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DOCUMENTOS APOYO DOCENTE N 15 Enero 2007

La Teora de la Descentralizacin Fiscal

Leonardo Letelier S.

Los Documentos de Apoyo Docente (DAD) son una Publicacin del Departamento de Gobierno y

Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile.

Los DAD tienen como objetivo poner a disposicin de la comunidad acadmica la experiencia

docente de los/as profesores/as del Instituto de Asuntos Pblicos.

Serie de Documentos de Apoyo Docente:

1. Discusin terica conceptual sobre la disciplina

2. Revisin bibliogrfica y exposicin de autores

3. Desarrollo de contenidos de los Programas de las Asignaturas

4. Propuesta de Ejercicios, Anlisis de Casos e Instrumentos Metodolgicos

Editora

Karina Doa Molina, Acadmica Instructora

Departamento de Gobierno y Gestin Pblica

INAP UNIVERSIDAD DE CHILE

Comit Editorial Sra. Vernica Figueroa

Sr. Thomas Griggs

Sr. Cristin Pliscoff

Sr. Ariel Ramrez

Asistente de Publicaciones

Diego Barra Traverso

Se autoriza la reproduccin total o parcial del material publicado, previa cita de la fuente.

Documentos de Apoyo Docente - N 15 - Enero - 2007

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DOCUMENTOS DE APOYO DOCENTE

LA TEORA DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL

Leonardo Letelier S.

PALABRAS CLAVES

DESCENTRALIZACIN FISCAL - ADMINISTRACIN PBLICA GOBIERNO LOCAL


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I. INTRODUCCIN.

Como en otros mbitos de las polticas pblicas, los argumentos tericos en

torno a los costos y beneficios de la Descentralizacin Fiscal (DF) no

permiten decir algo concluyente sobre el particular. Si pueden identificarse

dos grandes lneas argumentales, las cuales se insertan en el debate ms

amplio entre la visin del Estado como un dictador benevolente versus un

Leviatn. En ambos casos encontraremos beneficios y costos respecto

de los potenciales efectos de la descentralizacin.

En esencia puede afirmarse que si bien la discusin desarrollada a

continuacin posee mltiples dimensiones, ella tiene un eje articulador

central. Se trata del antiguo debate en torno a la mejor forma de permitir

la revelacin de preferencias en el marco de ciertos bienes pblicos que

por su naturaleza, podran ser provistos en forma mas eficiente a travs de

los niveles descentralizados de gobierno. No obstante que dichos bienes

han sido genricamente llamados bienes pblicos locales, no hay

consenso absoluto en torno a cules son y qu nivel de gobierno debiese

asumir la responsabilidad de proveerlos. Aspectos crticos del problema

siguen siendo dos. Por una parte, la misma capacidad de los residentes de

elegir entre los distintos proveedores (jurisdicciones) y de sancionar a sus

representantes polticos en la medida que estos no cumplan su mandato.

Por la otra, enfrentamos el antiguo dilema sobre la forma apropiada de

concebir al Estado.

Existen dos enfoques alternativos para comprender la gnesis del Estado

en su papel de asignador de recursos. Una vertiente de anlisis,

usualmente rotulada bajo el nombre de Finanzas Pblicas Normativas, se

caracteriza por suponer que el Estado, a travs del gobierno en ejercicio,


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es el fiel depositario del inters colectivo en aquellos problemas que la

sociedad no pueda resolver eficientemente por medio del mercado. El

Estado as entendido puede concebirse como un dictador benevolente

que representa los intereses superiores de la sociedad. En este enfoque se

asume implcitamente que las instituciones que definen al Estado estn

dadas exgenamente, no siendo la accin colectiva una problemtica

en s. Tanto la tradicin iniciada por Samuelson en su conocido aporte

sobre la teora de los bienes pblicos, como tambin la sntesis sobre la

Economa del Sector Pblico popularizada por Musgrave, se inscriben en

esta lnea. Atendiendo el supuesto de un Estado benevolente, este

enfoque define normas tendientes a optimizar la accin del Estado en el

mbito fiscal. Un enfoque alternativo es aquel suscrito por la Escuela de la

Eleccin Pblica, cuya ptica del Estado se basa en el supuesto de que

siendo ste el fruto de la accin colectiva desarrollada por individuos

diversos y optimizadores, este mismo Estado ser en s una amenaza para el

bien comn. Ella se expresa en un permanente conflicto entre el objetivo

de servir el propsito para el cual fue creado, y el afn de generar rentas

o beneficios en favor de aquellos que lo administran a travs del gobierno

en ejercicio. Esto ltimo supone concebir al Estado como un Leviatn,

monstruo impenitente que, siendo necesario para la supervivencia y

bienestar de la comunidad, engendra tambin el peligro de facilitar la

explotacin de los contribuyentes por la va de cobrar altos impuestos y

proveer servicios de mala calidad (Brenan y Buchanan, 1980).


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II. EL TEOREMA DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL DE OATES.

II.1 Definicin del Teorema.

Un punto de partida obligado en la teora sobre DF, es el conocido

Teorema de DF enunciado por Oates (1972). Sostiene este teorema que

el nivel de bienestar ser siempre al menos tan alto (y usualmente ms

alto), si los niveles de consumo (pblico) Pareto eficientes son provedos por

cada jurisdiccin independientemente, antes que un solo nivel uniforme de

consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual) (Oates

1972: 54).

Dado que cualquier hiptesis al respecto exige establecer supuestos en

torno al comportamiento de los Niveles Descentralizados de Gobierno

(NDG), diversas teoras pueden construirse en base al teorema. En este

aspecto, el teorema de Oates es un punto de referencia til como punto

de partida en el debate. ste asume que no existen externalidades entre

jurisdicciones y que no hay costos envueltos en un mayor grado de DF.

Como el mismo Oates seala (Oates, 1999), probablemente el desafo

menor para el teorema dice relacin con el supuesto de que el nivel

relevante de comparacin sea un nivel uniforme de consumo en todas las

jurisdicciones. Aunque esto no es necesariamente el caso en gobiernos

con un alto grado de centralizacin fiscal (Seabright, 1996), la

centralizacin favorecer probablemente una estructura mas homognea

de gasto pblico a travs de todo el pas.

El teorema enunciado debe entenderse como un referente respecto del

cual el mismo Oates ha discutido su validez bajo ciertas condiciones. Es

bueno volver la mirada a la analoga entre el concepto de un mercado


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competitivo, definido en base a un conjunto de supuestos muy restrictivos,

y la validez del teorema de DF, el cual descansa tambin en los dos

supuestos enunciados. En esencia, podramos decir que toda la literatura

terica sobre DF gira en torno a si tales dos supuestos son o no vlidos.

Como en todos los mbitos de la economa, la discusin acadmica sobre

el tema tiene un componente terico y uno emprico.

Asumamos por un momento que los dos supuestos enunciados se cumplen.

Qu nos garantiza la validez del teorema?. La respuesta descansa en la

hiptesis de que el conocimiento de las demandas y problemas prcticos

de los individuos solo se puede lograr en la medida que tengamos

suficiente cercana con quienes son los reales destinatarios de la accin

del Estado. Bajo las condiciones sealadas, la descentralizacin es un

camino en esa direccin. Si bien esta es la esencia del problema, los

factores especficos que inducen una mejor calidad de los servicios

pblicos bajo un esquema de mayor descentralizacin pueden ser

mltiples. Entre ellos se cuentan la propensin a innovar en las polticas

pblicas, el mayor grado de rendicin de cuentas o accountability de los

funcionarios pblicos, etc. A continuacin se discuten lo dos supuestos del

teorema de la DF de Oates.

II.2 Supuestos del Teorema de DF

Ausencia de Externalidades entre jurisdicciones.

La ausencia de externalidades en el caso que nos ocupa posee la misma

connotacin que aquella asignada en el marco de los bienes privados.

Hemos dicho que una de las fallas de mercado es precisamente el hecho


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de que parte de los beneficios (costos) del consumo o la produccin

privados no sea completamente internalizada por quienes la originan. Si

racionalizamos el comportamiento de los gobiernos locales (GLs) como

una forma privada de accin en el contexto de los bienes y servicios

pblicos genricamente definidos, encontraremos un evidente paralelo

entre el caso de los NDG y las externalidades entendidas como una falla

del mercado de bienes privados. En la medida que las polticas y

decisiones tomadas y/o realizadas a nivel descentralizado tengan efectos

(spillovers) positivos o negativos que excedan los lmites de aquella

jurisdiccin en la cual fueron originadas, ello provocar una tendencia a

que la sumatoria de las decisiones locales no coincida con el inters

colectivo a nivel nacional. La solucin a tal problema supone alguna forma

de centralizacin.

En el contexto internacional son muchos los ejemplos que permiten ilustrar

este punto. En esencia, puede decirse que la existencia de organismos

internacionales destinados a preservar la paz, promover el comercio y el

desarrollo de las naciones, coordinar esfuerzos para la conservacin del

medio ambiente, garantizar la fluidez del sistema de pagos internacional,

etc, son todas formas de centralizacin de ciertas polticas nacionales

cuyo efecto al interior de cada pas no agota su impacto al interior del

territorio definido como Estado Nacin. Por ejemplo, el deterioro ambiental

provocado por el uso de formas de energa o productos qumicos dainos

para la calidad del aire no solo compromete el bienestar de aquel pas

especfico en que dicha contaminacin se origina, sino que produce un

efecto negativo sobre todo el planeta. La preservacin de la paz mundial

tiene implicancias positivas que sin duda exceden el bienestar de las

naciones involucradas, no solo por las consecuencias econmicas de un

conflicto, sino tambin por el costo en vidas humanas y su efecto negativo


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en la opinin pblica mundial. Cualquier instancia de coordinacin que

tenga por objetivo internalizar el efecto de tales decisiones en el marco de

un organismo nico ya sea nacional o internacional- constituye en todos

estos casos un reconocimiento implcito al hecho de que la accin

descentralizada de cada pas actuando independientemente ser

conducente a un resultado sub ptimo desde el punto de vista

internacional.

La coordinacin mencionada anteriormente, y la consecuente renuncia a

la descentralizacin en su versin pura, es usualmente impugnada en base

a dos argumentos bsicos. El primero es que, de no mediar costos implcitos

en tal coordinacin, el acuerdo entre GLs puede alcanzarse

espontneamente. Ello es la esencia del llamado teorema de Coase. No

sera, por tanto, necesario forzar la centralizacin mas all de los lmites

expresados en forma espontnea por quienes estn directamente

involucrados en el problema. El segundo argumento es que la

centralizacin tambin tiene costos, los cuales se expresan en mayor

burocracia, un mayor peligro de un Estado tipo Leviatn con ms poder

para expropiar a los contribuyentes, y menor libertad para que los NDG

puedan decidir autnomamente sobre temas de su competencia.

Anlisis Grfico del Problema.

Hemos dicho que uno de los aspectos crticos del teorema de la DF, y por

esa va respecto de los potenciales efectos positivos de la DF, es la

existencia de efectos externos en las polticas ejecutadas y financiadas

descentralizadamente. Si bien algunos servicios, tales como, el alumbrado

pblico, la recoleccin de basura y otros semejantes son de beneficio casi


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exclusivo de los residentes de aquella jurisdiccin que los provee, ste no es

necesariamente el caso de diversas polticas de carcter social,

incluyendo en esta categora los programas de empleo o los servicios de

educacin y salud entre otros. Un mbito en el cual dicho fenmeno

puede llegar a ser muy relevante es en la esfera fiscal. Las decisiones

tomadas descentralizadamente en dicha materia pueden comprometer el

equilibrio a nivel nacional.

Tomando un ejemplo desarrollado por OSullivan (1993), supondremos que

para descubrir las preferencias colectivas debemos recurrir a un proceso

de elecciones mediante las cuales el votante mediano decidir entre las

opciones disponibles aquella que lo representa mejor. Este proceso se

desarrolla al interior de un rea metropolitana, en la cual coexisten tres

comunidades (A, B y C). En el marco del debate entre centralizacin versus

descentralizacin, la decisin colectiva que permite definir la demanda

del bien pblico (G) puede realizarse bajo dos escenarios alternativos. Uno

es que cada jurisdiccin en forma independiente y descentralizada, elija

sus propias autoridades, las cuales sern depositarias del mandato del

votante mediano local. sta ser la opcin descentralizada. La segunda

alternativa es que los GLs independientes se agrupen en una instancia

centralizada llamado gobierno metropolitano, el cual elegir una

autoridad comn. Si cada comunidad decide en forma independiente

sobre el gasto local, el resultado es aquel definido por la demanda privada

de cada jurisdiccin. Por su parte, si bien la opcin centralizada permitira

al gobierno metropolitano internalizar los efectos externos emanados de

las decisiones independientes de cada comunidad actuando por

separado, este tendr que proveer un nivel de G compatible con las

preferencias del votante mediano nacional, las cuales pueden diferir

sustancialmente de aquellas pertinentes para el votante mediano local.


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El problema en cuestin puede ilustrarse a travs del grfico 1. En l se

presenta la potencial dificultad en el logro de una ptima provisin de

plazas y jardines (G), bajo el supuesto de que dichos bienes pblicos

locales producen algn tipo de efecto externo positivo (externalidad

positiva) en beneficio de los residentes de las jurisdicciones vecinas. Si

suponemos que el beneficio marginal privado de la comunidad est

expresado en la funcin BMP, y que el costo marginal de cada unidad

adicional de bien pblico local es igual para todas las jurisdicciones

(CMg.G), el equilibrio privado de la comunidad A se encontrar en un nivel

GAp de gasto local en plazas y jardines. Los residentes de otras

comunidades que son beneficiados por dicho gasto reciben un subsidio

por un monto equivalente a AA por cada peso gastado en plazas y

jardines por la comunidad en cuestin, beneficio que no es internalizado

por quienes financian este gasto. En el caso particular de la comunidad A,

la diferencia entre el beneficio marginal privado (BMP) y el beneficio

marginal social (BMS), inducir una prdida social por una magnitud

equivalente al tringulo A0A1A2. El ptimo social se lograra entregando a

cada jurisdiccin un subsidio equivalente a la externalidad. Esto har que

la demanda percibida por las autoridades locales se traslade desde

BMp(A) hasta BMp(A), alterando el equilibrio desde un nivel de gasto GAP

(sub ptimo) hasta uno GAP (ptimo social). Lo propio suceder con las

comunidades B y C, cuyas respectivas demandas privadas y sociales se

presentan en el mismo grfico. En cada caso habr prdida social por un

monto equivalente a B0B1B2 y C0C1C2 si stas deciden su gasto en forma

descentralizada.


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Grfico 1

BMS (A) BMS (C) BMS (B)

La opcin centralizada implica la eleccin de un gobierno metropolitano

que encarne las preferencias del votante mediano nacional, las cuales son

conducentes a un gasto en plazas y jardines equivalente a G.CP.., superior

al preferido por la comunidad A, pero inferior al ptimo privado de la

comunidad C. El aspecto positivo de la administracin centralizada es que

ella supone la internalizacin de las externalidades entre comunidades y,

por lo tanto, el uso de la funcin de beneficio marginal social como

referente para la autoridad central. El aspecto negativo es que dicha

solucin genera una prdida de bienestar equivalente al diferencial entre

el gasto efectivo y el gasto ptimo de las comunidades A y C. En

consecuencia, el beneficio neto de centralizar la decisin de gasto

depende del balance entre la prdida de bienestar inducida por la

centralizacin, versus la prdida de bienestar resultante de las

externalidades entre jurisdicciones en un marco de descentralizacin.

BMP (A) BMP (B) BMP (C) B1

G.AP G.AS GBP GBS G.CP G.CS

Gasto Local en Plazas y Jardines

C.Mg. G.

Ao

A1

A2 B2 C2Bo Co

C1


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Cul de los dos costos ser mayor? Si las preferencias son muy diferentes

entre comunidades, la prdida asociada a la centralizacin puede ser

muy significativa. Los niveles de gasto preferidos en cada jurisdiccin sern

muy diversos y, por lo tanto, solo el votante mediano nacional (encarnado

por las preferencias de la comunidad B) alcanzar el ptimo. El votante

mediano en A obtendr un nivel de gasto muy por encima del ptimo,

sucediendo lo contrario en la comunidad C. Por el contrario, si las

preferencias son muy similares entre comunidades, el votante mediano

metropolitano (centralizado) ser probablemente conducente a una

situacin colectiva superior, puesto que las prdidas por concepto de

preferencias distintas en cuanto al gasto pblico se refiere sern ms que

compensadas por el beneficio resultante de la internalizacin de

externalidades en un marco de centralizacin.

No hay costos adicionales resultantes de administrar un sistema

descentralizado.

Ya hemos visto que en la economa poltica del problema existe un trade

off o conflicto- entre los costos emanados de la centralizacin versus

aquellos inherentes a la descentralizacin. Los costos referidos en la

seccin anterior son inherentes a la falta de coincidencia entre los costos

(beneficios) locales de las decisiones tomadas por la autoridad, y aquellos

percibidos desde la perspectiva del inters comn, entendido ste como

el fruto de las preferencias colectivas de todas las jurisdicciones en su

conjunto. Existe, sin embargo, otro tipo de costos, respecto del cual el

Oates hace explcita omisin suponiendo que no existen- a fin de


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preservar el carcter de referente del teorema. Este es el costo de

administrar un sistema descentralizado.

Si convenimos en que las externaliades ya referidas estarn

inevitablemente presentes, las jurisdicciones - actuando en forma

independiente - debern coordinarse entre si para optimizar el resultado

colectivo de sus decisiones individuales. No obstante la potencial

existencia de efectos externos a cada comunidad, existen instancias de

accin colectiva por parte de varias jurisdicciones actuando

independientemente en las cuales tambin cabe una negociacin entre

las partes. Este es, por ejemplo, el caso de la adquisicin de insumos y/o la

contratacin de algn servicio comn para varios GLs en forma

simultnea. En esta categora se inserta el problema de la recoleccin de

basura, la construccin de infraestructura pblica de uso comunitario y

otras reas de competencia local. La literatura econmica reconoce tal

dificultad como el problema de los costos de transaccin, el cual ser

creciente segn el nmero de jurisdicciones independientes envueltas en

una negociacin. Es interesante constatar que en algunos pases la accin

colectiva de los municipios en ciertas materias es obligatoria como es el

caso de Francia, mientras que en otros es voluntaria como en Chile. Tal

diferencia puede tener grandes consecuencias sobre el poder de

negociacin de los Gls con sus proveedores u otras empresas y, por lo

tanto, en los costos de tales servicios para los residentes.

Muy ligado al problema anterior encontramos el problema de las

economas de escala en la provisin de ciertos servicios locales. Fcil

resulta entender que ciertos servicios pblicos requieren grandes costos fijos

para poder operar, hecho que impone importantes economas de escala

en su funcionamiento. Este es el caso de las plantas de agua potable, los


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servicios sanitarios, la infraestructura vial y cierto tipo de transporte pblico.

No obstante que no siempre son los Gls los encargados de administrar tales

servicios, suele suceder que la misma administracin local exige cierto

tamao mnimo para ser eficiente desde el punto de vista social.

III. LAS NORMAS DE OATES SOBRE LA ASIGNACIN DE FUNCIONES.

Un tema obligado en la literatura tradicional de finanzas pblicas es la

referencia de a las tres funciones bsicas del Estado definidas por

Musgrave (1959). Una vez mas la obra clsica de Oates (1972) propone la

asignacin ptima de funciones en el marco de las categoras de

Musgrave. Oates rescata la idea de bien pblico y el concepto de

externalidad como aspectos centrales de su anlisis e intenta asignar las

referidas funciones a objeto de minimizar el costo emanado de las mismas

fallas, pero esta vez referidas al mbito de los bienes pblicos. Revisamos a

continuacin el caso de cada una de las tres funciones de Musgrave por

separado.

1) Asignacin de Recursos.

La existencia de bienes pblicos, externalidades, insuficiente informacin

de mercado, barreras de entrada, economas de escala y otros factores

similares son conducentes a una incompleta internalizacin de los

beneficios y/o costos en el consumo o la produccin. Ello produce lo que

tcnicamente reconocemos como una falla de mercado, en virtud de la

cual habr una ineficiente asignacin de recursos. sta ser provocada ya

sea por la incapacidad de los consumidores de revelar sus preferencias

(disponibilidad a pagar) o por decisiones de produccin reidas con el

ptimo social. Una primera tarea del Estado es rectificar este problema, ya


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sea por la va de financiar la produccin de bienes o servicios pblicos, o

mediante la elaboracin de normas escritas que permitan evitar la

existencia de monopolios o cualquier estructura no competitiva en los

mercados de bienes privados. Oates sostiene que esta funcin debe ser

idealmente ejercida por l o los niveles descentralizados, toda vez que

stos tienen ms informacin sobre las preferencias y particulares

circunstancias de los beneficiarios.

Cabe observar, sin embargo, que la funcin de asignacin admite diversas

formas de accin. Un aspecto del tema tiene que ver con el diseo de

normas especficas destinadas a evitar estructuras no competitivas en el

mercado de bienes privados. Si todos los niveles de gobierno disfrutan por

igual de los beneficios de tener mercados competitivos, no existen razones

claras para que sean los niveles descentralizados y no el gobierno central

- quienes decidan sobre dichas normas. La evaluacin prctica sobre este

punto permite, sin embargo, establecer una clara diferencia entre la

experiencia de los pases federales versus los unitarios. Mientras que en los

primeros suele haber competencias normativas importantes en manos de

los niveles intermedios de gobierno, los pases unitarios exhiben una clara

centralizacin de esta funcin. Lo anterior debe entenderse como el

apego al principio, profundamente arraigado en la tradicin federal, de

que las preferencias distintas entre estados (provincias), dan

necesariamente lugar a diferencias en legislacin ambiental, normas

antimonopolio y otras semejantes. El problema es ciertamente distinto

cuando pensamos en la funcin de asignacin como responsable de

decidir sobre inversiones pblicas en infraestructura, o la provisin de

bienes y/o servicios pblicos locales tales como educacin, salud, vivienda

y otros en los cuales hay ciertamente recursos pblicos comprometidos. No

obstante que inevitablemente habr efectos externos entre jurisdicciones


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aun en el caso de estos bienes, la magnitud de tal externalidad ser

relativamente pequea respecto al caso de los bienes pblicos

nacionales.

Un referente alternativo es la hiptesis desarrollada por Stigler (1957). Este

autor plantea que el proceso de decisin del Estado debe expresarse al

nivel de gobierno ms bajo posible que sea consistente con los objetivos

de eficiencia distributiva y asignativa. La idea de consistencia, sin

embargo, pone de manifiesto segn el mismo autor- , la necesidad de

tener en consideracin las economas de escala envueltas en las diversas

funciones del estado, y las externalidades entre gobiernos locales

emanadas de beneficios o costos no internalizados por cada jurisdiccin

en forma individual. Se desprende de este argumento que la asignacin

competencial ptima deber examinarse en su mrito, lo cual supone

incorporar elementos ideosincrtios del bien o servicio pblico especfico

del cual hablamos.

2) Distribucin de Ingreso.

Es ampliamente reconocido en la literatura econmica que en ausencia (o

habiendo rectificado) las referidas fallas de mercado, este ltimo generar

lo que hemos reconocido como una asignacin econmicamente

eficiente de recursos. Este resultado no nos garantiza, sin embargo que la

distribucin del ingreso sea equitativa, entendido este concepto como

ptimo social sobre la materia. El logro de condiciones de equidad admite

tambin una interpretacin en el marco de los bienes pblicos. As como la

sociedad toda demandar un nivel de gasto pblico en educacin, salud,

infraestructura, proteccin, etc, as tambin desear tener una

determinada distribucin del ingreso, la cual probablemente no ser


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aquella inducida espontneamente por el mercado. En el supuesto que

una sociedad ms equitativa constituye un bien de caractersticas similares

a la utilidad experimentada por tener aire puro, y/o acceder al beneficio

de una ciudad ambientalmente limpia, as tambin valorar que nadie

dentro de una determinada comunidad sufra hambre o est privado de

satisfacer sus necesidades bsicas.

La solucin de mercado a tal problema es la caridad, la cual se manifiesta

a travs de instituciones privadas que canalizan el inters de las personas

por ayudar a quienes carecen de ingreso suficiente. Bajo el supuesto de

que la equidad es en si mismo un bien pblico ms, el esfuerzo colectivo

por resolver el problema ser sub ptimo si dejamos que los individuos

operen espontneamente en este mbito. Oates plantea que sera

inconveniente descentralizar esta funcin, puesto que la movilidad de los

potenciales beneficiarios de programas sociales, hara que los incentivos

emanados de destinar recursos hacia este objetivo seran sub ptimos. Lo

anterior en razn de que las jurisdicciones ms orientadas hacia programas

pblicos de carcter distributivo terminaran albergando ms residentes

con carencias sociales por efectos de la migracin desde las jurisdicciones

menos generosas. Lo anterior constituye una contradiccin en la lgica de

gobernar para mostrar resultados a los electores, hecho que se

contrapone con un esfuerzo activo de los niveles descentralizados de

gobiernos en beneficio de la equidad.

Cinco reflexiones de importancia pueden hacerse en torno a este punto.

La primera tiene que ver con el grado de movilidad de los residentes. Si

esta es pequea, los efectos no deseados de los flujos migratorios referidos

sern tambin pequeos y el problema de los efectos externos a la

jurisdiccin que ejecuta una funcin re distributiva no sern significativos


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(Pauly, 1973). La segunda es el reflejo de la esencia del pensamiento

liberal, y nos lleva a Von Hayek (1945), y su alusin al conocimiento

especfico sobre las circunstancias particulares de la realidad, la cual solo

cada jurisdiccin conoce en profundidad. La tercera es atribuible a

Gramlich (1993) y se refiere a la disponibilidad a pagar de los residentes

locales a favor de programas de gasto, financiados y ejecutados al interior

de su propia jurisdiccin y orientados a servir el objetivo de equidad.

Pudiera suceder que dicha generosidad fuese de tal intensidad, que

resultara eficiente admitir un cierto grado de diferenciacin entre

jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno. Es perfectamente factible

que si bien los residentes de ingresos ms altos de la comunidad A estn

dispuestos a favorecer con su aporte a quienes lo requieren dentro de la

misma comunidad A, no estn necesariamente dispuestos a hacerlo por

residentes de otras comunidades. Ello amerita que sea la propia

comunidad, a travs del gobierno local que la representa, la que debera

financiar y administrar esta re distribucin. El cuarto aspecto del problema

ha recibido poca atencin en la literatura del tema, no obstante su

evidente trascendencia. Se trata de la diferenciacin entre el

financiamiento de los programas sociales y la administracin de los mismos.

An cuando pueda haber fuertes razones para excluir a los niveles

descentralizados de responsabilidades en lo que al financiamiento de

programas distributivos se refiere, es menos claro que stos deban estar

ausentes de la administracin de los mismos. Dicha problemtica est

fuertemente ligada a la naturaleza de las transferencias entre niveles de

gobierno. Un quinto y ltimo aspecto es la inevitable interdependencia

entre las funciones de asignacin y de re distribucin de ingresos (Tresch,

1981). El ejemplo ms claro es probablemente aquel referido a la decisin

en materia de inversin realizada usualmente a nivel local. Aun cuando tal

decisin est formalmente desvinculada del propsito de mejorar la


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equidad dentro de la comunidad, ella siempre tendr un efecto re

distributivo. La opcin de construir un puente versus un colegio provocar

un claro efecto sobre el ingreso de los beneficiados y, por lo tanto, en la

distribucin local del ingreso. En esta medida, existir un grado inevitable

de superposicin entre tales funciones.

3) Estabilizacin Macroeconmica.

La importancia de esta funcin se basa en la necesidad de moderar el

ciclo econmico, el cual afecta el nivel de empleo de la economa, la

estabilidad del nivel de precios y el equilibrio de las cuentas externas. En el

supuesto de que la estabilidad macroeconmica es condicin necesaria

para garantizar un buen desempeo econmico general, nos

encontramos con un bien pblico qumicamente puro. De la misma forma

que no existe rivalidad en el beneficio de tal estabilidad, as tampoco

puede excluirse a quienes no pagan por ello.

Existen al menos dos mbitos en los cuales se manifiesta la accin del

Estado en esta materia. Uno es a travs de la poltica fiscal y el otro por

medio de la poltica monetaria. En cuanto a la accin de la poltica fiscal,

su efecto sobre la regulacin del ciclo econmico constituye una tradicin

introducida por Keynes y que progresivamente ha ido perdiendo

importancia en la poca de la globalizacin. En el contexto de una

economa cerrada, la poltica fiscal se expresa ya sea por medio del gasto

pblico, el cual estara llamado a compensar la falta de gasto privado, o

de alteraciones en la carga tributaria global, mecanismo que al menos

potencialmente puede afectar el ingreso disponible de las familias y por

esa va el gasto privado en consumo. Conocido es que en una economa

abierta, tal como es el modelo relevante en la mayora de los pases del


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mundo occidental, la poltica fiscal es solo efectiva en influir sobre la

demanda interna en la medida que exista tipo de cambio fijo. Sin

embargo, tanto la creciente implementacin del tipo de cambio variable,

como la conviccin de que en general el gasto pblico en exceso es una

amenaza el equilibrio fiscal, la opcin de dicha poltica ha sido

crecientemente abandonada a favor de normas destinadas a garantizar

el equilibrio fiscal. En contraposicin a la poltica fiscal, la poltica monetaria

acta sobre la demanda agregada mediante la variacin de las tasas de

inters, siendo este mecanismo slo pertinente bajo condiciones de tipo de

cambio flotante. Por lo anterior, el uso de la poltica monetaria a nivel

nacional se ha vuelto inoperativa en pases que han adherido a una

moneda nica (Unin Monetaria Europea), como tambin entre aquellos

que han adoptado una moneda extranjera como es el caso de la

dolarizacin (Ecuador, El Salvador).

Atendiendo a la condicin de bien pblico nacional inherente a la

estabilidad macroeconmica, Oates plantea que dicha funcin debiese

estar radicada en el nivel central, abstenindose los niveles

descentralizados de intervenir en decisiones fiscales y/o monetarias que

pudiesen tener impacto nacional. El argumento se basa en que las

acciones de estabilizacin que puedan ser adoptadas

descentralizadamente provocarn inevitablemente efectos externos a la

jurisdiccin especfica en que fueron adoptadas. As por ejemplo, si en el

marco de la Unin Monetaria Europea cada pas diferente tuviese su

poltica monetaria propia, ello hara que las decisiones locales (nivel

nacional) sobre la tasa de inters, atrajeran capitales financieros hacia

aquellos pases con la tasa ms alta, efecto que anulara el aumento en la

tasa local a travs del arbitraje automtico de las tasas de inters al

interior de la federacin. Este mismo ejemplo es extensible a un pas


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especfico, en que ninguna regin, provincia o estado en toda la nacin,

podra en efecto imponer su propia tasa de inters al resto del pas.

En la esfera tributaria tendremos una dificultad similar, dependiendo de la

magnitud del problema, del grado de movilidad de la base imponible y

del tipo de impuesto en cuestin. Hay fuertes razones para pensar que el

impuesto al ingreso tendr efectos externos sobre las jurisdicciones vecinas,

toda vez que mayores impuestos locales inducirn migracin de los

contribuyente hacia jurisdicciones con menores tasas. Cabe, sin embargo,

distinguir entre el ingreso a las personas y aquel sobre las empresas.

Probablemente es en este ltimo caso en que la centralizacin del cobro y

diseo del tributo deba estar ms centralizado. El ingreso de las familias

estar menos expuesto al fenmeno de la migracin. Una reflexin

parecida amerita el caso a los impuestos indirectos y el impuesto a la

propiedad, el cual es tradicionalmente dominado por los gobiernos

locales.

Una hiptesis comnmente citada en contra de la autonoma fiscal

ejercida descentralizadamente, es el riesgo de sobre endeudamiento y la

prdida de disciplina fiscal por parte de los GLs y/o provincias (estados). El

reciente colapso de la economa Argentina luego del abandono de la

poltica de convertibilidad en 2002 ha permitido reforzar esta hiptesis,

basada en el argumento de que en un contexto de autonoma fiscal las

provincias no poseen el compromiso poltico ni los incentivos necesarios

para respetar las metas de equilibrio fiscal establecidas a nivel federal. En

pases unitarios como Chile, el gobierno ha eludido la discusin en torno a

iniciativas descentralizadoras ms agresivas, argumentando que incluso

bajo las actuales condiciones de baja DF, los municipios suelen


22

endeudarse de hecho por la va de postergar el pago de sueldos a

funcionarios de su responsabilidad y/o no cumplir oportunamente con los

compromisos de proveedores. Si bien la baja magnitud de tales episodios

no ha representado un problema fiscal de alcance nacional, se especula

en torno a los efectos que un mayor grado de autonoma fiscal podra

tener en el equilibrio presupuestario del gobierno general. El eje central del

debate es la llamado fenmeno de riesgo moral, y la percepcin del

gobierno central como una instancia de garanta implcita a favor del

endeudamiento sub nacional.

El contra argumento a la presuncin general contraria a la

descentralizacin de la funcin de estabilizacin es el establecimiento de

reglas claras y efectivas respecto de la gestin de los NDG. La literatura

pertinente ha recogido este argumento en el concepto de instituciones

fuertes (Ter-Minassian, 1997). Estos es, reglas del juego bien establecidas y

que efectivamente se cumplan. En este contexto, la DF no debera ser un

problema en el mbito del equilibrio fiscal, en la medida que el gobierno

central no acte como aval y/o prestamista de ltima instancia de la

deuda local (provincial o estadual). La eficiente disciplina fiscal y alto

grado de DF en los casos de Estados Unidos, Canad y Alemania suelen

servir de referencia para fundamentar este argumento.

IV. LOS BIENES PBLICOS LOCALES.

La existencia de bienes pblicos bajo el contexto desarrollado por

Samuelson (1958), supone la imposibilidad de obtener una solucin de

mercado cuando no hay rivalidad en el consumo y las caractersticas del

bien o servicio transado impiden la exclusin de quienes no pagan. Ello es


23

conducente a la necesaria sustitucin del mercado por el proceso poltico.

Esta nica salida a la complicada cuestin de cmo permitir la revelacin

espontnea de las preferencias en cuanto al tipo, magnitud y forma de

financiamiento de los bienes pblicos puros, admite, sin embargo, una

excepcin en el caso de los llamados bienes pblicos locales, los cuales

constituyen el pilar bsico de la DF. Estos poseen dos diferencias centrales

con los bienes pblicos puros. La primera es que si bien sigue no habiendo

rivalidad en el uso de los mismos, ellos estn sujetos a potenciales costos de

congestin por parte de quienes los usan. La segunda es que si pueden ser

excluidos de su consumo quienes no pagan. Si reconocemos su existencia

como un elemento necesario en el logro de una asignacin Pareto

eficiente de recursos, habremos tambin reconocido la necesidad de que

el nivel de gobierno que administra dichos bienes tenga presupuesto

propio y autonoma para ejercer decisiones de gasto en el mbito de su

competencia. Presentaremos a continuacin y en orden cronolgico de

acuerdo a su aparicin en la literatura, los tres modelos mas citados en

torno a los bienes pblicos locales. Ellos son; el modelo de Tiebout, el

modelo de Buchanan y el modelo de Hirschman.

IV.1 El Modelo de Tiebout.

La analoga entre los mercados de bienes privados y los bienes pblicos

locales supone redefinir el problema en dos mbitos bsicos. Uno de ellos

es el hecho de que existen ciertos bienes pblicos cuyo grado de exclusin

en el consumo se encuentra ligado a la cercana geogrfica de los

potenciales beneficiarios con el proveedor de dicho bien. Una importante

aproximacin a este caso fue presentada en el conocido modelo de

Tiebout (1956), el cual distingue acertadamente entre los bienes pblicos

puros definidos por Samuleson, y aquellos bienes pblicos locales, que por


24

su naturaleza y tal como su propio nombre lo indica, generan beneficios

en un rea geogrfica limitada, la cul corresponde a solo un segmento

de toda la nacin. Tal puede ser el caso de la educacin pblica local, la

infraestructura vehicular, el alumbrado pblico, la recoleccin de basura y

toda la amplia variedad de servicios pblicos tpicamente administrados

por los niveles inferiores de gobierno. En todo este rango de servicios, los

residentes de una comunidad local son los principales beneficiarios. Un

segundo aspecto en el cual debemos diferenciar los bienes pblicos

nacionales de los bienes pblicos locales, es que en los primeros, el

consumidor no tiene opcin alguna que no sea el proceso poltico para

expresar sus preferencias. En los bienes pblicos locales, la posibilidad de

que los residentes y potenciales contribuyentes- migren entre

jurisdicciones, acta como un elemento facilitador de la competencia

entre gobiernos locales, cada uno de los cuales tratar de ofrecer la mejor

combinacin posible entre precio y calidad de sus servicios, para fines de

atraer a ms residentes. El precio ser la suma del cobro por estos servicios

ms los impuestos locales que estos residentes debern pagar a cambio

de vivir en dicha comunidad.

De lo anterior se desprende que si cada jurisdiccin acta

independientemente de las dems, de la misma forma en que lo hace un

productor de bienes privados en un mercado competitivo, cada productor

(gobierno local) optimizar la combinacin de servicios provistos as como

los impuestos y tarifas cobradas. Habr por consiguiente una industria de

bienes pblicos locales, constituida sta por el conjunto de jurisdicciones

locales que compiten entre s. El resultado colectivo ser ptimo, pues

todos oferentes estarn independientemente- comprometidos en el

esfuerzo de servir a su comunidad de la mejor forma posible. Lo anterior nos

lleva a la conclusin de que mientras mayor sea el margen de maniobra


25

de los gobiernos locales, mayor ser tambin la competencia entre

jurisdicciones y, por lo tanto, mejor tambin el servicio prestado a los

residentes. Tambin se desprende del modelo de Tiebout que la

competencia entre jurisdicciones conlleva la potencial especializacin de

las jurisdicciones en tipos diferentes de residentes. Habr gobiernos locales

cuyo tipo especfico de servicio est muy centrado en los requerimientos

de familias jvenes con nios. Habrn otros, mayoritariamente habitados

por residentes de la tercera edad, en los cuales este segmento de la

poblacin recibir los mayores beneficios. Los habr tambin aquellos

orientados hacia actividades productivas, las cuales podrn beneficiarse

de menores impuestos a las utilidades de las empresas.

Para entender el modelo de Tiebout a cabalidad es muy importante

reparar en tres supuestos bsicos que estn implcitos en las conclusiones

anteriores.

1) El gobierno representa genuinamente el inters colectivo: El modelo

asume que el Estado, administrado a nivel local por dicho nivel de

gobierno, es un representante fiel del inters colectivo de su

comunidad. Esto equivale a decir que tanto los representantes polticos

como los funcionarios encargados de administrar el Estado estn

ntimamente comprometidos con el bienestar de la comunidad en la

cual fueron elegidos y/o la funcin que les fue delegada en el cargo

que desempean (Letelier, 2003). Esto es un aspecto no menor del

problema, pues hace recaer al modelo de Tiebout en la tradicin de las

finanzas pblicas normativas. Una vez elegido el gobierno, sea local,

provincial, estadual o nacional, ste seguir las normas de poltica

econmica de acuerdo a las recomendaciones emanadas de la teora.


26

2) No hay externalidades entre jurisdicciones: El segundo supuesto es

que las acciones de cada gobierno local no generan externalidades

sobre las jurisdicciones aledaas. Aprovechando la analoga entre

los mercados privados de bienes y la interaccin entre jurisdicciones

locales de un mismo nivel de gobierno, este segundo supuesto se

constituye en una extensin natural de la exigencia de no rivalidad

en el consumo propia de los bienes privados (ver seccin III).

3) No hay costos de transaccin en cambiar la residencia entre

jurisdicciones. Esto equivale a decir que si una familia desea migrar

desde la jurisdiccin A a la B porque esta ltima le ofrece una

combinacin ms atractiva de precio versus calidad, dicho cambio

podr hacerse sin costos para esta familia. El supuesto as definido

debe interpretarse como perfecta movilidad de los residentes.

IV.2 El Modelo de Buchanan:

Puede sealarse que la teora de los clubes desarrollada por Buchanan

(1965) constituye una formalizacin de un elemento implcito en el modelo

de Tiebout. Esto es que, teniendo los individuos preferencias diversas en

cuanto a las caractersticas de aquellos bienes pblicos idealmente

provistos por su comunidad, habr factores de costo inherentes al tipo de

bien pblico local en cuestin, que inducirn diferencias en cuanto al

tamao de cada comunidad local (club), y al conjunto de otras

caractersticas propias de dicho bien.

En particular, el modelo de Buchanan presume que el costo total de la

provisin del bien colectivo posee un importante componente de costo

fijo, motivo por el cul el costo por habitante ir disminuyendo conforme


27

ms individuos se integran al club. Por otro lado, a mayor nmero de

socios, mayor ser tambin la congestin entre ellos. De lo anterior se sigue

que el nmero ptimo de miembros ser el resultado de un equilibrio

entre los beneficios de financiar el bien colectivo entre ms contribuyentes

y los costos de congestin emanados de un club con ms integrantes (ver

Anexo 2).

Inevitablemente el concepto de club as entendido tiende a confundirse

con la idea de club privado concebido para promover el contacto entre

individuos de similares caractersticas. Esto puede ser el caso de un

tradicional club deportivo, un partido poltico o cualquier otra forma de

club social. Si bien la idea de Buchanan sirve de marco para comprender

tambin estos casos, el modelo desarrollado ofrece una alternativa

concreta de racionalizar el problema de la revelacin de preferencias,

toda vez que los individuos pueden migrar entre clubes en la medida que

las condiciones prevalecientes en el club en que se encuentran no se

ajusten a su particular estructura de preferencias.

Fcil resulta asimilar el concepto de club definido en el contexto anterior, y

la importancia de las jurisdicciones locales concebidas como un rea

geogrfica en la cul los bienes pblicos all provistos, slo o

mayoritariamente - benefician a quienes habitan en dicha rea. An

cuando muchos de los beneficios estarn igualmente disponibles para

quienes pertenecen a otras jurisdicciones, debe entenderse que por

razones de distancia fsica, o incluso por impedimento explcito al acceso

de personas no pertenecientes al club, los bienes pblicos locales admiten

la posibilidad de exclusin en el consumo.


28

IV.3 El Modelo de Hirschman:

Inserto tambin en la hiptesis de que la revelacin de preferencias puede

manifestarse eficientemente por un mecanismo alternativo al mercado,

Hirschman (1970) plantea su conocido modelo del voto con el pie. La

cuestin central sigue siendo el grado de orientacin a la comunidad

susceptible de observar en la provisin de un servicio por parte del

gobierno local. Entenderemos que dicho grado ser a su vez el fruto de la

capacidad que esta misma comunidad tenga de exigir resultados por

parte de sus representantes, penalizando las acciones incorrectas y/o

premiando a los representantes que exhiban un buen desempeo. La

cuestin central es como podemos exigir rendicin de cuentas a las

autoridades.

Habra dos caminos alternativos y usualmente excluyentes- para

profundizar el grado de rendicin de cuentas as definido. Uno de ellos es

la provisin de mecanismos de control social sobre el desempeo de los

proveedores. En la concepcin de Hirschman, la profundidad con que

opera este mecanismo depende de la capacidad de expresar con la voz

(voice) las demandas de la comunidad. En el mercado de bienes

privados, lo anterior supone asignar un papel primordial a las asociaciones

de consumidores y al papel regulador del Estado sobre la calidad y

funcionamiento de los oferentes. En la esfera de los servicios pblicos,

mayor grado de voice est asociado a un ejercicio fuerte de la Contralora

General de la Repblica, a la existencia de normas que regulen y

condicionen la accin de los proveedores y consecuentemente, a un

menor grado de autonoma de estos ltimos frente a sus clientes. As

entendida, la concesin de voice suele ser propugnada por quienes no


29

confan o confan poco- en el mercado como asignador eficiente de los

recursos.

Una opcin en la direccin opuesta es el uso del voto con el pie, o

mecanismo de exit. En el marco de esta alternativa los proveedores deben

competir por sus clientes, siendo premiados por estos en la medida que

sean ejecutores eficientes de su funcin. El inters de este mecanismo

radica en la confianza de que los mismos usuarios, por la va de su propia

eleccin en beneficio de un proveedor especfico, sern capaces de

distinguir un buen servicio de uno malo. Un aspecto crucial de esta opcin,

es el grado de movilidad de los usuarios entre proveedores alternativos o

dicho en otros trminos, la capacidad de desplazamiento de los individuos

entre las opciones disponibles. Dicho aspecto del problema descansa

crticamente en los llamados costos de transaccin inherentes al

abandono de un proveedor ineficiente en beneficio de uno mejor. Si el

contrato pactado entre el usuario y el productor puede deshacerse y

volverse a realizar con otro productor sin dificultad alguna, el costo de

transaccin ser igual a cero, pudiendo as funcionar el mecanismo de

salida (exit) eficientemente.

V. LOS BENEFICIOS DE LA DF.

El propsito de esta seccin es sintetizar las hiptesis relevantes en torno a

los beneficios de la DF. Dos aspectos en comn tienen las hiptesis

presentadas. El primero es que estn inspiradas en el propsito de mejorar

la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido sto como la

provisin de servicios pblicos locales de mejor calidad y menor costo para

los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implcitos en la


30

descentralizacin, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los polticos y

funcionarios pblicos de los NDG.

El segundo aspecto en comn es que, bajo el reconocimiento de que una

estructura competitiva de provisin de bienes privados es conducente a

una situacin ptima para quienes adquieren un producto o servicio, todos

los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha

estructura y el conjunto de los NDG operando autnomamente. En

esencia, podramos decir que si la DF tiene algn impacto positivo sobre el

buen desempeo del Estado, ello es el fruto de que podemos asimilar su

estructura organizativa al marco general del modelo competitivo.

Habiendo reconocido este punto es, sin embargo, pertinente distinguir

aspectos especficos en dicho planteamiento general. Para fines

expositivos y pedaggicos se ha preferido separar la idea de competencia

como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma

competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se

desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la

discusin en torno al problema de la informacin, el tema de la innovacin

y la imposicin de una restriccin presupuestaria dura son un sub

producto de la competencia entre jurisdicciones, la literatura acadmica

las ha tratado como tpicos independientes.

V.1 El problema de la informacin.

El primer y ms popular de los argumentos a favor de la DF (ampliamente

definida), es aquel segn el cual los funcionarios de los GLs y los

representantes locales elegidos por la comunidad tienen ventajas de

informacin en torno a las caractersticas y necesidades particulares de su


31

comunidad. Al estar ms cerca de los problemas del ciudadano comn,

stos se hallarn en una posicin privilegiada para interpretar y recoger las

demandas de su jurisdiccin. El corolario obvio de esta hiptesis, es que un

mayor grado de descentralizacin conlleva una administracin ms

eficiente de los NDG. No obstante que este punto ha sido recogido por

diversos trabajos tericos sobre el tema, su origen se remonta al artculo

seminal de Von Hayek (1945). ste sostiene que uno de los principales

problemas de la sociedad es el uso eficiente de informacin

inicialmente dispersa entre todas las personas (Hayek, 1945: 520). Un

aspecto clave en la solucin a tan fundamental problema, estara en

alguna forma de descentralizacin. Solo de esa forma podremos

asegurar que el conocimiento de las particulares circunstancias de tiempo

y lugar ser apropiadamente utilizado (Hayek, 1945: 524).

Aunque la preocupacin de Von Hayek est focalizada en el

funcionamiento del sistema de precios como un mecanismo eficiente de

asignar recursos, su argumento puede ser fcilmente extrapolado al caso

de la DF. El conocimiento y/o informacin relevante puede tambin estar

dispersa entre jurisdicciones, y entorpecer la eficiente asignacin de los

recursos pblicos. Diversas polticas locales en la esfera de la educacin, la

salud, la seguridad, y otros mbitos de la vida comunitaria, requieren un

ingrediente de conocimiento del entorno local para que stas sean

eficientemente implementadas. Los servicios pblicos antes mencionados

son tpicamente locales, en el sentido de que su mbito de beneficios

alcanza casi exclusivamente a la poblacin que habita en un rea

geogrfica delimitada. Cabe suponer que as como las comunidades

locales habitadas por individuos de mayor edad requerirn atenciones

especiales en materia de salud, de igual forma las familias jvenes con

nios demandarn ms y mejores colegios. Inevitablemente, los factores


32

idiosincrsicos propios de cada localidad irn dando forma al espectro de

servicios que cada gobierno local pondr a disposicin de los habitantes.

La percepcin de tales particularidades ser inevitablemente mas difcil de

recoger desde el centro del gobierno, que mediante la gestin directa de

quienes ejecutan las polticas pblicas a nivel descentralizado.

Una versin posterior del mismo argumento, y en virtud de la cual se

aborda explcitamente el tema de la descentralizacin se puede encontrar

en el conocido ensayo de Stigler (1957). Este autor enfatiza que uno de los

papeles bsicos de los gobiernos locales es la identificacin precisa de las

preferencias colectivas, las cuales podra observar con mayor precisin en

virtud de su cercana con los mismos electores.

Es interesante constatar que el tema de la informacin y sus potenciales

efectos puede ser tambin abordado desde un ngulo alternativo. Mayor

descentralizacin implica tambin ms informacin usada

independientemente por los niveles inferiores de gobierno, a la vez que

menos informacin disponible para el nivel central. En la medida que los

GLs tienen acceso exclusivo a informacin sobre ingresos y gastos locales,

esto facilita la implementacin de compromisos crebles que permiten

preservar los derechos de propiedad de los GLs en el mbito tributario, a la

vez que previene la potencial apropiacin indebida de impuestos y la

intervencin indeseada por parte del gobierno central (Yingyi and

Weingast, 1997).


33

V.2 La analoga entre una firma competitiva y un Gobierno Local.

Un enfoque terico alternativo a favor de la DF, est basado en la

apropiada identificacin de la estructura de incentivos de que son objeto

los funcionarios pblicos segn el grado de descentralizacin del gobierno

en el cual estn sirviendo. Toda vez que la DF puede ser concebida como

una forma de privatizar en favor de los niveles descentralizados de

gobierno, algunas de las funciones desempeadas por el Gobierno Central

puede argumentarse que las similitudes entre el funcionamiento de una

estructura descentralizada de gobierno y el funcionamiento eficiente de

una industria competitiva, contribuyen a justificar la entrega de mas

autonoma a los NDG.

Siguiendo a Tirole (1994), cuatro similitudes bsicas deben identificadas.

Primero, debe considerarse que a diferencia del gobierno, las compaas

privadas tienen un claro mandato por parte de los propietarios. ste

consiste en maximizar el valor de la empresa, lo cual equivale a la

maximizacin de utilidades. Por su parte, el Gobierno Central tiene

mltiples metas y ninguna de ellas es claramente ms importante que las

otras. En la medida que los GLs se vuelven ms especializados en la

produccin de un espectro relativamente estrecho de servicios pblicos

locales, la DF provee una oportunidad de reproducir a nivel de gobierno

un estructura organizativa que opera en forma similar a la estructura

privada de organizacin de mercado. Vale decir, cada gobierno local,

encargado de funciones especficas fcilmente identificables por los

ciudadanos, permite un control ms cercano de la sociedad civil sobre los

gobernantes.


34

Un beneficio aun ms claro de la DF puede encontrarse en el segundo

punto mencionado por Tirole. ste dice relacin con la competencia entre

jurisdicciones, la cual ser vigorizada en la medida que mayor sea la

autonoma entre jurisdicciones. Una vez ms, esto profundiza las similitudes

de la DF con una estructura de mercado ms competitiva. Tirole seala

que puede haber competencia explcita entre organizaciones de

gobierno, as como puede haberla entre ciudades o Estados (Tirole, 1994:

5).

Cabe indicar que en el tema que nos ocupa, los beneficios y potenciales

efectos de dicha competencia han sido el foco central de una profusa

literatura terica. Mas especficamente, la argumentacin segn la cual es

siempre factible potenciar la calidad de los servicios entregados por medio

de garantizar al usuario alguna capacidad de abandonar a los

proveedores deficientes en beneficios de aquellos que ofrecen mejores

condiciones de precio y calidad (Hirschman 1970), provee un marco

terico que apunta en la misma direccin.

La tercera similitud puede encontrarse en lo que Tirole llama el problema

de la heterogeneidad en las preferencias de los agentes. Dado que los GLs

estn comprometidos con la administracin de los problemas y

necesidades comunales en sus diversas formas, ellos estn menos

expuestos, vis a vis el Gobierno Central, a cambios bruscos e impredecibles

en las preferencias del pblico local. Es muy probable que los votantes al

interior de los GLs tengan preferencias muy estables en torno a temas, tales

como, el alumbrado pblico, recoleccin de basura, seguridad

ciudadana, educacin, salud primaria, etc. Esto contrasta con la

probabilidad cierta de que el gobierno central se enfrente a un conjunto


35

ms inestable de preferencias en el mbito de la defensa nacional,

inflacin, desempleo, polticas sociales, etc. Dichos tpicos estarn

inevitablemente contaminados con factores ideolgicos y polticos

contingentes, los cuales sern conducentes a ciclos en las preferencias del

electorado y, por lo tanto, en el mandato de quienes ejecutan las polticas

de gobierno. Una vez ms, esto nos acerca al smil de la competencia

entre firmas privadas, cuyo propsito central estar ms claro cuanto ms

ntidamente se enfoquen en la direccin de maximizar utilidades.

La cuarta similitud se basa es lo que podramos denominar los beneficios

de la representacin apropiada y la dispersin de la propiedad. A

diferencia de una firma privada, donde el directorio desempea un papel

a nombre de los propietarios (accionistas), los funcionarios de gobierno

poseen una conexin vaga e imperfecta con los grupos representativos

del inters comn. Si bien los partidos polticos estn llamados a cumplir

este papel, sus incentivos suelen diferir de las preferencias de la

comunidad. El paralelo con la DF viene dado por el grado de

accountability a que estn expuestos los representantes locales en el

desempeo de sus funciones. Se ha argumentado que la descentralizacin

(genricamente hablando), puede tener importantes ventajas en el grado

de control de los votantes sobre sus representantes.

El mismo problema puede ser referido en el marco del conocido modelo

del agente-principal. Mientras que el principal (votante medio /

sociedad civil) ha favorecido una opcin poltica encarnada en un

gobierno especfico (agente), este mismo votante tiene escasos e

imperfectos mecanismos para garantizar el cumplimiento de este mandato

a nivel del gobierno general. Este mismo control es, sin embargo, ms


36

fcilmente enforzable a nivel local, en que los alcances de la funcin de

gobierno son ms ntidamente observados y el control directo de la

ciudadana se puede ejercer con ms fuerza.

V.3 El argumento de la innovacin.

El debate acadmico norteamericano sobre federalismo ha elaborado un

interesante argumento en favor de la descentralizacin. ste se basa en la

hiptesis de que la autonoma fiscal y administrativa a nivel local y/o

estadual (provincial) tiende a promover polticas pblicas ms innovadoras

en sus respectivos mbitos de competencia. En el caso de un Estado

Federal, Rose-Ackerman (1980) distingue tres canales a travs de los cuales

dicha estructura institucional, que en trminos genricos puede concebirse

como el caso extremo de DF1, podr efectivamente inducir una mayor

grado de innovacin.

El primero dice relacin con los potenciales beneficios que los polticos

pueden derivar de su gestin a nivel local (estadual / provincial), en la

medida que sta sea vista como reflejo de sus potencialidades en esferas

superiores de gobierno. Dicho beneficio es un incentivo en favor de

polticas pblicas ms riesgosas y de mayor retorno en la esfera electoral. El

segundo canal es que el mismo incentivo sealado, tender a estimular la

competencia entre polticos a nivel local, lo cul har que el gobierno

local de turno se sienta menos seguro respecto de su reeleccin,

estimulando una vez ms la implementacin de polticas innovadoras y

1 No obstante el hecho que por lo general los Estados Federales poseen un grado significativamente mayor de autonoma en los NDG, existe una gran variedad de casos entre este grupo de pases, existiendo incluso pases unitarios que en trminos prcticos son mas descentralizados que algunos pases federales.


37

riesgosas. Finalmente, mayor autonoma en la administracin local

(provincial / estadual) sumada a la factibilidad de acceder a la

representacin poltica de niveles superiores de gobierno, es en si misma

una oportunidad para los polticos y funcionarios locales de desarrollar

proyectos innovativos que tambin puedan ser de beneficio para otras

jurisdicciones.

Cabe sealar que la esfera de la educacin, especialmente en los niveles

bsico y medio, es un campo frtil para experimentar esta innovacin. En

el anlisis de pases especficos, es fcil constatar interesantes diferencia en

cuanto al objetivo implcito de facilitar la innovacin mediante diseos

alternativos de la estructura de transferencias desde el nivel central a los

colegios y/o el tipo de administracin a que se encuentran sometidos los

establecimientos.

V.4. La analoga entre una estructura de mercado competitivo y la DF.

El tema de los beneficios derivados de la potencial competencia entre

jurisdicciones merece ser tratado como una faceta independiente en el

conjunto de beneficios de la DF. Al menos implcitamente, ste ha sido el

aspecto central de los modelos ms conocidos de DF. Mas

concretamente, as como diversos aspectos ya mencionados de la

descentralizacin agudizan su analoga con una industria competitiva, as

tambin la misma DF posee similitudes interesantes con el funcionamiento

de un mercado en el cual convergen numerosos oferentes. La hiptesis

central en este caso es que la DF profundizar la competencia entre

jurisdicciones, y a travs de la misma, mejorar la eficiencia del gobierno

en la provisin de bienes pblicos locales. Al menos tres modelos de


38

competencia entre jurisdicciones permiten ilustrar la importancia de este

punto.

Uno es el modelo propuesto por Tiebout (1956), en el cual la competencia

es incorporada mediante el supuesto de movilidad de los ciudadanos

entre jurisdicciones. En la medida que los GLs puedan ofrecer un paquete

de beneficios fiscales atractivo para los habitantes efectivos y potenciales

de un particular nivel descentralizado de gobierno, las jurisdicciones

independientes competirn para que ms contribuyentes puedan

incorporarse a su territorio. En este caso, el mecanismo global de

competencia descansa en el supuesto de que las personas y las firmas-

pueden fcilmente cambiar su lugar de residencia, optando por aquella

ms conveniente desde la perspectiva de la calidad y el costo de los

servicios pblicos disponibles. La oferta de bienes pblicos locales, estar

sujeta a las mismas condiciones de un mercado competitivo en el cual se

transan bienes privados.

Cabe agregar que el argumento de Tiebout est referido a la

competencia horizontal entre niveles de gobierno. Una segunda

interpretacin del mismo fenmeno es aquella descrita por Breton (1998)

en virtud de la cual una organizacin descentralizada de gobierno,

permitira simultneamente la competencia entre jurisdicciones de un

mismo nivel de gobierno (competencia horizontal), como aquella entre

niveles diferentes de gobierno (competencia vertical). Un aspecto clave

en la visin de Breton es el grado en el cual las economas de escala en la

produccin de bienes pblicos pueden ser debidamente explotadas. Esto

puede ser logrado espontneamente al permitir que la capacidad de los

NDG de ajustar su rango de funciones, favorezca un mejor


39

aprovechamiento de las capacidades inherentes a cada nivel de

gobierno. El esfuerzo natural de cada jurisdiccin de obtener rentas

polticas en beneficio de la administracin en ejercicio llevar

automticamente, en un contexto descentralizado, a un conjunto de

arreglos institucionales conducentes a la minimizacin los costos en la

provisin de bienes pblicos. Dado que este resultado ptimo estar

restringido por las dificultades de coordinar dicho arreglo entre

jurisdicciones, Breton argumenta en favor de una constitucin federal que

pueda garantizar la autonoma de los NDG.

La factibilidad de una competencia horizontal y vertical simultnea entre

jurisdicciones vuelve, sin embargo, menos claro el mecanismo de voto

con el pie planteado por Tiebout. La opcin de un residente en busca de

aquella jurisdiccin que ofrezca una combinacin ptima de servicios y

costos se ver entorpecida por la necesidad de evaluar conjuntamente los

mritos de varias unidades de gobierno que habitualmente se superponen

en un mismo territorio. El argumento de Breton puede ser, sin embargo,

rescatado, suponiendo que los residentes comparan el desempeo de su

propia jurisdiccin con el estndar de un referente constituido por una

jurisdiccin alternativa. En esta concepcin del mecanismo de

competencia, los votantes locales pueden evaluar con objetividad el

desempeo de su propia jurisdiccin, sin que esto les exija informarse

respecto del conjunto de los GLs que constituyen un mismo nivel de

gobierno.

Un tercer enfoque es aquel popularizado por Brennan and Buchanan

(1980) en el marco de la escuela de la eleccin pblica. La premisa bsica

de este enfoque es que el gobierno acta de hecho como una


40

maquinaria generadora de rentas a favor de quienes lo administran. Esto

se manifiesta en la forma de una carga tributaria excesiva, fruto a su vez

de la capacidad del gobierno central de actuar monoplicamente en su

papel de recolector de impuestos. El resultado ser una carga tributaria

excesiva y un tamao del Estado por encima del ptimo. Al igual que en

un mercado de bienes privados, slo la competencia entre jurisdicciones

puede reducir o eventualmente eliminar dichas rentas (tributos),

optimizando el tamao del gobierno e induciendo una solucin colectiva

ptima. sta ser el resultado de un menor poder de cobrar impuesto por

parte de los NDG, los cuales tienen que competir por los potenciales

contribuyentes ofreciendo combinaciones ms atractivas de calidad,

cantidad y costo (impuestos), de los bienes pblicos locales.

V.5 Ampliacin del rango de opciones disponibles para los electores.

Podramos asimilar esta ventaja de la descentralizacin al paralelo referido

antes con un mercado competitivo. Sin embargo, la connotacin de

mayor libertad individual asignada al hecho de poder optar por gobiernos

locales alternativos en un contexto descentralizado constituye un activo

poltico por si mismo. Al haber ms funciones delegadas en manos de los

niveles subnacionales, los electores vern profundizada su libertad, toda

vez que podrn elegir entre jurisdicciones con diversas caractersticas y

tipos de bienes y servicios pblicos locales. Complementariamente a los

beneficios de informacin derivados de la descentralizacin, Stigler (1957)

consagr este factor como un segundo y fundamental justificacin de los

gobiernos locales. La tradicin poltica americana sobre el particular es rica

en ejemplos que recogen este factor (Tresch, 1981). En particular, el

principio de que los electores puedan optar por diferentes formas de


41

gobiernos locales est presente en la doctrina de los derechos de los

estados presentada por ciertos polticos del sur con anterioridad a la

Guerra Civil.

V.6 La Restriccin Presupuestaria dura.

Cuando lo que est en juego es la implementacin de compromisos

consistentes y crebles por parte de la autoridad poltica, evitando por esa

va el sobre endeudamiento y el desequilibrio fiscal de los NDG, la

experiencia americana ha inspirado un argumento convincente a favor de

una efectiva DF. Dado que en USA no existen transferencias igualizadoras

entre Estados, y que ni el gobierno federal ni estadual garantizan ni

proporcionan apoyo financiero a los Estados y/o a los GLs que exhiben

sobre endeudamiento, los NDG estn restringidos en sus posibilidades de

gastar ms all de sus medios. En el caso de USA, los papeles de deuda de

los NDG son valorados en el mercado, y las jurisdicciones irresponsables en

el manejo fiscal, son penalizadas con precios ms bajos para dichos

papeles, y/o una tasa de inters ms alta para el acceso al crdito. Lo

anterior supone que tanto los estados (provincias) como los gobiernos

locales estarn sometidos a una disciplina de mercado en el manejo de

sus finanzas, hecho que los fuerza a mantener un comportamiento

responsable en materia de gasto (McKinnon, 1997).


42

VI. POTENCIALES EFECTOS NEGATIVOS SOBRE LA DF.

VI.1 La analoga entre mercado competitivo y DF.

Un primer e importante conjunto de crticas dice relacin con las

debilidades inherentes a la DF entendida en la ptica del modelo de

Tiebout, y mas genricamente, a la visin de que la interaccin entre GLs

puede racionalizarse en el mismo marco analtico de un mercado

competitivo. Aunque el modelo referido ha sido el blanco de un extenso

debate terico en torno a las condiciones de optimalidad subyacentes, a

continuacin se mencionan los cuatro puntos de mayor alcance prctico

en la materia.

1) El Problema de la Informacin.

De la mima forma que en un mercado competitivo de bienes privados, la

factibilidad de que la descentralizacin genere beneficios derivados de la

competencia entre jurisdicciones exige identificar los mecanismos a travs

de los cuales se disemina la informacin relevante entre los residentes

efectivos y potenciales para los efectos de penalizar a los competidores

(jurisdicciones) menos eficientes. Si tal requerimiento fuese un obstculo

importante, el mecanismo de competencia entre NDG contiene una

falla, que pondra en tela de juicio las conclusiones de Tiebout.

Una primera salida al problema consiste en suponer que la oposicin

poltica al gobierno en ejercicio y/o los medios de comunicacin, son

capaces de generar y proveer informacin igualmente oportuna y precisa


43

en torno al desempeo de todos los niveles de gobierno. Una segunda

salida consiste en suponer que en un contexto de mltiples GLs y

estaduales (provinciales), la existencia de una jurisdiccin de referencia o

benchmark- con la cual los residentes puedan comparar el desempeo

de su propia comunidad, constituye una solucin honorable a esta

aparente dificultad terica (Salmon, 1987). En esta lgica, no obstante que

los residentes no disponen de la capacidad de informarse sobre los costos

y los beneficios de vivir en cada distinta comunidad a la cual puedan

emigrar, ellos si tendrn un modelo de referencia considerado como

ptimo en el contexto de la realidad nacional.

2) El problema de la movilidad de los residentes entre jurisdicciones.

Un problema clave en este debate es el hecho de si la migracin de

individuos entre jurisdicciones es realmente sensible a los beneficios netos

implcitos en la combinacin de bienes, servicios e impuestos locales

ofrecidos por cada jurisdiccin, o si tales decisiones son ms bien fruto de

factores familiares y culturales ajenos al potencial aprovechamiento de

servicios pblicos locales eficientes y de bajo costo (Donahue 1997). Aun si

convenimos en la hiptesis de que tal movilidad es baja, se puede

argumentar que aquello realmente valorado por los contribuyentes es el

beneficio neto de vivir en una determinada jurisdiccin. Si este fuera el

caso, todos los beneficios y costos, incluidas las dificultades de adaptacin

propias de la migracin, sern integralmente evaluados por quienes

consideran la posibilidad de ejercer su voto con el pie. En la medida que

los individuos atribuyan algn valor al buen funcionamiento del GL en el

cual residen, este mecanismo continuar siendo un incentivo para que los

NDG operen eficientemente.


44

3) Las externalidades entre jurisdicciones.

Pero incluso si estas contraindicaciones a la DF fueran obviadas, aun

persiste el hecho que el modelo de Tiebout desconoce por completo la

posible existencia de externalidades entre jurisdicciones. Estas pueden

entorpecer severamente el funcionamiento eficiente de localidades

fiscalmente independientes, llevando a una solucin no cooperativa

inferior al resultado alcanzable en el marco de una decisin comn

centralmente adoptada.

Podemos ilustrar el problema usando como ejemplo la provisin de

servicios de parques y jardines por parte de una jurisdiccin especfica. El

Grfio 2 muestra dos funciones de demanda. Una que llamaremos

Beneficio Marginal Privado del parque, emanada sta de la utilidad

generada por el servicio a los residentes locales. La otra ser la funcin de

Beneficio Marginal Social, la cual contiene la externalidad o efecto externo

en beneficio de residentes ajenos a la jurisdiccin proveedora de este

servicio. La diferencia vertical entre ambas funciones es la magnitud de la

externalidad referida. El equilibrio descentralizado ser el punto GA del

grfico, puesto que nuestro gobierno local solo internalizar el efecto sobre

sus propios residentes. La solucin socialmente ptima ser, sin embargo,

GB, punto en el cual se igualan el costo y el beneficio marginal social.


45

Grfico 2

Una faceta importante de este problema se refiere a sus alcances sobre la

recaudacin tributaria. Dado que los contribuyentes son mviles entre

jurisdicciones, cada GL estar tentado a reducir sistemticamente los

tributos locales, a fin de evitar que la base tributaria se contraiga por la va

de la emigracin de sus habitantes hacia localidades ms baratas o de

mayor beneficio neto para los residentes. Ello constituye una forma de

externalidad negativa de la jurisdiccin que reduce los impuestos sobre

aquella que ve mermada su propia capacidad de cobrar impuestos. Lo

anterior ser conducente al fenmeno conocido como guerra fiscal, en

virtud del cual seremos espectadores de una reduccin generalizada de

los impuestos a nivel nacional por debajo del ptimo. Lo que en la visin de

Brennan y Buchanan puede ser una situacin ptima, en la perspectiva de

este argumento puede llegar a generar un nivel sub ptimo de carga

tributaria (Gordon, 1983) y a una provisin por debajo del ptimo de los

bienes pblicos locales (Oates, 1972; Zodrow y Mieszkowski, 1986).

GA

A

Beneficio Marginal Privado (BMP)

Beneficio Marginal Social (BMs) B

Costo Marginal Social A

GB Gasto Local en Plazas y Jardines


46

No obstante que una solucin cooperativa del tipo concebida por Coase

puede tericamente- resolver este problema, los costos de transaccin

envueltos en ella pueden llegar a ser aun ms restrictivos y menos realistas

que el modelo de Tiebout en si mismo (Inman and Rubinfeld, 1997). En un

preclaro resumen de la literatura sobre el tema Oates (1999) reflexiona

sobre el potencial conflicto entre la competencia fiscal entre jurisdicciones

y la necesidad de introducir criterios de armonizacin con miras a

neutralizar la carrera hacia una carga tributaria sub-ptima. El

establecimiento de los referidos criterios ha sido la respuesta ms comn

ante la eventualidad de una competencia con efectos perversos. sta ha

sido, por ejemplo, la experiencia en Europa en la esfera ambiental, o la

definicin de una tasa tributaria mnima aceptable en el caso de las

provincias canadienses.

A esta misma categora de problemas pertenece la discusin en torno a la

conveniencia de transferir competencias en materia redistributiva y/o en la

esfera del manejo fiscal a los NDG. Dado que cada GL (estadual /

provincial) actuando en forma independiente solo tomar en

consideracin los costos (y beneficios) de sus decisiones sobre el territorio

local, omitirn el efecto externo (externalidad) de tales decisiones sobre

otras comunidades. Las polticas sociales locales afectarn tambin el

bienestar potencial de quienes residen en comunidades vecinas,

estimulando la migracin hacia las jurisdicciones ms generosas, y

desincentivando as el esfuerzo fiscal de cada GL por dichas polticas.

En lo sucesivo reconoceremos como DF, al grado de autonoma de los

niveles sub nacionales de gobierno en dos mbitos concretos: 1)


47

Financiamiento de los niveles subnacionales de gobierno, 2) Capacidad

de utilizar este financiamiento con plena autonoma. Se sigue de esta

definicin, que a mayor grado de DF, mejor ser tambin la asignacin de

recursos pblicos y mayor, por lo tanto, el grado de bienestar colectivo.

Dado que el gobierno en ejercicio es slo representativo de sus residentes,

los beneficios emanados del gasto en educacin realizados en A que

recaigan en individuos ajenos a la comunidad no sern internalizados por

quienes viven en A. En esta medida, el gobierno local en A se ver

desincentivado a gastar en educacin si es que tales externalidades

existen. De lo anterior se sigue que, mientras mayor sea la magnitud de las

externalidades referidas, menor ser tambin el gasto en educacin de

cada jurisdiccin. Si todos los gobiernos locales actan con la misma

lgica, el resultado global de todas las comunidades juntas ser un nivel

de gasto en educacin inferior al que la sociedad toda deseara tener a

nivel nacional.

El ejemplo anterior es fcilmente extensible al caso de las externalidades

negativas. La contaminacin del aire producida por fuentes fijas o

mviles al interior de la jurisdiccin A podra afectar negativamente el

bienestar de quienes residen en comunas cercanas. Si tales efectos

externos no son internalizados por quienes los producen, la comunidad A

har pocos esfuerzos por optimizar la magnitud de tales externalidades,

induciendo as una situacin sub ptima desde el punto de vista social.


48

4) La asignacin ptima de residentes entre comunidades.

Bajo el supuesto de que individuos con ingresos diferentes y preferencias

diversas en lo que a bienes pblicos locales se refiere, tendern

naturalmente a agruparse en clubes o comunidades de residentes

homogneos que operarn como las firmas individuales en una industria

competitiva, dos problemas bsicos podran enfrentarse. El primero es que

lo anterior requiere la libre entrada de nuevas comunidades sin obstculo

alguno, de igual forma que las firmas ingresan y se retiran de una industria

competitiva de bienes privados. Dicha condicin podra ser irrealista an

en pases en que las normas legales vigentes son ms permisivas en este

aspecto. La creacin de nuevas comunidades (GLs) constituye usualmente

un proceso ms lento y difcil que la mera creacin de nuevas firmas

productoras de bienes privados.

Sin embargo, an si este no fuera el caso, nos enfrentaremos a un segundo

obstculo, el cual es inherente a la creacin de muchas firmas. En un

mundo de numerosos individuos diversos, probablemente habrn grupos

que no obstante su tendencia a juntarse en comunidades que se ajusten a

su particular perfil de ingresos y preferencias, no llegarn a ser

suficientemente numerosos como para residir en un GL que pueda operar

a una escala de planta eficiente. Esto es, si convenimos que dicha

eficiencia se logra cuando alcanzamos el menor costo medio por unidad

producida, podran haber comunidades cuyo nmero de residentes sea

tan limitado que no permita alcanzar dicho ptimo.

La no viabilidad econmica de comunidades pequeas har que la

accin automtica del mercado sea conducente a la integracin de

l 20071019914 l letelier

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