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MISIONES ESPECIALES

Tema 4 del programa

DOCUMENTO A/CN.4/166

Informe sobre las misiones especiales, por Milan BartoS, Relator Especial

[Texto original en francés]

[3 de marzo de 1964]

ÍNDICEPágina

NOTA PRELIMINAR 66

INTRODUCCIÓN

1. Evolución del concepto de reglamentación de la diplomacia ad hoc en las Naciones Unidas . . . . 67

2. Objeto del presente informe e importancia práctica de la cuestión 68

3. Pregunta preliminar : ¿Es preciso englobar la reglamentación de la condición jurídica de las delega-ciones y de los delegados a conferencias y congresos internacionales dentro de las normas sobre mi-siones especiales? 71

4. Pregunta preliminar : ¿Es preciso elaborar, para las misiones especiales un protocolo adicional a laConvención de Viena sobre relaciones diplomáticas o un proyecto especial ligado a esta Convenciónpor una cláusula de referencia? 72

5. ¿Es posible buscar continuidad histórica a este respecto con las normas sobre misiones especiales queexistían anteriormente (explicación del método que debe utilizarse en la búsqueda de las fuentes)? . . 72

6. ¿Existen normas de derecho internacional público positivo sobre misiones especiales? 73

7. Polémicas en torno al concepto de misiones especiales 77

8. Algunos aspectos peculiares de las misiones especiales 80A. Misiones especiales con funciones ceremoniales y protocolarias 80B. Diplomacia ad hoc con atribuciones especiales 81C. El diplomático ad hoc como mensajero 82D. Los emisarios secretos 83E. Los observadores como diplomáticos ad hoc 84F. Embajadores « at large » 84G. El séquito de un jefe de Estado como misión ad hoc 84H. Agentes políticos sin categoría diplomática 85I. Agentes privados 85

PROYECTO DE ARTÍCULOS SOBRE LAS MISIONES ESPECIALES

Artículo 1 86Comentario 86

Artículo 2. El cometido de una misión especial 87Comentario 87

Í

Artículo 3. Nombramiento del jefe de la misión especial y de los miembros de ésta 88Comentario 88

Artículo 4. Persona declarada non grata 89Comentario 89

Artículo 5. Nombramiento simultáneo de una misión especial ante varios Estados 89Comentario 89

Artículo 6. Composición de la misión especial 90Comentario 90

Artículo 7. Notificación de la llegada y de la partida 92Comentario 92

Artículo 8. Precedencia 93Comentario 93

Artículo 9. Precedencia entre las misiones especiales ceremoniales y protocolarias 95Comentario 95

Artículo 10. Comienzo de las funciones de la misión especial 96Comentario 96

65

66 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1964. Vol. II

ÍNDICE (continuación)Página

Artículo 11. Fin de las funciones de la misión especial 97Comentario 97

Artículo 12. Sede de la misión especial 98Comentario 98

Artículo 13. Nacionalidad del jefe y de los miembros de la misión especial 98Comentario 98

Artículo 14. Relaciones y actividades de las misiones especiales en el territorio de un tercer Estado . 99Comentario 99

Artículo 15. Derecho de la misión especial a usar la bandera y el escudo de su Estado 100Comentario 100

FACILIDADES, PRIVILEGIOS E INMUNIDADES

Consideraciones generales 100

Artículo 16. Facilidades en general 103Comentario 103

Artículo 17. Instalación de la misión y de sus miembros 104Comentario 104

Artículo 18. Inviolabilidad de los locales de la misión especial 104Comentario 104

Artículo 19. Inviolabilidad de los archivos y documentos 105Comentario 105

Artículo 20. Libertad de circulación 105Comentario 106

Artículo 21. Libertad de comunicación 106Comentario 106

Artículo 22. Exenciones fiscales de la misión 107Comentario 107

Artículo 23. Inviolabilidad de los bienes de la misión especial 107Comentario 107

Artículo 24. Inviolabilidad personal 107Comentario 108

Artículo 25. Inviolabilidad de la residencia 108Comentario 108

Artículo 26. Inmunidad de jurisdicción 108Comentario 108

Artículo 27. Exención de la legislación de seguridad social 109Comentario 109

Artículo 28. Exención de prestaciones personales 110Comentario 110

Artículo 29. Franquicia aduanera 110Comentario 110

Artículo 30. Situación de los familiares 111Comentario 111

Artículo 31. Situación de los criados particulares 112Comentario 112

Artículo 32. Privilegios e inmunidades de los nacionales del Estado receptor 112Comentario 113

Artículo 33. Duración de los privilegios e inmunidades 113Comentario 113

Artículo 34. Fallecimiento del jefe o de un miembro de la misión especial o de un miembro de su per-sonal 113Comentario 113

Artículo 35. Goce de facilidades, privilegios e inmunidades durante el tránsito por el territorio deun tercer Estado 113Comentario 114

Artículo 36. Actividades profesionales 114Comentario 114

DISPOSICIONES GENERALES Y FINALES 114

Nota preliminar de la cual ni en la doctrina ni en la jurisprudenciahan cristalizado soluciones claras y, por consiguiente,

1. Al presentar este informe, el Relator Especial desea antes de adoptar actitudes y decisiones definitivashacer las advertencias siguientes : s e r a necesario consultar a la Comisión.

a) El presente informe debe considerarse preliminar b) No hay acuerdo en la jurisprudencia universaly no definitivo, ya que se trata de una cuestión acerca sobre una serie de problemas que forman parte de esta

Misiones especiales 67

cuestión y la práctica es muy diversa, variando deun país a otro; de ahí que resulte difícil referirse conautoridad a las soluciones existentes. A eso hay queatribuir la ausencia de citas de fuentes conocidas hastaahora en la formulación de las propuestas particulares.El Relator Especial cree es su deber hacer esta adver-tencia desde un comienzo.

c) Tampoco hay que considerar que este informe,que ha de presentarse a la Comisión en su período desesiones de 1964, tiene carácter definitivo, ni creerque el Relator Especial haya renunciado a introduciren él, llegado el caso, complementos y correcciones.

d) La. finalidad del presente informe es llamar laatención sobre ciertos problemas y plantearlos antela Comisión a fin de obtener de ésta sugerencias einstrucciones con miras a la elaboración del proyectodefinitivo.

2. En vista de que se trata de una cuestión nueva encuanto respecta al establecimiento de normas, e inclusode un fenómeno nuevo en las relaciones internacionales,el Relator Especial ha considerado oportuno exponer ymotivar ciertas cuestiones en forma más detallada que decostumbre, a fin de que los miembros de la Comisiónestén mejor informados sobre ellas.

Introducción

1. Evolución del concepto de reglamentación dela diplomacia ad hoc en las Naciones Unidas

3. Al examinar la cuestión de si era necesario definirsobre bases modernas las normas relativas a las relacionesdiplomáticas1, se señaló de modo particular en la Comi-sión de Derecho Internacional que existen cuestiones queatañen especialmente a la diplomacia ad hoc, es decir,a los enviados temporales encargados de misiones espe-ciales con fines limitados, de forma que es preciso noidentificarla con la diplomacia sedentaria. La Comisión,en su 11.° período de sesiones (1959), decidió incluir enel programa del período siguiente (1960) la cuestión de ladiplomacia ad hoc como tema especial.4. El Relator Especial de la Comisión, Sr. A. E. F.Sandstrôm, presentó su informe en el duodécimo períodode sesiones y, tomándolo como base, la Comisión adoptóciertas decisiones y formuló recomendaciones respectode las normas sobre misiones especiales 2. El proyectode la Comisión era muy sumario. Sostenía la tesis de quede manera general era preciso aplicar por analogíaa la diplomacia ad hoc las normas que la Comisiónhabía elaborado para las relaciones diplomáticas engeneral. La Comisión expresó la opinión de que ese breveproyecto, basado en la tesis de que la normas generalesdeben aplicarse por analogía a la diplomacia ad hoc,debía remitirse también a la Conferencia sobre RelacionesDiplomáticas que se convocó en Viena en la primaveradel año 1961. Ello no obstante, la Comisión insistió en

el hecho de que no había podido realizar sobre este temael estudio profundo que en condiciones normales habríaemprendido. Por esta razón, la Comisión consideróque su proyecto representaba solamente el resultadode un examen preliminar que se había realizado con elpropósito de exponer ciertas ideas y sugestiones quepodrían tenerse en cuenta en la Conferencia de Viena 3.5. En su sesión plenaria del 12 de diciembre de 1960 4la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió,a propuesta de la Sexta Comisión, remitir el citadoproyecto a la Conferencia de Viena con la recomendaciónde que lo examinara junto con el proyecto de artículossobre relaciones e inmunidades diplomáticas. La Confe-rencia de Viena incluyó este tema en su programa einstituyó una Subcomisión especial5.6. La Subcomisión advirtió que este proyecto casino hacía más que indicar qué reglas sobre las misionespermanentes eran aplicables y qué reglas no lo eran.La Subcomisión opinó que era imposible incluir esteproyecto en la convención definitiva antes de procedera un estudio largo y minucioso que no podría llevarsea cabo hasta que se hubiese aprobado definitivamenteuna serie completa de normas sobre las misiones perma-nentes 6. Por esta razón la Subcomisión propuso a laConferencia que remitiera nuevamente esta cuestión ala Asamblea General para que ésta recomendase a laComisión de Derecho Internacional que volviese a estu-diarlas, es decir, que continuase estudiando esta cuestiónteniendo en cuenta el texto de la futura Convención deViena sobre relaciones diplomáticas. En la sesión plenariade la Conferencia de Viena celebrada el 10 de abrilde 1961 se aprobó esta recomendación de la Subco-misión 7.7. Se presentó nuevamente la cuestión a la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas. El 18 de diciembrede 1961, a propuesta de la Sexta Comisión, la AsambleaGeneral decidió pedir a la Comisión de Derecho Inter-nacional que prosiguiese el estudio del tema de las misionesespeciales e informase al respecto a la Asamblea General8.8. En virtud de esta decisión, se remitió de nuevo lacuestión a la Comisión de Derecho Internacional, quedecidió incluirla en su programa (decisión del 27 dejunio de 1962)9. La Comisión pidió a la Secretaríade las Naciones Unidas que preparase por su parte unmemorándum10, que serviría de base para los debatessobre esta cuestión en su período de sesiones de 1963.En consecuencia, la Comisión incluyó este tema en elprograma de su 15.° período de sesiones (1963).

1 La cuestión fue planteada en la Asamblea General de lasNaciones Unidas por Yugoslavia y a propuesta de este país fueremitida a la Comisión de Derecho Internacional de las NacionesUnidas con el encargo de que le encontrara solución. Esta iniciativadio por resultado la aprobación de la Convención de Viena sobrerelaciones diplomáticas, firmada en 1961.

2 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960,vol. II, pág. 107,

3 Ibid., pág. 182.4 Resolución 1504 (XV).5 La Subcomisión se componía de los representantes del Ecuador,

los Estados Unidos de América, Irak, Italia, Japón, Reino Unidode Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Senegal, Unión de RepúblicasSocialistas Soviéticas y Yugoslavia. Véase el informe de la Subco-comisión (documento A/CONF.20/C.1/L. 315) en Conferencia delas Naciones Unidas sobre Relaciones e Inmunidades Diplomáticas,Viena, 1961, Documentos Oficiales, vol. II.

6 Loe. cit.7 Ibid., documento A/CONF.20/10/Add.l, resolución I.8 Resolución 1687 (XVI).9 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1962, vol. II

(documento A/5209), pág. 220, párr. 75.10 Memorando distribuido con la signatura A/CN.4/155 y publi-

cado en el Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1963,vol. II, págs. 175 a 183.


9. En su decimoquinto período de sesiones, la Comisióndecidió confiar esta cuestión al Relator Especial. En esaocasión, la Comisión tomó la decisión siguiente u :

« En cuanto a la forma de emprender la codificaciónde la materia, la Comisión decidió que el Relator Espe-cial redactase un proyecto de artículos. Esos artículosdeben basarse en las disposiciones de la Convenciónde Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, perosin olvidar que las misiones especiales son, tanto porsus funciones como por su naturaleza, una institución dis-tinta de las misiones permanentes. Además, la Comisiónestimó que la cuestión de saber si el proyecto de artículossobre las misiones especiales debe asumir la forma deun protocolo adicional a la Convención de Viena de1961, o ser objeto de una convención separada oexpresarse en otra forma que sea adecuada, es aúnprematura y que es preciso esperar las recomendacionesque haga al respecto el Relator Especial. »

10. Por otra parte, la Comisión volvió a considerar lacuestión de saber si el problema de las misiones especialesdebería abarcar también la situación de los representantesde Estados en congresos y conferencias. A este respecto, laComisión insertó el párrafo siguiente en su informe anuala la Asamblea General de las Naciones Unidas sobresu decimoquinto período de sesiones12 :

« En lo que se refiere al alcance del problema,los miembros de la Comisión expresaron la opiniónde que la cuestión de las misiones especiales deberíareferirse también a los enviados itinerantes, conformea la decisión adoptada por la Comisión en su períodode sesiones de 1960. En ese mismo período de sesiones,la Comisión decidió también no ocuparse, en el estudiosobre las misiones especiales, en los privilegios einmunidades de los representantes en congresos yconferencias, a causa del nexo que existe entre lacuestión de las conferencias diplomáticas y la de lasrelaciones entre los Estados y las organizaciones inter-nacionales. En el actual período de sesiones se planteóde nuevo esa cuestión, muy especialmente en lo quese refiere a las conferencias convocadas por los Estados.Sin embargo, la mayoría de los miembros estimaronque el mandato del Relator Especial no debería com-prender por el momento la cuestión de los delegadosen congresos y conferencias. »

2. Objeto del presente informe e importancia prácticade la cuestión

11. Cada vez tiene mayor importancia en el derechointernacional y en las relaciones internacionales elproblema de la diplomacia ad hoc; en ellos aparece enuna forma nueva, mientras que en la teoría ha permane-cido, por así decirlo, inexistente. Más bien puede decirseque los tratadistas de derecho internacional no lo consi-deran objeto especial de investigación y todavía no lomencionan más que de paso, junto con el conceptogeneral de diplomacia.12. Muchos autores aceptan todavía el llamado conceptoclásico de esta idea. Hablan de la diplomacia ad hocen pasado, como si fuese una institución caída en desusosustituida por la diplomacia sedentaria, permanente.Incluso en nuestros días existen autores que consideran

11 Ibid., (documento A/5509), párr. 64, pág. 262.12 Loe. cit., párr. 63, pág. 262.

que la diplomacia ad hoc consiste solamente en misionesprotocolarias o de ceremonia, que son las únicas quedurante cierto tiempo han dado lugar todavía al envíode embajadores especiales, en tanto que todos los demásasuntos diplomáticos pasaban a depender de las misionespermanentes. Otros autores, con criterio más realista,admiten que la diplomacia ad hoc, en forma de delega-ciones, y de delegados especiales, consiste también en ladelegación por los Estados soberanos de enviados y demisiones especiales a las conferencias y a los congresosinternacionales que cada vez son más frecuentes, y en elloven, sin duda acertadamente, un verdadero renacimientode la institución de la diplomacia ad hoc. Eso no es todo,sin embargo. La influencia cada vez mayor del controlpolítico, la democratización del régimen político de losEstados en general, la participación cada vez más activade los políticos y sobre todo de los jefes de gobierno ylos ministros de asuntos exteriores en las relacionesinternacionales, así como el contacto más íntimo y directoa que dan lugar las reuniones « en la cumbre » y « dealto nivel », han hecho pasar una buena parte de losasuntos de la diplomacia sedentaria a la diplomaciaad hoc. La movilidad de los hombres de Estado, la rapidezde las comunicaciones, la burocratización de la maquinariadiplomática y la necesidad de encontrar soluciones rápidasa los problemas de la política internacional han dadonuevas formas y nuevo contenido a la diplomacia ad hoc.La importancia real de la « diplomacia volante » aumentacada día. Los viajes de los altos representantes de losEstados, sus contactos, las discusiones rápidas sobreuna serie de cuestiones, las negociaciones « de alto nivel »entre los Estados jamás han sido tan frecuentes como ennuestra época. Puede afirmarse sin exageración que una delas funciones ordinarias de los ministros de relacionesexteriores consiste en trasladarse por avión a otrosEstados a fin de negociar o preparar las negociacionescon sus colegas y a recibirlos, a su vez, en el propio país.En las grandes capitales, según uno de los cronistas denuestra época, se forma una « cola » en la que « esperansu vez » los ministros de países extranjeros, pues, ladiplomacia ad hoc todavía no ha conseguida emanciparsede ciertas normas protocolarias que no permiten larecepción simultánea de varios altos funcionarios extran-jeros cuando no toman parte en negociaciones comunes.El citado cronista prevé que esta norma protocolariahabrá de rechazarse pronto a fin de que la « diplomaciavolante » pueda registrarse en varias columnas en laagenda de quien haya de recibir tales visitas. Esto bastapor sí solo para demostrar hasta qué punto la diplomaciaad hoc se ha convertido en una necesidad real de lasrelaciones internacionales avanzadas y de su emancipacióndel monopolio de la diplomacia sedentaria como únicoinstrumento de las negociaciones internacionales, apartede los congresos y las conferencias de carácter inter-nacional.

13. Por otra parte, las relaciones internacionales ya notienen únicamente carácter político y consular. Actual-mente no existe ninguna esfera de la vida social en que nohaya contactos directos entre los Estados. Sería erróneosuponer que los contactos técnicos entre los Estadossoberanos estén concentrados únicamente en las organi-zaciones internacionales del tipo de los organismos espe-cializados. Antes al contrario, por regla general los orga-nismos especializados, pese a su deseo de convertirse encentros de la vida internacional en una esfera técnica


determinada, estimulan y tormentan los contactos bila-terales directos entre sus propios miembros, creandoincluso a menudo una obligación para éstos de mantenerseen relación permanente o periódica, en forma de negocia-ciones, conclusión de acuerdos, información recíprocay solución de cuestiones de trámite. Para convencersede ello basta con obserbar brevemente la actividad quedesarrolla la Organización de Aviación Civil Internacionalen esta esfera. La aplicación de sus instrumentos, que sontratados multilaterales, exige contactos permanentesentre los países miembros de la Organización, mientrasésta se limita a registrar y examinar los resultados deesos contactos e intervenir a fin de allanar las dificultadesresultantes de una acción de tal naturaleza. La lista deacuerdos registrados —bilaterales, multilaterales, restrin-gidos y regionales— publicada por la OACI, demuestraclaramente los muchos contactos de carácter internacionalque ha sido preciso llevar a cabo para llegar a un resultado.Al examinar los documentos de este tipo hemos observadoque la mayor parte de ellos se han realizado gracias a laacción de la diplomacia ad hoc, en tanto que los arreglosconcertados por vía de negociaciones y contactos entrelas misiones residentes y los representantes del Estadode residencia en que la conclusión del tratado ha tenidolugar son muy raros. Huelga señalar que este ejemplo seaplica a todas las esferas.

14. Deseosos de hacer una exposición completa sobrela cuestión de la diplomacia ad hoc es nuestro deberseñalar que algunos autores opinan que esta diplomaciase limita únicamente a las misiones de carácter estricta-mente político y que el concepto de diplomacia ad hocno abarca las llamadas misiones técnicas. Opinamosque en el fondo esa tesis es errónea y que no correspondea la idea de la diplomacia en general. La función carac-terística de la diplomacia es representar al Estado en susrelaciones con otro (o con los otros sujetos de derechointernacional). El objeto de esas relaciones es toda situa-ción en que se manifieste la relación de soberanía. Todaacción de esta categoría es de carácter internacional y,por consiguiente, también de carácter político, ya quetodas estas cuestiones son complejas, es decir, que en todasellas el aspecto técnico y el aspecto político están presentessimultáneamente, aunque este último no se manifiesteen el mismo grado en cada una de estas materias. Enciertas situaciones aparece con mayor claridad, en algunasotras con menos, pero está siempre presente y toda relacióninternacional es una relación entre soberanías. Cada vezque tiene lugar un contacto internacional, es deber de ladiplomacia representar al Estado en las relaciones deese género y por esta razón las misiones especiales y losdelegados especiales encargados de tratar tales problemasson diplomáticos adhoc. Es posible que para éstos, ademásde las reglas generales, sean también válidas ciertas reglasespeciales, dado el carácter específico de sus atribuciones ;pero su situación debe ser, en sustancia, la de los diplomá-ticos ad hoc y, por consiguiente, todo lo que se refiere porregla general a la situación de los diplomáticos ad hocse refiere también forzosamente a ellos.

15. Si se tiene en cuenta la multiplicidad de las misionesespeciales y de los delegados especiales con atribucionestécnicas, así como el hecho de que cada vez se desarrollamás la cooperación internacional en estas esferas y queesas atribuciones son de carácter reciente, se hace patenteque el concepto de diplomacia ad hoc viene adquiriendouna importancia mayor y requiere una atención particular,

atención que hay que dedicarle no sólo en lo que respectaal estudio de este fenómeno internacional, sino tambiénen cuanto a la necesidad de determinar las normasadecuadas de derecho positivo que establezcan conprecisión los derechos y obligaciones de la diplomaciaad hoc y, por consiguiente, que regulen las relacionesmutuas de los Estados que reciben y envían representantesde ese tipo.16. La falta de una reglamentación especial en estamateria en el derecho internacional público positivose debe a que tradicionalmente se opina que se ha superadola época de la diplomacia ad hoc, que está reducida aalgunas excepciones (misiones de ceremonia y reunionesinternacionales), que está limitada a las visitas oficialesde los Jefes de Estado y de Gobierno (para las cualesexisten, por otra parte, normas especiales) y que susmanifestaciones esporádicas pueden regularse mediantela aplicación analógica de las normas de derecho inter-nacional público sobre diplomacia sedentaria. Ha sidopreciso hacer gala de valor para plantear, primero en laComisión de Derecho Internacional y luego en la Asam-blea General de las Naciones Unidas, el problema de ladiplomacia ad hoc como objeto especial de estudioy reglamentación. Esta iniciativa fue acogida favorable-mente en principio, pero no ha dado frutos. Es muydifícil hacer mella en algo que está petrificado. Para ellose necesita recurrir a nuevos conceptos y, en primerlugar, hacer frente a los nuevos fenómenos analizándolos.No nos atrevemos a afirmar que la idea de reglamentaresta materia sobre bases nuevas haya quedado rechazadapor completo. Sin embargo, el único resultado de estainiciativa en el seno de la Comisión ha sido la confirmaciónde la vieja regla sobre la aplicación por analogía de lasnormas que rigen la diplomacia sedentaria. Esto se hadebido, por una parte, a la falta de tiempo necesariopara el estudio detallado de un nuevo fenómeno, insufi-cientemente investigado por la doctrina pese a la abun-dancia de la práctica, y por otra, al error en la eleccióndel método necesario para abordar la solución delproblema. Según el Artículo 13 de la Carta de las NacionesUnidas y el Estatuto de la Comisión de Derecho Inter-nacional existen, indudablemente, dos métodos de elabo-ración de las normas de derecho internacional, a saber :la codificación y el desarrollo progresivo. Si bien laComisión admite en principio la necesidad de una inter-pretación de estos dos métodos, el Relator Especialdebe, sin embargo, confesar, en calidad de miembrode dicha Comisión, que participa desde hace siete añosen sus actividades, que todavía se da preferencia al métodode la codificación pura. En este caso, la Comisión tambiénha buscado apoyo en el derecho internacional positivoexistente. Es su costumbre hacer interpolaciones en elsistema existente y corregirlo, adaptándolo a las nuevascircunstancias13. No obstante, hasta ahora no ha demos-trado la buena voluntad ni el valor necesario para hacerfrente a los fenómenos producidos recientemente en lavida internacional ni para establecer normas nuevas y

13 Debemos confesar que la Comisión se había apartado delibe-radamente de este método y que trataba de encontrar nuevassoluciones, al demostrar preferencia por el desarrollo progresivodel derecho internacional en su proyecto, del cual nació, en la pri-mera Conferencia sobre el Derecho del Mar (Ginebra, 1958),la Tercera Convención (sobre conservación de los recursos vivosde la alta mar), pero es preciso buscar la razón de ello en las reso-luciones correspondientes de la FAO y de la Asamblea Generalde las Naciones Unidas.


adecuadas, abandonando las que estaban en vigor hastaentonces y que en la práctica han quedado ya superadas.De ahí que en la Conferencia de Viena sobre relacionesdiplomáticas (1961) fracasase su proyecto de conven-ción de 1960 sobre la diplomacia ad hoc. La breve referen-cia a la aplicación por analogía de las normas sobremisiones permanentes resultaba débil e insuficiente aojos de los Estados que participaban en la Conferencia,los cuales trataban de buscar soluciones más seguras ycompletas, que estuviesen más acordes con los casoscada vez más frecuentes de diplomacia ad hoc. Porotra parte, la Conferencia había elegido la teoría funcionalcomo punto de partida e idea fundamental en relacióncon las misiones diplomáticas permanentes. En la Conven-ción de Viena sobre relaciones diplomáticas se considerótodo en función de la situación efectiva de las misionespermanentes y según su funcionamiento. Proponer laidea abstracta de que el funcionamiento de la diploma-cia ad hoc es idéntico al de las misiones permanentesequivaldría a apartarse de la realidad. No obstante, afin de descubrir esta realidad y darle las normas jurídicasconvenientes, es necesario realizar un análisis detalladode la realidad de la vida internacional. De ahí que esteproblema se encuentre nuevamente en el programa de laComisión de Derecho Internacional. La comunidadinternacional actual espera que se resuelva esta cuestiónlo antes posible y que en el código de derecho diplomáticomoderno, cuyos dos primeros capítulos ya están prepa-rados 14, se incluya, como tercer capítulo, la convenciónsobre la diplomacia ad hoc. Ya se ha decidido elaborartambién el capítulo cuarto (sobre relaciones entre losEstados y las organizaciones internacionales) que, segúnproyecta la Comisión de Derecho Internacional, abar-cará también ciertas cuestiones relativas a la diplomaciaad hoc (cuestión de la situación de las delegaciones de losEstados en las reuniones internacionales). La práctica

14 Nos referimos a la Convención de Viena de 1961 sobre rela-ciones diplomáticas, es decir, sobre las relaciones jurídicas relativasa las funciones diplomáticas permanentes, y a la Convención deViena de 1963 sobre relaciones consulares.

15 Estamos convencidos de que la Comisión se regía por razonesdemasiado pragmáticas y prácticas al aislar la situación jurídicade las delegaciones de los Estados en las reuniones internacionalesde la esfera de la diplomacia ad hoc y traspasarla al sistema denormas sobre las organizaciones internacionales. La decisión dela Comisión se fundaba en dos razones especiales : d) la mayor partede las reuniones internacionales en el momento actual se celebranbajo el patrocinio de organizaciones internacionales y éstas tienenreglas uniformes relativas a la condición de las delegaciones parti-cipantes en las reuniones, de suerte que en la práctica la Comisiónno hace distinción entre estas reuniones y las de los órganos prin-cipales y auxiliares de las organizaciones internacionales (lo que,en nuestra opinión, no es correcto); b) es preciso esperar a quecristalicen las normas jurídicas relativas a las reuniones celebradascon los auspicios de las organizaciones internacionales y a quese apliquen también a las demás reuniones internacionales que noconvocan las organizaciones internacionales y que no se relacionanen modo alguno con éstas. Sería, pues, una tarea doble la de buscary codificar para este segundo grupo normas jurídicas especiales.Esta tarea se verá facilitada cuando se hayan establecido las reglasaplicables a las reuniones que tienen lugar dentro de las organiza-ciones internacionales. Queremos señalar que para ambos gruposexiste una abundancia de fuentes de derecho positivo, no solamenteen las disposiciones normalizadas de las organizaciones inter-nacionales (aunque cada una de éstas tiene características específicas;por ejemplo, el sistema de las curias en la Organización Interna-cional del Trabajo), sino también desde el punto de vista de lasnormas consuetudinarias y de los reglamentos de una serie de confe-rencias y congresos internacionales. En ambos casos, la Comisiónpodrá emplear mucho más el método de la codificación, utilizandotambién con este fin la abundante literatura que trata de la práctica,

de los Estados espera con impaciencia esta parte delcódigo diplomático. No nos equivocaremos al decir quese trata de una necesidad absoluta del derecho interna-cional moderno. No obstante, para satisfacer las exigen-cias del caso, no solamente esta parte debe ser fruto de unanálisis profundo y estar de acuerdo con la teoría funcionalde la situación de los órganos cuyo estatuto debe regular,sino que sus normas deben tener en cuenta las circuns-tancias actuales de la comunidad internacional, elprogreso y la transformación del derecho internacional.En otras palabras, esas normas deben ser una contri-bución a la evolución progresiva posterior de éste, sobretodo adaptándose a los principios que contribuyen aldesarrollo futuro de las relaciones amistosas y pacíficasentre los pueblos, como instrumento de la coexistenciapacífica.

17. La tarea que nos proponemos en el presente informeserá la de exponer, desde el punto de vista jurídico,la condición de la diplomacia ad hoc, las vías y pers-pectivas para la búsqueda de soluciones y su reglamen-tación en el derecho internacional público, limitándonosexclusivamente a la diplomacia adhoc en él sentido de quedebe constituir un tema aparte según el concepto de laComisión de Derecho Internacional. Por consiguiente,eliminaremos de nuestra exposición ciertos fenómenosque de otra manera constituirían, a nuestro juicio,parte integrante del concepto de diplomacia ad hoc.Así pues, en el presente informe, no consideraremos lassiguientes actividades :

á) Las visitas de jefes de Estado y de gobierno yministros de relaciones exteriores, cuando se trate devisitas de Estado u oficiales a otro Estado, qunqueen tales ocasiones pueda emprenderse ciertas accionesdiplomáticas y aunque, por consiguiente, según uncriterio substancial, esas visitas representen el cumpli-miento de una misión de diplomacia ad hoc. Se lasexcluye porque la condición de los participantesen estos actos y la de sus colaboradores y personasde su séquito se rigen por normas especiales y sancio-nadas por el uso, que distinguen a este grupo deacciones del concepto de diplomacia ad hoc;

b) Las misiones permanentes especializadas queexisten paralelamente a las misiones diplomáticasordinarias o bien las reemplazan, ya que se trata demisiones permanentes extraordinarias y no de diplo-macia ad hoc y, en consecuencia, no pertenecen, porsus elementos constitutivos, al concepto de diplomaciaadhoc. Para estas misiones no existen, por el momento,normas generales de derecho internacional, pero susituación está generalmente regulada por vía conven-cional entre el Estado que las envía y el Estado receptor;

c) Las actividades de los delegados de los Estados,aunque sean eventualmente periódicas, en lascomisiones institucionales creadas por acuerdos inter-nacionales y cuyo estatuto está regulado de antemano.Se trata de órganos permanentes en los que inter-vienen diplomáticos ad hoc, pero su situación esobjeto de disposiciones especiales;

d) Los delegados y delegaciones ante las organi-zaciones internacionales de carácter permanente. Es

costumbres y normas relativas a las reuniones internacionales.Esta literatura se ha desarrollado sobre todo en los comentariosy estudios acerca del funcionamiento de la Sociedad de las Naciones,las Naciones Unidas, los organismos especializados y sus órganos.


una nueva forma de diplomacia sedentaria que noguarda relación alguna con la diplomacia ad hoc;

18. En cambio, es preciso dejar bien sentado, auncuando no se diga explícitamente, que nuestra exposiciónrecoge el concepto de diplomacia ad hoc en el sentidomás restringido, incluyéndose no sólo las misiones ydelegados periódicos con funciones puramente políticas,sino también aquéllos cuya tarea se considera de caráctertécnico. A nuestro juicio, todos son diplomáticos ad hoc.Las relaciones internacionales actuales ya no puedenlimitarse a la opinión conservadora de que la diplomaciaad hoc está constituida por misiones especiales de carácterprotocolario o, eventualmente, de personas que llevan acabo ciertas misiones políticas o que tienen un rangodiplomático determinado. En el momento actual nisiquiera las funciones de la diplomacia sedentaria sonexclusivamente diplomáticas y políticas. Cada día se lesasignan nuevas actividades de carácter técnico en vistadel desarrollo actual de las relaciones internacionales.De ahí que actualmente se encuentre, en las misionespermanentes un número cada vez mayor de expertosllamados agregados especializados, y de adjuntos concategoría diplomática o, al menos, con estatuto diplo-mático. Mientras ejercen las funciones de representar asu Estado soberano y mantener las relaciones inter-nacionales, nadie piensa en discutirles su carácter diplo-mático. Si así ocurre en relación con los miembros delas misiones permanentes, debe ocurrir lo mismo, conmayor motivo, en relación con los miembros de las misio-nes especiales y con los delegados especiales. Es preciso,e incluso obligatorio, considerarlos como diplomáticosad hoc.

19. Por consiguiente, este informe versa sobre un pro-blema internacional determinado que —estamos conven-cidos— tiene una importancia particular para las rela-ciones internacionales modernas.

3. Pregunta preliminar : ¿Es preciso englobar la reglamen-tación de la condición jurídica de las delegaciones y de losdelegados a conferencias y congresos internacionalesdentro de las normas sobre misiones especiales?

20. La Comisión de Derecho Internacional, en su 15.° pe-ríodo de sesiones, no adoptó una actitud definitiva sobrela pregunta arriba enunciada. Se ha reservado el derechode adoptar la decisión final después de haber recogidolas opiniones respectivas de los Relatores Especialessobre la cuestión de las misiones especiales y sobre lasrelaciones entre los Estados y las organizaciones inter-nacionales.

21. El Relator Especial encargado de estudiar estacuestión ha llegado a la convicción de que la situaciónde las delegaciones y de los delegados a conferenciasy congresos intergubernamentales internacionales deberíaser considerada bajo un doble aspecto. De una parte, espreciso tener en cuenta los congresos y conferenciasconvocados por las organizaciones internacionales obien celebrados dentro de esas mismas organizaciones.Habida cuenta de la práctica, muy extendida y casiuniversalmente adoptada en nuestro tiempo, segúnla cual la situación de tales delegaciones y delegados sedetermina de antemano, sea en virtud del reglamentode la organización que convoca, sea mediante la convo-catoria, y como quiera que en este caso las delegaciones

y los delegados tienen simultáneamente una relaciónjurídica con la organización que convoca y con los Estadosparticipantes, opinamos que la situación de estas delega-ciones y delegados podría regularse dentro del marco delas normas jurídicas sobre las relaciones entre los Estadosy las organizaciones internacionales, aunque estasdelegaciones sean esencialmente idénticas a las quetoman parte en conferencias y congresos celebradosfuera de tales organizaciones. La situación de las dele-gaciones y delegados a las conferencias y congresosconvocados por los Estados (uno o varios) fuera de lasorganizaciones internacionales es asimilable, en todossus aspectos, a la situación de las misiones especiales y, ajuicio del Relator Especial, debería regirse por las normassobre misiones especiales. Subrayamos, no obstante,que la distinción entre los dos grupos de delegacioneses puramente formal, según el criterio de quien convoquela reunión.

22. El Relator Especial sugiere que, en vista de sucarácter preliminar, esta cuestión se examine antes deabordar la principal.23. Conviene recordar aquí que el ejemplo más frecuentede diplomacia ad hoc es la asistencia a conferencias ycongresos internacionales. Aunque no tengamos laintención de tratar esta categoría de diplomacia que,a juicio de la Comisión de Derecho Internacional, debeexaminarse junto con las normas aplicables a las relacionesentre los Estados y las organizaciones internacionales(con lo cual sólo estamos de acuerdo en parte), nos vemosobligados no obstante a insistir aquí en un único puntoque guarda relación con dicha diplomacia ad hoc. Se da elcaso de que en las misiones especiales de este géneroparticipan también representantes que ya están acredi-tados como diplomáticos permanentes ante Estadosdeterminados. Dado que la intervención pública de losdiplomáticos permanentes acreditados se rige por otrasnormas (deben tener un comportamiento cortés enpúblico hacia el Estado ante el cual están acreditados)mientras que los representantes en conferencias inter-nacionales tienen entera libertad de expresión, pudiendoformular juicios severos y manifestar eventualmente unaoposición violenta contra un Estado en sus intervencionesen las sesiones públicas de una conferencia, es innegableque, en este caso, hay cierto conflicto, por lo menosen lo que respecta a la actitud protocolaria. Pero cadavez predomina más la idea de que en el curso de la confe-rencia y en el ejercicio de la función de delegado el carácterde diplomático ad hoc tiene precedencia sobre el de diplo-mático sedentario16.

24. Ahora bien, mientras un representante es diplomáticoad hoc no por ello deja de ser también agente diplomáticoresidente. Eso depende de las circunstancias en que inter-venga y de su función. Es innegable que tales situacionesno siempre son de desear ni resultan agradables. Poresa razón se ha observado que cuando se preparan confe-rencias de ese tipo y es probable que en su curso se produz-can situaciones desagradables, los jefes de misionesdiplomáticas permanentes insisten ante sus gobiernos

16 En las conferencias de Viena sobre Relaciones Diplomáticas(1961) y Consulares (1963), un gran número de Estados habíanpuesto al frente de sus delegaciones a los jefes de las misiones diplo-máticas permanentes acreditados en Austria. En ciertos casosse veían obligados a discutir las ideas de la delegación austríacao bien del presidente de la conferencia, que era jefe de la delegaciónaustríaca. Sin embargo, las dos partes debieron comprender queexistía una dualidad de funciones.


para que se les dispensen de figurar como jefes o miembrosde tales delegaciones y recomiendan que tales misionesse confíen a terceros. Suelen aducir el argumento de queéstas pueden perjudicar el ejercicio de sus funcionesdiplomáticas, una vez terminada la conferencia17.

25. Por el contrario, los Estados acreditantes consideranque es práctico y menos costoso confiar tales funcionesa los jefes de misiones diplomáticas permanentes en ellugar en que ha de celebrarse la conferencia.

26. Huelga decir que al cesar en su función de diplo-mático ad hoc el jefe de la misión permanente conservasu título de diplomático residente y pierde la dualidadde funciones. Ya no puede intervenir en el Estado deresidencia en calidad de diplomático ad hoc con relaciónal Estado ante el cual está acreditado.

4. Pregunta preliminar : ¿Es preciso elaborar, para lasmisiones especiales un protocolo adicional a la Conven-ción de Viena sobre relaciones diplomáticas o unproyecto especial ligado a esta Convención por unacláusula de referencia?

27. En su 15.° período de sesiones, la Comisión deDerecho Internacional dejó pendiente esta cuestión porconsiderar que era todavía prematuro resolverla y queera necesario esperar la recomendación del RelatorEspecial al respecto.

28. El Relator Especial opina que sería desacertadoagregar el proyecto de artículos sobre misiones especialesa la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticascomo simple protocolo adicional, ya que es preciso atener-se a la idea fundamental de la decisión adoptada por laComisión; a saber : « sin olvidar que las misiones espe-ciales son, tanto por sus funciones como por su naturaleza,una institución distinta de las misiones permanentes ».Después de analizar el funcionamiento de las misionesespeciales el Relator ha quedado convencido de quepara una serie de misiones especiales, por lo que respectaa su situación, no bastaría anexar el proyecto a las normassobre relaciones diplomáticas.

29. El Relator ha adoptado también en parte la tesissostenida en las sesiones de la Comisión por el Sr. Rosen-ne, según la cual no siempre pueden asimilarse todas lasmisiones especiales a las diplomáticas por razón de susfunciones, aun cuando representen a los Estados soberanosen las relaciones internacionales, sino que, en ciertos casos,deben ser asimiladas a las misiones consulares18. Poresta razón, cabe prever que las normas para las misionesespeciales hagan también referencia a la Convenciónde Viena sobre relaciones consulares. Esta referenciaserá paralela a la de la Convención de Viena sobrerelaciones diplomáticas y dependerá de la naturalezade la misión especial y de las necesidades de cada caso.

30. No obstante, el Relator Especial opina que nodebe tratarse de resolver esa cuestión antes de abordarel examen de las disposiciones finales del proyecto denormas.

17 Esta es una de las razones de que los embajadores de los EstadosUnidos y del Reino Unido no hayan formado parte de las delega-ciones de dichos Estados en las Conferencias de Viena de 1961y de 1963.

18 Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1963,vol. I, acta resumida de la 712.a sesión, párr. 77.

5. ¿ Es posible buscar continuidad histórica a este respectocon las normas sobre misiones especiales que existían

anteriormente (explicación del método que debe utili-zarse en la búsqueda de las fuentes) ?

31. No nos detendremos en la notoria verdad históricade que las misiones diplomáticas permanentes son deorigen relativamente reciente. Todas la fuentes muestranque desde el comienzo de la edad moderna los jefes deEstado intercambiaban agentes y emisarios temporalescon deberes determinados y misiones limitadas, de formaque, en una corte podían encontrarse simultáneamentevarios enviados especiales de un mismo Jefe de Estado.Para los fines de nuestra exposición poco importa saberdesde cuándo existen las misiones diplomáticas perma-nentes, si bien esta cuestión ha suscitado polémicas y seha intendado situar el punto de partida de esta trans-formación histórica en el período comprendido entrelos Tratados de Westfalia (1648) y el Congreso de Viena(1815).

32. Nos limitaremos a observar que entre el Congresode Viena y el comienzo de la segunda guerra mundial,las misiones ad hoc sólo se producían esporádicamente yque fueron cayendo en desuso, mientras ganaban terrenolas misiones diplomáticas permanentes.

33. Al examinar la práctica diplomática nacida en el cursode la segunda guerra mundial, y sobre todo desde 1945,cabe observar un renacimiento de las misiones ad hoc.Su frecuencia va en aumento; sus funciones van adqui-riendo mayor importancia y cada vez están másdiversificadas en cuanto a las materias que debentratar.

34. Se trataba de saber si era la reaparición de algo quehabía desaparecido o que, por lo menos, se había hechomás raro; ¿es nuevo el empleo reiterado de tales misiones,o se trata de la ampliación de algo que ya existía en elpasado? Existen dos opiniones, opuestas entre sí. Segúnla primera, las misiones ad hoc jamás han dejado de utili-zarse; disminuyó su número, pero se mantuvo la insti-tución. De donde resulta que si se ha vuelto a utilizarlasno hay cambio sustancial en el concepto y el funciona-miento de la institución misma; no hay sino un aumentoen el número de los casos. Por consiguiente, es precisoremitirse al estudio de la institución como tal, ya que entrelo que fue en el pasado y lo que es actualmente hayuna continuidad histórica y se trata, pues, de un mismofenómeno jurídico en el derecho internacional público,con toda su legalidad. Lo que ayer era válido, lo que semantenía mediante una aplicación esporádica, continúasiendo actualmente la regla de derecho y debe aplicarse.Frente a esa interpretación hay otra : la que afirma que,de modo general, las misiones especiales han cambiadoen sustancia y han adquirido una nueva importanciay nuevo contenido. En consecuencia, por más que ladiplomacia ad hoc de ayer se parezca a la de hoy segúncierto criterio formal —ya que estamos acostumbradosa clasificar las instituciones según sus característicasexteriores— nos encontramos actualmente ante unhecho totalmente diferente en cuanto a su contenido.El espíritu y las necesidades de los tiempos nuevos talvez no hayan suprimido por completo la antigua formade la diplomacia ad hoc, en particular su carácter repre-sentativo, pero han creado junto a ella una forma nuevaque suele ser de carácter funcional. No se envían sola-mente misiones especiales con el fin de transmitir la volun-

Misiones especíales ntad del soberano, sino, ante todo, para resolver problemaspolíticos y técnicos que se plantean entre Estados. Esaes la consecuencia natural de la evolución de la vidasocial y de las relaciones en la comunidad internacional.De ahí que una institución jurídica, vieja en cuanto a suforma, se haya renovado en cuanto a su contenido. Esemismo hecho impone la necesidad de dar a este fenómenouna reglamentación jurídica nueva. Las antiguas normasresultan insuficientes e incluso demasiado engorrosas,ya que se referían mucho más al aspecto protocolario yceremonial, lógico resultado del carácter representativode las misiones ad hoc. Esas normas ya no podían servira la nueva diplomacia ad hoc y no están de acuerdo conlos conceptos actuales de la vida en la comunidad inter-nacional. La tendencia a la supresión de las formasprotocolarias superfluas, el acelerado ritmo de la viday la esfera de acción de la nueva diplomacia ad hocexigen que se creen para ella nuevas normas jurídicas,que sean adecuadas para proteger su funcionamiento.Algunos autores llaman la atención sobre el hecho de queel gran número de misiones ad hoc en los tiempos presenteses uno de los elementos que requiere la simplificaciónde las normas antiguas para facilitar la tarea del Estadode residencia, el cual ya no se encuentra en situaciónde recibir, acompañar y ofrecer hospitalidad a las misionesad hoc que llegan a su territorio. Es necesario reducirtodo ello a proporciones razonables, dejar de regirsepor los principios de carácter representativo de otrostiempos y adaptarse a las necesidades impuestas por larealidad; es decir, aplicando la teoría funcional a ladiplomacia ad hoc.

35. Todo eso pone de relieve que actualmente es difíciladucir los mismos argumentos jurídicos sobre la diplo-macia ad hoc que en la época en que era un hecho esporá-dico y en que tenía un carácter representativo. Debidoal cambio de su carácter, también ha cambiado su conteni-do. Por ello han aparecido nuevas formas en los Estadosque envían diplomáticos ad hoc. Sería pues inútil esfor-zarse en sostener que en el plano jurídico existe ciertacontinuidad entre la antigua y la nueva diplomaciaad hoc y hacerlo a toda costa. Eso no significa que ciertasmisiones ad hoc no hayan conservado un carácter repre-sentativo y que no se rijan por las reglas protocolariasantiguas, pero actualmente resultan, sino un anacronismo,al menos rarísimos vestigios del pasado, que se desvanecencon la desaparición de los restos de las formas conserva-doras de las estructuras políticas.

36. No obstante, existe una norma que nos permitesaber por qué es necesario renunciar a la búsqueda de lacontinuidad histórico-jurídica entre la diplomacia ad hocantigua y la nueva. Es el concepto general del carácterde la diplomacia. Con ocasión de la última codificaciónde derecho diplomático relacionado con las misionespermanentes (Convención de Viena de 1961 sobre rela-ciones diplomáticas), se puso de relieve que la pauta delas nuevas cláusulas debe ser la teoría funcional. Una vezadmitido esto para las misiones permanentes, debe apli-carse con mayor motivo a la diplomacia ad hoc que buscaen las nuevas formas las soluciones adecuadas que nopodían proporcionar las antiguas normas relativas a ladiplomacia adhoc. De lo dicho se desprende que es insos-tenible la tesis de la continuidad a toda costa. En lasnuevas circunstancias se impone un nuevo análisis dela institución y nuevas normas para su funciona-miento.

6. ¿Existen normas de derecho internacional públicopositivo sobre misiones especiales?

37. Todas las investigaciones que hemos hecho paracomprobar la existencia de normas de derecho positivode aplicación universal en esta materia han dado resulta-dos muy limitados. Pese a una abundancia de cosas enque se utiliza la institución de las misiones especiales,no hemos conseguido demostrar la existencia de un núme-ro importante de fuentes de derecho de origen másreciente, que pudieran servirnos de apoyo sólido en laelaboración de normas sobre las misiones especiales.Nuestras investigaciones nos han conducido a lassiguientes conclusiones :

38. I) Si bien el envío de misiones especiales y deenviados itinerantes se utiliza en gran medida en estosúltimos tiempos y representa, también a nuestro juicio,el aprovechamiento de las instituciones más prácticaspara resolver los problemas que se plantean en las rela-ciones internacionales, tanto multilaterales como bila-terales, y que desbordan los asuntos ordinarios, no tienebases jurídicas firmes. En tanto que los asuntos ordinariossiguen siendo de la competencia exclusiva de las misionespermanentes y en tanto que para estos órganos de rela-ciones internacionales existen muchas fuentes de derechointernacional positivo, que constituyen todo un sistemacoronado por la Convención de Viena sobre relacionesdiplomáticas (1961), las normas de derecho relativas a ladiplomacia ad hoc y las fuentes de que proceden son muyescasas y poco seguras. Son muy pocos los estudios refe-rentes al período anterior a los Tratados de Westfalia(1648) e incluso al período anterior al Congreso de Viena(1815), en los que se pueda buscar las fuentes jurídicasrelativas a esta materia. Es probable que la utilizaciónmás intensa y el desarrollo de las misiones permanentese incluso el trabajo de las delegaciones temporales en cola-boración con las misiones permanentes, hayan eclipsadoparcialmente esta materia jurídica. Estamos dispuestosa admitir que las disposiciones del Reglamento de Vienasobre relaciones diplomáticas (1815) hayan sido en granmedida las responsables, por más que en esas disposicionessólo se haya tratado la cuestión de las categorías19.En el artículo III se estipuló que « los agentes diplomáticosen misión extraordinaria no tienen en tal concepto ningunasuperioridad de categoría ».

39. A juzgar por los materiales del Congreso de Viena,se podía deducir que la regla se aplicaba solamente alas misiones especiales protocolarias, es decir, de ceremo-nia, y que las otras misiones no se tomaban en considera-ción. Esta es la razón por la cual se cree que esas misionesson de igual categoría que las misiones permanentes, quesu jefe debe ostentar rango de embajador 20 para tenercarácter representativo, y que las normas generales dederecho diplomático son también aplicables a estas misio-nes. De ello se han desprendido, a nuestro juicio, dosconsecuencias :

a) En primer lugar, a partir del Congreso de Vienano se ha hablado de la diplomacia ad hoc más que en el

19 G. F. de Martens, Nouveau Recueil général de traités, t. II,pág. 449. El Texto del Reglamento figura también en el Anuariode la Comisión de Derecho Internacional, 1959, vol. II (documentoA/3623), pág. 145, nota 6 al píe de página.

20 Artículo II del Reglamento de Viena referente al rango delos agentes diplomáticos.


caso de embajadores especiales, es decir, con funcionesprotocolarias y de ceremonia;

b) En segundo lugar, se han abandonado las antiguasnormas relativas a la diplomacia ad hoc que se referíana las misiones especiales y a los enviados itinerantesutilizados para otros fines.

40. II) Hay una cuestión que ha preocupado a los juris-tas, tanto en la práctica como en la doctrina: la delalcance de las facilidades, privilegios e inmunidadesa que tienen derecho estas misiones y que los Estadosreceptores están obligados a garantizar. A falta de otrasreglas, se ha recurrido a la búsqueda de normas en lacomitas gentium y en la analogía con las normas dederecho diplomático.41. Cuando se volvió a utilizar la diplomacia ad hoca mayor escala, se carecía del tiempo necesario y delas oportunidades para emprender la codificación deesta materia. Con todo, ésta planteó problemas muydifíciles para la Sociedad de Naciones y suscitó la preo-cupación particular de la Comisión Preparatoria de lasNaciones Unidas. Por este motivo, con ocasión del primerperíodo de sesiones ordinario de la Asamblea Generalde las Naciones Unidas (Londres, 1946), se planteó lacuestión no sólo acerca de los privilegios e inmunidadesde los funcionarios de las Naciones Unidas, sino tambiéncon relación a los representantes de los Estados enviadospara tomar parte en los trabajos de las Naciones Unidas 21.Si bien la Comisión de Derecho Internacional consideraactualmente que la cuestión de reglamentar la situaciónde los diplomáticos ad hoc debe separarse de la cuestiónde las relaciones entre los Estados y las organizacionesinternacionales, así como de la cuestión de los delegadosenviados por un Estado a reuniones internacionales(celebradas con o sin el patrocinio de organizacionesinternacionales), las normas de la diplomacia ad hocestablecidas en las Naciones Unidas son de gran impor-tancia para el desarrollo futuro del sistema normativodel derecho internacional público por lo que respecta ala diplomacia ad hoc. En primer lugar, no se sabía exacta-mente si lo que se había decidido era que las normasaplicables a la diplomacia ad hoc debían ser idénticas oanálogas a las aplicables a la diplomacia sedentaria.Por lo que respecta a las normas que hubo que establecerpara el funcionamiento de las Naciones Unidas, se rechazóla tesis relativa al carácter representativo adoptándosela del carácter funcional22, así como la tesis de que lasinmunidades no pertenecen a la persona del diplomáticoad hoc sino a su Estado, como garantías para el ejercicio

21 Cuando se celebraron en la Church House de Londres losdebates acerca del proyecto de convención sobre privilegios e inmu-nidades de las Naciones Unidas, y en especial de los representantesde los Estados, no podía existir todavía una opinión clara sobrela situación de las delegaciones permanentes y de los representantespermanentes en las Naciones Unidas, de manera que en aquel mo-mento la cuestión quedó más o menos sin resolver. Toda la atenciónse centraba en los representantes ad hoc.

22 Es ta tesis también fue a d o p t a d a en la Conferencia de Vienasobre relaciones d ip lomát icas (1961) y fue incorporada al p r eámbu lode la Convención correspondiente. Prevalece la teoría de la inmu-nidad funcional, que ha sido adoptada con carácter general; se hadejado de insistir en el carácter representativo especial que, segúnel artículo II del Protocolo de Viena (1815), se reconocía únicamentea los embajadores. Esto es resultado de la tendencia, todavíaincompleta, a igualar las diversas categorías de jefes de misionesdiplomáticas, en vista de que ya no tienen más que un único título,el de embajador, y a utilizar de modo general el rango de embaja-dor. Los embajadores ya no son únicamente los representantesque sólo intercambian entre sí las grandes Potencias.

normal de sus funciones sin injerencia alguna por partede los Estados extranjeros.42. III) Tal estado de cosas se reflejó incluso en ladoctrina. La mayoría de los autores de derecho interna-cional público han abordado la cuestión de las misionesespeciales y de los delegados ad hoc, destacando el envíode misiones especiales con fines protocolarios como formaespecial de la diplomacia ad hoc, pero sin insistir en losdetalles en cuanto a la determinación de su condición 23.Por ello las obras de la mayoría de los tratadistas nopodían servir de pauta para dar determinada orientacióna los futuros proyectos de normas de derecho en estamateria. Sin haberse emprendido un amplio análisis dela cuestión se insistía en que la diplomacia ad hoc podíaaprovechar las normas de derecho internacional positivorelativas a la diplomacia permanente. Los tratadistas dederecho internacional aferrados a esta idea, no hansabido discernir, por regla general, los problemas especí-ficos que plantea la diplomacia ad hoc.43. IV) Existe toda una serie de convenciones bila-terales que regulan la condición de los diplomáticos adhocen sus relaciones ordinarias: por ejemplo, la garantíade la total inmunidad diplomática a los miembros de lascomisiones de límites o el derecho de libre retorno de losenviados. Pero se podría decir más bien que lo que predo-mina son las soluciones ad hoc, aisladas y muy diversasentre sí, que no proporcionan nada que se podría consi-derar como prueba de una práctica internacional uniformey que tampoco pueden servir como fuentes de derechointernacional fuera de las relaciones entre las partescontratantes. En tales circunstancias, cuando no hayconvenciones generales, cuando los convenios bilateralesson esporádicos, cuando difieren no solamente entre losdiversos Estados sino también entre los mismos Estadossegún las épocas y en circunstancias diferentes, difícil-mente puede hablarse en esta materia de fuentes tradi-cionales de derecho internacional que pudieran servirde apoyo para ciertas conclusiones más amplias, ya quees muy dudoso que tales fuentes merezcan ser citadasaquí, pues no tienen carácter de normas universales dederecho.44. V) Sin costumbres jurídicas arraigadas, con unapráctica indecisa y con variaciones en los criterios gene-rales, incluso en los que se relacionan con la diplomaciasedentaria, sin posiciones sólidamente establecidas en ladoctrina, sin instituciones de las que se pueda decir queson aceptadas por las naciones civilizadas, es decir, porlas naciones que constituyen actualmente la comunidadinternacional, es interesante observar que quienes han

23 Encontramos un concepto análogo en las obras principalesque tratan de la condición o de la historia de la diplomacia. Cita-remos, a título de ejemplo, las siguientes obras : Krause, DieEntwicklung der Standigen Diplomatie, Leipzig, 1885; Potemkin,Histoire de la diplomatie, París, 1948; Wriston, «The SpecialEnvoy» {Foreign Affairs, enero de 1960); Waters, «The Ad HocDiplomat» (Wayne Law Review, 1959-1960); Wriston, ExecutiveAgents in American Foreign Relations, Baltimore, 1929; Hackworth,Digest of International Law, vol. IV; Sa tow, Guide to DiplomaticPractice, Londres, 1957; Feller y Hudson, Diplomatic and ConsularLaws and Regulations, Washington, 1931; Bluntschli, Le Droitinternational codifié, París, 1870; Fiore, International Law Codified,Nueva York, 1918; Pessôa, Projecto de Código de Direito Inter-nacional Público, Río de Janeiro, 1911; Lord Phillimore, ProposedCodification of the Law Regarding the Representation of States,Londres, 1926; K. Strupp, Réforme et codification du droit inter-national, Viena, 1926; Waters : The Ad Hoc Diplomat — A Studyin Municipal and International Law, La Haya, 1963 ; Philippe Cahier,Le droit diplomatique contemporain, Ginebra, 1962.


querido crear el derecho internacional de lege ferendano han conseguido ir más lejos. Todos los proyectos nohacen más que mencionar la existencia de la diplomaciaadhoc y reconocer sus derechos por analogía a la situaciónde la diplomacia permanente. Así ocurrió en las sesionesdel Instituto de Derecho Internacional (Cambridge,1895), de la Asociación de Derecho Internacional (Viena,1926) y de la Sexta Conferencia Internacional Americana(La Habana, 1928).45. Con tal penuria general de normas jurídicas positivasen la materia era de todo punto imposible emprenderla codificación según el método consistente en recopilary redactar de nuevo las normas existentes en derechointernacional integrándolas en un sistema. Del mismomodo, la confusión provocada por las diferencias entrela práctica pasada y la actual creaba nuevas dificultadescuando se tendía a aplicar simultáneamente los métodosde codificación y de desarrollo progresivo del derechointernacional. Estos métodos combinados representanla evolución paralela de las tendencias existentes y de lasaspiraciones, la unificación de las normas de lege latay de las normas de lege ferenda en un sistema único yconsecuente. Es difícil poner en práctica este métodocuando no hay normas establecidas y no se sabe clara-mente cuáles se debería crear.46. VI) La Comisión de Derecho Internacional seencontró también ante semejante situación cuando tuvoque adoptar una decisión sobre el establecimiento dereglas de derecho relativas a las misiones especiales.Era evidente para todos los miembros de la Comisiónque no existían normas de derecho positivo que pudieranservir de apoyo seguro para la elaboración de normas dederecho aplicables a la diplomacia ad hoc. L& Secretaríallegó a la conclusión siguiente :

« Aunque los diversos instrumentos y estudios antesmencionados no pretenden reflejar la práctica efectivade los Estados en todos los detalles, es probable querepresenten la posición adoptada por la mayoríade ellos respecto de las misiones especiales. Pareceque, por lo menos, se reconocen de modo generalcuatro principios amplios : i) que, a reserva del consenti-miento, pueden enviarse misiones especiales; ii) queesas misiones, por estar compuestas de representantesdel Estado, tienen derecho a inmunidades y privilegiosdiplomáticos ; iii) que no tienen precedencia ex propriovigore sobre las misiones permanentes, y iv) que lamisión llega a su término cuando cumple su objeto. » 24

47. Ahora bien, estos cuatro principios extraídos de lasmuchas fuentes sobre misiones especiales no eran suficien-tes para indicar a la Comisión el camino que debía seguiren la preparación del nuevo derecho positivo relativo alas misiones especiales.48. VII) La secretaría de la Comisión de DerechoInternacional había recibido la impresión de que entrelos miembros de la Comisión sólo existían tres criteriosdiferentes sobre esta cuestión, a saber:

a) El criterio que podríamos llamar de aplicaciónrestringida a la diplomacia ad hoc de las normasrelativas a las misiones permanentes. Esta era laopinion anterior del Relator Especial de la Comisión,

Sr. A. E. F. Sandstrôm, quien hizo la siguiente decla-ración general:

« En términos generales, parece natural que no seapliquen las normas dictadas por ciertas característicaspropias de las misiones permanentes, que no se danen las misiones especiales, y que, en cambio, se apliquenlas normas referentes a funciones análogas por sunaturaleza y finalidad. »25

49. No podemos aceptar este criterio y consideramosque la teoría es falsa, aunque haya sido adoptada porla mayoría de la Comisión. No sólo las misiones especialesno tienen todas las características de las misiones diplo-máticas permanentes, sino que cuentan con característicaspeculiares. Estas nos conducen no sólo a aplicar lasnormas de la diplomacia permanente a la diplomaciaad hoc y a dilucidar si pueden aplicárseles todas estasnormas, sino también hacia soluciones que están deacuerdo con estas normas. En la vida en general, y porconsiguiente también en las relaciones internacionales, esdifícil seguir un camino señalado de antemano y clasifi-carlo todo de acuerdo con las etiquetas disponibles. Lavida da origen y forma a los hechos más diversos. Cadauno de estos hechos exige una reglamentación jurídica,y por más que se pueda influir en los hechos socialesmediante normas jurídicas, el derecho debe ser, sinembargo, reflejo de la realidad social. Su fin no puedeser el considerar que todo lo que no esté de acuerdocon el tipo general sea una desviación con relación alsistema jurídico. Aunque no admitimos el « case method »ni somos partidarios de la creación de excepciones atoda costa, no es menos cierto que quienes están encar-gados de elaborar las normas de derecho han de teneren cuenta que el derecho es solamente la superestructurade la sociedad. La comunidad internacional, en cuantoforma social, está sujeta a transformaciones constantes,que se han acentuado muy particularmente despuésde la segunda guerra mundial. En el fondo, la diplomaciaad hoc es un hecho nuevo, ya que sería difícil, y en nuestraopinión incluso inexacto, decir que se trata del simplerenacimiento de una antigua institución. Se han creadonuevas formas de diplomacia ad hoc, que es necesarioreglamentar y esto no se puede lograr simplemente conrechazar todo lo que no se aplique a la diplomacia ad hoc,pero que subsista para la diplomacia sedentaria.

50. Pese a ser miembro de la Comisión de DerechoInternacional, el Relator Especial considera que éstase encuentra muy lejos de haber encontrado soluciónsatisfactoria al problema. El tiempo limitado que se leconcedió para resolver el problema no le ha permitidoahondar en él. Es difícil hablar de cierta analogía absolutaentre dos instituciones que no tienen el mismo objetivoni las mismas consecuencias. Esta es la razón por lacual era necesario, a nuestro juicio, efectuar previamenteun análisis más profundo, y creemos que, una vez hechoesto, la Comisión no se hubiese aferrado a esta teoría.

tí) La opinión divergente expuesta por el Sr. Jimínezde Aréchaga, miembro de la Comisión sobre el informeSandstrôm 26 puede considerarse como representativadel segundo criterio.

51. Al exponer su opinión ante la Comisión, el Sr. Jimé-nez de Aréchaga sostuvo el punto de vista de que todas

24 Del memorando de la Secretaría sobre « Misiones especiales »(documento A/CN.4/155, párr. 11), en Anuario de la Comisión deDerecho Internacional, 1963, vol. II, pág. 178.

25 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol. II,(documento A/CN.4/129), pág. 108, párr. 7.

26 Ibid., pág. 114, et seq.


las disposiciones del derecho diplomático relativas alas misiones permanentes se aplican también a las misionesespeciales, con la diferencia de que éstas requieren dispo-siciones suplementarias que nacen del carácter especialo de los cometidos particulares de las misiones especiales.Desde este punto de vista, su teoría podría calificarsede teoría de integración. Su autor la expuso así :

«.. . todas las disposiciones del proyecto de 1958 sonprocedentes y deben aplicarse a las misiones especiales,con la condición de que el artículo 3 del proyecto de1958 (Funciones de una misión diplomática) se inter-prete en el sentido de que sólo se aplica en lo que serefiere al encargo específico de la misión especial.

« La única disposición adicional que al parecer hacefalta en el caso de las misiones especiales es la relativaa la terminación de la misión una vez cumplidas lasfunciones que se le encargan... » 27.

52. Tampoco nos satisface plenamente este criteriode integración. En primer lugar, no es exacto que hayande aplicarse a las misiones especiales todas las disposicio-nes de derecho internacional público relativas a lasmisiones permanentes. Entre estas disposiciones, las hayque no corresponden a la naturaleza misma de la misiónad hoc. Por otra parte, la norma enunciada por el Sr.Jiménez de Aréchaga es cierta en el sentido de que lanaturaleza de la misión ad hoc exige también normasespeciales. En otras palabras, es necesario elaborarlas ycompletar el proyecto elaborado con estas normas,

c) El tercer criterio formulado al respecto es el delas sugestiones de Sir Gerald Fitzmaurice, segúnlas cuales el proyecto de normas relativo a la diplomaciapermanente debe aplicarse en principio a la diplomaciaadhoc, pero solamente mutatis mutandis. Es innegable,según esa teoría, que hay similitud de situación entrelas misiones permanentes y las misiones ad hoc, perotambién hay diferencias entre ellas. Por esta razón,Sir Gerald expresó la opinión de que las normasrelativas a las misiones permanentes deberían apli-carse en principio, a la diplomacia ad hoc pero que esnecesario limitar esta aplicación en la medida en quesean aplicables al caso de que se trate. Las sugestionesde Sir Gerald se basaban también en la idea de laanalogía. Por otra parte, en su sugestión se reflejaademás el criterio general del derecho anglosajón :una gran libertad en la aplicación de las normas gene-rales basándose en la rule of reason, de suerte que,mediante el « case method », se constituirá una juris-prudencia uniforme para los casos que no encajenen la norma general. Si el derecho internacional enla fase actual de desarrollo ofreciese las garantíasnecesarias para la formación de un sistema uniformeaplicable según los principios mencionados anterior-mente, podríamos mostrarnos de acuerdo con lapropuesta de Sir Gerald. Ahora bien, debemos teneren cuenta que las disposiciones del derecho interna-cional deben ser universales en su aplicación, quedeben ser aplicadas por los órganos más diversos detodos los Estados empleando criterios jurídicos muydispares, y que deben prestarse a análisis concretos.De ahí que el derecho internacional exija, en circunstan-cias concretas, soluciones precisas. Busca normas que

no sean susceptibles de una interpretación muy ampliay, por consiguiente, de evasión. Deben evitar, no provo-car, nuevos litigios, con motivo de su interpretacióny aplicación. Así pues, el método de la analogía noofrece evidentemente las garantías necesarias. Si seañade a ello su aplicación mutatis mutandis, resultaimposible llegar con ese criterio a la meta que la Asam-blea General de las Naciones Unidas se ha propuestoalcanzar, ni tampoco establecer el orden y unos cimien-tos sólidos para la aplicación del derecho internacionalen esa esfera.

53. VIII) Al vacilar ante esos tres criterios, la Comisiónde Derecho Internacional adoptó una actitud de principio,si bien tomando como punto de partida para el estudiode la situación de la diplomacia ad hoc las normas apli-cables a las misiones permanentes. Esta actitud de princi-pio encuentra expresión en la idea de que, teniendo encuenta la similitud entre las actividades de las misionespermanentes y de las especiales, es muy natural que lasnormas que rigen las misiones permanentes se apliquentambién en gran parte a las misiones especiales29.54. No obstante, la Comisión no ha podido demostrarque esta similitud sea una regla absoluta. Se ha vistoobligada a admitir que existen muchas instituciones ydisposiciones relativas a las misiones permanentes queno pueden aplicarse a las misiones especiales. Se trata delas normas relativas al establecimiento, funcionamientoy situación jurídica de las misiones diplomáticas perma-nentes. En cambio, la naturaleza del funcionamientode las dos misiones exige las mismas garantías. De ahíque la Comisión haya adoptado el punto de vista de quees preciso aplicar a la diplomacia ad hoc las disposicionesde las secciones II, III y IV, del proyecto de 1958 relativoa las relaciones diplomáticas (es decir de la Convenciónde Viena de 1961)30.

55. Estamos firmemente convencidos de que semejanteteoría es falsa en su misma esencia. Las normas relativasa las misiones diplomáticas permanentes se establecenjustamente teniendo en cuenta la seguridad de las funcio-nes, y sin embargo esas funciones no son las mismas enlos dos casos. Estamos convencidos de que sería precisoahondar en el examen detallado de cada cuestión yencontrar una solución que no estuviese basada en lafórmula mutatis mutandis, sino en las necesidades, que sondiferentes.56. El método mutatis mutandis es demasiado abstracto.No tiene en cuenta las necesidades reales, sino que selimita a seguir la ley del mínimo esfuerzo. Reconocemosque es muy difícil encontrar un procedimiento seguro quenos permita resolver todas estas cuestiones. Por estarazón, la Comisión de Derecho Internacional ha tratadode desembarazarse de esta cuestión, contentándose conuna supuesta solución que, según confiesa, no se habasado en un estudio efectuado « con la prolijidad »que normalmente le hubiera dedicado al tema31.57. IX) ¿ Cuál es el procedimiento que sigue normalmentela Comisión? El Relator Especial Sandstrôm propuso

27 Ibid., (documento A/CN.4 /88) , pág . 116, pá r r . 19.28 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol. I,

ac ta resumida de la 565.a sesión, párr . 16.

29 Esta idea se expresa en el párrafo 1 del comentario de la Co-misión de Derecho Internacional al art ículo 2 del proyecto de ar-tículos relativos a las misiones especiales. Véase Anuario de laComisión de Derecho Internacional, 1960, vol . II , pág. 182.

30 Véase esta reserva en los párrafos 2 a 6 del comentario alartículo 2 y en el texto del artículo 3 y el comentario al mismo,del proyecto de 1960, loe. cit.

31 Ibid., pág. 182, párr . 37.


que se tratara de llevarlo a la práctica. Sugirió dosenfoques posibles que hubieran llevado a estudiar laaplicación de ciertas normas de la diplomacia sedentariaa la diplomacia ad hoc. Los proyectos tenían fallas y nose habían estudiado a fondo y, por esta razón, se prestabana ciertas críticas. Además, la Comisión contó con muypoco tiempo para preparar para la Conferencia de Viena,que debía reunirse en breve, un texto con normas relativasa la diplomacia ad hoc. Todo ello contribuyó a que laComisión se limitara a decidirse por un principio. Lohizo remitiéndose básicamente a la teoría mutatis mutan-dis ™.58. No obstante, en la Conferencia de Viena de 1961no se aceptó esta solución. Los representantes de losEstados no podían contentarse con un procedimientoque consistía simplemente en enunciar un principio yno estaban convencidos de que se hubiese resuelto lacuestión de manera satisfactoria. Prefirieron que sereanudase el estudio de la misma y que se fijasen normasprecisas acordes con la naturaleza de la diplomaciaad hoc. La mayoría de los miembros de la Subcomisión,en la cual tuvimos el honor de participar al frente de ladelegación yugoslava, estaban firmemente convencidosde que hubiese sido preferible no contar con ningunanorma de derecho, antes que dar una indicación que cadaEstado podría interpretar a su modo. Se insistió sobre todoen que era preciso tomar como punto de partida la teoríafuncional y reglamentar la situación de la diplomaciaadhoc según las necesidades y las circunstancias concretas,y no según ciertas normas que no siempre podrían apli-carse a las condiciones del caso pero que darían satis-facción a las exigencias de la diplomacia ad hoc e inclusose excederían en ello.

59. X) Creemos que las fuentes positivas de derechointernacional público relativas a la diplomacia ad hocse hallan actualmente en una fase sumamente crítica.Ni siquiera existe un texto de legeferenda que constituyaautoridad, ya que la Conferencia de Viena sobre relacionesdiplomáticas no aprobó el proyecto que la Comisiónde Derecho Internacional sometió a su aprobación.Puede decirse que la rechazó al exponer sus motivos enforma cortés:

« ... si bien el proyecto de artículos constituía unabase adecuada para los debates, no era apropiadoincluirlo en el texto final de una convención sin unestudio extenso, que exigía tiempo y que no podíaemprenderse debidamente hasta que se hubieseaprobado una serie completa de normas sobre lasmisiones permanentes. En vista del poco tiempo deque se disponía para que la Subcomisión llevaraa cabo el estudio, o para que la Comisión Plenariay la Conferencia misma examinaran sus resultados,la Subcomisión acordó que debía recomendar a laComisión Plenaria que la Conferencia remitiesenuevamente a la Asamblea General la cuestión de lasmisiones especiales; se sugirió que la Asamblea enco-mendase a la Comisión de Derecho Internacionalla tarea de realizar un estudio más detenido, a lavista de la Convención que aprobara la Conferen-cia. » 33

60. La situación actual exige que se establezcan sindilación unas bases sólidas y se elaboren en detalle lasnormas de un sistema jurídico positivo en esta materia.Las normas antiguas han caído en desuso, las nuevasno existen y nos encontramos cada día ante situacionesconcretas que requieren solución. La realidad loexige.

7. Polémicas en torno al concepto de misiones especiales

61. I) Hay una gran polémica sobre el contenido de ladiplomacia ad hoc moderna. Con esta cuestión se habíaencontrado también la Comisión de Derecho Internacionalcuando trató de redactar normas sobre las misionesespeciales. Después de una serie de titubeos se llegóa la siguiente definición:

« Por "misión especial" se entiende una misiónoficial de representantes de Estado enviada por unEstado a otro Estado para cumplir un encargo especial.Se entiende asimismo la misión de un enviado itineranteque cumple encargos especiales en los Estados a losque se le envía. » 34

62. Se puede decir que se trata de un criterio de especi-ficación. Se ha partido de la tesis de que la « misiónespecial » es una excepción a la regla, que es la misióndiplomática sedentaria. Es una opinión que volvemos aencontrar en Satow; es decir, que junto al jefe de lamisión permanente puede ser acreditado otro agentediplomático para fines especiales35.

63. Consideramos que este criterio es demasiadoincompleto para que pueda servir de base para una defi-nición. Aparte de que una misión especial se distinguede la misión permanente de carácter general, no debeencomendarse a un diplomático adhoc una misión especialsi ésta es de carácter duradero. Es que, en estos últimostiempos, aparte de las misiones diplomáticas ordinariasde carácter general, se recurre cada vez más frecuente-mente a la creación de misiones diplomáticas especiali-zadas, pero permanentes. Estas actúan en los paísesextranjeros interesados, cumpliendo funciones especiales,junto a las misiones diplomáticas ordinarias de caráctergeneral acreditadas en el mismo Estado y en la mismalocalidad, pero con una tarea especial. A esa categoríade misiones pertenece, por ejemplo, la delegación de repa-raciones de un Estado en otro (pero no una delegaciónante una organización internacional). También figuranen ella las misiones diplomáticas permanentes particularespara la aplicación de acuerdos de cooperación económicay técnica entre dos países, etc. Se trata de misiones perma-nentes especializadas, una especie particular de diplomaciasedentaria, y no de misiones especiales ni de diplomaciaad hoc. La misión desempeñada por la diplomacia ad hocse distingue por el carácter a la vez limitado y provisionalde su cometido. Aclaremos lo del carácter provisional.« Provisional » no significa en absoluto « de corta dura-ción », en el sentido estricto, sino que la duración deesta misión —aun en el caso de que se prolongue—

32 La Comisión rechazó, sin embargo, en votación formal lassugestiones de Sir Gerald Fitzmaurice.

33 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1963, vol . II ,documento A/CN.4/155, párr. 44), pág. 182.

34 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, I960, vol. II,pág. 182.

35 Sir Ernest Satow, A Guide to Diplomatic Practice, Londres,1957, pág. 115. Debemos subrayar que Satow, en el párrafo 186de su libro, no considera como diplomático ad hoc más que a quienesté acreditado por razones de ceremonia o protocolo.


depende de la realización de una tarea determinada quepuede requerir bastante tiempo 38.64. A nuestro juicio, el concepto de diplomacia ad hocabarca también a los delegados que representan a Estadosen ciertas reuniones internacionales : congresos, conferen-cias, etc. Esta opinión fue compartida por el Sr. Sandstrôm,Relator Especial de la Comisión de Derecho Interna-cional 37. No obstante, la Comisión, sin rechazar estaidea, adoptó el punto de vista de que se trataba de untipo especial de representantes, que merece ser estudiadoaparte y que es más correcto considerar dentro de lacategoría de las misiones encargadas de las relacionesentre los Estados y las organizaciones internacionales,incluidas las conferencias diplomáticas. Por ello, a pesarde pertenecer lógicamente al concepto de diplomaciaad hoc, hoy esas misiones no se incluyen técnicamenteen él. Esto se debe a que se está tratando de crear un núme-ro cada vez mayor de normas jurídicas especiales eincluso sistemas y regímenes particulares para este tipode diplomacia ad hoc, de suerte que se distingue de lasdemás y adopta una forma especial38. Tratar de someterestos casos a las normas generales de la diplomaciaad hoc podría conducir a una doble confusión. Por unaparte, las normas especiales establecidas hasta ahorapara estas misiones no coinciden en todos los aspectoscon las relativas a la diplomacia en general y sería difícilconstituir un sistema común. Por otra parte, los privilegioscontractuales que se conceden a los delegados que asistena las reuniones de las Naciones Unidas y de los organis-mos especializados no podrían reconocerse, sin dificul-tades, como normas generales para toda la diplomaciaad hoc. Por estas dos razones debe hacerse una distincióntécnica entre este tipo de diplomacia periódica y elconcepto general de diplomacia ad hoc.

65. La Comisión de Derecho Internacional sacó tambiénlas consecuencias prácticas de este criterio. Adoptó elpunto de vista de que las misiones diplomáticas que seencargan de las relaciones de los Estados con las organi-zaciones internacionales y las que toman parte en confe-rencias y congresos internacionales deben examinarsecomo materia especial, y a tal efecto nombró un RelatorEspecial para que estudiara la cuestión. Esta razón noslleva a no tratarla en el presente informe, aunque sehubiera podido proceder de otra manera39.66. No obstante, el procedimiento de la Comisión deDerecho Internacional que acabamos de exponer entrañaun error lógico y también práctico. Algunas conferencias

36 Así son, por ejemplo, las delegaciones para la demarcaciónde fronteras, pero no las misiones para mantenimiento del ordeny el arreglo de incidentes, que son funciones permanentes; despuésde la segunda guerra mundial, las misiones diplomáticas de losEstados Unidos encargadas de descubrir y hacer transportar aAmérica los restos mortales de soldados norteamericanos, perono las misiones para el mantenimiento de los cementerios militares;las misiones de repatriación, pero no las misiones encargadas deocuparse de los subditos residentes en un país extranjero, etc.

37 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol . I I ,págs. 113 y 114.

38 Baste mencionar que pa ra este t ipo de diplomacia —delega-ciones y delegados periódicos— las Naciones Unidas y los orga-nismos especializados han elaborado una serie de convenciones,establecido procedimientos detallados y concluido t ra tados espe-ciales con los Estados en que se encuentran sus sedes o en los quecelebran sus respectivas conferencias internacionales.

39 Decisión adop tada po r la Comisión en su período decimo-cuarto de sesiones. El Sr. Abdul lah El-Erian fue nombrado Rela torEspecial. (Véase Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1962, vol. II, (documento A/5209), pág. 220, párr. 75.

internacionales no dependen de las organizaciones inter-nacionales y por esta razón surge en este caso la diploma-cia adhoc a la cual no se aplican las reglas que han incitadoa la Comisión a tomar en consideración los regímenesjurídicos recientemente formados respecto de las delega-ciones y delegados de Estados en las reuniones interna-cionales. Se trata, a nuestro juicio, de casos de diplomaciaad hoc en la plena acepción de esta expresión.67. Ante esta disminución del número de misiones ypersonas englobadas en el concepto de diplomacia ad hochemos de señalar que la mayor parte de los autores dederecho diplomático incluyen de hecho en ese conceptoa los representantes de los Estados en congresos y confe-rencias 40.68. Ya hemos indicado en la introducción las limi-taciones del concepto de diplomacia ad hoc y considera-mos que por ese término, en sentido estricto, hay queentender tan sólo los agentes de Estado que poseen lascaracterísticas siguientes :

a) deben ser delegados o haber sido designados porun Estado a fin de realizar una misión especial en rela-ción con otro Estado;

b) no debe considerarse esta misión como permanen-te, sino que debe referirse al cumplimiento de unafunción determinada y temporal;

c) su cometido debe consistir en representar a unEstado como titular legítimo de soberanía ante otroEstado, y no intervenir en los asuntos en que un Estadono figura en calidad de titular de soberanía, ni en lasrelaciones con personas físicas o jurídicas determinadasque no sean sujetos de derecho internacional público.

69. Estamos convencidos de que sólo la combinaciónde estos tres elementos constitutivos permite considerarque se trata de un caso de diplomacia ad hoc.70. En cambio, rechazamos ciertos criterios que se hanestablecido ya sea para determinar si determinado agentede un Estado extranjero tiene carácter de diplomáticoad hoc, o bien para negarle esta cualidad por razónde ciertas circunstancias. Entre esos elementos incluiría-mos los resultantes de los siguientes puntos de vista :

a) el de que no se puede considerar diplomáticoad hoc a quien no posea rango diplomático. Estacondición, en las circunstancias actuales, ha quedadodesprovista de sentido;

b) el de que su cometido se reduce a una misiónpuramente diplomática, o bien de ceremonia o repre-sentación, en tanto que se rechaza toda idea de que lamisión de un diplomático ad hoc pueda comprendertambién tareas técnicas. La diplomacia actual se distin-gue por su índole funcional y por su carácter repre-sentativo. Por otra parte, las funciones de la diplomaciavan en aumento al igual que la esfera de las relacionesinternacionales. El criterio estrecho, característico dela concepción aristocrática del diplomático que persistíaincluso después de la burocratización de la diplomaciay que atribuía a ésta un carácter puramente políticoy representativo, rechazaba la mera idea de que losdiplomáticos pudiesen desempeñar funciones técnicas.

40 Sir Ernest Satow, op. cit., pág. 208; Convención de 20 defebrero de 1928 sobre funcionarios diplomáticos, artículo 2 (textoen Sexta Conferencia Internacional Americana, Acta Final, Habana1928, pág. 140); Dr. Karl Strupp : Réforme et Codification dudroit international, Informe de la 34.a Conferencia de la Asociaciónde Derecho Internacional, Londres, 1927, pág. 426 y siguientes.


La diplomacia ha comenzado a introducir poco a pocoen la esfera de sus atribuciones las relaciones económi-cas y financieras. Este hecho caracteriza el principiode su metamorfosis. La esfera técnica de que se ocupabala diplomacia ha continuado ampliándose. El círculode colaboradores técnicos de las misiones permanentesse hizo cada vez más numeroso. Por esta razón, lavida impuso una transformación del concepto delos deberes de la diplomacia. Se llegó a la conclusiónde que toda acción que implicase la representacióndel Estado soberano en el plano internacional en susrelaciones con los otros sujetos del derecho internacio-nal público pertenece a la esfera de competencia dela diplomacia en general y, por consiguiente, tambiénde la diplomacia ad hoc.

71. Se ha planteado la cuestión de saber si los agentesde un Estado que no pertenezcan a la maquinaria diplo-mática interna o, más concretamente, a su Ministeriode Relaciones Exteriores, y que no sean diplomáticos decarrea, pueden considerarse diplomáticos si se les encargade representar provisionalmente los intereses de su Estadoen contactos (que suelen ser negociaciones) con losrepresentantes de otros Estados, aun cuando esos contac-tos tengan lugar en el territorio de su propio Estado.Asi ocurre generalmente en el caso de las negociacionesbilaterales. En principio, los negociadores de uno y otrolado, los del país extranjero y los del receptor, tienenlas mismas obligaciones y el mismo carácter. Por consi-guiente, hablando estrictamente, los agentes del Estadoreceptor, aunque cumplan su función en su propio país,son diplomáticos ad hoc. Deben pues considerarsecomo diplomáticos ad hoc durante el ejercicio de estafunción o al menos en sus relaciones con los colegasextranjeros. No obstante, como se encuentran en el terri-torio de su propio Estado y, por consiguiente, no puedenreclamar ningún privilegio especial, se suele pasar poralto, tanto en la práctica como en la teoría, su carácterde diplomáticos. Ni siquiera se plantea la cuestión conmucha insistencia. No obstante, creemos que es unerror y que tales diplomáticos, al menos en sus relacionescon colegas extranjeros, deberían tener conciencia de quecumplen una función diplomática y de que tienen laobligación de comportarse con respecto a aquéllos comodiplomáticos ad hoc ya que en estas relaciones, pese aciertos caracteres específicos, los derechos y deberes delas dos partes son de la misma naturaleza, si bien incumbenmás deberes al Estado receptor. Nos contentaremos conseñalar aquí que dichas personas, en ciertas condicionesdeterminadas, entran también en la categoría de diplo-máticos ad hoc, pues no nos proponemos emprender, enel resto de nuestro informe, un estudio demasiado detalla-do de su condición.

72. II) Como hemos mencionado más arriba, el conceptode diplomacia adhoc exige que se analicen de algún modolas causas que han provocado recientemente un aumentode las atribuciones de esa clase de diplomacia. Permíta-senos señalar al respecto los siguientes hechos :73. Se viene discutiendo mucho la cuestión de la natura-leza de las misiones especiales que desde la segundaguerra mundial son cada vez más frecuentes, así como lascausas de que, pese al aumento del personal de las misionesdiplomáticas permanentes, se utilicen cada vez más losservicios de la diplomacia ad hoc.74. Si se analiza la evolución de las relaciones inter-nacionales se advierte que las misiones diplomáticas se

reducen cada vez más al nivel de maquinarias burocráticasy que las embajadas se transforman en una especie deestado mayor encargado de organizar los trabajos,la observación y la ejecución de las tareas especiales quese les encomiendan. Por esta razón, las misiones diplo-máticas ordinarias van perdiendo, por una parte, susfunciones de alta política y, por otra, sus atribucionespuramente técnicas.

75. En primer lugar, muchas cuestiones de alta políticase han transferido del plano de las relaciones bilateralesal de los contactos en las sedes de las organizaciones inter-nacionales y en las conferencias internacionales de mayorenvergadura. Esto no quiere decir, sin embargo, que lasembajadas dejen de intervenir en estas cuestiones, perono toman parte en su solución en el momento decisivo.La solución definitiva corresponde a las reuniones inter-nacionales. No obstante, la diplomacia sedentaria conser-va la función de sondear la reacción a las propuestas,recoger informaciones sobre las actitudes del otro Estado,ejercer la presión deseada e incluso transmitir las instruc-ciones adecuadas a las delegaciones que participen entales reuniones. Asimismo, la diplomacia sedentariareanuda sus actividades —una vez adoptada la decisiónen las organizaciones o reuniones internacionales— enlo que concierne a la actitud de los Estados con relacióna las medidas adoptadas, los medios y el alcance de suaplicación, e incluso el sabotaje de tales decisiones. Estodemuestra que, pese a que un gran número de funcionesde interés general ha pasado de la diplomacia sedentariaa un tipo especial de diplomacia ad hoc —es decir, a lasdelegaciones— sería erróneo, sin embargo, creer que estatarea, hablando en términos generales, se haya sustraídopor completo a la competencia de las misiones diplomáti-cas ordinarias. Constituye, en cierto sentido, una parteintegrante del vínculo entre la maquinaria diplomáticaordinaria y la diplomacia ad hoc, ya que la representaciónde un Estado en las relaciones internacionales debe conce-birse como un sistema integral.

76. Se ha observado también que las negociaciones yla búsqueda de soluciones en ciertas cuestiones políticasde la mayor importancia en las relaciones entre el Estadoa que pertenece la misión permanente y el Estado anteel cual está acreditada se realizan cada vez más sin laparticipación de los embajadores ordinarios. Hay unaenorme diferencia entre las antiguas conferencias deembajadores que se reunían en Londres antes de la primeraguerra mundial, para decidir el destino del mundo y elcontacto entre embajadores en una capital en nuestrosdías. Cuando es preciso encontrar la solución de unimportante problema político, además de los sondeosy negociaciones preliminares por vías diplomáticasordinarias, surge en escena la diplomacia adhoc mediantelas reuniones de los más altos representantes de los Estadosinteresados, que son a menudo sus jefes de gobierno(menos frecuentemente, los jefes de Estado, aunqueen estos últimos años asistimos a un renacimiento deesta práctica) o sus ministros de relaciones exteriores.En estas reuniones y en el curso de tales contactos sedeciden cuestiones políticas y militares capitales, en laesfera de relaciones mutuas entre los Estados partici-pantes. Los embajadores no quedan reducidos al papelde observadores pasivos en estas actividades, pues siguenencargados de preparar las negociaciones y, en la mayoríade los casos, son miembros de las delegaciones; peros esindudable que va disminuyendo su importancia en este


sentido que en las negociaciones se les atribuyen funcionessecundarias y que el esplendor de sus títulos se ve oscure-cido por la presencia de los dirigentes que ocupan elprimer plano durante los contactos. Por una parte, ladiplomacia ordinaria va quedando al margen de lascuestiones políticas más importantes y, por otra, dichascuestiones se transfieren cada vez más al mandato de ladiplomacia adhoc, representada, en el momento oportuno,por destacadas personalidades políticas procedentes delos países invitados, de suerte que la importancia de estosdiplomáticos ad hoc desborda indudablemente la de losdiplomáticos ordinarios.

77. Además, el volumen de asuntos que dan lugar alestablecimiento de relaciones internacionales, la com-petencia cada vez más amplia de los órganos inter-nacionales así como la creciente importancia que tienenen las relaciones bilaterales las maquinarias estatales paraasuntos particulares, modifican cualitativamente las fun-ciones de la diplomacia ordinaria. Algunos historiadoresde la diplomacia afirman que el diplomático « clásico » dela segunda mitad del siglo xix tenía que atender a cues-tiones de protocolo y a la comprensión del interés políticode su propio país. La alta política y los trabajos rutinarioseran funciones típicas de las misiones diplomáticasordinarias. Con el tiempo, se transfirieron a la diplomaciagran número de funciones puramente técnicas. Esomodificó su estructura en dos sentidos. Aparte de supersonal ordinario que se ocupa de la - diplomacia engeneral, el jefe de la misión diplomática permanentecuenta con un número cada vez más importante de cola-boradores técnicos especializados que, en cierto sentido,tienen atribuciones particulares y sólo están sometidos alcontrol político general del jefe de la misión diplomá-tica. Ese personal mantiene relaciones, si bien por víadiplomática, con los órganos técnicos del Estado deresidencia. Periódicamente, hay que entablar negociacio-nes o discutir los problemas más importantes de estegénero entre los dos Estados. Para ello cada país tieneque enviar naturalmente como delegados expertosespecialmente calificados con facultades para buscarsolución a los problemas planteados. Esta es una nuevaespecia de diplomacia ad hoc, que pone en situación muyprecaria a la diplomacia ordinaria. Las misiones perma-nentes sostuvieron en un principio que esos diplomáticosespeciales ocupaban una posición secundaria y que eranmeros ayudantes del jefe de la misión diplomáticapermanente. Con el tiempo, no obstante, tales negocia-dores o misiones periódicas, que llamaremos « técnicas »,consiguieron liberarse casi por completo de la influenciade las misiones ordinarias. Llegaban de su país, con ins-trucciones muy precisas y poderes especiales, con elderecho y el deber de mantener relaciones directas conla administración central competente, de suerte que susituación quedó pronto consolidada y se emanciparonde la maquinaria de las misiones permanentes con laque no estaban relacionados más que por mediaciónde los órganos centrales del gobierno. Por consiguiente,durante su estancia en un país determinado, estos diplo-máticos ad hoc no formaban parte de la misión perma-nente.

78. De lo expuesto se desprende que la diplomacia ad hoc,en cuanto a sus funciones, se manifiesta en dos formas :por una parte, como titular de actividades políticas dela máxima importancia, y por otra, como misión facultadapara mantener relaciones técnicas. Entre éstas, que es

difícil enumerar por completo a causa de su gran diver-sidad, pueden destacarse, en primer lugar las relacionescomerciales, financieras, culturales, científicas, en materiade comunicaciones, especialmente para el transportemarítimo y aéreo, etc. Existe cierta rivalidad entre lasmisiones permanentes y la diplomacia ad hoc en lo querespecta a sus relaciones mutuas. Las misiones perma-nentes hacen valer su prioridad mientras la diplomaciaad hoc se prevale de la autorización que tiene para comu-nicarse directamente en el plano internacional. Pero,con relación al extranjero, es decir, respecto del paísde residencia, los diplomáticos adhoc tienen una condiciónjurídica especial y no forman parte integrante de la misiónpermanente.

8. Algunos aspectos peculiares de las misiones especiales

79. Estamos convencidos de que, ante todo, hay quedeterminar si ciertos tipos de misiones pueden considerarsecomo misiones especiales, y trazar la línea de demarcaciónque las separa de la diplomacia ordinaria. El RelatorEspecial opina que sería preciso también considerar entrelas misiones especiales las categorías que se enumeranmás abajo. De la decisión preliminar de la Comisióndepende que la condición de estas categorías esté reguladapor las normas jurídicas destinadas a las misiones espe-ciales. El Relator Especial está convencido de que seríapreciso considerar estas categorías como misiones espe-ciales (con la posible excepción de las categorías D, G, He I, en relación con las cuales vacila entre los argumentosen pro y en contra, ya que, en la práctica, unos y otrosson plausibles).

A. Misiones especiales con funciones ceremonialesy protocolarias

80. No insistiremos en esta categoría de la diplomaciaad hoc, si bien señalamos que durante cierto tiempo hasido su tipo más frecuente y ha continuado empleándoseen gran medida hasta el presente. La mencionamos tansólo por razones de sistematización. Asimismo, queremosseñalar el hecho de que en general, antes de la primeraguerre mundial, la práctica admitida era la de nombrarembajadores, que no eran representantes diplomáticospermanentes, en calidad de enviados especiales de unEstado, encargados de misiones especiales en otroEstado con motivo de ciertos acontecimientos extraordi-narios. El tratadista soviético Potemkin supone que setrataba de embajadores designados para representara su país en alguna ceremonia nacional, tal como lacoronación, el matrimonio o el funeral de un soberanoo de su heredero. De igual modo, según Potemkin, losreyes y emperadores solían enviarse unos a otros embaja-dores especiales para notificar su accesión al trono. Sesobreentiende que tales embajadores sólo tenían unafunción puramente protocolaria 41.81. Potemkin considera el envío de tales embajadoresde carácter ocasional no sólo como una costumbre sinocomo un deber de cortesía42. La omisión se interpretabacomo violación de la norma según la cual hay que rendirhonores cuando corresponde. Por consiguiente, según

41 V. Potemkin : Histoire de la diplomatie, París, 1947, vol. Ill,pág. 800.

42 V. Potemkin, loe. cit.


Potemkin, aunque el Estado interesado no pudieraenviar embajador por razones justificables, se exponía,no obstante, a que la ausencia de tal embajador se consi-derase como una falta de cortesía. Para evitarlo, se recurrióa la práctica consistente en designar al representantediplomático permanente como embajador especial oad hoc en el mismo país ante el que se encontraba acredi-tado. En tal caso, se acumulan las dos funciones en lamisma persona del embajador, pero sólo durante lasceremonias. Durante todo este tiempo, antes, durante ydespués de la ceremonia, continúa siendo jefe de la misiónpermanente, y mientras duran los actos es tambiénembajador ad hoc. Esto es importante para destacar lapresencia de un embajador especial; además, durantela celebración, los embajadores ad hoc tienen precedenciasobre los embajadores ordinarios acreditados. A pesarde estar acreditado, el embajador ha de tener una acredi-tación especial como embajador ad hoc.

82. En los países de América Latina se atribuye granimportancia a la presencia de los embajadores ad hocen las ceremonias en que el Presidente de la Repúblicatoma posesión de su cargo.83. Por regla general, si se envía una misión ad hoca una ceremonia de esa naturaleza, el jefe de la misiónpermanente en el país no suele estar al frente de la misiónad hoc, sino que figura tan sólo como miembro de ella.En este caso, ocupa el rango especial que se le ha asignadodentro de la misión ad hoc, que se diferencia del puestoque le corresponde como jefe de la misión diplomáticapermanente.84. Genet considera que una misión de cortesía pertenecea este género de misiones. Es interesante mencionar quetambién considera como misión ocasional a las embajadasde excusa, que ya no existen. Actualmente no se sueleenviar misiones especiales o un embajador especial parapresentar excusas, sino que se cumple esta misión pormediación de la diplomacia permanente43.

B. Diplomacia ad hoc con atribuciones especiales

85. Como se ha visto más arriba, estas atribucionespueden ser muy diversas y consideramos que lo esenciales determinarlas por medio de acuerdos (formales o táci-tos).86. La investigación llevada a cabo por el Relator Espe-cial ha demostrado que en la práctica se encuentrandiversas categorías de misiones especiales según lasfunciones que se les impone. Las principales categoríasson las siguientes :

a) Misiones especiales con atribuciones puramentepolíticas, sea en las relaciones bilaterales, sea en lasreuniones multilaterales, organizadas fuera de orga-nizaciones internacionales y sin participación de éstas.Algunas de estas misiones han tenido no sólo unalto carácter político, sino también histórico. Bastamencionar las misiones especiales para la conclusión detratados políticos o de paz.

b) Misiones especiales con atribuciones de caráctermilitar. A esta categoría pertenecen no sólo las misionesencargadas de firmar acuerdos militares, sino tambiénlas misiones encargadas de operaciones militares concre-tas. Algunos tratadistas incluyen también en esas

43 Raoul Genet, Traité de Diplomatie et de Droit Diplomatique,T. I., Paris, 1931, págs. 85 a 92.

misiones a los representantes de ejércitos extranjerosque asisten a maniobras de otros ejércitos.

c) Misiones especiales para la solución de problemasfronterizos, particularmente el trazado y mantenimientode las líneas de demarcación, y para la colocaciónde señales en las fronteras.

d) Misiones especiales con atribuciones de policía,que actúan en virtud de un acuerdo de cooperaciónentre los Estados, u operan en la zona fronteriza.

e) Misiones especiales que llevan a cabo negociacio-nes relativas a las cuestiones de transporte. En lapráctica, se atribuye un carácter político a aquellasmisiones de este grupo que traten de la política relativaa cualquier forma de transporte (marítimo, aéreo, ferro-viario, fluvial y por carretera, así como correos ytelecomunicaciones) mientras que se consideranmisiones técnicas las que sólo se encargan de la aplica-ción práctica de los principios establecidos.

/) Misiones especiales para los problemas hidro-técnicos. Estas misiones se subdividen como las delgrupo e).

g) Misiones especiales de carácter económico, inclui-das particularmente las misiones que tienen por objetola conclusión de acuerdos sobre cuestiones de comercio,finanzas y divisas.

h) Misiones especiales encargadas de resolverproblemas aduaneros concretos.

í) Misiones especiales relacionadas con los serviciosveterinarios y fitopatológicos.

j) Misiones especiales encargadas de cuestionesrelacionadas con los servicios de sanidad.

k) Misiones especiales que tienen por objeto lalocalización y repatriación de ciudadanos del Estadoacreditante.

/) Misiones especiales de carácter humanitario,cuya naturaleza puede ser muy variada.

ni) Misiones especiales para la contratación de manode obra y el control de la inmigración.

n) Misiones especiales cuya finalidad es localizarlas tumbas de militares muertos en combate y repatriarsus restos mortales.

87. Esta enumeración, que dista mucho de ser completa,no tiene otro fin que el de señalar a la atención de laComisión el hecho de que la naturaleza de las misionesespeciales es muy variada y que esta naturaleza creadiferentes necesidades funcionales. Hace años que endiversas reuniones relacionadas con el Comité de Coordi-nación de las Naciones Unidas y de los organismos espe-cializados se viene manifestando cierta divergencia deopiniones acerca del problema de si todas estas misionesdeberían clasificarse en una única categoría, a fin de quepudiesen aplicárseles las mismas normas de derechointernacional, particularmente por lo que respecta a lasfacilidades, privilegios e inmunidades, o bien si es precisoefectuar una distinción entre las misiones con derecho acarácter diplomático y las demás, de carácter estrictamentetécnico, cuyo funcionamiento regular podría asegurarsesin necesidad de reconocerles carácter diplomático.Se les podría reconocer eventualmente algo similar a lacategoría consular. Algunas requieren normas especiales ;pero consideramos que sería prematuro determinar defi-nitivamente la condición que es preciso reconocer a estosgrupos particulares antes de que los Estados Miembros


expresen sus opiniones. Por el momento nos abstendre-mos de establecer una distinción.

88. Al presentar esta exposición a la Comisión, elRelator Especial considera indispensable que aquélladefina la línea que se ha de seguir y tome una decisiónsobre si deben incluirse en las normas jurídicas disposicio-nes detalladas relativas a los grupos particulares demisiones especiales, según sus funciones y carácter, o si hayque limitarse a generalizaciones. Por su parte, el RelatorEspecial estima que se debería reconocer carácter demisiones especiales tanto a las que tengan importanciadiplomática y política como a las de carácter estrictamentetécnico. Habría que asegurar al primer grupo una condi-ción jurídica basada en normas aplicables a las relacionesdiplomáticas, y al otro grupo, en cambio, una condicióndiferente, quizás análoga a la que tienen los agentesconsulares. No obstante, en uno y otro grupo es precisotener presentes el carácter específico de las misiones y lascondiciones diferentes y variadas que exige su funcio-namiento normal, y se deben cambiar las normas funda-mentales en función de estas necesidades, tarea que laComisión debe tener en cuenta y acerca de la cual debetomar una decisión antes de abordar el estudio de lasnormas jurídicas concretas.

C. El diplomático ad hoc como mensajero

89. Muy frecuentemente aparece en un país un diplomá-tico ad hoc de un género especial. Se trata, por reglageneral, de una persona que goza de consideraciónpolítica particular, o que ocupa un puesto importanteen la maquinaria administrativa de su país y es enviadopor el jefe de Estado o el jefe de gobierno en misiónespecial para llevar, presentar o comunicar un mensajea un alto funcionario del mismo rango en el país de destino.Este enviado no es un delegado, ya que no entabla nego-ciaciones. Puede eventualmente obtener una respuestao un comentario relativo al mensage escrito o a la comu-nicación oral que haya transmitido. No es un correodiplomático, ya que el mensaje de que es portador seremite directamente al jefe del Estado o a un alto funcio-nario de un país extranjero, en tanto que el correo diplo-mático cumple esta misión entre la administración de suEstado y la representación de éste en el extranjero.Actualmente se considera a tal mensajero como diplo-mático ad hoc y no como correo, y se le recibe con cortesíaparticular.

90. También se plantea en este caso la cuestión de lasrelaciones de dicho diplomático ad hoc con la misióndiplomática permanente. La práctica protocolaria nosiempre excluye el vínculo entre esa categoría de diplo-máticos ad hoc y la misión permanente. Por regla general,la misión permanente pide que el mensajero sea aceptadoy recibido. Este es introducido, rara vez acompañado(cosa que depende del rango del mensajero) y presentadopor el jefe de la misión diplomática permanente; peroéste no está forzosamente al corriente del mensaje y nosiempre debe asistir a la entrevista que celebre el mensajerocon la persona a quien va dirigido el mensaje. Podríamosdecir que en este caso sólo existe un vínculo exterior entreel diplomático ad hoc y la misión permanente, y noun vínculo en cuanto al objeto mismo de su misión.

91. La práctica de enviar mensajeros como diplomáticosad hoc fue muy frecuente en el pasado, sobre todo en lasrelaciones entre monarcas. Los mensajeros especiales

de rango muy elevado eran portadores de mensajes quese llamaban lettres de cabinet. Con frecuencia, esas cartasversaban sobre asuntos de familia o eran comunicacionesprotocolarias con motivo de bodas o nacimientos, expre-siones de pésame, etc., o podía tratarse de notas relativas acambios ocurridos en los asuntos familiares del remitente.No obstante, también, se recurría entonces a los mensaje-ros, aunque menos que en la actualidad, para misionesdestinadas a transmitir comunicaciones de índole política.Tales comunicaciones contienen advertencias sobre medi-das que se han de tomar, llamamientos para una accióncomún, exposiciones de opiniones y actitudes con relación,a problemas políticos importantes, o también advertenciasdel jefe del Estado o del gobierno a sus colegas sobre lasgraves consecuencias que pueden producirse en períodosde crisis. A este respecto, podemos citar algunos casosdel empleo de mensajeros en nuestra época. Así, porejemplo, la célebre misión del Coronel Donovan, portadorde un mensaje del Presidente de los Estados Unidos(Roosevelt) a los jefes de Estado de los países balcánicosen vísperas del avance de Hitler por los Balcanes (1941).En el momento de la crisis cubana (1962) se intercam-biaron múltiples mensajes entre los jefes de Estado,utilizando mensajeros especiales. A este respecto, es preci-so señalar la diferencia existente desde el punto de vistapolítico, pero no desde el jurídico, entre el envío de unmensajero a un país determinado con un mensaje especialy los llamados mensajes circulares, que el mismo mensa-jero está encargado de transmitir a diferentes países.Desde el punto de vista jurídico, eso no tiene importancia,ya que la condición jurídica del mensajero es la mismaen ambos casos.

92. Se plantea la cuestión de saber si el diplomáticoque sea jefe o miembro de una misión permanente debeconsiderarse como diplomático permanente o diplomáticoad hoc cuando actúa como mensajero cerca del jefede Estado o de algún funcionario del Estado ante elcual están acreditados él o su misión. La existencia de taldistinción se deduce por analogía con la que se estableceentre el embajador permanente y el enviado especialcuando son una misma persona, en el caso de que se leconfíen poderes o credenciales especiales al jefe de lamisión permanente para representar a su Estado, parti-cularmente en circunstancias solemnes (por ejemplo,en caso de boda o de accesión al trono, etc.). Por otraparte, se afirma, y nos parece acertado, que la transmisiónde mensajes escritos u orales constituye una de lasfunciones normales del jefe de la misión diplomáticasedentaria y que al transmitir o comunicar tales mensajesconserva su calidad de diplomático permanente. Esto esimportante por ciertas razones de cortesía y también,en particular, por razones de orden político. El envíode ciertos mensajes por mediación de mensajeros especialesse consideraba, cuando eran mensajes protocolarios,como un gesto de cortesía extraordinaria y, si se tratabade mensajes políticos, este acto acentuaba la importanciaparticular del mensaje, mientras que esa importanciadisminuía formalmente cuando el mensaje se transmitíapor vía diplomática ordinaria.

93. Por lo que respecta al carácter del mensajero comodiplomático ad hoc, se suele recalcar también quese recurría mucho más frecuentemente al mensajeroen la época anterior a la diplomacia abierta, ya que porregla general los mensajeros tenían también el carácterde emisarios secretos y solamente en circunstancias excep-


cionales se hacían públicos la llegada del mensajero y elcontenido del mensaje. Antiguamente, lo normal eradar publicidad a tales misiones y mensajes si se tratabade misiones protocolarias y de ceremonia, en tanto que eramuy raro e incluso excepcional que se diese publicidad amensajes políticos, haciéndolo sólo cuando se tenía laintención, en ciertas circunstancias, de poner de relieveante la opinión pública mundial la importancia del acuerdoalcanzado o de la advertencia recibida. Actualmente, encambio, la publicidad está mucho más definida, perosería erróneo creer que el mensajero no conserve, devez en cuando, incluso actualmente, el carácter de mensa-jero secreto, o que la opinión pública esté siempre alcorriente del contenido del mensaje y, sobre todo, que sedeba publicar su texto integro.94. Hemos de señalar una característica del mensajerocomo diplomático ad hoc; concretamente, su carácterrepresentativo. Aparte de los poderes que se le hayanconferido, el mensajero representa a la persona que lehaya encargado de transmitir el mensaje y por esta razónse le trata cortésmente, no por su rango personal, sinopor el que corresponde a los enviados especiales delautor del mensaje. Sin embargo, precisamente porrazón de su categoría, es costumbre que el mensajero,como diplomático ad hoc, goce de una consideraciónpersonal especial o desempeñe altas funciones en su país.No es cortés confiar esta misión a personas de rango infe-rior, aunque, si así se hiciese, tal diplomático ad hocgozaría en todos los aspectos de la condición jurídicade mensajero. Se sabe que en varias ocasiones durante lasegunda guerra mundial, los jefes de Estado de la coaliciónde las Naciones Unidas recurrieron a ese tipo de mensa-jeros, que eran funcionarios militares cuyo rango noera particularmente elevado. Se les llamaba oficialesde enlace, pero no se ponía en duda su condición demensajeros ni su calidad de diplomáticos ad hoc. Seconsideraba que en su calidad de portadores técnicosde mensajes eran personas que gozaban de confianzaparticular.

D. Los emisarios secretos

95. Es probable que la forma más antigua de diplomá-ticos ad hoc sea la de los llamados emisarios secretos,a quienes los Estados que representan les encomiendanel ponerse en contacto con otro Estado; ni uno ni otroEstado tiene derecho a revelar su presencia ni el carácterde su función, en virtud de un acuerdo entre ellos ysegún las circunstancias.96. Los emisarios secretos pueden ser enviados por ungobierno a otro, independientemente de que existan ono relaciones diplomáticas normales. Si las hay, se suponeque el jefe de la misión diplomática permanente no estáal corriente del carácter de la misión del emisario secretoo, cuando menos, que tal misión cae fuera de su esferade actividad (cosa que, con frecuencia, provoca susprotestas o incluso su dimisión, ya que, en rigor, todaslas relaciones son de la competencia del embajadorpermanente). Si no las hay, los gobiernos no desean,o cuando menos uno de ellos no desea que se divulguela existencia de esos contactos u.97. En la práctica, se mencionan diversas categoríasde emisarios secretos, que se pueden considerar como

44 Raoul Genet, op. cit., vol. I, pág. 31.

diplomáticos ad hoc. Entre estos emisarios cabe distinguirlos siguientes :

a) Los mensajeros secretos, de quienes se ha habladoen una sección especial. Por lo general, actualmentese les considera relativamente secretos. A menudo,su función, o cuando menos su visita, no se hacenpúblicas más que cuando han salido del país en quetenían que desempeñar una función. El saber si hade publicarse o no el contenido del mensaje de queeran portadores es una cuestión especial, que dependede lo convenido entre los gobiernos.

b) Los enviados confidenciales o los negociadoressecretos. Negocian en nombre de su gobierno oconcluyen acuerdos sobre cuestiones que deben man-tenerse secretas, cuando menos durante la duraciónde las conversaciones. Con el establecimiento de lanorma de publicidad de tratados internacionales, esacategoría está en trance de desaparición, aun cuandosiga habiendo negociaciones secretas. Sería erróneocreer que esta categoría de agentes ha desaparecidopor completo. Hay toda una serie de ejemplos quedemuestran que los Estados recurren todavía hoy ala práctica de emplear emisarios secretos, que efectúansondeos, es decir, que transmiten informaciones yestudian las posibilidades de apertura de negociacionesoficiales particulares. Tal era la misión del PríncipeSixto de Borbón-Parma, cuando en 1917 sondeó elterreno para la conclusión de una paz separada entreAustria-Hungría y las Potencias de la Entente. Tal esactualmente el papel de las personas que preparanel restablecimiento de relaciones diplomáticas inte-rrumpidas entre dos Estados, o el reconocimiento deun nuevo Estado.

c) Los observadores confidenciales que residen enel territorio del Estado en el que están encargados dela misión secreta de enviar informaciones a su gobierno,con la autorización del país donde residen. Su misiónse considera temporal; no forman parte de la misióndiplomática y su presencia no se hace pública.

d) Los agentes secretos que vigilan a ciudadanosdel Estado que los ha enviado, y que han sido autori-zados por el Estado de residencia para efectuar esetrabajo (generalmente en colaboración estrecha conlos órganos de seguridad o el servicio de informacióndel Estado de residencia). A este respecto, se puedemencionar sobre todo la policía de la Rusia zaristay el servicio de información de la Alemania nazi enlos países en que el régimen de Hitler tenía influencia.

98. Estas categorías de emisarios secretos y otros,a los que se reconoce la condición de diplomáticosad hoc, se distinguen por el hecho de que el Estado deresidencia consiente en admitirlos en su territorio conce-diéndoles el derecho de ejecutar una función determinada(a menudo mediante un consentimiento tácito). Las dospartes están obligadas a considerar a estos agentes y asu misión como confidenciales, y procurar que no sedescubran sus actividades. Otra característica es la deotorgar a estos agentes los privilegios e inmunidadesnecesarios para el cumplimiento de su tarea.

99. No hay que confundir con los emisarios compren-didos dentro de la diplomacia ad hoc a los agentes queun gobierno extranjero envía unilateralmente al territoriode otro Estado, aún en el caso de que su estancia seatolerada por el Estado de residencia, pero sin que haya


obligación de reconocerlos. Existen varias categorías detales agentes. Entre ellos se encuentran : los observadoresno oficiales, los informadores no autorizados (que puedenser espías), los emisarios voluntarios que a menudo in-fluyen de manera decisiva en las relaciones y que sonvías de comunicación más seguras que los embajadorespermanentes, pero que, sin embargo, no tienen categoríade diplomáticos ad hoc45.

E. Los observadores como diplomáticos ad hoc

100. Potemkin señala la existencia de una categoríaespecial de diplomáticos ad hoc, que son los observadoresque aparecen en la vida internacional como enviadosdiplomáticos especiales y cuyo cometido consiste enasistir a las conferencias internacionales o a otras reu-niones a que están invitados sus Estados, pero en lascuales se han negado a participar. Esta negativa puedebasarse en razones de principio, cuando el Estado intere-sado no apruebe semejante reunión y su objetivo, o puededeberse a que le es imposible o no desea comprometerseen un sentido determinado. Potemkin ha subrayado que,aunque un país se niegue a tomar parte efectivamenteen la reunión, el envío de observadores demuestra queatribuye un interés particular a la cuestión y consideraque podrá ejercer cierta influencia en los trabajos dela reunión por intermedio de observadores o desea obtenerinformación directa. Potemkin atribuye esta prácticaa los Estados Unidos 46. Sin embargo, creemos que setrata de un fenómeno más general, cuyas causas puedenencontrarse antes del período comprendido entre las dosguerras ; en la actualidad esta práctica está muy extendida.101. Por su naturaleza misma, la función del observadortiene carácter diplomático. Es temporal y está limitadaa la duración de la reunión. La condición del observadordifiere según el reglamento de la reunión o según ladecisión que ésta tome al respecto. En todo caso, latendencia actual es reconocer al observador el derechode tomar parte en el debate, pero sin derecho a votoni a decisión. Por regla general, los observadores gozande los mismos honores, privilegios e inmunidades quelos delegados que asisten a la conferencia 47.

45 Genet (loe. cit.) cita el ejemplo de un emisario voluntariode ese t ipo que trabajó por cuenta del duque de Richelieu. Setra taba del Fr . Joseph Leclerc du Tremblay, a quien sus contempo-ráneos l lamaron « Eminencia gris ». Duran te la segunda guerramundial Hitler recurrió, en todos los Estados en que deseabaejercer presión, a esos emisarios secretos, que escogía entre lossubditos del país de que se tratase. Por mediación de estas personas,podía insinuar las más graves consecuencias sin aceptar responsa-bilidad alguna po r sus declaraciones, aun cuando era evidenteque los había autorizado a hacerlas. Según un l ibro publicadoen Yugoslavia en 1941 durante la ocupación del país, el autordel l ibro, Dr . Dani lo Gregorio, había desempeñado un papel deesa naturaleza en Yugoslavia en vísperas de la guerra. En aquellaépoca había emisarios de ese t ipo en todos los países de Europa.N o obstante, y pese a su importancia de hecho, es preciso distin-guirlos de los emisarios secretos que tienen categoría de diplomáticosad hoc. En derecho internacional se les considera meros agentes.

46 V. Potemkin, op. cit., vol . I l l , pág. 880; Raoul Genet, op.cit., t. I, pág. 97.

47 La cuestión del derecho del observador a tomar par te en eldebate o a hacer sugestiones y declaraciones de cualquier género,h a provocado protestas por par te de otros participantes en lasnegociaciones. A juicio de la delegación turca en la Conferenciade Lausanne, la presencia de observadores da lugar a una desi-gualdad entre los Estados, pues mientras que, por una par te , losobservadores no tienen derecho de voto, ya que no lo desean, searrogan, por ot ra par te , el derecho a formular sugestiones y haceradvertencias, lo cual quiere decir que ejercen presión sin incurrir

102. En la práctica diplomática de los Estados Unidos,según Genet, los observadores se dividen en dos catego-rías : observadores oficiales, que tienen carácter represen-tativo, y observadores no oficiales, que se reducen a lafunción de observadores técnicos. La Unión Soviéticasiguió durante cierto tiempo esta misma práctica. ElGobierno suizo ha reconocido la existencia de estas doscategorías, cuya división práctica no está muy clara,pues tanto unos como otros pretenden gozar de todoslos privilegios e inmunidades y de hecho gozan de ellos.En la teoría se explica que los observadores del primertipo tienen derecho a hacer observaciones en nombrede sus gobiernos, mientras que los otros han de limitarsea recoger informaciones y asistir pasivamente a lasreuniones y negociaciones 48.103. Se puede mencionar también a los observadoresque son enviados secretos. Pero en su caso son aplicableslas normas especiales.

F. Embajadores « at large »

104. En la maquinaria diplomática de ciertos Estadosexiste una categoría de funcionarios especiales designadosde antemano para misiones diplomáticas ad hoc. En losEstados Unidos, se suele dar a estos funcionarios el títulode embajadores at large. No están acreditados ante unpaís determinado, sino que se les faculta para llevara cabo negociaciones con diversos Estados en nombrede su Estado y tomar parte en diferentes conferenciasinternacionales. Cuando tratan con países extranjeros,se les rinden los mismos honores que a los embajadores 49.105. Genet considera que no solamente los embajadores,sino todos los agentes diplomáticos pueden, en un sentidoamplio, no tener vínculos con ningún gobierno determi-nado. No obstante, a su juicio, también forman partede la diplomacia en general50.

G. El séquito de un jefe de Estado como misión ad hoc

106. Algunos autores consideran que el séquito queacompaña a un jefe de Estado en su visita oficial a otroEstado constituye una misión especial, independiente-mente de los poderes que hayan sido conferidos a losmiembros del séquito, y que éstos se consideran en todoslos casos como diplomáticos ad hoc51.107. Estamos indecisos en cuanto a la condición deestas personas. Se trata de diplomáticos ad hoc, ya queal formar parte del séquito, cumplen una función oficial,y la misión de la persona a quien acompañan tiene carácterde representación del Estado. Por otra parte, es difícildeterminar en qué consiste su papel personal en el ejer-cicio de esta función. De ahí que sea plausible una segundatesis, a saber, que se trata de extranjeros distinguidosa quienes hay que testimoniar una cortesía especial.Nuestra indecisión nace de que hemos podido comprobar,al observar concretamente tales misiones, que el séquito

en responsabilidades pues la adopción eventual de alguna sugestiónsuya no obliga al Estado que represente el observador. Por estarazón la delegación turca consideró que el observador deberíalimitarse a desempeñar una función pasiva, para que se tratase dediplomacia secreta (de observación).

48 Genet , loe. cit.49 V. Potemkin, op. cit., vol. I l l , pág. 800.50 Raou l Genet , op. cit., t. I, pág. 79.51 Sir Ernest Satow, op. cit., pág. 43.


está compuesto por algunas personas que tienen determi-nadas funciones y por otras que son simplemente « invi-tados » de su Jefe de Estado. A éstas se les llama parteprivada del séquito; por razones de cortesía por partedel Estado visitado, no se les distingue de las personali-dades oficiales (por ejemplo, un amigo íntimo del jefedel Estado que lo acompaña en un viaje oficial). Estoes más evidente todavía cuando el jefe de Estado norealiza una visita oficial sino un viaje privado.108. Los miembros del séquito encargados de velarpor la seguridad personal de un jefe de Estado sonobjeto de atención particular, y podemos observarademás que se están creando usos especiales en lo queconcierne a las atribuciones de esas personas y a sucolaboración con los órganos de seguridad del Estadovisitado.109. Desde hace algún tiempo, las tripulaciones delos medios de transporte (sobre todo las tripulacionesde buques y aviones, el personal de los trenes y vagonesespeciales, los conductores de automóviles, etc.) tambiénse consideran parte del séquito. Se está convirtiendo encostumbre el tratarlos también como categoría especialde la diplomacia ad hoc. El personal superior, especial-mente los oficiales, queda asimilado a la diplomaciaad hoc con estatuto diplomático, mientras que el personalsubalterno se identifica en la práctica con el personaltécnico de las misiones diplomáticas permanentes. Entodo caso, todos los miembros del séquito caen en laesfera de la diplomacia ad hoc en sentido amplio.

H. Agentes políticos sin categoría diplomática

110. En esta categoría incluye Genet a todos los enviadostemporales (e incluso permanentes, aunque no vamosa referirnos ahora a ellos) de un Estado ante otro Estadoo gobierno, encargados de llevar a cabo una misiónpolítica52. Según ese autor, estos agentes no tienencarácter diplomático, ya que no pertenecen al cuerpodiplomático. Ha incluido también en esta categoría a losdelegados de los Estados cuya soberanía no ha sidoreconocida (fenómeno que se produjo antes de haberseadoptado la Carta de las Naciones Unidas), de los go-biernos de hecho (es decir, que todavía no han sidoreconocidos en el plano internacional) o de los insurgentesreconocidos como parte beligerante en una guerra civil(podemos englobar también en esta categoría a losrepresentantes de las fuerzas que intervienen en la luchade los pueblos coloniales por la independencia; porejemplo, los delegados del Frente de Liberación Nacionalde Argelia en Evian).111. El Relator Especial incluye particularmente en estegrupo a los emisarios de gobiernos en proceso de forma-ción, y de organismos políticos embrionarios de lospaíses en desarrollo ; es decir, enviados que actúan duranteel período de transición hacia la independencia y laaccesión a la soberanía. La historia contemporánea harecogido una serie de casos de la llamada transferenciade la soberanía por vía pacífica, de suerte que estacuestión puede —aunque no necesariamente— relacio-narse con la guerra civil y la lucha armada de los pueblosque ejercen su derecho a la libre determinación. Este fueel caso de Kenia, en el intervalo que medió entre ladecisión de concederle la independencia en plazo breve,

período durante el cual contaba ya con su propio gobierno,y el momento de la toma de posesión de los derechossoberanos sobre el territorio nacional, es decir, la llamadafecha efectiva de la soberanía. No sólo en el caso deKenia, sino también en otros muchos, las relacionesdiplomáticas de facto de estos « Estados nasciturus »comenzaron antes de esa fecha efectiva, mediante misionesespeciales. El Relator Especial está convencido de quees preciso reconocer a tales agentes políticos carácterde misión especial. No obstante, será necesario que laComisión decida esta cuestión.112. Sin embargo, consideramos que el papel de estosenviados no está desprovisto de carácter diplomáticopor más que no formen parte del cuerpo diplomático.Pero, a nuestro juicio, se trata de una diplomacia ad hocde un género especial, y la experiencia ha demostradoque así se trata a este grupo.

I. Agentes privados

113. Se considera también diplomáticos ad hoc a losllamados agentes privados de los jefes de Estado. El jefede Estado los envía al extranjero en nombre propio,y no en nombre del Estado que él representa. Genet53

niega condición diplomática a tales agentes. Una opiniónanáloga podría deducirse también de la definición dadapor la Comisión de Derecho Internacional. Esta exige,para reconocer categoría de diplomático ad hoc a unagente, que un Estado lo envie a otro Estado para cumplirun encargo especial54.114. Genet dice que el jefe del Estado suele confiara estos agentes ciertos asuntos de índole privada y nodiplomática, tales como la gestión de relaciones personalesy asuntos privados, la administración de sus bienes enel extranjero, etc. Por esto, ese autor es totalmente cate-górico cuando afirma que tales agentes jamás tienencalidad de diplomáticos.115. El Relator Especial no puede aceptar la opiniónde Genet. Considera que a los agentes privados se lesconfían a menudo funciones políticas, sobre todo seles encarga de efectuar sondeos políticos en materiasen las cuales el jefe del Estado no está facultado paraenviar agentes oficiales sin el consentimiento de algúnotro órgano. Tal es el caso de los enviados personalesque el Presidente de los Estados Unidos despacha ennombre propio y que, esencialmente, son equivalentesa los diplomáticos ad hoc de otros Estados, aunque porla naturaleza de sus funciones no representan al Estadosino sólo al jefe del Estado, personalmente. Habría queenglobar también en esta categoría a todos los embaja-dores especiales enviados en una misión ceremonial,si actúan en nombre del jefe del Estado y no en nombredel Estado. No obstante, no se sigue esta práctica a causade ciertos usos tradicionales.116. Sin embargo, en vista de que las atribuciones delEstado son cada vez mayores, en virtud del poder sobe-rano que ejerce en las relaciones económicas con elextranjero, se plantea la cuestión de saber si es precisoconsiderar como agentes privados o como diplomáticosad hoc a los enviados que algunos Estados (y no losjefes de Estado) envían al extranjero con el fin de negociar

52 R a o u l Gene t , op. cit., vo l . I , pág . 80.

53 R a o u l Gene t , op. cit., vol . I , pág . 83.54 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol . I I ,

(documento A/4425, artículo 1), pág. 182.


y establecer relaciones económicas y efectúan ciertastransacciones, por ejemplo, para negociar un empréstito,entablar conversaciones exploratorias o concluir uncontrato de entrega (tanto si el Estado de que se tratehace el pedido como si entrega la mercancía), etc. Latendencia que predomina cada vez más es la de que elEstado de residencia debe considerar a estas personascomo diplomáticos ad hoc. Se ha ido todavía más lejosen esa práctica y a menudo se les reconoce esta categoríaincluso si tratan sus asuntos con personas que no tienencalidad de sujeto de derecho internacional (por ejemplo,con un grupo de bancos, con el que están negociandoun empréstito estatal). Eso demuestra que va ampliándoseel concepto de diplomático ad hoc, pero no estamosseguros de que esa ampliación se base en el derechointernacional (lo cual parece dudoso) o en la toleranciay la cortesía, que son de naturaleza precaria. El RelatorEspecial se inclina más bien a adoptar este parecer.No obstante, la diferencia no es muy grande, ya que enambos casos el Estado tiene derecho a negar su hospita-lidad. Existe, a pesar de todo, una diferencia en el sentidode que el Estado, al negarse a reconocer categoría dediplomático ad hoc a este tipo de agentes, no tiene quenegarles la hospitalidad ; puede, simplemente, decidir queya no gozarán de los privilegios, facilidades e inmunidadesque se les habían concedido hasta entonces y que estaránsometidos en todo a su jurisdicción, y comunicarles estadecisión. De ahí que sea precaria la condición de esosenviados estatales como diplomáticos ad hoc.

117. El Relator Especial está convencido de que todasestas categorías deben tener cabida en el conjunto delas normas jurídicas aplicables a las misiones especiales,y procurará proponer a la Comisión las soluciones perti-nentes.118. Sin embargo, en estos últimos tiempos han apare-cido ciertos grupos particulares de misiones especialesque, a juicio del Relator Especial, no pueden considerarsecomo formas universalmente adoptadas en la prácticade derecho internacional. Por esta razón, considera quelas normas propuestas no deben incluir disposicionesque se refieran a estos tipos, que son los siguientes :

a) Las delegaciones mixtas de Estado y de partido,como las intercambiadas entre los Estados socialistasy los Estados en desarrollo de orientación socia-lista;

tí) Las misiones de asistencia técnica, que nosiguen una práctica uniforme y que por regla generalse basan en acuerdos bilaterales (a estas deberíanaplicarse las normas generales, a menos que se establez-can otras en la próxima conferencia mundial sobrecomercio y desarrollo, tal como proponen los paísesen desarrollo) ;

c) Las visitas que tienen por objeto la obtención deinformación o de conocimientos necesarios, en virtudde acuerdos previos entre los gobiernos interesados,que, por su carácter, no constituyan misiones, ya queno sirven para desempeñar una función especial enlas relaciones internacionales con carácter de represen-tación estatal.

119. El Relator Especial tampoco ha consideradooportuno insistir en la condición de los extranjerosdistinguidos ni en las visitas oficiosas de personalidadesdestacadas, aun cuando tales visitas tengan lugar envirtud de arreglos oficiales.

Proyecto de artículos sobre las misiones especiales

Artículo 1

1. Para la realización de cometidos especiales y concre-tos, los Estados podrán enviar misiones especialestemporales con el consentimiento del Estado al que éstasse envíen.2. Para el envío y la recepción de las misiones especialesno será necesario que haya entre los Estados interesadosrelaciones diplomáticas o consulares regulares.

Comentario

1) Una misión especial debe poseer las característicassiguientes :

a) Ha de ser enviada por un Estado, que es sujetode derecho internacional, a otro Estado, igualmentesujeto de derecho internacional. No puede considerarsemisión especial la que es enviada por un movimientopolítico a fin de entrar en contacto con un Estadodeterminado, ni la enviada por un Estado para entraren contacto con un movimiento. Sin embargo, cuandose trate de una insurrección o guerra civil y esos movi-mientos hayan sido reconocidos con el carácter debeligerantes y, por ende hayan pasado a ser, aunquesólo sea condicionalmente, sujetos de derecho inter-nacional, podrán enviar y recibir misiones especiales;

tí) No debe poseer el carácter de una misión encargadade mantener las relaciones diplomáticas generales entrelos Estados, sino que su cometido debe ser limitadoy hallarse definido con precisión. Todo acto realizadopor una misión especial que rebase los límites de sucometido será ultra vires;

c) Un Estado no está obligado a recibir una misiónespecial de otro Estado, a menos que se haya comprome-tido a ello previamente. En la práctica, un compro-miso de este género suele realizarse por vía de unacuerdo no formal o, menos a menudo, mediantetratado formal en el que se prevé el cometido determi-nado que se encomendará a la misión especial; porconsiguiente una característica de la misión especiales la de haber recibido consentimiento de antemanopara un fin determinado (véase más adelante el pá-rrafo 3) del comentario a este artículo);

d) Ha de tener carácter temporal. Este caráctertemporal puede estar definido por el término previstopara su duración o bien por habérsele encomendadoun cometido o cometidos determinados; la misióncesa cuando expira el término o cuando se realizael cometido.No obstante, no es misión especial niposee sus características la misión especializada decarácter permanente con competencia en una esferadeterminada, que puede existir junto a una misióndiplomática permanente ordinaria. Como ejemplosde misiones especializadas permanentes cabe citarlas misiones de los Estados Unidos encargados deprestar cooperación económica y asistencia a ciertosEstados; las misiones australianas de inmigración;las misiones de cooperación industrial de los paísessocialistas ; las misiones o representaciones comercialescon carácter diplomático, etc. Se trata de una nuevaforma de diplomacia especializada permanente queexiste paralelamente a la misión diplomática permanentegeneral.


2) El envío y la recepción de las misiones especialespueden ocurrir entre Estados — y este es el caso másfrecuente — que mantienen entre sí relaciones diplomá-ticas o consulares ordinarias; pero la existencia de estasrelaciones no es una condición esencial. Si existen talesrelaciones y funciona la misión diplomática ordinaria,la misión especial tiene un cometido particular que talvez le habría correspondido a la misión general de noexistir una misión especial. No obstante, mientras actúela misión especial, los Estados pueden regular por sumediación relaciones que correspondan a la competenciade las misiones generales.3) Una cuestión distinta es cómo se concluye el acuerdorelativo al envío y a la recepción de las misiones especiales.En la práctica, hay varios medios de alcanzar este fin;a saber :

a) Un acuerdo diplomático no formal que preveael envío y la recepción de una misión especial con uncometido determinado;

b) Un tratado formal que estipule que ciertas cues-tiones van a ser discutidas y resueltas mediante elenvío de una misión especial;

c) La oferta hecha por un Estado de enviar unamisión especial con un fin determinado y la aceptacióntácita de tal misión por parte del otro Estado;

d) La invitación que una parte dirige a la otra paraque envíe una misión especial para un fin determinadoy la aceptación de la invitación por la otra parte.

4) Cuando no hay relaciones diplomáticas normalesentre los Estados interesados, —bien por haberse rotopreviamente o por existir entre ellos un conflicto armado—el envío y la recepción de las misiones especiales se rigenpor las mismas normas que hemos citado. La prácticamuestra que las misiones especiales sirven a menudopara solventar cuestiones preliminares con miras a esta-blecer relaciones diplomáticas normales, o bien resolverlas cuestiones preliminares de las que depende el estable-cimiento de tales relaciones.5) El hecho de que une misión especial sea enviada yrecibida no significa que el Estado receptor haya de desi-gnar también por su parte una delegación especial paraque resuelva con aquella los asuntos que son objetode su cometido. Sin embargo, este proceso se desarrollamuy a menudo por conducto de misiones especiales deuno y otro lado. En efecto, la práctica actual es que lasnegociaciones con la delegación enviada por un Estadopara un fin determinado se realicen también por unamisión especial del Estado receptor; es decir, la delegacióndesignada especialmente por éste para llevar tales nego-ciaciones. Pero ocurre también a veces que la delegaciónenviada como misión especial es recibida por el Minis-terio de Relaciones Exteriores (u otro órgano competente)del Estado receptor, el que trata y decide las cuestionesque son objeto de las conversaciones sin recurrir a ladesignación de una delegación particular como misiónespecial. Ambas prácticas se consideran normales y enel segundo caso la misión especial actúa por un ladoy por el otro la cancillería (u otro órgano regular perma-nente).

6) Ocurre también a veces en la práctica que actúacomo misión especial una delegación determinada,compuesta del jefe o de los miembros de la misióndiplomática permanente ordinaria acreditada en el paísen que tienen lugar las negociaciones. La práctica no

resuelve claramente el problema de si, en semejante caso,nos encontramos en presencia de una misión especialpropiamente dicha, o bien se trata de una actividad dela misión permanente.

Artículo 2. — El cometido de una misión especial

1. El cometido de la misión especial deberá ser determi-nado por el Estado que envía y aceptado por el Estadoreceptor.2. La misión especial sólo podrá llevar a cabo en nombredel Estado que envía los cometidos que sean de sucompetencia.3. La misión no podrá rebasar su cometido sino pormutuo consentimiento de los Estados interesados.4. Mientras dure la misión especial, su cometido seconsiderará excluido de la competencia de la misióndiplomática ordinaria.

Comentario

1) El alcance y el contenido del cometido de la misiónse determinan por consentimiento. Este consentimientopuede darse por uno de los medios indicados en el pá-rrafo 3) del comentario al artículo 1. No obstante, el actorelativo a la aceptación del acuerdo sobre el envío y larecepción de las misiones especiales suele ser en la prácticade carácter no formal y a menudo sólo indica el objetivode la misión. En la mayoría de los casos, ese cometidosólo se concreta en el curso de las negociaciones y dependefrecuentemente de las plenipotencias o de la autorizaciónque se han dado a los representantes de las partes nego-ciadoras.2) La historia diplomática recoge una serie de casosen los que las misiones especiales han rebasado el come-tido para el cual habían sido enviadas y recibidas.La explicación corriente de tales casos es que se quisoaprovechar una buena ocasión y que todo buen diplomá-tico ha de aprovecharla. Hay también una serie de casosque indican que misiones especiales con funciones proto-colares y ceremoniales han aprovechado el ambientepropicio para concluir igualmente ciertos tratadosventajosos. En este caso, tales procedimientos han deconsiderarse ultra vires, pero pueden ser validadosmediante su ratificación o aprobación ulterior. Por reglageneral, los límites y las atribuciones de la misión especialpara solucionar los asuntos se determinan en las pleni-potencias, expedidas en buena y debida forma.3) Los cometidos de una misión especial muy a menudoson determinados en tratados previos o en el acuerdorelativo al envío y a la recepción de la misión especial.En este caso, el cometido de la misión especial y el alcancede sus poderes dependen de un tratado o de un acuerdoprevio. Tal es, por ejemplo, el caso de las comisionesdesignadas para trazar los planes comerciales que hande regir durante un período determinado en viitud deun tratado de comercio permanente.4) La cuestión jurídica y política más difícil que seplantea en relación con el cometido y los límites de lospoderes de una misión especial es la de si su existenciainvade la esfera de competencia de la misión diplomáticaordinaria del Estado que envía, acreditada ante la otraparte interesada. Las misiones diplomáticas ordinariasse consideran facultadas para intervenir, en todo momen-to, en las negociaciones y para desautorizar a una misión


especial. No obstante, los intereses de un buen ordenjurídico en las relaciones entre los Estados exigen queel otro negociador pueda fiarse de las declaraciones devoluntad que hace, en nombre de su Estado, la misiónespecial y que, por consiguiente, no se permita que lainjerencia de la misión diplomática permanente dé lugara sorpresas. Pero se admite, como regla general, que lamisión permanente, incluso durante el término de lamisión especial, sigue teniendo atribuciones para trans-mitir a la otra parte contratante, ante la cual está acredi-tada, las comunicaciones de su gobierno relativas a loslímites de los poderes de la misión especial y, en casonecesario, al retiro total de las plenipotencias dadaso la interrupción de las negociaciones, pero todo elloúnicamente en lo que concierne a las actividades futurasde la misión especial.

5) En caso de cesar las actividades o la existencia dela misión especial, es norma restablecer la competenciaplena de la misión diplomática ordinaria, incluso paralo que se haya asignado como cometido de la misiónespecial, con excepción del caso en que los tratadosconfían a misiones especiales una determinada compe-tencia para regular las relaciones entre los Estados intere-sados.

Artículo 3. — Nombramiento del jefe de la misión especialy de los miembros de ésta

1. Por regla general, el Estado que envía tendrá libertadpara nombrar el jefe y los miembros de la misión especial,sin necesidad de pedir el asentimiento para su designación,salvo que exista un acuerdo especial previo (o que elotro Estado se oponga a la selección de la personadesignada).2. El acuerdo previo podrá prever que el jefe o algunosmiembros de la misión especial deben reunir determinadascondiciones u ocupar determinados puestos en el Estadoque envía. >

Comentario

1) Ya se ha expuesto la regla general de que un Estadono está obligado a recibir una misión especial. Asíopinó también el Sr. Sandstrôm, anterior Relator Espe-cial de la Comisión de Derecho Internacional55. La Comi-sión no creyó necesario, sin embargo, incluir esa normaen su proyecto de 1960 sobre las misiones especiales 56.Pero, además del acuerdo sobre la aceptación de la misión,se plantea también la cuestión de la aceptación concretade un diplomático ad hoc.2) Es difícil exigir, en la práctica, un procedimientoespecial para la aprobación o aceptación de un diplo-mático ad hoc. Sin embargo, el actual Relator Especialopina que el parecer del Sr. Sandstrôm es correcto cuandoafirma que un Estado no está obligado a recibir a unapersona que no le es grata, ni siquiera con ese carácter,y puede, por tanto, oponerse a su envío o, si a pesar de

55 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, I960, vol. II,(documento A/CN.4/129), págs. 107 a 111.

66 Ibid., (documento A/4425, capítulo III), pág. 182. Rechazó,en el artículo 2 de ese proyecto, las normas que sobre acreditacióny aceptación figuraban en el proyecto sobre relaciones diplomá-ticas de 1958, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,1958, vol. II, (documento A/3859, capítulo III), págs. 96 et seq.,y sólo conservó la obligación de notificar la llegada de un diplo-mático ad hoc.

todo llega, negarse a tener todo contacto con él. Encambio, no comparte la opinión del Sr. Sandstrôm deque la declaración sobre la aceptación de un diplomáticoad hoc se halla implícita en el acuerdo de aceptar unamisión especial o un enviado itinerante. La aceptaciónde una misión diplomática ad hoc no entraña, a su juicio,el consentimiento sobre una persona determinada, porel contrario, los dos elementos pueden separarse uno delotro. Con frecuencia, no se designa a la persona hastamás adelante, sobre todo si el envío no ha tenido lugarhasta haberse cursado la invitación o haber alcanzadoel acuerdo de principio sobre la utilización de la diplo-macia ad hoc.

3) En la Comisión de Derecho Internacional, elSr. Jiménez de Aréchaga también se declaró en favorde que debía preverse el asentimiento. A este respecto,su memorándum señalaba dos puntos : que el Estadointeresado es quien decide sobre si ha de recibir una misiónespecial; y que las disposiciones sobre el asentimientoson ventajosas y convenientes 57.4) En opinión del Relator Especial, el Estado receptortiene derecho a estipular que los contactos con unamisión especial o un diplomático ad hoc dependan de suasentimiento previo, aún cuando éste no tenga general-mente carácter formal. Lo más corriente es que tal con-sentimiento se dé en forma de visado expedido en virtudde una petición dirigida por el Estado que envía en laque se señala el objetivo del viaje, o bien en forma deaceptación de la notificación por la que se informa dela llegada de una persona determinada en misión especial.Por lo demás, los Estados suelen ponerse de acuerdo deantemano sobre el rango de las delegaciones, la fechay el lugar de reunión y el tema de las conversaciones.

5) En la práctica, el acuerdo, formal o no, relativoal envío y a la recepción de la misión especial contienela cláusula de que habla el Sr. Sandstrôm, en la que seprevé exactamente la persona o las personas que consti-tuyen la misión especial. En tales casos, el Estado queenvía no puede hacer cambios en la composición de lamisión especial sin el consentimiento previo del Estadoreceptor. Ese consentimiento no siempre ha de serformal. En la práctica, basta con una comunicación,hecha oportunamente, sobre la sustitución : si la otraparte no pone reparos se considera que ha aceptado sinreservas la notificación.6) Hay casos, aunque sean menos frecuentes, en losque se estipula que el Estado receptor debe dar su con-sentimiento. Así ocurre, sobre todo, cuando se trata deestablecer contactos importantes y delicados mediantela misión especial, particularmente cuando se prevé queel jefe o los miembros de la misión han de ser políticoseminentes.7) Se plantea la cuestión de si se reconoce al Estadoreceptor el derecho de hacer que la aceptación de lapersona designada dependa de su propio consentimiento.En este caso, sucede a veces que el Estado que planteala objeción pide que se le consulte sobre la designaciónde la persona; pero el hecho de negarle su aceptaciónno quiere decir que la considere persona non grata;se trata más bien de una negativa de orden objetivo yde procedimiento que de orden personal, si bien en lapráctica resulte difícil separar un aspecto del otro.

57 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, I960, vol. II,págs. 115 y 116.


El Relator Especial no está seguro de que sea una práticaadoptada de modo general.8) En muchos casos, no se designan por sus nombresen el acuerdo previo el jefe ni los miembros de la misiónespecial, sino que se indican simplemente los títulosque deben poseer. Esto se aplica en reuniones en undeterminado plano (por ejemplo, reuniones de Ministrosde Relaciones Exteriores o de jefes de otros despachos),o bien cuando se exige que la misión esté constituidapor expertos de cierto tipo (poe ejemplo, las reunionesparitarias de ingenieros hidrotécnicos). En estos casos,la misión especial está debidamente constituida si sujefe o sus miembros reúnen las condiciones previstasu ocupan puestos determinados y, por consiguiente,el Estado que envía se somete a ciertas limitaciones encuanto al envío y a la composición de su misión especial.

Artículo 4. — Persona declarada non grata

A falta de consentimiento previo relativo a la designa-ción de una persona determinada o del titular de un puestodeterminado como jefe o miembro de la misión, el Estadoreceptor podrá, en todo momento, informar al Estadoque envía la misión especial que considera personanon grata al jefe o a cualquier otro miembro de la misión,y que se niega a aceptarlo. En tal caso, el Estado que envíareemplazará a la persona de que se trata por otra.

Comentario

1) No cabe duda de que el Estado receptor, indepen-dientemente de que haya aceptado o no la misión o eldelegado, tiene derecho en todo momento a declararpersona non grata a un diplomático ad hoc, sin hallarseobligado a exponer las razones de tal decisión 58.2) Hemos de agregar que la declaración de que undiplomático ad hoc es persona non grata ocurre muyraramente después de la aceptación, aunque ello esposible. El Estado receptor no suele hacer uso de estaposibilidad, pero a veces pone en conocimiento del otroEstado, por la vía diplomática ordinaria, que el jefe oun miembro determinado de la misión especial representaun obstáculo para la realización del cometido de ésta.Si se trata de negociaciones, por regla general se suspendeny la misión especial abandona provisionalmente el paísreceptor para regresar al cabo de cierto tiempo con unanueva composición, sin la persona declarada non grata,3) En la práctica, los Estados no suelen ejercer a menudoeste derecho de declarar persona non grata al jefe o alos miembros de una misión especial. Estas misiones son,en primer lugar, de corta duración y de cometidos limi-tados. No obstante, puede ocurrir así. En una ocasión,un Ministro del Estado receptor consideró ofensiva unacarta que le había dirigido el jefe de una misión especialy anunció que no deseaba más tratos con éste. Lasactividades de la misión especial se vieron prácticamenteparalizadas y el Estado que la había enviado se vioobligado a reemplazar al jefe de la misión por otra per-sona.4) Cuando las reuniones con la misión especial han decelebrarse en un plano determinado o cuando el jefeo los miembros de la misión han de poseer ciertos títulos

determinados y el Estado que envía no tiene otras per-sonas que posean tales títulos, creemos que es absoluta-mente imposible declarar non grata a la persona interesaday que lo único que puede hacerse es romper el contacto,en vista de que el Estado receptor no tiene posibilidadde elegir entre varias personas con los títulos requeridos.No puede pedir al Estado que envía que cambie, porejemplo, su Ministro de Relaciones Exteriores, porconsiderársele persona non grata, ya que ello equivaldríaa una injerencia en los asuntos internos de ese Estado.No obstante, el Estado receptor no está obligado aentrar en contacto con una persona que no le es gratasi considera que esa negativa le resulta más ventajosaque el contracto real con el otro Estado. Pero estono es en absoluto un problema jurídico.

Artículo 5. — Nombramiento simultáneo de una misiónespecial ante varios Estados

Un Estado podrá enviar la misma misión especial,con idéntico cometido, a varios Estados, siempre queninguno de éstos se oponga.

Comentario

1) La Comisión de Derecho Internacional apenas seocupó en esta cuestión que, por lo demás, en la doctrinasólo tiene importancia secundaria. La Comisión consideróque era absolutamente innecesario prever este punto, y suRelator Especial, el Sr. Sandstrôm, estimó que la cuestiónno se planteaba en absoluto 59. Pero el Sr. Jiménez deAréchaga, al manifestar su desacuerdo, señaló que lasituación prevista no era en modo alguno excepcional :el envío de misiones especiales a varios países vecinosse producía con ocasión de cambios de gobierno en elEstado que envía y en ocasiones ceremoniales 60.2) Según nuestras propias observaciones, hay dos casosen que se plantea claramente el problema del nombra-miento de una misión especial ante varios Estados,a saber :

a) Cuando la misma misión especial, con la mismacomposición y el mismo cometido, es enviada a variosEstados, por lo general vecinos o situados en la mismaregión geográfica. Ha habido casos de misiones polí-ticas (misiones de buena voluntad), en que algunosEstados se han negado a entrar en contacto con lamisma misión que ha sido enviada a otros Estadoscon los que no mantenían buenas relaciones. En unaocasión, la India indicó que no estaba dispuesta arecibir una misión de buena voluntad que proyectabavisitar también el Pakistán. Por consiguiente, no setrata tan sólo de las relaciones entre el Estado que envíay el Estado receptor, sino también de las relacionesentre los Estados a los que se envía la misión especial.Aunque se trata de una cuestión política, desde elpunto de vista jurídico equivale a la condición de quepara las misiones especiales, acreditadas simultáneao sucesivamente ante varios Estados, debe obtenerseel consentimiento de cada uno de estos Estados.

b) Aunque según la norma estricta, una misiónespecial ha de acreditarse particularmente ante cadauno de los Estados con los que se desea establecer

68 Así opinó también la Comisión de Derecho Internacional.Véase Ibid., págs. I l l a 114 y 182.

69 Ibid., págs. 108 y 182.60 Ibid., párr. 8, pág. 115.


contacto, indepentienteménte de que éste tenga lugarsimultánea o sucesivamente, en la práctica se producenciertas excepciones. Un uso es el nombramientollamado circular, que los especialistas en protocolodiplomático, en nuestra opinión acertadamente consi-deran descortés. Se expiden las plenipotencias a unamisión especial o a un enviado itinerante para visitarvarios países, o bien se comunica por nota circulara las misiones de varios países la intención de enviartal diplomático ad hoc. Cuando se trata de una misiónimportante, cabe protestar contra esta falta de cortesía.Si se trata de una misión de información sobre negocia-ciones preliminares de carácter técnico, por lo generalse pasa por alto tal cuestión. Aunque puede señalarseque tales diplomáticos ad hoc se colocan en unaposición similar a la de los viajantes de comerciocon poderes generales. Es necesario hacer una distinciónen el caso de un diplomático ad hoc autorizado paraentablar negociaciones con miras a la conclusión deuna convención multilateral que no es de interésgeneral. En este caso, sus plenipotencias pueden con-sistir en un documento único que lo acredite ante todoslos Estados con los que vaya a concluirse la convenciónde que se trata (por ejemplo, las negociaciones búlgaro-greco-yugoslavas relativas a la solución de ciertosproblemas relacionados con la frontera común entrelos tres países).

3) Debemos señalar también que, en la práctica, lamisión especial de que se trata en el inciso à) del anteriorpárrafo 2), tras haber sido aceptada en principio, puedeencontrarse a veces en la situación de que se le pida,en vista de ciertas actitudes que ha adoptado en suscontactos con los representantes del primer Estado visi-tado, que no se ponga en contacto con otro Estado deter-minado al que ha sido enviada. Ello ocurre sobre todosi se hace público que ha reconocido al primer Estadociertas preferencias contrarias a los intereses del otroEstado. Este último puede considerar que el asunto deque ha de tratarse ha quedado ya prejuzgado, y proclamarque la misión especial que había aceptado carece ya deobjeto. No hay que confundir esto con el caso en que sedeclara persona non grata al jefe de esta misión o a algunode sus miembros, ya que la negativa a aceptarlos no sefunda en el presente caso en sus títulos subjetivos, sinomás bien en la situación política objetiva creada por lasactividades de la misión especial y por la actitud adoptadapor el Estado que envía. Se trata de una especie de restric-ción de las relaciones diplomáticas que se refleja única-mente en el retiro del asentimiento dado a la misiónespecial. Ello muestra claramente cuan delicada es lasituación creada por la práctica del envío de una mismamisión especial a varios Estados.4) Los hechos enunciados muestran que es insosteniblela opinión de la Comisión de Derecho Internacional deque esta cuestión no se plantea en absoluto, y que senecesita una solución particular para el caso de la diplo-macia ad hoc.

Artículo 6. — Composición de la misión especial

1. La misión especial se compondrá del jefe y, en sucaso, de los miembros de la misión. La misión especialpodrá tener también su propio personal.2. Cuando la misión especial se componga de variosmiembros, el Estado que envía deberá designar un jefe

de misión, quien se considerará autorizado para hacerdeclaraciones en nombre de la misma, y el Estado receptorhará todas sus comunicaciones a la misión especial porconducto de aquél.3. En las plenipotencias dadas por el Estado que envíaa la misión especial se especificará la persona que estáautorizada para hacer declaraciones válidas en nombrede ese Estado. Esas plenipotencias podrán ser indivi-duales, cuando se expidan para el jefe de la misión espe-cial, cuando se expidan para el jefe y para algunos miem-bros de la misión, o suplementarias, cuando se expidanpara que un miembro determinado de la misión actúeen nombre de la misión especial por autorización o enel caso de que el jefe de la misión se vea imposibilitadopara ejercer sus funciones.4. El Estado que envía podrá determinar librementeel número de miembros de la misión especial, salvoestipulación en contrario por mutuo acuerdo o que elEstado receptor, a falta de estipulaciones al respecto,exija que el número de miembros de la misión o delpersonal se mantenga dentro de límites razonables,habida cuenta del cometido confiado a la misión especial.

Comentario

1) La misión especial puede componerse de un solomiembro o de varios. Cuando la misión ad hoc se confíaa un solo miembro, éste se considera delegado especial.Cuando está constituida por dos miembros, segúnPotemkin, si ambos son delegados, corresponde alEstado que envía especificar cuál de los dos va a serel primer delegado. Si la misión especial consta de treso más miembros, es norma que se designe un jefe (pre-sidente) de la delegación 61.2) El orden jerárquico en el seno de la delegación sedetermina, según la práctica general, por el Estado queenvía; el rango así establecido se comunica al otro Estadoo se publica en la forma usual adoptada para las reu-niones multilaterales. Ni la relación jerárquica entre losdelegados en el Estado que designa la delegación, ni lostítulos o funciones de los distintos delegados autorizanningún cambio en el orden de precedencia establecidoen la lista comunicada al Estado receptor. No obstante,la costumbre internacional exige que el miembro delgobierno preceda a los demás funcionarios y que el rangodiplomático del jefe de la delegación no sea inferior alde los miembros de ésta.3) Además del jefe y su suplente y los delegados y sussuplentes, la delegación puede contar con otros miembros :consejeros, expertos, secretarios y personal técnico.Es norma que se reconozcan privilegios e inmunidadesa todos los integrantes de la delegación, salvo estipulaciónen contrario 62.4) En su proyecto sobre las misiones especiales, laComisión de Derecho Internacional no consideró nece-sario ocuparse de esta cuestión, con la que se relacionael problema del número de los miembros de la misión.El Sr. Sandstrôm, Relator Especial de la Comisión,tampoco hizo referencia alguna a la cuestión del númerode miembros de la misión especial, pero el Sr. Jiménezde Aréchaga, miembro de la Comisión, estimó que

61 V. Potemkin, op. cit., vol. Ill, pág. 837.62 Véase Potemkin, op. cit., pág. 838.


era preciso detenerse en este punto, ya que, a falta deuna norma al respecto, « las misiones especiales puedenpretender el derecho a tener un personal ilimitado »,cosa que le parecía sin justificación63.5) A juzgar por los resultados de nuestras propiasinvestigaciones, se acostumbra a que el Estado receptorseñale al Estado que envía la misión el deseo de que limiteel número de sus componentes, principalmente en vistade sus propias posibilidades de ofrecer facilidades deresidencia, transporte, etc., a un número determinadode personas.

6) Es menos frecuente en la práctica que en el acuerdosobre el establecimiento o la recepción de la misión adhocse limite el número de los miembros de ésta; en ciertoscasos, el acuerdo estipula un número mínimo (reunionesparitarias) o exige incluso una composición especialde la misión según la competencia de sus miembros(lo que se determina generalmente en función de losproblemas que van a tratarse).

7) En lo que concierne al número de los miembros dela misión, conviene señalar también la llamada prácticade la simetría jerárquica. Es costumbre designar, en lasconversaciones y negociaciones preliminares al envíoy recepción de una misión, el rango y los títulos que debenposeer el jefe y los miembros de la misión especial paraque el otro Estado pueda actuar en consecuencia a fin deevitar toda discordancia, ya que un Estado podríaconsiderar ofensivo que su diplomático ad hoc fueserecibido por una persona de rango jerárquico inferioral suyo. No obstante, esta es una cuestión protocolarmás que jurídica.

8) Jefe de la misión ad hoc. Como ya hemos dicho,si la misión se compone de tres o más miembros, deberátener, por regla general un jefe. Si se compone de dosmiembros solamente, el Estado que envía determinará cuálde ellos habrá de tener el título de primer delegado o dejefe de la misión. Con uno u otro título, será consideradojefe de la misión ad hoc por el Estado receptor, el que sedirigirá a él y recibirá de él las declaraciones en nombrede la misión especial o del Estado que envía. De ahíque la cuestión de la existencia de un jefe de misiónrevista gran importancia en la práctica, pese al hechode que la Comisión de Derecho Internacional dejara detratarla. El Sr. Jiménez de Aréchaga, por su parte,consideró que en la práctica las misiones especiales teníansiempre un jefe, pero no entró en más detalles 64. A nuestrojuicio, la cuestión de la designación del jefe de la misiónad hoc es importante no sólo desde el punto de vistapráctico, sino también desde el punto de vista jurídico.

9) Suplente del jefe de la misión ad hoc. Al hablar dela composición de la misión ad hoc, hemos señaladoque, además del jefe de la misión, se nombra tambiénun suplente. La función del suplente se caracteriza porel hecho de que es designado por el mismo órgano delEstado que ha nombrado al jefe de la misión y que,por regla general, el suplente (denominado a menudo enla prática vicepresidente de la delegación) asumirá, sindesignación especial, las funciones del jefe de la misiónad hoc en cualquier momento o lugar en que el jefe dela misión esté ausente, se encuentre impedido para actuar

o sea revocado su nombramiento (en ese último caso,hasta que se notifique al otro Estado la designación delnuevo jefe).10) Desde el punto de vista internacional se consideraque el suplente del jefe ocupa en la delegación el rangoinmediatamente siguiente al del jefe de la misión ad hoc.No obstante, el suplente del jefe de la delegación no gozade ninguna precedencia en relación con los miembrosde las misiones de otros Estados con los que su delegaciónentra en contacto. Su condición de suplente sólo surteefectos cuando ejerce las funciones de jefe.11) Desde el punto de vista técnico, no se considerasuplente del jefe el miembro de la misión ad hoc a quienel propio jefe de la misión nombre sustituto suyo (p.e.,como administrador de la misión).12) La Comisión de Derecho Internacional no se ocupóde esta cuestión.13) Encargado de negocios ad interim de una misiónespecial. Ocurre muy a menudo que la misión especialse presenta sin el jefe y sin el suplente de éste, es decir,antes de que éstos lleguen, por tener que establecercontacto y poner en marcha los asuntos antes de su lle-gada. La misión ad hoc puede también quedarse en elcurso de sus actividades sin jefe y sin suplente. En estoscasos, un miembro de la misión asume provisionalmenteel cargo de jefe y actúa en nombre de éste, si así se hadispuesto. La Comisión de Derecho Internacional noestudió este problema ni sugirió que se aplicasen a lasmisiones ad hoc las normas de derecho diplomáticorelativas al encargado de negocios ad interim**. Encambio, el Sr. Jiménez de Aréchaga estimó que la cuestiónde la designación de un encargado de negocios ad interimse planteaba también en el caso de las misiones ad hocy citó, a título de ejemplo, el caso de enfermedad delnegociador principal durante una gestión 66. Opinamosque el Sr. Jiménez de Aréchaga apuntó con buenadirección. No obstante, la norma no debe limitarseúnicamente al caso de enfermedad del jefe de la misiónad hoc ; ha de aplicarse a todos los casos en que el jefese vea impedido para ejercer sus funciones o esté ausente,salvo cuando se ha designado un suplente del jefe y seha notificado este hecho al otro Estado.

14) Cuando un miembro de la misión es designadoencargado de negocios ad interim, la norma en la prácticaes que la misión diplomática ordinaria del Estado queenvía notifique el nombramiento de la persona a quienva a confiarse tal función. Esto se produce a menudosi se retira tácitamente al jefe de la misión, si éste abandonasúbitamente su puesto (como ocurre con frecuenciacuando regresa a su país para recibir nuevas instruccionesy permanece en él algún tiempo) o cuando la misiónllega a su destino antes que el jefe y sin que éste haya dadopoderes por escrito al presunto encargado de negocios.15) No deja de justificarse un tanto, sin embargo, laactitud de la Comisión de Derecho Internacional. En elcaso de misiones ceremoniales ad hoc, la regla exigeque se designe un jefe especial de la misión, normalmenteun embajador especial. Se le atribuye entonces un carácterrepresentativo del jefe del Estado que envía, y nadie puedereemplazarlo en el ejercicio de sus funciones protocolares.

63 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, I960, vo l . I I ,p á g s . 115 y 182.

64 Ibid., loe. cit.

65 Ibid., pág. 109, párr. 21, y págs. 181 y 182. El Relator Es-pecial Sr. Sandstrôm opinó incluso que esto no concernía enabsoluto a las misiones ad hoc.

66 Ibid., párr. 14, pág. 116.


Toda sustitución de este género restaría importanciaa la misión y la privaría de su carácter representativo,que se confiere a una persona determinada, aunque lamisión çsté compuesta de varios miembros. Desde elpunto de vista protocolar, los demás miembros se consi-deran como séquito del jefe de la misión e incapacesde ejercer las funciones de éste.

Artículo 7. — Notificación de la llegada y de la partida

1. La misión diplomática permanente ordinaria delEstado que envía notificará por la vía normal al Ministeriode Relaciones Exteriores del Estado receptor la composi-ción de la misión especial, la llegada y partida de susmiembros y personal y la llegada y partida de las personasque los acompañen.

2. Una vez que se ha hecho la notificación de la misiónespecial y que ésta ha comenzado a funcionar, los cambiosulteriores en la composición de la misión especial y de supersonal, salvo la sustitución del jefe y la partida definitivade toda la misión, podrán ser comunicados también porel jefe de la misión especial, o por el miembro de éstao de su personal que designe el jefe de la misión especial,quien deberá informar de esta autorización a los repre-sentantes del Estado con quienes celebre las conver-saciones.

3. La anterior disposición se aplicará también a lanotificación de la contratación o de la separación delpersonal o de los criados contratados localmente.

4. (La notificación relativa a los miembros de la misiónespecial o de su personal que tengan la condición demilitares deberá hacerse por la vía normal antes de sullegada al territorio del Estado receptor).

Comentario

1) También en el caso de la diplomacia ad hoc se planteala cuestión de en qué medida está obligado el Estado queenvía a notificar la llegada y partida del jefe y de losmiembros de la misión especial. La Comisión de DerechoInternacional adoptó el parecer propuesto por el Sr. Sands-trôm, su anterior Relator Especial, de que, en estesentido, eran válidas para las misiones especiales y paralos enviados itinerantes las normas generales sobre noti-ficación relativas a las misiones diplomáticas perma-nentes 67.

2) Nos parece que tal opinión es fundamentalmentecorrecta. No obstante, en la práctica, la notificaciónno es idéntica a la que se efectúa en el caso de las misionesdiplomáticas permanentes. Para empezar, la notificaciónde la llegada de la misión especial o de un delegadoadhoc suele efectuarse en dos fases. La primera es el avisoprevio, es decir, el anuncio de la llegada. Este aviso previodebe contener información somera acerca de las personasque llegan en misión especial y debe ser remitido entiempo oportuno a fin de que estén informadas las auto-ridades competentes del Estado receptor (así como laspersonas que, en su nombre, han de mantener los contac-tos). Este aviso previo puede ser enviado al Ministeriode Relaciones Exteriores del Estado receptor o a su misióndiplomática permanente en el Estado que envía. La segun-

67 Ibid., proyecto de artículo 12, pág. 112, y pág. 182.

da fase es la notificación que se hace por la vía diplomáticaordinaria, es decir, por mediación de la misión permanenteen el Estado receptor (la misión especial hace por símisma esta notificación directamente sólo si en el Estadoreceptor no hay misión permanente del Estado queenvía ni de un tercer Estado encargado de proteger susintereses).3) Por consiguiente, hay en la práctica ciertas reglasparticulares para la notificación de la llegada de la misiónespecial. Nacen de la necesidad de informar al Estadoreceptor en forma diferente de la que se emplea para lasmisiones permanentes. La Comisión de Derecho Inter-nacional no tuvo en cuenta este hecho. En cambio, nosuele hacerse una notificación por separado sobre la parti-da de la misión especial. Se da por supuesto que abandonael Estado receptor una vez cumplido su cometido. Noobstante, existe la costumbre de que el jefe y los miembrosde la misión especial en el curso de su labor o al finalde su tarea comuniquen verbalmente a los representantesdel Estado receptor con quienes están en contacto, lafecha y la hora de su partida, así como el medio detransporte que se proponen utilizar con tal fin.4) Una cuestión distinta es la de si el jefe y los miembrosde la misión especial que permanecen en el territoriodel Estado receptor una vez concluida su misión oficial,pero dentro del plazo de validez de su visado, deben noti-ficar la prórroga de su visita. Las opiniones están divididassobre este punto y la solución depende del régimen generalque el Estado receptor aplique a los extranjeros. No obs-tante, si esta permanencia prolongada se produce, seplantea la cuestión de en qué momento ha de considerarseque la visita oficial se convierte en particular. La cortesíaexige que se proceda en esta situación con cierta toleran-cia. El Relator Especial considera que no es necesarioincluir la solución de esta cuestión en el texto delarticulado.

5) El derecho a contratar localmente personal auxiliarpara las misiones especiales se limita en la práctica ala contratación de personal auxiliar sin rango diplomáticoni carácter de expertos, así como de personas que realizanciertas funciones estrictamente técnicas (por ejemplo,choferes) y personal de servicio doméstico. La norma esque el Estado receptor asegure la disponibilidad de talesservicios, ya que con frecuencia éstos son indispensablespara que la misión ad hoc pueda ejercer sus funciones.La Comisión de Derecho Internacional no examinóeste problema, pero estamos convencidos de que la dispo-nibilidad de tales servicios por las misiones ad hoc debeconsiderarse parte de sus privilegios generales. No obs-tante, el Estado receptor puede exigir que se le informesobre la contratación de sus nacionales por misiones espe-ciales y, a juicio del Relator Especial, estas últimas debenprocurar que las autoridades del Estado receptor seaninformadas regularmente acerca de la contratacióny separación de ese personal, aún cuando todo contratode trabajo de este tipo, al igual que la propia misiónespecial, haya de ser de duración limitada.

6) Ciertos Estados exigen que los nombres de los militaresque forman parte de misiones especiales se les comuniquende antemano e incluso que sean aprobados por el Estadoreceptor. No estamos seguros de que ésta sea una prácticageneral. Puede justificarse por la norma de que debeobtenerse el consentimiento previo para los diplomáticosde las misiones residentes ordinarias que son miembrosde las fuerzas armadas.


Artículo 8. — Precedencia

1. Cuando varias misiones especiales se reúnan parallevar a cabo un mismo cometido, la precedencia entrelos jefes de las misiones especiales se determinará porel orden alfabético de los nombres de sus respectivosEstados en las versiones inglesas utilizadas en las NacionesUnidas.2. La norma del párrafo 1 se aplicará también cuandose reúnan dos misiones especiales en el territorio de untercer Estado.3. En las reuniones de la misión especial con los órganosdel Estado receptor, no se establecerá ningún ordende precedencia.4. El jefe de la misión especial determinará el ordende precedencia entre los demás miembros de su misióny del personal de ésta.5. El orden de precedencia inter se de los delegados queno sean jefes de misión y de los miembros del personalde las misiones especiales corresponderá al rango inter sede sus jefes de misión y a su propio rango en el seno de sumisión.

Comentario

1) Las normas de precedencia entre los jefes de misionesdiplomáticas permanentes no se aplican en la prácticaal rango de los jefes de misiones especiales. Por otraparte, la cuestión del rango sólo se plantea cuando sereúnen varias misiones especiales, o cuando dos misionesse reúnen en el territorio de un tercer Estado.2) La cuestión del rango no se plantea cuando una misiónespecial se reúne con una delegación o un órgano delEstado receptor, ya que en tales casos se aplican, en lapráctica, normas especiales de cortesía. El órgano o ladelegación del Estado receptor rinde honores a la misiónespecial extranjera, la que, por su parte, rinde homenajea su huésped, pero no se trata de un orden de precedenciapropiamente dicho.3) El Relator Especial no cree oportuno incluir en elarticulado una norma en el sentido de que el ordende precedencia de los jefes de misiones especiales debedeterminarse por la clase diplomática a que pertenezcanpor razón de sus títulos en virtud de las normas generalessobre las clases de los jefes de misiones ordinarias. Lacuestión esencial que se plantea al respecto es si debeprevalecer la norma relativa a las clases de jefes de misiónenunciada en la Convención de Viena sobre RelacionesDiplomáticas, o si ha de aplicarse, por el contrario, elprincipio de la igualdad soberana de los Estados procla-mado por la Carta de las Naciones Unidas.4) Tiene particular importancia el hecho de que muchosjefes de misiones especiales carecen de rango diplomáticoalguno y que, a veces, los jefes de misiones especiales sonpersonalidades que están por encima de todo rango diplo-mático. Algunos Estados prevén tales casos en su derechointerno y en su práctica, y dan preferencia a los ministrosque son miembros del gabinete y a otros altos funcionarios.5) El Relator Especial desea destacar que estas normasno son válidas en lo que se refiere a las reuniones demisiones especiales con funciones ceremoniales. Estacuestión se examinará en relación con el artículo siguiente.6) Opinamos que el rango de los jefes de misiones espe-ciales debe determinarse a base de las siguientes consi-

deraciones : aunque en el caso de la diplomacia ceremonialad hoc los jefes de misiones especiales todavía se agrupanen clases diplomáticas (por ejemplo, embajador especial,enviado especial), la práctica actual es que no se les asigneningún título diplomático especial. Todos los jefes demisiones ad hoc representan a sus Estados y son igualesentre sí conforme al principio de la igualdad de losEstados. El título diplomático del jefe no tiene impor-tancia alguna salvo en materias de cortesía personal.

7) La Comisión de Derecho Internacional no abordóen absoluto este problema. En cambio, el Sr. Jiménezde Aréchaga consideró (a nuestro juicio erróneamente)que la norma sobre las clases de jefes de misión debíaaplicarse también a las misiones especiales, sin limitarsea las misiones ceremoniales 6S.8) La práctica que se ha desarrollado en las relacionesentre los Estados desde la constitución de las NacionesUnidas no tiene en cuenta la división de jefes de misionesad hoc en clases, según sus rangos respectivos, salvo en elcaso de misiones ceremoniales.9) Procuraremos, sin embargo, exponer más detallada-mente las diferentes opiniones existentes sobre el rango delos diplomáticos ad hoc.

10) Hay dos tesis acerca del orden de precedencia delos diplomáticos ad hoc. Según la primera, en la diploma-cia ad hoc no se plantea en absoluto la cuestión delorden, lo cual se considera consecuencia de la normajurídica del artículo 3 del Reglamento de Viena de 19 demarzo de 1815. Dicha disposición estipula que los agentesdiplomáticos en misión especial no tienen en tal conceptoninguna superioridad de categoría. Genet69 saca de ellola consecuencia de que la persona encargada de una misiónespecial no posee por tal concepto rango diplomáticoalguno, aun cuando sí tenga carácter diplomático. Noobstante, Satow 70 sostiene una tesis diferente. Aunqueno se clasifiquen por el mismo orden que los jefes de lasmisiones diplomáticas permanentes, hay sin embargoun orden según el cual se puede establecer su precedencia.Se trata, según Satow, de un orden inter se, basado enel rango que realmente poseen; y si ejercen funcionesidénticas, su rango respectivo se determina según elorden de presentación de las cartas credenciales o pleni-potencias.

11) El Sr. A. E. F. Sandstrôm, anterior Relator Especialde la Comisión de Derecho Internacional, en su proyectode 196071 adoptó la tesis de que, pese a que el Reglamentode Viena no establecía superioridad alguna de rango porrazón de la misión especial, había sin embargo entre losjefes de las misiones especiales, al menos en las misionesceremoniales, cierto rango inter se que se determinabasegún el orden de presentación de las cartas credenciales.No obstante, aunque se manifestó así en la parte preli-minar de su informe, en el proyecto de articulado(artículo 10 de la versión I y artículo 3 de la versión II)se limitó a insertar la disposición negativa de que el dele-gado ad hoc o el jefe de una misión especial no tendrápor la sola razón de su cargo, ninguna superioridad decategoría.

68 Ibid., pá r r . 13, pág . 116.69 Raou l Genet , op. cit., t. I, pág. 86.70 Sir Ernest Satow, op. cit., pág. 41 .71 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol. II,

pág. 107, párr. 18.


12) El Sr. Sandstrôm partió de la idea de que el rangose definía por el hecho de pertenecer a la carrera diplo-mática o por la categoría diplomática. Hizo por ello unadistinción entre las misiones políticas, consideradascomo diplomáticas, y las misiones técnicas, que no teníancarácter diplomático. El actual Relator Especial estimaque esto es fundamentalmente erróneo.13) En primer lugar, es inexacto decir que la personaque encabeza una misión especial diplomática de carácterpolítico tiene que pertenecer necesariamente a la carreradiplomática y poseer un rango diplomático. Tales misionespueden ser presididas por otras personas, y por ello, elcriterio basado en el rango diplomático es muy inseguro.¿Por qué un alto funcionario (por ejemplo, un miembrodel gobierno) ha de tener necesariamente un rango inferioral de una persona con el título de embajador? Ello seríaincompatible con el concepto funcional actual de ladiplomacia. Por otra parte, creemos que sería erróneoclasificar a los jefes de misiones con rango diplomáticosegún sus títulos (por ejemplo, embajadores y ministrosplenipotenciarios). En cualquier caso, son jefes de misionesdiplomáticas y representan con idénticos títulos a Estadossoberanos a los que se reconoce, de conformidad con laCarta de las Naciones Unidas, el derecho a la igualdadsoberana (Artículo 2). Se deduce de ello, a nuestro juicio,que la precedencia inter se no puede establecerse a basedel rango diplomático, por lo menos en lo que se refiereal aspecto jurídico (y sin perjuicio de la cuestión de corte-sía hacia el jefe de misión).

14) Es errónea la idea de que deben aplicarse principiosdiferentes a las misiones llamadas técnicas. Estas suelenser presididas actualmente por un diplomático de carreray su cometido incluye siempre ciertos elementos políticos.

15) También sería erróneo seguir en este punto a SatowDifícilmente puede establecerse la precedencia en funcióndel momento de presentación de las cartas credenciales.En la mayoría de las reuniones de diplomáticos ad hoc,la presunción, acorde con la realidad, es que llegansimultáneamente72 y es muy rara la presentaciónindividual y ceremoniosa de cartas credenciales. Porello, la fecha de presentación pierde en la prácticatoda importancia.16) La precedencia entre diplomáticos ad hoc, limitadacomo está a sus efectos en las relaciones inter se, tieneimportancia únicamente cuando se trata de una reuniónmultilateral o de contactos entre tres Estados, o dos Esta-dos sin contar al Estado receptor. La cuestión de laprecedencia no se plantea en los contactos entre diplo-máticos ad hoc de un Estado extranjero y los represen-tantes del Estado receptor : por cortesía el país huéspedtrata a sus invitados con toda consideración, y estosúltimos han de corresponder de la misma manera.17) Estamos convencidos de que, por un lado, el cambiodel concepto fundamental de la diplomacia, especialmenteel abandono de la teoría de su carácter representativo yla adopción de la teoría funcional, y, por otro lado, laaceptación del principio de igualdad soberana de los Esta-dos, se han traducido en una transformación total delas normas jurídicas relativas a la precedencia de la diplo-macia ad hoc. Han dejado de estar en vigor los principiosdel Reglamento de Viena (1815). No puede representarun principio general la analogía con las normas sobre

precedencia aplicables a las misiones permanentes.Por esta razón, se adopta cada vez más un criterio auto-mático para determinar la precedencia de los jefes demisiones especiales o diplomáticos ad hoc; tal criterioconsiste en clasificar a los delegados y a las delegacionessiguiendo el orden alfabético de los nombres de los paísesparticipantes. En vista de las diferencias lingüísticas enla denominación de los Estados, se suele también preverel idioma que va a emplearse para tal clasificación73.Este es el único medio que permite señalar un orden ensustitución del basado en el rango y que, al mismo tiempo,asegura la aplicación de las normas relativas a la igualdadsoberana de los Estados 74.

18) Para hacer más completa la exposición, cabe mencio-nar que los principios de la clasificación inter se y delorden de presentación de las plenipotencias se aplicantodavía en el caso de los enviados especiales a ceremoniassolemnes y que, en tales ocasiones, se pasa por alto elReglamento de Viena (1815) que estipula que el carácterde la misión especial no concede ninguna superioridadde categoría. Durante esas ceremonias solemnes, lasmisiones especiales gozan de precedencia desde el puntode vista protocolar y ceremonial. Esto se explica porla consideración que el Estado receptor concede al Estadoque ha dado muestras de cortesía especial al hacerserepresentar por una misión o un enviado extraordinario.

19) La norma de que las misiones especiales gozande rango particular en ceremonias palatinas solemnesy ocupan asientos inmediatos a los de los miembros delas familias reales, se ha incluido en las normas de prece-dencia que rigen en la Corte británica.20) No obstante, si el embajador o el enviado ad hocpide y obtiene audiencia, la etiqueta palatina para surecepción es la misma que para un embajador permanente.21) La Comisión de Derecho Internacional no examinóla cuestión de la precedencia en el seno de una misión adhoc, dejando el problema de lado. Estimamos que esaactitud es acertada : cada Estado debe determinar por símismo el orden de precedencia interno de los miembrosde la misión especial y es una cuestión que sólo tienecarácter protocolar ; el jefe de la misión ad hoc comunicaal Estado receptor el orden de precedencia, directamente,o a través de la misión diplomática permanente y notificalas llegadas y cambios subsiguientes.22) El relator Especial estima también que no hay normasjurídicas para determinar el orden de precedencia entrelos miembros de las diferentes misiones adhoc, entre ellosy los miembros de las misiones diplomáticas permanentes,o entre ellos y los funcionarios administrativos delEstado receptor.

23) Ocurre con frecuencia que las misiones especialesse reúnan en el territorio de un tercer Estado, sin que éstese vea afectado por su cometido. En tal caso, convieneal Estado receptor que se determine el orden de prece-

72 Así lo afirma Jiménez de Aréchaga, Ibid., pág. 116, párr. 13.

73 El Sr. Sandstrôm adoptó también este criterio en su proyecto,al tratar de la participación de la diplomacia ad hoc en congresosy conferencias, {Ibid., pág. 113, artículo 6 del título II).

74 A fin de armonizar aun más la práctica con el principio dela igualdad, se suele proceder ahora a sorteos : la letra inicialdel nombre del Estado así escogido señala el comienzo del ordenalfabético ad hoc. En las reuniones de las Naciones Unidas u orga-nizadas por éstas, el sorteo tiene lugar al inaugurarse el períodode sesiones para asignar los escaños a los Estados participantes;también hay sorteos cada vez que se procede a votación nominal.


dencia de los jefes de misiones especiales, o más biende las misiones mismas, para no correr el peligro, ensu calidad de país huésped, de favorecer a una de lasmisiones o de basarse en criterios subjetivos en la deter-minación de su precedencia.24) Es necesario hacer un breve comentario acerca de lacuestión del orden alfabético de los nombres de losEstados como criterio para determinar el orden de prece-dencia de las misiones especiales. Actualmente, en lasNaciones Unidas y en todos los organismos especializados,es norma seguir este criterio de conformidad con el prin-cipio de la igualdad soberana de los Estados. El RelatorEspecial, aunque estima que este es el criterio más corrien-te, reconoce que esta norma no debe interpretarse estricta-mente en el sentido de exigir el orden alfabético de losnombres en inglés de los Estados. Ciertos expertos hanseñalado la posibilidad de utilizar, según el mismo criterio,el orden alfabético de los nombres de los Estados empleadoen la lista diplomática oficial del Estado receptor. Loimportante es mantener un criterio objetivo de confor-midad con el principio de la igualdad soberana de losEstados.

Artículo 9. — Precedencia entre las misiones especialesceremoniales y protocolarias

1. Cuando dos o más misiones especiales se encuentiencon ocasión de un acto protocolario o ceremonial(por ejemplo, una boda, un bautizo, una coronación,la toma de posesión del jefe de un Estado, unos funerales,etc.), la precedencia entre los jefes de esas misiones sedeterminará según la clase a que pertenezca cada jefede misión especial en virtud de su título diplomáticoy, dentro de la misma clase, según el orden alfabéticode los nombres de los Estados.2. Los jefes de Estado, los miembros de familiasreinantes, los presidentes de consejo y los ministros quesean miembros del gobierno representan clases especialesque tendrán precedencia sobre la clase de embajadores.3. Los jefes de misiones especiales que no posean elrango diplomático de embajador o de ministro pleni-potenciario y que no pertenezcan a los grupos menciona-dos en el párrafo 2 del presente artículo constituirán,independientemente de las funciones que desempeñen,un grupo especial que seguirá inmediatamente al de losjefes de misiones especiales que tengan el rango de ministroplenipotenciario.4. El título diplomático empleado para determinar laprecedencia, a los efectos del presente artículo, excepciónhecha de las personas mencionadas en el párrafo 2, seráel que se indique en las cartas credenciales expedidas parael desempeño de la función ceremonial o protocolaria.5. Los jefes de las misiones diplomáticas ordinarias no seconsiderarán jefes de misiones especiales para las funcionesceremoniales o protocolarias, salvo que hayan presentadocartas credenciales expedidas especialmente para estefin particular.6. El rango del personal de las misiones especialesceremoniales o protocolarias se determinará conformeal rango de los jefes de misión.7. Cuando asistan a los actos relacionados con su funciónprotocolaria o ceremonial, los jefes de misiones especialestendrán precedencia sobre los jefes de misiones diplomáti-cas ordinarias.

Comentario

1) El envío de misiones diplomáticas ceremoniales yprotocolarias que no se abandonó en la práctica ni siquieradespués del establecimiento de la diplomacia residenteordinaria, ha continuado efectuándose hasta la fecha.2) En ocasiones semejantes los representantes de losEstados suelen ostentar el título de embajadores espe-ciales extraordinarios. Incluso se da título de embajadorad hoc al embajador acreditado con carácter permanentea quien su país encarga la representación en una ocasiónsolemne. Se considera esto como norma de cortesíainternacional.3) Según una interpretación inveterada del artículo 3del Reglamento de Viena de 1815, se considera que,incluso en lo que se refiere a estos embajadores, esválida la regla prior tempore, en función del momentode presentación de las cartas credenciales expedidaspara la ocasión ad hoc. No obstante, se ha observadoque es casi imposible la aplicación de esta norma. Recor-demos como ejemplo lo ocurrido en los funerales delRey Jorge VI de Gran Bretaña. Por falta de tiempo,varias misiones especiales no pudieron presentar a lanueva Reina sus cartas credenciales o copias de estiloantes de los funerales. Además, varas misiones llegaronsimultáneamente a Londres, lo cual hizo inaplicabletambién la norma de precedencia según el momento dellegada. Por ello, el Relator Especial estima que seríapreferible optar por otro criterio, más objetivo y másafín al principio de la igualdad soberana de los Estados,conservando sin embargo la división en clases de losjefes de misiones especiales.

4) Una práctica cada vez más frecuente es la de enviarpara ocasiones solemnes, delegados especiales de rangojerárquico superior al de embajador. Ciertos paísesconsideran que darles el título de embajador ad hocequivaldría a restarles categoría, ya que cada vez se reco-noce más ampliamente que los jefes de gobierno y losministros están por encima de todos los funcionarios,incluidos los embajadores. En la práctica las leyes internasde diversos países conceden a esas personalidades prece-dencia absoluta sobre los diplomáticos.5) Sin embargo, también se envía como embajadoresespeciales ad hoc a personas que no pertenecen a losgrupos mencionados en el párrafo 2, y a las que no seconceden títulos diplomáticos porque no los desean.Se trata con frecuencia de eminentes personalidades,conocidas por sus propios méritos. En la práctica, se haexperimentado alguna incertidumbre en cuanto a lareglamentación de su situación. Hay un punto de vista quese opone también a que se reconozca a esos personajesprecedencia sobre los embajadores ad hoc. Los argumen-tos en favor de esta opinión se basan, a nuestro juicioacertadamente, en el hecho de que si el Estado que envíaun emisario de este género desease conseguir precedenciapara el jefe de la misión especial y para sí mismo, deberíanombrarlo embajador ad hoc. Cualquier pérdida deprecedencia es culpa del Estado que envía.

6) En tales casos, la categoría diplomática del jefe dela misión especial se determina ad hoc, independiente-mente de lo que en los textos franceses se llama grade réel.Se da a menudo el título de embajador ad hoc, especial-mente en tales ocasiones, a personas que no pertenecena la carrera diplomática, o a jefes de misiones ordinariasde segunda clase. Este hecho debe mencionarse expresa-


mente en las cartas credenciales especiales para el desem-peño de la función protocolaria o ceremonial.7) La expedición de cartas credenciales especiales parauna función concreta de este género es práctica usual.Deben ser expedidas en buena y debida forma como lasde los embajadores ordinarios, pero difieren de éstasen su tenor, ya que el cometido de la misión se limitaestrictamente a la función ceremonial o protocolar de quese trata. La expedición de tales cartas credenciales seconsidera como un acto de cortesía internacional, porlo que se espera que los jefes de las misiones diplomáticasordinarias sean también titulares de esas credencialesespeciales.8) Plantea grandes dificultades el carácter incierto delas normas de derecho respecto del rango relativo deljefe de una misión especial con funciones ceremonialesy protocolarias y el jefe de la misión ordinaria del mismoEstado acreditada ante el gobierno del país donde tienelugar el acto solemne. Al examinar las instruccionesdel protocolo de la Corte de San Jaime, se compruebaque los jefes de misiones especiales tienen preferencia enlas ceremonias solemnes propiamente dichas, en tantoque los jefes en las misiones diplomáticas ordinariasocupan el rango inmediatamente inferior, a menos queactúen en ese doble carácter en la ocasión determinadade que se trate. Esta solución es correcta y obedece ala naturaleza misma de la función ya que de otra forma elenvío de una misión especial carecería de todo sentido.9) No sabemos con certeza cuál es la situación exactade los miembros de una misión especial de carácterceremonial o protocolario cuando esos miembros sondesignados como iguales en cartas credenciales colectivaspara el desempeño de la función ceremonial o protocolarde que se trata. La práctica varía en esta materia. AlgunosEstados consideran que el jefe de una misión semejantees la primera persona mencionada en las cartas creden-ciales expedidas para la ocasión especial. Otros, parti-cularmente los Estados que envían las delegaciones,pretenden el reconocimiento de derechos iguales a todoslos miembros delegados en una misión de este género.Así ocurre frecuentemente cuando la misión se componede varios miembros de un gobierno de coalición o miem-bros del Parlamento que representan a diversos grupospolíticos. Los partidarios del rango común in corporese fundan en el argumento de que la composición de ladelegación es una manifestación de la unidad de senti-mientos y de la importancia igual de los miembros de ladelegación. Como no hay uniformidad en la práctica,el Relator Especial tiene dudas en cuanto a la soluciónque cabría proponer en el proyecto de articulado.

Artículo 10. — Comienzo de las funciones de la misiónespecial

1. Las funciones especiales comenzarán cuando lamisión especial o las misiones especiales establezcancontacto oficial con los órganos del Estado huésped.2. El comienzo de las funciones no se hará depender de lapresentación oficial por la misión diplomática ordinaria,ni de la entrega de las cartas credenciales o de las pleni-potencias.3. El Estado huésped prescribirá normas uniformespara la recepción de todas las misiones especiales delmismo género, a menos que la cuestión se rija de otra

forma por estipulación especial entre los Estados intere-sados.

Comentario

1) Comienzo de las funciones de un diplomático ad hoc.Por lo que respecta al comienzo de las funciones del jefey de los miembros de las misiones especiales, la Comisiónde Derecho Internacional adoptó el punto de vista de queno se aplicaban en este caso las normas válidas para lasmisiones diplomáticas permanentes. El Sr. Jiménez deAréchaga sostuvo una opinión totalmente opuesta75.2) Creemos que hay normas especiales a este respecto.Las funciones especiales que han sido objeto de notifi-cación y asentimiento previos deben reputarse comenzadasdesde la llegada del diplomático ad hoc al territorio delEstado receptor, a menos que llegue prematuramente,cosa que depende de las circunstancias y de la nociónde lo que constituye un intervalo razonable. De no haberhabido aviso previo, se considera que las funcionescomienzan al tiempo de la notificación. Si no ha habidoaviso previo ni notificación de la llegada, se consideraque empienzan cuando se establece el primer contactointernacional. Por otra parte, en el caso de las misionesespeciales, no se exige que el comienzo de las funcionesse cuente a partir de la entrega de las copias de las cartascredenciales o de las plenipotencias, aunque esto se tieneen cuenta en el caso de los embajadores ad hoc. Otrosdiplomáticos ad hoc, aun cuando deben estar dotadosde plenipotencias, no presentan en la actualidad el originalni la copia de antemano y sólo lo hacen cuando es nece-sario demostrar que están autorizados a contraer obliga-ciones en nombre del Estado que envía Así pues, existeuna diferencia de naturaleza jurídica en cuanto a ladeterminación del momento en que comienzan lasfunciones con relación a los jefes de las misiones perma-nentes.3) En todas las instrucciones para el ejercicio de lasfunciones relacionadas con el protocolo diplomático,encontramos más normas sobre la forma de dar acogidaa una misión adhoc ceremonial a su llegada y acompañarlaen el momento de su salida, que sobre su recepción,que consiste en una audiencia con el ministro de relacionesexteriores para hacer la presentación de la misión oentregar las cartas patentes o copias de estilo de las cartascredenciales. Todavía se dice menos sobre la audienciaconcedida por el jefe de Estado para la presentaciónde las cartas credenciales. Aun en el caso del diplomáticoad hoc que llega provisto de cartas credenciales especialesdirigidas al jefe del Estado, la práctica es entregarlasmás expeditivamente, es decir, por mediación del jefede protocolo, y sus funciones comienzan inmediatamente.Como ejemplo que justifica esta costumbre, se cita elcaso de una misión ad hoc, enviada para presentar elpésame de su propio jefe de Estado al jefe de Estadode otro país en ocasión de la muerte de su predecesoro de un miembro de la familia real. En caso semejante,la ocasión parece poco oportuna para recepciones forma-les, y por lo demás, no suele haber tiempo para ello. Noobstante, se trata a las misiones tanto a su llegada comoa su partida según las normas del protocolo.4) Los contactos entre las misiones ad hoc encargadasde llevar a cabo negociaciones políticas también tienen

76 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol. II,ág. 115, párr. 11, y pág. 182, artículo 2.


lugar, por lo general, inmediatamente después de la llama-da visita de protocolo al funcionario competente con elcual han de negociar.

5) Por lo que respecta a las misiones ad hoc encargadasde celebrar negociaciones técnicas, no suele haber nirecepción ceremonial ni presentación solemne de lasplenipotencias. No obstante, es costumbre hacer unavisita de presentación, o de primer contacto si las partesya se conocen. En los últimos tiempos tiende a desapa-recer incluso la costumbre de que el jefe de la misiónad hoc vaya acompañado, en esa primera visita, por eljefe de la misión diplomática permanente acreditada anteel Estado receptor, o por algún miembro de esta misiónsi el jefe de la misión ad hoc o quien ha de recibirlotienen rango inferior al del jefe de la misión permanente.

6) Cabe señalar que hay una diferencia esencial entrela recepción del jefe de la misión ad hoc y la presentaciónde sus cartas credenciales o plenipotencias, por una paite,y la recepción de los jefes de misiones permanentesy la presentación de sus credenciales, por la otra.

7) Esta diferencia se refiere, en primer lugar, a la personade la cual emanan las plenipotencias cuando no se tratade un embajador especial o de una misión ad hoc cere-monial. Un embajador especial y el jefe de una misiónad hoc ceremonial reciben sus cartas credenciales del jefedel Estado, al igual que los jefes de las misiones diplomáti-cas permanentes de primera y segunda clase, y esas creden-ciales están dirigidas al jefe del Estado receptor. Talprocedimiento no se sigue necesariamente en el caso deotras misiones ad hoc. Según una costumbre establecidarecientemente por analogía con las normas relativasa la regularidad de las credenciales en las Naciones Unidas,las credenciales pueden ser expedidas por el jefe delEstado, el jefe de Gobierno o, incluso, el Ministro deRelaciones exteriores, independientemente del rango deldelegado o del jefe de la misión ad hoc.

8) Esta diferencia se manifiesta, además, en el hechode que las cartas credenciales del jefe de la misión diplo-mática permanente van siempre a su nombre, cosaque no ocurre en todos los casos con las misiones ad hoc.En este último caso, aunque se trate de una misión cere-monial, las cartas credenciales pueden ser también colec-tivas, en el sentido de que no solamente el jefe, sinotambién otros miembros de la misión, son designadospara ejercer ciertas funciones (situación que no se da enlas misiones ordinarias en las que no ha$ esa costumbrede acreditar colectivamente). Las plenipotencias puedenser individuales, colectivas o suplementarias (poderesválidos solamente para el jefe, o que estipulen que lasdeclaraciones en nombre del Estado habrán de ser hechaspor el jefe, por determinados miembros de la misión,o por una o varias personas designadas en las plenipo-tencias, independientemente de su posición en la misión).Últimamente cada vez es más frecuente dotar a las misio-nes ad hoc con plenipotencias colectivas suplementariaspara el jefe o un miembro determinado de la misión,lo que es una solución práctica en el caso en que el jefese vea imposibilitado de asistir en absoluto a las nego-ciaciones.

9) En la práctica, se reputa que los miembros de lamisión especial y su personal entran en funciones almismo tiempo que el jefe de la misión a condición de quehayan llegado juntos para el comienzo de las actividadesde la misión, Si llegan posteriormente, se considera que

sus funciones comienzan el día de su llegada, debidamentenotificada al Estado receptor.

10) Resulta cada vez más raro que se dispense unaacogida protocolaria a las misiones especiales cuandollegan a su destino, es decir al lugar donde van a llevarsea cabo las negociaciones. No obstante, se observan estric-tamente las normas relativas a la recepción cuando setrata de misiones políticas importantes; pero, a nuestrojuicio, este es un hecho que sólo tiene importancia desdeel punto de vista de la etiqueta protocolaria, sin que surtaefecto jurídico alguno.

11) Se considera que los miembros de las misionesdiplomáticas ordinarias que integran una misión especialconservan su calidad de diplomáticos ordinarios pese asus actividades en esa misión especial, por lo que elproblema del comienzo de sus funciones en tal misiónes de interés secundario.

Artículo 11. — Fin de las funciones de la misión especial

Las funciones de una misión especial terminarán,inter alia :

a) Cuando expire el término señalado para la dura-ción de la misión especial a menos que se prorroguepor acuerdo entre las partes;

b) Cuando la misión realice el cometido que se le haconfiado;

c) Cuando se interrumpan o suspendan formalmentelas negociaciones o tareas que sean de la competenciade la misión especial;

d) Cuando se clausure la reunión o la conferenciaa que ha sido enviada la misión especial;

e) Cuando concluya la ceremonia solemne, en elcaso de una misión especial de carácter ceremonialo protocolario;

f ) Cuando el Estado que envía notifique la retiradade la misión especial;

g) Cuando el Estado receptor notifique que consideraterminada la misión. ,

Comentario

1) Por regla general, la misión de un diplomático ad hocllega a su fin por las mismas causas que las funcionesde los agentes diplomáticos de las misiones ordinarias.La Comisión de Derecho Internacional aceptó esa opiniónsobre el término de las funciones de las misiones especialesen su proyecto de articulado de 1960 sobre la diplomaciaad hoc76. No obstante, añadió como causa especial deltérmino de las funciones de la misión especial el hecho deque ésta cumpliera el encargo que se le había encomen-dado " . En la primera propuesta, en su calidad deRelator Especial de la Comisión, el Sr. Sandstrômexpresó la opinión de que era también deseable considerarterminadas las funciones cuando se interrumpieran lastransacciones que hubiesen motivado la misión ad hoc78.La reanudación de las negociaciones se consideraríaen este caso como una nueva misión ad hoc.

76 Ibid., pág. 182.77 Esta adición fue propuesta por el Sr. Jiménez de Aréchaga,

Ibid., pág. 114.78 Ibid., pág. 112, artículo 15.


2) La tesis de que las funciones de la misión ad hocterminan cuando cumple su cometido, cuando concluyela ceremonia en que haya participado y cuando seinterrumpen las negociaciones, también ha sido adoptadapor Satow 79. Formula estas mismas razones especialesdel fin de las funciones de una misión especial y añadeque, en estos casos, no es necesario en absoluto que lamisión especial o el delegado adhoc sean retirados formal-mente.

Artículo 12. — Sede de la misión especial

1. Mientras duren sus funciones, la misión especialtendrá su sede en el lugar designado por el Estado receptoro será ambulante, según la naturaleza de su cometido.2. La misión podrá tener su sede fuera de ese lugar ysus miembros podrán residir en cualquier otra localidad,pero ello solamente con el consentimiento del Estadoreceptor (variante : solamente si el Estado receptor no seopone a ello).

3. Cuando para realizar su cometido hubiere de despla-zarse, la misión especial podrá tener su sede en el Minis-terio de Relaciones Exteriores o en un lugar elegido porella, pero solamente si el Estado receptor es notificadode tal elección y no se opone a ella.

Comentario

1) La doctrina ha tratado muy poco esta cuestión yla Comisión de Derecho Internacional no juzgó necesarioexaminarla. Partió de la idea de que las normas aplicablesen este punto a la diplomacia residente no eran pertinentesen el caso de las misiones ad hoc.

2) Un miembro de la Comisión, el Sr. Jiménez deAréchaga, no se mostró totalmente de acuerdo con loanterior, señalando que la falta de normas al respectopodría dar lugar a que las misiones ad hoc reclamasen elderecho a elegir libremente su domicilio y « a abriroficinas en cualquier lugar del territorio del Estadorecibiente »80.

3) El punto de vista adoptado por el Sr. de Aréchagaparece correcto y conforme con la práctica. Las misionesadhoc permanecen por regla general, en el lugar designadopor el Estado receptor y establecen sus oficinas cercade la localidad en que deben cumplir sus funciones (sise trata de la capital del Estado receptor y existen rela-ciones diplomáticas normales entre los dos Estados,las oficinas de las misiones especiales suelen hallarse enla residencia de la misión diplomática ordinaria delEstado que envía, que es su dirección oficial a los efectosde las comunicaciones, salvo notificación en contrario).

4) El Relator Especial estima que, según la práctica,la misión especial no tiene derecho a elegir librementela residencia de sus miembros y la localización de su oficinafuera del lugar en que debe cumplir su cometido o de suscercanías inmediatas, a menos que el Estado receptorhaya dado su consentimiento.

5) Esta restricción no debe confundirse con la cuestiónde la libertad de circulación de los miembros de la misiónespecial en el territorio del Estado receptor, aspecto quecorresponde a la esfera de los privilegios e inmunidades.

Artículo 13. — Nacionalidad del jefe y de los miembrosde la misión especial

1. El jefe, los miembros y el personal de la misión especialhabrán de tener, en principio, la nacionalidad del Estadoque envía.2. Entre los miembros de la misión especial no podránfigurar nacionales del Estado receptor salvo con elconsentimiento previo de éste.

3. Un Estado podrá negarse a reconocer como miembrosde una misión especial de otro Estado o de su personala quienes sean nacionales de un tercer Estado o apatridas.

Comentario

1) La Comisión de Derecho Internacional no creyó nece-sario pronunciarse acerca de la cuestión de si las normasrelativas a los nacionalesdel Estado receptor que actúencomo agentes diplomáticos de otro país deben aplicarsetambién a los diplomáticos adhoc y a los miembros de lasmisiones diplomáticas especiales. Es más, consideróque el artículo 7 de su proyecto de 1958, relativo a eseextremo, no se aplicaba directamente a los diplomáticosad hoc 81.

2) Satow, por lo contrario, no considera imposibleque un país pueda admitir a sus nacionales como miembrosde misiones especiales de otros países, aunque subrayaque este problema ha sido tratado de modos diversossegún los países y las épocas 82.

3) Al parecer del Relator Especial, no existe ningúnargumento contra la admisión de nacionales del Estadoreceptor como diplomáticos ad hoc de otro país, pero ellodepende del consentimiento del Estado receptor. Asíopinó también el Sr. Jiménez de Aréchaga83.

4) Aparte de la cuestión de si un nacional del Estadoreceptor puede ejercer funciones de diplomático ad hocde otro Estado, se plantea el problema de si el diplomáticoad hoc ha de poseer la nacionalidad del Estado en cuyonombre cumple su misión. La Comisión de DerechoInternacional no se manifestó tampoco al respecto, perola práctica ha adoptado recientemente el punto de vistade que los nacionales de terceros Estados, e incluso losapatridas, pueden actuar como diplomáticos ad hocde un Estado. Aunque ello no sea de desear en el momentoactual, hay sin embargo razones objetivas que obligana recurrir a este método expeditivo y la única condiciónes que el Estadè receptor dé su consentimiento para quese reconozca a esas personas como diplomáticas ad hoc.

5) El Relator Especial no ha mencionado en el textodel artículo, deliberadamente, la posibilidad de que eljefe o un miembro de la misión especial o de su personaltenga doble nacionalidad. Cree que cuando una personaposee simultáneamente más de una nacionalidad,inclusive la del Estado al que se envía la misión especial,el Estado receptor tiene derecho, según las normas sobrenacionalidad actualmente vigentes en derecho internacio-nal y la práctica de ciertos países, a considerar que, deconformidad con la teoría de las calificaciones, tal personaes nacional suyo, sin preocuparse de sus otras nacionali-dades. Desgraciadamente, en la mayoría de los Estados,

79 Sir Ernes t Satow, op. cit., pág. 274.80 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vol . I I ,

págs. 115, párr. 10.

81 Ibid., pág. 182.82 Sir Ernest Satow, op. cit., págs. 138 a 141.83 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1960, vo l . I I ,

ág. 115, párr. 9.


la idea que todavía predomina es que la nacionalidad delEstado interesado excluye cualquier otra nacionalidady no se acepta la tesis de que la nacionalidad efectivaexcluye la nacionalidad nominal. El caso de una personacon más de una nacionalidad extranjera carece de impor-tancia jurídica, ya que queda incluido en el párrafo 3del presente artículo.

6) El Relator Especial también se ha abstenido de tratarla cuestión de si las personas que tienen el estatuto derefugiados y no son naturales del Estado receptor puedenser designadas, sin la aprobación especial de éste, comojefes o miembros de la misión especial o de su personal. Sise trata de personas con el estatuto ordinario de refugiados,pero cuya nacionalidad original es la del Estado receptor,el Relator Especial cree que pueden incluirse en el pá-rrafo 5) del presente comentario. Hay que señalar quealgunos Estados emplean frecuentemente refugiadospara sus misiones especiales principalmente por susconocimientos de idiomas y de las circunstancias locales;las situaciones resultantes suelen dar lugar a malasinterpretaciones cuando no a conflictos.

7) Por lo que respecta a los nacionales del Estadoreceptor contratados localmente por la misión especialcomo personal auxiliar, y a las personas con domiciliopermanente en el territorio del Estado receptor, el RelatorEspecial cree que no se les deben aplicar las normasdel presente artículo, sino más bien el régimen vigenteal respecto según el derecho interno del Estado receptor.En efecto, de un lado, ese Estado tiene el derecho soberanode mantener la disciplina cívica y, de otro lado, la contrata-ción local de tales personas es necesaria para el funciona-miento normal de la misión especial. Sin embargo, esteargumento entraña complicaciones graves, ya que lamisión especial debe tener libertad para elegir las personasque contrata —lo que no siempre ocurre— y no debeverse limitada en esa elección al conjunto de personas quele indique para tal fin el Estado receptor.

8) El Relator Especial tampoco se ha ocupado delproblema —señalado sobre todo por juristas australianos,norteamericanos y africanos— de si los extranjerosy los apatridas que tienen domicilio permanente en elterritorio del Estado receptor deben ser asimilados aeste respecto a los nacionales de dicho Estado.

9) Sobre la cuestión de los privilegios e inmunidadesdel jefe de la misión y de sus miembros y personal que sonnacionales del Estado receptor o tienen en él su domiciliopermanente, véase el artículo 32, titulado « Privilegiose inmunidades de los nacionales del Estado receptor ».

Artículo 14. — Relaciones y actividades de las misionesespeciales en el territorio de un tercer Estado

1. Las misiones especiales de Estados extranjeros podránrealizar su cometido en el territorio de un tercer Estadosolamente con el consentimiento previo de éste. Talconsentimiento será solicitado por la vía diplomática.

2. El Estado que diere su consentimiento para lasactividades de misiones especiales en su propio territorio,sin participar en las mismas, podrá imponer condicionesque habrán de observar estrictamente las partes cuyasmisiones especiales se reúnan en ese territorio.

3. El tercer Estado podrá en todo momento retirarsu hospitalidad & tales misiones especiales.

Comentario

1) A menudo, las misiones ad hoc de diversos Estadosse reúnan y llevan a cabo sus actividades en el territoriode un tercer Estado. Se trata de una práctica muy antigua,sobre todo si las misiones especiales o los diplomáticosad hoc que se reúnen pertenecen a Estados que se encuen-tran en conflicto armado. La Comisión de DerechoInternacional no tomó en consideración esta hipótesis.La doctrina tampoco le ha prestado gran atención,pero ciertos autores la mencionan, particularmentecuando los contactos tienen lugar por conducto deltercer Estado. Independientemente de que el tercerEstado ofrezca su mediación o buenos oficios, la cortesíaexige indudablemente que se le informe y tiene derechoa oponerse a que se celebren tales reuniones en suterritorio.

2) Así pues, los Estados interesados no tienen derechoa utilizar arbitrariamente el territorio de un tercer Estadopara las reuniones de sus misiones, si ello va en contra delos deseos de ese Estado. No obstante, si el tercer Estadoha sido debidamente informado y no expresa ningunaobjeción (no es necesario que dé su consentimiento formal),tiene el deber de tratar con todo género de consideracionesa las misiones ad hoc enviadas en tales circunstancias,asegurarles las condiciones necesarias para llevar a cabosus actividades y brindarles todas las facilidades; por suparte, los Estados interesados deben abstenerse de todoacto que pueda ir en detrimento de los intereses del Estadoen cuyo territorio las misiones especiales desarrollansus actividades.

3) En la práctica, la aprobación previa del tercer Estadose reduce frecuentemente al hecho de que se le notificala intención de enviar una misión especial a su territorio.Si el tercer Estado no hace objeción alguna a esa notifi-cación y permite la llegada de la misión especial a suterritorio, se considera que ha dado su consentimiento.

4) El Relator Especial considera correcta la práctica deciertos Estados —por ejemplo, Suiza durante la guerra—de imponer ciertas condiciones que han de observar laspartes que envían misiones especiales, independientementede toda apreciación objetiva que muestre que sus acti-vidades pueden ser perjudiciales para los intereses delEstado en cuyo territorio se llevan a cabo.

5) También se plantea en la práctica la cuestión de siel tercer Estado debe no sólo comportarse correcta eimparcialmente para con los Estados cuyas misiones sereúnen en su territorio, dándoles un trato igual, sinotambién respetar cualesquiera declaraciones que hayaformulado al dar su consentimiento previo. Como estaaprobación puede darse implícitamente, debe considerarseque un tercer Estado que va todavía más lejos al tomarnota, sin objeción, de una petición para utilizar su territo-rio, se compromete, según la teoría de los actos jurídicosunilaterales en derecho internacional, a aceptar lasconsecuencias resultantes de la petición de las partes, amenos que haya expresado ciertas reservas.

6) Las relaciones entre una misión especial de unEstado y la misión diplomática ordinaria de otro Estadoacreditada ante el Estado receptor deben ser objeto delmismo régimen que las relaciones y actividades de lasmisiones especiales en el territorio de un tercer Estado.Estas relaciones son frecuentes y se mencionan en lasobras jurídicas como medio irregular de comunica-


ción diplomática. Permiten el contacto directo entreEstados que no mantienen relaciones diplomáticas mutuaso incluso, que se encuentran en conflicto armado.7) Es preciso reconocer al tercer Estado el derecho aretirar en todo momento su hospitalidad a las misionesespeciales en su propio territorio y prohibirles toda acti-vidad, sin estar obligado a dar razones. En este caso,los Estados que envían están obligados a retirar inmedia-temente sus misiones, y éstas deben cesar sus actividadesdesde el momento en que llega a su conocimiento que seles ha retirado la hospitalidad. El ejercicio de este derechopor el tercer Estado no significa la ruptura de las relacio-nes diplomáticas con los Estados interesados ni que sedeclare personas no gratas a todos los integrantes de lamisión o a cualquiera de sus miembros. El hecho de queel tercer Estado retire su consentimiento para las activi-dades de las misiones especiales en su territorio es unapráctica distinta.8) La solución de este problema, que se planteó parti-cularmente en Suiza durante la guerra, se ha buscadoen derecho internacional público no ya en las normas dela diplomacia ad hoc, sino más bien en las reglas de laneutralidad.

Artículo 15. — Derecho de la misión especial a usarla bandera y el escudo de su Estado

1. La misión especial tendrá derecho a usar la banderay el escudo del Estado que la envía. Podrá ostentarlos enel edificio que le sirva de sede, en la residencia del jefede la misión y en los medios de transporte que éste emplee.2. La misión también podrá usar sus emblemas nacionalesen todos los edificios en que se instalen las diferentessecciones de la misión, así como en los vehículos queutilice localmente, si el Estado receptor no se opone aello.3. El Estado receptor podrá exigir que la banderanacional del Estado que envía se enarbole en todos losmedios de transporte que utilice la misión especial en susviajes locales.

Comentario

1) La Comisión de Derecho Internacional reconoce ala diplomacia adhoc el derecho a usar la bandera nacionaldel Estado que envía en las mismas condiciones que lamisión diplomática permanente84. En la práctica, lascondiciones no son idénticas, pero hay sin embargoalgunos casos en que ello es posible. El Relator Especialde la Comisión, Sr. Sandstrôm, cita como uno de esoscasos el que se enarbole la bandera en el automóvildel jefe de la misión ceremonial. El Sr. Jiménez de Arécha-ga opina que las misiones especiales (en general y no sola-mente las de carácter ceremonial) tienen derecho a usartales emblemas en las ocasiones solemnes en que su usoes más oportuno 85.

2) Creemos que la práctica actual se basa en un criterioque es, a la vez, más amplio y más restringido. Es másamplio porque ese derecho no se restringe a las misionesceremoniales sino que depende de circunstancias generales(por ejemplo, delegaciones ad hoc de carácter técnico

84 Ibid., pág. 109, párr. 22, y pág. 182.85 Ibid., página 116, párr. 14.

que circulen por una zona fronteriza o en ciertas ocasionessolemnes). Es más restringido porque este uso se limitade hecho actualmente a las ocasiones más solemnes ycuando las circunstancias lo exigen, cosa que la misióndebe decidir por sí misma. En la práctica, sin embargo,tales casos se mantienen dentro de límites razonables,y se tiende hacia la restricción.3) Todas las normas aplicables al uso de la banderanacional son válidas también, tanto en la práctica comoen opinión de la Comisión de Derecho Internacional,en lo que se refiere al escudo nacional.

Facilidades, privilegios e inmunidades

Consideraciones generales

1) En la doctrina, en la práctica y en la elaboraciónde textos de lege ferenda sobre el derecho relativo ala diplomacia ad hoc, excluidas las cuestiones de rangoy de etiqueta, se ha prestado atención especial ala cuestiónde qué facilidades, privilegios e inmunidades goza ladiplomacia ad hoc. Pero, incluso en esta cuestión funda-mental, no todas las opiniones coinciden. Si bien todoslos proyectos de articulado (Instituto de Derecho Inter-nacional, Londres, 1895; Asociación de Derecho Inter-nacional, Viena, 1924; Sexta Conferencia InternacionalAmericana, La Habana, 1928; Comisión de DerechoInternacional de las Naciones Unidas, Ginebra, 1960)están de acuerdo en que la diplomacia ad hoc ha tenidoderecho a privilegios en el pasado en virtud de lacostumbre jurídica y debe tener derecho a ellos en losucesivo en virtud de un tratado normativo, todavíahay incertidumbre en la doctrina y en la práctica acercade si esos privilegios se aplican automáticamente a ladiplomacia ad hoc en virtud de la comitas gentium omeramente de la cortesía. Hay incluso quienes afirmanque el reconocimiento de esta condición jurídica a ladiplomacia adhoc se basa únicamente en la buena voluntaddel Estado receptor o, incluso, en su simple tolerancia.

2) El título jurídico de la diplomacia ad hoc a gozarde facilidades, privilegios e inmunidades es, por supuesto,una cuestión de fondo. Tal vez se plantea más en relacióncon las consecuencias que pueden producirse en los pocoscasos en que se niegan o rechazan, que en la prácticaordinaria. Cuando se conceden, nadie pregunta las razonesde ello. Pero cuando no se quieren reconocer, surge ense-guida la pregunta de sobre qué bases y en qué medida eldiplomático interesado tenía derecho a tales privilegios.Surge también la cuestión de si el derecho corresponde aldiplomático ad hoc personalmente o a su Estado. Poresta razón, nos creemos obligados a examinar todos losargumentos relativos a las bases en que se funda lacondición jurídica de la diplomacia adhoc. Comenzaremosen este examen, por los que consideramos menos sólidos,y en cada uno de ellos haremos hincapié, de modo parti-cular, en los puntos siguientes : la obligación del Estadoreceptor, el derecho del diplomático ad hoc y el derechodel Estado que envía.

3) Si se toma como base la simple tolerancia, toda laestructura resulta precaria. En este caso, el diplomáticoad hoc no tiene ningún derecho a gozar de facilidades,privilegios e inmunidades. El Estado receptor puede,en cualquier momento, declarar o reconocer que taltolerancia no existe (si bien ciertos juristas afirman


que debe darse por supuesta hasta el momento en queel Estado receptor expresa su intención contraria), obien que puede interrumpirse, caso de que tal toleranciase haya practicado hasta entonces, en general o en circuns-tancias concretas. En otras palabras, según esa teoría,el Estado receptor no tiene a este respecto ninguna obliga-ción hacia el diplomático adhoc, y éste no tiene fundamen-tos para hacer valer sus derechos frente a aquél. En talcaso, el Estado que envía no puede naturalmente tenertítulo jurídico alguno para reclamar el disfrute de esosprivilegios, ni para protestar contra la negativa. Todo loque puede hacer es una simple advertencia u objeciónpolítica, según las ventajas o inconvenientes que de ellopuedan resultar para el mantenimiento de unas relacionesinternacionales buenas y normales.4) Como más adelante se demostrará hay que rechazarde plano tal teoría, ya que no está conforme con losprincipios que son fundamentales para el mantenimientode las relaciones internacionales : el respeto a la soberaníadel Estado y el establecimiento de condiciones que garan-ticen el funcionamiento normal de la misión especialconfiada al diplomático ad hoc y la libertad y seguridadde éste.5) El caso es análogo, aunque no idéntico, cuando seconsidera que el disfrute de esos privilegios por un diplo-mático ad hoc se basa en la buena voluntad del Estadoreceptor. En este caso la buena voluntad así manifestada—siempre que haya sido notificada al otro Estado—representa al menos una fuente autónoma de derecho inter-nacional público que los extranjeros y los Estados extran-jeros pueden invocar. Este es un acto del Estado receptorque entra en la categoría de los actos jurídicos unilateralesen el derecho internacional público 86. Por consiguiente,un Estado está obligado a cumplir tales promesas unila-terales, por lo menos mientras permanece en su territorioel diplomático adhoc, con respecto al cual se ha notificadoal Estado que envía la existencia de esa buena voluntad,en forma de acto unilateral. No quiere esto decir que no sepueda revocar tal promesa unilateral, pero tal revocaciónno tendrá efecto alguno en situaciones ya creadas yestablecidas ; todo lo más, puede tener carácter obligato-rio tan sólo para las situaciones futuras.6) Así pues, el diplomático ad hoc puede invocar lapromesa hecha mediante un acto unilateral, indepen-dientemente de que él o su Estado haya sido notificadoo no de tal acto. De igual modo, el Estado que envíatiene derecho a exigir el cumplimiento de esa promesaunilateral.7) Tampoco se puede admitir esta teoría, aunque seamenos rigurosa que la de la simple tolerancia, por lasmismas razones que en el caso precedente. Sin embargo,cabe aceptar por lo menos en parte, la aplicación de lateoría de la buena voluntad unilateral del Estado receptor,pero únicamente en el caso de que tal promesa unilateralmejore la condición de la diplomacia adhoc y en la medidaen que lo haga efectivamente al concederle más de loestrictamente necesario para satisfacer los principiosfundamentales para el mantenimiento de relacionesinternacionales, antes mencionados, y las costumbresjurídicas existentes en la materia (aun cuando existandudas sobre su alcance real). Es decir, que un Estadosoberano puede otorgar a otros Estados más de lo que

está obligado a conceder conforme al derecho internacio-nal positivo, pero no puede rehusarles ese mínimo porvoluntad propia.8) La teoría de la cortesía no se diferencia en ningúnaspecto de la que se acaba de exponer. También en estecaso depende de la buena voluntad del Estado decidir silas reglas de la cortesía han de aplicarse y en qué medida.Existe no obstante una ligera diferencia en lo que conciernea la forma en que se constituye esa buena voluntad. Elcriterio de la conveniencia no es el único, como en elcaso precedente (párr. 5), También en este caso el Estadoreceptor actúa conforme a sus propias ideas acercade la cortesía, que le indicarán en general que esa cortesíaes obligatoria, cuando menos entre Estados que mantienenentre sí buenas relaciones. No obstante, en este caso hayuna presunción de observancia recíproca de las reglas dela comitas gentium y una presunción del derecho del Estadoreceptor a no aplicar esas reglas si no se cumplen susesperanzas sobre la reciprocidad.9) Estamos convencidos de que, en este caso, tantoel diplomático ad hoc como el Estado que envía puedenexigir el goce de facilidades y privilegios y, si se les niegan,denunciar esta infracción de las reglas de cortesía medianteuna protesta de tono moderado. Creemos que talesreclamaciones y protestas han de ser de carácter pura-mente diplomático. Los elementos jurídicos puedenaparecer en dos casos, a saber :

a) Si el otro Estado concede esos mismos privilegiosen su propio territorio a los diplomáticos ad hoc delEstado receptor. En caso semejante, el Estado queenvía puede considerar que la aplicación recíproca de laconcesión de privilegios ha creado un modus vivendiy que los dos Estados han adoptado, en la práctica,la norma do ut des; por consiguiente, la negativa detales privilegios se considera una violación del modusvivendi y de la obligación de devolver lo que se harecibido. En este caso, el Estado cuyo diplomáticono ha sido autorizado para gozar de tales privilegiospuede exigir, por vía legal, lo que le corresponde;

b) Si el Estado receptor no da a todos los diplomáti-cos ad hoc de los diversos Estados un trato idéntico,desde el punto de vista de la cortesía. En este caso,la base jurídica de la reclamación y de la protesta noes una infracción de las reglas de cortesía, sino laviolación del principio general de no discriminación 87.No obstante, en este caso, es necesario que el Estadoque envía ofrezca las mismas facilidades (principio dereciprocidad) ya que, según el principio general, nohay discriminación si el Estado no concede a los otrosEstados los privilegios que para sí reclama.

10) Tampoco es aceptable en principio este sistema.Sólo se puede hablar de cortesía cuando se trata de ampliarla gama de facilidades, en tanto que las facilidades funda-mentales se conceden ex jure y no por comitas gentium.11) Un título de orden superior sería un tratado bilateralentre los Estados interesados, y esta es, sin duda la basejurídica que se aplica con frecuencia en esta materia.Sin embargo, los acuerdos de este tipo que conocemos sonmuy someros (simples referencias a las normas generales

86 Eric Suy : Les actes juridiques unilatéraux en droit inter-national public, Paris, 1962.

87 Este principio fue adoptado para el derecho diplomático enla Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961,y su aplicación a la diplomacia ad hoc fue prevista por la Comisiónde Derecho Internacional en su proyecto de artículos sobre lasmisiones especiales.


del derecho diplomático relativas a facilidades, privilegiose inmunidades) o muy específicos, al prever las facultadesparticulares que se reconocen a las misiones especialeso a los enviados itinerantes de que se trata (por ejemplo,en un acuerdo entre Italia y Yugoslavia sobre el uso encomún de un acueducto cuyas fuentes están en territorioyugoslavo y que es administrado por el Estado yugoslavo,se especifican los derechos que entrañan ciertas funcionesdesempeñadas por inspectores italianos; en diversosconvenios bilaterales sobre la conexión de tendidos deenergía eléctrica se prevén expresamente los derechosde los delegados de los respectivos Estados en lo relativoa la verificación de la calidad y cantidad de la energíaelétrica, etc.). Se plantean así dos series de cuestionesjurídicas, saber :

a) ¿Qué significa el derecho de la diplomacia ad hoca gozar de facilidades, privilegios e inmunidadesdiplomáticos? ¿Significa el derecho a una condiciónidéntica o análoga a la de las misiones permanentes?En opinión del Relator Especial, ello implica simple-mente la aplicación a la diplomacia ad hoc por los Esta-dos interesados del trato general dado en principioa la diplomacia residente. Sin embargo, todo ellodepende, incluso en un caso expresamente previstoen un tratado, de la naturaleza de las funciones de lamisión especial.

b) Cuando el tratado concede expresamente ciertosderechos excepcionales a las misiones especiales,sin mencionar ningún régimen general de trato,¿quiere decir ello que las misiones especiales sólogozan de los derechos estipulados en el tratado, y node otros derechos? Creemos que, en este caso, lasmisiones especiales, además de la aplicación de lasreglas normales sobre la condición de los diplomáticos,gozan de facilidades que no son las acostumbradaspero que resultan indispensables para el cumplimientode su cometido.

12) El Relator Especial estima que, en uno y otro caso,tanto el diplomático ad hoc como el Estado que envíapueden reclamar ex jure del Estado receptor la aplicaciónde las normas sobre facilidades, privilegios e inmunidadesque sean válidas para la diplomacia ad hoc y, además,la aplicación de las estipulaciones expresamente previstasen el acuerdo. Con todo ello sigue planteado el problemaprincipal, es decir, cuáles son esas normas generales ycuál es su alcance por analogía con las normas que rigenel trato concedido al jefe y a los miembros de una misióndiplomática permanente. Toda la cuestión sigue siendopues un tanto equívoca.

13) Queda todavía el problema fundamental : ¿cuáles la costumbre jurídica general (ya que se carece todavíade normas codificadas) en relación con la condiciónjurídica de la diplomacia adhoc en lo que respecta al gocede facilidades, privilegios e inmunidades? En este puntoestán de acuerdo la doctrina, la práctica y los autoresdel proyecto de reglamentación futura de la cuestión.La Comisión de Derecho Internacional partió de la hipó-tesis de que las misiones ad hoc, por estar compuestasde representantes de Estados, tenían derecho a inmuni-dades y privilegios diplomáticos 88. Esto, sin embargo,

88 Véase el documento de trabajo sobre « Misiones especiales »,preparado por la Secretaría de las Naciones Unidas, documentoA/CN.4/155, párr. 11, en Anuario de la Comisión de DerechoInternacional, 1963, vol. II, pág. 178.

no resuelve el problema, ya que ni la Comisión ni lapráctica han determinado todavía en qué medida exacta-mente goza la diplomacia ad hoc de tales facilidadesdiplomáticas. La Comisión vaciló entre la aplicacióndel principio, mutatis mutandis, y la aplicación directa(o por analogía) de las normas existentes en la materiaaplicables a las misiones diplomáticas permanentes.De todas formas, antes de llegar a una decisión, seránnecesarios nuevos estudios a fin de codificar los casosindeterminados e imprecisos de la aplicación en la práctica(salvo las materias que todavía no están maduras paracodificación), o aplicar, mediante soluciones racionales,el método de desarrollo progresivo del derecho inter-nacional.14) Cualquiera que sea el camino que se siga, habráde adoptarse una decisión sobre el método de abordarel problema. ¿A qué criterio hemos de atenernos?¿Al de la representación o al funcional?15) El carácter representativo de la diplomacia en general,que el Reglamento de Viena (1815) reconoció en el casode los embajadores, ha perdido todo su significadocon el transcurso del tiempo. El jefe del Estado ya no estitular absoluto de la capacidad diplomática de su Estado.Los métodos democráticos de la administración del Esta-do, independientemente de las formas de la democracia,vinculan el proceso de la representación del Estado en lasrelaciones internacionales con el orden constitucional delEstado que envía. Los diplomáticos representan al Estadoy no al jefe del Estado. Por ello, en la Convención deViena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) se descartótoda idea del carácter representativo de la diplomaciaresidente. Es lógico presumir que si asi ocurre con lasmisiones permanentes, ha de ocurrir, con mucha másrazón, otro tanto respecto a las misiones ad hoc. Creemosque esto es lo correcto en principio; pero nuevamenteaparece aquí la idea de la relatividad en las cuestionesjurídicas, ya que no hay regla sin excepción. Los embaja-dores especiales designados para ciertas misiones cere-moniales o protocolarias son la excepción. En efecto,aunque incluso en estos casos se pone cada vez más derelieve que todos los actos se realizan en nombre delEstado, y no en nombre del jefe del Estado, quedatodavía un eco del antiguo carácter representativo de talesembajadores, y ello se refleja en la esfera del derechoen ciertas normas de carácter consuetudinario y pro-tocolar. No obstante, en vista de que un númerocada vez mayor de misiones ad hoc tienen un cometidoesencialmente político o técnico, el enfoque basadoen el carácter representativo no basta ya para deter-minar el alcance de las facilidades diplomáticas con-cedidas a los diplomáticos ad hoc.

16) En cambio, la teoría funcional de los privilegios einmunidades adoptada en la Conferencia de Viena de1961 como punto de partida para la comprensión ydeterminación de la condición de la diplomacia residente,junto con la theoría similar aplicada en la Convenciónsobre los Privilegios e Inmunidades de las NacionesUnidas (1946) y en la Convención sobre los Privilegiose Inmunidades de los Organismos Especializados, indicanel método más adecuado para determinar el alcance de lasfacilidades que el Estado receptor se halla jurídicamenteobligado a conceder a las misiones especiales y a losenviados itinerantes. Estos representan un Estado sobe-rano, su dignidad y sus intereses. Ejecutan, en nombrede este Estado, ciertos cometidos concretos y deben


gozar de todas las garantías necesarias a fin de podercumplir libremente y sin obstáculos la misión que se lesha encomendado. Por esta razón, el Estado receptorse obliga a reconocerles todas las facilidades pertinentespara su misión y a concederles todos los privilegios que seconfieren a tales representantes del Estado que envía, asícomo todas las garantías e inmunidades sin las cualesno podría realizarse libremente y de forma normal unamisión de este género. No obstante, todos estos privilegiosy facilidades no se conceden a los diplomáticos ad hocpor el Estado receptor a título personal; disfrutan deellos porque conviene al interés de sus funciones y esnecesario para su Estado. De ahí que exista, a este respectomediante la aplicación de la teoría funcional, una relaciónjurídica directa entre el Estado receptor y el Estadoque envía. Los diplomáticos ad hoc sólo son sujetosreflejos de estos derechos y privilegios y su situacióndepende de los derechos que corresponden a su Estadoy de la voluntad de éste de asegurarles el goce de talesderechos (el Estado tiene el derecho a renunciar a lainmunidad de que goza el diplomático ad hoc, ya que éstapertenece al Estado y no al diplomático).

17) Hay, por consiguiente, una regla jurídica generalsobre el deber de reconocer facilidades, privilegios einmunidades a la diplomacia ad hoc. Pero, en vista deltítulo funcional de la aplicación de esta costumbrejurídica, es necesario elaborar normas que especifiquenen qué medida y en qué circunstancias la diplomaciaad hoc precisa disfrutar de tales derechos, en vista de quelas normas actualmente existentes son imprecisas y loscriterios precarios.

18) Con esta argumentación, el Relator Especial creehaber orientado la cuestión hacia una solución funda-mentalmente correcta. El carácter jurídico de estosprivilegios, las relaciones jurídicas entre los Estadosen lo que se refiere a su mutua observancia, la vinculación de tales privilegios con la función en las relacionesinternacionales, y el efecto de estas normas ex lege e ipsofacto, deben ser los criterios en los que han de basarseel estudio y la determinación de las formas particularesde facilidades, privilegios e inmunidades aplicables ala diplomacia ad hoc.

Artículo 16. — Facilidades en general

El Estado receptor brindará a la misión especialtodas las facilidades necesarias para el desempeñonormal y sin obstáculos de su cometido, habida cuenta dela naturaleza de la misión.

Comentario

1) Partiendo del principio fundamental de que el efectodirecto de las reglas sobre las facilidades que han deconcederse a la diplomacia ad hoc depende de su proce-dencia para la función confiada a la misión especial de quese trate, creemos que lo que es necesario asegurar es elfuncionamiento regular de las misiones especiales y de losenviados itinerantes. A este respecto el Relator Especialno comparte la opinión de la Comisión de Derecho Inter-nacional de que deben aplicarse a la diplomacia ad hoc,todas las disposiciones aplicables a las misiones perma-nentes. Se inclina más bien a seguir la idea fundamentalque informó la resolución de la Conferencia de Viena

de 196189, de que el problema de la aplicación a ladiplomacia ad hoc de las normas aplicables a las misionespermanentes merece un estudio detenido. A su juicio,ello significa que la aplicación no puede ser uniforme yque es necesario examinar cada una de esas reglas porseparado.

2) Es innegable que el Estado receptor tiene la obliga-ción jurídica de asegurar a la misión ad hoc toda clase defacilidades para el desempeño de sus funciones. En ladoctrina, se critica generalmente esta norma achacándolevaguedad. Creemos que su contenido cambia segúnel cometido de la misión y que también deben variarlas facilidades que el Estado receptor ha de garantizar.En vista de ello, la cuestión jurídica que se plantea serefiere no sólo a la obligación de hacer disponibles talesfacilidades, sino también a que sean adecuadas, cosaque depende del cometido de la misión y de las circunstan-cias en que se lleva a cabo. Por consiguiente, no puedenfijarse en un enunciado absoluto et alcance y la naturalezade tal obligación.

3) El Relator Especial opina que las dificultades quesurgen en la práctica se deben al hecho de que ciertasmisiones especiales consideran que el Estado receptorse halla obligado a brindarle todas las facilidades quenormalmente se conceden a las misiones diplomáticasordinarias. Estima que es más acertado el criterio delos Estados que en la práctica sólo ofrecen a las misionesespeciales las facilidades que son necesarias, o cuandomenos útiles, según ciertas normas objetivas, para elcumplimiento de su cometido, independientemente deque correspondan o no a la lista de facilidades que han deconcederse a las misiones diplomáticas confoime a laConvención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. Lasmisiones especiales pueden a veces gozar de más facilidadesque las misiones diplomáticas ordinarias cuando ello esnecesario para el cumplimiento de cometidos particularesque exceden de las atribuciones de las misiones diplo-máticas regulares. Este argumento es compatible con laresolución sobre misiones especiales adoptada por laConferencia de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.

4) El Relator Especial cree, y ello ocurre a menudo enla práctica, que las partes pueden estipular en tratadosla facilidades que han de darse a las misiones especiales.Cuando se hace así, el Estado receptor tiene además eldeber de ofrecer a las misiones especiales cualesquieraotras facilidades necesarias para el cuplimiento de sucometido. El hecho de que se prescriban tales facilidadesen un tratado lo único que quiere decir es que las facili-dades así estipuladas deben concederse obligatoriamente ala misión especial; pero no significa que las partesrenuncien a cualquier otra facilidad que sea necesariapara el cumplimiento del cometido de la misión especialen una forma más normal y sencilla. Las facilidades noestipuladas pueden ser exigidas y deben concederse envirtud de las normas generales del derecho internacional.

5) Entre las facilidades ofrecidas a una misión especialdeben figurar las esenciales para la vida normal de susmiembros. Hay que dar a éstos la posibilidad de vivir enun plano de civilización, ya que no podrá considerarseque la misión especial está en posición de realizar debi-damente su cometido si el Estado receptor hace imposibleque sus miembros gocen de las normas de higiene y demás

Véase la nota 7 al pie de página.


del hombie civilizado. Por ejemplo, deben tener derechoa atención médica y a servicios personales (por ejemplo,peluquería) de conformidad con las normas universales,o al menos de la calidad más alta posible en el Estadoreceptor, habida cuenta de las circunstancias locales.6) Queda en pie la cuestión de si entre tales facilidadesdebe figurar todo lo que representa un trato cortés haciala misión especial y sus miembros, aun cuando ello nosea indispensable para el cumplimiento de su cometido.El Relator Especial estima que también debe darse a lamisión especial esta consideración particular.

Artículo 17. — Instalación de la misión y de sus miembros

1. El Estado receptor facilitará la instalación de lamisión especial en la localidad donde realice su cometidoo en sus cercanías inmediatas.2. Cuando la misión especial, por la naturaleza de sucometido, se viere obligada a trasladarse a otros lugarespara realizar sus funciones, el Estado receptor deberáfacilitarle esos traslados así como su instalación en todaslas localidades donde haya de llevar a cabo sus actividades.

3. Esta regla será igualmente válida en lo que se refiereal alojamiento de los miembros y del personal de la misiónespecial.

Comentario

1) También a la diplomacia ad hoc debe asegurárselela instalación. Esta ha de ser adecuada. A este respecto,deben aplicarse las mismas normas que para la misiónpermanente. En opinión del Relator Especial, sin em-bargo, no hay obligación por parte del Estado receptorde permitir la adquisición de locales en su territorio ennombre del Estado que envía, lo cual no excluye la posi-bilidad de que ciertos Estados adquieran o alquilen loslocales necesarios para la instalación de varias misionessucesivas.

2) Según los criterios normales, podría parecer quecuando hay un número suficiente de hoteles, la cuestiónno se plantea en la práctica. Sin embargo, cuando lasinstalaciones hoteleras no sean satisfactorias, el departa-mento de protocolo del Estado receptor está obligadoa asegurar instalación confortable en un hotel queofrezca las comodidades normales. En los Estados Unidosse ha planteado esta cuestión en varias ocasiones en rela-ción con diplomáticos ad hoc que no eran de raza blanca,y el Departamento de Estado ha tenido que ocuparse delalojamiento de tales delegados en hoteles normalmenteocupados por otras delegaciones.

3) Esta cuestión tiene importancia particular, no obs-tante, en los lugares en que no hay hoteles suficientes—por ejemplo en el caso de misiones ad hoc encargadasde la delimitación de fronteras o cuando las negociacionestienen lugar en pequeñas localidades. Cuando coincidenvarias misiones adhoc de diferentes Estados en una mismaoportunidad, no hay que olvidar que se deben respetarlas reglas de la no discriminación. En tales ocasiones,a falta de acuerdos especiales, se asegura a cada unade tales misiones un número igual de habitaciones enhoteles de categorías determinadas, de manera que susmiembros queden instalados según el rango que poseenen su propio país.

4) En ciertos casos, se plantea como cuestión jurídicala del precio de la instalación. ¿Está obligado el

Estado receptor a impedir que se cobren a la misiónprecios más elevados que los corrientes?5) Surge una cuestión análoga en lo que respecta a losalimentos y otros servicios que necesita la misión especialsi, en el lugar en que se celebra la reunión, hay carestíade ellos o no tienen la calidad apetecida. El RelatorEspecial considera que el Estado receptor tiene unaobligación jurídica de subvenir a esas necesidades.

6) Esta norma no excluye un distingo en lo que respectaa la costumbre protocolar de brindar a las misionesad hoc alojamiento honorífico en residencias lujosas,etc. No existe ninguna obligación jurídica a este respecto,pero se consideraría como una violación del derechoque se hiciese una discriminación apreciable al concedertales honores a diversas misiones.

7) La Comisión de Derecho Internacional, en el ar-tículo 3 de su proyecto de articulado sobre las misionesespeciales (1960), tuvo en cuenta este caso y consideróque había que aplicar las normas aplicables a las misionespermanentes 90.

Artículo 18. — Inviolabilidad de los locales de la misiónespecial

1. Los locales de la misión especial serán inviolables.Esta norma se aplicará incluso cuando la misión especialse encuentre instalada en un hotel u otro edificio de usopúblico, siempre que estén determinados los locales queutilice.

2. Incumbirá al Estado receptor adoptar todas lasmedidas pertinentes para la protección de los locales dela misión especial, especialmente las destinadas a impedirtoda intrusión o daño y a no tolerar que se turbe la tran-quilidad de la misión especial o que se atente contrasu dignidad.

3. Los agentes del Estado receptor no penetrarán enesos locales sin el consentimiento particular del jefe dela misión especial o sin la autorización del jefe de lamisión diplomática ordinaria del Estado que envía.

Comentario

1) La Comisión de Derecho Internacional consideróque, incluso en esta cuestión, las normas aplicables a lasmisiones permanentes debían aplicarse también a lasmisiones ad hoc. El anterior Relator Especial de la Comi-sión, en su primer proyecto, adoptó el criterio de que« Los locales oficiales ... de una misión especial... gozaránde ... inviolabilidad ... » 91.

2) El actual Relator Especial no puede compartir talopinión y cree que son necesarias disposiciones peculiarespara las misiones especiales, principalmente en vista deque no siempre se encuentran en situación análoga a lade las misiones diplomáticas ordinarias en lo que respectaa su instalación. Además, la misión especial se hallainstalada a menudo en el mismo local en que se alojansus miembros y personal. De ahí la necesidad de disposi-ciones especiales.

3) Por lo general, las oficinas de las misiones ad hocno ocupan locales especiales (lo más corriente es que,

90 Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, I960,vol. II, págs. 116 y 182.

91 Ibid., pág. 112, artículo 5.

Misiones especíales IOS

cuando hay una misión permanente en la localidad,se instalen en los locales de ésta). Pero, si la misiónadhoc ocupa un local especial, ha de respetarse la garantíade la inviolabilidad a fin de que la misión pueda llevara cabo sus funciones sin obstáculos y con la debidaintimidad, dondequiera se hallen situados esos locales.No se trata de la inviolabilidad de domicilio y porconsiguiente las autoridades locales no pueden justificarsu conducta, cuando la misión se halla instalada en unhotel, invocando el pretexto de que esa inviolabilidaddomiciliaria no se extiende a las habitaciones de un hotel.4) Ocurre a veces en la práctica que el jefe de una misiónespecial se niega a permitir que los agentes de autoridaddel Estado receptor penetren en los locales de la misiónespecial, aunque tengan buenas razones para ello. Entales casos, el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitadel jefe de la misión diplomática ordinaria del Estadoque envía permiso, en nombre de este Estado, parapenetrar en los locales ocupados por la misión especial.Se trata en estos casos de la protección de los interesesdel Estado y no de los intereses de la misión especial.El Relator Especial considera por ello que ese permisorepresenta garantía suficiente para el Estado que envía.5) El párrafo 2 del artículo propuesto corresponde alpárrafo 2 del artículo 22 de la Convención de Viena sobreRelaciones Diplomáticas.6) La protección de los locales de la misión especiales en la práctica más importante que la protección delos locales de la misión diplomática ordinaria, y ellopor varias razones. Cabe señalar, en particular, que amenos que la misión especial se encuentre instalada enel edificio de la misión permanente, dispone de menosmedios para su propia protección y es menos capazde ejercer por sí misma un control eficaz (por ejemplo,en un hotel); además, una misión especial carece a me-nudo de un local fijo (cuando su cometido le obligaa viajar). Por todo ello, los Estados alquilan o adquierenen propiedad, edificios particulares en centros determi-nados, especialmente cuando no tienen ninguna misióndiplomática permanente, o cuando los locales de éstason inadecuados, a fin de asegurar la inviolabilidad delos locales de las misiones especiales. A raíz de la segundaguerra mundial, las grandes Potencias alquilaron con estefin pisos enteros en importantes hoteles y protegieronsu propia seguridad, impidiendo la entrada en esos localesa toda persona extraña. Todavía se hace lo mismo,aunque en forma más discreta.7) En la práctica se plantea la cuestión de si es posiblehacer una distinción entre los locales oficiales de unamisión especial y las viviendas de sus miembros y per-sonal, ya que, en la mayoría de los casos, unos y otrosse hallan juntos en los mismos locales. El Relator Especialopina que ésta es una cuestión de hecho.8) Una cuestión distinta es la intrusión secreta en loslocales de una misión especial, es decir, la instalaciónde aparatos especiales de escucha por los servicios deinformación del Estado receptor. Desde el punto devista jurídico, ello representa, a nuestro juicio, una in-fracción de la norma de la inviolabilidad de los localesde la misión especial.

Artículo 19. — Inviolabilidad de los archivos y documentos

Los archivos y documentos de la misión especialserán inviolables en todo momento y dondequiera que

se encuentren. Se considerarán igualmente documentosde la misión especial los que se hallen en poder de losmiembros de la misión o de su personal o en las habita-ciones que éstos ocupen.

Comentario

1) Nuevamente en este caso, la Comisión de DerechoInternacional adoptó el punto de vista de que las normasaplicables a las misiones permanentes debían aplicarsetambién a las misiones ad hoc, ya que en otro caso difícil-mente estas podrían funcionar en forma normal.2) A este respecto, es importante tener presente que,a menudo, los archivos y documentos se encuentran enpoder de ciertos miembros de la misión ad hoc y queen tales casos es preciso aplicar la fórmula incluidaen el texto de la Convención de Viena sobre RelacionesConsulares (1963), según la cual esta inviolabilidad esaplicable dondequiera se encuentren los archivos o docu-mentos.

3) En vista de varias polémicas que se han producidoen la práctica, el Relator Especial considera de particularimportancia insistir en el caso de que los documentosestén en posesión de miembros de la misión o de su per-sonal. Esto es especialmente pertinente cuando la misiónespecial no dispone de locales propios y en el caso deuna misión especial ambulante. Los documentos que losmiembros de la misión especial transportan de un lugara otro mientras ésta realiza su cometido, constituyenarchivos móviles y no pueden considerarse como partede su equipaje.

Artículo 20. — Libertad de circulación

1. Los miembros y el personal de la misión especialpodrán circular libremente en el Estado receptor parallegar al lugar en que la misión especial cumpla sucometido, regresar desde allí a su propio país y viajarpor la zona en que la misión ejerza sus funciones.2. Cuando la misión especial cumpla su cometido fueradel lugar en que se encuentre la sede de la misión diplomá-tica permanente del Estado que envía, los miembros yel personal de la misión especial tendrán derecho a circularpor el territorio del Estado receptor para trasladarsea dicha sede y regresar de ella al lugar en que la misiónespecial cumpla su cometido.

3. Cuando la misión especial cumpla su cometido pormedio de grupos o en puntos situados en diversos lugares,los miembros y el personal de la misión especial tendránderecho a circular sin obstáculos entre la sede de la misiónespecial y esos puntos o las sedes de esos grupos.

4. Cuando viajen por zonas de acceso prohibido regla-mentado especialmente por razones de seguridad nacional,los miembros y el personal de las misiones especialestendrán derecho a circular libremente si la misión especialdebe cumplir su cometido precisamente en esas zonas.En tal caso se reputará que se ha concedido a los miem-bros y al personal de la misión el derecho a circular libre-mente en esas zonas, pero estarán obligados a cumplirlas normas especiales aplicables a la circulación en taleszonas, a menos que se haya dispuesto de otro modopor acuerdo mutuo entre los Estados interesados o quelo exija el propio cometido de la misión.


Comentario

1) No comparte el Relator Especial la opinión dela Comisión de Derecho Internacional de que aeste respecto es preciso garantizar a las misionesespeciales el mismo trato que se otorga a las misionespermanentes. Estas últimas pueden, en general, cir-cular libremente por el territorio del Estado receptor(con excepción de las zonas de acceso prohibido)porque están autorizadas a observar el desarrollo de losacontecimientos en el país. En cambio, las misionesad hoc tienen cometidos limitados. De ello se desprendela norma de que la libertad de circulación se les garantizasolamente en la medida necesaria para el cumplimientode su cometido (lo cual no quiere decir que no puedantrasladarse también a las demás partes del territorio delEstado receptor en las condiciones normales vigentespara los demás extranjeros). No obstante, se consideraque el Estado receptor tiene la obligación jurídica degarantizar la libertad de circulación a los miembros dela misión adhoc en las llamadas zonas de acceso prohibido(por ejemplo, a lo largo de la frontera, o la entrada ypermanencia en zonas militares, etc.) si ello es necesariopara el cumplimiento de su cometido. Por consiguiente,en el caso de las misiones ad hoc se admiten ciertasexcepciones, algunas negativas y otras positivas.

2) Como ilustración práctica, cabe mencionar que enlos Estados Unidos se considera que las misiones ad hocque tienen una función que cumplir ante las NacionesUnidas sólo pueden circular libremente en la región deNueva York (y también entre Nueva York y Washingtonpara mantener contacto con sus embajadas). No estángarantizados los viajes a otras regiones de los EstadosUnidos, si bien en la práctica no se los impida. Paraestos viajes se expiden permisos especiales, pero son raraslas personas que los solicitan.3) Esta diferencia entre la situación de las misionesad hoc y la de las misiones permanentes es de particularimportancia, principalmente por lo que respecta a losEstados que imponen restricciones a la circulación deextranjeros en su territorio. En tales países, las misionesad hoc están de hecho confinadas a los lugares en quecumplen sus funciones.4) El hecho de garantizar a los miembros y al personalde las misiones especiales la libertad de trasladarse a lasede de la misión diplomática permanente del Estadoque envía, acreditada ante el Estado receptor, y de regresara la localidad en que la misión especial cumple su come-tido, es en la práctica no solamente un hecho diario sinotambién una necesidad. Esto se debe a que la misiónespecial recibe normalmente instrucciones por mediaciónde la misión diplomática ordinaria y esta última asumeademás, la protección de la misión especial y tiene uninterés directo en estar al corriente de los progresos querealiza en la ejecución de su cometido.

5) Una de las particularidades de la misión especiales que puede desplegar su actividad en distintos puntoso por grupos situados en diferentes lugares o encargadosde funciones particulares sobre el terreno. La necesidadde mantener enlaces permanentes entre las diversas partesde una misión especial, necesidad que no sienten lasmisiones permanentes hace indispensable la libertadde circulación entre el núcleo principal de la misióny los destacamentos particulares o las sedes de los gruposespeciales.

6) Otra característica específica de las misiones especialesobservada en la práctica es el hecho de que a menudose mantienen en comunicación con su país a través dela frontera. Con frecuencia, las misiones especialescumplen durante el día su cometido en el país vecinoy regresan al territorio de su propio país al anochecer.Regresan también a su país los días en que no trabajan,cosa que no ocurre con las misiones diplomáticas ordina-rias.

7) Muy a menudo, en los tratados bilaterales por losque los Estados establecen el funcionamiento de misionesespeciales, se prevé que éstas tendrán derecho a circularlibremente en el territorio del otro Estado. En la prácticaestas cláusulas suelen figurar en los acuerdos relativosa las misiones especiales encargadas de establecer oconservar las señales fronterizas y las líneas de demar-cación, de investigar incidentes fronterizos y de solucionarlas cuestiones de servidumbres territoriales, obras hidro-técnicas y otros asuntos relacionados con las fronteras.Pero estos acuerdos deben considerarse también comoelaboración detallada de las normas generales relativasa los derechos de los miembros y del personal de lasmisiones, así como del derecho de tránsito en la zonaen donde la misión cumple su cometido sin afectar lavalidez de esas normas generales.

8) Tales normas sobre la libertad de circulación sontambién aplicables al caso en que la misión especialcumpla su cometido en el territorio de un tercer Estado.9) El Relator Especial no ha tocado la cuestión de siel derecho a la libertad de circulación se aplica tambiéncuando los miembros y el personal de la misión especialse trasladen a la sede del consulado del Estado que envía,dentro de cuyo territorio jurisdiccional cumple su come-tido la misión especial (o bien al consulado más próximo).Opina que es preciso aplicar las mismas normas que enel caso de que la misión se traslade a la sede de la misióndiplomática permanente. Se pregunta si debe incluirseesta disposición en el texto.

Artículo 21. — Libertad de comunicación

1. Las misiones especiales tendrán derecho a comuni-carse libremente con su Estado de la misma maneraque las misiones diplomáticas permanentes, a menosque se haya dispuesto de otro modo en estipulacionesconcretas contenidas en acuerdos internacionales.2. Tendrán derecho, sobre todo, a mantenerse en con-tacto permanente con la misión diplomática ordinariade su Estado, acreditada en el país en que cumplan sucometido, y con los cónsules de su propio Estado encuyo territorio jurisdiccional ejerzan sus funciones.

3. Las misiones especiales no tendrán derecho a enviarmensajes en clave o en cifra a menos que se les hayareconocido tal derecho mediante acuerdo internacionalo por autorización del Estado receptor.4. Las misiones especiales podrán valerse de correosad hoc para su comunicación en ambas direcciones conlos órganos de su Estado. Solamente los miembros dela misión o de su personal podrán actuar como correos.

Comentario

1) A este respecto la Comisión de Derecho Internacionaladoptó el parecer de que las misiones ad hoc gozan de

Misiones especíales 107

los mismos derechos que las misiones permanentes.En principio, así es.2) No obstante, cabe señalar que en la práctica no siem-pre se concede a las misiones ad hoc el derecho a enviarmensajes en clave o en cifra.3) Lo más corriente es que las noticias y la correspon-dencia se transmitan por conducto de la misión permanentedel Estado que envía, si es que existe en el Estado receptor.Cuando no existe, pueden surgir complicaciones. Escostumbre que la misión ad hoc mantenga todas susrelaciones por mediación de la misión permanente.Por esta razón tiene derecho a enviar y recibir al correoque sirve de enlace entre ella y la misión permanente.4) Cuando la misión ad hoc actúa en una región fronte-riza, se le suele reconocer el derecho a mantener relacionesmediante correos con el territorio de su país, sin quemedie la misión permanente.5) Por lo general las misiones especiales no están autori-zadas a utilizar transmisores de radio, salvo acuerdoespecial al respecto o autorización concedida por elEstado receptor. Esta prohibición suele ser muy estrictaen las zonas fronterizas.6) Los miembros o el personal de las misiones especialesno viajan siempre por los medios normales de transportepúblico. Con frecuencia utilizan automóviles o autobusesespeciales, pero estos medios de transporte deben estardebidamente matriculados en el Estado que envía y susconductores deben estar provistos de los documentosordinarios que se exigen para el paso de la frontera yla circulación en el extranjero. Si la misión especial utilizaaviones especiales, de modo particular helicópteros, paralos desplazamientos sobre el terreno, o embarcacionesmarítimas o fluviales especiales, se exige en la prácticaque su utilización se notifique oportunamente y que elEstado receptor haya permitido su utilización o cuandomenos no se haya opuesto después de haber recibidola notificación. El Relator Especial se pregunta si unanorma al respecto debe incluirse en el proyecto de ar-tículos.

Artículo 22. — Exenciones fiscales de la misión

1. El Estado que envía, la misión especial, su jefe ysus miembros estarán exentos de todos los impuestosy contribuciones nacionales, regionales o municipalessobre los locales que utilice la misión, independientementede quien sea su propietario, salvo aquellos impuestoso contribuciones que representen el pago de ciertosservicios concretos.2. Por regla general, la misión especial no podrápercibir impuestos ni contribuciones de ningún tipo enel territorio del otro Estado, salvo acuerdo internacionalespecial.

Comentario

1) Según la Comisión de Derecho Internacional, en esacuestión se aplican a las misiones especiales todas lasdisposiciones de las normas jurídicas relativas a las rela-ciones diplomáticas. El Relator Especial estima que estoes así en lo relativo a la materia que es objeto del párrafo 1del presente artículo que no es más que la reproduccióndel párrafo 1 del artículo 23 de la Convención de Vienasobre Relaciones Diplomáticas.

2) Pese a las citadas consideraciones y opiniones presen-tadas por la Comisión de Derecho Internacional acercade la aplicación a las misiones especiales de la Convenciónde Viena sobre Relaciones Diplomáticas, el RelatorEspecial está convencido de que el artículo 28 de dichaConvención no puede aplicarse en su totalidad a esasmisiones. Es norma que las misiones especiales, salvolos casos especialmente previstos por acuerdos inter-nacionales, no estén autorizadas a percibir, en territorioextranjero, impuestos ni contribuciones. No obstante,sería inexacto sacar la conclusión de que las misionesespeciales no perciben tales gravámenes en ciertos casosexcepcionales, previstos por acuerdos internacionales.

Artículo 23. — Inviolabilidad de los bienesde la misión especial

Todos los bienes que sirvan para el funcionamientode la misión especial, mientras ésta los utilice, así comotodos los medios de transporte empleados por ella,estarán exentos de embargo, confiscación, expropiacióno requisa o de medidas de ejecución o inspección porparte de los órganos del Estado receptor. Esa disposiciónse aplicará también a los bienes pertenecientes a losmiembros y al personal de la misión especial.

Comentario

1) El Relator Especial opina que la inviolabilidad delos bienes debe enfocarse en forma más amplia para lasmisiones especiales que para las misiones diplomáticaspermanentes, ya que en la práctica es muy difícil deter-minar qué pertenece a la misión y qué pertenece a susmiembros o a su personal.2) A este respecto la Comisión de Derecho Internacionalopinó que las normas válidas para las misiones perma-nentes son aplicables a las misiones ad hoc. Esto esexacto. Pero, habida cuenta del carácter temporal de lasmisiones ad hoc, esta garantía debe limitarse a los bienesrelacionados con las funciones de la misión y las necesi-dades personales de sus miembros durante el cumplimien-to de su cometido. De ahí que esté limitada a los objetosnecesarios para la ejecución de la misión (material deoficina, sellos, libros, etc.), a los equipajes personales,a los artículos para las necesidades personales, a losmedios de transporte (automóviles, embarcaciones, etc.)y al dinero.3) En la práctica, suele ocurrir que para embarazar ala misión especial se dicten mandamientos de ejecucióncontra los bienes alquilados por ella para el cumplimientode sus funciones. De ahí que sea necesario dar tambiénuna garantía por lo que respecta a esos bienes, y es lógicoque tal garantía se haga extensiva a los bienes quepuedan pertenecer a otras personas, mientras seanutilizados por los miembros de la Misión ad hoc (porejemplo, los muebles de sus habitaciones).

Artículo 24. — Inviolabilidad personal

El jefe, los miembros y el personal de la misión especialgozarán de inviolabilidad personal. No podrán ser dete-nidos ni presos en ninguna forma. El Estado receptorles tratará con el debido respeto y adoptará todas lasmedidas adecuadas para impedir cualquier atentadocontra su persona, libertad o dignidad.


Comentario1) Este artículo no es más que la repetición de las normasgenerales expuestas en el artículo 29 de la Convenciónde Viena sobre Relaciones Diplomáticas.2) En la práctica se respeta el principio de inviolabilidaddel diplomático ad hoc. Ese es también el punto de vistade la Comisión de Derecho Internacional. No tenemosnada que añadir. La única cuestión es saber en quémedida el Estado receptor le trata con el respeto debido.Generalmente este respeto es menor que cuando se tratade diplomáticos de carrera que son miembros de misionespermanentes.

Artículo 25. — Inviolabilidad de la residencia

Las residencias del jefe, de los miembros y del personalde la misión especial serán inviolables y gozarán de laprotección del Estado receptor, independientemente deque aquéllos ocupen todo un edificio, solamente partes delmismo o incluso un hotel.

Comentario

1) Este artículo corresponde al artículo 30 de la Conven-ción de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. No se hareproducido el párrafo 2 de dicho artículo porque elRelator Especial considera que la materia ya ha quedadoagotada en el artículo titulado « Inviolabilidad de losarchivos y documentos ». Se ha dado la explicación enel párrafo 3 del comentario a dicho artículo.2) Cabe preguntarse si la solución aquí dada es correcta,en vista de que va más allá que el artículo 30 de la Conven-ción de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, puesto queéste se limita a las garantías únicamente a los « agentesdiplomáticos » mientras que el texto del proyecto de artícu-lo presentado extiende esa garantía a todos los miembrosdel personal de la misión especial, incluso aquellos quetal vez no quepa considerar como agentes diplomáticos.Sin embargo, el Relator Especial opina que esa garantíaes igualmente necesaria para asegurar el funcionamientonormal de la misión ad hoc y por esta razón debe serconcedida a sus miembros, cualquiera que sea su lugarde residencia.

Artículo 26. — Inmunidad de jurisdicción

1. El jefe, los miembros y el personal de la misiónespecial gozarán de inmunidad de la jurisdicción penaldel Estado receptor.2. Gozarán también de inmunidad de la jurisdiccióncivil y administrativa en las mismas condiciones que losagentes diplomáticos.

Comentario

1) La Comisión de Derecho Internacional consideróque las normas sobre inmunidad de jurisdicción que seaplican a los miembros de las misiones permanentes sonaplicables en su totalidad a las misiones especiales y alos enviados itinerantes92. Si bien en principio asídebería ser, se plantean ciertos problemas prácticos a esterespecto. El primero y más importante es si esta normase aplica por igual a todas las misiones adhoc, sin importar

el carácter de su cometido. Antes, era costumbre en lapráctica establecer una distinción entre las misionespolíticas (diplomáticas) y las técnicas. A las primeras seles reconocía en principio la inmunidad completa,mientras que a las segundas solamente se les reconocíala llamada inmunidad menor (funcional), que sóloconsiste en que un miembro de esta misión no estásometido a la jurisdicción del Estado receptor por loque se refiere a cualquier acto realizado en relacióncon el ejercicio de sus funciones. El Relator Especialcree que esta cuestión ha perdido importancia desde quese suprimió la diferencia por lo que respecta al gocede privilegios e inmunidades entre los agentes diplomá-ticos, de una parte, y el personal administrativo y técnicode las misiones permanentes, de otra. Una vez equipara-dos ambos grupos, no hay razón alguna para establecerdistinciones entre las misiones ad hoc por el carácter desu cometido.

2) Por otra parte, se plantea en principio otra cuestión :¿es preciso reconocer a los miembros de las misionesad hoc inmunidad total e ilimitada de jurisdicción,o solamente en la medida necesaria para el cumplimientode sus funciones? En la jurisprudencia de las NacionesUnidas se tiende hacia este segundo punto de vista,que no fue adoptado por la Comisión de Derecho Inter-nacional.3) A juicio del Relator Especial, lo acertado seríaconceder en principio la inmunidad funcional a todaslas misiones ad hoc. Debe mantenerse esta norma,excepto en lo que concierne a la inmunidad de la juris-dicción penal, ya que cualquier traba que se ponga a lalibertad de la persona, sean cuales fueren las razones,impide el cumplimiento libre y sin obstáculos de loscometidos de la misión. Hay que reconocer, sin embargo,que tiene cierto fundamento la teoría de que los miembrosde las misiones técnicas ad hoc no deben gozar de ga-rantías más amplias que las concedidas a los cónsules,que pueden ser detenidos si cometen un delito graveque no guarde relación con sus funciones 93.4) Tiene cierto fundamento la tesis sostenida en laComisión de Derecho Internacional por el Sr. Rosennede que la inmunidad de los miembros y del personalde las misiones especiales debía determinarse, en ciertoscasos, de conformidad con las normas aplicables a lasrelaciones consulares, y no a las diplomáticas. Probable-mente sería excesivo e injusto que las misiones especialesgozasen, en cuestiones que pertenecen a la esfera consular,de privilegios e inmunidades mayores que los propioscónsules. Sin embargo, el Relator Especial no puededetenerse en la exposición de esta materia mientras laComisión no haya adoptado un criterio para establecer,en caso necesario, una distinción entre las misionesespeciales de carácter diplomático y las de carácterconsular. En la práctica, no se ha encontrado un criterioapropiado. No obstante, en ciertas convenciones bilate-rales se aplica cierta limitación funcional de la inmunidady en tales casos los miembros de las misiones especialesgozan solamente de una inmunidad funcional reducida.

5) El texto propuesto no da detalles sobre la inmunidadde la jurisdicción civil y administrativa del Estado re-

92 Véase el artículo 31 de la Convención de Viena sobre Rela-ciones Diplomáticas (1961).

93 Artículo 41 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consu-lares (1963). Se plantea la cuestión de si el Estado receptor no debeintervenir en el caso de un homicidio cometido por un miembrode una misión ad hoc.


ceptor. Basta, en principio, aplicar a las misiones espe-ciales lo que dispone en esta materia el artículo 31 de laConvención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.6) Tampoco se menciona en el artículo la cuestión dela comparecencia como testigo. De ahí que sea precisoaplicar la norma de la Convención de Viena sobre Rela-ciones Diplomáticas. No obstante, hay que indicarque el miembro de una misión, durante el desempeñode sus funciones, no debe ser objeto de interrogatoriosni ser citado como testigo por órganos del Estado re-ceptor, ya que esto podría influir en el cumplimiento desu cometido y en su situación psicológica personal.Por último, sobre sus bienes no deben dictarse medidasejecutorias, ya que, como se ha dicho anteriormente,gozan de la garantía de inviolabilidad.7) Es obvio que también debe gozar de inmunidadpor lo que respecta a medidas que pudiesen menoscabarsu derecho de comunicación o vulnerar el carácter confi-dencial de sus informaciones y documentos (por estarazón se prohibe todo tipo de registro, tanto de su personacomo de sus bienes).8) El Relator Especial estima también que tiene parti-cular importancia el hecho de que la misión es de natura-leza temporal para determinar el debido alcance de lainmunidad de jurisdicción, como también el hecho deque sus miembros por regla general, tienen su domicilioen el Estado que envía y que en él pueden entablarseprocedimientos contra ellos.9) Otra cuestión que se plantea al respecto y que nose ha solucionado ni siquiera en el caso de la diplomaciaresidente, es la obligación que tiene el Estado que envíade suspender la inmunidad o comprometerse a llevar lacuestión ante sus propios tribunales. El Relator Especialse inclina a creer que se debe aplicar en mayor medidala renuncia a la inmunidad por todos los actos de losdiplomáticos ad hoc que no tengan carácter funcional.Estima que esta cuestión, según el texto que propone,queda resuelta de conformidad con el artículo 32 dela Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas.10) En el proyecto de artículo propuesto, el RelatorEspecial no se ha referido a la cuestión de las medidasde ejecución, pues considera que esta cuestión quedaincluida en el artículo titulado « Inviolabilidad de losbienes de la misión especial ». La misión, sus miembrosy su personal necesitan las mismas garantías que lasmisiones permanentes ordinarias, pero esta soluciónlimita la esfera de los bienes que gozan de protección,reduciéndola tan sólo a los bienes muebles que el jefe,los miembros y el personal de la misión especial utilicenen el cumplimiento de su cometido, así como sus equipajespersonales.

Artículo 27. — Exención de la legislaciónde seguridad social

1. El jefe, los miembros y el personal de la misiónespecial, mientras permanezcan en territorio extranjeropara el cumplimiento del cometido de la misma, estaránexentos de la aplicación de las disposiciones sobre seguri-dad social del Estado receptor.2. Lo dispuesto en el anterior párrafo 1 no se aplicaráa los nacionales del Estado receptor ni a quienes habitenen él con carácter permanente, cualquiera que sea elpuesto que ocupan en la misión especial.

3. El personal de la misión especial empleado concarácter temporal y contratado localmente cualquieraque sea su nacionalidad, estará sometido a las disposi-ciones de la legislación de seguridad social.

Comentario1) Este artículo no corresponde exactamente al artícu-lo 33 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplo-máticas, pero se ajusta a la situación real que sueledarse en las misiones especiales.2) La exención de la legislación de seguridad sociales una forma de privilegio para la cual la Comisión deDerecho Internacional estableció, en principio, la normade que lo que se aplica a las misiones diplomáticas per-manentes es aplicable también a las misiones especiales.Como la permanencia de la misión ad hoc en el territoriodel Estado receptor es temporal, esta cuestión no tienegran importancia para los miembros de esas misiones,en tanto que para las personas domiciliadas en el Estadoreceptor que se encuentren al servicio de la misión o desus miembros, no se plantea en absoluto.3) En la práctica, se ha considerado necesario, por unaserie de razones, no hacer extensiva la exención de lasnormas sobre seguridad social del Estado receptor a laspersonas contratadas localmente para trabajar en lamisión especial. La Dirección General de Seguridad Socialde Yugoslavia alega las siguientes razones : la cortaduración de la misión especial, el gran peligro que parala vida y la salud representa a menudo es difícil cometidode la misión, especialmente en el caso de misiones espe-ciales que trabajan en el interior de un país, y la cuestión,todavía no solucionada, de los seguros después delperíodo de empleo y la terminación de la misión especial,caso de que el empleado no haya sido contratado porconducto y bajo la responsabilidad de la misión diplomá-tica permanente. Además, se han planteado dificultadescon relación a la percepción de las contribuciones deseguro. Por esta razón, se ha decidido que un subditoyugoslavo o una persona con residencia permanenteen Yugoslavia está obligada personalmente a pagar esascontribuciones mientras esté al servicio de una misiónespecial. La experiencia demuestra que, en vista de lacorta duración de su visita en el país, la misión especialno está tampoco en situación de cumplir regularmentelos trámites necesarios para que sus empleados localespuedan recibir las prestaciones de seguridad social.4) Muchos países, especialmente el Reino Unido ycasi todos los países socialistas, consideran que el jefe,los miembros y el personal de la misión especial tienenderecho automáticamente (siempre que exista recipro-cida) a asistencia médica durante su estancia en el terri-torio del Estado extranjero, independientemente de queexistan acuerdos bilaterales sobre la cuestión, los cualesen la práctica cada vez son más frecuentes. Yugoslavia,por ejemplo, ya ha concluido doce acuerdos de esanaturaleza. Algunos países otorgan esta protección a todala misión, si es preciso, por razones de cortesía. A eserespecto hay dos categorías de países : los que sufraganla protección, y los que presentan la cuenta posterior-mente, a menos que haya sido pagada en el intervalo.Como esta práctica está generalizándose, se plantea lacuestión de si debe establecerse una norma de derechointernacional que disponga que el Estado receptor debeofrecer esta protección a toda la misión especial. Alparecer del Relator Especial, la concesión de esa protec-


ción es una obligación de carácter humanitario y, envista de que cada vez es más frecuente que el Estado re-ceptor sufrague la asistencia médica, este proceder debeincluirse como nueva norma.

Artículo 28. — Exención de prestaciones personales

1. El jefe, los miembros y el personal de la misiónespecial estarán exentos de toda prestación personal yde todo servicio público obligatorio así como de todaslas obligaciones de carácter militar tales como requisi-ciones, contribuciones militares y alojamiento de militaresen los locales que posean o utilicen.2. El Estado receptor no podrá exigir las prestacionespersonales mencionadas en el párrafo anterior ni siquieraa sus propios nacionales, mientras participen en las acti-vidades de la misión especial.

Comentario

1) Aunque esta cuestión sólo se ha tratado en este caso,la Comisión de Derecho Internacional consideró quelos diplomáticos ad hoc debían gozar de las mismasexenciones que los miembros de las misiones diplomáticaspermanentes. Esta opinión es comprensible, ya que losdiplomáticos ad hoc verían limitada su libertad personalsi hubiesen de rendir prestaciones personales.2) Al redactar el presente artículo, el Relator Especialha tomado como punto de partida las ideas esencialesdel artículo 35 de la Convención de Viena sobre Rela-ciones Diplomáticas, pero ha ampliado el texto en laforma siguiente :

a) Ha extendido las exenciones a todo el personaly no sólo al jefe y a los miembros de la misión. En suopinión, no es posible hacerlo de otro modo si se quieregarantizar el buen funcionamiento de la misión;

tí) Opina también que la exención de prestacionespersonales debe concederse asimismo al personalcontratado localmente, independientemente de sunacionalidad o domicilio, ya que de lo contrario lamisión especial se vería en difícil situación y no podríacumplir su cometido hasta que consiguiese encontrarotro personal que estuviese exento de tales prestaciones.El exigir del personal de la misión especial tales pres-taciones podría emplearse como poderosa arma porparte del Estado receptor para poner trabas a la misiónespecial. Por otra parte, el Estado receptor no se veráamenazado por tales exenciones, ya que las misionesespeciales son, por regla general, de muy corta duración.

3) Pese a las normas enunciadas, se plantea la cuestiónpráctica de si el jefe, los miembros y el personal de lamisión especial tienen la obligación de cumplir las presta-ciones personales impuestas por razones humanitarias.El Relator Especial conoce un conflicto de este géneroque se ha planteado en la práctica. ¿Está obligado el jefede la misión especial a llevar en su automóvil a una per-sona que haya resultado herida en la carretera, si asíse lo ordena la policía de tráfico, a sabiendas de que lanegativa a hacerlo suele reputarse delito en todos lospaíses? El Relator Especial no ha incluido esta cuestiónen su proyecto de artículo, porque no está seguro de quela misión especial deba tolerar esa limitación de su liber-tad, aunque tiene la convicción de que nadie está exentode las obligaciones que entraña la solidaridad humani-taria, independientemente de la sanción penal que, en

este caso, queda sin aplicación. Considera, sin embargo,que, en un caso semejante, y según su gravedad, el Estadoreceptor tiene derecho a declarar non grata a la personade que se trate.

Artículo 29. — Franquicia aduanera

El Estado receptor eximirá del pago de toda clasede derechos de aduana, impuestos y gravámenes deimportación (salvo los gastos de carga, descarga y mani-pulación y otros servicios especiales) y permitirá la impor-tación y exportación libres de :

a) todos los objetos destinados al uso oficial de lamisión especial;

tí) todos los objetos destinados al uso personal deljefe, los miembros y el personal de la misión, consis-tentes en sus equipajes personales, así como los desti-nados al uso de los familiares que acompañen al jefe,a los miembros y al personal de la misión especial,salvo que se hayan estipulado o notificado de antemanociertas restricciones a la inclusión de esas personasen la misión especial.

Comentario

1) El Relator Especial ha tomado como punto de par-tida el artículo 36 de la Convención de Viena sobre Rela-ciones Diplomáticas, pero no ha podido adoptar su textoíntegro por considerar que concedería demasiadas facili-dades y privilegios a las misiones especiales.2) También en este caso, la Comisión de DerechoInternacional partió del principio de que todos los privi-legios concedidos a las misiones permanentes y a susmiembros eran aplicables a los miembros de las misionesespeciales. En realidad, esos privilegios son menosamplios en el caso de una misión especial, según la índolede su cometido. En general, la franquicia no equivalemás que a una exención de los derechos aduaneros apli-cables a los objetos que utiliza la misión para el cumpli-miento de su cometido, así como al equipaje personal desus miembros.3) Por regla general, no se inspecciona ese equipaje,excepto en los casos en que también puede inspeccionarseel de las misiones diplomáticas permanentes. Sin embargo,en cierto número de países la inspección del equipajedel personal de misiones especiales depende del tipo depasaporte expedido a los miembros y al personal de lamisión. Las personas sin pasaporte diplomático no estánexentas de la inspección ordinaria. Por esta razón, elRelator Especial no ha incluido en el texto la disposiciónque figura en el párrafo 2 del artículo 36 de la Convenciónde Viena sobre Relaciones Diplomáticas. La Comisiónhabrá de adoptar una decisión sobre esta materia.4) Muy raramente se plantea la cuestión de aplicar alas misiones ad hoc las normas aplicables a las misionespermanentes y a sus miembros para eximir de derechosaduaneros los objetos importados destinados a la insta-lación de la misión o de sus miembros, aunque sí puedadarse ese caso (por ejemplo, para recepciones especialeso instalaciones especiales de maquinaria, etc.).5) Si bien es necesario prever la exención de derechosde aduana y de otros impuestos sobre los artículosimportados, así como permitir la importación y la expor-tación libres de los objetos destinados al uso oficial dela misión especial, cosa que ocurre frecuentemente en


la práctica, sobre todo cuando se trata de misiones decarácter técnico, el Relator Especial no cree necesarioadoptar disposiciones para la importación de objetosde uso doméstico, ya que el jefe, los miembros y el per-sonal de la misión especial sólo residen temporalmenteen el lugar en que la misión ha de cumplir su cometido.Por tal razón, ésta debe ser la norma general, y las excep-ciones deben ser objeto de estipulación en cada casoconcreto, ya que admitimos la posibilidad de que seplanteen esas necesidades.6) También deben concederse privilegios aduaneros,por regla general, a los familiares del jefe, miembrosy personal de la misión especial, pero sólo en los casos—por lo demás, raros— en que no se haya notificadoo estipulado de antemano restricción alguna por lo querespecta a la admisión de esas personas, que es lo quese hace en el caso de ciertas misiones de naturalezadelicada o a causa de las difíciles circunstancias existentesen el lugar.

7) El Relator Especial no ha especificado los artículosque pueden exportar la misión especial o su jefe, miembroso personal. También aquí, a su juicio, se aplica la normade que deben observarse las disposiciones aduaneras yde policía del Estado receptor, pero no debe restringirseel derecho de la misión a importar y exportar objetosdestinados al cumplimiento de su cometido. En este caso,la norma de derecho internacional que garantiza a lamisión especial el derecho a ejercer sus funciones plena-mente y sin trabas prevalece sobre las disposiciones dederecho interno.8) En la práctica se ha discutido el derecho de ciertasmisiones especiales a gozar de franquicia aduanera, tantoellas mismas como sus miembros, por lo que respectaa la importación de artículos de consumo, principalmentebebidas y artículos alimenticios destinados a fines derepresentación, así como cigarrillos. A este respectoexisten diferencias de opinión. Las misiones ad hocsostienen que se trata de objetos destinados al uso dela propia misión y al cumplimiento de su cometido.

9) En la mayoría de los países, el ministerio de relacionesexteriores y la administración central de aduanas deter-minan si procede la importación de tales artículos eimponen restricciones sobre la cantidad que se puedeimportar, teniendo en cuenta la composición de lamisión, la duración de su visita en el país y el tipo derecepciones oficiales que celebra. La mayoría de losEstados no admiten la importación de objetos destinadosa ser regalados a nacionales del Estado receptor, o parahacer publicidad de los productos del Estado que envía.No obstante, a título de cortesía, se admite entre losobjetos que se benefician de la franquicia los regalosque la misión especial entrega oficialmente a ciertaspersonas determinadas, si se conocen de antemano susnombres.10) Se ha observado que las administraciones de aduanasno suelen aplicar en la práctica las normas sobre privi-legios aduaneros concedidos a las misiones especiales,ya que éstas recurren por lo general a las misiones per-manentes ordinarias para importar y exportar, limitán-dose, en la mayoría de los casos, a sus equipajes perso-nales. La práctica no prohibe la libre circulación de mer-cancías en depósito entre una misión diplomática perma-nente y las misiones especiales del mismo Estado en elterritorio del Estado receptor. En consecuencia, se consi-dera que este procedimiento es más ventajoso para

ambas partes y que elimina los motivos de conflictosjurídicos.

Artículo 30. — Situación de los familiares

1. El Estado receptor podrá restringir la entrada defamiliares del jefe, miembros o personal de la misiónespecial. Cuando esta restricción no haya sido convenidapor los Estados interesados, deberá ser notificada entiempo oportuno al Estado que envía. Tal restricciónpodrá ser general (aplicándose a toda la misión) oindividual (dejando exentos a algunos miembros),o podrá referirse solamente a ciertos períodos de la visitade la misión especial o al acceso a determinadas zonasdel país.2. Se reputará que no existe tal restricción si no se haconvenido ni notificado.3. Cuando la misión especial cumpla su cometido enzonas militares o de acceso prohibido, los familiaresdeberán poseer una autorización especial del Estadoreceptor que les permita penetrar en tales zonas.4. Cuando la entrada de los familiares del jefe, miembrosy personal de la misión especial no esté sujeta a restric-ciones, y en las zonas del país cuyo acceso no esté restrin-gido, los familiares que acompañan al jefe, miembroso personal de la misión gozarán de los mismos privilegiose inmunidades que aquéllos a quienes acompañen.

Comentario

1) El Relator Especial ha tomado como base paraeste texto el artículo 37 de la Convención de Vienasobre Relaciones Diplomáticas, pero considera que nopuede aplicarse íntegramente dicho artículo al caso delas misiones especiales, y que se requieren ciertas modifi-caciones esenciales.2) La Comisión de Derecho Internacional, en susdebates de 1960, partió de la idea de que se tratabade un caso en que podían aplicarse lisa y llanamentelas normas aplicables a las misiones diplomáticas ordina-rias. No obstante, en la práctica se plantea la cuestiónde si esos privilegios corresponden también a los familiaresque acompañan a un diplomático ad hoc. Algunosautores opinan que no hay motivo para limitar estricta-mente el goce de esos privilegios a la persona del diplo-mático ad hoc, a menos que, por la naturaleza del trabajoque ha de efectuar (que entrañe viajes) o en virtud deun acuerdo previo, se haya excluido la presencia de losmiembros de su familia en el territorio del Estadoreceptor. Por consiguiente, si la limitación no ha sidoestipulada ni notificada, cosa que representa una excep-ción, la norma es que el jefe, los miembros y el personalde la misión especial puedan ir acompañados de los miem-bros de su familia.3) El Relator Especial no ha tratado de determinarqué personas están englobadas en el término « fami-liares ». Su enumeración no condujo a resultado algunoni en la primera ni en la segunda Conferencia de Viena(1961 y 1963). Personalmente cree que debe reducirsea los parientes más próximos. No obstante, en el casode estancia temporal, considera que no importa muchoque el pariente de que se trate forme parte regularmentedel hogar de la persona a quien acompañe. Ocurre amenudo que una hija casada acompaña al padre pormotivos de salud.4) Las limitaciones pueden ser generales (las que se


aplican a todos los miembros y a todo el personal dela misión) o individuales (cuando se exceptúan ciertosmiembros, que por lo general pertenecen a la familiadel jefe de la misión), o aplicarse a toda la familia menosciertos parientes (generalmente la esposa u otro miembrode la familia); pueden aplicarse a ciertas fases de lavisita de la misión especial (durante los trabajos en elinterior del país), o al acceso a ciertas partes del territorio(se considera habitualmente que se ha concedido a losmiembros de la familia un permiso general que les auto-riza a entrar en zonas militares o de acceso prohibido,a las que la misión ha de trasladarse para cumplir sucometido). Aun en el caso de que existan restricciones,los familiares podrán residir en la zona de que se tratepor otras razones, pero entonces no podrán gozar deninguna facilidad, privilegio o inmunidad.5) En la práctica se ha discutido si esta restricciónrepresenta una falta de cortesía o incluso una infracciónde los derechos de la misión especial, por analogía conlas normas de la Convención sobre Privilegios e Inmuni-dades de las Naciones Unidas94, que dispone que losmiembros de la familia gozan de los mismos privilegiose inmunidades que los representantes de los Estados aquienes acompañan. No obstante, es difícil fundar estederecho en la analogía, dadas las circunstancias que pue-den producirse en las relaciones bilaterales. Los Estadosse encuentran a menudo en la imposibilidad de asegurara los familiares alojamiento u otras comodidades, mediosde transporte cuando la misión especial se desplaza sobreel terreno, etc. Sin embargo, sería descortés negar a estaspersonas el acceso a su territorio si el régimen generalque se aplica en el país a los extranjeros garantiza suentrada libre. Pero en este caso, si hay limitaciones,tales personas no pueden invocar derechos más ampliosque los concedidos por el régimen general a todos losextranjeros.

Artículo 31. — Situación de los criados particulares

1. Los criados particulares del jefe, miembros y per-sonal de la misión especial podrán ser recibidos en talcalidad en el territorio del Estado receptor, siempre queno estén sujetos a restricción alguna a este respecto comoresultado de decisiones o medidas adoptadas por elEstado receptor.2. Cuando se les admita en el territorio del Estadoreceptor y no sean nacionales del Estado ni estén domici-liados permanentemente en su territorio, estarán exentosdel pago de impuestos y contribuciones sobre la remune-ración que perciban por sus servicios.3. El Estado receptor tendrá derecho a decidir si talespersonas han de gozar de privilegios e inmunidades yen qué medida. No obstante, el Estado receptor ejercerásu jurisdicción sobre esas personas en forma tal que noestorbe indebidamente el desempeño de las funciones dela misión especial.

Comentario

1) Se ha tomado como punto de partida la idea que apa-rece en el párrafo 4 del artículo 37 de la Convención

94 United Nations Treaty Series, vol. 1 ; el texto figura tambiénen Legislative Texts and Treaty Provisions concerning the LegalStatus, Privileges and Immunities of International Organisations,(ST/LEG/SER.B/10) Publicación de las Naciones Unidas. N.° deventa : 60.V.2, pág. 184.

de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, pero se hamodificado su formulación basándose en que el Estadoreceptor no está obligado a admitir en su territorio atales personas. Pueden aplicarse a este caso las mismasrazones enumeradas en el artículo relativo a la « Situaciónde los miembros de la familia ».

2) La Comisión de Derecho Internacional partió dela idea de que el jefe, los miembros y el personal de lamisión especial pueden incluir en su séquito a estas per-sonas, que a menudo pueden ser indispensables para sucomodidad personal, su salud e incluso para el cumpli-miento regular del cometido de la misión especial.Este razonamiento no carece de lógica y convendríatal vez prestarle más atención de la que le dedica el RelatorEspecial en su proyecto de artículo. Corresponde a laComisión decidir al respecto.

3) No obstante, en la práctica se plantea la cuestiónde si la misión puede de jure hacerse acompañar detales personas. Como se ha dicho anteriormente, seconsidera que la decisión corresponde al Estado receptory, por consiguiente, éste puede establecer restricciones.No obstante, cuando esas restricciones no existen o elEstado receptor da su autorización, se plantea en lapráctica la cuestión de si tales privilegios e inmunidadespertenecen también a quienes se hallan adscritos al ser-vicio personal del diplomático ad hoc y le acompañan.No hay normas especiales a este respecto. La Comisiónde Derecho Internacional se manifestó en favor de lateoría de que las normas aplicables a las misiones diplo-máticas permanentes se aplicaban también a este caso.Así pues, esas personas sólo tienen derecho a la exenciónfiscal y ello únicamente en lo que se refiere a la remune-ración que perciban por sus servicios; por lo demás,se encuentran a merced del Estado receptor.

4) El Relator Especial opina que se debería garantizartambién a este personal la inmunidad reducida de lajurisdicción penal para los actos cometidos en la esferade las funciones que desempeñan normalmente por ordende sus jefes; por ejemplo, el hecho de expulsar a unapersona indeseable del local protegido haciendo uso defuerza suficiente para vencer cualquier resistencia quepueda ofrecer.

5) El Relator Especial ha considerado innecesario con-servar los párrafos 2 y 3 del artículo 37 de la Convenciónde Viena sobre Relaciones Diplomáticas, ya que el asuntoestá cubierto por el hecho de que no se ha establecidodistinción entre el personal diplomático de la misiónespecial y el personal administrativo y técnico, dándoseigual trato a todos los miembros del personal en cadaartículo en que se menciona al personal de la misiónespecial. Esto se aplica también al personal de serviciode la misión especial, que con frecuencia es de excepcionalimportancia para el funcionamiento de aquélla (conduc-tores, encargados de aparatos, etc.).

Artículo 32. — Privilegios e inmunidades de los nacionalesdel Estado receptor

1. Los nacionales del Estado receptor y las personasdomiciliadas permanentemente en su territorio a quienesel Estado receptor haya admitido como jefe, miembroso personal de una misión especial, sólo gozarán en elEstado receptor de las inmunidades de jurisdicción y deinviolabilidad en relación con los actos oficiales realizadosen el desempeño de las funciones de la misión especial.


2. También podrán concederse a dichas personas otrosprivilegios e inmunidades mediante acuerdo mutuo o pordecisión del Estado receptor.3. El Estado receptor determinará por sí mismo lanaturaleza y el alcance de los privilegios e inmunidadesconcedidos a los criados particulares del jefe, miembrosy personal de la misión especial que sean nacionalessuyos o estén permanentemente domiciliados en suterritorio.4. El Estado receptor ejercerá en todo caso su juris-dicción sobre las personas mencionadas en este artículoen forma tal que no estorbe innecesariamente el desem-peño de las funciones de la misión especial.

Comentario

1) El presente artículo está basado en el artículo 38de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomá-ticas, aunque los textos no son idénticos. Se parte de laidea de que el Estado receptor no está obligado a admitircomo miembros o personal de la misión especial a suspropios nacionales ni a quienes estén domiciliados perma-nentemente en su propio territorio. Esta idea ya se haexpuesto en relación con el artículo titulado «Naciona-lidad del jefe y de los miembros de la misión especial ».2) Al tomar una decisión sobre esta materia en 1960,la Comisión de Derecho Internacional adoptó el puntode vista de que en este caso se debían aplicar tambiéníntegramente las normas relativas a las misiones diplo-máticas ordinarias. No obstante, en la práctica hay diver-sidad de opiniones; se sostiene particularmente que laspersonas que, por la función que desempeñan en el senode la misión especial, no pertenezcan a la categoría depersonal superior, y que sean nacionales del Estadoreceptor o estén domiciliadas permanentemente en suterritorio, no deben gozar de ningún privilegio ni inmuni-dad en virtud de derecho alguno, sino que ello debe ha-cerse depender únicamente de la voluntad del Estadoreceptor. Nosotros creemos que todas las personas quepertenecen a la misión especial, independientemente desu función, deben gozar de la inmunidad de jurisdiccióndel Estado receptor por los actos oficiales realizados enel desempeño de funciones de la misión especial, ya queen otro caso se vería amenazado el libre funcionamientode ésta.

3) La diferencia entre el artículo titulado « Nacionalidaddel jefe y de los miembros de la misión especial » y elpresente artículo estriba en el hecho de que las personascon residencia permanente en el territorio del Estadoreceptor se asimilan en este caso a los nacionales delEstado receptor. Tal vez convenga uniformar ambosartículos.4) El Relator Especial, a la luz de la práctica constante,ha destacado que la ampliación de la esfera de privilegiose inmunidades de las personas mencionadas en el presenteartículo puede efectuarse no solamente mediante deci-siones del Estado receptor, sino también mediante acuer-dos internacionales concluidos entre los Estados intere-sados. Estos acuerdos ofrecen a menudo garantías deeste género, según la naturaleza del cometido de la misiónespecial.

Artículo 33. — Duración de los privilegios e inmunidades

1. El jefe, los miembros y el personal de la misiónespecial? así como sus familiares, gozarán en el territorio

del Estado receptor de facilidades, privilegios e inmuni-dades desde el momento en que entren en ese territoriopara cumplir el cometido de la misión especial o. si seencuentran ya en tal territorio, desde que su nombra-miento como miembros de la misión especial haya sidonotificado al Ministerio de Relaciones Exteriores.

2. El goce de tales facilidades, privilegios e inmunidadescesará en el momento en que salgan del territorio delEstado receptor, al terminar sus funciones en la misiónespecial o al finalizar las actividades de ésta.

Comentario

1) Se trata esencialmente del texto abreviado del ar-tículo 39 de la Convención de Viena sobre RelacionesDiplomáticas. Por consiguiente huelga todo comentario.

Artículo 34. — Fallecimiento del jefe o de un miembrode la misión especial o de un miembro de su personal

1. En caso de fallecimiento del jefe o de un miembrode la misión especial o de un miembro de su personalque no sea nacional ni residente permanente del Estadoreceptor, este Estado estará obligado a permitir el trasladode sus restos mortales al Estado que envía o un entierrodigno en su propio territorio, según elija la familia o elrepresentante del Estado que envía. Facilitará tambiénla reunión de los bienes muebles del fallecido, los entre-gará al representante de la familia o del Estado que envía,y dará autorización para exportarlos sin obstáculos.

2. Esta disposición se aplicará también en caso de falle-cimiento de un familiar del jefe o de un miembro de lamisión especial o de un miembro de su personal, quehaya sido autorizado a acompañarle en el territorio delEstado receptor.

Comentario

Se trata simplemente del texto abreviado de los párra-fos 3 y 4 del artículo 39 de la Convención de Viena sobreRelaciones Diplomáticas; sólo contiene las disposicionesnecesarias para las misiones especiales que no poseanel mismo carácter que las misiones diplomáticas perma-nentes.

Artículo 35. — Goce de facilidades,privilegios e inmunidades

durante el tránsito por el territorio de un tercer Estado

1. Si el jefe o un miembro de la misión especial, o unmiembro de su personal, atraviesa el territorio o seencuentra en el territorio de un tercer Estado, que leha visado el pasaporte en caso de exigirse este requisito,para dirigirse al lugar en que ha de ejercer las funcionesasignadas a la misión especial o para regresar desde tallugar a su propio país, el tercer Estado le concederá lasinviolabilidades e inmunidades necesarias para facilitarleel tránsito sin obstáculos por su territorio. Esta reglaserá igualmente aplicable a los familiares que acompañenal jefe o al miembro de la misión especial o al miembrode su personal.

2. Durante su paso por el territorio del tercer Estado,gozarán del derecho a la inviolabilidad de la correspon-dencia oficial y de las otras comunicaciones en tránsito.

3. El tercer Estado únicamente estará obligado a cum-plir estas obligaciones cuando haya sido informado de


antemano, ya sea en la solicitud de visado o por notifi-cación, del cometido de la misión especial, y no se hayaopuesto al tránsito.4. Con sujeción a las condiciones del párrafo anterior,el Estado deberá ofrecer también las garantías e inmuni-dades necesarias al correo diplomático así como a lavalija diplomática en la que se transporte la correspon-dencia y demás comunicaciones oficiales en tránsito enambas direcciones, a fin de mantener el contacto entre lamisión especial y el gobierno del Estado que envía.5. Todas las disposiciones precedentes se aplicarántambién a las personas mencionadas en el párrafo 1de este artículo, a los correos diplomáticos y a las valijasdiplomáticas que se hallen en el territorio del tercer Estadoa causa de fuerza mayor.

Comentario

1) El texto que precede corresponde al del artículo 40de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomá-ticas. La diferencia consiste en que se deben concederfacilidades, privilegios e inmunidades en todos los casosal jefe y al personal de la misión diplomática ordinaria,mientras que el deber del tercer Estado se limita única-mente al caso en que no se oponga al tránsito de todala misión especial por su territorio.2) Un punto discutible es el de si el tercer Estado tienederecho a exigir aclaraciones en cuanto al cometido dela misión especial a la que concede libre tránsito por suterritorio. Se observa que el Estado que envía no dafrecuentemente explicación alguna sobre el objeto realde ese cometido y que el tercer Estado no debe obstacu-lizar las relaciones entre los otros Estados, cosa quepodría hacer si se considerase autorizado a enjuiciar elcometido de la misión especial.

Artículo 36. — Actividades profesionales

Mientras dure la misión especial, su jefe, miembrosy personal no ejercerán en el Estado receptor ningunaactividad profesional o comercial en provecho propio,y sólo podrán hacerlo en provecho del Estado que envíaen el caso de que el Estado receptor haya dado su consen-timiento previo.

Comentario

1) Esta disposición es análoga a la prevista en el ar-tículo 42 de la Convención de Viena sobre RelacionesDiplomáticas. Se diferencia de ésta en que exige, incluso

para una actividad profesional o comercial ejercida enprovecho del Estado que envía, el consentimiento previodel Estado receptor, ya que es muy frecuente que lasmisiones especiales aprovechen su permanencia en elterritorio del otro Estado para realizar determinadosnegocios en provecho de su propio Estado sin que elEstado receptor haya sido informado de ello previamente.No está justificado el argumento de que las misionespermanentes tampoco piden el consentimiento previo.Las misiones permanentes y su personal actúan dentrode límites más o menos establecidos, y siempre existela posibilidad de recurrir a una declaración de personanon grata. Las misiones especiales sólo están temporal-mente en el territorio del Estado receptor y, por consi-guiente, la sanción mencionada carecería para ellas detoda importancia efectiva.

Disposiciones generales y finales

El Relator Especial considera que se pueden adoptarlas siguientes disposiciones de carácter general de laConvención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas :

artículo 41 relativo a la observancia de las leyes yreglamentos del Estado receptor;

artículo 47 sobre la no discriminación.En cambio, hay ciertas disposiciones generales que

no pueden adoptarse, ya que no se pueden aplicarmutatis mutandis a las misiones especiales. Entre esasdisposiciones, el Relator Especial incluye las siguientes :

artículo 44 relativo a la retirada de la misión especialen caso de conflicto armado, ya que ciertas misionesespeciales actúan justamente en esos casos ;

artículo 45, sobre la situación en caso de ruptura derelaciones diplomáticas, ya que la existencia derelaciones diplomáticas no es condición indispen-sable para el envío y recepción de misiones especiales ;

la segunda hipótesis del artículo 45, es decir, si sepone término a la misión especial, ya que en estecaso la misión especial procede a su liquidacióny no se plantean las cuestiones previstas en losapartados a), tí) y c);

artículo 46, relativo a la protección de la misiónespecial por parte de un tercer Estado, ya que estacuestión tampoco se plantea.

En cuanto a las disposiciones finales (artículos 48 a 53),el Relator Especial considera conveniente adoptar lasdisposiciones de la Convención de Viena sobre RelacionesDiplomáticas.

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