u zemljama Južne Evrope Italija

Reguliranje je uvedeno uredbom sa zakonskom snagom od 6. septembra 2002. godine, isprva za tržište radne snage u domaćinstvima (tj. dadilje i osobe koje se brinu o starijim i hendikepiranim osobama). Kasnije je prošireno na ostale migrante sa nezakonitim zaposlenjem, a čiji poslodavci su bili spremni da im ponude ugovor o zaposlenju. Više od 700.000 prijava primljeno je u periodu od 11. septembra do 11. novembra 2002. godine, od

193

kojih su nešto manje od 50% podnijele žene koje rade kao radnice u domaćinstvima. Preliminarna analiza prijava po državljanstvima pokazala je sljedeće: Ukrajinci/Ukrajinke (27%), Rumuni/Rumunke (19.3%), Ekvadorci/Ekvadorke (7.6%), Poljaci/Poljakinje (7.3%) i Moldavci/Moldavke(6.9%). Osobe sa drugim zaposlenjima koje su podnijele prijave bile su mahom muškarci, od kojih je bilo Rumuna 22,4%, Marokanaca 11,9%, Albanaca 11,4% i Kineza 8,5%. Izvori: OECD (2004a: 218; 2005: 212-213). Portugal

Tokom 2001. godine, Uredbom sa zakonskom snagom br. 4/2001 od 10. januara 2001. godine uveden je program reguliranja kojim je legaliziran položaj mnogih neregularnih radnika migranata u Portugalu. Program reguliranja omogućio je nedokumentiranim ili neregularnim radnicima migrantima, kojima je bio ponuđen valjan ugovor o zaposlenju ili su takav ugovor potpisali, da reguliraju svoj položaj. U periodu od 10. januara 2001. do 31. marta 2003. u okviru programa je izdato 179.165 jednogodišnjih dozvola za boravak sa mogućnošću obnavljanja. U praksi se program reguliranja odnosio mahom na osobe iz Istočne Evrope (Ukrajinci, Moldavci i Rumuni), Ruse i Brazilce. Izvor: OECD (2005: 254). Španija

Najnoviji program reguliranja statusa u Južnoj Evropi proveden je u Španiji. Program je predstavljao jednu od reformi uvedenih u imigracijski pravni okvir uredbom od 30. decembra 2004. godine. Sažetak programa reguliranja iz 2005. godine dat je u nastavku. Podaci, prikupljeni na osnovu 690.679 prijava, pokazuju da su tri najvažnije zemlje porijekla bile Ekvador (21%), Rumunija (17%) i Maroko (13%). Većina podnositelja prijava bila je zaposlena na poslovima za koje sa traže niže kvalifikacije. Pored toga, 6 od 10 podnositelja prijava bili su muškarci, a većina žena koje su podnijele prijave radile su u domaćinstvima. Sažetak programa reguliranja statusa

Primarni cilj: Smanjivanje neregularnog zapošljavanja preko reguliranja statusa inostranih radnika Kriteriji podobnosti:

Boravak (i registriranje) u Španiji od 8. augusta 2004; Bez policijskog dosijea; Ugovor o budućem zaposlenju na najmanje šest mjeseci (tri mjeseca za poslove u sektoru

poljoprivrede). Period podnošenja prijava: od 7. februara 2005. do 7. maja 2005. Broj primljenih prijava: 690.679 Dodijeljeni status: Jednogodišnji boravak i radna dozvola (sa mogućnošću produženja) Važne karakteristike:

Poslodavci su odgovorni za reguliranje statusa inostranih radnika (osim u slučaju nezavisnih radnika u domaćinstvima);

Izuzetna saradnja između Ministarstva unutarnjih poslova i Ministarstva za rad i socijalna pitanja;

Konsenzus i podrška od organizacija poslodavaca, sindikata i nevladinih organizacija;

194

Sve ostale imigracijske prijave i postupci dodjele beneficija suspendirani su do 8. augusta 2005. godine;

Program reguliranja statusa proveden u sklopu veće i opsežnije reforme u oblasti imigracije. Izvor: Arango i Jachimowicz (2005).

Zemlje odredišta mogu, u smislu povećanja poreza i doprinosa za socijalnu sigurnost, ostvariti jasnu ekonomsku korist od reguliranja statusa neregularne migrantske radne snage. Pored toga, reguliranje može poslužiti u svrhu borbe protiv nezvaničnog tržišta radne snage tako da se dodijeli zakoniti status neregularnim radnicima migrantima koji su zaposleni i plaćeni u okviru sive ekonomije. Određeni broj zemalja članica OSCE-a posegnuo je za mjerama reguliranja, posebno u južnoj Evropi (Grčka, Italija, Portugal i Španija; pogledati Tekst VIII.5), gdje se takve mjere periodično uvode. Najnoviji program proveden je u Španiji 2005. godine, kada je gotovo 700.000 neregularnih migranata podnijelo prijave za legaliziranje statusa (Arango i Jachimowicz, 2005).

Uzevši u obzir veliki broj migranata koji ilegalno rade u Ruskoj Federaciji, pilot program reguliranja proveden je u 10 regija 2005. godine. Plan se odnosio na radnike migrante koji nezakonito borave i rade u zemlji duže od tri mjeseca. Oko 7.400 neregularnih radnika migranata je steklo zakonit status. Rezultati provedbe plana se trenutno procjenjuju s ciljem da se utvrdi je li potrebno ustanoviti dodatne opće mjere za reguliranje (Tekst VIII.6). Tekst VIII.6 Pilot program reguliranja statusa nezakonito zaposlenih radnika migranata koji su ušli

na teritoriju Ruske Federacije bez vize (septembar – decembar 2005. godine)

Uzevši u obzir značajan broj migranata koji je u neregularnom statusu u Ruskoj Federaciji,

gdje 80% do 90% svih neregularnih migranata čine radnici migranti, potrebno je da se uvedu hitne mjere kojima bi se ta pojava smanjila. Reguliranje je najefikasniji postupak pošto on dovodi do brzog i značajnog smanjenja broja neregularnih radnika migranata, uz potkopavanje povezanih ilegalnih aktivnosti.

S ciljem da se razvije metodologija za reguliranje statusa neregularnih radnika migranata i sačine prijedlozi koji se odnose na njenu provedbu u cijeloj Rusiji, Federalna služba za migracije, skupa sa Federalnom poreskom službom i ROSTRUD-om (Služba za zapošljavanje) je provela pilot program reguliranja statusa za neregularne radnike migrante koji su ušli na teritoriju Ruske Federacije bez potrebe za vizom u deset regija* od 22. septembra do 1. decembra 2005. godine.

Po prvi puta je usvojena nova liberalna procedura: pripadnici svih službi koje su angažirane u pilot projektu putovali su na lice mjesta, te su tako bili u mogućnosti da u kratkom vremenskom periodu reguliraju status velikog broj inostranih državljana bez dozvole zakonitog boravka. U toku provedbe pilot programa izvršeno je reguliranje statusa oko 7.400 neregularnih radnika migranata zaposlenih u 403 kompanije i organizacije. Međutim, nekoliko faktora je ometalo operaciju, a među njima su bili:

bezrazložno duge procedure za podnošenje zvaničnih prijava zbog postojanja dodatnih i birokratskih prepreka, koje nisu pravne prirode, u određenom broju regija u Rusiji. One su izazvane prisustvom međuagencijskih komisija koje razmatraju pitanja u vezi sa izdavanjem dozvola poslodavcima za zapošljavanje inostrane radne snage;

fiksne stope državnog poreza bez obzira na trajanje zaposlenja migranta;

195

komplicirani postupak registracije privremenog boravišta za radnike migrante zbog nedostupnosti odgovarajućeg smještaja, kako je to predviđeno zakonom.

Rezultati pilot projekta pokazali su da je, s ciljem da se stvore povoljni uvjeti za zakonito zaposlenje inostranih radnika, neophodno preduzeti sljedeće korake:

težnja liberaliziranju i dopunjavanju zakonskih normativnih akata kojima se predviđa korištenje i zapošljavanje inostrane radne snage;

uspostavljanje državnih i međunarodnih razmjena inostrane radne snage u okviru regija CIS-a, Zajedničkog ekonomskog prostora i Euroazijske ekonomske zajednice;

uvođenje imigracijskih inspekcija koje djeluju u tijesnoj saradnji sa državnim tijelom odgovornim za migraciju radne snage. Pilot projekat također je pokazao da je liberalni pristup ispunjavanju zvaničnih dokumenata za zapošljavanje doveo do toga da se poslodavci više zanimaju i da pomažu značajnom broju radnika migranata u procesu reguliranja. Također se pokazalo da bi bilo moguće ostvariti koristi za državnu ekonomiju ako bi se postupci reguliranja proširili na cijelu teritoriju Ruske Federacije.

Prema navodima Federalne službe za migracije, više od jednog miliona neregularnih radnika migranata moglo bi steći zakoniti status primjenom reguliranja velikog obima. To bi dovelo do:

smanjenja broja radnika migranata koji borave u zemlji bez zakonitog statusa; umanjenja nepovoljnog utjecaja neregularne migracije radne snage na tržište radne

snage, na nezvanično zapošljavanje u cjelini, te na druga područja državne ekonomije i društvenog života, uključujući stopu kriminala i korupciju;

efikasnije privrženosti potencijalu koji migracija radne snage nudi Rusiju u pogledu ekonomskog i demografskog razvoja, a posebno povećavanjem prihoda za federalni i regionalne budžete zbog legaliziranja prihoda koje su ostvarili radnici migranti sa reguliranim statusom. Zaista, ovim pilot programom reguliranja ostvareno je oko 29,5 miliona rubalja prihoda za budžet preko plaćanja davanja državi nakon izdavanja radnih dozvola za 7.364 inostrana radnika. Pored toga, u budžet će dospijevati: o približno 10 miliona rubalja mjesečno po osnovu poreza na prihod; o približno 20 miliona rubalja po osnovu pojedinačnih poreskih davanja za socijalnu

sigurnost.

Za svaku godinu reguliranog rada radnici migranti uplaćivat će doprinose u iznosu od približno 350 miliona državnom trezoru, što je brojka koja se povećava na gotovo 380 miliona rubalja kada se uračunaju davanja državi. * Grad Moskva, Moskovska Oblast, St. Petersburg, Ekaterinburg, Krasnojarski Kraj, Omsk, Irkutsk, Primorski Kraj, Sahalinska Oblast and Krasnodarski Kraj. Izvor: IOM Moskva (mart 2006). Tekst VIII.7

Reguliranje – pravo na zasluženo usklađivanje Zemljama bi bilo bolje da reguliraju status radnika koje ne mogu poslati natrag kući. Time se ostvaruje korist ne samo za migrante već i zemlju u cjelini. S tim u vezi, načelo za koje se čini da ima snažan implicitni odjek u politikama reguliranja mnogih zemalja je načelo zasluženog prilagođavanja. Za radnike migrante sa neregularnim statusom može se reći da zaslužuju pravo na legalan status ukoliko ispune određene minimalne uvjete: moraju biti

196

zaposleni i primati plaću, ne smiju biti prekršitelji bilo kakvih zakona osim onih koji se odnose na nezakoniti ili tajni ulazak u zemlju, te moraju ulagati napore da se integriraju u društvo (naprimjer) učenjem lokalnog jezika. Izvor: ILO (2004: 120, stav 399).

ILO se zalaže za pojedinačno pravo na ''zasluženo usklađivanje'' za neregularne radnike migrante koji ne mogu biti uklonjeni i koji su pokazali da imaju izgleda da se uspješno nasele u toj zemlji kao alternativu, ili dopunu, uopćenijim ''jedinstvenim'' mjerama reguliranja (Tekst VIII.7).

VIII.4.6 Povratak Važna komponenta za sprečavanje ili smanjivanje neregularne migracije je osigurati da

neregularni migranti napuste zemlju u kojoj borave na neregularan način. To se često prepoznaje kao integralni dio dobro vođene i uvjerljive politike djelovanja u oblasti zakonite migracije.

Dobrovoljni povratak se općenito smatra ''najdostojanstvenijom i najjeftinijom opcijom povratka'' (IOM, 1999:19; 2003d; 2004a), u odnosu na mjere prisilnog povratka. IOM provodi određen broj programa, u saradnji sa državama članicama, kojima se pomaže dobrovoljni povratak ili odlazak neregularnih migranata, tražitelja azila kojima je odbijen zahtjev, kao i ostalih migranata koji se žele vratiti kući, ali imaju teškoća u tom pogledu. IOM pruža pomoć u vidu sveobuhvatnog niza mjera koje se odnose na cijeli proces povratka, a mogu uključivati:

širenje informacija unutar imigrantskih zajednica; savjetodavne usluge za migrante koji su zainteresirani za mogućnosti/podršku u smislu

podobnosti i reintegracije, posebno za one koji su duži vremenski period izvan svoje zemlje porijekla;

pomoć sa dokumentima i putnim aranžmanima, što uključuje i pružanje pomoći tokom tranzita;

prihvat poslije dolaska, upućivanje i naredni transport kući unutar zemlje; pružanje dodatne pomoći u pogledu reintegriranja u matičnoj zemlji, uključujući

finansijsku i/ili robnu pomoć; praćenje procesa reintegriranja povratnika (IOM, 2006).

Plan djelovanja OSCE-a u oblasti borbe protiv trgovine ljudskim bićima također favorizira dobrovoljni povratak u kontekstu repatrijacije (2003: Dio V, stav 5.1).

Međutim, u praksi se mnoge mjere koje su usvojile pojedinačne zemlje odnose na prisilni povratak,

Predložena direktiva o zajedničkim standardima i postupcima za vraćanje osoba koje nemaju dozvolu za zakoniti boravak (EU, 2005c)

Ključne tačke

Direktivom se odgovara na poziv Evropskog vijeća u Haškom programu (decembar 2004. godine) da se ustanove zajednički standardi za povratak osoba na humani način i uz puno poštivanje njihovih ljudskih prava i dostojanstva.

''Efikasna politika povratka je potrebna komponenta dobro vođene i uvjerljive politike djelovanja u oblasti migracije. Moraju se dogovoriti jasni, transparentni i pravedni propisi koji uzimaju u obzir tu potrebu, uz poštivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda tih osoba''. Glavne karakteristike:

Rješenje o povratku mora se izdati svakom državljaninu neke treće zemlje koji nezakonito boravi na toj teritoriji.

197

Dobrovoljni povratak treba biti moguć tokom početnog perioda od četiri sedmice. Potrebno je primjenjivati postupak koji se sastoji od dva koraka (rješenje o povratku i nalog za uklanjanje).

Mjere prisilnog povratka moraju se primjenjivati proporcionalno. Zabrana ponovnog ulaska mora vrijediti najviše šest mjeseci. Trebaju biti uvedene minimalne proceduralne zaštitne mjere. Ograničeno privremeno zadržavanje (pritvor) dopušteno je u situacijama kada postoji

osnovana sumnja da postoji rizik da se neregularni migrant sakrije ili kada primjena manje prisilnih mjera nije dovoljna da bi se to spriječilo.

Pritvaranje neregularnih migranata treba da se odvija samo na osnovu naloga za privremeno zadržavanje kojeg su izdale sudske vlasti i on treba da podliježe daljoj sudskoj reviziji najmanje jednom mjesečno. Države članice imaju obavezu da obezbijede da se sa državljanima trećih zemalja koji su u pritvoru ''postupa na human i dostojanstven način, uz poštivanje njihovih temeljnih prava, te uz poštivanje međunarodnog i državnog prava.'' bilo protjerivanje ili deportiranje. Može se reći da se u EU posvećuje nedovoljna pažnja dobrovoljnom povratku, te da se napori koncentriraju na promoviranje saradnje i olakšavanje prisilnih povrataka.14 Pored toga, trenutno ne postoje usklađeni standardi za povratak neregularnih migranata, a pravo i praksa koji se odnose na postupke i norme koje se primjenjuju u procesu povratka razlikuju se od jedne države članice EU do druge.15 Međutim, u septembru 2005. godine Evropska komisija je Vijeću ministara i Evropskom parlamentu podnijela prijedlog Direktive koja će, bude li usvojena, predviđati zajednički pristup država članica EU ovom važnom pitanju (Tekst VIII.8) (EU, 2005c). Vijeće ministara EU trenutno razmatra predloženu Direktivu.

Zemlje članice OSCE-a su međusobno, kao i sa trećim zemljama, zaključile sporazume o

readmisiji. EU i njene države članice također su usvojile sporazume o readmisiji na području cijele EU sa trećim zemljama. Sporazum sa Albanijom, državom koja učestvuje u radu OSCE-a, sada je stupio na snagu, a sporazum sa Ruskom Federacijom parafiran je u oktobru 2005. godine (EU, 2005e).16 Ti sporazumi obuhvaćaju recipročne sporazume prema kojima strane potpisnice primaju svoje državljane za koje se ustanovi da borave bez dozvole u drugoj zemlji potpisnici, kao i druge neregularne migrante koji potiču sa teritorije te potpisnice.17 Zemlje odredišta često smatraju da su sporazumi o readmisiji potrebni jer su zemlje porijekla često nespremne da, u slučaju prisilnog povratka, te osobe prihvate natrag, obično zbog nedostatka konsenzusa o dokazima koji su potrebni kako bi se dokazalo da je ta osoba državljanin te zemlje ili, ako nije njen državljanin da zaista dolazi direktno sa teritorije te zemlje.

VIII.4.7 Otvaranje više zakonitih kanala za migraciju radne snage Kako je već rečeno u Odjeljku VIII.1, jasno je da neregularni migranti popunjavaju

prazninu na tržištima radne snage zemalja odredišta, posebno prihvaćanjem teških i neprivlačnih poslova koje državljani tih zemalja više ne žele obavljati (npr. u oblastima poljoprivrede, građevinarstva, ugostiteljstva, čišćenja i usluga u domaćinstvima). Mnoge zemlje i poslodavci aktivno potražuju radnike migrante za pozicije koje iziskuju visoke kvalifikacije, a sve više i za rad u sektorima u kojim se traži niskokvalificirana radna snaga. Iako ti zahtjevi nužno ne predstavljaju lijek za smanjivanje tokova neregularne migracije radne snage, njih treba rješavati tako da otvaranje većeg broja zakonitih kanala za migraciju radne snage bude integralni dio sveobuhvatnog pristupa neregularnoj migraciji radne snage zasnovanog na koordiniranoj politici djelovanja. Pored toga, važno je da politike djelovanja kojima se uspostavljaju zakonite rute migracija budu pravične i dovoljno privlačne (naprimjer, ispunjavanjem zahtjeva većem broju migranata od nominalnog i korištenjem

198

minimalne količine birokratskih procedura) kako bi se potencijalni migranti odvratili od putovanja neregularnim sredstvima.

VIII.4.8 Međudržavna saradnja Dodatna važna komponenta ovih mjera jeste bilateralna i multilateralna saradnja. Na

multilateralnom nivou, o kojem se više govori u Odjeljku IX.1.7.1, u ICRMW-u i instrumentima ILO-a, o radnicima migrantima sasvim određeno se promovira takva saradnja među državama, uključujući i saradnju o politikama rada i propisima u oblasti migracija, uvjetima rada, te mjerama za rješavanje problema neregularne migracije. Usvajanje sporazumâ o readmisiji (Odjeljak VIII.4.6) sasvim jasno predstavlja dio tog pristupa iako se, u kontekstu EU, često priznaje da postoji jako malo poticaja za treće zemlje da sklapaju takve sporazume. Iako su takvi sporazumi recipročne prirode, jer vrijede za obje strane potpisnice, najveće koristi od tih sporazuma imaju zemlje odredišta. Da bi se treće zemlje potakle da sklapaju sporazume o readmisiji i promovirala efikasnija bilateralna saradnja između zemalja porijekla i zemalja odredišta, sporazumi o readmisiji mogu se kombinirati sa zakonitim kanalima migracije radne snage preko definiranja kvota za radnike migrante iz trećih zemalja. Naprimjer, Italija je rezervirala fiksni broj mjesta u svojoj godišnjoj imigracijskoj kvoti za državljane određenih zemalja sa kojima je sklopila sporazume o readmisiji (Tekst VI.1). Također je usvojila i bilateralne sporazume o migraciji radne snage sa tim zemljama. Vlada Velike Britanije također planira ograničiti rute zakonske migracije niskokvalificirane radne snage za zemlje sa kojima ima organizirane efikasne aranžmane za povratak (UK, 2006b: 29). Na nivou EU, olakšani prijem za kratkoročne posjete i druge svrhe nudi se trećim zemljama u sklopu cjelovitog dogovora o readmisiji. Stoga je, prilikom zaključivanja sporazuma o readmisiji sa Ruskom Federacijom, EU također parafirala i sporazum o olakšavanju izdavanja viza, a o olakšavanju viznog režima trenutno se pregovara sa Ukrajinom. (Tekst VIII.9)

Sporazum EU i Ruske Federacije o olakšavanju izdavanja viza Ovim sporazumom olakšava se postupak izdavanja viza za kratkoročni boravak (npr. za ostanak ne duži od 90 dana) za državljane Rusije i država članica EU koji putuju u zemlje potpisnice Schengenskog sporazuma (države članice EU izuzev Velike Britanije, Irske i Danske) i Rusku Federaciju. Sporazumom su obuhvaćene sljedeće olakšice:

U principu, za sve osobe koje podnesu zahtjev za vizu pozitivna ili negativna odluka o izdavanju vize donosi se u roku od 10 kalendarskih dana. Taj period može biti produžen na najviše 30 dana u slučajevima kada su potrebne dodatne provjere. U hitnim slučajevima, period za donošenje odluke može niti skraćen na tri dana ili manje.

Dokumentacija koju je potrebno predočiti pojednostavljena je za neke kategorije osoba: članovi bliske rodbine, poslovni ljudi, članovi zvaničnih delegacija, studenti, učesnici u naučnim, kulturnim i sportskim manifestacijama, novinari, osobe koje idu u posjetu vojnim i civilnim mjestima ukopa, vozači koji vrše međunarodni prijevoz tereta i osoba. Za navedene kategorije osoba mogu se zahtijevati samo dokumenti koji su navedeni u sporazumu kako bi se opravdala svrha putovanja. Nikakvo drugo opravdanje, poziv ili odobrenje predviđeno zakonskim propisima strana potpisnica nije potrebno.

Nadoknade za izdavanje viza koje primjenjuje Rusija značajno su smanjenje i izjednačene sa cijenom šengenske vize (35 €). Ta cijena vrijedit će za sve državljane zemalja članica EU i Rusije (uključujući i turiste) i tiče se viza za jednokratni ulazak i višekratne ulaske. U slučaju hitnih zahtjeva moguće je zaračunati i veću cijenu (70 €) kada podnositelj zahtjeva za vizu zahtjev za vizu i potrebne dokumente podnosi tri dana ili manje prije polaska na put. To ne vrijedi za slučajeve koji se odnose na putovanje iz humanitarnih razloga, zbog

199

liječenja ili smrti članova rodbine. Pored toga, za određene kategorije osoba nadoknada za vizu se ne plaća: članovi bliske rodbine, zvaničnici koji učestvuju u vladinim aktivnostima, studenti, osobe koje učestvuju u programima kulturne i obrazovne razmjene ili sportskim događajima i humanitarnim akcijama.

Kriteriji za izdavanje viza za višekratni ulazak i izlazak pojednostavljeni su za sljedeće kategorije osoba: 1. za članove državnih i regionalnih vlada i parlamenata, ustavnih i vrhovnih sudova i bračne drugove i djecu osoba koji posjećuju državljane zemalja EU ili Rusku Federaciju, a koji imaju zakoniti boravak sa ograničenim trajanjem vrijednosti njihove dozvole za legalni boravak: viza u trajanju do pet godina; 2. za pripadnike zvaničnih delegacija, poslovne ljude, učesnike u naučnim, kulturnim i sportskim dešavanjima, novinare, vozače i posade vozova, pod uvjetom da su u prethodne dvije godine koristili jednogodišnju vizu za višekratne ulaske i pod uvjetom da su razlozi za podnošenje vize za višekratni ulazak još uvijek važeći: viza u trajanju minimalno 2 godine i maksimalno 5 godina.

Obje strane se slažu da će preduzeti mjere, što je prije moguće, za pojednostavljivanje procedura registracije.

Nositelji diplomatskih pasoša oslobođeni su zahtjeva za posjedovanje vize za kratkoročne boravke. Izvor: EU (2005g).

Još jedan oblik bilateralne saradnje je razmjena i imenovanje ''oficira za vezu za pitanja imigracije''. To se dešava u cijeloj EU i u susjednim zemljama, a sada je obuhvaćeno i Uredbom Vijeća EU 2004/377/EC (EU, 2004a). Oficiri za vezu za pitanja imigracije obično se pridružuju ministarstvu unutarnjih poslova ili ministarstvu vanjskih poslova druge zemlje (ali se mogu pridružiti i ministarstvu rada ili ministarstvu prekomorskog razvoja) i mogu pomagati u identificiranju i sprečavanju potencijalnih neregularnih tokova radnika migranata, povratku neregularnih migranata, te organiziranju zakonite migracije radne snage.

Širi pristup međudržavnoj saradnji na sprečavanju i smanjivanju neregularne migracije obuhvaća integriranje pitanja iz domena migracije u oblast regionalne saradnje i razvojne aktivnosti, što je nešto što EU sve više uvrštava u dimenziju vanjskih odnosa svoje politike djelovanja na planu migracija (EU, 2005b). Relevantne mjere u tom smislu mogu obuhvaćati promoviranje ''cirkuliranja mozgova'', povećanje efekta novčanih doznaka na razvoj, iskorištavanje potencijala dijaspore da promovira razvoj u zemljama porijekla, te usmjeravanje razvojne pomoći s ciljem da se stvori mogućnost za zapošljavanje u regijama u zemlji porijekla identificiranim kao oblasti koje imaju veliki potencijal za neregularne migracije. ZAVRŠNE NAPOMENE 1 U svrhu ovog odjeljka, neregularna migracija obuhvaća radnike migrante koji tajno ili nezakonito ulaze u zemlju, te one koji su ušli na zakonit način, ali se zapošljavaju bez dopuštenja. To razumijevanje je u skladu sa definicijom u ICRMW (UN, 1990: član 5), u kojoj stoji da se za radnike migrante i članove njihovih porodica smatra da su u nedokumentiranoj ili neregularnoj situaciji ukoliko „[ni]su ovlašteni da uđu, ostanu i upuštaju se u plaćene aktivnosti u državi zaposlenja u skladu sa zakonom te države i sa međunarodnim sporazumima koje je ta zemlja potpisala“. 2 Naprimjer, 58 kineskih državljana umrlo je kada su se ugušili u tegljaču koji je prevozio paradajz za Englesku 2000. godine (Reid i dr., 2000). 3 Za noviji pristup na osnovu ljudskih prava, pogledati Konvenciju Vijeća Evrope o djelovanju protiv trgovine ljudskim bićima (2005a), koja je otvorena za potpisivanje u maju

200

2005. godine. Do danas, 25 zemalja je potpisalo Konvenciju, ali je nijedna zemlja još nije ratificirala. 4 Pogledajte Okvirnu odluku Vijeća 2002/629/JHA (EU: 2002b) o borbi protiv trgovine ljudskim bićima; Uredbu Vijeća 2002/90/EC (EU, 2002d) kojom se definira olakšavanje neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka i Okvirnu odluku Vijeća 2002/946/EC (EU, 2002e) o jačanju kaznenog okvira za sprečavanje olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka. Za ''soft law'' mjere pogledati Prijedlog za sveobuhvatni plan za borbu protiv neregularne imigracije i trgovine ljudskim bićima u Evropskoj uniji (EU, 2002a) i Plan EU o najboljoj praksi, standardima i postupcima za sprečavanje i borbu protiv trgovine ljudskim bićima (EU, 2005a). 5 ICRMW sadrži odredbe koje obavezuju države potpisnice da informiraju radnike migrante o njihovim pravima u skladu sa Konvencijom i o uvjetima rada u datoj zemlji (član 33). 6 Međutim, oni koji definiraju politiku djelovanja, posebno u siromašnijim zemljama OSCE-a, trebaju ozbiljno razmotriti bi li uvođenje sankcija za prijevoznike (kakve su uvedene u državama članicama EU i drugdje) moglo odgovoriti inostrane avioprijevoznike od daljeg rada, što bi se nepovoljno odrazilo na njihov ekonomski razvoj. 7 Pogledati definiciju „trgovine osobama“ u UN (2000d: član 3(a)): „'Trgovina osobama' je regrutiranje, transport, transfer, davanje utočišta ili prihvat osoba, prijetnjom ili upotrebom sile ili drugih oblika prisile, otimanja, prevare, obmane, zloupotrebe moći ili položaja ranjivosti, davanja ili primanja novca ili beneficija s ciljem da se dobije pristanak osobe koja ima kontrolu nad drugom osobom u svrhu eksploatiranja“. Eksploatiranje obuhvaća, minimalno, eksploatiranje prostitucije drugih ili druge oblike seksualne eksploatacije, prisilni rad ili usluge, robovlasništvo ili prakse slične robovlasništvu, robovanje ili uklanjanje organa“. Plan djelovanja OSCE-a u oblasti borbe protiv trgovine ljudskim bićima također je zasnovan na toj definiciji (2003: Dio II). 8 U Velikoj Britaniji je, naprimjer, bilo samo osam uspješnih krivičnih gonjenja protiv poslodavaca u periodu 1998. do 2002. godine, a u 2002. godini svega 53 poslodavca novčano je kažnjeno za kršenje imigracijskih propisa u cijeloj SAD (Ruhs, 2005: 214) (reference izostavljene). 9 Kako je već primijećeno u odjeljcima I.2.2 i VIII.3, ICRMW usvaja dvojni pristup rješavanju problema neregularne migracije: njome se teži sprečavanju i obeshrabrivanju tajnog kretanja i nezakonitog zapošljavanja (Dio IV), uz naglašavanje obaveze da se zaštite osnovna prava neregularnih radnika migranata i članova njihovih porodica (Dio IV). 10 Pravo da se bude izložen praksi prisilnog rada također je jedno od temeljnih ljudskih prava koje je zaštićeno prema Ustavu ILO-a, Konvenciji o prisilnom radu iz 1930. (br. 29) i Konvenciji o ukinuću prisilnog rada iz 1957. godine (br. 105), koju, prema Deklaraciji ILO-a o temeljnim načelima iz 1998. godine, treba da poštuju sve države članice ILO-a bez obzira na to jesu li usvojile relevantne instrumente ili ne (Odjeljak I.3). 11 Za dodatne informacije o aktivnostima PICUM-a pogledajte http://www.picum.org/. Pogledajte i LeVoy i Verbruggen (2005).

201

12 Žrtve trgovine ljudima također mogu pribaviti boravišni status u određenom broju jurisdikcija, kao što su Belgija i Italija, a žrtve eksploatacije na radnom mjestu također mogu biti zaštićene na ovaj način u Španiji. 13 Naprimjer, Evropska komisija prepoznala je (EU 2003b: 26) da reguliranje statusa neregularnih migranata, koji odgovaraju tim kriterijima, ima smisla sa stanovišta integriranja i borbe protiv društvene isključenosti. 14 Pogledati Program Vijeća EU za povratak (EU 2002f: stav 12): „Bez obzira na značaj koji se može dati dobrovoljnom povratku, postoji očigledna potreba da se vrši prisilni povratak kako bi se zaštitio integritet politike djelovanja EU u oblasti imigracija i azila, te sistema imigracije i azila u državama članicama. Stoga je mogućnost prisilnog povratka preduvjet za osiguravanje da ta politika djelovanja ne bude podrivena, te za provedbu vladavine prava, što je samo po sebi od ključnog značaja za stvaranje oblasti slobode, sigurnosti i pravde. Pored toga, velike prepreke na koje u oblasti povratka nailaze države članice nastaju u vezi sa prisilnim povratkom. Stoga se program u velikoj mjeri koncentrira na mjere kojima se olakšava prisilni povratak, iako su neke od mjera također relevantne u pogledu dobrovoljnog povratka“. 15 Međutim, određeni broj zajedničkih sigurnosnih mjera koje se odnose na prisilni povratak (uključujući pritvaranje) dogovorene su na nivou Vijeće Evrope (Vijeće Evrope, 2005b). 16 Sporazumi sa Makaom i Hong Kongom također su stupili na snagu, dok se pregovori sa Alžirom, Kinom, Marokom, Pakistanom, Turskom i Ukrajinom nastavljaju. Organizacije civilnog društva kritiziraju sporazume o readmisiji na osnovu činjenice da se njima može dopustiti povratak osoba u drugu zemlju potpisnicu na osnovu ograničenih dokaza, te da oni sadrže nedovoljne garancije protiv povratka osoba kojima može biti međunarodna zaštita.

IX. Međudržavna saradnja Ovo poglavlje Priručnika govori o saradnji između zemalja odredišta i zemalja porijekla u

oblasti upravljanja migracijom radne snage. Dijalog i saradnja među državama koje su uključene u procese migracije radne snage su neophodni ukoliko se želi da međunarodna migracija radne snage bude od koristi svim uključenim zainteresiranim sudionicima (tj. zemljama porijekla i zemljama odredišta, samim radnicima migrantima, poslodavcima, agencijama za angažiranje radne snage, civilnom društvu itd.). U ovom poglavlju daje se širi pregled međudržavne saradnje u oblasti upravljanja migracijom radne snage i naznačavaju različiti stepeni saradnje, kako zvanične tako i nezvanične, u koju se države uključuju na bilateralnom, regionalnom i globalnom nivou.

IX.1 Zvanični mehanizmi

Zvanični mehanizmi međudržavne saradnje u suštini su pravno obavezujuća opredjeljenja sadržana u sporazumima o saradnji na planu migracije radne snage, koje su države zaključile na bilateralnom, regionalnom i globalnom nivou. Ti sporazumi mogu poprimati oblik ugovora koji se isključivo tiču ove oblasti, kao što je to slučaj sa bilateralnim sporazumima o migraciji radne snage1 o kojim se govori u Odjeljku X.I.I u nastavku, ili širih sporazuma, kao što su posebne regionalne i međunarodne konvencije koje se odnose na zaštitu radnika migranata, obuhvaćajući i odredbe o međudržavnoj saradnji. Različiti oblici zvanične saradnje također su međusobno povezani. Naprimjer, jedan regionalni ili međunarodni sporazum ponekad će nametati obavezu stranama potpisnicama da sarađuju (ili ih barem potaknuti na to) na

202

bilateralnom nivou u situaciji u kojoj je najviše vjerovatno da će biti postignut uspjeh u nekom određenom području. To je uobičajen pristup u regionalnim i međunarodnim sporazumima o zaštiti radnika migranata, te njihovim odredbama koje se odnose na socijalnu sigurnost (Odjeljak VII.5.4).

IX.1.1 Bilateralni sporazumi o radnoj snazi

Bilateralnim sporazumima o migraciji radne snage (BLA) zvanično se uobličavaju obaveze svake strane potpisnice da osigura da se migracija odvija u skladu sa dogovorenim načelima i postupcima. Samo zemlje OECD-a su u međusobnim pregovorima sklopile više od 170 obimnih BLA koji su trenutno na snazi (OECD, 2004d). Međutim, pristup tržištima radne snage nije jedini razlog za potpisivanje BLA. Najvažnije svrhe bilateralnih sporazuma su:

Ekonomska: kako je opisano u Odjeljku IX.1.1.1, BLA o kratkoročnom zapošljavanju za periode kraće od godinu dana (sezonsko zaposlenje) su potpisani između određenog broja zemalja. Ekonomski sektori sa potrebama za sezonskom radnom snagom (npr. poljoprivreda, turizam, građevinarstvo) mogu pronaći ljudske resurse kojih nema dovoljno na domaćem tržištu radne snage, dok migranti i zemlja porijekla imaju koristi od povećane zarade.

Politička: Potpisivanje BLA također može biti motivirano političkim razlozima, recimo željom da se potvrde prijateljski odnosi ili unaprijedi saradnja na planu upravljanja neregularnom migracijom (npr. Italija i Španija). Takvi sporazumi mogu obuhvaćati kvote.

Razvojna: BLA mogu biti usmjereni na sprečavanje neselektivnog međunarodnog regrutiranja u sektorima, kao što su zdravstvene usluge, koji imaju direktan utjecaj na razvoj u siromašnijim zemljama (npr. sporazumi o zdravstvenim uslugama sa Velikom Britanijom).

Preko BLA se mogu definirati postupci za reguliranje cijelog procesa migracije radne snage, od ulaska u zemlju do povratka, što donosi prednosti i zemljama odredišta i zemljama porijekla. Sporazumima se, posebno, osigurava zemljama porijekla da će njihovi državljani dobiti zaposlenje, te biti adekvatno zaštićeni u zemlji odredišta.

IX.1.1.1 Međudržavni BLA2

Bilateralni sporazumi nude zemljama potpisnicama efikasnu metodu za reguliranje regrutiranja i upošljavanja inostranih radnika na kratki i duži vremenski period. Oni mogu biti u obliku zvaničnih ugovora, ili manje zvaničnih memoranduma o razumijevanju (MoU), ili čak veoma nezvaničnih aranžmana, npr. između državnih agencija za zapošljavanje. Važna razlika između BLA kao zvaničnih ugovora i MoU je u tome što ovi potonji nisu pravno obavezujući, iako je efikasnost jednog bilateralnog sporazuma ili memoranduma o razumijevanju manje određena njegovom pravno obavezujućom prirodom nego načinom na koji se on provodi i primjenjuje u praksi. Pored toga, svaki izostanak upućivanja na mehanizme zaštite radne snage u MoU ne treba posmatrati kao reduciranje mjera zaštite koje su već na snazi prema državnim zakonima o radu ili obavezama preuzetim potpisivanjem ugovora na regionalnom i međunarodnom nivou. Zaista, MoU može sadržavati eksplicitne odredbe kojima se definira primjena državnih zakona o radu na odnos između poslodavca i uposlenika.

Najveći dio globalnih tokova radne snage odvija se izvan obima BLA, bilo preko programa imigracije ili emigracije, koje je uspostavila unilateralno zemlja odredišta, ili preko regionalnih programa (Odjeljak IX.1.3-6). Pored toga, kako je već rečeno u Poglavlju VIII, veliki dio tokova migracije radne snage je neregularne i tajne prirode.

203

BLA omogućavaju veći angažman države u procesu migracije i nude opcije za razmjenu ljudskih resursa prilagođene specifičnoj ponudi i potražnji zemalja koje su uključene u proces. Poticanjem uređenog kretanja radne snage, njima se promoviraju dobra volja i saradnja između zemalja porijekla i zemalja odredišta. Bilateralni sporazumi također se bave pitanjima koja se odnose na privremenu migraciju radne snage uvrštavanjem uvjeta i postupaka za povratak i fleksibilnih viznih aranžmana tamo gdje postoje dugoročne ili trajne opcije.

BLA mogu osigurati aranžmane za privremeno zapošljavanje sezonske i niskokvalificirane inostrane radne snage. Industrijski razvijene zemlje, kojima je potrebna inostrana radna snaga, stupaju u bilateralne sporazume sa partnerskim državama radi ciljanih programa razmjene radne snage kojima se pritjecanje radne snage usmjerava na specifične oblasti potražnje za radnom snagom. Međutim, kako ćemo kasnije vidjeti detaljnije u ovom odjeljku, svi BLA ne ispunjavaju uspješno ciljeve koji su postavljeni.

Zemlje su počele pregovarati o BLA tokom druge polovine dvadesetog stoljeća, kada su velike privrede Novog svijeta odabrale da svoje potrebe za radnom snagom, izazvane snažnim razvojem, zadovoljavaju imigracijom. Njihova težnja je bila da uspostave bilateralne sporazume sa zemljama porijekla, kako bi se prevazišao nedostatak radne snage nakon Drugog svjetskog rata. U periodu od 1942. do 1964. godine SAD su primile oko pet miliona poljoprivrednih radnika u okviru Bracero programa koji je potpisan sa Meksikom (Martin, 2003: 7). Kanada, Australija i Argentina primile su veliki broj migranata, uglavnom na osnovu sporazuma sa evropskim zemljama. Tokom 1950-ih i 1960-ih evropske zemlje, kao što su Njemačka i Francuska, aktivno su regrutirale tzv. gostujuće radnike, uglavnom iz Portugala, Španije, Turske i zemalja sjeverne Afrike. Ti programi okončani su nastankom ekonomske krize tokom 1970-ih, pokrenute naftnom krizom.

Tokom posljednjih desetak godina obnovljeno je zanimanje za BLA među zemljama OECD-a. Njihov broj povećao se pet puta tokom 1990-ih, i danas iznosi 176 (Bobeva i Garson, 2004: 12). U Latinskoj Americi polovina od 168 sporazuma, potpisanih u toku posljednjih 50 godina, zaključeni su nakon 1991. godine. Nakon raspada Sovjetskog Saveza, zemlje centralne Evrope, istočne Evrope i centralne Azije sklopile su široki obim sporazuma, neke od njih unutar regija ili sa susjednim državama članicama EU, a druge sa zemljama EU koje su evoluirale od emigrantskih zemalja u imigrantske zemlje, kao što su Portugal i Španija. Određeni broj sporazuma potpisan je i sa prekomorskim zemljama, naprimjer sporazum između Ukrajine i Argentine.

U regiji CIS-a se očekivalo da regionalni okvirni Sporazum iz 1994. godine o saradnji u oblasti migracije u svrhu zapošljavanja i socijalne zaštite radnika migranata, o kojem se govori u Odjeljku IX.1.6, bude proveden kroz BLA između zemalja ugovornica. Armenija, Bjelorusija i Ruska Federacija su do danas sklopile najveći broj sporazuma sa drugim zemljama u regiji.3

Ti BLA mogu obuhvaćati odredbe kojima se:

identificiraju organi vlasti u svakoj zemlji koji su nadležni za ispunjavanje obaveza navedenih u sporazumu;

definiraju prava i obaveze strana ugovornica; potvrđuju prava radnika migranata koja je potrebno štititi; definiraju obaveze u pogledu sprečavanja neregularne migracije.

Kao primjer jednog BLA, glavne odredbe nedavno potpisanog sporazuma između Ruske Federacije i Tadžikistana date su u sažetku u Prilogu 6.

Veliki broj BLA potpisan je između susjednih zemalja (npr. BLA između Švicarske i zemalja članica EEA o slobodnom kretanju osoba, koji je stupio na snagu 2002. godine; BLA koji su

204

potpisale Argentina i Peru 1998. godine), ili između zemalja na različitim kontinentima(Španija sa Ekvadorom (pogledati Prilog 8), Kolumbijom, Marokom 2001. godine, te sa Dominikanskom Republikom 2002. godine).

Tekst IX.1

24 osnovna elementa bilateralnog sporazuma o radnoj snazi

1. nadležni organ vlasti; 2. razmjena informacija; 3. migranti u neregularnom položaju; 4. obavještavanje o mogućnostima zaposlenja; 5. sačinjavanje spiska kandidata; 6. prvi izbor kandidata; 7. konačni izbor kandidata; 8. poslodavac imenuje kandidata (mogućnost za poslodavca da direktno saopći ime osobe koju će zaposliti); 9. ljekarski pregled; 10. dokumenti za ulazak u zemlju; 11. boravišna i radna dozvola; 12. transport; 13. ugovor o zaposlenju; 14. uvjeti zaposlenja; 15. mehanizam rješavanja sporova; 16. uloga sindikata i kolektivna pregovaračka prava; 17. socijalna sigurnost; 18. novčane doznake; 19. osiguravanje smještaja; 20. spajanje porodica; 21. aktivnosti društvenih ili religijskih organizacija; 22. uspostavljanje zajedničke komisije (za praćenje provedbe sporazuma); 23. valjanost i produžavanje sporazuma; 24. važeća sudska nadležnost.

Izvor: Geronimi (2004: 23-26).

Od usvajanja Konvencije o migraciji u svrhu zaposlenja iz 1949. godine (br. 97),4 ILO

promovira BLA i nudi vladama gotov model za privremenu i stalnu migraciju (Preporuka o migraciji u svrhu zaposlenja (revidirana) iz 1949. godine (br. 86), Prilog) (Tekst IX.6), koju koriste različite države (Argentina, Austrija, Barbados, Čile, Kipar, Kolumbija, Koreja, UAE, Ekvador, Francuska, Gvatemala, Indija, Kenija, Liban, Mauricijus, Mijanmar, Portugal, Rumunija, Ruanda, Tadžikistan i Urugvaj. ILO je identificirao 24 osnovna elementa bilateralnog sporazuma o radnoj snazi koji sežu od identificiranja nadležnih organa vlasti do uvjetâ rada za radnike migrante (Tekst IX.1).

Neke od stavki obuhvaćene modelom, kao što su socijalna sigurnost ili neregularna migracija, države obično reguliraju odvojenim sporazumima. Primjeri se mogu naći u bilateralnim sporazumima o socijalnoj sigurnosti koje je SAD potpisala sa 20 zemalja i sporazumima o readmisiji potpisanim između nekoliko evropskih zemalja i zemalja porijekla.

IX.1.1.2 MoU koji se odnose na specifične sektore

Pored međudržavnih sporazuma, „bilateralni sporazumi“, obično u obliku memoranduma o razumijevanju, usvajaju se između vlade zemlje porijekla, na državnom ili regionalnom

205

nivou, i predstavnika određenog sektora za zapošljavanje u zemlji odredišta, s ciljem da se regrutiraju inostrani radnici za taj sektor. Taj tip MoU potpisan je između Vlade Filipina i Ministarstva zdravstva Velike Britanije.

Takvi MoU mogu obuhvaćati sporazume između udruženja poslodavaca u određenom sektoru i lokalnih ili regionalnih vlada zemlje domaćina.

U Kanadi, udruženje poslodavaca industrije građevinarstva i alatnih mašina je sa vladom provincije Ontario potpisalo 2001. godine MoU sa dvogodišnjim rokom važenja, a trenutno postoji i MoU kojim se olakšava prijem privremenih inostranih radnika radi zaposlenja na projektima na nalazištima naftnog pijeska u provinciji Alberta.5

Nedostatak ovog drugog tipa MoU, koji se koncentrira na određeni sektor privrede, iz perspektive zemlje porijekla je što je on sasvim interne prirode. Vlada zemlje porijekla nije uključena u pregovore o usvajanju memoranduma o razumijevanju, te nije u snažnoj poziciji da obezbijedi da se u njega uvrste garancije za zaštitu radnika. Bilateralni sporazumi o radu i međudržavni MoU, s druge strane, predstavljaju dio vanjskih odnosa između država potpisnica, iako se pregovaračka snaga dviju zemalja uključenih u pregovore može umnogome razlikovati.

Odredbe sadržane u MoU, koje se odnose na specifični sektor, mogu obuhvaćati identificiranje dugoročnih mjera koje u tom sektoru trebaju preduzeti poslodavci kako bi se nedostaci radne snage popunjavali domaćim radnicima. U skladu s tim, oni mogu predviđati privremenu migraciju radne snage na kraći rok, ali onemogućavaju da takva migracija postane trajno rješenje na duže staze. Pored toga, poslodavci mogu podlijegati obavezama da garantiraju sigurnost na radnom mjestu i osiguraju osnovnu jezičku poduku potrebnu za obavljanje posla. Ta potonja obaveza također je važna karakteristika u pogledu sigurnosti, posebno na ''opasnim radnim mjestima'' gdje je jako bitno da radnici migranti budu u mogućnosti da čitaju znakove upozorenja i dokumente koji se odnose na bezbjednost na poslu.

IX.1.1.3 Pogled zemalja odredišta

Za zemlju porijekla BLA može brzo i efikasno zadovoljiti potrebe na tržištu radne snage, bilo da su u pitanju niskokvalificirani sezonski radnici u sektorima poljoprivrede, turizma i građevinarstva ili kvalificirano medicinsko, ljekarsko i ostalo osoblje potrebno da se zadovolje potrebe u slučaju više strukturiranih nestašica na tržištu radne snage. Pored toga, njima se mogu korisno podržati širi regionalni, komercijalni i ekonomski odnosi jer pomažu razvoju zemlje porijekla i olakšavanu njenu regionalnu integraciju. U tom smislu, primjeri vrijedni pažnje su razni sporazumi o privremenoj migraciji radne snage koje su potpisale Njemačka (Odjeljak VI.4.3.1) i druge države članice EU sa zemljama centralne i istočne Evrope.

BLA mogu pomoći u sprečavanju ili smanjivanju neregularne migracije nudeći alternativne zakonite kanale za migraciju u svrhu zaposlenja, što, opet, može osigurati sredstvo pregovaranja kako bi se obezbijedila spremnost zemalja porijekla da sarađuju na polju upravljanja neregularnom migracijom (posebno kad je u pitanju readmisija njihovih državljana). Italija i Albanija su 1997. godine potpisale sporazum o radnoj snazi paralelno sa sporazumom o readmisiji, prema kojem Albanija prihvaća povratak svojih neregularnih državljana.

BLA također mogu sadržavati posebne odredbe o povratku. Naprimjer, sporazumima o

206

migraciji radne snage koje je Španija potpisala sa određenim brojem zemalja zahtijeva se od radnika migranata da se prijave španskim konzularnim predstavništvima nakon povratka u zemlju porijekla.6 Svrha te odredbe je da se migrantima pruži poticaj da se vrate kući, uz obećanje da su im tako povećani izgledi za pribavljanje dužeg boravišnog statusa u Španiji ako im se u budućnosti ponudi zaposlenje.7

Nekim sporazumima potpisanim između Argentine i njenih susjeda (Bolivija, Peru) također se nedokumentiranim radnicima nudi reguliranje statusa. Bilateralnim sporazumom, potpisanim u julu 2003. godine između Portugala i Brazila, definiran je posebni pravni mehanizam za recipročno reguliranje državljana obje zemlje koji borave bez ovlaštenja na teritoriji druge zemlje potpisnice.8

Na kraju, BLA pomažu jačanje veza između zemalja koje dijele neke kulturne ili historijske veze. Velika Britanija i zemlje Commonwealtha imaju zajedničke programe pod nazivom „Kreiranje radnog odmora“,9 koji omogućavaju mladim osobama da žive i zapošljavaju se na pola radnog vremena ili povremeno tokom produženog odmora ili na period do dvije godine, iako tu, strogo uzevši, nije uvijek riječ o BLA.

IX.1.1.4 Pogled zemalja porijekla

Zemlje porijekla vide BLA kao korisno sredstvo preko kojeg njihovi radnici mogu u većoj mjeri pristupati međunarodnom tržištu, te kao priliku da pregovaraju o odgovarajućim plaćama, uvjetima rada i sigurnosti posla za svoje državljane u inostranstvu. Tim sporazumima se nudi preciznost dogovorenih definicija i uvjeta provedbe, kao i praćenja prava radnika. Oni još mogu i olakšati sticanje ili poboljšavanje stručnih vještina i kvalifikacija, kao što su programi obuke za mlade stručnjake.

BLA također mogu pružati osnovu za održive tokove novčanih doznaka, transfere tehnologije i opći razvoj ljudskog kapitala. Sve to predstavlja važne doprinose za razvoj zemalja porijekla. Sporazumi također mogu obuhvaćati mjere za povratnu migraciju ili repatrijaciju vještina i znanja. BLA potpisani sa Španijom, Kolumbijom i Ekvadorom, naprimjer, predviđaju organiziranje projekata kojima se olakšava dobrovoljni povratak privremenih migranata preko obučavanja i priznavanja iskustva stečenog u Španiji, kao i stvaranjem malih i srednjih preduzeća koja djeluju u zemlji porijekla i zemlji odredišta, razvoja ljudskih resursa i transfera tehnologije.

Dogovorene kvote za visokokvalificirane radnike također mogu činiti integralni dio strategije razvoja ljudskih resursa zemlje porijekla. Njima se određenoj zemlji daje udio u tržištu međunarodne snage, uz upravljanje trošenjem rijetkih ljudskih resursa potrebnih kod kuće. Ministri zdravlja Holandije i Poljske su potpisali 2002. godine pismo namjere za provedbu projekta pod nazivom „Poljske bolničarke i bolničari, razvoj kompetencija“, kako bi se bolničarke i bolničari pripremili za zaposlenje u holandskom sistemu zdravstvene zaštite na maksimalni period od dvije godine, te kako bi se olakšao njihov povratak i reintegracija u poljski sistem zdravstvene zaštite nakon povratka. Na taj način, BLA mogu poslodavcima pružiti priliku da dogovore način obuke imigrantske radne snage prije njenog polaska, kako je to predviđeno sporazumima koje je potpisala Španija, ili u italijanskim sporazumima „druge generacije“, potpisanim nakon zaključenja sporazuma o readmisiji.

Filipini su sklopili 12 sporazuma o radnoj snazi (ne uključujući sporazume koji se odnose na pomorsku i socijalnu sigurnost) sa različitim zemljama domaćinima u kojima rade filipinski radnici. Od tih sporazuma četiri su potpisana sa evropskim zemljama i oni su obično precizniji. Sporazum sa Švicarskom obuhvaća razmjenu stručnjaka i tehničkih pripravnika za

207

kratkoročno zaposlenje; sporazum sa Velikom Britanijom usmjeren je na olakšavanje regrutiranja filipinskih zdravstvenih radnika, dok će se sporazumom između Filipina i Norveške razvijati saradnja kako bi se smanjila potreba za stručnjacima u norveškom zdravstvenom sektoru i promovirale mogućnosti zapošljavanja za filipinsko zdravstveno osoblje. Filipini su nedavno sklopili sporazum o saradnji u oblasti radne snage sa Indonezijom, koja i sama šalje svoju radnu snagu u inostranstvo, kako bi se poboljšalo efikasno upravljanje migracijom i tako promovirala i zaštitila dobrobit i prava filipinskih i indonežanskih radnika migranata (IOM, 2003b).

IX.1.1.5 Obaveze u pogledu saradnje prema međunarodnim i bilateralnim sporazumima

Međunarodni i regionalni ugovori za zaštitu radnika migranata često upućuju na bilateralne sporazume. Kako je već rečeno u Odjeljku IX.1.1.1, Preporuka ILO-a br. 86 obuhvaća model bilateralnog sporazuma, kao Prilog, i on je do sada korišten u određenom broju zemalja prilikom sačinjavanja sporazuma.

Vodeći princip u mnogim međunarodnim i regionalnim instrumentima je da odredbe koje su sadržane u njima podliježu povoljnijim standardima navedenim u drugim multilateralnim ugovorima, bilateralnim sporazumima ili državnim zakonima.10 Neki određeni međunarodni instrumenti o radnicima migrantima također upućuju na bilateralne sporazume s ciljem da se proširi kategorija zaštićenih migranata ili povećaju njihova prava. Naprimjer, definicije samostalno zaposlenih radnika migranata ili izdržavanih članova rodbine radnika migranata u Konvenciji UN o radnicima migrantima mogu se efikasno proširiti sadržajem bilateralnih sporazuma (čl. 2(h) i 4). Na sličan način, IRCMW je nametnula važne obaveze državama zaposlenja u pogledu davanja dopuštenja članovima porodice da ostanu u zemlji nakon smrti radnika migranta ili, ako to nije moguće, davanja razumnog vremenskog roka da riješe sva lična pitanja prije odlaska, mada ta prava podliježu povoljnijim odredbama sadržanim u bilateralnim sporazumima (član 50(3)).

U nekoliko slučajeva, IRCMW također upućuje na bilateralne sporazume u kontekstu ograničavanja prava (član 52(3)(b)). Naprimjer, države potpisnice se upućuju da razmatraju davanja prioriteta članovima porodica radnika migranata ili sezonskih radnika, koji duži vremenski period rade u zemlji zaposlenja, u odnosu na druge radnike koji traže pristup tržištu radne snage, iako te odredbe podliježu relevantnim bilateralnim i multilateralnim sporazumima.11

Na kraju, određeni instrumenti ILO-a o radnicima migrantima, IRCMW, Evropska (revidirana) socijalna povelja, Evropska konvencija o pravnom statusu radnika migranata i instrumenti socijalne sigurnosti ILO-a i Vijeća Evrope priznaju da se pravo radnika migranata na socijalnu sigurnost na osnovu jednakosti sa državljanima date zemlje ne može adekvatno zaštititi bez dodatne međudržavne saradnje na bilateralnom nivou.

IX.1.1.6 Koliko su efikasni bilateralni sporazumi?

Efikasnost bilateralnih sporazuma teško je izmjeriti jer se njima često pokušava ostvariti više ciljeva odjednom, i jer se njima stavlja različit naglasak na raznovrsne prioritete u politici djelovanja. Jako malo istraživanja je rađeno o provedbi i utjecaju tih sporazuma. U prošlosti je zabilježeno da programi privremene migracije radne snage, koji djeluju na osnovu BLA, nisu uspjeli da isposluju produžen ostanak (Tekst VI.17). Međutim, drugi programi su u tom smislu bili uspješniji.

Poboljšavaju li BLA upravljanje migracijom radne snage? Oni mogu kreirati

208

transparentnije mehanizme uključivanjem ključnih aktera u različitim fazama sačinjavanja i provedbe sporazuma, kako se to desilo u slučaju Italije koja je u proces uključila grupe poslodavaca, sindikate i druge zainteresirane strane prilikom definiranja kvota. Sporazumi između Španije i Ekvadora, te Španije i Kolumbije, obuhvaćaju odbore za selekciju u zemlji porijekla, što uključuje predstavnike ambasada i poslodavaca. Čini se da ugrađeni poticaji privremenim migrantima da se vrate, kao što je to slučaj u programu za kanadske sezonske poljoprivredne radnike kojim se migrantima omogućava da ih ponovo odabere prethodni poslodavac, također imaju pozitivan efekat na potencijalnu neregularnu migraciju.

Ipak, očito je da se nekih 25% bilateralnih sporazuma u zemljama OECD-a ne provodi.

Čini se da su, za razliku od težnje za ostvarivanjem političkih ciljeva, najoperativniji oni sporazumi koji poštuju imperativ ponude i potražnje. Oni obuhvaćaju kanadski sezonski poljoprivredni program i sporazume Velike Britanije o regrutiranju inostranih bolničara i bolničarki sa Španijom, Indijom i Filipinima. Obim u kojem poslodavci koriste prednosti BLA zavise od efikasnosti sistema, geografske lokacije radnika (tamo gdje putne troškove snosi poslodavac), broja dostupnih neregularnih migranata, te povoljnosti drugih imigracijskih programa za poslodavce.12

BLA također mogu predstavljati ograničenje za radnike migrante, ili ih čak isključiti iz programa regularne migracije, zbog dobnih granica, kvota i jezičnih zahtjeva. Sporazum o radnoj snazi između Mađarske i Rumunije ne čini se potpuno uspješnim jer većina rumunskih podnositelja prijava više voli da putuje preko zajedničke granice do neprijavljenih radnih mjesta u Mađarskoj.

Pregovaranje o BLA često je obiman i dugotrajan proces. Prema filipinskoj vladi, iako su se bilateralni sporazumi pokazali djelotvornim u bavljenju pitanjima i problemima koji utiču na zapošljavanje radnika, potrebno je jako puno vremena da bi se oni sačinili i proveli. Stoga se posljednjih godina Filipini odmiču od formuliranja općih sporazuma i rade na usvajanju usmjerenijih programa koje je jednostavnije provoditi i učiniti operativnim u zemljama domaćinima.

Neke od važnijih zemalja odredišta nisu posebno zainteresirane za sklapanje specifičnih sporazuma, posebno zemlje u Aziji koje (uz neke izuzetke) ne žele angažman država porijekla u bilateralnim ili multilateralnim

Tekst IX.2

Pomoć IOM-a u provedbi bilateralnih sporazuma o radnoj snazi

IOM pomaže migrantima, poslodavcima i vladama da olakšaju regularne migracije radne snage. Organizacija je pomogla dvije takve inicijative sa italijanskom vladom, jednu sa Šri Lankom, a drugu sa Moldavijom. U okviru oba programa, IOM nudi tehničku pomoć za preliminarni izbor, stručnu obuku/orijentaciju, pomoć pri putovanju i podršku socijalnom integriranju i uklapanju u rad radnika migranata.

Italijansko Ministarstvo rada podržalo je oba projekta u okviru Uredbe Vlade Italije o tokovima migracija iz 2004. godine, koja predviđa posebne ulazne kvote za radnike iz Šri Lanke i Moldavije, između ostalog, dok italijanski zakoni dodjeljuju „preferencijalno pravo ulaska“ radnicima obučenim u inostranstvu.

IOM je također pokrenuo i treći program za kanadsku provinciju Québec u okviru kojeg se pruža pomoć u regrutiranju i transferu poljoprivrednih radnika iz Gvatemale u ime

209

poslodavaca iz Québeca. Program je ostvario uspjeh u postizanju cirkuliranja radne snage i povratka radnika migranata u Gvatemalu nakon okončanja perioda zaposlenja u Québecu (Tekst VI.13).

Izvor: IOM, Odjel za migraciju radne snage.

sporazumima kojima se definiraju pravila za upravljanje međunarodnom migracijom radne snage. Bez određenog povoljnog položaja ili posebnog odnosa sa datom zemljom odredišta, mnoge zemlje porijekla smatraju da je pregovaranje o BLA s ciljem da se pribavi privilegiran pristup inostranim tržištima radne snage jako teško ostvariti.

Ipak, u nedostatku globalnog režima za međunarodnu migraciju radne snage BLA ostaju važan mehanizam međudržavne saradnje na polju zaštite radnika migranata, usklađivanja ponude i potražnje radne snage, upravljanja neregularnom migracijom, te reguliranjem angažiranja radne snage. Zabilježeni uspjeh BLA, kao mehanizma za privremeno zapošljavanje inostranih radnika, može se pripisati njihovim sljedećim karakteristikama:

koncentriraju se na posebne sektore u kojima vlada najveća nestašica radne snage; postoji definirana kvota ili plafon; regrutiranje je organizirano; poslodavci su uključeni u proces; iznad svega, postoji cirkulacija radne snage (Baruah, 2003b).

Angažman poslodavaca i njihovih organizacija na provedbi BLA u značajnoj mjeri doprinosi njihovoj efikasnosti.

Kada se u načelu postignu dogovori o BLA, oni iziskuju posebno upravljanje kako bi se osigurala njihova nesmetana provedba, uključujući promoviranje programa u zemljama porijekla, regrutiranje, testiranje i certificiranje podnositelja prijava za program, pravovremen tok podataka i razmjenu informacija između dviju zemalja, migranata i datih konzularnih ureda, te efikasnu logističku podršku za putovanja. IOM podržava napore vlada da sve navedene elemente poslože na odgovarajući način ili direktno pruža svoje usluge (Tekst IX.2).

IX.1.2 Regionalna integracija i regionalni sporazumi: pregled

Kako je već rečeno, regionalna saradnja na polju upravljanja migracijom radne snage može se podijeliti na zvanične mehanizme regionalne integracije i regionalnih sporazuma, uključujući slobodno kretanje poticaja radne snage i obaveze država da sarađuju kroz regionalne sporazume, te manje zvanične mehanizme, kao što su regionalni procesi konsultiranja i drugi nezvanični dogovori.

Što se tiče zvaničnih regionalnih mehanizama za integriranje, režim slobodnog kretanja radne snage u Evropskoj uniji je po svojoj prirodi najobimniji. O njemu se detaljnije govori u nastavku, u Odjeljku IX.1.3. Drugi zvanični regionalni integracijski mehanizmi su NAFTA (Odjeljak IX.1.4 u nastavku) i Asocijacija zemalja jugoistočne Azije (ASEAN), blok slobodne trgovine u jugoistočnoj Aziji. Oni igraju važnu ulogu u olakšavanju migracije radne snage, iako su oni, kako će se vidjeti u nastavku prilikom diskutiranja o NAFTA-i, općenito ograničeni na poslovne osobe i visokokvalificirane stručnjake.

Aranžmani o kretanju bez viza koji se odnose na države koje učestvuju u radu OSCE-a također postoje na unutarregionalnom i međuregionalnom nivou. Dobar primjer unutarregionalnog aranžmana je režim kretanja bez viza koji je na snazi između Ruske Federacije i ostalih zemalja CIS-a (pogledati Odjeljak IX.1.5 u nastavku).13 Na

210

međuregionalnom nivou, EU je usvojila „pozitivnu“ listu zemalja, koja vrijedi u 23 države članice.14 Državljani zemalja koje su navedene na listi mogu putovati u EU bez vize i boraviti u njoj do tri mjeseca unutar perioda od šest mjeseci. Lista obuhvaća Kanadu i SAD, te zemlje koje su na putu da postanu članice EU, kao što su Bugarska, Hrvatska i Rumunija.15

Migracija radne snage olakšava se u manjoj ili većoj mjeri regionalnim integrativnim procesima koje obično pokreću ekonomski faktori, kao što je uspostavljanje aranžmana slobodne trgovine između zemalja u regiji, sa ciljem da se optimizira potencijal tržišta i ekonomskih mogućnosti. Oni obično obuhvaćaju odredbe kojima se olakšava kretanje državljana zemalja članica ili zemalja ugovornica koje učestvuju u integrativnom procesu u svrhu zapošljavanja i boravka.

Takvi dogovori mogu sezati od obimnih režima slobodnog kretanja primjenjivih na sve kategorije osoba, uključujući i radnike, kao što je to slučaj u EU, do nešto ograničenijih odredbi koje se koncentriraju na kretanje poslovnih posjetitelja, stručnjaka, drugih visokokvalificiranih osoba i pružatelja usluga, što je situacija u slučaju Sjevernoameričkog sporazuma o slobodnoj trgovini. U narednom odjeljku se detaljnije govori o ta dva režima, te o dešavanjima u Zajednici nezavisnih država. Još primjera može se naći i u Južnoj Americi (Tekst IX.3).

IX.1.3 Regionalna integracija: Evropska unija Migracija radne snage u Evropskoj uniji (EU) sagledava se na tri nivoa:

slobodno kretanje državljana zemalja članica EU u svrhu zapošljavanja; promjene u režimu nastale zbog nedavnog proširenja EU; i položaj osoba koje nisu državljani EU, ili su državljani trećih zemalja, u pogledu

prijema na tržište radne snage i tretmana unutar država članica EU. Tekst IX.3

Regionalna integracija i slobodno kretanje u Južnoj Americi: Andska zajednica i MERCOSUR

Članice Andske zajednice (Bolivija, Kolumbija, Ekvador, Peru i Venecuela) odlučile su raditi zajedno kako bi osigurale da njihovi stanovnici imaju mogućnost slobodnog kretanja u cijeloj podregiji, bilo u svrhu turizma, rada ili promjene uobičajenog prebivališta. „Andski instrument o migraciji radne snage“ (Odluka 545) potpisan je 25. juna 2003. godine sa glavnim ciljem da se definiraju odredbe kojima će se progresivno i postepeno dopustiti neometano kretanje i privremeni boravak državljana zemalja Andske zajednice u podregiji, s ciljem da se zaposle kao radnici koji zarađuju plaću. Neometano kretanje ljudi jedan je od preduvjeta za postepeno stvaranje Andskog zajedničkog tržišta, za koje je planirano da počne djelovati do 31. decembra 2005. godine.

Države članice MERCOSUR-a (Južno zajedničko tržište) (Argentina, Brazil, Paragvaj i Urugvaj) potpisale su “Sporazum o boravku državljana MERCOSUR država, Bolivije i Čilea” 6. decembra 2002. godine. Cilj Sporazuma je da se dopusti državljanima jedne zemlje potpisnice da steknu zakonito pravo boravka u drugoj zemlji potpisnici ako to oni žele. Nakon potvrđivanja državljanstva i predočavanja dokumentacije, podnositelji zahtjeva mogu steći pravo privremenog boravka na period od maksimalno dvije godine, što se nakon tog početnog perioda može pretočiti u dozvolu za trajni boravak. Sporazum predviđa pravo na spajanje porodica i ravnopravan odnos prema migrantima i državljanima pojedinačnih zemalja u pogledu svih građanskih, socijalnih, kulturnih i ekonomskih prava.

211

Izvori: ILO, Program međunarodnih migracija ILO-a (MIGRANT) (mart 2006); Andska zajednica (2003) MERCOSUR (2002: čl. 1, 4, 5 i 9).

IX.1.3.1 Državljani zemalja EU

EU ima najobimniji regionalni sistem integriranja za migraciju radne snage. Sloboda kretanja radne snage u EU trenutno se odnosi na 15 država članica, a na svih 25 članica proširene EU će se u potpunosti odnositi od 1. maja 2011. godine. Prema prelaznim sporazumima koji su sadržani u Sporazumu o pristupanju (pogledati Tekst IX.4) (EU, 2003c), nakon toga datuma neće biti moguće nametati bilo kakva ograničenja na slobodno kretanje radnika. Slobodno kretanje radnika u EU obuhvaća sve vidove zaposlenja:

zaposlenje kojim se ostvaruje plaća ili nadnica (slobodno kretanje radnika); samostalno zaposlenje (sloboda osnivanja); pružanje usluga (sloboda pružanja usluga).

Slobodno kretanje državljana članica EU u svrhu zaposlenja podržano je obimnim skupom pravâ na slobodu kretanja, sadržanim u Ugovoru o EZ-u (Dio III, Naslov III), zasnovanim na načelu ravnopravnog odnosa prema državljanima (ili nediskriminiranja na osnovu državljanstva) (član 12 EC).16 Ta prava vrijede direktno u zakonima država članica i na njih se mogu oslanjati pojedinačne osobe pred domaćim sudovima.

Primjenu tih prava, smatra se, nadzire Evropski sud pravde (ECJ), kojem je Ugovorom o EZ-u povjereno da osigura dosljednu i jednoobraznu primjenu prava EU. Presude ECJ-a su obavezujuće za sve države članice. Načelo podjednakog odnosa ide i dalje od konteksta zapošljavanja i obuhvaća druge aspekte koji se odnose na pravni status radnika migranata. Iako se prijemom i boravkom državljana zemalja EU (kao i njihovim odlaskom sa date teritorije) bavi Direktiva Vijeća 2004/38/EC (EU 2004b), koja je trebala biti pretočena u zakone svih država članica do 30. aprila 2006. godine, sljedećih pet oblasti koje se odnose na podjednak tretman EU radnika dok rade u drugim državama članicama i državljana i dalje su obuhvaćene Uredbom Vijeća 1612/68/EEC (EU, 1968):

uvjeti rada i zaposlenja, posebno u smislu naknade za rad i otpuštanja, te sindikalna prava;

stručno obučavanje; socijalne i poreske prednosti (uključujući socijalne beneficije); smještaj; obrazovanje djece.

Propisima EU također se predviđaju prava na socijalnu sigurnost (tj. skupljanje i prenošenje prava) kako bi se osiguralo da državljani zemalja EU, koji se sele u svrhu zaposlenja, ne budu dovedeni u podređeni položaj (Uredba Vijeća 1408/71/EEC) (EU, 1971).

Režim slobode kretanja radnika u EU podržan je liberalnim propisima o spajanju porodica, kojima se bračnom drugu ili registriranom partneru/partnerici radnika, izdržavanoj djeci (mlađoj od 21 godine) i izdržavanim roditeljima radnika ili njegovog bračnog druga, daje pravo da se pridruže radniku. Prijem drugih izdržavanih članova rodbine koji žive sa radnikom također treba biti olakšan. Pored toga, bračni drug i djeca EU radnika imaju slobodan pristup zaposlenju čim stignu u datu državu članicu.17

Navedena prava na slobodu kretanja podržana su jakim mjerama zaštite od protjerivanja. EU radnici mogu biti protjerani (ili im se može zabraniti ulazak) iz druge države članice samo ako predstavljaju veliku prijetnju za javnu politiku, javnu sigurnost ili javno zdravlje te države (EU, 2002c, član 39(3) EC). Ti kriteriji dodatno su definirani sekundarnim zakonima,18 koje restriktivno tumači ECJ, koji je presudio da države članice mogu

212

protjerivati državljane drugih država članica samo ako oni predstavljaju postojeću i veliku prijetnju temeljnim interesima društva. Same kaznene presude nisu dovoljne da bi se ustanovilo postojanje takve prijetnje (ECJ, 1975, slučaj 36/75: stav 22; ECJ, 1977, slučaj 30/77: stav 28).

IX.1.3.2 Proširenje EU i migracija radne snage

Proširenju EU na 25 država članica 1. maja 2004. godine prethodilo je usvajanje prelaznih aranžmana u skladu sa Ugovorom o pristupanju za slobodno kretanje radnika s ciljem da se zaštite postojeće države članice (EU15) od poremećaja na njihovim domaćim tržištima radne snage u trajanju od maksimalno sedam godina. Ti aranžmani se odnose na državljane novih zemalja članica u centralnoj i istočnoj Evropi (CEEC),19 ali ne i na državljane Kipra ili Malte. Države članice mogu zadržati restrikcije na početni period od dvije godine, a zatim na dodatne tri godine i, izuzetno, na još dodatne dvije godine (tj. ukupno sedam godina). Sloboda osnivanja (uključujući i samostalno zapošljavanje) i sloboda pružanja usluga u drugim državama članicama općenito nisu pogođene navedenim aranžmanima iako Austrija i Njemačka mogu primjenjivati ograničenja na pružanje prekograničnih usluga i određenim osjetljivim sektorima zapošljavanja koji uključuju angažiranje privremenih radnika.

Državljani zemalja A8 koji su već bili zaposleni u nekoj postojećoj državi članici na dan pristupanja (1. maj 2004. godine), na osnovu radne dozvole ili drugog odobrenja koje važi 12 mjeseci ili duže, mogu koristiti neograničen pristup tržištu radne snage date države članice.

Od država članica koje primjenjuju prelazne aranžmane se traži da se, prilikom omogućavanja pristupa njihovim tržištima radne snage, daje prednost radnicima i pružateljima usluga iz novih država članica u odnosu na osobe koje nisu državljani zemalja EU.

Iako je trenutno proširenje najveće do sada, i iako su razlike u primanjima između postojećih i novih država članica EU velike, Evropska komisija je zaključila da povećana mobilnost EU radnika nakon proširenja nije dovoljno velika da bi imala značajnog uticaja na tržište radne snage u EU (EU, 2006: 6, 13), što je u skladu sa procjenama ranijih proširenja EU. Pored toga, ne postoje pokazatelji da radnici migranti iz novih država članica EU istiskuju ili zamjenjuju domaće radnike, ili da se sa njima nadmeću za slične poslove. Istina, postoje neki dokazi da oni na komplementaran način doprinose tržištima radne snage u državama članicama EU15 tako što popunjavaju nedostatak radne snage u određenim oblastima (EU, 2006: 12, 14).

Britanski Accession Monitoring Report primjećuje da većina državljana novih država članica dolaze raditi u Veliku Britaniju na kraće vremenske periode, što predstavlja jedan oblik de facto cirkularne migracije. Ogromna većina državljana zemalja A8 su mlade osobe i samci, sa stalnim zaposlenjem, i nemaju izdržavanih osoba koje žive sa njima u Velikoj Britaniji. Stoga, oni imaju male zahtjeve prema sistemu socijalne pomoći ili javnih usluga. Te osobe popunjavaju praznine na tržištu radne snage u širokom obimu sektora zapošljavanja, ali posebno u administraciji,

Tekst IX.4

Prelazni aranžmani u Ugovoru u pristupanju EU koji se odnose na slobodu kretanja radnika

Od svih EU15 država članica, samo Irska, Švedska i Velika Britanija omogućavaju slobodan pristup svome tržištu radne snage za državljane zemalja grupe A8, iako Velika Britanija primjenjuje nominalne restrikcije provedbom Plana za registriranje radnika koji

213

iziskuje od radnika da se registriraju kod Odjela za imigraciju i državljanstvo i saopće detalje o poslu, uvjetima nadoknade za rad itd. Svrha tog plana za registriranje je da se pomogne vlastima u Velikoj Britaniji da utvrde koliko se zapošljava novih državljana država članica, da se procijeni kako utiče njihovo zapošljavanje na domaće tržište radne snage, te da se radnici zaštite od eksploatacije, naprimjer garantiranjem da će biti plaćeni barem u iznosu koji je jednak minimalnoj nadnici u državi.

Preostale EU15 države članice primjenjuju ograničenja u pogledu državljanstva u trajanju od dvije godine programima izdavanja radnih dozvola, koji se ponekad kombiniraju sa kvotama. Mađarska, Poljska i Slovenija primjenjuju recipročna ograničenja za državljane EU15 država članica. Međutim, te zemlje morat će preispitati svoj stav prije isteka prvog dvogodišnjeg perioda, te obavijestiti Evropsku komisiju prije 1. maja 2006. godine žele li nastaviti da primjenjuju navedena ograničenja. Grčka, Finska, Portugal i Španija najavile su da više neće primjenjivati restrikcije u pogledu državljanstva nakon tog datuma.

Očekuje se da će neke zemlje, posebno Austrija i Njemačka, zadržati restrikcije punih sedam godina, iako će nakon pet godina morati uvjeriti Evropsku komisiju da postoje „veliki poremećaji na [njihovom] tržištu radne snage ili prijetnje da do njih dođe“, te objektivno opravdati svoj zahtjev.

Evropska komisija je preporučila da sve države članice razmotre otvaranje svojih tržišta radne snage nakon što 1. maja 2006. godine istekne početni dvogodišnji period nakon proširenja.

Izvori: EU (2006); EURES http://evropa.eu.int/eures/home.jsp?lang=en

poslovanju i upravljanju, hotelijerstvu i ugostiteljstvu, poljoprivredi, proizvodnji i preradi hrane, ribe i mesa (UK, 2005d).

Pored toga, očekuje se da će se ekonomske prilike u svim A8 državama članicama poboljšati i da će se smanjiti migracijski pritisci. U skladu s tim, migracija radne snage u svim EU15 državama članicama vjerovatno će dosegnuti vrhunac i zatim će postepeno opadati. Međutim, na srednji i duži rok, ekonomski rast u novim državama članicama EU vjerovatno će dovesti do stvaranja mogućnosti za migraciju radne snage za državljane zemalja EU i za državljane trećih zemalja. Zaista, kako je već rečeno u Odjeljku VI.3.3, jedna od A8 država članica, Češka Republika, već aktivno traži visokokvalificirane radnike iz određenih trećih zemalja.

IX.1.3.3 Državljani zemalja koje nisu članice EU i trećih zemalja

Iako se propisi EU o slobodnom kretanju radnika odnose na državljane zemalja EU koji se zapošljavaju u drugoj državi članici EU, državljani zemalja koje nisu članice EU i trećih zemalja mogu također imati koristi od „izvedenih prava“ prema pravu EU, zbog njihove veze sa radnikom ili kompanijom iz EU. Kako je već rečeno, bračni drug i djeca koji nisu državljani neke države članice EU, radnika iz EU, imaju koristi od prava na slobodu kretanja koja vrijede u EU. Stoga, bračni drug koji nije državljanin zemlje članice EU imat će slobodan pristup tržištu radne snage u državi članici u kojoj je zaposlen EU radnik. ECJ je također presudio da kompanije iz EU mogu premještati svoje radnike koji nisu državljani zemalja EU u drugu državu članicu EU na privremenoj osnovi u kontekstu pružanja usluga. Na taj način je jedna belgijska kompanija sa marokanskim radnicima, koji su imali dozvolu za zakonit boravak u Belgiji, dobila dopuštenje da rasporedi te radnike na rad na jednom građevinskom projektu u Francuskoj bez obaveze da za njih prvo traži radne dozvole.20

214

Vijeće ministara EU nedavno je usvojilo Uredbu 859/2003/EC kojom se proširuju propisi EU o pružanju socijalne sigurnosti državljanima zemalja koje nisu članice EU sa boravkom u jednoj državi članici, a koji se sele u drugu državu članicu radi zaposlenja (EU, 2003a). Pored toga, državljani trećih zemalja, koji su stekli dugoročni boravišni status, imaju pravo da borave u drugoj državi članici EU u periodu dužem od tri mjeseca, te da se u njoj zaposle, iako organi vlasti u drugoj državi članici zadržavaju diskreciono pravo da primjenjuju preferencijalni princip EU koji se odnosi na pristup tržišta radne snage (Tekst VI.3).21

Tekst IX.5

Plan politike djelovanja Evropske komisije u zakonitoj migraciji (decembar 2005)

U decembru 2005. godine, u sklopu odgovora na Haški program Evropskog vijeća, Komisija je izložila svoj Plan politike djelovanja na polju zakonite migracije, kojim se definira mapa puta za sačinjavanje politike djelovanja i ovoj oblasti u periodu 2006-2009. Plan politike djelovanja opisuje trenutnu situaciju i izglede za tržišta radne snage u EU kao scenarij „potreba“, priznavajući na taj način da je potrebno olakšati prijem visokokvalificiranih i niskokvalificiranih radnika migranata iz trećih zemalja. Njime se predlaže usvajanje opće okvirne direktive kojom se garantira zajednički skup prava za sve državljane trećih zemalja sa zakonitim zaposlenjem u državama članicama EU. Ta prava ne bi bila ograničena upućivanjem na njihovu dužinu boravka iako u ovoj fazi nivo prava koja je potrebno štititi nije određen.

Plan politike djelovanja također preporučuje usvajanje četiri specifične direktive koje rukovode uvjetima ulaska i boravka za visokokvalificirane radnike, sezonske radnike, osobe koje se premještaju na drugo radno mjesto u okviru kompanije (ICT) i plaćene pripravnike.

Druge predložene aktivnosti obuhvaćaju:

uspostavljanje, do kraja 1997. godine, EU Imigracijskog portala sa politikama djelovanja, vijestima i informacijama koje se odnose na EU;

proširenje usluga koje pružaju Evropski portal o mobilnosti radnih mjesta i EURES mreža državljanima trećih zemalja;

pomaganje državama članicama u oblasti migracija; saradnja sa trećim zemljama, uključujući usvajanje vremenskih aranžmana za upravljanje

privremenom i cirkularnom migracijom i pružanje stručne obuke i kurseva jezika u zemljama porijekla za osobe koje odlaze raditi u EU.

Izvor: EU (2005f).

Sporazumi o pridruživanju, koje su EU i njene države članice zaključile sa trećim zemljama, predstavljaju važan izvor prava za državljane tih zemalja koji su uposleni na teritoriji EU. Važno je primijetiti da, općenito govoreći, nijedan Sporazum o pridruživanju sa EU ne može nadvladati suverenitet država članica u pogledu kontrole prijema osoba koje nisu državljani EU na njihovu teritoriju u svrhu zaposlenja. Propisi se mahom odnose na radnike koji imaju zakonit boravak i zaposlenje na datoj teritoriji. Sporazum sa Turskom (Ankarski sporazum) datira od 1963. godine (EU, 1963) i predviđa jako obiman skup prava.22 Odluka Vijeća o povezivanju EEC i Turske 1/80, usvojena u skladu sa Sporazumom, sadrži povećana prava koja se odnose na pristup tržištima radne snage država članica EU za turske radnike migrante koji već imaju zakonski odobren boravak na njihovoj teritoriji. Restrikcije u pogledu zaposlenja uklanjat će se postepeno, a slobodan pristup zapošljavanju omogućavat će se nakon četiri godine zakonitog zaposlenja (EU, 1980; član 6). Jake EU mjere zaštite od protjerivanja, koje su spomenute ranije, također su na snazi (ECJ, 1997, slučaj 340/97).

215

Pored tih dogovora sa Turskom, EU je pretvorila sporazume o saradnji sa tri zemlje Magreba (Alžir, Maroko i Tunis) u potpune Euro-mediteranske sporazume o pridruživanju, kojima se predviđaju uvjeti zapošljavanja kao za državljane zemalja EU i prava na socijalnu sigurnost za radnike migrante iz navedenih zemalja Magreba sa zakonitim boravkom na teritoriji EU.23 Pored toga, EU je sklopila „evropske sporazume“ sa zemljama centralne i istočne Evrope kako bi se pripremila za njihovo buduće pristupanje EU. Pošto su mnoge od tih zemalja postale države članice EU u maju 2004. godine, takvi sporazumi odnose se samo na Bugarsku i Rumuniju, za koje je planirano da budu primljene u EU 2007. godine. Evropski sporazumi osiguravaju radnicima iz tih zemalja, koji imaju zakoniti boravak, odnos jednak odnosu prema državljanima zemalja EU u pogledu uvjeta zapošljavanja i prava na socijalnu sigurnost, te im je olakšano da ostvaruju sva svoja prava (EU, 2004e; čl. 38-39, 45-55).

EU također razvija zajedničku politiku djelovanja u oblasti migracije i azila prema državljanima trećih zemalja. Brojne mjere su usvojene u oblasti azila i neregularne migracije (Poglavlje VIII), ali je jako malo mjera usvojeno u vezi sa zakonitom migracijom, uz izuzetak mjera koje se odnose na spajanje porodica, status državljana trećih zemalja koji dugo borave u EU, te prijem studenata i istraživača (pogledati EU, 2003d, 2003e, 2003i, 2005d). Međutim, Evropsko Vijeće je u svom Haškom programu iz decembra 2004. godine o jačanju slobode, sigurnosti i pravde u EU, u kojem se naznačavaju elementi novog višegodišnjeg programa u ovoj oblasti za period 2005-2009, pozvalo Komisiju da „prije kraja 2005. godine predoči plan politike djelovanja u oblasti zakonite migracije, uključujući postupke prijema kojima se može brzo odgovoriti na promjenjive zahtjeve za radnicima migrantima na tržištu rada“ (EU, 2004g: Prilog I). Komisija je, u skladu sa zahtjevom, u decembru 2005. godine predočila Plan politike djelovanja koji upućuje na buduće prijedloge za usvajanje pravno obavezujućih mjera u ovoj oblasti, kao i druge relevantne aktivnosti (Tekst IX.5).

Iako je eksplicitno priznanje potrebe koju EU ima za radnicima migrantima iz trećih zemalja pozitivno dešavanje, države članice morat će pokazati značajnu političku volju da osiguraju brzo usvajanje i efikasnu provedbu pravno obavezujućih mjera i postupaka predloženih u Planu politike djelovanja.

IX.1.4 Regionalna integracija: Sjevernoamerički sporazum o slobodnoj trgovini IX.1.4.1 NAFTA i kretanje roba, kapitala i osoba unutar regije

Kanada, Meksiko i SAD su potpisale Sjevernoamerički sporazum o slobodnoj trgovini (NAFTA) 1994. godine. Sporazumom su propisane mjere kojima je olakšano prekogranično kretanje robe, kapitala i usluga i promovirana slobodna i pravedna trgovina između tri zemlje. NAFTA djeluje pod pretpostavkom da slobodnija trgovina stvara veće ekonomske mogućnosti i produktivnost.24 Zagovornici sporazuma također su vjerovali da će se stvaranjem regionalnog područja slobodne trgovine maksimalno povećati tržišna snaga kontinenta u vezi sa ostalim državama (Johnson, 1998). NAFTA predviđa i povećano kretanje osoba u vezi sa trgovinom iako se sporazumom, kako je to obično slučaj sa regionalnim sporazumima o trgovini, ne omogućava opća sloboda kretanja za sve osobe,25 što je osnovna razlika između NAFTA-e i režima EU.

Utjecaj NAFTA-e na migraciju je ograničen na predviđanje privremenog ulaska određenih kategorija osoba i naznačavanje obaveza ugovornica u pogledu prijema državljana dvije ostale zemlje potpisnice sporazuma. NAFTA se bavi privremenim ulaskom poslovnih osoba i osoba uključenih u pružanje usluga (poglavlja 16 i 12). Pored toga, dodatni sporazum, Sjevernoamerički sporazum o saradnji u oblasti rada (NAALC) zagovara dublju saradnju na planu rada, posebno u pogledu provedbe zakonâ o radu.

216

IX.1.4.2 Privremeni ulazak za poslovne osobe

Poglavlje 16 NAFTA-e posvećeno je privremenom ulasku poslovnih osoba i sadrži odredbe koje direktno utiču na migraciju. Imajući na umu obavezu strana da olakšaju privremeni ulazak i upravljaju njime, te da osiguraju pograničnu sigurnost i zaštitu domaćih tržišta radne snage i stalno zaposlenje, Poglavlje 16 obavezuje potpisnice da primaju četiri kategorije poslovnih osoba:

poslovni posjetitelji; trgovci i investitori; osobe koje se premještaju na drugo radno mjesto u okviru kompanije (ICT); stručnjaci.

NAFTA obavezuje potpisnice da primaju takve osobe nakon što predoče dokaze o državljanstvu i dokumentaciju o razlogu ulaska i prirodi angažmana, pod uvjetom da bi toj osobi inače bio dopušten ulazak prema domaćoj politici djelovanja.26

Što se tiče ulaska osoba koje pripadaju navedenim kategorijama, nijedna potpisnica ne može zahtijevati testove potvrđivanja radne snage (Odjeljak VI.3.2.2) ili slične postupke, ili nametati brojčano ograničenje u pogledu broja primljenih.27 Pored toga, potpisnice ne mogu zahtijevati prethodne postupke odobravanja, molbe ili slične postupke od poslovnih posjetitelja i stručnjaka. Međutim, navedeno Poglavlje dopušta da se uvedu zahtjevi za posjedovanje vize, prije nego što se primi osoba iz svake od navedenih kategorija, nakon konsultiranja sa stranom čije bi poslovne osobe bile pogođene „s ciljem da se izbjegne nametanje tog zahtjeva“ (Prilog 1603.D.3).

U prilozima tim odredbama izlažu se kategorije poslovnih posjetitelja i stručnjaka koji bi mogli biti primljeni, skupa sa minimalnim zahtjevima u pogledu obrazovanja za osobe iz kategorije stručnjaka, što je najbrojnija kategorija poslovnih osoba prema NAFTA-i. Općenito govoreći, oni moraju imati završen dodiplomski studij, tehničku obuku ili certifikaciju.28 U praktičnom smislu, upošljavanje stručnjaka na teritoriji drugih potpisnica zavisi i od priznavanja njihovih kvalifikacija. Neki sporazumi i mjere postoje kako bi se olakšavalo priznavanje kvalifikacija tamo gdje su one potrebne, ali se njima olakšava kretanje između SAD-a i Kanade, a ne između ostalih potpisnica.29 Poglavlje 12 NAFTA-e, o kojem se govori u nastavku, također se bavi uslugama i kvalifikacijama stručnjaka, ali sa ciljem da se eliminiraju „nepotrebne prepreke za trgovinu“ umjesto da se stvaraju mogućnosti za zapošljavanje (Poglavlje 12, čl. 1201 i 1210).

IX.1.4.3 Trgovinska NAFTA viza

Prema Poglavlju 12, SAD-e primjenjuju mogućnost da zahtijevaju vize od meksičkih stručnjaka koji traže da privremeno uđu na teritoriju SAD-a. Trgovinska NAFTA (TN) viza, ili NAFTA viza za stručnjake kako se ona obično naziva, omogućava prijem stručnjaka u periodu do jedne godine i može biti produžavana na jednogodišnje periode, bez ograničenja. Međutim, ta viza nije imigrantska i ne omogućava trajni boravak. Osobe iz određenih profesija, uz dokaz da ostvaruju određeni minimum obrazovnih zahtjeva i uvjerenja, mogu podnijeti zahtjev za navedenu vizu u konzulatima SAD-a.

Postupak za dobivanje TN vize nameće meksičkim stručnjacima više zahtjeva nego kanadskim. Kanadski državljani ne moraju imati neuseljeničku vizu prije ulaska u SAD-e i na granici trebaju samo predočiti dokaz o državljanstvu i profesionalnom zaposlenju. Pored toga, nikakvo brojčano ograničenje nije nametnuto u pogledu broja TN niza koje se dodjeljuju Kanađanima. S druge strane, Meksikanci se suočavaju sa strožijim zahtjevima. Podnositelji

217

zahtjeva moraju dogovoriti intervju, što obuhvaća skeniranje otisaka prstiju, predočiti prijavne obrasce, pismo o zaposlenju koje je napisao poslodavac,30 te dokazati da je njihov boravak zaista privremene prirode, skupa sa važećim pasošem i fotografijom.31 Godišnja kvota TN viza za državljane Meksika je 5.500.

Međutim, u skladu sa Sporazumom, kvota za broj izdatih viza ukinuta je u januaru 2004. godine (Condon i McBride, 2003: 277).

IX.1.4.4 Kretanje osoba u vezi sa pružanjem usluga

Poglavlje 12 odnosi se na sve mjere kojima se regulira prekogranična trgovina uslugama, isključivši finansijske usluge, zrakoplovne usluge, vladine nabavke, vladine subvencije i donacije, te usluge koje nisu obuhvaćene Poglavljem 11 o investicijama. U tekstu se jasno razlikuje politika migracije od ulaska pružatelja usluga, te se kaže da poglavlje ne nameće nikakvu obavezu stranama da dodjeljuju bilo kakva prava u pogledu pristupa tržištu zapošljavanja (član 1201). Svrha Poglavlja 12 također nije da se utiče na kapacitet strana da pružaju socijalne usluge ili vrše druge vladine funkcije, kao što je provedba zakona.

Poglavljem 12 pokušavaju se reducirati trgovinske barijere koje države nameću svojim zahtjevima za izdavanje licenci i certifikata u vezi sa prekograničnim pružateljima usluga preko nacionalnog tretmana i tretmana Najviše povlaštenih nacija (MFN), te zabranom zahtijevanja lokalnog prisustva. U skladu s tim, države moraju osigurati pružateljima usluga drugih potpisnica tretman koji nije manje povoljan od njihovog vlastitog tretmana ili tretmana drugih država, te ne mogu zahtijevati od pružatelja usluge druge potpisnice da osnuje ili održava ured ili boravište na njihovoj teritoriji kao preduvjet za pružanje usluga.

Međutim, liberalizirajuće mjere Poglavlja 12 ublažene su upozorenjima. Rezerve u pogledu navedena tri načela bile su dopuštene, i one su navedene u Prilogu I Poglavlja 12. U Prilogu II precizno se navode i određeni sektori, podsektori i aktivnosti u kojima potpisnice mogu zadržati ili usvojiti restriktivnije mjere nepridržavanja. Pored toga, zahtjev u pogledu MFN tretmana ne iziskuje od bilo koje potpisnice da priznaje kvalifikacije (uključujući obrazovanje, iskustvo, licence i certifikate) stečene na teritoriji jedne potpisnice kada ona priznaje, unilateralno ili na osnovu sporazuma, kvalifikacije stečene u drugoj potpisnici ili državi koja nije potpisnica sporazuma. Međutim, potpisnica koja vrši prijem mora dati drugoj potpisnici priliku da pokaže kako kvalifikacije stečene na njenoj teritoriji također trebaju biti priznate ili da sklopi uporedivi sporazum za njihovo priznavanje.

Pored toga, kvantitativna ograničenja, zahtjevi u pogledu licenciranja i zahtjevi u pogledu učinkovitosti također su dopušteni, ali strane se moraju obavezati da će pregovarati o liberalizaciji ili uklanjanju takvih restrikcija. Strane moraju osigurati da zahtjevi u pogledu licenciranja budu zasnovani na objektivnim, transparentnim kriterijima (kao što je kompetentnost), da ne budu veći teret nego što je potrebno kako bi se osigurao kvalitet, te da ne bude prikrivenih ograničenja u pogledu prekograničnog pružanja usluga. U Poglavlju 12 opisuju se koraci ka uspostavljanju zajedničkih profesionalnih standarda, te se obraća posebna pažnja pravnim uslugama, inženjerskim uslugama, te uslugama autobuskog i kamionskog transporta. NAFTA je od svih strana potpisnica zahtijevala da ukinu zahtjeve u pogledu državljanstva i stalnog boravka za licenciranje ili certificiranje pružatelja stručnih usluga druge strane u periodu od dvije godine od potpisivanja Sporazuma, te da se konsultiraju o uklanjanju takvih zahtjeva za licenciranje i certificiranje drugih pružatelja usluga.

218

IX.1.5 Regionalna integracija: Zajednica nezavisnih država

Regionalna integracija u Zajednici nezavisnih država (CIS) također se vrši na različitim nivoima, iako sa pomiješanim rezultatima. Sporazum o slobodnom kretanju državljana zemalja CIS-a po teritoriji Zajednice zaključen je 1992. godine, iako je polovina zemalja CIS-a, uključujući i Rusku Federaciju i Kazahstan, kasnije odbacila taj sporazum i okrenula se usvajanju bilateralnih sporazuma. Danas sve zemlje CIS-a, uz izuzetak Gruzije i Turkmenistana, imaju bezvizni režim sa Rusijom, iako se on primjenjuje samo na prijem osoba na teritoriju države i ne obuhvaća pravo na zapošljavanje.

Novija dešavanja u velikoj mjeri se koncentriraju na produbljivanje ekonomske integracije u regiji. U maju 2001. godine osnovana je Euroazijska ekonomska zajednica (EAEC) koja obuhvaća Bjelorusiju, Kazahstan, Kirgistan, Rusiju, Tadžikistan i Uzbekistan.32 Primarni ciljevi EAEC-a su razvijanje carinske unije punog obima i zajedničko tržište. Dodatni cilj, koji se odnosi specifično na migraciju, usmjeren je na razvijanje zajedničkih smjernica o graničnoj sigurnosti.33 Očekuje se da će se EAEC spojiti sa Organizacijom za saradnju u centralnoj Aziji (CACO), osnovanoj 1991. kao Centralnoazijski komonvelt. CACO obuhvaća iste zemlje članice kao EAEC-a, uz izuzetak Bjelorusije, i njen glavni cilj je unapređenje ekonomske integracije u regiji.34

Zemlje CIS-a također su usvojile regionalne sporazume koji se odnose na migraciju radne snage i sprečavanje neregularne migracije. O tim se sporazumima više govori u nastavku.

IX.1.6 Regionalni sporazumi i međudržavna saradnja

U pogledu zvanične saradnje u oblasti migracije radne snage na regionalnom nivou, instrumenti Vijeća Evrope koji se odnose na zaštitu radnika migranata, kao što je (revidirana) Evropska socijalna povelja i Evropska konvencija o pravnom statusu radnika migranata (ECMW), obuhvaćaju određeni broj odredbi kojima se od strana ugovornica traži da sarađuju jedna sa drugom. Naprimjer, (revidirana) Evropska socijalna povelja, u članu 19 o pravu radnika migranata i članova njihovih porodica na zaštitu i pomoć, zahtijeva od država potpisnica da „promoviraju saradnju, kako je to podobno, između socijalnih službi, javih i privatnih, u emigrantskim i imigrantskim zemljama“ (član 19(3)). ECMW predviđa saradnju između strana ugovornica o razmjeni i pružanju odgovarajućih informacija potencijalnim migrantima, između ostalog, o:

boravku, uvjetima zaposlenja i mogućnostima za spajanje porodice, prirodi njihovog zaposlenja, socijalnoj sigurnosti, smještaju, prebacivanju ušteđevine itd.;

programima stručne obuke i dokvalifikacije kako bi se osiguralo da oni u najvećoj mogućoj mjeru zadovoljavaju potrebe radnika migranata, s ciljem da se oni vrate u zemlju porijekla;

aranžmanima, koliko je to izvodljivo, za podučavanje djece radnika migranata maternjem jeziku radnika migranata kako bi se olakšao, između ostalog, njihov povratak u zemlju porijekla;

pružanje informacija radnicima migrantima o uvjetima u njihovoj zemlji porijekla za konačni povratak kući (čl. 14(5), 15, 16 i 30).

ECMW također povezuje određene obaveze strana potpisnica sa usvajanjem dodatnih multilateralnih ili bilateralnih sporazuma u oblastima kao što su prebacivanje ušteđevine, socijalna sigurnost, socijalna i zdravstvena pomoć i dvostruko oporezivanje (čl. 17, 18, 19 i 23).

Sve države članice CIS-a su 1994. godine potpisale Sporazum o saradnji u oblasti

219

migracije radne snage i socijalne zaštite radnika migranata (15. april 1994). Taj sporazum je zasnovan na načelima ILO-a i sadrži odredbe o:

međusobnom priznavanju diploma, drugih dokumenata o ocjeni rada i radne evidencije;

propisima za zapošljavanje u zemlji odredišta; ukidanju dvostrukog oporezivanja; ravnopravnom odnosu prema radnicima migrantima i državljanima date zemlje u

pogledu socijalne sigurnosti, socijalnog osiguranja i medicinske skrbi; prebacivanju zarade i ušteđevine.

Međutim, Sporazum ima ograničen obim pošto se odnosi samo na radnike migrante sa zakonitim boravkom i isključuje članove njihovih porodica. Pored toga, treba ga provoditi preko bilateralnih sporazuma, a oni do danas u velikoj mjeri nisu usvojeni (Odjeljak IX.1.1.1).35

Pored Sporazuma iz 1994. godine, zemlje CIS-a su 2003. godine razradile i Nacrt konvencije o pravnom statusu radnika migranata i članova njihovih porodica, što je prvi međunarodni dokument u regiji usmjeren na zaštitu prava radnika migranata i članova njihovih porodica. Nacrt konvencije sadrži klauzulu o zabrani diskriminacije na istim osnovama kakve su definirane u međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima. On također sadrži i odredbe kojima se štite temeljna prava radnika migranata, kao što je zaštita od mučenja i degradirajućeg postupanja, ropstva i prisilnog rada. Nacrt konvencije predviđa ravnopravan odnos prema radnicima migrantima i državljanima date zemlje u pogledu isplaćivanja zarada, uvjeta zaposlenja, socijalne sigurnosti, pristupa sudovima itd. Njime se također predviđaju i posebne mjere koje se odnose na zaštitu žena i djece migranata. Tekst konvencije još uvijek nije finaliziran i te aktivnosti su u toku, ali je ona dobila podršku od Međunarodne konfederacije slobodnih sindikata, koja je u novembru 2004. godine u Moskvi održala posebni seminar o migraciji radne snage u zemljama CIS-a i zaštiti radnika migranata.

Zemlje CIS-a su 1998. godine također usvojile sporazum o borbi protiv neregularne migracije, koji sadrži odredbe o suzbijanju neregularne migracije, protjerivanju, readmisiji i razmjeni informacija. Sporazumom se također definira neregularni migrant tako da obuhvaća osobe sa nezakonitim zaposlenjem.

IX.1.7 Sporazumi na globalnom nivou

Potrebno je na početku primijetiti da nema sveobuhvatnog međunarodnog režima migracije koji djeluje na globalnom nivou. Prijem osoba u države u svrhu zaposlenja reguliran je prvenstveno nacionalnim zakonima i politikama djelovanja. Međutim, određeni broj zvaničnih mehanizama razvijen je na globalnom nivou, pod okriljem međunarodnih ugovora, s ciljem da se poboljša međudržavna saradnja u oblasti migracije radne snage ili kretanja osoba unutar konteksta međunarodne trgovine uslugama.

IX.1.7.1 Međudržavna saradnja u međunarodnim ugovorima

Kako je već u određenoj mjeri rečeno u Odjeljku I.2, jedan broj međunarodnih konvencija usvojen je s ciljem da se zaštite prava radnika migranata u procesu migracije, tj. ICRMW i relevantni instrumenti ILO-a. Međutim, postoje i važni dijelovi i odredbe u tim ugovorima koji se odnose na međudržavnu saradnju.

Dok se ICRMW-om uspostavlja načelni okvir za zaštitu ljudskih prava svih radnika migranata i njihovih porodica bez obzira na status, njome se na više mjesta, a posebno u

220

Dijelu VI, priznaje da se takav okvir ljudskih prava ne može efikasno primjenjivati bez konsultiranja i saradnje među državama. To obuhvaća ne samo međudržavne konsultacije i saradnju na bilateralnom, regionalnom i multilateralnom nivou, već i konsultacije vlada i saradnju sa relevantnim interesnim sudionicima, kao što su poslodavci, sindikati i druge organizacije. Stoga se, na taj način, procesi konsultiranja i saradnje u oblasti migracije radne snage i prihvaćanje pravno obavezujućih standarda o zaštiti ljudskih prava svih radnika migranata i njihovih porodica posmatraju kao međusobno ojačavajući mehanizmi, uz potencijalne koristi kako za migrante tako i za date države.

Dio VI o promoviranju ispravnih, ravnopravnih, humanih i zakonitih uvjeta u vezi sa međunarodnom migracijom radne snage je glavni odjeljak ICRMW-a koji se bavi međudržavnom saradnjom i konsultacijama. Države potpisnice podliježu općoj obavezi, prirodom člana 64, da se konsultiraju i sarađuju „s ciljem da promoviraju ispravne, ravnopravne i humane uvjete u vezi sa međunarodnom migracijom radnika i članova njihovih porodica“, te da se „[u] tom smislu dužna pažnja mora posvetiti ne samo potrebama za radnom snagom i resursima, nego i socijalnim, ekonomskim, kulturnim i drugim potrebama radnika migranata i članova njihovih porodica, kao i posljedicama takve migracije za date zajednice“. U dijelu VI također se diskutira o konsultacijama i saradnji između država potpisnica u sljedećim oblastima:

konsultacije, razmjena informacija i saradnja između nadležnih organa vlast država potpisnica uključenih u međunarodnu migraciju radnika i članova njihovih porodica (član 65(1)(b));

saradnja prilikom usvajanja mjera koje se odnose na uređen povratak radnika migranata i članova njihovih porodica u državu porijekla kada oni odluče da se vrate ili kada istekne dozvola za boravak ili period zaposlenja ili kada su u državi zaposlenja u neregularnoj situaciji (član 67(1));

saradnja s ciljem da se promoviraju adekvatni ekonomski uvjeti za preseljenje regularnih radnika migranata i olakša njihova trajna socijalna i kulturna reintegracija u državi porijekla (član 67(2)).

ICRMW također pridaje veliki značaj ulozi bilateralnih, regionalnih i multilateralnih dogovora i sporazuma, posebno u kontekstu unapređivanja prava radnika migranata i članova njihovih porodica (Preambula).

Zaista, ako se bilateralnim i drugim multilateralnim instrumentima koji su na snazi za datu državu potpisnicu migrantima dodjeljuju povoljnija prava i slobode, takvi instrumenti moraju se poštovati (član 81(1)) (Odjeljak IX.1.1.5).

U pogledu instrumenata ILO-a postoje i odredbe kojima se nameću obaveze državama potpisnicama da sarađuju jedna sa drugom s ciljem da se spriječi zloupotreba u procesu migracije i preporučuje daljnja saradnja na bilateralnom i multilateralnom nivou u vezi sa olakšavanjem zakonite migracije radne snage i ravnopravnog odnosa u smislu socijalne sigurnosti, kao i održavanja stečenih prava iz domena socijalne sigurnosti (Tekst IX.6).

Međutim, ti posebni multilateralni instrumenti do danas nisu prihvaćeni u velikoj mjeri, što bi inače omogućilo razvoj sveobuhvatnog okvira za multilateralnu saradnju.

Više nezvanične saradnje na globalnom nivou, u općem smislu, ostvareno je preko takozvane Bernske inicijative, procesa koji vodi država, a podržava ga švicarska Vlada i olakšava IOM, te, uže posmatrano, u oblasti međunarodne migracije radne snage, pod okriljem ILO-a u kontekstu usvajanja Multilateralnog okvira o migraciji radne snage (ILO, 2005), o čemu se više govori u Odjeljku IX.2.3 u nastavku.

221

IX.1.7.2 Opći sporazum o trgovini uslugama

Opći sporazum o trgovini uslugama

Tekst IX.6

Instrumenti ILO-a i međunarodna saradnja u oblasti migracije radne snage

U nekoliko instrumenata ILO-a relevantnih za radnike migrante naglašen je značaj međunarodne saradnje u oblasti migracije radne snage, uključujući usvajanje bilateralnih sporazuma. Naprimjer, Konvencijom ILO-a br. 143 pozivaju se zainteresirane države članice da usvoje, u saradnji sa drugim članicama tamo gdje je to podesno, određeni broj mjera za utvrđivanje i suzbijanje tajnih kretanja i nezakonitog zapošljavanja radnika migranata. Na međunarodnom nivou, sistematični kontakti i razmjena informacija o tim pitanjima treba da se odvijaju između datih zemalja članica. Jedan od razloga za takvu saradnju je da se omogući krivično gonjenje krivaca za krijumčarenje ljudima, bez obzira iz koje zemlje oni vršili svoje aktivnosti. Iako je upitno jesu li bilateralni sporazumi bili učinkoviti kao sredstvo za rješavanje problema strukturalnih nestašica radne snage i suzbijanje neregularne migracije, zaključak bilateralnih sporazuma [Odjeljak IX.1.1] može biti korisno rješenje za pružanje bolje zaštite radnicima migrantima, bilo u smislu određenih oblasti kao što je socijalna sigurnost, ili u pogledu ugroženijih kategorija radnika migranata kao što su radnici u domaćinstvima. Mnoge države se sve više okreću takvim sporazumima kako bi regulirale najznačajnije tokove emigracije i imigracije, kao i socijalna pitanja migracije kao što je socijalna sigurnost. Takvo rješenje preporučuje se i u određenom broju instrumenata ILO-a: Model sporazuma o privremenoj i trajnoj migraciji u svrhu zaposlenja, uključujući migraciju izbjeglica i raseljenih osoba, pridodat (revidiranoj) Preporuci br. 86 iz 1949. godine o migraciji u svrhu zaposlenja, nudi koristan okvir za usmjeravanje u pogledu vrste pitanja koja se mogu regulirati bilateralnim ili multilateralnim sporazumima o migraciji. Model sporazuma predviđa mjere koje se, između ostalog, odnose na:

razmjenu informacija; djelovanje protiv propagande koja navodi na pogrešno mišljenje; uvjete i kriterije za migraciju; organiziranje regrutiranja i smještanja migranata; informacije i pomoć za migrante; prebacivanje zarade; adaptaciju trajnih radnika migranata; rješavanja sporova; ravnopravan odnos u više oblasti; ugovore o zaposlenju; mobilnost u pogledu zapošljavanja; povratak migranata; mjere o metodama saradnje i konsultacija među državama potpisnicama.

Njime se predviđa da bilateralni sporazumi treba da obuhvate odredbe koje se tiču ravnopravnog odnosa prema migrantima i državljanima date zemlje i odgovarajuće aranžmane za stečena prava u oblasti socijalne sigurnosti. Pored toga, Konvencije br. 118 i 157, koje se odnose na ravnopravnost odnosa u smislu socijalne sigurnosti i održavanja stečenih prava iz oblasti socijalne sigurnosti, također eksplicitno predviđaju da države potpisnice mogu učiniti efikasnim odredbe Konvencije koje se odnose na održavanje stečenih prava i pružanje beneficija u inostranstvu preko zaključivanja bilateralnih i multilateralnih sporazuma.

Izvor: ILO, Odjel za međunarodne standarde rada (NORMES) (mart 2006).

222

(GATS) (WTO, 1994) djeluje pod okriljem Svjetske trgovinske organizacije37 i sadrži neke ograničene i globalno primjenjive propise, relevantne za mobilnost radnika u kontekstu trgovine uslugama. Ti propisi su sadržani u Dijelu IV Sporazuma i omogućavaju „fizičkim osobama“ da prelaze međunarodnu granicu iz države članice A u državu članicu B u svrhu pružanja neke usluge, što je priznato kao jedan od četiri moguća načina trgovine uslugom u okviru GATS-a. Međutim, ti propisi su ograničeni u praksi u programima država članica na usku kategoriju migranata, prvenstveno na one koji rade za multinacionalne kompanije, kao što su rukovoditelji, menadžeri i specijalisti, te osobe koje se premještaju na drugo radno mjesto u okviru kompanije. Pored toga, to kretanje se može odvijati samo na privremenoj osnovi, tj. poslovnim posjetiteljima je općenito dopušten boravak u trajanju do 90 dana. Trajno prisustvo u zemlji je na taj način izričito isključeno.38 Pored toga, GATS se ne odnosi na mjere koje se tiču osoba koje nezavisno traže pristup tržištu radne snage date države članice i ne oslobađa fizičke osobe od ispunjavanja zahtjeva za dobivanje vize.

U kontekstu nedavnih pregovora o trgovini sa WTO-m, delegacije iz zemalja u razvoju i nerazvijenih zemalja (LDC) su tražile bolji pristup tržištima radne snage u razvijenim zemljama, posebno proširenjem kategorija osoba koje mogu ući u zemlju, pojednostavljivanjem propisa za prijem. Međutim, napredak je spor, kako se to pokazalo na posljednjoj rundi pregovora o trgovini (Tekst IX.7).

No, izvan tih pregovora bilo je nekoliko usklađenih napora da se okupe osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja u oblasti trgovine i migracija i ljudi iz prakse, kao i drugi zainteresirani sudionici iz poslovnog svijeta i civilnog društva, s ciljem da se bolje shvati da mobilnost osoba može doprinijeti rastu globalne ekonomije kroz:

istraživanja veza između međunarodne trgovine i migracije; identificiranja načina da se poboljša efikasnost postojećih trgovinskih obaveza prema

Dijelu 4 GATS-a u pogledu privremenog kretanja osoba kao pružatelja usluga; diskutiranja o mogućnostima da se ostvari napredak u trenutnim pregovorima o

GATS-u i daljnjoj trgovinskoj liberalizaciji u toj oblasti (Klein Solomon, 2006). Tekst IX.7

Ministarska konferencija WTO-a u Hong Kongu, decembar 2005. godine

Na Ministarskoj konferenciji u Hong Kongu o Radnom programu iz Dohe, održanoj od 13. do 18. decembra 2005. godine, ministri 149 vlada članica WTO-a su odobrili Deklaraciju napisanu na 44 stranice. Najveća vrijednost Deklaracije je što su se njome trgovinski pregovori iz Dohe „vratili na pravi put“. Što se tiče usluga, tekst u stvarnosti ne zadovoljava ni one članice WTO-a koje su željele da formulacije u Prilogu o uslugama u Nacrtu deklaracije budu ambicioznije (npr. EU, u zamjenu za ograničene obaveze u pogledu poljoprivrede) niti one koje su željele da tekst bude napisan blažim riječima.

Prilog C o uslugama bio je najkontroverzniji dio Deklaracije. Preciznije rečeno, u Dijelu 4 tekst govori o „novim ili unaprijeđenim obavezama u kategorijama dobavljača ugovorenih usluga, nezavisnim stručnjacima i ostalim stručnjacima koji nisu povezani sa komercijalnim prisustvom“, te o „osobama koje se premještaju na drugo radno mjesto u okviru kompanije, i poslovnim posjetiteljima, kako bi se time postiglo, između ostalog, da se uklone ili značajno reduciraju testovi ekonomskih potreba i ukazalo na propisano trajanje boravka i mogućnosti njegovog obnavljanja, ako je ono moguće“. Ova formulacija nije toliko jaka kao ona koju je predložila u „alternativnom prilogu C“ grupa G90, kojom se od članica WTO-a tražilo da osiguraju da sve obaveze koje su preuzete u pregovorima odražavaju „poboljšanja u sva četiri načina snabdijevanja u smislu pristupa tržištu i nacionalnog tretmana, a posebno u

223

liberalizaciji Dijela 4 u odnosu na kategorije koje nisu povezane sa komercijalnim prisustvom“. Neki trgovinski analitičari smatraju da će pozitivni dobici na osnovu Dijela 4 biti ograničeni, te da će za većinu zemalja u razvoju biti umanjeni pritiscima da otvore tržišta u skladu sa Dijelom 3. U tom smislu, tekst Deklaracije poziva na „povećano inostrano pravično učestvovanje“ i na „dopuštanje veće fleksibilnosti o vrstama dopuštenih pravnih subjekata“.

Izvori: IOM, Odjel za politiku migracije, istraživanje i komunikacije; WTO (2005).

S tim u vezi, tri seminara su organizirana od 2002. godine:

(i) simpozij, pod pokroviteljstvom WTO-a i Svjetske banke, u aprilu 2002. godine, o kretanju fizičkih osoba (Dio 4) u skladu sa GATS-om (Svjetska banka, 2002; WTO, 2002); (ii) seminar, u zajedničkoj organizaciji OECD-a, Svjetske banke i IOM-a, o trgovini i migraciji, u novembru 2002. godine (OECD, 2004c; Svjetska banka, 2003; IOM, 2003e); i (iii) dodatni seminar, u zajedničkoj organizaciji IOM-a, Svjetske banke i WTO-a, u oktobru 2004. godine, pod nazivom „Upravljanje kretanjem ljudi: Šta se može naučiti za Dio 4 GATS-a“ (IOM, 2004b; Svjetska banka, 2004; WTO, 2004).

IX.2 Manje zvanični i konsultacijski mehanizmi

Definiranje zvaničnih obaveza preko usmjerenih bilateralnih sporazuma o radnoj snazi, regionalni integracijski mehanizmi, te regionalne i međunarodne konvencije, važni su za olakšavanje uređene migracije radne snage i zaštitu radnika migranata. Kada je takve sporazume teško postići, što je često slučaj, druga rješenja mogu se pokazati efikasnim sredstvima za međudržavnu saradnju. Ona obuhvaćaju neobavezujuće konsultacijske mehanizme kao što su regionalni konsultacijski procesi, zajedničke komisije o radnoj snazi, te radne grupe.

IX.2.1 Regionalni konsultacijski procesi

Manje zvanični regionalni aranžmani, za razliku od zvaničnijih mehanizama o kojima je bilo riječi u Odjeljku IX.1 u kontekstu režimâ regionalne integracije i pravno obavezujućih ugovora, su regionalni konsultativni procesi (Švicarski federalni ured za migraciju, 2005; IOM, 2005e). Regionalni konsultacijski procesi (RCP) predstavljaju primjer neobavezujućih foruma koji okupljaju zvaničnike država porijekla i država odredišta, zadužene za pitanja migracije, kako bi u duhu saradnje diskutirali o pitanjima povezanim sa migracijama.

IOM je angažiran na promoviranju dijaloga i saradnju u oblasti upravljanja migracijom među zemljama porijekla, zemljama tranzita i zemljama odredišta na regionalnom i subregionalnom nivou, kao što je Puebla proces za centralnu i sjevernu Ameriku, pokrenut 1996. godine. Puebla proces (Regionalna konferencija o migraciji) pokrenuo je Meksiko, a njegov glavni cilj je upravljanje neregularnom migracijom u cijeloj regiji. Plan djelovanja je dogovoren 1997. godine, a o novim ciljevima diskutirano je 2000. godine. Plan djelovanja je u ostvaren velikoj mjeri: održavani su seminari na određene teme, odvijala se razmjena informacija, pružana je tehnička pomoć, a bilo je i mnogo primjera jednokratnog pomaganja među državama. IOM pružio usluge Sekretarijata (von Koppenfels, 2001).

Dvije su osnovne karakteristike zajedničke za sve RCP. Oni su nezvanični, a rezultati, iako postignuti konsenzusom, nisu obavezujući. Iako žiža zanimanja regionalnih procesa zavisi od interesa uključenih strana, ključ za uspješno funkcioniranje jednog RCP jeste da se nađe osnovni zajednički interes u upravljanju migracijama, uprkos nacionalnim interesima i iskustvima. Najvažnija uloga koju RCP mogu odigrati je da potaknu predstavnike vlada

224

različitih zemalja da razgovaraju jedni sa drugima i bave se problematičnim pitanjima u multilateralnom okruženju. Razgovaranjem i razmjenjivanjem iskustava razvijaju se odnosi, povećavaju se znanje i međusobno razumijevanje, te gradi povjerenje, što je od suštinskog značaja kada se ima u vidu složenost pitanja koja je potrebno rješavati. Postepeni pristup izgradnji povjerenja dovodi do širenja područja potencijalne saradnje. U tom smislu, regionalni konsultativni procesi služe kao središnja tačka preko koje se poboljšava razumijevanje uzroka i efekata faktora koji dovode do migracijskih trendova, te kao praktično sredstvo za održavanje i razmjenjivanje pouzdanih i ažuriranih podataka i dokumentacije o trendovima, programima i politikama djelovanja koji se odnose na te faktore.

Najnoviji regionalni proces, koji se sasvim određeno koncentrira na migraciju radne snage, jesu Ministarske konsultacije o prekomorskom razvoju za zemlje porijekla u Aziji (Tekst IX.8).

Jedan RCP u zemljama evropske regije OSCE-a, koji se pokazao značajnim, je Söderköping proces,39 ustanovljen početkom 2001. godine, koji obuhvaća deset zemalja duž istočnih granica proširene EU.40 Proces podržavaju EU, IOM, švedski Odbor za migraciju i UNHCR, a njegov cilj je da pruži podršku prekograničnoj saradnji između

Tekst IX.8

Ministarske konsultacije o prekomorskom razvoju za zemlje porijekla u Aziji: Colombo proces

U znak odgovora na zahtjev koji je podnijelo nekoliko azijskih zemalja porijekla, IOM je organizirao konsultacije na ministarskom nivou 2003, 2004. i 2005. godine. Deset prvobitnih država učesnica (Bangladeš, Kina, Indija, Indonezija, Nepal, Pakistan, Filipini, Šri Lanka, Tajland i Vijetnam) sačinile su preporuke za efikasno upravljanje programima prekomorskog zapošljavanja i dogovorile se da prate dešavanja i redovno se sastaju.

Cilj Ministarskih konsultacija je da se organizira forum za azijske zemlje koje šalju radnu snagu u inostranstvo na kojem mogu:

razmjenjivati iskustva, naučene lekcije i najbolje praktične korake o politikama i postupcima prekomorskog zapošljavanja;

konsultirati se o pitanjima sa kojim se suočavaju radnici u inostranstvu, zemlje porijekla i zemlje odredišta;

predlagati praktična rješenja za dobrobit ugroženih prekomorskih radnika; razvojne koristi učiniti najpovoljnijim; poboljšati dijalog sa zemljama odredišta. Dosadašnja postignuća obuhvaćaju: identificiranje, na nivou ministara i viših zvaničnika, izazova i potreba politike

djelovanja, te istraživanje obima mogućih odgovora i razmjenjivanje iskustava u oblasti razvijanja programâ;

razvijanje programa obuke za atašee i administratore za pitanja radne snage, te provedba zajedničkih programa obuke;

priprema za uspostavljanje zajedničkog Resursnog centra za inostrane radnike; provedba preporuka na nivou države.

Treće Ministarske konsultacije na Baliju u Indoneziji bile su umnogome obogaćene učešćem predstavnika zemalja odredišta, sa delegacijama iz Bahreina, Italije, Kuvajta, Malezije, Katara, Republike Koreje, Saudijske Arabije i Ujedinjenih Arapskih Emirata. Dobrodošlica je iskazana Avganistanu, kao novom članu grupe nakon što je 2004. godine učestvovao na skupu u statusu posmatrača. Među međunarodnim i regionalnim

225

organizacijama koje su učestvovale bile su ADB, ASEAN, EC, GCC, DFID, ILO, UNIFEM i Svjetska banka.

Izvor: IOM, Odjel za migraciju radne snage

zemalja učesnica o pitanjima azila, migracije i upravljanja granicama. Drugi RCP je novouspostavljeni Panevropski dijalog u upravljanju migracijama, čiji je cilj da se „definira platforma za multilateralni regionalni dijalog kako bi se oblikovala dosljedna i transparentna politika u oblasti migracija i programski prioriteti između država članica EU i njihovih susjeda“.41 Postoje i relevantni međuregionalni procesi, kao što je „5+5“, koji obuhvaća 5 zemalja južne Evrope i 5 sjevernoafričkih zemalja,42 te Međuvladina konferencija za pitanja migracija i azila (IGC), koja obuhvaća 12 zemalja zapadne Evrope i četiri nove imigracijske zemlje.43

Uz izuzetak Colombo procesa, nijedan od navedenih RCP-a se ne koncentrira isključivo na migraciju radne snage, iako ta oblast postaje ili integralni aspekt ili sve važnija stavka na dnevnom redu. Naprimjer, Mapa puta Söderköping procesa za period 2005-2007 upućuje na regionalno usklađivanje u oblasti migracije radne snage i novčanih doznaka kao jednog od ciljeva procesa, te identificira „podršku u reguliranju migracije radne snage, uključujući osiguravanje pristupa informacijama o zaposlenju u inostranstvu i mogućnostima putovanja“, kao jednu od potreba koja se odnosi na informacije zemalja korisnica (Söderköping Proces, 2005: 2, 4). IGC također prebacuje pažnju na pitanja koja se ne dotiču azila i diskutira o migraciji radne snage.

Drugi RCP od posebnog značaja za evropsku regiju OSCE-a je Budimpeštanski proces, koji se koncentrira na saradnju na sprečavanju i smanjivanju neregularne migracije, uključujući krijumčarenje i trgovinu ljudskim bićima. Međunarodni centar za politiku migracija i razvoj (ICMPD) djeluje kao Sekretarijat za Budimpeštansku grupu zemalja.44 Na nedavnoj Ministarskoj konferenciji Budimpeštanske grupe, održanoj na Rodosu u junu 2003. godine (ICMPD, 2003), predložen je određeni broj važnih mjera koje su od posebnog značaja za migraciju radne snage. Ministri su pozvali zemlje odredišta „da procijene efekat trenutnih politika djelovanja na tržištu radne snage u smislu sprečavanja neregularne migracije“; ponovno su potvrdili „potrebu za efikasnim sankcijama, sa efektom odvraćanja, za poslodavce kako bi se suzbijalo zapošljavanje ilegalnih migranata“; te preporučili pokretanje dijaloga između zemalja centralne i istočne Evrope o „usklađivanju propisa za prijem različitih kategorija [migranata, kao što su, između ostalog] ... zaposlene i samostalno zaposlene osobe [i] studenti”.

Pod okriljem Budimpeštanskog procesa, ICMPD trenutno vodi projekat o preusmjeravanju procesa prema zemljama regije CIS-a, sa ciljem „unapređivanja razvoja nezvaničnog procesa za nošenje sa izazovima neregularne migracije u regiji CIS-a, čime se utire put strukturiranom dijalogu o tim pitanjima između zemalja regije i susjednih država članica EU, te drugim evropskim zemljama odredišta“.45

IX.2.2 Ostali nezvanični sastanci

Kada se efikasno provode, BLA mogu promovirati uređenu migraciju i štititi radnike migrante. Općenito govoreći, a posebno u Zaljevu, zemlje odredišta sve su više naklonjene uspostavljanju manje zvaničnih mehanizama za saradnju sa zemljama porijekla u oblasti upravljanja migracijom radne snage.

Azijske vlade sada organiziraju zajedničke komisije o radnoj snazi (JCL) radi ostvarivanja

226

bolje saradnje sa vladama arapskih država, kao i sa azijskim državama zaposlenja (Abell, 2000). U suštini, njima se osigurava mehanizam za nezvanične konsultacije između upravnih organa vlasti zemalja porijekla i zemalja odredišta (obično ministarstava rada i zapošljavanja) o međusobno dogovorenim pitanjima. Abella (2000) daje primjere i objašnjava kako su JCL doprinijele promjeni propisa za koje se ustanovilo da nisu pravični prema radnicima migrantima.

Drugi vidovi neobavezujućih konsultacija između država porijekla i država odredišta su okrugli stolovi i studijski odbori ili radne grupe. Još uvijek ne postoje ustanovljene strukture za redovne konsultacije, na multilateralnom nivou, između zemalja porijekla radne snage i zemalja odredišta u Aziji.

ILO je u prošlosti organizirao okrugle stolove sa ciljem da se pruži prilika za iskrenu razmjenu mišljenja o spornim pitanjima bez pritiska da se postigne dogovor ili dođe do zvaničnih zaključaka.

Na tri održana arapsko-azijska okrugla stola je vjerovatno ostvaren taj cilj, ali nije bilo narednih aktivnosti (Abella, 2000).

Formiranje radnih grupa, grupa sa posebnim zaduženjima ili studijskih odbora, koji su se pokazali kao jako dobar mehanizam u međunarodnim trgovinskim pregovorima, možda može biti način da se pokrenu naredne aktivnosti. Uspostavljanje multilateralne radne grupe ili studijskog odbora o migraciji radne snage bio bi nekonfrontacijski i praktičan način koordiniranja politika djelovanja u oblasti migracije važnih zemalja porijekla i zemalja odredišta u regiji.

IX.2.3 Globalne inicijative

IX.2.3.1 Bernska inicijativa

Bernsku inicijativu je pokrenula švicarska Vlada Međunarodnim simpozijem o migraciji koji je održan od 14. do 15. juna 2001. godine. Ona predstavlja konsultacijski proces u vlasništvu država čiji je cilj da se dobije bolje upravljanje migracijama na nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou preko poboljšane saradnje među državama. Proces pomaže vladama u razmjenjivanju različitih strateških prioriteta i identificiranju dugoročnih interesa na polju migracija s ciljem da se sačine zajedničke orijentacije ka upravljanju migracijama.46 IOM ima ulogu Sekretarijata za Bernsku inicijativu.

Najvažniji ishod Bernske inicijative je razvoj Međunarodnog programa za upravljanje migracijama (IAMM) (Švicarski federalni ured za migraciju, 2005a; IOM, 2005d). IAMM je neobavezujući izvor i širok okvir politike djelovanja u oblasti upravljanja migracijama na međunarodnom nivou, razvijen kroz niz konsultacija koje su obuhvaćale zainteresirane države, kao glavne aktere u ovoj oblasti, uz savjete i podršku od relevantnih regionalnih i međunarodnih organizacija, nevladinih organizacija i nezavisnih eksperata za migracije (Nielsen, 2006).

U IAMM-u se izlaže određeni broj zajedničkih shvaćanja i efikasnih praktičnih koraka za planiran, uravnotežen i sveobuhvatan pristup upravljanju migracijama, uključujući migraciju radne snage i ljudska prava migranata. U pogledu ljudskih prava migranata, IAMM naglašava da „poštivanje i zaštita ljudskih prava i dostojanstva migranata ima ključni značaj za efikasno upravljanje migracijama“ (IOM, 2005d: 45).47

227

Tekst IX.9

Međunarodni program za upravljanje migracijama, Poglavlje 5 – Migracija radne snage*

„Ekonomije država širom svijeta zavisne su od radnika migranata, bilo da je riječ o zemljama odredišta gdje oni popunjavaju manjak u kvalifikacijama ili radnoj snazi, ili zemljama porijekla gdje migranti predstavljaju izvor pribavljanja vještina, obuke, investicija i zarade u inostranoj valuti preko novčanih doznaka.

Potrebe sve više globalizirane ekonomije i radne snage, skupa sa postojanim razlikama u pogledu demografskih trendova, razvoja, bogatstva, političke stabilnosti i zarada, dovode do toga da ljudi traže posao izvan vlastitih zemalja u obimu koji premašuje kapacitet postojećih i zvanično uređenih mogućnosti zapošljavanja radne snage u inostranstvu. Rezultat je sve veća zavisnost mnogih poslodavaca i privreda od rada migranata u neregularnoj situaciji, kao jeftinog i pouzdanog izvora radne snage.

Migranti u neregularnoj situaciji su ugroženi i izloženi riziku od eksploatacije. Regulirana migracija radne snage može pomoći da se osigura dostupnost radne snage kada je ona potrebna zemlji domaćinu, da pruži sigurnost migrantima i regulira pritjecanje novčanih doznaka radnika migranata. Pored toga, ona može doprinijeti sprečavanju ili suzbijanju neregularne migracije. Izazov za osobe koje sačinjavaju politiku djelovanja je da procijene potrebe date države za radnom snagom, te da razviju fleksibilnu i transparentnu politiku djelovanja u oblasti migracije radne snage kako bi se zadovoljile domaće potrebe, u smislu promjenjive međunarodne situacije i koristi od saradnje između zemalja porijekla i zemalja odredišta prilikom odgovaranja na te potrebe. Pored značajnog ekonomskog efekta i potencijala migracije radne snage, te izazova u pogledu upravljanja tim procesom na najbolji mogući način, potrebno je uzeti u obzir i ljudsku dimenziju.

Efikasni praktični koraci u pogledu migracije radne snage: Razmatranje razvijanja nacionalnih mjera kojima se reguliraju ponuda i potražnja za

ljudskim resursima, koje su povezane sa bilateralnim i multilateralnim naporima i koje se razvijaju uz konsultacije sa ključnim interesnim sudionicima.

Razmatranje planova migracije radne snage za visokokvalificirane, kvalificirane i niskokvalificirane radnike migrante koji se sistematski razvijaju kako bi se zadovoljile potrebe za radnom snagom u zemljama odredišta i odgovorilo na ponudu radne snage i nezaposlenost u zemljama porijekla.

Razmatranje bilateralnih programa kako bi se zadovoljile specifične potrebe zemalja porijekla i zemalja odredišta, uz vođenje računa o pravima i odgovornostima svih strana i pružanje zaštite radnicima migrantima, između ostalog i osiguravanjem pristupa konzularnim zvaničnicima zemlje porijekla.

Transparentnost zakona i postupaka kojima se definiraju kategorije radnika migranata, kriteriji za izbor, te dužina i uvjeti boravka.

Razmatranje konsultacija ne državom i međunarodnom nivou kako bi se okupljali relevantni zvaničnici i rješavali pitanja iz oblasti tržišta radne snage i migracije radne snage.

Poboljšavanje razmjene informacija i konsultiranja o politici djelovanja, zakonskim odredbama i postupcima, uz sistematičniji pristup, kako bi se identificirali viškovi i nestašice na pojedinačnim tržištima radne snage i mogućnosti za pomirenje ponude i potražnje.

Razmatranje mjera za pripremanje potencijalnih radnika migranata za ulazak na inostrana tržišta radne snage, te koraka za pružanje pomoći prije odlaska, npr. preko upoznavanja sa datim jezikom i kulturom, kao i stručne obuke, prema potrebi.

228

Pružanje informacija radnicima migrantima koji odlaze u inostranstvo o uvjetima rada, zdravlju i sigurnosti, njihovim pravima i izvorima podrške koja je potencijalno dostupna u zemlji odredišta.

Istraživanje mjera za međusobno priznavanje kvalifikacija. Razmatranje programa za njegovanje razvoja vještina, te štednje i planova investiranja

koji će dati poticaj i pomoć migrantima koji se vraćaju u svoje matične zemlje. Zaštita radnika migranata provedbom kampanja javnog informiranja s ciljem da se

razvija svijest o pravima migranata, te osiguravanje da migranti primaju socijalne beneficije i beneficije po osnovi zaposlenja na koje imaju pravo.

Promoviranje odnosa prema ovlaštenim radnicima migrantima koji inače vrijedi za domaće radnike, i to preko prava kao što su pristup obuci, propisi o minimalnoj zaradi i maksimalnom broju radnih sati, zabrana dječijeg rada i pravo na osnivanje sindikata.

Usvajanje mjera kojima se osigurava poštivanje prava radnica migrantica. Davanje punog pristupa konzularnoj pomoći za privremene radnike migrante. Usvajanje mjera za integriranje radnika migranata s ciljem da se postigne kulturno

prihvaćanje, te osigura da prava migranata i članova njihovih porodica budu poštivana i zaštićena.

Provedba mjera za priznavanje i olakšavanje upotrebe kvalifikacija za visokokvalificirane radnike u zemlji odredišta.

Razmatranje pružanja informacija o slobodnim radnim mjestima potencijalnim migrantima, zahtjeva da se priznaju kvalifikacije za zaposlenje, te drugih praktičnih informacija kao što su oporezivanje i izdavanje dozvola.

Promoviranje istraživanja i analize utjecaja radnika migranata na lokalno tržište radne snage“.

* Migracija radne snage ili ekonomska migracija može biti privremena ili trajna, te se stoga o njoj ovdje govori u posebnom odjeljku, pored toga što se o njoj detaljnije diskutira i u odjeljku o privremenoj migraciji [Poglavlje 4a, str. 35-38].

Izvori: Švicarski federalni ured za migraciju (2005a), IOM (2005d) 40-42.

U IAMM-u je jedno cijelo poglavlje posvećeno migraciji radne snage (Tekst IX.9).

U IAMM-u se predstavljaju stavovi zvaničnika i stručnjaka koji su zaduženi za migraciju, iz svih regija svijeta, a on ujedno ostaje i jedinstven dokument jer nije „usvojen“ na osnovu pregovora između država, te se stoga i ne podrazumijeva da predstavlja neki oblik ’mekog’ prava (soft law). Taj dokument je više sačinjen kao praktično sredstvo za državne upravitelje, tj. da im pomogne prilikom razvijanja dosljednih politika djelovanja u oblasti migracija.

IX.2.3.2 Neobavezujući multilateralni okvir ILO-a o migraciji radne snage

Nakon što je Odbor eksperata za primjenu konvencija i preporuka izvršio reviziju glavnih konvencija i preporuka ILO-a koje se odnose na migraciju radne snage (ILO, 1999), Vladino tijelo je donijelo odluku 2002. godine da na dnevni red 92. zasjedanja Međunarodne konferencije rada (ILC) stavi opću diskusiju o radnicima migrantima zasnovanu na „integriranom pristupu“. Time je jasno naglašeno priznanje koje su dala sastavna tijela ILO-a, da su međunarodna migracija radne snage i vrijednosti rada na pitanjima migracije iz tripartitne perspektive od ključnog značaja. U toj općoj diskusiji, prvoj međunarodnoj tripartitnoj raspravi na visokom nivou o migraciji radne snage još od Međunarodne konferencije o populaciji i razvoju iz 1994. godine, otkriveni su složeni izazovi, kao i ogromne mogućnosti, stvorene širenjem prekogranične migracije, za zapošljavanje u današnjem svijetu. Na Konferenciji je konsenzusom usvojena Rezolucija o poštenom udjelu za radnike migrante u globalnoj ekonomiji, kojom se pozivaju ILO i njena sastavna tijela da u

229

partnerskom odnosu sa drugim relevantnim međunarodnim organizacijama provode plan djelovanja na polju migracije radne snage (ILO, 2004b: st. 20-22).

Glavni element tog plana bio je „sačinjavanje neobavezujućeg multilateralnog okvira za pristup migraciji radne snage, zasnovan na pravima, uz uzimanje u obzir potreba tržišta radne snage, predlaganje smjernica i načela za politike djelovanja zasnovane na najboljim praktičnim koracima i međunarodnim standardima“. Šest ostalih dijelova plana se odnosi na primjenu standarda rada i drugih relevantnih instrumenata, promoviranje zapošljavanja, izgradnju kapaciteta i tehničku pomoć, društveni dijalog, razvijanje baze znanja i mehanizma za naredne aktivnosti. Prilikom identificiranja elemenata plana, članice ILO-a su naglasile potrebu za sveobuhvatnim i integriranim pristupom međunarodnoj migraciji radne snage.

U novembru 2004. godine Upravno tijelo ILO-a odlučilo je sazvati Tripartitni sastanak eksperata, od 31. oktobra do 2. novembra 2005. godine, kako bi diskutirali na temu „Multilateralni okvir ILO-a o migraciji radne snage: neobavezujuća načela i smjernice za pristup migraciji radne snage zasnovan na pravima“ (ILO, 2005), te odobrili taj okvir prije njegovog podnošenja Upravnom tijelu u martu 2006. godine. U Okviru je naglašen značaj međunarodne saradnje prilikom bavljenja pitanjima iz oblasti migracije radne snage.

Okvir sadrži četiri obimne teme: pristojan posao za sve; upravljanje i rukovođenje migracijom radne snage; promoviranje i zaštita prava migranata; migracija i razvoj.

Okvir se sastoji od 15 obimnih načela, od kojih svako sadrži odgovarajuće smjernice i mehanizam za praćenje. Prilozi I i II sadrže popis međunarodnih instrumenata relevantnih za migraciju radne snage, te kompilaciju primjera najboljih praktičnih koraka u politikama djelovanja u oblasti migracije radne snage i programâ, koji su sačinjeni iz svih regija.

Okvir je razvijen u okviru sveobuhvatnog okvira ILO-ovog programa o „pristojnom radu“. On se bavi samo međunarodnom migracijom radne snage i obraća pažnju na interese zemalja porijekla i zemalja odredišta, kao i samih radnika i radnica migranata. U Okviru se daje pozitivan pogled na migraciju radne snage, uz naglašavanje njenog doprinosa ekonomskom rastu i razvoju u zemljama porijekla i zemljama odredišta, kao i dobrobiti samih radnika migranata, kada se migracija radne snage organizira na odgovarajući način. Pored toga, Okvir ističe koristi međunarodne saradnje u organiziranju migracije radne snage. Imajući na umu posebnu ugroženost radnika migranata, zbog njihovog statusa koji imaju kao osobe koje nisu državljani zemlje u kojoj rade, Okvir se bavi osiguravanjem poštivanja njihovih ljudskih i radnih prava.

Načela i smjernice o politici djelovanja u oblasti migracije uvrštene u Okvir jasno su zasnovane na međunarodnim instrumentima koje su usvojile UN i ILO (Poglavlje I) i na najboljim praktičnim koracima koji se primjenjuju u zemljama odredišta i zemljama porijekla. Njime se prepoznaje uloga društvenog dijaloga i značaj učestvovanja organizacija poslodavaca i radnika u formuliranju i provedbi politika djelovanja u oblasti migracije radne snage. Ukratko, Okvir predstavlja odgovor na trenutnu globalnu zainteresiranost za međunarodnu migraciju radne snage.

Članice ILO-a su donijele odluku da Okvir neće biti obavezujući. Stoga se tekst koncentrira na načela i smjernice koji bi trebali biti od pomoći državama članicama prilikom sačinjavanja mjera politike djelovanja na planu migracije radne snage, te njihove provedbe. To je fleksibilan skup alata koji se može prilagođavati raznovrsnim uvjetima sa kojim se suočavaju različite države.

230

Tekst koji je izložila ILO i koji su usvojili Upravno tijelo i Tripartitni sastanak eksperata, striktno se pridržava mandata Organizacije u svijetu rada. Njegovo težište je na pitanjima zapošljavanja, radnih i ljudskih prava, socijalne zaštite i društvenog dijaloga, jer se ona odnose na migraciju radne snage. On se ne bavi suverenim pravima država članica da upravljaju migracijom radne snage u skladu sa njihovim interesima i prioritetima.

Okvir također rigorozno slijedi parametre definirane Rezolucijom ILC-a iz 2004. godine. U stavu 24 Zaključaka, usvojenih navedenom Rezolucijom, identificirano je 20 oblasti na koje se smjernice trebaju barem koncentrirati. Devet je najvažnijih pitanja u Okviru odražavaju zabrinutosti ILO-a, kako je to izrečeno Rezolucijom ILC-a. Ona se, stoga, odnose na: doličan rad; međunarodnu saradnju; globalnu bazu znanja; efikasno upravljanje migracijom radne snage; zaštitu radnika migranata; sprečavanje uvredljivih postupaka u vezi sa migracijom, te zaštita od njih; društvenu integraciju i uključenost; migraciju radne snage i razvoj.

Okvir također obuhvaća mehanizam narednih aktivnosti. U svakom poglavlju se predlaže jedno ili više načela za svaku oblast politike djelovanja na planu migracije radne snage, skupa sa specifičnim smjernicama za formuliranje mjera politike djelovanja.

Multilateralni Okvir će doprinijeti da se odgovori na izazove međunarodne migracije radne snage, te staviti mogućnosti koje se njima otvaraju u službi vlada, poslodavaca i radnika. ILO je uvjerena da će Okvir dodatno ojačati temelje održivog uređenja migracije radne snage.

IX.3 Završne napomene

Općenito govoreći, može se zaključiti da je međudržavna saradnja od ključnog značaja za uređen i upravljan sistem migracije radne snage. U nedostatku široko prihvaćenog međunarodnog sistema migracije za migraciju radne snage (tj. proširivanje GATS-a kako bi on obuhvatio brojnije kategorije pružatelja usluga, čime bi se povećala mobilnost radnika, te daljnje ratificiranje ICRMW-a i relevantnih instrumenata ILO-a), postoji potreba da se istovremeno proširuje i razvija međunarodna, regionalna i bilateralna saradnja korištenjem zvaničnih i nezvaničnih mehanizama na osnovu najbolje postojeće prakse. Saradnja treba uzeti u obzir interese svih učesnika u procesu: zemalja porijekla i zemalja odredišta, vlada na svim nivoima (centralni, regionalni i lokalni), radnika migranata, društvenih partnera (poslodavci, sindikati), te civilnog društva.

BILJEŠKE

1. Zvanična bilateralna saradnja također se može odvijati na dubljem nivou, te ići u korist integriranja tržištâ radne snage. Naprimjer, Bjelorusija i Ruska Federacija su 1996. godine sklopile sporazum o jednakim pravima za njihove građane u pogledu zapošljavanja, nadoknada za rad i pružanja drugih socijalnih i radnih garancija. Rezultat je da se državljani jedne države ugovornice ne smatraju „strancima“ na teritoriji druge države ugovornice, ne trebaju pribavljati dozvolu za rad, te mogu slobodno mijenjati posao ili mjesto boravka. Informacije dao ured IOM-a u Moskvi (mart 2006). 2. Ovaj odjeljak je u velikoj mjeri zasnovan na tekstualnom okviru 12.2 u IOM-u (2005a: 248-251). 3. Armenija je potpisala BLA sa Rusijom (1994), Ukrajinom (1995), Bjelorusijom (2000); Bjelorusija je potpisala BLA sa Moldavijom (1994), Rusijom (1993) Ukrajinom (1995), Kazahstanom (1997); a Rusija je potpisala BLA sa Kirgistanom (1996; Dodatni protokoli 2003, 2005), Tadžikistanom (2005) i Ukrajinom (1993). Također postoji sporazum između Azerbejdžana i Kirgistana. Informacije dao ured IOM-a u Moskvi (mart 2006).

231

4. U Konvenciji o radnicima migrantima (Dodatne odredbe), 1975. (br. 143) i propratnoj Preporuci br. 151 također je naglašen značaj bilateralne saradnje, što je stav koji je podržao i ICRMW (UN, 1990; Odjeljak IX.1.1.5). 5. Memorandum o razumijevanju za ulazak privremenih inostranih radnika za rad na projektima u poljima naftnog pijeska u Alberti, http://www.sdc.gc.ca/en/epb/lmd/fw/mouforOilAlberta.pdf (posljednja posjeta u martu 2006). 6. Npr. član 11 sporazuma između Španije i Kolumbije za reguliranje i kontrolu tokova migracije radne snage (21. maj 2001); član 12 sporazuma između Španije i Ekvadora za reguliranje i kontrolu tokova migracije radne snage (29. maj 2001) (pogledati Prilog 8); i član 11 sporazuma između Španije i Rumunije za reguliranje i kontrolu tokova migracije radne snage između dvije države (23. januar 2002). Sporazumima sa Ekvadorom i Rumunijom predviđeno je da se radnici migranti moraju javiti španskim konzularnim vlastima u roku od jednog mjeseca nakon povratka u zemlju porijekla. 7. To je jasno izrečeno u Sporazumu o radu između Španije i Maroka (25. juli 2001. godine, član 13), kojim se određuje da će španske vlasti sa posebnom naklonošću razmatrati zahtjeve za boravak i jednogodišnje i obnovljive radne dozvole koje podnesu marokanski radnici koji obavljaju neku aktivnost kao privremeni radnici u periodu od četiri godine, zaredom ili ne. Pogledati i član 14 Sporazuma između Španije i Dominikanske Republike za reguliranje i kontrolu tokova migracije radne snage (17. decembar 2001. godine). 8. Kao rok je određen 11. juli 2003. godine. Do početka 2003. godine prijavilo se oko 30.000 brazilskih radnika migranata kako bi regulirali svoju situaciju u Portugalu (OECD, 2004a: 258). 9. Za detalje o britanskom programu pogledajte stranicu Direkcije za imigraciju i državljanstvo Ministarstva unutarnjih poslova Velike Britanije http://www.workingintheuk. gov.uk/working_in_the_uk/en/homepage/schemes_and_programmes/working_holidaymaker.html. 10. Naprimjer, IRCMW, član 81(1); ECMW, član 32. 11. Pogledati IRCMW, član 59(2). Na sličan način, u članu 53(2), pristup zapošljavanju za radnike migrante može biti ograničen na period do pet godina u skladu sa politikom dodjeljivanja prioriteta državljanima ili osobama asimiliranim u te svrhe, prirodom bilateralnih ili multilateralnih sporazuma ili državnog zakonodavstva. 12. Uprkos postojanju BLA između Španije i Ekvadora (pogledati Prilog 8), broj Ekvadoraca koji su otišli raditi u Španiju bio je manji nego što je ekvadorska vlada očekivala. To se desilo zbog toga što je sistem omogućavao poslodavcima da biraju radnika iz zemlje koja je potpisala bilateralni sporazum sa Španijom ili nekom drugom zemljom. Španskim poslodavcima je očito više odgovaralo da upošljavaju privremene radnike iz zemalja koje su geografski bliže Španiji od Ekvadora, npr. iz Poljske. Taj izbor više je diktiran troškovima putovanja (koje pokrivaju poslodavci), a ne kulturnim ili jezičkim vezama sa zemljom porijekla. 13. Drugi primjer bezviznog režima je Ekonomska zajednica zapadnoafričkih država (ECOWAS), o kojoj se 16 članica dogovorilo 1979. godine. Sporazum o Zajednici stupio je na snagu 1980. godine sa prvim odredbama za bezvizni režim. Međutim, provedba tog regionalnog okvira je spora i sporadična. 14. Irska i Velika Britanija ne učestvuju u navedenoj mjeri. 15. U Uredbi Vijeća 539/2001/EC (EU, 2001) dat je popis trećih zemalja čiji državljani moraju posjedovati vize kada prelaze vanjske granice, te država čiji su državljani oslobođeni tog zahtjeva. 16. Pravo na slobodu kretanja definirano je čl. 39-42 EC (sloboda kretanja radnika), čl. 43-48 (osnivanje) i čl. 49-55 (usluge), i provodi se preko sekundarnog zakonodavstva (Uredbe i/ili Direktive). 17. Direktiva Vijeća 2004/38/E (EU, 2004b, čl. 2(2) i 3(1)). Uključivanje registriranih partnera definirano je članom 2(2)(b) te Direktive.

232

18. Nekadašnja Direktiva Vijeća 64/221/EEC (EU, 1964), ali je zamijenjena Direktivom 2004/38/EC (EU 2004b) od 30. aprila 2006. 19. Nazivaju se države pristupnice 8 (A8): Češka Republika, Estonija, Mađarska, Latvija, Litvanija, Poljska, Slovačka Republika, Slovenija. 20. ECJ 1993, slučaj 42/93, i pogledati također ECJ 1989, slučaj 113/89 i ECJ 2003a, slučaj 445/03. 21. Direktiva Vijeća 2003/109/EC (EU, 2003e), član 14. 22. Pogledati i Protokol Ankarskom sporazumu iz 1970. godine (EU, 1970). 23. Pogledati Euro-mediteranske sporazume (1998, 2000, 2002), Dio VI (Saradnja u oblasti socijalnih i kulturnih pitanja). 24. Strane su predviđale da će Meksiko, koji je imao najmanji BNP od tri države, imati najviše koristi od NAFTA-e, te da će porast BNP-a stvoriti prilike za zapošljavanje na domaćem tržištu radne snage. Pogledati Martin (1998: 426). 25. U to vrijeme je vladalo jako protivljenje javnosti i političkih faktora povećanoj imigraciji iz Meksika u SAD. NAFTA se posmatrala kao sredstvo za smanjenje toka nedokumentiranih migranata, uz osiguravanje da politike djelovanja u oblasti migracija ne ometaju trgovinu (Johnson, 1988: 419; Cornelius, 2001). 26. Prijem osoba čiji bi ulazak mogao imati implikacije po radni spor koji je u toku može biti uskraćen iz razloga koji su povezani sa javnim zdravljem i bezbjednosti ili nacionalnom sigurnosti (NAFTA, član 1603). 27. Međutim, stranama je bilo dopušteno da definiraju brojčana ograničenja u pogledu prijema određenih kategorija stručnjaka, osim ako se strane nisu dogovorile da se takva ograničenja ne definiraju (NAFTA, Prilog 1603.D.4). Ograničenja SAD-a na ulazak meksičkih stručnjaka bila su dopuštena i na period duži od deset godina nakon stupanja sporazuma na snagu ili od trajanja slične politike dogovorene između SAD-a i druge države potpisnice, osim Kanade, ili države koja nije potpisala sporazum. 28. Te kategorije stručnjaka su: zdravstveni stručnjaci (stomatolozi, bolničari/bolničarke, farmaceuti, veterinari, ljekari istraživači i predavači, ali ne i medicinski praktičari); naučnici; nastavnici (zaposleni na koledžu, u sjemeništu ili na univerzitetu, ali ne i nastavnici u osnovnim/srednjim školama); te opća kategorija koja obuhvaća određeni broj profesija kao što su (lista nije konačna) računovođe, arhitekti, analitičari računarskih sistema, ekonomisti, inženjeri, hotelski menadžeri, dizajneri interijera, pravnici, bibliotekari, istraživači saradnici, te socijalni radnici (NAFTA, Poglavlje 16, Prilog 1603.D.1). 29. Naprimjer, meksički pravnici i računovođe suočavali su se, ili se i dalje suočavaju, sa većim proceduralnim preprekama za prakticiranje svoje profesije u SAD u odnosu na kanadske pravnike i računovođe (pogledati Condon i McBride, 2003: 280). 30. U pismu se mora dati opis aktivnosti zaposlenja, svrha ulaska, dužina boravka, kvalifikacije ili uvjerenja, poštivanje propisa Ministarstva domovinske sigurnosti i/ili zakona savezne države, te aranžmani za kompenziranje. Predočenje dokaza o posjedovanju licence je opcionalno (pogledati stranicu State Departmenta na http://travel.state.gov/visa/temp/types/types_1274.html). 31. Procedura za Meksikance je pojednostavljena u januaru 2004. godine ukidanjem zahtjeva za predavanje molbe za odobrenje i ispunjavanje prijave o radu. 32. Tri države imaju status posmatrača: Armenija, Moldavija i Ukrajina. 33. Pogledati http://www.photius.com/eaec/ 34. Pogledati ’Wikipedia - besplatna enciklopedija’ na http://en.wikipedia.org/wiki/Central_Asian_Cooperation_Organization. Povezano dešavanje tiče se Sporazuma o zajedničkom ekonomskom prostoru (CES), koji su potpisale Bjelorusija, Kazahstan, Rusija i Ukrajina na Jalti 19. septembra 2003. CES je u Sporazumu (član 1) definiran kao “zajednički ekonomski prostor koji ujedinjuje carinske teritorije država članica koje primjenjuju ekonomske regulativne mehanizme zasnovane na jednoobraznim načelima kojima se predviđa slobodno kretanje roba, usluga, kapitala i radne snage u okviru

233

zajedničkog ekonomskog prostora, jedinstvene inostrane politike i dogovorene poreske, monetarne i finansijske politike, onako kako je to potrebno da bi se osigurala pravična konkurencija”. Glavni ciljevi CES-a su: saradnja u oblastima trgovine i investicija kako bi se osigurao održivi razvoj privreda država članica; promoviranje poslovanja; jačanje ekonomskog potencijala kako bi se povećala konkurentnost tih privreda na međunarodnim tržištima; te koordiniranje rokova i uvjeta za pridruživanje Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) (Odjeljak IX.1.7.2) (Rakhmatulina, 2004). Međutim, promjena političke klime u Ukrajini zaustavila je razvoj CES-a. 35. Informacije dao ured IOM-a u Moskvi (mart 2006). 36. Informacije dao ured IOM-a u Moskvi (mart 2006). 37. Sa izuzetkom Armenije, Gruzije, Moldavije i Kirgistana, zemlje CIS-a nisu članice WTO-a. Međutim, jedan od ciljeva Sporazuma o zajedničkom ekonomskom prostoru za četiri zemlje (Bjelorusija, Kazahstan, Rusija i Ukrajina) je koordiniranje rokova i uvjeta za pridruživanje WTO-u (Odjeljak IX.1.5). 38. GATS, Prilog o kretanju fizičkih osoba koje pružaju usluge u skladu sa Sporazumom (1994). 39. Za Internet stranicu Sekretarijata (sa sjedištem u Kijevu u Ukrajini) pogledati http://soderkoping.org.ua/site/page2864-ns0.html 40. Bjelorusija, Estonija, Mađarska, Latvija, Litvanija, Moldavija, Poljska, Rumunija, Slovačka i Ukrajina. 41. Pogledati stranicu ureda IOM-a u Briselu na http://www.belgium.iom.int/pan-evropeandialogue/PanEvropeanDialogue.asp 42. Za više informacija pogledati stranicu IOM-a na http://www.iom.int/en/know/dialogue5-5/index.shtml 43. Članice IGC-a su Australija, Austrija, Belgija, Kanada, Danska, Finska, Njemačka, Irska, Holandija, Novi Zeland, Norveška, Španija, Švedska, Švicarska, Velika Britanija i SAD. 44. Pogledati Internet stranicu ICMPD-a na: http://www.icmpd.org/default.asp?nav=budapest&folderid=376&id=-1. 45. Pogledati Internet stranicu ICMPD-a na http://www.icmpd.org/default.asp?nav=budapest&folderid=376&id=-1&subfolderid=468. 46. Dodatne informacije o Bernskoj inicijativi dostupne su na Internet stranici Švicarskog federalnog ureda za migraciju na http://www.asyl.admin.ch/index.php?id=226&L=3 i Internet stranici IOM-a na http://www.iom.int/en/know/berneinitiative/index.shtml 47. IAMM također naglašava da “migranti u neregularnoj situaciji imaju pravo na zaštitu ljudskih prava” (Švicarski federalni ured za migraciju, 2005a; IOM 2005d: 46), iako se priznaje da “su oni u praksi posebno ugroženi u pogledu diskriminiranja i eksploatacije, te da nemaju pristup nizu socijalnih usluga i drugih oblika zaštite koji postoje u domaćem društvu”. Što se tiče načela nediskriminiranja, IAMM preporučuje, kao efikasan praktični korak,“provedbu mjera kojima se osigurava odgovarajući odnos prema migrantima bez obzira na njihov status, sprečavaju rasistička ili ksenofobična djelovanja ili politike, te uklanja diskriminacijska praksa protiv migranata” (Švicarski federalni ured za migraciju, 2005a; IOM 2005d: 47).

234

X. Zaključci Od 191 miliona migranata širom svijeta, koliko se procjenjuje da ih ima, smatra se da su

više od 86 miliona radnici migranti. Ta brojka je mnogo veća ako se u obzir uzmu izdržavane osobe koje žive sa migrantima. Upravljanje tokovima migracija je, stoga, od ključnog značaja ako se ima na umu navedena brojka, te vjerovatnost da će se međunarodna kretanja radne snage u budućnosti povećavati.

Zemlje porijekla i zemlje odredišta suočavaju se sa zajedničkim i drugačijim prioritetima i pitanjima, u smislu njihovog naglašavanja, prilikom sačinjavanja politike djelovanja na planu migracije radne snage. Ključna pitanja u zemljama porijekla su:

zaštita njihovih državljana dok rade u inostranstvu, u skladu sa priznatim međunarodnim standardima u oblastima ljudskih prava i rada;

otvaranje više legalnih kanala za njihove državljane za sticanje pristupa tržištima radne snage u zemljama odredišta;

maksimalno povećavanje koristi od migracije radne snage uz naglasak na poboljšavanje razvoja;

međudržavna saradnja.

U zemljama odredišta, ključna pitanja odnose se na:

privlačenje i upravljanje prilivom radne snage; osiguravanje prava radnika migranata, uključujući i prava povećanog broja osoba koje

su primljene u okviru privremenih programa za migraciju radne snage; uzimanje u obzir zabrinutosti domaćeg stanovništva zbog imigracije radne snage,

posebno u pogledu prijema radnika migranata i njihovog integriranja u domaće društvo, uz istovremeno rješavanje negativnih i škodljivih aspekata takve zabrinutosti kao što su netolerancija, diskriminacija i ksenofobija.

Žene čine polovinu svih migranata i u ogromnoj mjeri doprinose razvoju zemalja u kojima borave i zemalja iz kojih potiču, kao i pružanju podrške svojim porodicama. U isto vrijeme, žene su često uposlene na zanimanjima koja su malo plaćena i izloženije su zlostavljanju ili nepoštivanju njihovih temeljnih prava kao žena i kao radnica migrantica.

Priručnik predstavlja pokušaj da se pruži usmjerenje osobama koje sačinjavaju politiku djelovanja u zemljama porijekla i zemljama odredišta dok traže načina da reagiraju na ta pitanja davanjem informacija o efikasnim strategijama i praktičnim potezima koji su se postepeno razvijali u zemljama sa značajnim iskustvom na polju migracija, uzimajući u obzir lokalni kontekst.

Primarna briga zemalja porijekla je da se u najvećoj mogućoj mjeri osigura zaštita i dobrobit njihovih radnika migranata, posebno onih koji su podložniji zlostavljanju. Da bi se riješilo to pitanje, zemlje porijekla moraju na raspolaganju imati dvije konkretne opcije u pogledu politike djelovanja: regulativne mjere i pružanje usluga podrške. U Priručniku je opisan niz strateških politika djelovanja u obje te oblasti, uključujući reguliranje regrutiranja, razvijanje modela ugovora o zapošljavanju, širenje informacija, pomaganje na licu mjesta kroz uspostavljanje dobrotvornih fondova, te stvaranje položaja za atašee koji se bave pitanjima iz oblasti rada.

Podjednako značajna briga zemalja porijekla jeste da se izvrši optimiziranje razvojnih koristi od organizirane migracije radne snage. Sve veći broj zemalja u razvoju i zemalja čije su privrede u tranziciji pokušava usvojiti strategije, zakone i strukture kojima se promovira zapošljavanje dijela njihove radne snage u inostranstvu i stvaraju prihodi kroz novčane

235

doznake u domovinu, uz pružanje jamstava za zaštitu migranata. Iako je stvaranje radnih mjesta u matičnoj zemlji prvo najbolje rješenje, sve veći broj zemalja vidi zaposlenje u inostranstvu kao dio nacionalne razvojne strategije za iskorištavanje mogućnosti globalnog zapošljavanja i dotok inostranog novca u zemlju. U Priručniku su opisane strategije za optimiziranje koristi organizirane migracije radne snage, uključujući marketing i širenje migracije radne snage, povećavanje razvojne koristi od novčanih doznaka u zemlju, razvijanje vještina, te ublažavanje nepovoljnog uticaja emigracije obučenih ljudskih resursa.

Međutim, ti ciljevi politike djelovanja mogu se ostvariti samo ako postoji adekvatan institucionalni kapacitet i saradnja među ministarstvima za njihovu provedbu. To obuhvaća dodjeljivanje odgovarajućeg prioriteta upravljanju migracijama radne snage u ukupnoj razvojnoj i inostranoj politici, te u raspoređivanju resursa. U Priručniku su naznačeni ključni elementi u efikasnom administriranju migracijom radne snage.

Uprkos svim naporima koje zemlje porijekla ulažu u zaštitu radnika migranata, oni se i dalje susreću sa brojnim problemima u zemljama odredišta, posebno u ranjivim grupama migranata kao što su radnice u domaćinstvima, zabavljačice i radnice nižih kvalifikacija. Postoje jasna ograničenja u pogledu onoga što jedna zemlja porijekla može učiniti kako bi zaštitila svoje građane koji rade u inostranstvu bez aktivne saradnje sa državama zaposlenja. Pored toga, međudržavna saradnja je od suštinskog značaja za širenje organizirane migracije radne snage i za smanjenje neregularnih kretanja. Međudržavna saradnja važna je i za zemlje porijekla i za zemlje odredišta i može se ostvarivati kroz zvanične, ali i nezvanične mehanizme.

Iako većina zemalja često mahom spada u zemlje porijekla ili zemlje odredišta, kako je to naglašeno u uvodnom poglavlju, međunarodna migracija radne snage je dinamičan proces i današnje zemlje porijekla sutra mogu postati zemlje odredišta. Pored toga, većina zemalja porijekla su u određenoj mjeri ujedno i zemlje odredišta u smislu da prihvaćaju prilive radne snage (čak i kada je ona ograničena samo na korporativne, poslovne ili humanitarne radnike). Neke zemlje sa srednjom stopom prihoda također su i zemlje odredišta i traže načina da poboljšaju upravljanje dotokom radne snage. Pored toga, veliki broj zemalja sa visokom stopom prihoda, iako su ustanovile dugoročne politike djelovanja u oblasti migracija, moraju vršiti stalna prilagođavanja kako bi odgovorile na potrebe tržišta radne snage, privukle kvalificirane migrante na stalnoj ili privremenoj osnovi, smanjile neregularnu migraciju i ublažile efekat odliva mozgova u zemljama porijekla. Uspostavljanje efikasnih politika rada u oblasti upravljanja dotokom radne snage je složen zadatak i u Priručniku se pokušalo ponuditi niz opcija u domenu politika rada za koje se čini da su uspješne, uz istovremeno diskutiranje o onima koje su se pokazale manje uspješnim. Zemlje koje su ostvarile relativni uspjeh u upravljanju migracijom radne snage svoje rezultate mogu pripisati činjenici da su bile spremne priznati neuspjehe ranijih strategija i eksperimentirati sa novim pristupima.

Praćenjem i procjenama nedavnih aktivnosti na sačinjavanju politika djelovanja na planu migracije radne snage na nacionalnom nivou pokazuje se da je potrebno, imajući u vidu nejednakosti u smislu blagostanja i demografskih faktora u većini evropskih zemalja, sve češće ozbiljno razmatrati određene oblike imigracije zasnovane na stalnom zaposlenju. Neke zemlje, kao što su Češka Republika, Njemačka i Velika Britanija, već su pokrenule programe u tu svrhu. Kanadski bodovni sistem, prema kojem se ocjenjuju podnositelji prijava koji traže prijem u zemlju u svrhu zaposlenja na osnovu objektivnih kriterija, poslužio je kao model za razvijanje prvobitnih imigracijskih sistema zasnovanih na zaposlenju u tim evropskim zemljama.

U isto vrijeme, značajna većina radnika migranata, koji su zakonito zaposleni u evropskim

236

zemljama, primljena je u zemlju u kontekstu planova za privremenu migraciju radne snage, što se ponekad olakšava sklapanjem bilateralnih sporazuma o radu. Osobe koje sačinjavaju politike djelovanja suočavaju se sa izazovom da te programe učine funkcionalnim, uz istovremenu zaštitu interesa radne snage njihove zemlje (državljani i migranti sa legalnim boravkom), te da daju dovoljna jamstava za radnike migrante koji su primljeni u zemlju u okviru tih planova. U Priručniku se ta pitanja razmatraju uz upućivanje na određene primjere politika djelovanja, te se izlaže određeni broj prijedloga politika rada u toj oblasti, uz naglasak na dimenzije takvih programa koje se odnose na efikasan povratak i prava.

Imajući na umu transnacionalnu prirodu migracije radne snage, okvir politike djelovanja sačinjen isključivo na nivou države, koliko kod on bio inovativno i detaljno formuliran, neće biti dovoljan da odgovori na sve postavljene izazove. Stoga, takav okvir treba biti čvrsto ukorijenjen u bilateralne, regionalne i multilateralne mehanizme, zvanične i nezvanične kooperativne prirode, kojim se daju informacije i dopunjavaju pristupi pojedinačnih zemalja. U tom smislu, važno je podvući ulogu međunarodnog pravnog okvira, kako onog koji se odnosi na zaštitu ljudskih i radnih prava radnika migranata i radnica migrantica, tako i onog koji se tiče osiguravanja povećane mobilnosti radnika u kontekstu pružanju usluga prema Modu 4 GATS-a, kao i različitih oblika međudržavne saradnje.

Nakon objavljivanja Priručnika u maju 2006. godine, predloženo je da se organiziraju specijalizirane regionalne i/ili nacionalne radionice kako bi se osobama koje donose odluke i osobama koje u praksi rade u ovoj oblasti, iz zainteresiranih zemalja, omogućilo da detaljnije diskutiraju o određenim oblastima obuhvaćenim u Priručniku. Cilj će biti da se pomogne učesnicima tih radionica da se ne samo upoznaju sa efikasnim praktičnim koracima koji se primjenjuju u drugim zemljama, već i da diskutiraju o tome kako se određene politike djelovanja, izložene u Priručniku, mogu prilagoditi ili razviti i zatim uklopiti u njihove specifične situacije upravljanja migracijama, te da identificiraju ključne korake koje njihove vlade trebaju preduzeti kako bi se odgovorilo na posebne potrebe i zabrinutosti zbog migracije radne snage.

Za nadati se je da će Priručnik i kasnije radionice također pomoći stvaranju osnove za budući dijalog i saradnju među različitim državnim organima vlasti i drugim interesnim sudionicima, te direktno olakšati razmjenu informacija između država, u geografskom području OSCE-a i dalje, o efikasnim politikama djelovanja i praktičnim koracima povezanim sa upravljanjem migracijom radne snage.

Vlade, organizacije poslodavaca i radnika, parlamentarci i organizacije civilnog društva u svim zemljama koje učestvuju u radu OSCE-a, kao i državama članicama ILO-a i IOM-a, treba da odigraju ključnu ulogu u osiguravanju uređenog i efikasnog pristupa međunarodnoj migraciji radne snage. Takav pristup nudi najbolji put da se osigura da migracija radne snage postane istinski instrument razvoja, regionalne integracije, te socijalne skrbi u matičnoj zemlji i zemlji domaćinu, kao i za same migrante.

237

Prilozi

PRILOG 1: Aktivnosti OSCE-a, ILO-a i IOM-a u vezi sa migracijama radne snage 1. Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (eng. Organisation for Security and Cooperation in Europe – OSCE)

OSCE, regionalna organizacija vođena vrijednostima i pod okriljem Povelje Ujedinjenih nacija, ima vodeću ulogu u promociji sigurnosti i demokratizacije širom Evroatlantskih i Evroazijskih država. Specifično pomaže u pružanju: ranog alarmiranja, prevencije sukoba, kriznog upravljanja i postkonfliktne rehabilitacije. Svoj sigurnosni mandat vrši uz saradnju i na sveobuhvatan način: 3.500 zaposlenih u 18 terenskih operacija, te tri specijalizirane institucije opredijeljeno je za održavanje sigurnosti u regiji za 55 zemalja učesnica i 11 partnera za saradnju.

Zbog nedavnih trendova i obrazaca migracije radne snage na području OSCE-a, određeni broj zemalja učesnica OSCE-a je primio značajan broj migranata. U proteklih nekoliko godina pitanja u vezi sa ljudskim pravima migranata i radnika migranata su posebno bila predmet povećane pažnje OSCE-a. OSCE je razvio niz važnih opredjeljenja o migraciji, slobodi kretanja, tretmanu radnika migranata i tretmanu državljana drugih zemalja učesnica. Institucije OSCE-a i terenske ispostave pomažu zemljama učesnicama OSCE-a u njihovim naporima da se pridržavaju ovih opredjeljenja.

Uprkos stalnim naporima vlada, privatnog sektora i civilnog društva da riješe potrebu da se poboljšaju društveno-ekonomski uvjeti i smanje ekonomske razlike među zemljama, još uvijek su prisutni ozbiljni izazovi u vezi sa demografskim razvojem, društveno-ekonomskim razlikama, ograničenim mogućnostima zarade prihoda, kao i prepreke za zaštitu ljudskih prava migranata na području OSCE-a. Štaviše, postoje stalni negativni stereotipi i percepcije o utjecaju migranata. Nedostatak informacija o migraciji kao fenomenu, te o zakonima i politikama u vezi sa migracijama drugih zemalja učesnica predstavlja izazov i građanima i vladama i mora se prevazići. Još jedan izazov je sve prisutniji - dojam u jednoj grupi OSCE država da drugi dio regije uspostavlja “papirnu zavjesu” tegobnih viznih režima koji će podijeliti regiju i njene građane i spriječiti ih da saznaju više jedni o drugima i uspostave uzajamno razumijevanje.

Osnovna pitanja 1. Podrška razvoju boljih mogućnosti zarade prihoda: Globalizacija, liberalizacija i tehnološke promjene pružaju nove mogućnosti za trgovinu, rast i razvoje, ali nisu sve zemlje učesnice i njihovi državljani imali jednaku korist od ovih promjena što je, u izvjesnim slučajevima, doprinijelo produbljivanju ekonomskih i društvenih razlika između, ali i unutar zemalja učesnica OSCE-a. Siromaštvo, nezaposlenost, nedostatak mogućnosti, ekološke katastrofe prouzrokovane na prirodni i vještački način u zemljama porijekla, te povećana potražnja za radnom snagom u zemljama odredišta, ključni su pokretači migracije. Kretanja migracije sa sobom su donijela sve više nelegalne migracije i za nju vezanih kriminalnih radnji kao što su krijumčarenje i trgovina ljudima. Kako bi se nosili sa nekim od ovih izazova, potrebne su aktivnosti promocije jačanja klime za investicije i poslovanje kako bi se stimulirao ekonomski rast i otvaranje radnih mjesta, podrške razvoju preduzetništva, podizanja lokalne svijesti o alternativnim načinima upotrebe novčanih doznaka i promoviranja regionalne ekonomske saradnje. U svrhe potpore informiranom donošenju odluka također je potrebno više kvalitetnog istraživanja društvenih i ekonomskih utjecaja

238

migracije u zemljama učesnicama OSCE-a. 2. Podrška inicijativama o tretmanu migranata i radnika migranata i zaštiti njihovih prava: Analiza migracijske situacije na području OSCE-a ukazuje na sve veći broj radnika migranata. Državljani zemalja učesnica OSCE-a također interno migriraju u bogatije i ekonomski razvijenije regije i velike gradove u potrazi za poslom i boljim uvjetima života. Nedostatak tolerancije društva domaćina prema migrantima i odgovarajućih pravnih mehanizama za zaštitu njihovih prava može dovesti do sukoba. Izrada i implementacija programa fokusiranih na zaštitu prava migranata, reguliranje statusa radnika migranata i njihovu integraciju u društvo ide u prilog razvoju politika migracije po mjeri čovjeka. Osim toga, postoji hitna potreba za promocijom dijaloga i uspostavljanjem mehanizama saradnje između zemalja učesnica OSCE-a o pitanju migracije radne snage kako bi se spriječila diskriminacija, zlostavljanje i druge situacije gdje se krše prava radnika migranata. 3. Pravo na slobodan izbor prebivališta: Uprkos činjenici da je prošlo više od 15 godine od propasti Sovjetskog Saveza, propisi za registraciju i državljana i stranaca koji potiču iz sovjetske ere, tzv. propiska sistem, još nisu izmijenjeni u nizu zemalja Istočne Evorpe i Centralne Azije, što ograničava slobodu pojedinaca da izaberu svoje prebivalište unutar vlastite zemlje. Štaviše, propiska sistem predstavlja značajnu prepreku za nalaženje postojanih rješenja problema svih migranata, uključujući radnike migrante i interno raseljene osobe, te rezultira uskraćivanjem socijalnih usluga, ometa pristup radnim mjestima i stvara prepreke za učešće migranata u izborima i za njihovu integraciju u društvo.

Program za internu migraciju Pomoć u reformi propiska sistema preko:

pomoći u izradi konceptualne i pravne osnove za reforme registriranja stanovništva; pružanja ekspertize u nacrtu novog zakonodavstva; organiziranje konferencija, seminara, tehničkih radionica u svrhe razmatranja

koncepata i nacrta zakona o reformi registriranja stanovništva. Program za prekograničnu migraciju Promoviranje međudržavne saradnje u migraciji radne snage, informacijama u vezi sa migracijom i ljudskim pravima migranata preko:

omogućavanje bilateralne i multilateralne saradnje i razmjene informacija i iskustava o migraciji, migraciji radne snage i ljudskim pravima migranata;

pomoć pri uspostavljanju konkretnih mehanizama bilateralne i multilateralne saradnje o pitanjima migracije;

pomoć zemljama učesnicama OSCE-a u razvoju politika migracije i zakonodavstva u skladu sa opredjeljenjima OSCE-a;

u uskoj saradnji sa drugim organizacijama i agencijama, omogućavanje međudržavne i unutardržavne saradnje na prikupljanju i razmjeni podataka o migraciji, te izrada istraživanja o pitanjima migracije radne snage u svrhe donošenja politika, uključujući tu i nelegalnu migraciju i ekonomski utjecaj migracije;

organiziranje programa obuke i na državnom i na regionalnom nivou kako bi se vladinim zvaničnicima i široj javnosti pružile informacije i vještine potrebne za implementaciju međunarodnih standarda i “dobre prakse” u oblasti migracije, uključujući implementaciju usluga za migrante i tretman migranata;

promoviranje uspostavljanja informativnih centara za migrante; organiziranje programa obuke i podizanje svijesti kod migranata i njihovih porodica o

korištenju i investiranju novčanih doznaka; podrška objavljivanju referentnih vodiča i drugih materijala za donositelje politika i

širu javnost o pitanjima migracije i ljudskih prava migranata, te organiziranje seminara i radionica za podizanje svijesti;

239

promoviranje dobrog upravljanja i sprečavanja korupcije u radu sa radnicima migrantima.

Program za ekološki prouzrokovanu migraciju Pomoć za ekološki prouzrokovanu migraciju:

pomoć u istraživanju pozadine kako bi se utvrdili uzroci, geografska područja, izazovi i moguća rješenja;

razmatranje rezultata na pripremnoj Konferenciji za 15. ekonomski forum OSCE-a i izrada specifičnih akcija (seminara, tehničkih radionica, projektnih aktivnosti, podizanja svijesti i razmjene/diseminacije informacija).

Izvor: OSCE (OCEEA i ODIHR, april 2006).

2. Međunarodna organizacija rada (eng. International Labour Organisation – ILO)

Zaštita radnika migranata i unapređenje njihovih uvjeta rada predmet su brige ILO-a od njenog uspostavljanja 1919. godine. Pojava međunarodne migracije radne snage, kao važnog globalnog fenomena, primorava ILO da pojača svoju ulogu u ovoj oblasti. Na 92. sesiji Međunarodne konferencije o radu (eng. International Labour Conference – ILC) u junu 2004. godine konsenzusom je usvojena “Rezolucija i zaključci o pravednom položaju radnika migranata u globalnoj ekonomiji”. U odluci se navodi sljedeće:

Mandat ILO-a u svijetu rada, kao i njegove kompetencije i jedinstvena trojna struktura, nalažu mu posebne odgovornosti u vezi sa radnicima migrantima. Suštinu ovoga čini doličan rad. ILO može igrati centralnu ulogu u promoviranju politika za maksimiziranje koristi i minimiziranje rizika migracije u svrhe rada.

Ishod ILC-a 2004 ponovo je pojačao operativni mandat ILO-a u ovoj oblasti pozivajući Ured i njegove članice da provedu Plan akcije za radnike migrante. Ovaj Plan akcije odražava i jača trajna nastojanja ILO-a. Čine ga:

razvoj neobavezujućeg multilateralnog okvira za pristup migraciji radne snage utemeljen na pravima, a uzimajući u obzir potrebe tržišta rada i suverenitet država;

šira primjena međunarodnih standarda rada i drugih relevantnih instrumenata; podrška za implementaciju Globalnog plana zapošljavanja ILO-a na državnom nivou; poštivanje socijalne zaštite za radnike migrante; izgradnja kapaciteta, podizanje svijesti i tehnička pomoć; jačanje društvenog dijaloga; poboljšanje informiranosti i baze znanja o globalnim trendovima migracije radne

snage; učešće ILO-a i članica u relevantnim međunarodnim inicijativama za migraciju.

1. Multilateralni okvir o migraciji radne snage opisan je u Priručniku (Odjeljak IX.2.3.2). 2. Šira primjena međunarodnih standarda rada i drugih relevantnih instrumenata Aktivnosti ILO-a uključuju:

promoviranje ratifikacije Konvencije ILO-a br. 97 i Konvencije br. 143, kao i drugih međunarodnih konvencija relevantnih za radnike migrante;

240

proizvodnju materijala za obrazovanje i obuku o instrumentima u vezi sa radnicima migrantima koje trebaju koristiti relevantne vladine agencije, društveni partneri i NVO;

pomoć zemljama članicama pri usklađivanju državnih politika i programa migracije radne snage ovim standardima;

pružanje pomoći pri izradi nacrta zakonodavstva za reguliranje privatnih agencija za zapošljavanje na zahtjev brojnih zemalja.

3. Implementacija Globalnog plana zapošljavanja ILO-a

Podrška zemljama članicama u ublažavanju uvjeta koji pokreću migraciju otvaranjem mogućnosti doličnog rada u zemljama porijekla;

promocija rodno osjetljivog zapošljavanja i politika strukovnog obrazovanja kako bi se smanjila migracija ranjivih grupa i pomogla integracija lokalnog tržišta rada;

promocija razvoja ljudskih resursa u pogledu migracije kvalificiranog kadra, uključujući odliv mozgova i nestašice kadrova;

implementacija posebnog programa akcije za međunarodnu migraciju zdravstvenih radnika;

utvrđivanje dobrih praksi za stručnu obuku radnika migranata; promoviranje međunarodnog priznavanja kvalifikacija i iskustva;

omogućavanje novčanih doznaka radnika migranata usvajanjem mjera za smanjenje troškova i rizika, te usmjeravanje doznaka na investicije preko veza sa mikrokreditnim programima.

4. Socijalna zaštita radnika migranata

Pružanje savjetodavnih usluga za formulaciju i implementaciju politika migracije radne snage utemeljenih na Mulitlateralnom okviru za migraciju radne snage ILO-a;

pregled implikacija demografskih promjena za sisteme socijalne zaštite, uključujući doprinos Međunarodnog ureda za rad na Drugom svjetskom skupu o starenju stanovništva;

promoviranje sklapanja bilateralnih ili multilateralnih sporazuma za socijalnu zaštitu veznih za prenosivost socijalne zaštite i prava na penziju radnika migranata;

pregled uvjeta rada i promoviranje bezbjednog rada za radnike migrante; borba protiv diskriminacije i promoviranje integracije preko diseminacije učinkovitih

praksi, pokazatelja integracije i sredstava za evaluaciju; sigurnost da će državno zakonodavstvo o radu i socijalni propisi pokrivati radnike

migrante oba spola, uključujući ispomoć u domaćinstvu i druge ranjive skupine. 5. Izgradnja kapaciteta, podizanje svijesti i tehnička pomoć Sadašnja i planirana tehnička saradnja sastoje se od sljedećih aktivnosti:

pomoć zemljama članicama da ažuriraju zakone i propise u skladu sa međunarodnim standardima, preduzmu praktične mjere u vezi sa migracijom radne snage i poboljšaju funkcioniranje administrativnih postavki i mehanizama provedbe;

izgradnja kapaciteta za monitoring migracije radne snage na državnom nivou; jačanje kapaciteta organizacija radnika i poslodavaca za učešće u formulaciji i

implementaciji politika; podržavanje razvoja rodno osjetljivih državnih politika migracije; promoviranje mjera i aktivnosti za borbu protiv rasizma, diskriminacije i ksenofobije.

241

6. Jačanje društvenog dijaloga Omogućavanje učešća organizacija radnika i poslodavaca u relevantnim

međunarodnim i državnim forumima i uspostavljanje trojnih državnih savjetodavnih mehanizama kako bi se obezbijedio društveni dijalog o svim aspektima migracije radne snage;

promoviranje savjetovanja sa organizacijama poslodavaca o praktičnim mogućnostima i izazovima s kojima se suočavaju pri zapošljavanju stranih radnika;

istraživanje komplementarnih partnerstava sa važnim udruženjima civilnog društva i migranata koji promoviraju prava i dobrobit radnika migranata.

7. Unapređenje faze informacija i znanja

Podrška pobošljanju statistika o migraciji, posebno preko Međunarodne baze podataka o migraciji radne snage ILO-a koja trenutno pruža podatke iz više od 80 zemalja;

poboljšanje kapaciteta vlada i struktura za prikupljanje i analiziranje podataka o migraciji i tržištu rada i njihove primjene na politiku migracije;

testiranje novih modula za popis stanovništva i ankete domaćinstva u izabranim zemljama kako bi se izmjerila situacija migranata i njihovih izravnih potomaka;

prikupljanje i diseminacije informacija i profila “najbolje prakse” u relevantnim kategorijama upravljanja migracijom radne snage i u politikama integracije;

provođenje istraživanja o pitanjima migracije radne snage, uključujući dugoročne trendove tržišta rada, nelegalnu migraciju, vezu između migracije i razvoja, utjecaj emigracije na zemlje porijekla i doprinose imigracije zemljama odredišta;

razvijanje modela za buduću razmjenu informacija između zemalja odredišta i porijekla o radnim mjestima i potrebnim vještinama za strane radnike.

8. Saradnja na izradi i implementaciji politika i dijalog

Saradnja sa tijelima UN-a, međuvladinim agencijama i regionalnim tijelima; aktivno učešće u Globalnoj grupi za migraciju; saradnja sa globalnim i regionalnim organizacijama socijalnog partnerstva; doprinosi dijalogu UN-a na visokom nivou o međunarodnoj migraciji i razvoju.

Izvor: ILO, Program međunarodne migracije (MIGRANT, mart 2006).

3. Međunarodna organizacija za migraciju (eng. International Organisation for Migration – IOM)

Uspostavljena 1951. godine IOM je glavna međuvladina organizacija u oblasti migracije. Ima 116 zemalja članica i preko 1400 aktivnih projekata, nekoliko u oblasti migracije radne snage, u preko 280 terenskih lokacija u više od stotinu zemalja, dok je za njihovu implementaciju zaduženo 5000 zaposlenika IOM-a širom svijeta sa operativnim budžetom od preko milijardu dolara godišnje. IOM je posvećen promoviranju humane i uredne migracije za dobrobit svih. To postiže pružajući usluge i savjete vladama i migrantima, te promovirajući međunarodnu saradnju o pitanjima migracije. IOM radi u četiri široke oblasti upravljanja migracijom: migracija i razvoj, omogućavanje migracije, reguliranje migracije i rješavanje prinudne migracije. Aktivnosti vezane za sve četiri oblasti uključuju promociju međunarodnog migracijskog prava, debate o i usmjeravanje politike, zaštitu prava migranata, zdravlje migranata i rodnu dimenziju migracije. Migracija radne snage je ključno pitanje za sve četiri oblasti.

Svrha IOM-a u migraciji radne snage je da omogući razvoj politika i programa koji pojedinačno i uzajamno imaju koristi za vlade, migrante i društva na koja se odnose tako što:

242

pružaju učinkovitu zaštitu i usluge podrške radnicima migrantima i njihovim porodicama;

potiču ekonomski i društveni razvoj i promoviraju legalne oblike mobilnosti radne snage kao alternativu nelegalnoj

migraciji.

Sa svojim globalnim prisustvom i u zemljama emigracije i u zemljama imigracije, IOM je u dobroj poziciji da okupi sve strane i uspostavi mehanizme za migraciju radne snage koji balansiraju različite interese.

IOM programi za migraciju radne snage uključuju: izgradnju kapaciteta vlasti; usmjeravanje migranata pred odlazak, podizanje svijesti i pružanje informacija; omogućavanje bilateralnih dogovora o radu i implementiranje programa migracije

radne snage; poboljšanje razvojnog utjecaja migracije radne snage; pomoć sa međudržavnim dijalogom i saradnjom.

Programi se provode u partnerstvu sa raznim vladama i međunarodnim organizacijama.

Izgradnja kapaciteta za upravljanje migracijom radne snage Sve veći broj zemalja u razvoju i zemalja sa privredama u tranziciji nastoji usvojiti

politike, zakonodavstvo i strukture za promoviranje inostranog zapošljavanja dijela svoje radne snage i stvaranje povrata novca, istovremeno uspostavljajući zaštitu za svoje migrante. Neke zemlje srednjih prihoda također su zemlje odredišta i nastoje naći načine da bolje upravljaju prilivima radne snage. U takvim zemljama IOM pomaže jačanje kapaciteta za upravljanje migracijom radne snage.

Obuka i usmjeravanje radnika migranata prije odlaska i informiranje Mnogi migranti se suočavaju sa poteškoćama u zemljama domaćinima zbog

nepripremljenosti prije odlaska. IOM pruža usluge usmjeravanja prije odlaska kako bi informirao migrante o njihovim budućim uvjetima života i rada i pomaže im pri izradi nastavnog plana za jezičke kurseve koji omogućavaju integraciju migranata u zemljama odredišta. IOM je fokusiran na podizanje svijesti migranata o rizicima i realnostima migracije radne snage i na poboljšanje pristupa migranata informacijama o imigraciji i zakonima i propisima o radu. Omogućavanje bilateralnih programa rada

Države koje imaju potrebu za stranom radnom snagom sve više sklapaju bilateralne sporazume o radu sa partnerskim državama ili razvijaju posebne programe migracije radne snage. Ovi programi osmišljeni su kako bi se usmjerili tokovi radne snage na određene oblasti gdje je prisutna potražnja i smanjila potreba za nelegalnom migracijom tako što će se ponuditi legalne alternative. IOM podržava nastojanja vlada da implementiraju ove elemente i pruža puni raspon usluga u tom smislu zemljama porijekla i odredišta, kao i pojedinačnim migrantima.

Migracija i razvoj: Fokusiranost na novčane doznake Najdirektnija veza između migracije i razvoja su novčane doznake – sredstva koja migranti

šalju kući. Shvaćajući da su novčane doznake privatna i porodična sredstva svrha IOM-a, u oblasti novčanih doznaka je da se omogući razvoj politika i mehanizama koji:

unapređuju usluge novčanih doznaka za migrante;

243

unapređuju razvojni učinak novčanih doznaka.

Treća oblast interesa s obzirom na loš kvalitet raspoloživih podataka o novčanim dozvolama je:

istraživanje nulte linije i istraživanje u svrhe donošenja politike. Regionalni dijalog

IOM promovira međudržavni regionalni dijalog o migraciji, uključujući migraciju radne snage, u partnerstvu sa drugim međunarodnim i regionalnim organizacijama kao i drugim relevantnim akterima u svrhe razmjene informacija, iskustava i najbolje prakse o pitanju zaštite i pružanja usluga ranjivim grupama radnika migranata, optimiziranja koristi organizirane ili legalne migracije radne snage, unapređenja izgradnje kapaciteta i promocije daljeg dijalog između datih zemalja. Ministarska savjetovanja o inostranom zapošljavanju za zemlje porijekla u Aziji (Tekst IX.8) predstavljaju primjer ovakvih aktivnosti koje promovira i provodi IOM.

Izvor: IOM, Odjel za migraciju radne snage

244

PRILOG 2: Ekološki prouzrokovana migracija Ekološka održivost usko je povezana sa migracijom (nelegalnom i migracijom radne

snage). Osnovno obrazloženje ove povezanosti je činjenica da je siromaštvo koje mnoge tjera da migriraju direktno povezano sa mogućnošću okoliša kako bi im obezbijedili prihode. Poljoprivredne zajednice su posebno suočene s rizikom degradacije okoliša jer njihovi prihodi zavise od mogućnosti zemljišta da im pruži plodove za prodaju. Nadalje, siromaštvo može pogoršati lokalne ekološke probleme jer primorava radnike da iscrpljuju zalihe vode, šume i zemlju do mjere kad prirodi postaje teško da obnovi te ekosisteme.

Neki od osnovnih faktora koji mogu dovesti do ekološki prouzrokovane migracije su: opadajući nivo podzemnih voda prouzrokovan neodrživim upravljanjem vodama; salinizacija zemljišta zbog pretjeranog navodnjavanja; širenje pustinje zbog salinizacije, krčenja šuma i/ili zagađenja; prirodne katastrofe nastale zbog zemljotresa, krčenja šuma i/ili klimatskih promjena; industrijski/nuklearni otpad i nezgode; klimatske promjene koje mogu prouzrokovati rast vodostaja u okeanima i promijeniti

obrasce padavina.

Razne međunarodne agencije zabilježile su porast broja raseljenih osoba zbog ekoloških problema kao što su suša, degradacija zemljišta, širenje pustinje, krčenje šuma i prirodne nepogode, kao i katastrofe prouzrokovane čovjekovim djelovanjem. Izvještaj o svjetskim katastrofama Crvenog krsta i Crvenog polumjeseca za 2003. godinu procjenjuje da je oko 25 miliona ljudi postalo “ekološkim migrantima”. Nesigurnost o njihovoj brojnosti prouzrokovana je poteškoćama pri procjeni stvarnog utjecaja ekološke degradacije na odluke ljudi da migriraju. Ekološki faktori usko su povezani sa drugim faktorima poput siromaštva, institucionalnih ograničenja, prenaseljenosti i političke nestabilnosti, a sve su to razlozi koji su dati kao obrazloženje odluke da se migrira.

Postojanje okolišnih izbjeglica/migranata po prvi put je prepoznato i kategorizirano 1985. godine u izvještaju UN-ovog okolišnog programa (eng. UN Environmental Programme – UNEP). Ova publikacija definirala je ekološke izbjeglice kao “ljude primorane da privremeno ili trajno napuste svoje tradicionalno prebivalište zbog naglašenog ekološkog poremećaja (prirodnog ili prouzrokovanog djelovanjem čovjeka) koji ugrožava njihov život i/ili ozbiljno utječe na kvalitet života” (El-Hinnawi, 1985: 964).

Ova definicija ne odgovara zvaničnoj definiciji izbjeglica iz Konvencije UN-a o statusu izbjeglica iz 1951. godine koja štiti samo one koji su prešli međunarodnu granicu i imaju “osnovan strah” od progona. Patnja miliona prisilnih ekoloških migranata ne ispunjava drugi od ova dva kriterija, a često čak ni prvi jer mnogi ljudi ne napuste svoju zemlju. Ovo isključivanje povlači ozbiljna etička i pravna pitanja. Neki stručnjaci su mišljenja da uvrštavanje ekoloških migranata u definiciju izbjeglica ne bi bilo korisno jer bi to preopteretilo postojeći aparat za izbjeglice. Posljedica toga je da trenutno ne postoji agencija UN-a zadužena za pomoć ovim ljudima. Pošto su tako nezvanično klasificirani kao “migranti iz ekoloških razloga”, državne vlasti zadužene su s jedne strane da spriječe degradaciju okoliša, a s druge da pomognu onima na koje ta degradacija utječe.

Izvor: OSCE (april 2006).

245

PRILOG 3: Uzorak ugovora o zaposlenju Filipinske administracije za inostrano zapošljavanje Ovaj ugovor o zaposlenju izvršavaju i sklapaju strane:

A. Poslodavac: Adresa i broj telefona:

B. kojeg predstavlja: Ime agenta/kompanije:

C. Građanski status zaposlenika: Broj pasoša: Adresa: Mjesto i datum izdavanja:

Ugovorne strane dobrovoljno se obavezuju na sljedeće: 1. Mjesto zaposlenja

2. Trajanje ugovora ____________________ koje počinje od odlaska zaposlenika sa mjesta porijekla ka mjestu zaposlenja.

3. Položaj zaposlenika 4. Osnovna mjesečna plaća 5. Redovno radno vrijeme: najviše osam sati dnevno, šest dana sedmično

6. Naknada za prekovremeni rad (a) Rad nakon isteka redovnog radnog vremena (b) Rad tokom određenih dana odmora i praznika

7. Plaćeno odsustvo (a) Godišnji odmor (b) Bolovanje 8. Besplatni transport do mjesta zaposlenja i u sljedećim slučajevima besplatni povratni

transport do mjesta porijekla: (a) Istek ugovora (b) Poslodavac raskida ugovor bez opravdanog razloga

(c) Ako zaposlenik nije u stanju nastaviti sa radom zbog ozljede ili bolesti vezane za ili pogoršane radom

9. Besplatna ishrana ili nadoplata od US$___________, besplatan odgovarajući smještaj. 10. Besplatne usluge hitne medicinske pomoći i zubara, te pogodnosti uključujući

lijekove.

11. Lično životno osiguranje i osiguranje od nesreće u skladu sa zakonima vlade domaćina i/ili ______________ vlade bez troškova za radnika, za područja koja je označila ______________ vlada kao područja rizika od rata, osiguranje od ratnog rizika za ne manje od ______________ obezbijedit će poslodavac i bit će bez troškova za radnika.

12. U slučaju smrti zaposlenika u vrijeme trajanja ovog Ugovora, njegovi posmrtni ostaci i lična imovina bit će vraćeni ______________ o trošku poslodavca. U slučaju da

246

repatrijacija posmrtnih ostataka nije moguća, sa njima se može raspolagati na način koji prethodno odobri najbliži srodnik zaposlenika i/ili Ambasada/Konzulat ______________ koji je najbliži mjestu zaposlenja.

13. Poslodavac će pomoći zaposleniku da procenat svoje plaće šalje kući u vidu novčane doznake preko odgovarajućih bankovnih kanala ili drugih sredstava u skladu sa zakonom.

14. Raskid ugovora:

A. Poslodavca raskida ugovor: Poslodavac može raskinuti ovaj Ugovor na osnovu sljedećih opravdanih razloga: ozbiljno loše vladanje, namjerno nepoštivanje zakonitih naredbi poslodavca, uobičajeno zapostavljanje dužnosti, izostajanje s posla, nepokornost, otkrivanje tajni preduzeća, kada zaposlenik prekrši običaje, tradicije i zakone ______________ i/ili odredbe ovog Ugovora. Zaposlenik snosi troškove repatrijacije.

B. Zaposlenik raskida ugovor: Zaposlenik može raskinuti ovaj Ugovor bez otkaznog roka poslodavcu u slučaju bilo kojeg od sljedećih opravdanih razloga: ozbiljno ga je uvrijedio poslodavac ili njegov predstavnik, poslodavac ili njegov predstavnik nehumano i nepodnošljivo postupaju prema zaposleniku, poslodavac ili njegov predstavnik nalažu izvršenje krivičnog djela/prekršaja i poslodavac ili njegov predstavnik krše uredbi ugovora o zaposlenju. Poslodavac snosi troškove repatrijacije u ______________.

B1. Zaposlenik može raskinuti ovaj Ugovor bez opravdanog razloga uz davanje otkaznog roka od jednog (1) mjeseca o kojem poslodavca mora obavijestiti pismenim putem. Poslodavac koji nije primio takvu obavijest može smatrati da je zaposlenik odgovoran za nanijetu štetu. U svakom slučaju, zaposlenik snosi sve troškove u vezi sa svojom repatrijacijom do mjesta porijekla.

C. Raskid ugovora zbog bolesti: Obje strane imaju pravo raskinuti Ugovor zbog oboljenja, bolesti ili ozljede zaposlenika. Poslodavac snosi troškove repatrijacije.

15. Rješavanje sporova: Sva potraživanja i žalbe zaposlenika u vezi sa ugovorom o zaposlenju rješavat će se u skladu sa politikama, pravilima i propisima Kompanije. U slučaju da zaposlenik osporava odluku poslodavca, to će se sporazumno riješiti uz učešće atašea za rad ili drugog ovlaštenog zastupnika Ambasade ili Generalnog konzulata ______________ najbližeg mjestu zaposlenja. U slučaju neuspjeha sporazumnog rješenja spora, slučaj se predaje ovlaštenom ili odgovarajućem tijelu u (zemlji domaćinu) ili ______________ na zahtjev podnosioca žalbe pod uvjetom da to dozvoljavaju zakoni zemlje domaćina. 16. Zaposlenik će se pridržavati pravila kompanije poslodavca i ponašati u skladu sa relevantnim zakonima zemlje domaćina, te će poštivati njene običaje i tradicije. 17. Primjenjivi zakoni: Drugi uvjeti zaposlenja u skladu sa gore navedenim odredbama vodit će se relevantnim zakonima ______________.

247

PRILOG 4: Primjer interagencijske koordinacije i saradnje na Filipinima Iako su agencije poput Filipinske administracije za inostrano zapošljavanje (eng.

Philippines Overseas Employment Administration – POEA) ovlaštene za vođenje svog programa inostranog zapošljavanja, njihov uspjeh zavisi od saradnje i koordinacije sa nizom drugih državnih i vladinih agencija. U daljem tekstu dat je prikaz vrste interagencijske i intraagencijske saradnje i koordinacije koju je uspostavila POEA:

(a) Odjel za vanjske poslove (eng. Department of Foreign Affaris – DFA) Izdavanje pasoša radnicima u inostranstvu; Istrage mreže nelegalnog regrutiranja u inostranstvu; Pomoć žrtvama nelegalnog regrutiranja u zemlji prijema; Korektivne mjere u saradnji sa zemljama koje primaju radnu snagu.

(b) Odjel za pravdu (eng. Department of Justice – DOJ)

preliminarne istrage i pretresni postupci u slučajevima nelegalnog regrutiranja; pravno gonjenje u slučajevima nelegalnog regrutiranja; pojavljivanje osoblja POEA pred sudom u korist tužitelja; monitoring slučajeva/pojava nelegalnog regrutiranja širom zemlje.

(c) Filipinska državna policija (eng. Philippine National Police – PNP)

istraga nelegalnog regrutiranja i srodnih slučajeva; pokretanje krivičnih postupaka protiv prijestupnika; privođenje osumnjičenih i postupanje po nalozima za hapšenje; zatvaranje organizacija za nelegalno regrutiranje; provođenje sesija orijentacije za osoblje PNP-a širom zemlje; pružanje operativnih sredstava za upotrebu PNP-a u operacijama protiv nelegalnog

regrutiranja. (d) Državni istražni biro (eng. National Bureau of Investigation – NBI)

kao i za PNP

(e) Biro za imigraciju (eng. Bureau of Immigration – BI) kontrola ulaska posredstvom stranih regrutera; istraga slučajeva nelegalnog regrutiranja u koje su uključeni strani državljani; sprečavanje odlaska stranih državljana uključenih u nelegalno regrutiranje; sprečavanje izlaska nedokumentiranih radnika.

(f) Lokalne vlasti i nevladine organizacije

monitoring aktivnosti nelegalnog regrutiranja posredstvom barangaya (najmanjih jedinica vlasti);

nadzor lokalnih policijskih jedinica posredstvom lokalnih šefova; ukidanje dozvola poslovnim preduzećima koja koriste organizacije za nelegalno

regrutiranje; pomoć u istragama i hapšenjima osumnjičenih nelegalnih regrutera; institucionalizacija uloge lokalnih vlasti i NVO-a u partnerstvu sa PNP-om u

kampanjama za borbu protiv nelegalnog regrutiranja.

(g) Odjel za Turizam (eng. Department of Tourism – DOT) zatvaranje beskrupuloznih putničkih agencija; reguliranje putničkih agencija; istraga putničkih agencija uključenih u krijumčarenje radnika u inostranstvu

prerušenih u turiste i u aktivnosti nelegalnog regrutiranja.

248

(h) Pravosuđe uručivanje naloga za hapšenje; krivični postupci u slučajevima nelegalnog regrutiranja; objavljivanje presuda za nelegalno regrutiranje i srodne slučajeve; monitoring slučajeva nelegalnog regrutiranja; predstavnici za Ured sudskog administratora u svrhe brzog i vidljivog rješavanja

slučajeva nelegalnog regrutiranja.

(i) Predstavnici oba doma Kongresa izrada prijedloga zakonodavstva koje će Kongresu omogućiti da usvoji zakonodavne

mjere za jačanje vladine kampanje za zaštitu i promociju dobrobiti radnika migranata. (j) Koordinacija sa agencijama javnog informiranja

podrška uzajamnoj opredijeljenosti da se poveća učinak informativnih akcija. (k) Regionalni uredi Odjela za rad

koordinira i pomaže regionalne urede POEA pri provođenju pravila i propisa zapošljavanja u inostranstvu.

(l) Komisija za vrijednosne papire

registracija pravnih lica kojima je regrutiranje primarna djelatnost.

Ovo su neke od primarnih agencija s kojima POEA sarađuja kako bi provela svoj mandat. Bez bliske saradnje i koordinacije sa svakom od gore navedenih agencija, POEA ne može biti uspješna u svom radu.

249

PRILOG 5: Baze podataka Za ljude koji traže statističke podatke o migracijama u svijetu postoji nekoliko izvora,

mada ih je manje koji se bave isključivo migracijom radne snage. Ovaj odjeljak bavi se primjerima izvora koji su lako dostupni, a lista nije iscrpljena. U većini zemalja, domaće ustanove za statistiku na svojim webisiteovima imaju javno dostupne tabele i podatke o međunarodnoj migraciji.

Jedan od izvora podataka o međunarodnoj migraciji je Baza podataka o međunarodnoj migraciji (International Labour Migration Database - ILM) koju vodi ILO. ILM se prvenstveno bavi migracijom radne snage i obrađuje više različitih zemalja od mnogih drugih takvih baza podataka, jer ima podatke iz skoro stotinu zemalja. Primjeri tabela iz ove baze podataka uključuju pregled imigranata i radnika migranata po statusu zaposlenja, priliv imigranata i radnika migranata po sektoru zaposlenja, i odliv radnika u inostranstvo. Nažalost, ne ažurira se redovno i dosta podataka nedostaje. http://www.ilo.org/public/english/protection/ migrant/ilmdb/

IOM-ov Statistički informativni sistem o migraciji u Centralnoj Americi (Statistical Information System on Migration in Central America - SIEMCA) je projekat zamišljen kao izvor adekvatnih, blagovremenih i kompatibilnih podataka o migracijama iz različitih izvora koji su dostupni preko Informacionog sistema o migracijama u regiji Centralne Amerike, objedinjuje i podatke o domaćinstvima i sredstvima koja migranti šalju u Costa Ricu i El Salvador. http://www.siemmes.iom.int/

Mehanizam za razmjenu podataka (Data Sharing Mechanism - DSM) formiran je na inicijativu vlada istočne Evrope i centralne Azije, uz podršku IOM-a. DSM je sredstvo za prikupljanje i razmjenu usaglašenih podataka i informacija o migracijama u regiji. Sadrži i dokumentaciju o izvorima i definicijama podataka, kao i opće informacije o pravnim pitanjima i politici rada u svakoj od zemalja učesnica. https://www.dsm-migration.net/dsm/cms/ artikelShow.do?menu_id=1&parent_id=0

Podaci o migracijama i azilu u više od trideset zemalja u Evropi dostupni su kroz Ured za statistiku Evropskih zajednica (EUROSTAT), uključujući i informacije o migracijama radne snage. Izvor podataka su statističke ustanove pojedinačnih zemalja. Tu se nalaze informacije o sticanju državljanstva, zahtjevima za azil i odlukama o tim zahtjevima, radnicima po državljanstvu i ekonomskoj aktivnosti, imigrantima po spolu i ranijoj zemlji boravka, emigrantima po spolu i sljedećoj zemlji boravka, te stanovništvu po spolu i državljanstvu. http://epp.eurostat.cec.eu.int/

Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD) vodi određeni broj tabelarnih prikaza sa informacijama o migraciji po zemljama članicama. Imaju i bazu podataka o imigrantima i strancima, uglavnom na osnovu popisa iz 2000. Ova baza podataka sadrži informacije o broju stranaca i osoba rođenih u inostranstvu, o strancima po nivou obrazovanja, o stopama emigracije po zemlji rođenja i po stepenu visokog obrazovanja. Podaci o migraciji koje ima OECD mogu se razlikovati od onih koje imaju domaće statističke ustanove, jer često koristi nezavisne eksperte za izračunavanje brojeva vezanih za migracije. http://www.oecd.org/

Odjel Ujedinjenih nacija za statistiku (United Nations Statistics Division - UNSD) objavljuje statistički godišnjak, koji često sadrži i podatke o migracijama. Očekuje se da karakteristike međunarodne migracije budu objavljene u junu 2006, uključujuči tabele o domaćim i stranim stanovnicima po životnoj dobi, spolu, urbanom ili ruralnom mjestu boravka, o stanovništvu po spolu, mjestu stanovanja, o stanovništvu rođenom u inostranstvu

250

po zemlji ili regiji rođenja, te o ekonomski aktivnom stanovništvu rođenom u inostranstvu po zanimanju i po spolu. http://unstats.un.org/unsd/demographic/products/

Visoki komesarijat Ujedinjenih nacija za izbjeglice (United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR) prikuplja i godišnje u svom Statističkom godišnjaku objavljuje podatke o azilu i izbjeglištvu. http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/statistics

Međunarodni monetarni fond (International Monetary Fund - IMF) objavljuje podatke o sumama koje se šalju u zemlju porijekla, u svom Godišnjaku o statističkim podacima o platnom bilansu (Balance of Payments Statistics Yearbook), koji se može kupiti od IMF-a. Više podataka o platnom bilansu i sumama koje se šalju dostupno na: http://www.imf.org/external/np/sta/bop/bop.htm

Dodatne informacije o sumama koje migranti šalju u zemlju porijekla mogu se dobiti od Svjetske banke, koja sponzorira nekoliko anketa domova, uključujući i modul o migraciji i sumama koje se šalju kući, da bi se saznalo više o karakteristikama domova u koje se šalje i migranata koji šalju. http://econ.worldbank.org/external/

251

Prilog 6: Bilateralni sporazum o radnoj snazi između Ruske Federacije i Tadžikistana

Napomena u Odjeljku IX.1.1.1

Sporazum između Vlade Ruske Federacije i Vlade Republike Tadžikistan, o aktivnosti radne snage i socijalnoj zaštiti državljana Ruske Federacije u Republici Tadžikistan i državljana Republike Tadžikistan u Ruskoj Federaciji (23.12.2005)

Sažetak nekoliko osnovnih odredbi:

Preambula – privremena migracija radne snage identificira se kao značajno područje rusko-tadžikistanske saradnje, uz pozivanje na Sporazum iz 1994. o saradnji u migraciji radne snage i zaštiti radnika migranata, te na Konvenciju Zajednice država o osnovnim ljudskim pravima i slobodama (26.5.2005).

Član 1 – uređuje privremenu radnu aktivnost državljana zemalja učesnica na njihovim teritorijama.

Član 2 – Sporazum se odnosi na državljane Rusije i Tadžikistana stalno nastanjene u svojoj zemlji, koji su na osnovu radne dozvole zaposleni na teritoriji druge zemlje.

Član 3 – identificiraju se organi nadležni za provedbu Sporazuma: u Ruskoj Federaciji su to Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo rada i socijalnog razvoja, a u Tadžikistanu je to Ministarstvo rada i socijalne zaštite stanovništva. Član 3 od nadležnih organa obje strane traži da razmjenjuju informacije, između ostalog, o zakonima o zapošljavanju stranaca, o uvjetima života radnika, o situaciji na tržištu rada, o organizacijama koje imaju dozvolu za zapošljavanje radnika u inostranstvu u skladu sa zakonima ugovornih strana.

Član 4 – radnici migranti moraju imati odgovarajući dokument (tj. radnu dozvolu) za privremeno zaposlenje na teritoriji ugovorne strane prijema. Radna dozvola ne izdaje se na više od jedne godine, ali se može produžiti za još jednu.

Član 5 – prijem, odlazak i boravak radnika migranata realizira se u skladu sa zakonima zemlje prijema i ovog Sporazuma. Obje strane su odgovorne za određeni broja radnika migranata koji će biti primljeni na njihove teritorije.

Član 6 – ugovorne strane uzajamno priznaju evidencije o zaposlenju radnika migranata, u skladu sa njihovim kvalifikacijama i strukom. Po završetku zaposlenja, radnici migranti trebali bi dobiti odgovarajuću dokumentaciju koja sadrži informacije o trajanju zaposlenja i mjesečnim primanjima. Radnici imaju pravo i na socijalnu zaštitu u skladu sa zakonima zemlje prijema.

Član 7 – Ugovorne strane su obavezne da promoviraju razvoj procesa zakonite migracije i stvaraju uzajamno prihvatljive uvjete za migraciju radne snage među svojim državljanima. Svaka od strana preduzima mjere na sprečavaju ilegalnog zapošljavanja radnika migranata, objavljivanja u medijima netačnih informacija o zapošljavanju, radu i uvjetima boravka na svojoj teritoriji, te na sprečavanju ilegalnog rada radnika iz druge ugovorne strane na svojoj teritoriji.

Član 8 – radnici migranti imaju pravo na vrijeme za odmor. Medicinska zaštita se osigurava na teret poslodavca, u skladu sa zakonima zemlje prijema i na nivou na kojem ih

252

pruža svojim državljanima. Socijalno osiguranje uređuje se zasebnim sporazumom između ugovornih stana.

Član 9 – naknade i drugi uvjeti rada uređuju se ugovorom o zaposlenju. Ugovor se zaključuje pismeno, a uvjeti ugovora moraju biti u skladu sa propisima o radu u zemlji prijema i uključivati odredbe u vezi sa radom radnika u zemlji prijema. Naknada za radnike migrante ne smije biti niža, a uvjeti rada ne smiju biti nepovoljniji u odnosu na radnike zemlje prijema na sličnim poslovima, sa sličnim vještinama u istim strukama, i na sličnim poslovima.

Član 10 – radnici migranti moraju biti stariji od 18 godina i moraju biti zdravstvenog stanja koje odgovara datom poslu.

Član 11 – radnici moraju predočiti odgovarajuću dokumentaciju kojom dokazuju vještine i kvalifikacije, a koju ugovorne strane uzajamno priznaju.

Član 12 – radnici migranti moraju se baviti plaćenim poslovima za koje imaju radnu dozvolu. U suprotnom se radna dozvola poništava.

Član 13 – ako poslodavac prije vremena okonča ugovor radnika migranta, dužan mu je platiti naknadu predviđenu ugovorom. U takvim slučajevima radnik migrant može zaključiti novi ugovor o zaposlenju sa drugim poslodavcem u zemlji prijema, do isteka inicijalne radne dozvole, pod uvjetom da je ostalo najmanje tri mjeseca do isteka dozvole i da novi poslodavac ima zakonsku dozvolu da zapošljava radnike migrante.

Član 14 – ako se radna dozvola zvanično poništi, radnik migrant mora napustiti teritoriju zemlje prijema u roku od 15 dana.

Član 15 – u slučaju smrti radnika migranta, poslodavac u zemlji prijema je zadužen da organizira prevoz tijela u državu stalnog boravka, kao i za troškove vezane za takav prevoz. Ako je poslodavac odgovoran za smrt radnika migranta, ili ako radnik doživi povredu na radu, poslodavac je dužan da plaća naknadu u skladu sa zakonima zemlje prijema.

Član 16 – radnici migranti imaju pravo na prenos i izvoz sredstava u stranoj valuti u svoju zemlju stalnog boravka, u skladu sa zakonima zemlje prijema. Porez na prihod koji plaća radnik migrant određuje se u skladu sa zakonom zemlje prijema.

Član 17 – uvoz i izvoz prenosivog alata i druge opreme neophodne za obavljanje privremene radne aktivnosti radnika migranta obavlja se u skladu sa zakonima zemlje prijema.

Član 18 – ugovorne strane mogu otvarati misije nadležnih organa na svojim teritorijama.

Član 19 – ovaj Sporazum važi pet godina i automatski će se produžiti za period od još tri godine, pod uvjetom da strane ne daju izjave da žele da ga okončaju, pismenim obavještenjem drugoj strani, najmanje šest mjeseci prije isteka odgovarajućeg perioda.

Izvor: IOM Moskva (mart 2006).

253

PRILOG 7: Osnovni elementi orijentacije prije polaska i obuke iz jezika koje IOM organizira za radnike migrante koji odlaze u Italiju 1. Zakonska orijentacija

Zakonska orijentacija je modul koji za cilj ima da izgradi i unaprijedi poznavanje zakona koji uređuju ulazak i boravak stranih državljana u Italiji, što podrazumijeva:

prava na ulazak i zakone vezane za rad, vize i boravišne dozvole, propise o državljanstvu, zakone o zdravstvu, socijalnu njegu i privremenu zaštitu, maloljetnike i obrazovanje, protjerivanje.

2. Orijentacija za tržište rada

Modul za cilj ima da omogući ulazak migranata na tržište rada, u skladu sa njihovim stručnim sposobnostima i ciljevima zaposlenja. Predavačima daje smjernice kako da migrantima pomognu u procesu traženja posla. Na kraju kursa bi polaznici trebali biti u stanju sastaviti radnu biografiju, identificirati buduće potrebe za stručnom obukom ili napraviti profesionalne planove.

3. Kulturološka i socijalna orijentacija Modul o kulturološkoj i socijalnoj orijentaciji za cilj ima da pruži sveobuhvatan pregled

„načina života“ u Italiji, sa posebnim usmjerenjem na: opća prava i obaveze državljana, službe javnog zdravstva, obrazovni sistem, italijanski sistem socijalne zaštite, državne institucije, javnu upravu, stambeni smještaj, prevoz.

4. Psihosocijalna orijentacija

Cilj modula psihosocijalne obuke je da pomogne da se bolje razumije način na koji psihičku, kulturološku i socijalnu dinamiku migracije vide sami migranti različitog porijekla i kulture, koji rade i žive u različitim socijalnim i radnim okruženjima u Italiji.

5. Jezička orijentacija Ovaj modul ima za cilj da učesnicima pruži osnovna kulturološka i jezička znanja, kako bi

izgradili ili unaprijedili svoju sposobnost komuniciranja, tako što im pruža: osnovne komunikacijske funkcije potrebne za ulazak u jezičko i socijalno okruženje, vještine usmene i pismene komunikacije, specijalizirani leksikon i osnovne jezičke strukture.

Trajanje kursa orijentacije za prva četiri modula je 40 sati. Obuka iz jezika traje 80 sati. Ukupni model orijentacije traje 120 sati.

Izvor: Ugo Melchondia, IOM Rim.

254

PRILOG 8: Sporazum između Kraljevine Španije i Republike Ekvador o uređenju i kontroli tokova migracije

Napomena - prevod na engleski jezik: Svjetska banka

Privremeno stupanje na snagu Sporazuma između Kraljevine Španije i Republike Ekvador o uređenju i kontroli tokova migracije, potpisanog u Madridu 29.5.2001.

Vlada Kraljevine Španije i Vlada Republike Ekvador, u daljem tekstu: ugovorne strane, inspirirane zajedničkom željom da potvrde svoje posebne historijske i kulturne veze i stalni kontakt svojih naroda, na osnovu Sporazuma o dvojnom državljanstvu od 4.3.1964, izmijenjenog Protokolom od 25.8.1995, te na osnovu Sporazuma o ukidanju viza iz oktobra 1963. i Sporazuma o socijalnoj zaštiti iz 1960, sa željom da urede postojeće tokove migracije iz Ekvadora u Španiju na ispravan i koordiniran način, i s ciljem da se ekvadorskim radnicima koji dolaze u Španiju omogući da uživaju prava garantirana međunarodnim instrumentima čije su potpisnice obje ugovorne strane, uvjerene da je migracija socijalni fenomen koji obogaćuje narode i koji može doprinijeti ekonomskom i socijalnom razvoju, potaći kulturološku raznovrsnost i prenos tehnologija, svjesne potrebe da se poštuju prava, obaveze i garancije predviđene domaćim propisima i međunarodnim sporazumima čije su potpisnice, udružujući snage na međunarodnom nivou da promoviraju poštivanje ljudskih prava, sprečavanje tajne migracije i eksploataciju ilegalnih radnika, da urede ponovni ulazak u zemlju, a u kontekstu zajedničkih ibero-američkih interesa, dogovorile su se o sljedećem:

Član 1 U smislu ovog Sporazuma, nadležni organi su:

za Španiju – Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo rada i socijalnih poslova, u skladu sa svojim nadležnostima u resoru imigracije; za Ekvador – Ministarstvo vanjskih poslova, Politički odjel, Opći ured za ekvadorske državljane nastanjene u inostranstvu.

Član 2 U smislu ovog Sporazuma, radnici migranti su državljani Ekvadora koji imaju ovlaštenje da samostalno rade u Španiji.

POGLAVLJE I Obavještenje o ponudi za zaposlenje

Član 3 1. Španski organi preko Ambasade Španije u Quitou obavještavaju ekvadorske organe o broju i vrsti potrebnih radnika, uzimajući u obzir postojeće ponude.

Ekvadorske vlasti preko Ambasade Španije u Quitou obavještavaju španske organe o mogućnosti da se zadovolji potražnja za ekvadorskim radnicima voljnim da idu u Španiju.

2. Ponuda za posao najmanje sadrži: a) sektor i geografsko područje aktivnosti, b) broj radnika koji treba da se zaposli, c) rok za odabir, d) trajanje rada,

255

e) opće informacije o uvjetima rada, plaćama, stambenom smještaju i nenovčanim beneficijama, f) datum kada odabrani radnici moraju stići na radno mjesto u Španiji. 3. Ekvadorski organi obavještavaju španske organe o ponudama za posao koje su eventualno primili od španskih poslodavaca.

POGLAVLJE II: Ocjena kvalifikacija, putovanje i prihvat radnika migranata

Član 4 Ocjena kvalifikacija i putovanje radnika migranata podliježu sljedećim pravilima:

1. Predodabir kandidata vrši Hispano-ekvadorska komisija za odabir u Ekvadoru. Kandidati koji zadovoljavaju uvjet vještina prolaze ljekarski pregled i, ako je potrebno, obuku. Komisiju za odabir čine predstavnici vlada ugovornih strana, a mogu uključivati i poslodavca ili njegovog zastupnika, a zadužena je za odabir najkvalificiranijih radnika za postojeće ponude, obavljanje potrebnih obuka, savjet i pomoć radnicima tokom procesa. Ako to obje strane traže, predstavnici socijalnih aktera, međuvladine i nevladine organizacije aktivne u području migracija i razvojne saradnje koje imenuju ugovorne strane mogu učestvovati u radu Komisije kao savjetnici. 2. Radnici koji budu odabrani potpisuju ugovor, uglavnom u roku od najviše 30 dana, a po zahtjevu će dobiti putne isprave. Kopija ugovora o radu dostavlja se ekvadorskim organima. Ugovor o radu može se zamijeniti sličnim dokumentom, u zavisnosti od prirode rada, kako to odredi zajednička komisija ustanovljena po članu 21 ovog Sporazuma. 3. Zahtjevi za privremene ili boravišne vize u okviru ovog Sporazuma prioritetno se obrađuju u odgovarajućem španskom konzularnom uredu. Vize koje se unose u pasoš navode vrstu, namjenu i trajanje odobrenog boravka u Španiji. Kad je trajanje šest mjeseci ili kraće, sama viza dovoljna je dokumentacija za boravak.

Član 5

1. Ekvadorski zvaničnici, zajedno sa španskim, unutar svojih nadležnosti pružaju Komitetu za odabir svu moguću pomoć u radu. Koliko je moguće doprinose procesu obuke odabranih radnika, ako je to potrebno, i njihovom odlasku u Španiju u zadatom roku. Administrativne procedure vezane za put od Ekvadora do Španije snose zainteresirane strane ili, ako ne one, onda ugovorne kompanije. 2. Prije polaska, radnicima se daju informacije koje su im potrebne da bi došli do odredišta, i sve što trebaju da znaju o uvjetima boravka, rada, smještaja i plaći. 3. Odgovarajući španski organi izdaju imigrantima neophodne dozvole za boravak i rad.

POGLAVLJE III: Rad, socijalni uvjeti i socijalna prava radnika migranata

Član 6 U skladu sa domaćim zakonima i međunarodnim pravom, kad se izdaju potrebne boravišne i radne dozvole, svaka strana će građanima druge strane omogućiti sve što im je potrebno za obavljanje radnih aktivnosti uz naknadu, za kvalificirani ili nekvalificirani rad, za sebe ili za druge, ravnopravno sa državljanima zemlje boravka.

256

Ekvadorski radnici migranti uživaju pravo na održavanje porodične zajednice, kako je predviđeno španskim zakonima.

Član 7 Plaća i drugi uvjeti za rad radnika migranata, uključujući njihovo učešće u sistemu socijalne zaštite, određuju se njihovim ugovorima u skladu sa kolektivnim ugovorima ako ih ima, ili sa drugim propisima o španskim radnicima koji rade isti posao sa sličnim kvalifikacijama.

Član 8 Radnici migranti podliježu obavezama i uživaju beneficije uspostavljene Hispano-ekvadorskim sporazumom o socijalnoj zaštiti od 1.4.1960. i dodatnim sporazumom od 8.5.1974, te domaćim propisima obje ugovorne strane.

Član 9

Sva neslaganja koja se mogu pojaviti između poslodavaca i radnika migranata rješavaju se u skladu sa španskim zakonima i važećim bilateralnim sporazumima, uključujući Sporazum o dvojnom državljanstvu između ove dvije zemlje od 4.3.1964, izmijenjen Protokolom od 25.8.1995.

POGLAVLJE IV: Posebne odredbe za sezonske radnike

Član 10 Privremeni radnik je ekvadorski državljanin koji ima odobrenje da ulazi u Španiju i izlazi iz nje u okviru ovog Sporazuma, kako bi se bavio sezonskim ili projektnim radom, i koji ima ugovor o radu čije se trajanje poklapa sa prirodom i trajanjem datog projekta.

Član 11 Odabir sezonskih radnika i njihovo putovanje u Španiju i tretman koji tamo uživaju podliježu općim pravilima ustanovljenim ovim Sporazumom.

Plaća privremenih radnika i drugi uvjeti rada određuju se njihovim ugovorom, u skladu sa kolektivnim ugovorima ako postoje, ili u skladu sa važećim zakonima o španskim radnicima koji obavljaju iste poslove sa sličnim kvalifikacijama.

Član 12 Prije nego što budu angažirani, sezonski radnici potpisuju obavezu da će se vratiti u Ekvador kad im dozvole isteknu, te da će se u roku od mjesec dana od povratka u svoju zemlju morati javiti istom španskom konzularnom uredu koji im je izdao posljednju vizu sa privremenom dozvolom, i predočiti isti pasoš u koji je ta posljednja viza unesena. Neispunjavanje ove obaveze uzima se u obzir pri razmatranju svake druge prijave za radnu ili boravišnu dozvolu koju podnesu španskim vlastima, koje će u te svrhe o tome obavijestiti ekvadorske vlasti

Ako sezonski radnici u Španiji izgube pasoš, nova putna isprava će nositi broj ranijeg pasoša, sa naznakom da je njegov nositelj sezonski radnik. Gubitak ili krađa pasoša prijavljuju se odmah i španskoj policiji i odgovarajućim ekvadorskim organima u Španiji, koji o tome obavještavaju španski konzulat u Quitou.

257

POGLAVLJE V: Povratak migranata

Član 13 Ugovorne strane obavezuju se da će preduzeti koordinirane mjere na organiziranju programa dobrovoljne repatrijacije za ekvadorske radnike migrante u zemlju porijekla.

U tom smislu, preduzet će se koraci na promociji ponovnog ulaska radnika migranata u Ekvador uz dodatnu vrijednost iskustva stečenog tokom imigracije kao faktora ekonomskog, socijalnog i tehnološkog razvoja. Ugovorne stane potiču pokretanje razvojnih projekata vlastitim sredstvima i sredstvima međunarodnih organizacija za saradnju, za stručnu obuku mirganata i priznavanje stručne obuke koju su pohađali u Španiji, kako bi se promovirala uspostava malih i srednjih preduzeća migranata koji se vraćaju u Ekvador, da bi se stvarale dvonacionalne korporacije koje povezuju poslodavce i radnike, te da bi se u drugim područjima ekonomskog i socijalnog razvoja potakle aktivnosti koje promoviraju školovanje ljudskih resursa i transfer tehnologije.

Član 14 1. Uz puno poštivanje prava i garancija koje su sadržane u propisima obje zemlje, svaka

ugovorna strana na zahtjev druge strane prima na svoju teritoriju sve osobe koje su, dok su bile na teritoriji druge strane, prekršile ili nisu ispoštovale važeće uvjete ulaska ili boravka, pod uvjetom da se može pokazati ili jasno pretpostaviti da je osoba državljanin ugovorne strane kojoj je takav zahtjev upućen.

2. Ugovorna strana koja traži će ponovo na svoju teritoriju primiti takvu osobu, ako se pokaže da ta osoba nije u vrijeme kada je zahtjev bio upućen bila državljanin ugovorne strane kojoj je zahtjev bio upućen u vrijeme odlaska sa teritorije zemlje koja podnosi zahtjev.

3. Bez obzira na odredbe stava 1 ovog člana, vlasti ugovorne strane koja podnosi zahtjev preduzimaju mjere kojima se omogućava odlazak i postepena i dobrovoljna repatrijacija osoba koje na njenoj teritoriji borave bez dokumenata, tako da se onima koji to traže garantira da će data ambasada vrlo brzo obraditi njihove vize za boravak i rad, te garantirati posao ugovornoj strani koja podnosi zahtjev.

Odredbe ovog odjeljka važe za prijave podnesene prije 1.3.2001.

Član 15 1. Svaka ugovorna strana, na zahtjev druge ugovorne strane, ponovo prima na svoju

teritoriju sve državljane trećih zemalja ili apatride koji su prekršili ili nisu ispoštovali važeće uvjete ulaska ili boravka strane koja podnosi zahtjev, pod uvjetom da se pokaže ili može pretpostaviti da je taj državljanin ušao na teritoriju zemlje koja podnosi zahtjev nakon što se zadržavao, boravio ili prolazio kroz teritoriju ugovorne strane kojoj se zahtjev podnosi.

2. Obaveza readmisije ustanovljena prethodnim stavom ne odnosi se na državljane trećih zemalja ili apatride koji ulaze na teritoriju ugovorne strane koja podnosi zahtjev, a da pri tome imaju vizu ili boravišnu dozvolu te ugovorne strane, ili joj je ta ugovorna strana izdala vizu ili boravišnu dozvolu nakon ulaska.

Član 16

1. Svaka ugovorna strana će, na pismeni zahtjev druge ugovorne strane, odobriti avionski tranzit, sa ili bez pratnje, za državljane trećih zemalja, kad je prijem u državu odredišta i svaku drugu državu na putu garantiran. Država ugovornica koja podnosi zahtjev garantira ugovornoj strani kojoj se zahtjev podnosi da osoba kojoj se odobrava tranzit ima važeću kartu i putnu ispravu za zemlju odredišta.

258

2. Država koja podnosi zahtjev preuzima punu odgovornost za državljane treće zemlje dok ne dođu do konačnog odredišta.

3. Ako se kretanje osobe obavlja uz pratnju, pratnja neće napuštati međunarodni dio aerodroma države ugovornice kojoj je podnesen zahtjev.

4. Troškove prevoza do države odredišta, uključujući troškove tranzita, koji proizlaze iz povratka državljanina treće zemlje, snosi država ugovornica koja podnosi zahtjev.

Član 17

1. Strana koja podnosi zahtjev snosi putne troškove osobe za koju je tražen ponovni ulazak, sve dok ta osoba ne dođe do granice ili aerodroma ugovorne strane kojoj je zahtjev podnesen.

2. U smislu stava 3 člana 14, ugovorna strana koja podnosi zahtjev obavezuje se da pruži svu neophodnu pomoć za taj proces, nakon razmatranja svakog pojedinačnog zahtjeva za takvu pomoć.

POGLAVLJE VI: Odredbe o primjeni i koordinaciji ovog Sporazuma

Član 18 1. Ministarstvo unutrašnjih poslova Španije, preko Vladinog ureda za strane državljane i

imigraciju [Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración], te Ministarstvo vanjskih poslova Ekvadora, preko svog Političkog odjela, zajednički ustanovljavaju procedure za primjenu ovog Sporazuma, sarađivat će i jedni druge konsultirati direktno, kako je potrebno za primjenu.

2. Prije stupanja ovog Sporazuma na snagu, ugovorne strane će jedna drugu diplomatskim kanalima obavijestiti o imenima zvaničnika koje su organi, navedeni u članu 1, odredili za provođenje procedura ustanovljenih ovim Sporazumom.

3. Ako se pojave teškoće u primjeni ovog Sporazuma, konsultacije se obavljaju diplomatskim kanalima.

Član 19

Španske i ekvadorske vlasti obavezuju se da će intenzivirati bilateralnu saradnju s ciljem da kontroliraju tokove migracije, naročito kako bi osigurale da se poštuju osnovna prava ekvadorskih radnika migranata.

Ta saradnja uključuje blisku saradnju u borbi protiv ilegalne imigracije, eksploatacije i kršenja socijalnih prava, lažnih dokumenata, a naročito ilegalne trgovine ljudima.

Član 20 Kao element saradnje koja je spomenuta u prethodnom članu, ugovorne strane će pokrenuti i voditi obrazovne kampanje za potencijalne migrante kako bi ih obavijestile o pravima i socijalnim obavezama koje imaju, te kako bi spriječile rizik i posljedice ilegalne migracije i korištenja krivotvorenih ili izmijenjenih dokumenata, te kako bi odvraćale od korištenja mreža za trgovinu ljudima.

Član 21 Uspostavlja se Zajednički komitet za koordinaciju, sa sljedećim ciljevima:

a) nastavak rada na provedbi ovog Sporazuma i određivanje neophodnih mjera u te svrhe;

b) predlaganje izmjena kad je to potrebno; c) omogućavanje blagovremene distribucije informacija o sadržaju ovog Sporazuma u

obje zemlje;

259

d) rješavanje svih problema koji se mogu pojaviti u njegovoj primjeni.

Komitet će se naizmjenično sastajati u Ekvadoru i u Španiji, na zahtjev jedne od strana, pod uvjetima i na datum koji je određen uzajamnim dogovorom, najmanje jednom godišnje. Članove Komiteta imenuju nadležni organi obje zemlje.

Član 22 4. Svaka ugovorna strana će drugu ugovornu stranu obavijestiti kada budu ispunjeni

uvjeti za stupanje ovog Sporazuma na snagu. 5. Ovaj Sporazum stupa na snagu prvog dana drugog mjeseca nakon što obje strane

jedna drugu obavijeste o tome da su domaći pravni uvjeti za stupanje na snagu zadovoljeni.

6. Ovaj Sporazum privremeno se primjenjuje nakon 30 dana od datuma potpisivanja. 7. Ovaj Sporazum je neograničenog trajanja. 8. Svaka od ugovornih strana može djelomično ili u potpunosti obustaviti primjenu ovog

Sporazuma na određeno vrijeme, iz razloga državne sigurnosti, javnog reda ili javnog zdravlja. Obavještenje o usvajanju ili otkazivanju takve mjere se prosljeđuje diplomatskim kanalima na najbrži mogući način.

9. Svaka od ugovornih strana može ovaj Sporazum otkazati pismenim putem, diplomatskim kanalima.

Ovaj Sporazum prestaje važiti 90 dana nakon datuma obavještenja o otkazivanju. Potpisano u Madridu, u dva podjednako važeća primjerka na španskom jeziku, 21. maja 2001. godine. Za Republiku Ekvador Francisco Carrión Mena, ambasador Republike Ekvador Za Kraljevinu Španiju Enrique Fernández-Miranda y Lozana, delegat Vlade za strane državljane i imigraciju Sporazum se privremeno primjenjuje od 28.6.2001, 30 dana nakon dana potpisivanja, kako je određeno članom 22, stav 3. Javnost se obavještava o tome. U Madridu, 1.6.2001, Julio Núñez Montesinos, tehnički generalni sekretar

260

Bibliografija Abella, M. 1997 Sending Workers Abroad A Manual for Low and Middle Income Countries. ILO,

Geneva 2000 “Policies and Institutions for the Orderly Movement of Labour Abroad”, ILO Briefing

Paper, ILO, Geneva

Achacoso T. 1987 Market Development and Organizational Change in the Field of Overseas

Employment Administration: The Philippines Experience” Unpublished Paper, Manila

2002 “International Labour Migration Institutions of Bangladesh, India, Sri Lanka in Ferment: The Philippines as a Catalyst”, paper prepared for IOM Dhaka, November 2002

Allasino, E., Reyneri, E., Venturini, A., Zincone, G. 2004 Labour Market Discrimination against Migrant Workers in Italy, ILO, Geneva

Anderson, B., Rogaly, B. 2005 Forced Labour and Migration to the UK, Study prepared by COMPAS in

collaboration with the Trades Union Congress, http://www.tuc.org.uk/international/tuc-9317-f0.pdf

Andska zajednica 2003 Andean Labour Migration Instrument, Decision 545

http://www.comunidadandina.org/ingles/treaties/dec/D545e.htm Arango, J., Jachimowicz, M. 2005 “Regularizing Immigrants in Spain: A New Approach”, Migration Information

Source, September 2005, http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=331

Asia, M. 1992 “Overseas Employment Policy” in G. Battistela and A. Paganoni, (eds.), Philippine

Labor Migration: Impact and Policy, Scalabrini Migration Center, Manila Barbados 1997 Official Gazette of Barbados, Statutory Instruments Supplement, S.I. No. 31 of 1997 Barcelona Declaration 1995 Declaration adopted at the Euro-Mediterranean Conference, Barcelona, Spain,

27-28 November 1995, http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/bd.htm Baruah, N.

2003a “Capacity Building and Interstate Cooperation to Protect Migrant Workers and Facilitate Orderly Labour Migration” in Labour Migration in Asia – Trends, challenges and policy responses in countries of origin, IOM, Geneva

2003b Bilateral Labour Agreements for Managing Migration, IOM, Geneva 2004 IOM Statement at Public Hearing on Migration, Integration and Development – Towards a European Policy, European Parliament, Brussels 2006a “The Regulation of Recruitment Agencies: Experience and good practices in

countries

261

of origin in Asia”, in C. Kuptsch (ed.), Merchants of Labour, ILO, Geneva 2006b “Remittances to Least Developed Countries – Issues, Policies, Practices and

Enhancing Development Impact”, Paper presented at the Ministerial Conference of the Least Developed Countries on Enhancing the Development Impact of Remittances, Cotonou, Benin

Bednarz, J., Kramer, R.G. 2004 “Labour Migration to the United States” in Migration for Employment: Bilateral Agreements at a Crossroads, OECD, Paris Bendick Jr., M. 1996 Discrimination against Racial/Ethnic Minorities in Access to Employment in the

United States: Empirical findings from situation testing, ILO, Geneva Bobeva, D., Garson, J-P. 2004 “Overview of Bilateral Agreements and Other Forms of Labour Recruitment”,

Migration for Employment: Bilateral Agreements at a Crossroads, OCED, Paris Böhning, W.R. 1996 Employing Foreign Workers: A Manual on Policies and Procedures of Special

Interest to Middle- and Low-Income Countries, ILO, Geneva 2003 “The Protection of Temporary Migrants by Conventions of the ILO and the UN”,

paper presented to the International Institute for Labour Studies Workshop on Temporary Migration – Assessment and Practical Proposals for Overcoming Protection Gaps, Geneva, 18-19 September 2003,

http://www.ilo.org/public/english/bureau/inst/download/bohning.pdf Bovenkerk, F., Gras, M., Ramsoedh, D. 1995 Discrimination against Migrant Workers and Ethnic Minorities in Access to

Employment in the Netherlands, ILO, Geneva Kanada 1991 Canada-Québec Accord Relating to Immigration and Temporary Admission of

Aliens (5 February 1991), http://www.cic.gc.ca/english/policy/fed-prov/can-que.html 2001a Immigration and Refugee Protection Act (S.C. 2001, c. 27.), CIC, Bill C-11-

Immigration and Refugee Protection Act: Overview, CIC, Ottawa, http://www.cic.gc.ca/english/irpa/c11-overview.html

2001b Planning Now for Canada’s Future: Introducing a Multi-year Planning Process and the Immigration Plan for 2001 and 2002, CIC, Ottawa, http://www.cic.gc.ca/english/pub/anrep01.html

2002a Building a Nation: The Regulations under the Immigration and Refugee Protection Act (March 2002) CIC, Ottawa

2002b Government Response to the Report of the Standing Committee on Citizenship and Immigration (June 2002), CIC, Ottawa

2002c Immigration and Refugee Protection Regulations, SOR/2002-227 (11 June 2002) 2002d The Live-in Caregiver Program for Employers and Caregivers Abroad,

Minister of Public Works and Government Services, Ottawa, http://cicnet.ci.gc.ca/english/pub/caregiver/index.html 2004 Facts and Figures 2004: Immigration Overview-Permanent and Temporary Residents, CIC, Ottawa, http://www.cic.gc.ca/english/pub/facts2004/overview/index.html

262

2005a “Immigration Minister Tables the 2004 Annual Report to Parliament on Immigration”, Citizenship and Immigration Canada News Release 2005-03 (Ottawa, 31 October 2005), http://www.cic.gc.ca/english/press/05/0523-e.html

2005b The Monitor (Fall 2005), CIC, Ottawa, http://www.cic.gc.ca/english/monitor/current.html 2006 Canadian Seasonal Agricultural Workers Programme, http://www.sdc.gc.ca/en/epb/lmd/fw/seasagri.shtml (visited March 2006) 2006 Memorandum of Understanding for the Entry of Temporary Foreign Workers for Projects in the Alberta Oil Sands, EUB, Alberta, http://www.sdc.gc.ca/en/epb/lmd/fw/mouforOilAlberta.pdf (visited March 2006) Caribbean Community and Common Market (CARICOM) 1997 Agreement on Social Security, Official Gazette of Barbados, Statutory Instruments

Supplement, S.I. No. 31 of 1997

CENWOR 2001 Women Migrant Workers of Sri Lanka, CENWOR, Colombo, www.cenwor.lk/migworkers.html

Cholewinski, R. 1997 Migrant Workers in International Human Rights Law: Their Protection in Countries

of Employment, Clarendon Press, Oxford 2004 The Legal Status of Migrants Admitted for Employment: A Comparative Study of

Law and Practice in Selected European States, Council of Europe, Strasbourg 2005 Study on Obstacles to Effective Access of Irregular Migrants to Minimum Social

Rights, Council of Europe, Strasbourg Colectivo IOE 1996 Labour Market Discrimination against Migrant Workers in Spain Geneva, ILO Condon B., McBride, J.B. 2003 “Do You Know the Way to San Jose?: Resolving the Problem of Illegal Mexican Migration to the United States” (2003) 17 Georgetown Immigration Law Journal 251 Cornelius, W.A. 2001 “Death at the Border: The Efficacy and ‘Unintended’ Consequences of U.S.

Immigration Control Policy 19932000” (2001) 27(4) Population and Development Review 661

Vijeće Evrope 1950 European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms (4 November 1950) ETS No. 5. 1961 European Social Charter (18 October 1961) ETS No. 35 1964 European Code of Social Security (16 April 1964) ETS No. 48 1972 European Convention on Social Security (14 December 1972) ETS No. 78 1977 European Convention on the Legal Status of Migrant Workers (24 November 1977)

ETS No. 93 1988 European Social Charter, Additional Protocol (5 May 1988) ETS No. 128 1990 European Code of Social Security (Revised) (6 November 1990) ETS No. 139 (not in

force) 1995 Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of

Collective Complaints (9 November 1995) ETS No. 158

263

1996 Revised European Social Charter (3 May 1996) ETS No. 163 2003 International Federation of Human Rights (FIDH) v. France, Complaint No. 14/2003,

http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Esc/4_Collective_complaints/List_of_collective_complaints/RC14_on_merits.pdf

2005a European Convention on Action against Trafficking in Human Beings (16 May 2005) ETS No. 197

2005b Committee of Ministers Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons (CAHAR) – Twenty Guidelines on Forced Return (CM(2005)40 final and Addendum final and CM/Del/Dec(2005)924/10.1),

http://press.coe.int/cp/2005/253a(2005).htm Češka 2004 A Handbook for Persons Interested in Permanent Immigration into the Czech

Republic, IOM and Ministry of Labour and Social Affairs (MLSA), http://www.imigrace.mpsv.cz/?lang=en&article=project

2005 Detailed Information concerning Some Aspects of the Pilot Project, IOM and Ministry of Labour and Social Affairs (MLSA), http://www.imigrace.mpsv.cz

Dench, S., Hurstfield, J., Hill, D., Akroyd, K. 2006 Employers’ Use of Migrant Labour: Summary Report, Home Office Online Report

03/06, http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs06/rdsolr0306.pdf Drbohlav, D., Horakova, M., Janska, E. 2005 “Czech Republic” in J. Niessen, Y. Schibel and C. Thompson (eds), Current

Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue Migration Policy Group, Brussels

Drucker, P. 1993 Managing for the Future: The 1990’s and Beyond, Truman Talley Books/Plume, New York

El Qorchi, M., Maimb, S.M., Wilson, J.F. 2003 Informal Fund Transfer Systems: An Analysis of the Informal Hawala System,

IMF, Washington D.C.

Evropska unija 1963 Ankara Agreement (12 September 1963), OJ 1973 C 113/2 1964 Council Directive 64/221/EEC of 25 February 1964 on the co-ordination of special

measures concerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public health, OJ Sp. Ed. Series-I (63-64) 117

1968 Council Regulation 1612/68/EEC of 15 October 1968 on free movement for workers within the Community, OJ Sp. Ed. Series-I 68(II)

1970 Protocol to the Ankara Agreement (23 November 1970), OJ 1973 C 113/18 1971 Council Regulation 1408/71/EEC of 14 June 1971 on the application of social

security schemes to employed persons, to self-employed persons and to members of their families moving within the Community, OJ 1971 L 149/2 (as amended by Regulation No. 1606/98/EC of 29 June 1998, OJ 1998 L 209/1)

1972 Council Regulation 574/72/EEC of 21 March 1972 fixing the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/71 on the application of social security

264

schemes to employed persons and their families moving within the Community, OJ 1972 L 74/1

1976 Council Directive 76/207/EEC of 9 February 1976 on the implementation of the principle of equal treatment of men and women as regards access to employment, vocational training and promotion, and working conditions, OJ 1976 L 39/40 (as amended by Directive 2002/73/EEC of 23 September 2002, OJ 2002 L 269/15)

1980 EEC-Turkey Association Council Decision 1/80 (19 September 1980) 1990 Schengen Implementing Agreement (1990) OJ 2000 L239/19 1994 Council Resolution of 20 June 1994 on limitation on admission of third-country

nationals to the territory of the Member States for employment, OJ 1996 C 274/3 1999 Presidency Conclusions, Tampere European Council 15-16 October 1999, Bulletin

EU 10-1999 2000a Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal

treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, OJ 2000 L 180/22 2000b Commission, Communication to the Council and the European Parliament on a

Community Immigration Policy, COM (2000) 757, 22 November 2000 2000c Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general

framework for equal treatment in employment and occupation, OJ 2000 L 303/16 2000d Charter of Fundamental Rights of the European Union (December 2000), OJ 2000 C

364/1 2001 Council Regulation 539/2001/EC of 15 March 2001 listing the third countries whose

nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, OJ 2001 L 81/1

2002a Proposal for a Comprehensive Plan to Combat Illegal Immigration and Trafficking of Human Brings in the European Union (28 February 2002) OJ 2002 C 142/23

2002b Council Framework Decision 2002/629/JHA of 19 July 2002 on combating trafficking in human beings, OJ 2002 L 203/1

2002c Treaty Establishing the European Community (consolidated version as amended), OJ 2002 C 325/33

2002d Council Directive 2002/90/EC of 28 November 2002 defining the facilitation of unauthorized entry, transit and residence, OJ 2002 L 328/17

2002e Council Framework Decision 2002/946/JHA of 28 November 2002 on the strengthening of the penal framework to prevent the facilitation of unauthorized entry, transit and residence, OJ 2002 L 328/1

2002f Council Return Action Programme (28-29 November 2002), Doc. 14673/02 2003a Council Regulation 859/2003/EC of 14 May 2003 extending the provisions of Reg.

(EEC) No 1408/71 to nationals of third countries who are not already covered by these provisions solely on the ground of their nationality OJ 2003 L 124/1

2003b Commission, Communication on Immigration, Integration and Employment, COM (2003) 336, 3 June 2003

2003c Accession Treaty, OJ 2003 L 236/17 2003d Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family

reunification, OJ 2003 L 251/12 2003e Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-

country nationals who are long-term residents, OJ 2004 L 16/44 2004a Council Regulation 2004/377/EC of 19 February 2004 on the creation of an

immigration liaison officers network, OJ 2004 L 64/1 2004b Council Directive 2004/38/EC of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union

and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States, OJ 2004 L 158/77; OJ 2004 L 229/35 (Corrigendum)

2004c Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004 on the residence permit issued to third-country nationals who are victims of trafficking in human beings or who have

265

been the subject of an action to facilitate illegal immigration, who cooperate with the competent authorities, OJ 2004 L 261/19

2004d Commission, Study on the Links between Legal and Illegal Migration, COM (2004) 410, 4 June 2004

2004e Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Bulgaria, of the other part OJ 2004 L 358/3

2004f Council Regulation 2007/2004/EC of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, OJ 2004 L 349/1

2004g Presidency Conclusions, Brussels European Council, 4-5 November 2004, Bulletin EU 11-2004

2004h Press Release, 2618th Council Meeting, Justice and Home Affairs, Brussels (19 November 2004), Doc. 1 4615/04 (Presse 321)

2004i Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service, OJ 2004 L 375/12

2004j Council Regulation 2133/2004/EC of 13 December 2004 on the requirement for the competent authorities of the Member States to stamp systematically the travel documents of third country nationals when they cross the external borders of the Member States and amending the provisions of the Convention implementing the Schengen agreement and the common manual to this end, OJ 2004 L 369/5

2004k Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the Visa Information System (VIS) and the exchange of data between Member States on short stay-visas, COM (2004) 835, 28 December 2004

2005a EU Plan on best practices, standards and procedures for combating and preventing trafficking in human beings, OJ 2005 C 311/1 Euro-Mediterranean Association Agreement 1998 Euro-Mediterranean Association Agreement with Tunisia, OJ 1998 L 97/2 2000 Euro-Mediterranean Association Agreement with Morocco, OJ 2000 L 70/2 2002 Euro-Mediterranean Association Agreement with Algeria, Council Doc. 6786/02 – 12 April 2002

2005b Commission, Migration and Development: Some Concrete Orientations, COM (2005) 390, 1 September 2005

2005c Commission, Proposal for a Directive on common standards and procedures for returning illegal residents, COM (2005) 391, 1 September 2005

2005d Council Directive 2005/71/EC of 12 October 2005 on a specific procedure for admitting third-country nationals for the purpose of scientific research, OJ 2005 L 289/15

2005e Press Release “EU-Russia relations: next steps towards visa facilitation and readmission agreement”, Luxembourg Doc. IP/05/1263 12 October 2005,

http://europa.eu.int/comm/external_relations/russia/intro/ip05_1263.htm 2005f Policy Plan on Legal Migration, COM (2005) 669, 21 December 2005 2005g EU-Russia agreement on Visa facilitation, http://europa.eu.int/comm/justice_home/faq/external/faq_external_en.htm 2006 Commission, Communication to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Report on the Functioning of the Transitional Arrangements set out in the 2003 Accession Treaty

(period 1 May 2004 – 30 April 2006), COM (2006) 48, 8 February 2006 Euro-Mediterranean Association Agreement 1998 Euro-Mediterranean Association Agreement with Tunisia, OJ 1998 L 97/2 2000 Euro-Mediterranean Association Agreement with Morocco, OJ 2000 L 70/2

266

2002 Euro-Mediterranean Association Agreement with Algeria, Council Doc. 6786/02 – 12 April 2002

European Court of Human Rights Gaygusuz v. Austria (1966) 23 EHRR 364 Boultif v. Switzerland, Eur. Ct HR, judgment of 2 August 2001 Sen v. Netherlands, Eur. Ct. HR, judgment of 21 December 2001 Piorrez v. France, Eur. Ct. HR, judgment of 30 September 2003 European Court of Justice 1975 Case 36/75, Rutili v. Minister of the Interior [1975] ECR 1219 1977 Case 30/77, R v. Bouchereau [1977] ECR 1999 1989 Case 113/89, Rush Portuguesa [1990] ECR I-1417 1993 Case 42/93, Vander Elst [1994] ECR I-3803 1997 Case 340/97, Nazli [2000] ECR I-957 2003a Case 445/03, Commission v. Luxembourg [2004] ECR I-10191 2003b Case 540/03, Parliament v. Council OJ 2004 C 47/21 (pending) France 2001 Première Synthèses: La Dimension Régionale des Difficultés de Recrutement,

Situation en Juin 2000, Ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques, No. 43.1

Geronimi, E. 2004 Acuerdos bilaterales de mano de obra: modo de empleo, International Migration

Paper 65, ILO, Geneva Germany 2006 German Federal Ministry of the Interior website “Labour Recruitment”,

http://www.zuwanderung.de/english/1_anwerbung.html (visited 28 February 2006) Ghosh, B. 1998 Huddled Masses and Uncertain Shores: Insights into Irregular Migration, Martinus

Nijhoff, The Hague

Globalna komisija o međuarodnim migracijama (GCIM) 2005 Migration in an Interconnected World: New directions for action, GCIM, New York

Goldberg, A., Mourinho, D., Kulke, U. 1996 Labour Market Discrimination against Foreign Workers in Germany, ILO, Geneva

Groenendijk, K. 2004 “Legal Concepts of Integration in EU Migration Law” (2004) 6 European Journal of

Migration and Law 111

Gvatemala 2004 Survey on the Impact of Family Remittances on Guatemalan Homes, Office of Vice President of the Republic of Guatemala, Central American Bank for Economic Integration, Bank of Guatemala and IOM, Guatemala

267

Harvey, A. 2006 “Managed Migration: Points-based System”, Monthly News for Members,

Immigration Law Practitioners’ Association (March 2006) Holzmann, R. Koettl, J. and Chernetsky, T. 2005 Portability Regimes of Pension and Health Care Benefits for International Migrants:

An Analysis of Issues and Good Practices, Social Protection, Discussion Paper Series No. 519, World Bank, Washington D.C.

Humblet M., Silva, R. 2002 Standards for the XXIst Century. Social Security, ILO, Geneva Indija 2004 Emigration and You: An Information Booklet, Office of the Protector General of Emigrants, Ministry of Labour, New Delhi Interamerički sud za ljudska prava 2003 “Legal Status of Undocumented Migrants”, Advisory Opinion OC-18/2003 of 17

December 2003, http://www.corteidh.or.cr/serieapdf_ing/seriea_18_ing.pdf Međunarodni centar za politiku rada u migracijama i razvoj (ICMPD) 2003 Conference of Ministers on the Prevention of Irregular Migration in the Wider

European Region: Recommendations, http://www.icmpd.org/uploadimg/Rhodes%20recommendations.pdf

Međunarodna konfederacija slobodnih sindikata (ICFTU) 2002 Trade Union World Briefing (December 2002) ICFTU, Brussels Međunarodna organizacija rada 1919 ILO Constitution, http://www.ilo.org/public/english/about/iloconst.htm 1989 Introduction to Social Security, ILO, Geneva 1991 “Promotion and Development of Licensed Foreign Employment Agencies”, Seminar

conducted in Colombo, Sri Lanka, sponsored by ILO/UNDP/CIDA and Swiss Government, 23-24 July 1991

1994 Committee of Independent Experts on the Application of Conventions and Recommendations, General Survey on Freedom of Association and Collective Bargaining, Report III, Part 4B, ILO, Geneva, http://www.ilo.org/ilolex/english/surveyq.htm

1997 Guidelines on Special Protective Measures for Migrant Workers in Time-bound Activities (Doc. MEIM/1997/D.4), adopted by the Tripartite Meeting of Experts on Future ILO Activities in the Field of Migration, ILO, Geneva

1998 Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work. International Labour Conference, 86th Session, 1998, ILO, Geneva,

http://www.ilo.org/dyn/declaris/DECLARATIONWEB.static_jump?var_language=EN&var_pagename=DECLARATIONTEXT

1999a General Survey on Migrant Workers, International Labour Conference, 87th Session, 1999, Report III (Part 1B), ILO, Geneva 1999b Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (CEACR), Report III (Part 1A), International Labour Conference,

87th Session, ILO, Geneva 2001a International Labour Conference, 89th Session, Social Security – A new consensus, Resolution and Conclusions concerning social security, ILO, Geneva

268

2001b Case No. 2121 (23 March 2001), Complaint presented by the General Union of Workers of Spain (UGT); ILO, Committee on Freedom of Association, Report No. 327, Vol.LXXXV, 2002, Series B, No. 1,

http://webfusion.ilo.org/public/db/standards/normes/libsynd/index.cfm?hdroff=1 2002a Committee on Freedom of Association, Report No. 327, Vol. LXXXV, 2002, Series

B, No. 1, http://webfusion.ilo.org/public/db/standards/normes/libsynd/index.cfm?hdroff=1

2002b Case No. 2227 (18 October 2002), Complaint presented by the American Federation of Labour and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) and the Confederation of Mexican Workers (CTM); ILO, Committee on Freedom of Association, Report No. 332, Vol. LXXXVI, 2003, Series B, No. 3

2002c Health and Safety at Work: A Trade Union Priority, Labour Education 2002/1, No. 126, ILO Bureau for Workers’ Activities, Geneva,

http://www.ilo.org/public/english/dialogue/actrav/publ/126/126e.pdf 2003a Protection of Wages: Standards and Safeguards Relating to the Payment of Labour Remuneration, General Survey on the Protection of Wages Convention, (No. 95) and

the Protection of Wages Recommendation No. 85, 1949, International Labour Conference, 91st Session, 2003, Report III, ILO, Geneva

2003b International Labour Migration Survey, ILO, Geneva 2003c An Information Guide Preventing Discrimination, Exploitation and Abuse of Women Migrant Workers: Booklets 1-6, Gender Promotion Programme – Employment

Sector, ILO, Geneva, http://www.ilo.org/public/english/employment/gems/advocacy/protect.htm

2004a Towards a Fair Deal for Migrant Workers in the Global Economy, Report VI, International Labour Conference, 92nd Session, ILO, Geneva, http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc92/pdf/pr-22.pdf 2004b Resolution concerning a fair deal for migrant workers in a global economy,

International Labour Conference, 92nd Session, ILO, Geneva, http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/ilcmig_res-eng.pdf 2005 Draft ILO Multilateral Framework on Labour Migration: Non-binding Principles and Guidelines for a Rights-based Approach to Labour Migration, adopted by the

Tripartite Meeting of Experts on Labour Migration, 31 October to 2 November 2005, Doc. TMMFLM/2005/1, ILO, Geneva,

http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/gb/docs/gb295/pdf/tmmflm-1.pdf 2006a Guide to Private Employment Agencies: Regulation, Monitoring and Enforcement, (draft), ILO, Geneva 2006b Trafficking for Forced Labour: How to monitor the recruitment of migrant workers,

ILO, Geneva. Međunarodna organizacija za migracije (IOM) 1999 Technical Cooperation Centre for Eastern Europe and Central Asia, The Return of Irregular Migrants: The Challenge for Central and Eastern Europe, 30 September

1999, IOM, Geneva 2003a Labour Migration in Asia – Trends, challenges and policy responses in countries of origin, IOM, Geneva 2003b “Compendium of Labour Migration Policies and Practices in Major Asian Labour

Sending Countries”, Labour Migration in Asia – Trends, challenges and policy responses in countries of origin, IOM, Geneva

2003c World Migration 2003: Challenges and Responses for People on the Move, World Migration Report Series Vol. 2, IOM, Geneva

2003d Comments on the EU Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, IOM Geneva

269

2003e Joint IOM-OECD-World Bank Seminar on Trade and Migration, Geneva, 12-14 November 2003, http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200311.shtml

2003f International Labour Migration – Trends and IOM Policy and Programmes, Doc. MC/INF/264, 86th Session, IOM Council, Geneva

2004a Return Migration, Policies and Practices in Europe, IOM, Geneva 2004b IOM-World Bank-WTO Seminar on Managing the Movement of People: What can

be learned for Mode 4 of the GATS, Geneva, 4-5 October 2004, http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200410.shtml

2005a World Migration 2005: Costs and Benefits of International Migration, World Migration Report Series Vol. 3, IOM, Geneva

2005b Labour Administrators’ Training Curriculum (Draft), IOM, Geneva 2005c Labour Migration in Asia – Protection of Migrant workers, Support Services and

Enhancing Development Benefits, IOM, Geneva 2005d International Agenda for Migration Management, Swiss Federal Office for

Migration/IOM, Berne, http://www.iom.int//DOCUMENTS/OFFICIALTXT/EN/IAMM_E.pdf

2005e Interstate Cooperation and Migration, Berne Initiative Studies, Swiss Federal Office for Migration/IOM, Berne

2006 Assisted Voluntary Return Programmes in Europe, January 2006 Irska 2005a Migrant Workers & Access to the Statutory Dispute Resolution Agencies, Labour Relations Commission, Dublin,

http://www.lrc.ie/documents/publications/lrcsurveysreviews/Migrant_Workers_Study.pdf

2005b Planning for Diversity: the National Action Plan against Racism, Department of Justice, Equality and Law Reform, Dublin

2005c Review of the Employment Agency Act 1971, Department of Enterprise, Trade and Employment, Dublin, http://www.entemp.ie/publications/employment/2005/employmentagencyreview.pdf

Italija 2003 Contemporary Immigration in Italy: Current Trends and Future Prospects, Caritas

Roma Isern, J., Deshpande, R., van Doorn, J. 2004 Crafting a Money Transfers Strategy: Guidance for Pro-Poor Financial Service Providers, The Consultative Group to Assist the Poor (GCAP), Washington D.C. Ivanovičová, V. 2006 Pilot Project: Selection of Qualified Foreign Workers, PowerPoint presentation,

MLSA (Czech Republic)

Johnson, K.R. 1998 “An Essay on Immigration, Citizenship, and U.S./Mexico Relations: The Tale of

Two Treaties” (1998) 5 Southwestern Journal of Law and Trade in the Americas 121 Klein Solomon, M. 2006 “GATS Mode 4 and the Mobility of Labour” in R. Perruchoud and R. Cholewinski,

eds, International Migration Law: Developing Paradigms and Key Challenges, Asser Press, forthcoming

270

Koppenfels, A. von 2001 The Role of Regional Consultative Processes in Managing International Migration”, Migration Research Series, No. 3, IOM, Geneva Kuptsch, C. (ed.) 2005 Merchants of Labour, ILO/International Institute for Labour Studies, Geneva.

Lee, J.H. 2004 A Comparative Study on Labour Migration Management in Selected Countries:

Canada, France, Italy, United Kingdom, United States of America, Seoul: Korea Labour Institute

LeVoy, M., Verbruggen, N. 2005 Ten Ways to Protect Undocumented Migrant Workers, PICUM,

http://www.picum.org/

Martin P. 1998 “Economic Integration and Migration: The Case of NAFTA” (1998) 3 UCLA

Journal of International and Foreign Affairs 419 2003 Managing Labour Migration: Temporary Worker Programs for the 21st Century, International Institute for Labour Studies, Geneva Martin, P., Abella, M., Kuptsch, C. 2005 Managing Labour Migration in the Twenty-first Century, Yale University Press, New

Haven and London

MERCOSUR 2002 Agreement on Residence for Nationals of MERCOSUR States, Bolivia and Chile [Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile], 6 December 2002, http://www.iadb.org/intal/tratados/mercosur.htm Milos, C. 2005 Demographic Slump vs. Immigration Policy: The Case of the Czech Republic,

Working Paper 127, Center for Comparative Immigration Studies, University of California, San Diego

Ministerial Consultations on Overseas Employment for Countries of Origin in Asia 2004 Summary of Statements and Recommendations of the Ministers , Manila, Philippines 2005 Summary of Statements and Recommendations of the Ministers , Bali, Indonesia Morris, L. 2002 Managing Migration: Civil Stratification and Migrants’ Rights, Routledge, London

Mughal, R., Padilla. L. 2005 “Regulatory Frameworks for Recruitment of Migrant Workers and Minimum

Standards in Employment Contracts: A Comparative Study of Pakistan, the Philippines and Sri Lanka,” Labour Migration in Asia: Protection of Migrant Workers, Support Services and Enhancing Development Benefits, IOM, Geneva

Sporazum o slobodnoj trgovini u Sjevernoj Americi (NAFTA) 1994 North American Free Trade Agreement , NAFTA Secreteriat

271

http://www.nafta-sec-alena.org/DefaultSite/index_e.aspx?DetailID=78 Nielsen, A-G. 2006 “Co-operation Mechanisms” in R. Perruchoud and R. Cholewinski, (eds.),

International Migration Law: Developing Paradigms and Key Challenges, Asser Press, forthcoming

Norway 2002 Newsletter on Norwegian Refugee and Immigration Policy (March 2002), http://www.odin.dep.no/krd/english/doc/periodicals/immigration/016081-280003/dok-bn.html Olimova, S., Bosc, I. 2003 Labour Migration from Tajikistan, IOM, Dushanbe

Organizacija američkih država (OAS) 1948 American Declaration on the Rights and Duties of Man, OAS Res. XXX, Ninth International Conference of American States, Bogotá, Colombia 1969 American Convention on Human Rights, San José, Costa Rica, 22 November 1969,

OAS Treaty Series No. 3 Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) 1991 Migration, The Demographic Aspects, OECD, Paris 2003a The Economic and Social Aspects of Migration, Conference jointly organized by the

European Commission and the OECD, Brussels, 21-22 January 2003 2003b Joint IOM-OECD-World Bank Seminar on Trade and Migration, Geneva, 12-14

November 2003, http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200311.shtml 2004a Trends in International Migration -SOPEMI 2003, OECD, Paris 2004b Economic Survey of the Czech Republic 2004, OECD, Paris 2004c Trade and Migration: Building Bridges for Global Labour Mobility, OECD, Paris 2004d Migration for Employment: Bilateral Agreements at a Crossroads, OECD, Paris 2005 Trends in International Migration – SOPEMI 2004, OECD, Paris

Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) 1975 Conference on Security and Cooperation in Europe, Final Act, Helsinki, http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_en.pdf 2003 Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings, Decision No. 557, Doc.

PC.DEC/557 (24 July 2003), OSCE, Vienna 2005a 13th Meeting of the Economic Forum, Summary (Prague, 23-27 May 2005) Doc.

EF.GAL/33/05/Rev.1 (29 June 2005), OSCE, Vienna 2005b 13th Ministerial Council, Ljubljana, December 2005, Decision No. 2/05 on

Migration, Doc. MC.DEC/2/05; OSCE, Vienna Pechová, J. 2004 Permanent Residence in the Czech Republic, http://www.en.domavcr.cz

Pérez, N.O. 2003 “Spain: Forging an Immigration Policy”, Migration Information Source, February

2003, http://www.migrationinformation.org/Profiles/display.cfm?ID=97 Perruchoud, R., Cholewinski, R. (eds.) 2006 International Migration Law: Developing Paradigms and Key Challenges, Asser

Press, forthcoming

272

Piper, N., Sattherthwaite, M. 2006 “Migrant Women” in R. Perruchoud and R. Cholewinski (eds.), International

Migration Law: Developing Paradigms and Key Challenges, Asser Press, forthcoming Rakhmatulina, G.

2004 “The Common Economic Space: Problems and Outlook for the Future” Kazakhstan Institute for Strategic Studies, http://www.kisi.kz/old/English/Economy/Rakhmatulina_en_EDITED.pdf Reid T., et al 2000 “58 die in lorry ride to hope”, The Times, 20 June 2000 RESPECT (European Network of Migrant Domestic Workers) 2000 Migrant Domestic Workers in Europe. A Case for Action (September 2000), http://www.solidar.org/English/pdf/Briefing10.doc Roberts, B. 2004 Remittances in Armenia: Size, Impacts, and Measures to Enhance their Contribution

to Development USAID, Yerevan

Rodolfo O. de la Garza, Lowell, B.L. 2002 Sending Money Home: Hispanic Remittances and Community Development,

Rowman & Littlefield, Oxford

Rollason, N. 2004 “Labour Recruitment for Skills Shortages in the United Kingdom” in Migration for Employment: Bilateral Agreements at a Crossroads, 113, OECD, Paris Ruhs, M. 2003 Temporary Foreign Worker Programmes: Policies, Adverse Consequences, and the

Need to Make Them Work, Perspectives on Labour Migration 6, International Labour Migration Programme, ILO, Geneva, http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/pom/pom6e.pdf

2005 “Designing Viable and Ethical Labour Immigration Policies” in IOM, World Migration Report 2005: Costs and Benefits of International Migration, IOM, Geneva

Russell, S.S. 2002 Migration and Sustainable Development – The Remittances Link, Remarks for

ECOSOC Substantive Session, 2 July 2002 Ryan, B. 2005 Labour Migration and Employment Rights, Institute of Employment Rights, London

Samers, M. 2004 “An Emerging Geopolitics of ‘Illegal’ Immigration in the European Union”, 6

European Journal of Migration and Law 27 Schoukens, P. and Pieters D. 2004 “Illegal Labour Migrants and Access to Social Protection” (2004) 6(3) European

Journal of Social Security 229

273

Serra, A. Mas, P., Xalabarder, A., Pinyol, G. 2005 “Spain” in J. Niessen, Y. Schibel and C. Thompson (eds), Current Immigration

Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue (Brussels: Migration Policy Group, September 2005, http://www.migpolgroup.com/multiattachments/3012/DocumentName/EMD_Spain_2005.pdf

Smeesters, B., Nayer, A. 1999 Approche juridique de la discrimination à l‘emploi en Belgique en raison de l‘origine étrangère, ILO, Geneva

Proces iz Söderköpinga 2005 Road Map of the Söderköping Process 2005-2007,

http://soderkoping.org.ua/files/en/pub/ROADMAP_eng2.pdf Španija 2001 Royal Decree 864/2001 approving the Regulation implementing Organic Law

4/2000, as amended by Organic Law 8/2000 (Real Decreto 864/2001, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley orgánica 4/2000, reformada por la Ley orgánica 8/2000), BOE of 21 July 2001

Süssmuth, R. 2001 Zuwanderung Gestalten, Integration Fördern [Structuring Immigration – Fostering Integration], Bericht der Unabhängingen Kommission “Zuwanderung” [Report by

the Independent Commission on Migration to Germany], German Federal Ministry of Interior, http://www.zuwanderung.de/english/index.html

Švicarski savezni ured za migracije 2005a International Agenda for Migration Management, Swiss Federal Office for Migration /IOM, Berne, http://www.iom.int//DOCUMENTS/OFFICIALTXT/EN/IAMM_E.pdf 2005b Interstate Cooperation and Migration, Berne Initiative Studies, Swiss Federal Office

for Migration/IOM, Berne Tan, E. 2005 “Welfare Funds for Migrant Workers – A Comparative Study of Pakistan, the

Philippines and Sri Lanka”, in Labour Migration in Asia: Protection of Migrant Workers, Support Services and Enhancing Development Benefits. IOM, Geneva

Taran, P., McClure, I., Zegers de Beijl, R. 2006 Challenging Discrimination in Employment: A Summary of Research and a

Typology of Measures, ILO, Geneva

Kongres sindikata (TUC) 2004 Gone West: Ukrainians at work in the UK, European Union and International

Relations Department, TUC, London Tyuryukanova, E. 2005 Forced Labour in the Russian Federation Today: Irregular Migration and Trafficking

in Human Beings, ILO, Geneva, September 2005

274

UNIFEM 2004 The UNIFEM Asia Pacific Arab States Regional Program on Empowering Women

Migrant Workers in Asia, Phase I: 2001-2004 (Report), Bangkok, 2004 Ujedinjeno Kraljevstvo 1994 Immigration Rules, HC 395, 23 May 1994 2001 Projections of Occupations and Qualifications 2000/2001, Vol. I, Department for

Education and Employment, London 2004 e-skills Bulletin: Quarterly Review of the ICT Labour Market, (4th quarter),

http://www.e-skills.com/cgibin/go.pl/%7Breferer=x%7D/newscentre/ news/news.html?uid=400

2005a Gangmasters Licensing Consultation, Gangmasters Licensing Authority, London, October 2005, http://www.gla.gov.uk/consultation.htm

2005b Applying for a Work Permit under the Sectors Based Arrangements: Guidance for Employers (3 October 2005 – 2 April 2006), Home Office, Immigration and Nationality Directorate, London,

http://www.workingintheuk.gov.uk/working_in_the_uk/en/documents/all_forms.html 2005c Applying for a Training and Work Experience Work Permit: Guidance for

Employers (3 October 2005 – 2 April 2006), Home Office, Work Permits (UK), London, http://www.workingintheuk.gov.uk/working_in_the_uk/en/documents/all_forms.html 2005d Accession Monitoring Report, May 2004 – June 2005, Home Office, Department for

Work and Pensions, HM Revenue and Customs, Office of the Deputy Prime Minister, London, http://www.ind.homeoffice.gov.uk/ind/en/home/about_us/ reports/accession_monitoring.Maincontent.0015.file.tmp/Accession%20Monitoring%20Report4.pdf

2006a Applying for a Business and Commercial Work Permit: Guidance for Employers, Home Office London,

http://www.workingintheuk.gov.uk/working_in_the_uk/en/documents/all_forms.html 2006b A Points-Based System: Making Migration Work for Britain, Cm 6741 Home Office,

London, http://www.homeoffice.gov.uk/documents/command-points-based-migration

2006c Statement of Changes in Immigration Rules, HC 974 (13 March 2006) 2006d HSMP Guidance for Applicants 28 Years of Age or Over / HSMP Guidance for

Applicants under 28 Years of Age, Home Office, Immigration and Nationality Directorate, London,

http://www.workingintheuk.gov.uk/working_in_the_uk/en/documents/all_forms.html.

Ujedinjene nacije 1948 Universal Declaration of Human Rights, General Assembly Resolution 217 A (III) of

10 December 1948, http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/043/88/IMG/NR004388.pdf?OpenElement

1951 Convention Relating to the Status of Refugees, 28 July 1951, 189 UNTS 150 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination,

General Assembly Resolution 2106 (XX) of 21 December 1965 1966a International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), General

Assembly Resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_cescr.htm

275

1966b International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), General Assembly Resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966, http://www.ohchr.org/english/law/ccpr.htm

1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 31 January 1967, 606 UNTS 267 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women

(CEDAW), General Assembly Resolution 33/180 of 18 December 1979 1984 Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or

Punishment, General Assembly Resolution 39/46 of 10 December 1984, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_cat39.htm

1989 Convention on the Rights of the Child (CRC), General Assembly Resolution 44/25 of 20 November 1989, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/k2crc.htm

1990 International Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW), General Assembly Resolution 45/158 of 18 December 1990, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/m_mwctoc.htm

2000a Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations? UN Doc. ESA/P/WP.160, UN Population Division, Department of Economic and Social Affairs, New York

2000b International Convention against Transnational Organized Crime (ICTOC), General Assembly Resolution 55/25 of 15 November 2000, http://www.unodc.org/unodc/en/crime_cicp_convention.html

2000c Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Air and Sea, General Assembly Resolution 55/25 of 15 November 2000, http://www.ohchr.org/english/law/organizedcrime.htm

2000d Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, General Assembly Resolution 55/25 (15 November 2000)

2002 Report of the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Durban, 31 August – 8 September 2001, UN Doc. A/CONF.189/12 (25 January 2002), Declaration and Programme of Action against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, UN, Geneva/New York

2003 World Population Prospects: The 2002 Revision, UN Population Division, New York 2004 World Survey on the Role of Women in Development. Women and International

Migration, Report of the Secretary General, UN Doc. A/59/287/Add.1 (30 September 2004)

2006 Trends in Total Migrant Stock: The 2005 Revision, CD-ROM Documentation, UN Doc.POP/DB/MIG/rev.2005/ Doc (February 2006), Department of Economic and Social Affairs, Population Division, New York/Geneva

UN Economic and Social Council (ECOSOC) 1991 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 5th Session, Supp. No. 3,

Appendix IV, Revised guidelines regarding the form and contents of reports to be submitted by States Parties under articles 16 and 17 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, UN Doc. E/1991/23 (1991)

1992 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 6th Session, General Comment 4, The Right to Adequate Housing (Art. 11(1) of the Covenant), UN Doc. E/1992/23 (1992)

1999 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 21st Session, General Comment No. 13, The Right to Education (Art. 13), UN Doc. E/C.12/1999/10 (1999)

2000a Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 22nd Session, Geneva, 25 April – 12 May 2000, General Comment No. 14 (2000), The right to the highest attainable standard of health, UN Doc. E/C.12/2000/4 (11 August 2000)

276

2000b Commission on Human Rights, 57th Session, Specific Groups and Individuals: Migrant Workers (Visit to Canada), Report prepared by Ms. Gabriela Rodriguez Pizarro, Special Rapporteur on the human rights of migrants, submitted pursuant to resolution 1999/44 of the Commission on Human Rights, UN Doc. E/CN.4/2001/83/Add.1 (21 December 2000)

2002 Commission on Human Rights, 58th Session, Provisional Agenda Item 10, Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, M. Kothari, UN Doc. E/ CN.4/2002/59 (March 2002)

2006 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment 18 on the Right to Work, UN Doc. E/C.12/GC18 (6 February 2006), http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/E.C.12.GC.18.En?OpenDocument

UNESCO 1960 Convention against Discrimination in Education, 14 December 1960, 429 UNTS 93 UNFPA 1994 International Conference on Population and Development (Cairo, 5-13 September

1994): Programme of Action, Ch. X, “International Migration”, UN Population Fund, New York, http://www.unfpa.org/icpd/summary.htm

Vlada Sjedinjenih Američkih Država 1990 Immigration Act of 1990, Pub. L. No. 104-208, 110 Stat. 3009, US Congress,

Washington D.C. 2003 American Community Survey, US Census Bureau, Washington D.C. 2005a Investment Climate – Kazakhstan, http://www.state.gov/e/eb/ifd/2005/42065.htm

(visited 27 February 2006), US Department of State, Washington D.C. 2005b Labour Force Characteristics of Foreign-born Workers in 2004 (12 May 2005),

Bureau of Labor Statistics Press Release, Department of Labor, Washington D.C. 2006a Occupational Outlook Handbook, US Department of Labor, Washington D.C.,

http://www.bls.gov/oco/ 2006b Title 8 (Aliens and Nationality), U.S. Code (8 U.S.C.) 2006c Title 8 (Aliens and Nationality), Code of Federal Regulations (8 C.F.R.) United States Supreme Court 2002 Hoffman Plastic Compounds Inc. v. National Labour Relations Board, 2002, 535

U.S. 137 Varma, U.K., Sasikumar, S.K. 2005 “External Migration and Remittances: Trends, Policies, Impact and Development Potential. The Indian Case”, in Labour Migration in Asia: Protection of Migrant Workers, Support Services and Enhancing Development Benefits. IOM, Geneva Warren, B., Stevens R., Loudon, D. 2002 Marketing Research Text and Cases, Best Business Books, New York Weissbrodt, D. 2003 Final report on The rights of non-citizens to the UN Sub-Commission on Promotion

and Protection of Human Rights, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/2003/23 (26 May 2003) Svjetska banka

277

2002 Joint WTO-World Bank Symposium on Movement of Natural Persons (Mode 4) under GATS, Geneva, 11-12 April 2002, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_mov_natur_perso_april02_e.htm

2003 Joint IOM-OECD-World Bank Seminar on Trade and Migration, Geneva, 12-14 November 2003, http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200311.shtml

2004 IOM-World Bank-WTO Seminar on Managing the Movement of People: What can be learned for Mode 4 of the GATS, Geneva, 4-5 October 2004, (http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200410.shtml)

2005 Discussion on forthcoming World Bank report on Labour Migration in Europe and Central Asia, Geneva, October, 2005

2006 Global Economic Prospects 2006: Economic Implications of Remittances and Migration, IBRD/World Bank, New York

Svjetski savjet kreditnih unija (WOCCU) 2004 Proyectos del WOCCU al 31 de diciembre de 2004 (WOCCU projects as of 31

December 2004), WOCCU, Madison, Wisconsin; Washington, D.C. Svjetska trgovinska organizacija 1994 Final Act Embodying the Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade

Negotiations, Annex 1B General Agreement on Trade in Services (GATS), WTO, Geneva, http://www.wto.org/English/docs_e/legal_e/26-gats.pdf

2002 Joint WTO-World Bank Symposium on Movement of Natural Persons (Mode 4) under GATS, Geneva, 11-12 April 2002, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_mov_natur_perso_april02_e.htm

2004 IOM-World Bank-WTO Seminar on Managing the Movement of People: What can be learned for Mode 4 of the GATS, Geneva, 4-5 October 2004, http://www.iom.int/en/know/idm/tms_200410.shtml

2005 Declaration of the WTO Ministerial Conference, Sixth Session, Hong Kong 13-18 December 2005, WT/ MIN(05)/DEC (22 December 2005), http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min05_e/final_text_e.htm. www.tradeobservatory.org/library.cfm?refid=78019 Zlotnik, H. 2002 “Data Insight: The Global Dimensions of Female Migration” in UN, International

Migration Report: 2002, No. E.03.XIII.4, UN, New York

278

Lista skraćenica ASEAN Association of Southeast Asian Nations Asocijacija nacija jugoistočne Azije BLA Bilateral labour migration agreement Bilateralni sporazum o migraciji radne snage CACO Central Asian Cooperation Organization Organizacija za saradnju u srednjoj Aziji CARICOM Caribbean Community and Common Market Karipska zajednica i zajedničko tržište CAT Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

Konvencija o zabrani mučenja i drugih oblika okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja

CEDAW Convention on the Elimination of Discrimination Against Women Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena CIETT Conférence internationale des enterprises du travail temporaire (International Confederation of Tempo- rary Work Agencies) Međunarodna konfederacija agencija za privremeni rad CRC Convention on the Rights of the Child Konvencija o pravima djeteta DOL Department of Labor (United States) Ministarstvo rada (SAD) EAEC Eurasian Economic Community Evroazijska ekonomska zajednica ECATHB European Convention on Action against Trafficking in Human Beings Evropska konvencija o djelovanju protiv trgovine ljudima EC European Community Evropska zajednica ECHR European Convention on Human Rights Evropska konvencija o ljudskim pravima ECJ European Court of Justice Evropski sud pravde ECOWAS Economic Community of the West African States Ekonomska zajednica zapadnoafričkih država ECMW European Convention on the Legal Status of Migrant Workers Evropska konvencija o statusu radnika migranata ETUC European Trade Union Confederation

279

Konfederacija evropskih sindikata EU European Union Evropska unija FERME Fondation des enterprises de recruitment de main-d’oeuvre agricole étrangère

(Foundation of Recruiting Enterprises of Foreign Agricultural Labour), Canada Fondacija agencija za zapošljavanje stranih poljoprivrednih radnika, Kanada FMS Federal Migration Service (Russian Federation) Savezna služba za migracije, Ruska Federacija GATS General Agreement on Trade in Services Opći sporazum o trgovini uslugama GLA Gangmasters Licensing Authority (UK) Ured za licenciranje predradnika, Ujedinjeno Kraljevstvo HRSDC Human Resources and Skills Development Canada Ured za razvoj ljudskih resursa i vještina, Kanada HSMP Highly Skilled Migrant Programme (UK) Program za visokokvalificirane radnike migrante, Ujedinjeno Kraljevstvo HTA Home town associations Udruženje matičnih gradova IACHR Inter-American Commission on Human Rights Interamerička komisija za ljudska prava ICCPR International Covenant on Civil and Political Rights Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima ICERD International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije ICESCR International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima ICFTU International Confederation of Free Trade Unions Međunarodna konferederacija slobodnih sindikata ICPD International Conference on Population and Development Međunarodna konferencija o stanovništvu i razvoju ICTOC International Convention against Transnational Organized Crime Međunarodna konvencija protiv transnacionalnog organiziranog kriminala IFT Informal fund transfer systems Neformalni sistemi transfera novca ICMPD International Centre for Migration Policy and Development Međunarodni centar za migracionu politiku i razvoj ICRMW International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and

Members of Their Families Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i njihovih članova

280

porodice IGC Intergovernmental Consultations for Migration and Asylum Međunarodne konsultacije o migraciji i azilu ILC International Labour Conference Međunarodna konferencija o radu ILO International Labour Organization Međunarodna organizacija rada IOM International Organization for Migration Međunarodna organizacija za migracije IRENE International Restructuring Education Network Europe Međunarodna mreža za restrukturiranje obrazovanja u Evropi JCL Joint commission on labour Zajednička komisija o radu MATM International Association on Labour Migration (CIS) Međunarodna asocijacija za migraciju radne snage (Savez samostalnih država) MFA Ministry of Foreign Affairs Ministarstvo vanjskih poslova MFI Micro-finance institution Institucija za mikrofinancije MoU Memorandum of Understanding Protokol o saranji MRC Migrant resource centre Resursni centar za migrante MRCI Migrant Rights Centre Ireland Centar za prava migranata, Irska MTO Money transfer organization Organizacija za transfer novca MWF Migrant welfare fund Fond za pomoć migrantima NAALC North American Agreement on Labour Cooperation Sjevernoamerički sporazum o saradnji u pitanjima radne snage NAFTA North American Free Trade Agreement Sporazum o slobodnoj trgovini u Sjevernoj Americi NGO Non-governmental organization Nevladina organizacija NSO National statistical organization Nacionalna organizacija za statistiku N/SVQ National/Scottish Vocational Qualification (UK)

281

Škotske stručne kvalifikacije, Ujedinjeno Kraljevstvo OAS Organization of American States Organizacija američkih država OEC Overseas Employment Certificate Uvjerenje o zaposlenju u inostranstvu OEP Overseas Employment Programme Program zapošljavanja u inostranstvu OPF Overseas Pakistani Foundation Pakistanska fondacija za rad u inostranstvu OSCE Organization for Security and Cooperation in Europe Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi OSCE-APCTHB OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings Plan akcije za borbu protiv trgovine ljudima, OSCE OWWA Overseas Workers Welfare Administration (Philippines) Uprava za zaštitu stranih radnika, Filipini OWWF Overseas Workers Welfare Fund (Sri Lanka) Fond za zaštitu stranih radnika, Šri Lanka PEA Private Employment Agency Privatna agencija za zapošljavanje PES Public Employment Service Javna služba za zapošljavanje PICUM Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants

Platforma za međunarodnu saradnju u pitanjima vezanim za migrante bez dokumenata

POEA Philippines Overseas Employment Administration Filipinska uprava za zapošljavanje u inostranstvu PSA Public service announcements Oglasi za javne službe RESPECT European Network of Migrant Domestic Workers Evropskas mreža radnika migranata koji rade u domaćinstvu RCP Regional Consultative Process Regionalni konsultativni proces SLBFE Sri Lanka Bureau of Foreign Employment Biro za zapošljavaje u inostranstvu, Filipini SMS State Migration Service (Tajikistan) Državna služba za migracije, Tadžikistan SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats analysis Analiza snaga, slabosti, mogućnosti i prijetnji

282

TLWG Temporary Labour Working Group (United Kingdom) Radna grupa za privremeni rad, Ujedinjeno Kraljevstvo UN United Nations Ujedinjene Nacije UNI Union Network International Međunarodna mreža unija USCIS US Citizenship and Immigration Services Služba za državljanstvo i imigraciju, SAD WHO World Health Organization Svjetska zdravstvena organizacija 1 Npr. Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata (UN, 1990: član 79) jasno kaže: „Ništa u ovoj Konvenciji ne utiče na pravo države ugovornice da uspostavi svoje kriterije za prijem radnika migranata i njihovih porodica. Što se tiče drugih pitanja vezanih za njihov pravni status i tretman kao radnika migranata i njihovih porodica, države ugovornice podliježu ograničenjima određenim ovom Konvencijom.“ 2 Informacije dao IOM Moskva (mart 2006). 3 Up. Böhning (1996:33). 4 Npr. poslodavci i sindikati u Španiji smatrali su da je kvota za 2000. neuspješna, jer nije zadovoljila njihove potrebe. Vidjeti Perez (2003). 5 Npr. Španija je 2003. uspostavila kvotu za migraciju radne snage od 32.079 mjesta, od kojih su 10.884 mjesta određena za stabilno dugotrajno zaposlenje, a 21.195 za privremeni rad. Međutim, prema izvještajima španske vlade, samo je 13.633 (42,4%) od ukupnog broja mjesta za 2002. bilo iskorišteno: 3.113 za stabilna dugoročna mjesta i 21.195 za privremeni rad (Perez, 2003:4). 6 Naziva se i „testom ekonomskih potreba“. 7 Velika Britanija je u januaru 2003. uspostavila Program za visokokvalificirane migrante, da bi omogućila dolazak takvih migranata. Program će vremenom biti uključen u bodovni sistem upravljanja migracijama od pet nivoa, i ti na prvom nivou (vidjeti Odjeljak VI.3.4 u gornjem tekstu). 8 Pod uvjetom da su kriteriji u skladu sa važećim saveznim zakonima o imigraciji. 9 Québec je jedina pokrajina koja ima pravo da samostalno odabire migrante (Kanada, 2001b). 10 Od 2001. godišnji plan imigracije omogućava planiranje broja prijema za najmanje dvije godine unaprijed, mada Ministarstvo i dalje daje godišnje planove, uz izmjenu ranijih projekcija, ako su potrebne (Kanada, 2001b). 11 Vještina tipa O, vještina nivoa A ili B. Vidjeti CIC Kanada, na adresi http://www.cic.gc.ca/english/skilled/qual-2-1.html. 12 Isto, na adresi http://www.cic.gc.ca/english/skilled/qual-5.html. 13 Vidjeti http://www.immigration-quebec-gouv.qc.ca/anglais/immigration/permanent-worker/prerequisite.html. 14 Vidjeti http://cicnet.ci.gc.ca/english/skilled/provnom/index.html (naziv pokrajine). 15 Vidjeti http://cicnet.ci.gc.ca/english/business/index.html (Ko je poslovni migrant?). 16 S obzirom na promjenu politike rada iz februara 2005, supružnici i nevjenčani partneri ne moraju imati status privremenog imigranta da im se odobri sponzorstvo. Vidjeti http://cicnet.ci.gc.ca/english/sponsor/faq-spuse.html. 17 2004. je 62.246 osoba primljeno na stalni boravak u kategoriji porodice, a 2003. 65.124 (Kanada, 2004; 2005b). 18 Imigracija u SAD generalno se može svrstati u četiri kategorije: spajanje porodice, imigracija na osnovu zaposlenja, izbjeglice i azilanti, i različitost (Bednarz i Kramer, 2004; 95-96). 19 Pod uvjetom da je prijavljeni u SAD-u proveo najmanje 30 mjeseci u periodu od pet godina prije toga, i da nije boravio van SAD-a duže od jedne godine. 20 Prema IMMACT 1990, godišnje se broj imigranata na osnovu zaposlenja povećao sa 54.000 na minimalno 140.000. Uprkos povećanju, kandidati na osnovu zaposlenja (tj. ne članovi porodice) predstavljaju 3,7-7,8% godišnje imigracije u fiskalnim godinama 1992. do 2001. 21 Prilagođeni limit za prijem na osnovu zaposlenja će biti 140.000 plus neiskorištene porodične vize iz prethodne godine. 22 Glava 8 (Stranci i državljanstvo), Zakon SAD-a (8 U.S.C.), član 1153(b)(3)(B) (2006).

283

23 8 U.S.C., član 1152 (2006). Prema ovom članu, dodatne osobe iz iste zemlje ne mogu dobiti imigrantske vize za tu godinu i moraju ići na listu čekanja. Proces ponovo počinje naredne godine. 24 Kao rezultat velike reorganizacije koju je Kongres uveo na osnovu Zakona o domovinskoj sigurnosti iz 2002, funkcije Službe za imigraciju i naturalizaciju prenesene su 1. marta 2003. na novoformirano Ministarstvo domovinske sigurnosti. Kao zasebna služba u Ministarstvu, Služba za državljanstvo i imigraciju naslijedila je operativne funkcije stare službe, a zadužena je za naturalizaciju, azil i promjenu statusa. 25 Ovjeru radnog statusa pokreće poslodavac, koji mora podnijeti obrazac kod Ministarstva rada. Prije toga je poslodavac podnosio obrazac Državnoj agenciji za radnu snagu. Novi sistem, uveden u martu 2005, naziva se Program Electronic Review Management (PERM) i služi za usmjeravanje procesa ovjere. Glava 8 (Stranci i državljanstvo), Savezni zakon (8 C.F.R.), član 656. Uz pojedinačne ovjere, Ministarstvo rada uvelo je i listu zanimanja koju koristi Služba za državljanstvo i imigraciju. Lista A daje katalog zanimanja koja Ministarstvo definira kao ona za koja nema dovoljno domaćih radnika koji su sposobni, voljni ili kvalificirani da obavljaju, te za koja zapošljavanje stranaca neće imati negativnog efekta po uvjete rada i naknade za američke radnike na sličnim poslovima. Zanimanja liste A su: fizioterapeuti koji imaju kvalifikaciju potrebnu za ispit za licenciranje u saveznoj državi gdje će raditi, i profesionalne medicinske sestre koje su ili položile ispite Komisije za licenciranje medicinskih sestara, ili imaju neograničenu licencu za rad u saveznoj državi gdje se namjeravaju zaposliti. 28 C.F.R., član 656.10 i dalje. 26 8 U.S.C., član 1101 i dalje (2006), 8 U.S.C., član 1154(a)(1)(I) (2006). 27 Statistički podaci za 2000. pokazuju da je 85% imigranata „primljenih“ iz ekonomskih razloga već bilo u SAD-u, te da im je status promijenjen u status „imigranta“. 28 Uvjeti za ulazak državljana EU, EEA i Švicarske ne razmatraju se u ovom odjeljku. 29 Od 3. oktobra 2005, ukupno 317 učesnika su dobili stalni boravak na osnovu tog programa (Milos, 2005) Projekat ustanovljava godišnje kvote za prijem za interne i eksterne kandidate (po 300) (OECD, 2004b). 30 Kad se testna faza projekta pokaže uspješnom, projekat će se otvoriti i za državljane svih trećih zemalja. 31 Bugarski, hrvatski i kazahstanski državljani mogu se prijaviti u češkim ambasadama u svojim zemljama, ali državljani drugih država učesnica moraju se prijaviti u Češkoj, nakon što dobiju radnu dozvolu i vizu. Prijave su dostupne i na internetu, na adresi www.immigrationcz.org. 32 Od 3. aprila 2006. period od 5 godina zamjenjuje prethodni četverogodišnji period (Velika Britanija, 2006b, stav 134). 33 Vidjeti GCIM (2005:16, stav 25). U svom posljednjem Izvještaju o globalnim ekonomskim perspektivama, Svjetska banka naglašava značaj slanja novca kući za razvoj tih zemalja (Svjetska banka, 2005.) 34 Cirkularna privremena migracija može biti od koristi i migrantima, naročito ako im se omogući reintegracija po povratku kući, ili ponovni ulazak u zemlju. 35 Komparativni pregled nekoliko programa privremene migracije radne snage u Evropi, Sjevernoj Americi i drugdje, problema vezanih za njih i prijedloga za uspješnije vođenje takvih programa u budućnosti vidjeti kod: Martin (2003), Ruhs (2003). Vidjeti i Ruhs (2005:203), Martin i dr. (2005: poglavlja 4 i 5). 36 Osnovni zakon 8/2000, član 32(2), Kraljevski ukaz br. 864/2001, član 42 (vidjeti: Španija, 2001). 37 Informacije dao IOM Moskva (2006). 38 Više informacija o kanadskim programima za sezonske radnike vidjeti na http://www.sdc.gc.ca/en/lmd/fv/seasagri.shtml. 39 Naprimjer, njemački program obuke „gostujućih radnika“ poziva mlade iz srednje i istočne Evrope na maksimalno 18 mjeseci. Svake godine učestvuje 3.000 do 6.000 ljudi (vidjeti na http://www.zuwanderung.de/english/1_anwerbung.html, konsultirano 28. februara 2006). 40 Naprimjer, u Njemačkoj radnik na obuci mora biti van zemlje prije povratka, a u Britaniji je taj period između jedne i dvije godine (Tekst VI.15) (Velika Britanija, 2005c, st. 42-43). 41 Preostali radnici su bili iz Mađarske, Hrvatske, Rumunije i Češke. 42 Vidi i kod: Ruhs (2005), gdje se kaže da postoji i etički argument za novi i širi program za privremenu migraciju radne snage, koji se „motivira argumentom da usmjerena liberalizacija međunarodne migracije radne snage, posebno nekvalificiranih radnika koji su trpjeli najveća ograničenja u migraciji, a time i najveće nejednakosti u naknadama, može biti od koristi svim stranama, te da od svih mogućih načina da se migracija radne snage u svijetu suverenih država usmjeri i liberalizira, program za privremenu migraciju radne snage predstavlja najrealnije rješenje“. 43 Vidjeti: Direktiva 2003/86/EC o pravu na spajanje porodice (EU, 2003d). Preambula 4: „Spajanje porodica je neophodan način omogućavanja porodičnog života. Pomaže u stvaranju socijalno-kulturološke stabilnosti, tako što omogućava integraciju državljana trećih zemalja u državi članici, čime se unapređuje ekonomska i socijalna kohezija, što je jedan od osnovnih ciljeva Zajednice, kao stoji u Osnivačkom ugovoru.“ 44 U ovom izvještaju, druga „sredstva kontrole“ mogu biti ograničenje pristupa tržištu rada za članove porodice, ponekad obrazloženo zaštitom domaćeg tržišta rada, ali uz moguće negativne efekte izolacije takvih porodica od zajednice domaćina, što ne ide u korist integracije. 45 Uredba Vijeća br. 2133/2004/EC (EU, 2004), kojom se mijenjaju odredbe Konvencije o Schengenu (EU, 1990) i Zajedničkog priručnika, koja predočava detaljne efekte tih odredbi. Uz to, EU planira uspostavu evropskog Viznog informativnog sistema (VIS). Kad se VIS uspostavi, putne isprave i biometrijski podaci svih

284

državljana trećih zemalja koji se prijavljuju za kratke vize unosit će se u bazu podataka, i teoretski će pomoći u identifikaciji „prekoračenja“, tj. osoba koje unište ili izgube svoje putne i lične isprave (EU, 2004k). 46 Vidjeti, npr., IOM-ov program potpomognutog dobrovoljnog povratka, provedenog u nekoliko zemalja domaćina u Evropi, kao i UNHCR-ovu dobrovoljnu repatrijaciju izbjeglica nakon sukoba. 47 Vidjeti kod: Ruhs (2003:8-9), u vezi sa šest programa u pet zemalja (Njemačka, Kuvajt, Singapur, Švicarska i Sjedinjene Američke Države). Vidjeti i kod: Cholewinski (2004: 82-84). 48 Konvencija ILO-a u vezi sa privatnim agencijama za zapošljavanje iz 1997. (br. 181) zabranjuje privatnim agencijama za zapošljavanje da naplaćuju „direktno ili indirektno, djelimično ili u cjelini, bilo kakve naknade i troškove od samih radnika“, mada nadležni organ može, u interesu samih radnika i nakon konsultacija sa socijalnim partnerima, dozvoliti izuzetke u pogledu određenih kategorija radnika, kao i određenih vrsta usluga koje pružaju privatne agencije za zapošljavanje (član 7). 49 Naprimjer, u Singapuru i Maleziji se traže testovi na trudnoću. 50 Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata kaže: „Bez štete po uvjete dozvole boravka ili dozvole za rad i prava datih čl. 25 i 27 ove Konvencije, radnici migranti uživaju jednak tretman kao i državljani države zaposlenja u pogledu: a) zaštite od otkaza; b) naknade za nezaposlenost; c) pristupa shemi javnih radova za borbu protiv nezaposlenosti; d) pristupa alternativnom zaposlenju u slučaju gubitka posla ili prekida druge aktivnosti za koju se prima naknada, u skladu sa članom 52 ove Konvencije“ (UN, 1990: član 54). Na regionalnom nivou Vijeća Evrope, Evropska konvencija o radnicima migrantima kaže: „Ako radnik migrant više nije zaposlen, bilo zato što je privremeno nesposoban za rad na osnovu bolesti ili povrede na radu, ili zato što je nezaposlen protiv svoje volje, a što potvrde nadležni organi, radnik migrant ima pravo, u smislu člana 25 ove Konvencije (ponovno zaposlenje), da ostane na teritoriji države prijema na period ne manji od pet mjeseci. Bez obzira na to, u slučaju navedenom u prethodnom podstavu, nijedna država ugovornica nije obavezna radniku migrantu dozvoliti da ostane na period duži od perioda plaćanja naknade za nezaposlenost“ (Vijeće Evrope, 1977: član 9(4)). 51 Sa 162, odnosno 164 ratifikacije. 52 Opservacije CEACR-a iz 2000. o primjeni Konvencija 97 i 111 u Španiji bave se uvjetima rada radnika migranata, uključujući i one sa neregularnim statusom. 53 Propisi Evropske unije predviđaju sistem usklađivanja i udruživanja naknada socijalne zaštite u državama članicama, a pravila EU se sad primjenjuju i na državljane trećih zemalja koji se kreću unutar teritorije EU (EU, 2003a; 1972a; 1971), kao i na druge državljane trećih zemalja, na osnovu sporazuma o udruživanju koje je EU potpisala sa nekim trećim zemljama (npr. Bugarskom, Rumunijom, Turskom i zemljama Magreba: Alžirom, Marokom i Tunisom). 54 Za više detalja vidjeti ILO (1999a: st. 306-309); Konvencija br. 97 (član 9(1)) odnosi se samo na prava koja radnik stekne na osnovu zaposlenja i ispunjenja uvjeta koji se traže u slučaju radnika regularnih migranata. 55 ILO-ova Preporuka br. 151 u stavu 2, između ostalog, ukazuje na to da bi radnici migranti sa dokumentima trebali uživati jednake mogućnosti i tretman u smislu (a) pristupa stručnoj obuci i zaposlenju po vlastitom izboru, na osnovu lične podobnosti za takvu obuku ili zaposlenje, uzimajući u obzir kvalifikacije stečene i u zemlji zaposlenja i van njene teritorije, i (b) pristup prekvalifikaciji. ILO kaže da kad se privremeni izuzeci, omogućeni po Konvenciji br. 143 (član 14(a)), uzmu u obzir u pogledu pristupa zaposlenju, u praksi bi moglo biti teže omogućiti jednak tretman u stručnoj obuci za neke kategorije radnika migranata, naprimjer, za sezonske radnike (vidjeti ILO, 1999a: stav 378). 56 Vidjeti http://www. word-federation.org/CETAB. 57 Npr. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (UN, 1966b: član 22(1)), Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (UN, 1966a: član 8), Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata (UN, 1990: čl. 8, 26 i 40). 58 Vidjeti tekst članova u ILO (2002c). 59 Max Frisch komentira evropski „program gostujućih radnika“ iz šezdesetih. 60 Vidjeti, npr., Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima: „Porodica je prirodna i osnovna jedinica društva i ima pravo na zaštitu društva i države“ (UN, 1996b, član 23(1)). 61 ILO-ova Konvencija br. 143 (član 13(1)) poziva sve države ugovornice „da preduzmu sve neophodne mjere koje ulaze u njihovu nadležnost i da sarađuju sa drugim članicama na omogućavanju spajanja porodica svih radnika migranata koji zakonito borave na njihovim teritorijama“. ILO-ova Preporuka br. 152 (stav 14) kaže da „predstavnici svih uključenih strana, a naročito poslodavaca i radnika, trebaju biti konsultirani u pogledu mjera koje će se usvajati sa ciljem da se omogući spajanje porodica, a njihovu saradnju treba tražiti i u njihovoj provedbi.“ Međunarodna konvencija o pravima radnika migranata (član 44 (2)) propisuje da „države ugovornice preduzimaju mjere koje smatraju primjerenim i koje ulaze u njihovu nadležnost, kako bi omogućile spajanje radnika migranata sa supružnicima ili sa osobama koje su sa radnicima migrantima u odnosu koji po važećem zakonu stvara djelovanje jednako braku, kao i sa maloljetnom izdržavanom djecom.“ 62 Vidi Prilog uz Revidiranu evropsku socijalnu povelju (Vijeće Evrope, 1996) u vezi sa tumačenjem člana 19(6) u vezi sa spajanjem porodice. 63 Za više detalja o rodnim razlikama u pogledu spajanja porodice u kontekstu migracije, vidjeti UN (2004: stavovi 92-107).

285

64 I zdravstvena zaštita se priznaje kao jedno od tradicionalnih polja socijalne zaštite, i razmatra se u Odjeljku VII.5 o socijalnoj zaštiti (vidjeti i Tekst VII.9, koji sadrži informacije o pristupu radnika neregularnih migranata hitnoj medicinskoj njezi). 65 Vidjeti Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima (UN, 1948: član 25(1)): „Svako ima pravo na životni standard primjeren zdravlju te osobe i njegove ili njene porodice, uključujući ishranu, odjeću, stambeni smještaj, medicinsku i neophodnu socijalnu zaštitu“. 66 Pružanje odgovarajuće zdravstvene zaštite radnicima migrantima i članovima njihovih porodica van zaposlenja je područje koje nije tretirano ni ILO-ovom Konvencijom 97, ni Konvencijom 43. ILO-ova Preporuka br. 86, stav 12, propisuje da „u slučaju migranata po aranžmanu za grupni transfer pod sponzorstvom vlade, medicinska pomoć se takvim migrantima treba pružati na isti način kao i državljanima,“ ali se to ne odnosi i na druge kategorije migranata. ILO-ova Preporuka br. 151, stav 2(i), odnosi se na jednakost mogućnosti i tretmana u pogledu životnih uvjeta, uključujući „zdravstvene objekte“. 67 Vidjeti Međunarodnu konvenciju o pravima radnika migranata: „Radnici migranti i članovi njihovih porodica imaju ista prava da dobiju medicinske usluge koje su hitno potrebne za spašavanje života ili sprečavanje nenadomjestive štete po njihovo zdravlje, na osnovu jednakog tretmana kao i državljana date zemlje. Takva hitna medicinska njega neće se odbiti iz razloga bilo kakve neregularnosti u pogledu njihovog boravka ili zaposlenja“ (UN, 1990: član 28). 68 Vidjeti Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima (UN, 1948: član 25(1)) i Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (UN, 1966a: član 11(1)). Pakt kaže: „Države potpisnice ovog Pakta priznaju pravo svake osobe na odgovarajući standard života te osobe i njegove ili njene porodice, uključujući odgovarajuću ishranu, odjeću i stambeni smještaj, te stalno unapređenje životnih uvjeta. Države potpisnice preduzimaju odgovarajuće korake da osiguraju ostvarenje tih prava, priznajući u tom smislu neophodnost međunarodne saradnje na osnovu dobrovoljne saglasnosti.“ 69 Opći komentar citia UN ECOSOC, 1991:88. 70 ILO-ova Preporuka br. 86 uz stavu 10(a) propisuje da „migraciju treba omogućiti mjerama koje su primjerene za osiguravanje da se migrantima koji će se zaposliti u hitnim slučajevima da odgovarajući smještaj“, dok stav 16 ILO-ove Preporuke br. 151 kaže da „sa ciljem da se omogući spajanje porodica što je moguće brže... svaka država članica uzima u obzir potrebe radnika migranata i njihovih porodica, naročito u svojoj politici izgradnje porodičnog stambenog smještaja, pomoći pri pribavljanju takvog smještaja, te uspostavi odgovarajućih službi prijema.“ 71 U tom smislu vidjeti i UNESCO (1960: član 3(e)), koji od država članica jasno traži „da stranim državljanima nastanjenim na njihovoj teritoriji da isti pristup obrazovanju kakav daje svojim državljanima“. 72 Za relevantne instrumente Vijeća Evrope vidjeti: Vijeće Evrope (1964, 1972, 1990) 73 Socijalna zaštita može se shvatiti kao „zaštita koju društvo pruža svojim članovima, kroz seriju mjera, a protiv ekonomskih i socijalnih problema koji bi u suprotnom bili izazvani zaustavljanjem ili značajnim smanjenjem prihoda, kao rezultat bolesti, materinstva, povrede na radu, nezaposlenosti, invaliditeta, starosti i smrti, kao što su pružanje medicinske zaštite i subvencija za djecu.“ (ILO, 1989:3). 74 Naknade po osnovu socijalne zaštite tradicionalno se dijele u devet grana: medicinska zaštita, naknada za bolest, naknada za nezaposlenost, penzija, naknada za povredu na radu, porodična naknada, porodiljska naknada, naknada za invaliditet i naknada za preživjelog bračnog druga. Za detaljan pregled ILO-ovih instrumenata socijalne zaštite vidjeti: Humblet i Silva (2002:41-55). 75 Konvencija o socijalnoj zaštiti (minimalni standardi), 1952. (br. 102); Konvencija o naknadi za povrede na radu, 1964. (br. 121), Konvencija o naknadi za invaliditet, umirovljenje i preživjele članove porodice, 1967. (br. 128), Konvencija o naknadi za bolest i liječenje, 1969. (br. 130), Konvencija o unapređenju zapošljavanja i naknadi za nezaposlenost, 1988. (br. 168) i Konvencija o zaštiti majčinstva, 2000. (br. 183). 76 Koliko se odnose na migrante vidljivo je, između ostalog, iz činjenice da se nadzorna tijela ILO-a konkretno pozivaju na radnike migrante u kontekstu redovnog nadzora, naprimjer, primjene Konvencije o naknadi za povrede na radu, 1964. (br. 121) i Konvencije o naknadi za bolest i liječenje, 1969. (br. 130). 77 Član 68 ove Konvencije, koji se primjenjuje na sva polja socijalne zaštite, kaže da državljani i nedržavljani trebaju imati ista prava na socijalnu zaštitu. Predviđa i određeni nivo fleksibilnosti, time što omogućava isključenje nedržavljana u slučajevima gdje se naknada, ili dio naknade, isplaćuje iz javnih fondova. 78 Preporuka br. 151 uz Konvenciju br. 143 preporučuje da, bez obzira na status, radnici migranti koji odlaze iz zemlje zaposlenja treba da imaju pravo na naknadu za povredu na radu (stav 34(1)(b)). lxxix Uredba 883/2004/EC usvojena je 2004. kao nastavak Uredbe 1408/71/EEC. Međutim, nisu završeni ni novi provedbeni propisi, ni novi prilozi i dodaci. lxxx Alžir, Egipat, Izrael, Jordan, Liban, Maroko, Sirija, Tunis, Turska i Palestina. I Kipar i Malta su bili dio prvobitnog Evropsko-mediteranskog partnerstva, ali su 2004. pristupili u članstvo EU. Libija ima status posmatrača.