RÉGIMEN DE

PROCEDIMIENTOS , ADMINISTRATIVOS

Ley 19.549

Decreto reglamentario l.7!>9/72,

texto ordenado .1.991 según reformas

introducidas por decreto JÍW3/9I

Con remisión al texto constitucional de 1994

Revisado y comentada por:

TOMÁS JIUTCIIINSON hir.7. por rnnr.iirnn d r l Suprrior Trilumnl d r Junl ír in de Tierrn drl l 7u»*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>¡.i (Ir In M f i p t B l T R t n r » dr Tirrrn d r l Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l n r por rntirnn" »lr- Drrrrlm AdtiiÍMÍ«linfivn rti I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm (I'IIA) y d r Mrrer.ho AdinÍHÍ«1rit1ivo I I ni ln Fnrnllnd d r Cirn<jn« Jnrídirm (UIVIjií Plntn). IVrtfr.üfir t í t t d i t t ' dr Drrrrlin AdmíniüIrnTfvn rn In* fnml t fMÍrs dr O r i r r j i i » dr |n> tinivr.míditdrs dr Hrlurmio, Arp¡e.nlÍHn dr In F.mpresn. y nnrionnlr* de Mn i" drl P I R I R y de I R Pnln^oinn. Dirrclor drl rtirn« (Ir pn«prndo rn Prrr.cli» Adroíiiínlrntivo rit In Unlvrr.«idnd í'.n 1 «llrn dr I . R I'lnfn.

5n adición actualizada y ampliada

aDDü E D I T O R I A L A S T R I Í A

D K A L F R F . O O Y R I C A R D O D I Í P A L M A

C I U D A D D I ! B U E N O S A I R F S

2 0 0 0

P R E F A C I O A L A Q U I N T A E D I C I Ó N

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra este libro (como se ve, ya no vivo de milagros; dependo de el los) .

Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted llegó hasta aquí leyendo, aproveche y cómprelo porque con el tiempo será un incunable ( ¡ ! ) .

Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina más importante y he dejado la misma estructura, y como estoy actualizando la obra mayor de este conjunto normativo, quizá sea también la última edición con estas características (aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una obra que se vende no debe alterarse, según las reglas del mercado, tan en­diosado por estos lares).

Con lo poco que queda, frente a mí, del quinto de los elementos a los que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las edi­ciones de este libro la escribí no porque lo hubiera querido, sino que lo hice, básica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Dcpal-ma, que insistió en incluirme en la colección Texto Legales Astrea. Bas­tante tiempo pasó desde entonces, y como Alfredo ya está retirado - gracias a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las cuestiones materiales - cómo será que hasta puede con un escocés-, pero menos caprichoso -por su juventud- a la hora de escuchar a los autores en las cuestiones de índole formal, tan importantes en una obra.

Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un texto escrito hace tiempo, por un Tomás ílutchinson que ya no soy, y como no vivo obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quizá debería replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia

8 1'kEÍ-ACIO A LA QUINTA EDICIÓN

ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando sobre el derecho y sus avalares.

Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -dere­cho, procedimiento, gobierno, e l e - tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de un monte, viendo allá abajo serpentear el río Olivia, custodiado por los espíritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta que no hube gustado el sabor de la Palagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa para mí su tranquilidad y su soledad, ni ima­giné lo que en esta tierra encomiaría ni lo que ella me enseñaría y con qué fuer/a habría de quedar grabada en mi espíritu. Pocas cosas hay tan deli­ciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difícil con­centrarme para presentar a usted lector este libro, que sólo se refiere al modesto, prosaico y práctico procedimiento administrativo.

Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administra­ción, he escrito las páginas que siguen tratando de ser útil a quien se gana la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con un mundo mejor.

liste extraño prólogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta dos máximas: que la imaginación consuela a los hombres üe lo que no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son.

Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos Aires) , si leyó hasta aquí, ya es parte de este libro y su opinión me importa. Por ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para ha­cer más úiil en próximas ediciones esta colaboración, que está hecha pen­sando en usted (e-mail: tomashut@hcHmail.com).

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos días del mes de mano del uño 2000.

T O M Á S H U T C I U N S O N

P R E F A C I O A L A P R I M E R A E D I C I Ó N

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido éxilo", y heme aquí escribiendo, una vez más, un texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la transgresión no fuera suficiente ¡nuevamente con Editorial Asnea!

Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no nació de mí, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que éstos su­pieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocés", encontré un gran número de justificativos (bendito el que inventó el porqué); por ejemplo: llegar, por su costo más accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de éste y de éstos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeño a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a mí mismo (como hacían los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del "mercado".

Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a fines de 199Ü. Su edición se demoró, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidió su publicación, llegó la "reforma" al regla­mento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, ade­cuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. También se actualizó la jurisprudencia.

Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la ley ( L N P A ) , el decreto de reforma del procedimiento administrativo ( R P A ) y el reglamento'de aquélla ( R L N P A ) .

El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo, es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revés de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo eñ dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un

10 PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIÓN

poco para adaptarme a Gracián: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario lógico: "lo malo si breve, menos malo".

Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos ad­ministrativos, de su reglamento y reforma". De allí que, en cierta medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "guía práctica". Su función justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y notas, contando con una bibliografía general y especial de la que he recogido ideas.

Ha sido escrirp en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa fue, al menos, la intención. Tal como ha sido concebido no pretende exhi­bir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrirá aquel principio que enseña que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobará que estaba bien desde el principio", lo que llevará a la editorial a propo­nerme una nueva edición.

Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión. Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayu­da a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber, debería ser un cálculo" (C . Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una opinión; sería necio no hacerlo cuando se está convencido del error.

, Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y principios de nuestra Constitución (arts. 14, 17, 18, 31 y cones.), no sólo porque aquél me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constitución que nos legaron "nues­tros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el que se sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, ésta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacqucs Atlali -presidente del Banco de Reconstrucción Europeo-). Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no puede cambiar las "bases" cuando le convenga.

Dueños Aires, diciembre de 1991.

T O M Á S H I I T C M I N S O N

Í N D I C E G E N E R A L

Prefacio a la quinta edición 7 Prefacio a la primera edición 9

I N T R O D U C C I Ó N

1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. 5. Relación entre el procedimiento y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. Ley nacio­nal de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Procedí miento técnico, b) Procedimiento de gestión, c) Procedimiento recursivo o de impugnación, d) Procedimiento sancionador. 10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasifi­cación, a) Iniciación, b) Curso del procedimiento. I I . Princi­pios del procedimiento administrativo, a) Garantías sustantivas. I) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantías adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impul­sión de oficio. 3) Principio de instrucción. 4) Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo, fi) Otros principios. 12. El procedimiento administrativo como garantía 29

L E Y 19.549

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

T Í T U L O I

P R O C E D I M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

Artículo 1" [ÁMBITO DE APLICACIÓN. REQUISITOS GENERALES: IMPUL­SIÓN F. INSTRUCCIÓN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y

12 ÍNDICIi GhNliRAl.

EFICACIA EN LOS TRÁMITES. ¡NFOKMALISMO. DÍAS Y IIOHAS IIÁlill.ES.

Los PLAZOS. INTERPOSICIÓN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTE­

RRUPCIÓN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIÓN DE RECURSOS. PÉRDIDA DE DE­

RECHO DEJADO DE USAR EN PU\Zü. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIEN­

TOS. DElllDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER OÍDO. DERECHO

A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS. DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA]

1. 1.a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. Ámbito

de aplicación. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento re­

ceptados expresamente eu la norma. 4. El tiempo en los actos

pioccdituentales. Importancia, a) Oías y horas hábiles, b) Plazos.

c) No perentoriedad, d) Obligatoriedad, e) Cómputo del plazo.

0 Plazo general, g) Prórroga, h) Interrupción, i) Suspensión,

j) Denuncia de ilegitimidad, k) Pérdida del derecho dejado de usar

en plazo. 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a)

Concepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del pro­

cedimiento. 1) Paralización del procedimiento imputable al intere­

sado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del inte­

resado. 4) Declaración de caducidad, c) Efectos. 1) En relación

al procedimiento. 2) En relación a los terceros interesados. 3) En

relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.

d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser

oído, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una

decisión fundada

Art. 2" [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAP­

TACIÓN DE LOS REGÍMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.

A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales.

2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. 3. Procedimien­

to administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad.

4. Supleloriedad. 5. Analogía. 6. Actuaciones reservadas y se­

cretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97

T Í T U L O I I

C O M P E T E N C I A D E L Ó R G A N O

Art. 3 ° - l . Concepto. 2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de

competencia, a) La especialización. b) El orden jerárquico. 4.

Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificación de la

competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio

funcional d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competencia,

a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley

expresa, d) Es de orden público. 7. Momento para determinar la

ÍNDICIi GliNl-KAL

competencia. 8. Transferencia. 9. Delegación, lü. Sustitución.

11. Avocación. 12. Características de estas técnicas

Art. 4" [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I. Consideraciones gene­

rales. 2. Relaciones inleiorgánicas. 3. , Relaciones interadmi-

nistralivas. a) Concepto, b) Régimen jurídico, c) Conflicto en­

tre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de

gobierno, d) Conflicto entre personas públicas estatales pertene­

cientes a distintas esferas de gobierno

Art. 5" [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] — 1. Generalidades. 2.

Declinatoria e inhibitoria. 3. Oportunidad para plantear la cuestión

de competencia

Art. 6O [RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.

Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusación. 3. Recu-

' sación. 4. Distintas clases de recusación, a) Recusación sin causa.

Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusación

con causa, c) Deber del agente recusado de informar sobre las cau­

sas alegadas, d) Decisión

T Í T U L O I I I

R E Q U I S I T O S E S E N C I A L E S

D E L A C T O A D M I N I S T R A T I V O

Art. T [COMPETENCIA. CAUSA. OISJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTI­

VACIÓN. FINALIDAD] - I . Preliminar. 2. Elementos del acto. 3.

Enumeración de los elementos esenciales del acto administrativo,

a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos, e)

Motivación, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y concesiones

Art. 8A '[FORMA] — 1. Concepto. 2. Requisitos. 3. Trascenden­

cia. 4. Clasificación

Art. 9" [ VÍAS DE HECHO] — 1. Preliminar. 2. Vía de hecho y vía de

derecho. 3. Vías de hecho administrativas. 4. Presupuestos de

las vías de hecho, a) Comportamiento material, b) Irregularidad

en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto adminis­

trativo, d) Atentado o lesión de una libertad pública o del derecho

de propiedad. 5. Consecuencias de la vía de hecho

Art. 10. [SILENCIO O AMUIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN] — 1. Con­

cepto. 2. Clases. 3. Silencio y ambigüedad. 4. Regulación.

5. El silencio como acto presumo. 6. El silencio como hecho.

7. Inactividad formal e inactividad material de la Administración.

8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos para

14 fNDIt.T. GF.NP.RAI.

que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11.

Demora de la Administración. 12. Iniciación y consumación del

silencio administrativo. 13. Resoluciones tardías, a) Conside­

raciones generales, b) Efectos de la resolución tardía, c) Carac­

teres de la decisión tardía frente al silencio positivo, d) La

resolución tardía y el silencio negativo

Art. 11. {EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIÓN y runi.icAcióN] - 1.

Publicación y notificación de los aclos administrativos. 2. Moli­

ficación. 3. kcquisilos. a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la

actividad. 4. Publicación. Consideraciones generales. 5. Mo-

' mentó en que entran en vigor las disposiciones publicadas. 6.

Fundamento y efectos de la publicación de actos generales sin conte­

nido normativo. 7. Perfección y eficacia de los aclos adminis­

trativos

Arf. 12. [PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - I. Caracteres del aclo administrativo. 2. Presunción de legitimi­

dad, a) Fundamentos. I) De orden sustancial. 2) De orden for­

mal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia y efectos. 3.

La obligatoriedad del acto. Ejccutividad. 4. Ejccutoriedad (au-

tolulela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifesta­

ciones de la ejecución de oficio. I) Coerción directa. 2) Coer­

ción indirecta. 3) Ejecución directa. 4) Ejecución subsidiaria.

5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y no-

minatividad. 7. Suspensión de los efectos del acto, a) Signifi­

cado de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obliga­

toriedad de la Administración. 2) Facultades de la Administración.

a} Interés público. b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta

Arl. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]-\. Consideraciones gene­

rales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. ¿En

qué consiste la retroactividad? 4. Distinción entre hechos y es­

tados de derecho. 5. Los derechos adquiridos. 6. Supuestos

en que se admite la retroactividad. a) Cuando se dictare en susli-

tución de otro revocado. 1) Revocación por razones de grave ile­

gitimidad originaria. 2) Revocación por razones de ilegitimidad

sobreviniente. b) Saneamiento del aclo administrativo, c) Apro­

bación del acto administrativo, d) Extinción del aclo adminis­

trativo que dispuso la revocación del aclo estable, c) Cuando fa­

voreciere al particular, f) Cuando, sin beneficiar al particular ni

perjudicar a terceros, no produce daño alguno, g) Retroactividad

por ley de orden público, h) Retroactividad pactada, i) Aclos

declarativos, j) Actos interpretativos, k) Acto aclaratorio. 7.

Efectos

I N O I C P . O F . N P . R A I .

Arl. 14. [NULIDAD]- \. El acto administrativo defectuoso. 2.

La infracción al ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Di­

ferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y

anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del órgano, b)

Violación de la ley aplicable (vicios en el objeto). I) Prohibido

por la ley. 2) Aclos de objeto imposible. 3) Violatorio de facul­

tades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisión, oscuridad. 5)

Violación de facultades discrecionales, c) Vicios en la causa. I)

Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurídica, d) Violación de la

finalidad, e) Violación de las formas cscncia.lcs. () Voluntad. I)

"Voluntad excluida" por "error esencial". 2) Dolo. 3) Simula­

ción. 4) Violencia Tísica o moral ejercida sobre el agente, g)

Motivación, h) Procedimiento. 1) Actos dictados prescindien­

do del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omi­

sión de un trámite esencial. 4) Requisitos para la actuación de. or­

ganismos colegiados

Arl. 15. \ANmJ\niLIDAll\ - I . Concepto. 2. Caracteres. 3. Las

infracciones determinantes de la anulabilidad. a) Incompetencia,

b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objclo. 4. Infrac­

ciones irrelevantes

Arl. 16. [INVALIDEZ DE CIÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.

Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condición.

3. Modo. 4. Plazo. 5. Otras cláusulas particulares: reservas de

revocación y rescate. 6. Invalidez de cláusulas accesorias

Arl. 17. [REVOCACIÓN DEL ACTO NULO] - \. Consideraciones gene­

rales. 2. Revocación del acto irregular. 3. Requisitos para ta

procedencia de la revocación, a) Ac lo unilateral, b) Acto indivi­

dual, c) Acto irregular, d) Sujeto, e) Acto firme y consentido.

4. La improcedencia de la revocación. 5. Suspensión del acto

que no puede ser revocado. (5. Interpretación

Arf. 1H. [REVOCACIÓNDFJ.ACTOREGUIAR) - \. Revocación del acto

regular. 2. Revocación por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4.

El acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocación

por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. 6. El siste­

ma de la ley de procedimientos administrativos. 7. Órgano com­

petente

Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIÓN. CONFIRMACIÓN] - I. Sa­

neamiento. Concepto y terminologías existentes. 2. La ratifica­

ción: carácter y efectos. 3. Forma del aclo ratificatorio. 4. La

confirmación. Concepto. 5. Diferencias con la ratificación. 6

Naturaleza y efectos de la confirmación

16 ÍND1C13 GENütlAL

Art. 20. [CONVERSIÓN] - 1. La conversión como medio de sanea­

miento. 2. Diferencias con la ratificación, confirmación, refor­

ma y renovación 144

Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distinción con la revo­

cación. 3. Condiciones para su procedencia. 4. Declaración de

caducidad 145

Art. 22. [REVISIÓN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordi­

nario de revisión. 2. Motivos de la revisión. 3. Plazo de inter­

posición. 4. Sustanciación y resolución. 5. Interpretación res­

trictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos 148

T Í T U L O I V

I M P U G N A C I Ó N J U D I C I A L

D E A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

Art. 23. - I. Consideraciones generales. 2. Impugnación de los

actos de alcance particular, a) Acto definitivo, b) Acto que agota

la vía administrativa. 1) Manera de producir el agotamiento de la

vía administrativa. 2) Agotamiento de la vía administrativa y prin­

cipio de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de la vía

administrativa, c) Acto asimilable a definitivo. 3. Silencio o am­

bigüedad. 4. Vías de hecho. 5. Consentimiento 152

Art. 24. - I. Impugnación de actos de alcance general. 2. Impug­

nación directa. 3. Requisitos para la procedencia de la impugna­

ción directa, a) Afectación al interesado en sus derechos subjeti­

vos, b) Afectación actual o potencial, c) Reclamo administrativo,

d) Resolución del reclamo. 4. Efectos de la impugnación direc­

ta. 5. Impugnación indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de

la impugnación indirecta. 8. Conclusión 155

Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUG­

NACIÓN (POR VÍA DE ACCIÓN O RECURSO)] - 1. Consideraciones ge­

nerales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnación de actos. 4.

Los "recursos judiciales". 5. Actos a los que no se aplica el pla­

zo del artículo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cómputo del plazo,

a) Comienzo del plazo, b) Días hábiles, c) Silencio de la Admi­

nistración d) Vías de hecho 160

Art. 26.-1. Transcurso del plazo para resolver sin que ia Adminis­

tración lo haga. 2. Precisiones, a) Acto que adquiere carácter de­

finitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos pre­

vistos en el artículo lü. c) El plazo de prescripción. 3. Excepción 166

Art. 27. [IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁR-

QUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores" actuando

ÍNOICli (JliNüUAL 17

como actores. 2. Plazos de prescripción, a) Actos nulos, de nu­

lidad absoluta, b) Actos anulables 168

Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN] - 1. Conside­

raciones generales. 2. Alcance del amparopor mora. 3. Con­

diciones de admisibilidad, a) Legitimación activa, b) Mora ad­

ministrativa. 4. Trámite, a) Pedido de informe, b) Legitimación

pasiva, c) Decisión final del juez, d) Recurribilidad de la deci­

sión. 5. Contra qué omisiones procede, a) Acto omitido, b)

i Órgano autor de la mota. 6. Normas aplicables. 7. Cos tas . . . 169

Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sancionatorio.

3. Apelación. 4. Procedimiento municipal 174

Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.]

1. Vías administrativas existentes. 2. ¿Contra qué comportamien­

tos de la Administración procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omi­

siones. 3. Legitimación. 4. Motivos de impugnación 175

Art. 31.-1. Término para interponerlo. 2. Órgano ante el cual se

interpone y órgano dccisor. 3. Requerimiento de pronto despa­

cho. 4. Interrupción del plazo para resolver. 5. Tratamiento

del reclamo, suspensión, interrupción o remisión de plazos. 6.

Formas, alcances y consecuencias de la decisión. 7. Plazo para

iniciar el juicio 178

Art. 3 2 . - 1 . Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de

oficio, b) Repetición de lo pagado al Estado, en virtud de una eje­

cución o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) Repe­

tición de ejecución. Reconvención. Juicio previo. 2) Repeti­

ción de gravámenes c) Reclamación de daños y perjuicios. Acción

de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por vía ordinaria,

d) Ritualismo inútil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los

entes descentralizados. 2. Excepciones por otras normas. 3.

Interpretación tle las excepciones. 4. Presentación de reclamos

innecesarios 181

D E C R E T O 1883/91 \

R E F O R M A D E P R O C E D I M I E N T O S

A D M I N I S T R A T I V O S .

O R D E N A M I E N T O D E L D E C R E T O 1759/72

R E F O R M A D E P R O C E D I M I E N T O S

A D M I N I S T R A T I V O S

Artículo 1" - 1. Análisis de la reforma 190

Art. 2" - I . Error conceptual. 2. Exclusión inexplicable 191

2. I l u l ch in tu j i . HA

18 fNDirr. GF.NF.RAI.

Art. 3" - I. Remisión 193

Art. 4" -]. Reemplazo. Error metodológico. 2. Alcance de la

norma. 3. Actos inherentes a la actividad privada. 4. Conclusión 193

Art. 5" - I . Procedimientos especiales. Su futuro. 2. Adaptación al régimen común 195

Art. 6" - I. Derogación del artículo 2" del decreto 9101/72. 2. Fundamentos 197

V

V S E C R E T A R Í A G E N E R A L

Art. 7" - I . Importancia de su creación 197

Art. 8" - 1 . Dotación transitoria. 2. Objetivos de la disposición 197

Art. 9" - I . Secretaría General: atribuciones. 2. Intervención de los jefes del área despacho 198

Art. 10. - I Direcciones de la Secretaría General. 2. Dirección de Información 199

Art. 11. - I. Inestabilidad del funcionario 201

C U M P L I M I E N T O D E P L A Z O S

Art. 12.-]. Automatización c informatización. 2. Objetivos 201

Art. 13. - 1 . Plazo de remisión 202

Art. 14.-]. Plazos para informes, notas y diligcncinmienlos 202

Art. 15.-]. Clase de actuaciones. 2. Diligenciamiento 203

Art. 16.-]. Responsabilidad. 2. Atribuciones y obl igaciones . . . 204

S I M P L I F I C A C I Ó N D E T R Á M I T E S

Art. 17.-]. Tramitación. 2. Sanciones 204

Art. 18.-]. Inexistencia de "pases". 2. Tramitación por dos unida­des ; 205

D E L E G A C I Ó N D E F A C U L T A D E S

Art. 19.-]. Principio general. 2. Dictado de normativas particulares 207

Art. 20.-]. Responsabilidad 208

ÍNDICE GF.NF.RAI. 19

R É G I M E N T R A N S I T O R I O

Art. 21. - I. Trámites iniciados con anterioridad, a) Trámite al que sólo le restaba dictar el acto definitivo, b) Trámites paralizados por causa imputable al interesado, c) Trámite paralizado por cau­sa imputable a la Administración, d) Trámites internos, e) Ex­clusión. 2. Firma de las resoluciones 208

Art. 22. - I. Responsabilidad. 2. Envío a la Secretaría General. . 211

Arl. 23.-]. Sanciones. 2. Informe ¿ I N ­

D I S P O S I C I O N E S G E N E R A L E S

Art. 24.-]. Aplicación , 213

Art. 25. [De forma) 213

D E C R E T O 1759/72

( T E X T O O R D E N A D O 1 9 9 1 )

iREGLAMENTO D E L A L E Y N A C I O N A L

D E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

T Í T U L O I

T R A M I T A C I Ó N D E L O S E X P E D I E N T E S .

I N T E R I N A D O S

Articula 1" [ÓRGANOS COMPETENTES] - I . Contenido y alcances del

precepto. 2. Competencia. Remisión. 3. Intervención de más

de un órgano

Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] — I . Caracteres de la Elución

administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerárquico y regla­

mentario

Art. 3" [INICIACIÓN DEL TRÁMITE. PARTE INTERESADA] - I. Inicio

del procedimiento. 2. Partes. 3. ¿Quiénes pueden ser parte en

el procedimiento? 4. Sustitución de partes. 5. Terceros, a) Cla­

ses. 1) Intervención voluntaria. 2) Intervención obligada, b)

20 Í N D I C E G E N E R A L

Efectos. 6. Legitimación, a) Derecho subjetivo, b) Interés le­

gitimo. 7. Partes y legitimación 219

Art. 4" [IMPULSIÓN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1.

Principio general 226

Art. 5" [DEBERES Y FACULTADES DEL ÓRGANO COMPETENTE] - 1. Di­

rección del procedimiento. 2. Tramitación de los expedientes por

orden. 3. Concentración. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia.

6. Procedimiento sumario de gestión 226

Art. 6" [FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1. Mantenimiento del orden

y decoro, a) Testado de términos, b) Exclusión de las audien­

cias, c) Llamado de atención o apercibimiento, d) Aplicación de

multas, e) Separación de apoderados. 2. Otras cuestiones! 3.

Agenies públicos 229

T Í T U L O I I

D E L O S E X P E D I E N T E S

Art. 7" [IDENTIFICACIÓN] - 1. El expediente administrativo. 2. For­

malidades del expediente. 3. identificación 231

Arl. 8" [COMPAGINACIÓN]-]. Cuerpos de los expedientes 234

Arl. 9" [FOLIATURA]- 1. Actuaciones que deben foliarse 235

Art. 10. [ANEXOS] - 1. Antecedentes voluminosos 235

Arl. 11.-]. Incorporación de expedientes 235

Arl. 12. [DESGLOSES]-]. Solución 236

Arl. 13. - I. Requisitos 236

Arl. 14. [OFICIOS Y COIABORACIÓN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA­

TIVAS]- 1. Introducción. 2. Datos o informes de terceros. 3.

Medios de requerimiento. 4. El auxilio de las restantes depen­

dencias administrativas. 5. No remisión del expediente 237

T Í T U L O I I I

E S C R I T O S . D O M I C I L I O .

D O C U M E N T O S . R E Q U I S I T O S

Art. 15. [FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-]. Introducción. 2.

Firma. 3. Redacción. 4. Medios telegráficos. 5. Omisión de

estos requisitos. 6. Anotaciones 238

Í N D I C E G I : N E R A L 21

Art. 16. [RECAUDOS] - 1. Identificación del interesado. 2. Enun­

ciación de los hechos. 3. Petición. 4. Prueba. 5. F i r m a . . . . 240

Art. 17. ]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1. Firma a ruego 242

Art. 18. [RATIFICACIÓN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]

1. Efectos. 2. Fallecimiento del interesado 242

Art. 19. [CONSTITUCIÓN DE DOMICILIO ESPECIAL] — 1. Generalidades

en torno del domicilio. Clases. 2. Domicilio general y domici­

lio especial. Distinción. Domici l io constituido. 3. La obliga­

ción legal 243

Art. 20. - l. Falta de constitución 245

Arl. 21. - 1. Efectos de la constitución del domicilio 246

Arl. 22. ]DOMICILIO REAL] - 1. Concepto de domicilio real o volun­

tario. 2. Efectos de la falta de denuncia 246

Arl. 23. [FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DE­

NUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanación de defectos 247

Art. 24. [PETICIONESMÚLTIPLES]- 1. Acumulación objetiva. Fun­

damento y propósito. 2. Oportunidad de la acumulación. 3. Pe­

ticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegación de la acu­

mulación. 5. Recursos 247

Art. 25. [PRESENTACIÓN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO]- 1. Carác­

ter escrito del procedimiento. 2. Presentación de los escritos.

3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un aclo se

ha cumplido o no dentro del término. 6. Oficina 249

Art. 26. [PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1. Actos de mero trámite.

2. Actos de mero trámite y actos inierlocutorios. 3. Actos pre­

paratorios y aclos de mero trámite 253

Art. 27. [DOCUMENTOS ACOMPAÑADOS] - 1. Alcance. 2. Formas de

presentación. 3. Reserva 255

Art. 28. [DOCUMENTOS DE EXTRAÑA JURISDICCIÓN LEGALIZADOS. TRA­

DUCCIÓN]-]. Formalidades 255

Arl. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1. Do­

cumentos que deben ser firmados por profesionales. 2. Firma

de los profesionales 256

Arl. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIÓN DE ACTUACIO­

NES Y PRESENTACIÓN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1. Constan­

cias y certificación de copias. 2. Solicitud por los particula­

res. 3. Impuesto de sellos. Verificación. 4. Ubicación de la

norma 257

22 Í N D I C E G E N E R A L

T Í T U L O I V

R E P R E S E N T A C I Ó N . V I S T A

Art. 31. [ACTUACIÓN POR PODER Y REPRESENTACIÓN LEGAL] - 1. Ge­

neralidades. 2. Quiénes pueden ser representantes. 3. Análi­

sis del artículo 258

Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERÍA] — I. Copia certifica­

da de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o

letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. Car­

ta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no

constituidas regularmente 260

Art. 33.-]. Poder apud-acta.' 2. Gestor de negocios. Casos de

urgencia. 3. Certificación 261

Art. 34. [CESACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN] - I. Revocación. 2.

Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte

o incapacidad del poderdante. .*>. Separación del apoderado. 6.

Conclusión del trámite 262

Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIÓN]- 1. Responsabilidad del

apoderado 264

Art. 36. [UNIFICACIÓN DE IA PERSONERÍA] - 1. Diferencia con uni­

ficación de representación. 2. Ventajas. 3. Procedencia 265

Art. 37. [REVOCACIÓNDEIA PERSONERÍA UNIFICADA] — I. Revocación

de la personería unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de

unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusión 266

Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES]-\. El sentido del vocablo "vista".

2. Alcance de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las ac­

tuaciones. 4. Época y plazo para solicitar la "vista". 5. Tér­

mino para tomar "vista". 6. Denegación de la "vista". 7. Limi­

taciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la

reserva de las actuaciones. I) Decisión fundada. 2) Ascsora-

mienlo previo del servicio jurídico correspondiente. 3) Órgano

competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) Re­

serva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Pie­

zas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaración de reserva 268

T Í T U L O V

L A S N O T I F I C A C I O N E S E N E L P R O C E D I M I E N T O

A D M I N I S T R A T I V O

Art. 39. [DE ¡AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICA­

DOS]-]. Preliminar. 2.< Actos que deben notificarse. 3. Cues­

tiones interpretativas. 4. Carácter de la disposición legal 272

Í N D I C E G E N E R A L 23

Art. 40. \l)n.lGENCIAMlENTO]-\. Generalidades. 2. Sujeto activo

3. Sujeto pasivo. 4. Indicación de los recursos procedentes. 5

Error de la Administración. 6. Plazo para accionar. 7. Notifi

caciones inválidas ".

Art. 41. [FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - I . Medios de notificación

2. Notificación personal

Art. 42. [PunLKACiÓN DE EDICTOS] — I. Admisibilidad

Art. 43. [CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - I . Formalidades. .

Art. 44. [NOTIFICACIONES INVÁLIDAS] - I . Supuestos contemplados

Efectos del incumplimiento. 2. Convalidación de las notificado

nes defectuosas en la anterior legislación. 3. Convalidación ac­

tual. 4. Plazos. 5. Regímenes especiales

Art. 45. [NOTIFICACIÓN VERIIAL[ - I . Fundamento..

T Í T U L O V I

D E L A P R U E B A

1. Consideraciones generales. 2. La prueba como actividad pro-

cedituenlal destinataria de certeza. 3. Importancia de la prueba

en el derecho. 4. Existencia de una teoría general de la prueba.

5, Noción tic prueba en el procedimiento administrativo. 6.

Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar.

8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material 10.

Prueba legal y prueba formal. 11. Valoración o apreciación de

la prueba

Art. 46. [DE IA PRUERA] - 1. Término de ofrecimiento y produc­

ción de la prueba. 2. Quiénes pueden ofrecer pruebas. 3. Car­

ga de la prueba. 4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles

Remisión

Art. 47. [NOTIFICACIÓN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] — I . Apertura

a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificación. 3.

Época de la apertura a prueba. 4. Órgano que dispone la aper­

tura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional.

Límites. 6. Denegación de la apertura a prueba. Consecuen­

cias. 7. Fijación de los hechos que hay que probar. 8. Orde­

nación de la prueba

Art. 48. [INFORMES Y DICTÁMENES] - 1. Medios de prueba en par­

ticular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3.

Análisis del artículo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

273

277

278

279

280

282

24 Í N D I C E G E N E R A L

Plazos, b) Dictámenes. 1) Carácter. 2) El dictamen tiene que

ser fundado. Consecuencias 292

Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos y

objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de

lugar I 295

Arl. 50. - 1. Fijación de la audiencia. La comparecencia 297

Arl. 5 7 . - 1 . Excepción de comparecer ante el organismo. 2. Ca­

racteres. 3. Mecánica del interrogatorio 297

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Fórmulas sacramentales, b)

Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma

de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciación de

la prueba testimonial. 6. Número de los testigos. 7. Repre­

guntas 298

Arl. 53.-1. Aplicación supletoria 300

Arl. 54. [PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Pro­

posición de parte. 4. Recusación. Oportunidad. 5. Dictamen

extraprocedimental (procedimiento informal) 301

Arl. 55.-1. Puntos de pericia 303

Art. 5 6 . - 1 . Aceptación del cargo. Caducidad de la prueba. 2.

Perito designado por la Administración. 3. Finalidad del precep­

to. 4. Peritación dispuesta de oficio 303

Art. 57. - I. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos.

3. Realización y presentación de la pericia. 4. Fuerza proba­

toria. 5. Pericias especiales 304

Arl. 58. [DOCUMENTAL] - I . Concepto. 2. Documentación admi­

nistrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba do­

cumental. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento

presentado por el interesado. 5. Distintas clases de documentos.

6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad-

• misibles 306

Arl. 59. [CONFESIÓN]- I . Conceptos y elementos. 2. Improce­

dencia de la confesión 309

Arl. 60. [ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carácter

del alegato. Importancia. 4. Introducción de cuestiones inno­

vadoras. Excepción. 5. Término para alegar. 6. Producción

de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de

parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho

nuevo. 7. Decaimiento del derecho 310

Arl. 61. [RESOLUCIÓN]- I. Decisión 313

Í N D I C E G E N E R A L 2 5

Arl. 63. [DE LA CONCLUSIÓN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. Formas

de conclusión del procedimiento 314

Arl. 64. [RESOLUCIÓN Y CADUCIDAD]- 1. Resolución expresa. 2.

Alcance 3 '5

Arl. 65.-1. Resolución tácita, a) Silencio. Interpretación, b)

Error de la norma, c) El "silencio" y la continuación del proce­

dimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo 316

Arl. 66. [DESISTIMIENTO] - 1. Concepto. Formulación. 2. Ope-

ratividad. 3. Retractación 317

Art. 67.-1. Desistimiento del procedimiento 318

Art. 68.-i. Desistimiento del derecho 318

Art. 69.-]. El caso de varios interesados 319

Art. 70. - 1. El interés general. 2. Otras formas anormales de

concluir el procedimiento 319

T Í T U L O V I I I

P R O C E D I M I E N T O S D E I M P U G N A C I Ó N

Arl. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN E INCUMPLIMIENTO DE

PLAZOS AJENOS AL TRÁMITE DE RECURSOS] — I. Noción. 2. Obje­

to, a) Defectos de tramitación b) Incumplimiento de plazos, c)

Excepción. 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Pla­

zos, a) Plazo de interposición, b) Plazo de resolución. 6. De­

cisión de la queja 321)

Art. 72. - 1. Responsabilidad del agente 322

Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA

ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ]. Recurso administrativo. Con­

cepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea im­

pugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la per­

sona a quien aféela. 3. Razones en que deben fundarse los

recursos. 4. Precedentes administrativos 323

Arl. 62. [APRECIACIÓN OE LA PRUEUA] — 1. Valoración o apreciación

de la prueba. 2. La sana crítica. 3. Apreciación del conjunto de

la prueba 3 ' 4

T Í T U L O VII

F O R M A S D E C O N C L U I R E L P R O C E D I M I E N T O

26 ÍNDICE GENERAL

Art. 74. [SUJETOS] - 1. Principio general. 2. Distintos sujetos.

3. Agentes de la Administración pública. 4. Relaciones interor­

gánicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos en­

tre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera

de gobierno ^25

Art. 75. [ÓRGANO COMPETENTE] - ] . Órgano competente para re­solver 32R

Art. 76. [SUSPENSIÓN DE PLAZO PARA RECURRIR] — I. Suspensión au­

tomática. 2.^ Alcance. 3. Plazo de la vista. 4. Prórroga de

plazo y suspensión. 5. Suspensión, no interrupción. 6. Vista.

Remisión. 7. Suspensión de plazos para accionar 329

Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicación de las normas generales

del procedimiento. 2. Ampliación de la fundamcnlación. 3.

Deficiencias formales 332

Art. 78. [APERTURA A PRUERA] - I. Procedencia. 2. Prueba. Re­misión 334

Art. 79.-]. Alegaciones. Ampliación de fundamentos. Remisión. 2. Plazo 334

Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTÁMENES IRRF.CU-

RRIULES] - I. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios cla-

sificatorios. Distinciones. 3. Solución legal. Cuestiones al res-

P c c ' o 335

( Art. 81. [DESPACHO Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS] - I. Resolver es

una obligación de la Administración. 2. Alcance amplio de la

norma. 3. Error del particular en la calificación. 4. Trámite y

resolución 337

Art. 82. - I . Efectos de la interposición de recursos. 2. La "rcfrir-

matio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impug­

nación ulterior de la decisión del recurso :. 339

Art. 83. [DEROGACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I. Prelimi­

nar. 2. Extinción de los actos de alcance general. 3. Alcance

del artículo. 4. Derogación. 5. Sustitución o reemplazo. 6.

Derogación de los actos de alcance general mediante impugnación.

7. Distintas clases de impugnación 341

Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIÓN] - I. Concepto. 2. Pla­

zo y legitimación. 3. Contra qué actos procede. 4. Motivos

de impugnación. 5. Órgano ante el cual se presenta y órgano que

resuelve. 6. Carácter optativo del recurso. Excepción. 7. Im­

procedencia. 8. Resolución del recurso. 9. Resolución de un

recurso de reconsideración extemporáneo 345

Art. 5 5 . - 1 . Delegación 347

1 ÍNDICE GENERAL 27 ' 1

Arí . 86. - I. Plazo para resolver. Distintos supuestos. 2. .lusti-

ficación 341

Art. 87.-]. Denegación tácita 348

Art. 88.-]. Recurso jerárquico en subsidio. Remisión. 2. For­

mas de interponerlo. 3. Elevación del recurso. 4. Denegación

tácita. 5. Mejora de los fundamentos. 6. Trámite. Plazo para

resolver 349

Art. 89. [RECURSO.IERÁRQUICO)- I . Concepto. 2. Modos de plan­

tear el recurso jerárquico. 3. Actos contra los que se interpone 357

Art. 9 ( 7 . - 1 . Sujeto ante quien se presenta el recurso. 2. Sujeto

que resuelve el recurso. 3. Sujeto ante quien se tramita el recur­

so. Remisión. 4. Plazo de interposición 359

Art. 91.-I. Plazo para resolver. 2. Denegación tácita 353

Art. 92.-]. Órgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurí­

dico, a) Órganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la

Nación. 3. Prueba y alegato 354

Art. 93. - I. Recursos en los entes descentralizados. 2. Recurso

jerárquico en los entes descentralizados 355

Art. 94. [RECURSO DE AIJADA] — I . Actos recurribles. 2. Órgano

del que debe emanar el acto. 3. Opción. 4. Universidades. . . 356

Art. 95. - 1 . Elección de una u otra vía. Consecuencias. 2. Elec­

ción de la vía judicial. 3. Elección de la vía administrativa 357

Art. 96.-]. Competencia para la decisión del recurso. 2. Evalua­

ción crítica 359

Art. 97.-]. Motivos porque procede el recurso. 2. Alcance de la

decisión. 3. Invalidez del artículo 360

Art. 9 8 . - \ . Suplctoriedad 362

Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRA­

LOR POR El. SUPERIOR] - I. Actividad jurisdiccional de la Adminis­

tración. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisión judicial. 4.

Inutilidad de la calificación de jurisdiccional para cierta actividad

de la Administración. 5. El artículo que comentamos 362

Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I Recurso

de reconsideración contra actos que ya causan estado. 2. La de­

cisión que agota la instancia y el recurso de revisión. 3. Suspen­

sión de los plazos del artículo 25 367

Art. 101. [RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES] — I. Concepto.

2. Órgano que dispone la rectificación. 3. Errores no sustan­

ciales en la decisión. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6.

Plazo del órgano para realizar la rectificación. 7. Ante quién se

28 Í N D I C E G E N E R A L

presenta la petición del particular. 8. Actos contra los. que pro­cede. 9. No interrupción de términos para recurrir 370

Art. 102. [ACIAKATOMA\ - I . Concepto. 2. Casos en que pro­cede. 3. Órgano ante el cual se presenta y que dispone la acla­ración. 4. Contra qué actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. 6. No interrupción de términos para recurrir. Suspensión. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. Órganos contra los cuales procede 372

T Í T U L O I X

D E L O S A C T O S A D M I N I S T R A T I V O S

D E A L C A N C E G E N E R A L

Art. 103. - 1. Eficacia. 2. Publicación. Remisión 374

Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y órdenes de servicio). Alcance. Cuestiones que plan-lean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota común. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instrucción. Orden interna 375

T Í T U L O X

R E C O N S T R U C C I Ó N D E E X P E D I E N T E S

Art. 105.-1. Mala técnica legislativa. 2. Procedimiento 380

T Í T U L O X I

• j N O R M A S P R O C E S A L E S S U P L E T O R I A S

Art. 106.-1. Aplicación de otras normas 381

i Art. 107 \) 382 1 i Hibliogrufia 383

I N T R O D U C C I Ó N

1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos característicamente coordinados, a través de su recíproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un órgano absolu­tamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un iier formal.

Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin público por la misma Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.

2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la Administración. Por ello dicho procedimiento sirve como protección jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla.

Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece pre­sentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No significa ello incurrir en contradicción insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es sus­ceptible de generar más de una verdad.

Por eso, así como se puede analizar el procedimiento administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administración y el principio de autotutela, también cabe analizar al procedimiento como protección ju­rídica del particular.

Los objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el ago­tamiento de la vía administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administración la posibilidad de revisar el

.10 RíiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS I N T R O D U C C I Ó N 31

aclo y corregir algún error; c) promover el conlrol de legitimidad y conve­niencia de los aclos de los óiganos inferiores; d) facilitar la tarea tribuna-licia, al llevar ante, los jueces una situación contenciosa ya planteada, y r) permitir una mejor defensa del inicies público (CS.IN, 10/7/91 "Gasparri y Cía. S A " , LL. 199 I-Íí-fi40).

3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de for­malidades y trámites que tiene que observar la Administración pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo.

En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos, judiciales o administrativos -y dentro de éstos, sean conlratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administración-son objetivos que sólo pueden obtenerse por medio de determinados Irámilc.s establecidos por el derecho. Así la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos adminis­trativos se logran por medio del procedimiento administrativo.

La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la función judicial , lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de esla función se hallan los orígenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la función administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judi­cial", al que podríamos llamar "proceso administrativo", pero que, sin em­bargo, denominamos "procedimiento administrativo".

Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación de la ley que también ha sido pedida? ¿Es que en un re­curso administrativo no hay una petición o una pretcnsión de un particular? ¿No existe una aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? ¿No hay también una serie o sucesión de aclos?

' ¿ N o existe una pretcnsión, una práctica de pruebas, informes o consullas a otros organismos y una decisión final? ¿ N o tienden esos actos a la' aplicación de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impug­nado?

4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posi­ción y carácter de los órganos. Podemos señalar las siguientes desigual­dades:

ti) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no aclúa "direc­tamente" para la aplicación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de riñes prácticos de interés general; satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administración crea un impuesto, no lo hace para aplicar el ar­tículo correspondiente de la legislación, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad.

Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a de­recho. Éste es para ella un medio, no un Tin. .Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Adminis­tración lo hace para el mejor cumplimiento del interés general. La activi­dad judicial continúa y completa la obra legislativa en casos concretos.

/ ; ) También se distinguen en que la función judicial requiere una con­

tienda jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal. La Administra­

ción, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio

y la decisión carece de aquel carácter.

c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima

de las parles -es un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la Ad­

ministración viene a ser al mismo tiempo juez y parte.

Pero esta diferencia de Tines entre la Administración y la función ju­dicial, el carácter instrumental que tiene el derecho para la primera, la in­dependencia e imparcialidad de los órganos judiciales, no es obstáculo para que reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra.

Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la ausencia del "debido proceso" en aquél.

Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es aún mayor, pues en esos casos la Administración ejerce, una función admi­nistrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las dife­rencias parecen puramente formales: la Administración no es un juez impar­cial, sino que es juez y parte; la resolución que resuelve el recurso es un acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las resoluciones judiciales, pero la analogía procesal es grande. May una pre­tensión de un particular referente a la aplicación de la ley, y se. realiza una serie o sucesión de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un proce­dimiento.

5. Relación entre el procedimiento y su objeto. - Así como los jue­ces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento ju­rídico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo c.m picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el régimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

32 RÉGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

intuios que permiten elaborar una teoría general del procedimiento admi­nistrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbi­to respectivo -p.ej . , procedimiento para extinguir la relación de empleo pú­blico por causas disciplinarias, procedimiento de selección del contratista de la Administración, procedimiento impugnatorio, etcétera-.

Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto de él. El procedimiento es la forma con arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus funciones; luego el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a ia función.

6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgió por in­fluencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Adminis­tración a la justicia. El primer paso consistió en crear un derecho admi­nistrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual manera que existía un derecho material (p.ej. , civil o penal), cuya ejecución estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas ga­rantías, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recu­rren a los tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razón, una garantía de que el contenido se ajustará al derecho. La más eficaz de todas esas garantías es la colaboración en el procedimiento de hts personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarán afec­tados por él (CNFedConlAdm, Sala III . 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institución fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la in­tervención, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido pro­ceso" administrativo. <• |

7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales. Así se ha juridizado el accionar estatal, esta­bleciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la Admi­nistración.

El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley 3952). Esta ley establecía que los tribunales federales rio podían dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acre­ditara la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación por parle de ésle.

INTRODUCCIÓN 33

Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los inconvenien­tes surgidos en torno a la interpretación del art. 100 de la Const. nacional de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepción del dere­cho, y constituye un ejemplo de cómo en países que han adoptado normas similares o idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho vivo (Muñoz) .

Así , si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al [referirse a la justicia federal [no] hayan tenido presente la legislación es­pañola, sino que es evidente que sólo pensaron en imitar a la Constitución de los Esiados Unidos" (Sarmiento), también se entendió que "tenía un al­cance sin precedentes legítimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36).

Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos, la reacción, conforme nuestra tradición, fue armonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraña a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes en materia de demandabilidad del Eslado (ver Hutchinson - Barraguirre -Grecco. Reformu del Eslado: ley 23.696). • Añadimos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. I I , art. 13, disponía que los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de apelación, primera suplicación de los pleitos sobre contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). La Constitución de las Provincias Unidas de Sud América (1819), en la secc. 4 a , art. X C V I I , determinaba que la Corte Su­prema de Justicia conocerá exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Cons­titución de 1826 prescribía (secc. 6\ art. 119) que la Alta Corle intervendría en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y lenía jurisdicción apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para faci­litar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto llegó la confusión traída por las normas respectivas de la Constitución que. a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a no­sotros, recién con la ley 11.634 se extendió a aquellas acciones que no fue: ran "civiles" (Grau).

Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma funda­mental que partía del principio anglosajón de la indemandabilidad del Eslado conforme a la interpretación que hacía de ella la sociedad estadou­nidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran Iradicionales, adaptó al sistema constiiucional el sistema contencioso de nuestra madre pairia, y creó el reclamo administrativo previo como una po­sibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de él, podía

i. UutL'liiiiSun. HA.

34 R É G I M E N O E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

demandar al Estado nacional. Fue una solución de transición y de tran­sacción.

8. Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedimientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin em­bargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustan­ciales de la materia. Así . pone a disposición técnicas concretas que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legiti­mación, organiza sistemas de recursos, etcétera, f'or ello es importante que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realización de los intereses colectivos generales.

De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordena­miento jurídico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no está montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses legítimos individuales, que son, de ordinario, pa­trimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administración la que pri­mero controle su propio desvío, ya que defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su accionar, habrá de proteger, además, los intereses particulares.

C o m o toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo y al inte­rés directo del particular, desde varios puntos de vista.

a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la in­tervención que se da a los particulares en defensa de sus derechos c inte­reses legítimos.

b) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan, en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción de sus pretensiones.

c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedi-mcntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa de sus derechos e intereses.

d) Como control del interés público o colectivo, al permitir la revisión por los órganos superiores det'accionar de los inferiores.

9. Tipos de procedimientos. -Den t ro de la Administración existen distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes esla-tales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etcétera. Esta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del "debido proceso".

Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habrá

I N T R O D U C C I Ó N

tantas clasificaciones posibles como características comunes o combinacio­

nes se tomen como base.

Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente cla­

sificación:

a) Procedimiento técnico. Entendemos por tal a aquel que. se propo­ne exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo con­creto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlerés general, al fomento del bienestar público. Ciertamente que la Administración pue­de adoptar una decisión de esa naturaleza, y efectivamente así lo hace mu­chas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos.

No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados

-aunque pueda iniciárselo a instancia de un particular o tic una corpora­

ción-, pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o in­

tereses jurídicamente prolegiblcs de los particulares, éstos nunca tienen el

rango de "interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decir­

se que son "afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión

que la Administración tome a consecuencia de él.

Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando

se propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para

la modificación de servicios o creación de otros nuevos y, en general,

para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses

comunes.

b) Procedimiento de gestión. En éste tiene lugar una característica y

definida relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado,

en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurídicamente pro­

tegióles de carácter administrativo de dicho particular.

Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la Ad­

ministración, que individualice una norma jurídica, declrtre, reconozca o pro­

teja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protcgiblc, cuya

afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la

declaración, reconocimiento o protección del derecho.

May que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo

se propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una

impugnación. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio,

basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en

un interés jurídicamente protegióle que ostenta, juntamente, con la existen­

cia de una facultad de la Administración para reconocer o negar dicho be­

neficio, en atención a motivos de conveniencia u oportunidad.

36 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

e) Procedimiento recursivo o de impugnación. Es el iniciado por un particular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión lomada por un órgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisión que revoque la anterior.

Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El procedimiento recursivo se estudiará en su momento, cuando hablemos de los recursos en general y en particular.

d) Procedimiento sancionador. También se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp nata de un derecho que pertenece a la Administración, cual es el de san­cionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particu­lares.

Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y exten­sión de la extralimilación cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de índole reparadora y sancionadora.

Hay que distinguir los procedimientos correctivos - los que se incoan contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los pro­pios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-.

10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente cla­sificación. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combina­ción entre el principio de la impulsión de oficio y el de la disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la ini­ciación del procedimiento en sí mismo, como por lo que atañe al curso de aquél.

a) Iniciación. El procedimiento administrativo puede, por lo común, iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular interesado. En los piocedimientos de carácter técnico o en el sancionado!, predomina el prin­cipio de la incoación de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisión ad­ministrativa para que pueda iniciarse un procedimiento técnico.

Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador; en este caso también se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso la denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento sancio­nador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia.

La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos pro­cedimientos se inicien en virtud de la petición de este último. El procedi­miento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisión de la Administración.

INTRODUCCIÓN 37,

b) Curso del procedimiento. El principio de la impulsión de oficio domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogación se admite en ciertas circunstancias. De ahí la disposición de que la inacción de) particular interesado produce la caducidad de la petición o instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el intere­sado ha desistido tácitamente de sus pretensiones.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la A d ­ministración realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la resolución que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instan­cias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denun-ciantes> inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico o en el de gestión, está admitida la práctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Administración estime que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandona su pretensión o desiste de ella.

11. Principios del procedimiento administrativo. - El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d -niinisiración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra.

El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la jus­

ticia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribución del bien co­

mún -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.

Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas ga­

rantías dividiéndolas cu sustantivas y adjetivas.

a) Garantías sustantivas. Son principios que emanan del derecho na­tural y han sido receptados por nuestra Constitución. De ahí se han pro­yectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al procedi­miento administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que co­mentamos, debido a la relación de dependencia del derecho administrativo, respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.

1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre ella las desigual­dades reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental (CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso").

Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carácter aritmético, sino proporcio-

38 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

nal a la condición en que cada sujeto se halle frente al bien común suscep­tible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional).

2) Principio de. legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuación de la Administración se realice de. conformidad con el or­denamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de ésta como su consecuencia necesaria (Mata) . La juridicidad no es idéntica a la legalidad y ésta sólo puede existir como consecuencia de aquélla. El principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales que ase­gura plenamente su realización (Fiorini) .

La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los prin­cipios capitales del Estado de derecho (CS.IN, 19/11/92, "Navc.iro de la Ser­na de López" , JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la Adminis­tración pública no deriva de la emanación personal del soberano, sino que se origina en una creación abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particu­lares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos subjetivos públicos.

Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parla­mento-, actualmente se ha operado su extensión a lodo el ordenamiento jurídico formal o "bloque de legalidad" - leyes , reglamentos, principios ge­nerales, etcétera-.

Coincidcntemcntc con el lo, se ha abandonado también el concepto de que la ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que cons­tituye el presupuesto mismo de esa actividad ( D i e z ) ; se logra así el mo­derno principio de la positive fíindung o vinculación de la Administración a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de. la val idez de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que, par­tiendo de un principio jurídico, se derive fie él - c o m o cobertura lega l - la actuación administrativa ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED.

114-236).

Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerar­

quía normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en

la edificación del derecho. Ello determina -según el grado de potencia

asignado a cada una de las normas jurídicas- la prevalencia tic unas sobre

otras. De este principio se sigue la prohibición de que la Administración

pública derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

INTRODUCCIÓN 39

ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre

conserva (CNFedCon lAdm, Sala I I I . 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-88 I; id..

Sala IV, "Macdona", ED, 130-108).

Así surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que

la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice ex­

presamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que

no está prohibido", que domina, en general, la vida civil , es propio del ré­

gimen de la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no

permitido".

Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que

habilita a la Administración para un obrar determinado, y éstos han debido

atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria

del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de

potestades por el ordenamiento, para que ta Administración pueda actuar.

No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Adminis­

tración pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a través del dictado de

reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar váli­

damente en el campo de que se (rale- , pero, en el aspecto que nos ocupa,

no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apar­

tarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad

de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fun­

damental consagra la garantía de legalidad en los arts. 16 a 19, ?.P> y cones.

de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad

y justicia (Bidarl Campos) .

El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. S i g :

nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma

jurídica vigente.

3) Principio de defensa. La garantía de la defensa en juicio es apli­

cable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente

axiológica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vi­

gencia es la base esencial del goce de los restantes derechos individuales.

Este principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade) .

4) Principio de razonabilidad o justicio. Este principio se funda en

los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional (Cassagnc), al disponer

que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su

ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu

o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias ( L i ­

nares). En el orden de la realidad administrativa se reconoce -ait. 7°.

i n c . / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr

adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay

razonabilidad (CNFedContAdm, Sala I I I , 20/9/84, "Salcrno de Valif io ' ' El).

115-674).

41) RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

I)) Garantías adjetivas. En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujelos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne).

1) informalismo a favor del administrado. Con anterioridad a la san­ción de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia adminis­trativas de la Procuración del Tesoro de la Nación habían sustentado el prin­cipio en virtud del cual el trámite o las actuaciones administrativas debían juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes,

39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cum­plidas posteriormente" (ver CNFedCon lAdm, Sala IV, "Murchison", c. ID.352). Se constituye así en principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisión sobre ei fondo del asunto (CNEedCont Adm, Sala 11, 15/11/94, "Díaz", LL, 1995-E-525).

El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administración para eludir facultades regladas (Dromi ) .

Como aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejem­plo, que no es menester calificar jurídicamente las peticiones; es excusable la calificación errónea de los recursos (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO, 6/11/91, 2" sección, p. 18); la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su proce­dencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los esculos, sino de conformidad con la intención del recurrente; si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o la de presenta­ción del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en término, etcé­tera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Administración no tenga elementos para resolver ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL, I990-A-678) .

Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado para que actúe en el procedimiento asesorando al particular (CSJN, 17/11/ 92, "Lewkowicz" , LL, 1993-B-186). Si la intervención de abogados se ha­ce obligatoria el principio carece de sustento.

2) Impulsión de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de ofi­cialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el escla­recimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A

INTRODUCCIÓN 41

diferencia del proceso civil -donde predomina el principio disposit ivo- en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.

Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de éste corresponde a la Administración. Ello se debe a que con él no tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino un interés público: el administrativo. Sólo en algunos casos puede corres­ponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trámites en que medie sólo el interés privado del particular (art. 4 U , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l .o. 1991). En estos casos la inacción del particular puede determinar -s i no se afecta el interés general-la paralización del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9") .

3) Principio de instrucción. Este principio, íntimamente unido al an­terior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o averigua­ción de los hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio.

4) Principio de verdad material. En íntima relación con el principio de la instrucción, está el principio de verdad material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las parles (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello por cuanto la decisión admi­nistrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. As í , la Administración deberá ajustarse a hechos o prue­bas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras ra­zones; que obren en expedientes distintos, etcétera. Este principio no es­taba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686.

5) Debido proceso adjetivo. Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debi­do proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina (Esco la ) , había tenido recepción jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino que también obra como garantía del in­terés público, al paso que con el procedimiento también se persigue indi­rectamente la satisfacción de este último.

Este principio, según lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que serán analizados al estudiar el art. l u .

6) Otros principias. Es menester indicar otros principios secundarios, que también caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la ce­leridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 115-674). Ello significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente.

42 RKOIMIíN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L E Y 19,549*

P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

T Í T U L O I

P R O C E D I M I E N T O A D M I N I S T R A T I V O

\AuniTO PE APLICACIÓN]"

Artículo / " - Las normas del procedimiento q u e

se aplicarán ante la Administración pública nacional

centralizada y descentralizada, inclusive entes autár-

quicos, con excepción de los organismos militares y de

defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la

presente ley y a los siguientes requisitos: ,RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJÍIÓN F. INSTRUCCIÓN im OFICIO

(a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio

^ xle la participación de los interesados en ías actuaciones.

| CELERIPAO, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES

© Celeridad, economía»,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los. trámites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario qxie_asegurc el decoro

* Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77

(DO, 25/11/77).

Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre y cuan­

do con ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados

precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia.

Es una característica del procedimiento administrativo la de ser escrito

y gratuito ( C N F e d C i v C o m , Sala U. 16/4/91, "Zifar S R L " , El), 142-719).

No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos.

12. El procedimiento administrativa como garantía. - D e l análisis

de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es suficiente ga­

rantía para ekparticular. Más aún si reparamos en que el es gratuito y no

requiere participación de letrado. Ello posibilita la discusión de cuestio­

nes de poca o ninguna cuantía económica que no se llevan a juicio por el

costo ele éste. Numerosos autores han tratado de demostrar la convenien­

cia de que el proceso civi l y comercial adopte algunos de los principios

del procedimiento administrativo ( M o r d i ó ) , lo que demuestra el adelanto de

alguna de sus instituciones.

Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garantía es

nada más que una disposición normativa que no se efectiviza cu la práctica

por el incumplimiento de ios funcionarios. Pero también debe aceptarse

que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doc­

trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. El

procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos,

pues la Administración no defiende su interés particular ni el de los fun­

cionarios, sino el comunitario (SCMendoza , Sala I, 12/3/91, "Sejanovich",

LL, 199I -D-37) .

Esta caraterización del procedimiento administrativo con rasgos pro­

pios debe concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pron­

to, que si bien c o m o protección jurídica del particular carece de la intensi­

dad propia de la garantía judicial , completa a ésta desde el momento en

que es más extensa porque: n) carece de ciertas excepciones al control ju­

dicial que aún subsisten en éste con relación a ciertas decisiones; b) permite

actuar antes de que la decisión sea adoptada, mientras que la protección

judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el ámbito de la simple oportu­

nidad que escapa al control judicial (ver art. 73) .

Quisiéramos haber agregado un último aspecto diferenciador que se

viene dando últimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro

-y fundamentalmente pcír nuestro comportamiento soc ia l - no existe. Nos

referimos a la participación del particular, garantía que, en el caso, se re­

fleja en la colaboración en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cu­

yos derechos y obligaciones van a quedar afectados (F ior in i ) . Esta parti­

cipación, en vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma

del decr. 1883/91, que suprimió del procedimiento de elaboración de los

actos de alcance general la información pública (art. 107, R L N P A ) .

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

y el orden procesal. Este régimen comprende la po­testad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Na­cional de Estadística y Censos del Ministerio de Eco­nomía de la Nación.

¡NFORMAl.ISMO |

c) Excusación de la inobservancia por los intere­sados de exigencias formales5¿o esenciales y que pue­dan ser cumplidas posteriormente.

[ ^ÍAS. r "OHAf> ItÁBILESJ

Los actos, actuaciones y diligencias se practi­carán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dic­tarlos o producirlas.

I.OS VI.A2US

t ' ) En cuanto a los plazos:

' 1) Serán obligatorios para los interesados ..y_ para la Administración.

I) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación re­suelta de oficio o a petición, de parte.

(JD Se computarán a partir de| día siguiente al de la nojificación. S i se tratare de píazos relativos a ac­tos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el art. 2U del Cód. Civil .

(¿D Cuando no se hubiere establecido un plazo es­pecial para la realización de trámites, notificaciones y

LEY 19.549 45

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza-

.mientos y contestación de traslados, vistas e informes,

aquél será de diez días.

Q) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La dene­gatoria deberá ser notificada por lo menos con dos días de antelación al vencimiento del plazo cuya pró-rroga se hubiere solicitado. .

í INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

(6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el de­recho para articularlos; ello no obstará a que se con­sidere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de segu­ridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho.

^INTERRUPCIÓN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACIÚ^I DE RECUKSQS-1

ñy Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la interposición de recursos administrativos interrumpi­rá el curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incom­petente por error excusable.

PÉlii>ll>A 1 > E DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

'¡8) La Administración podrá dar por decaído el derecnodejado de usar dentro del plazo correspon­diente, sin perjuicio de la prosecución de los procedi­mientos según su estado y sin retrotraer etapas siem-

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el .apartado siguiente.

i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

Transcurridos sesenta d^s desde que un trá­mite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrie­ren oíro^s treinta días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándo­se el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Admi­nistración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el intere­sado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión.de plazos legales y reglamentarios, inclusi­ve los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto de­clarativo de caducidad.

DEIUDO PROCESO ADJETIVO

/ ) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

^ DERECHO A SER OÍDO'

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos,_inter-poner recursos y hacerse patrocinar y representar prp-fesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el pa­trocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

LEY 19.549 '17

DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS

- •'• 1 . ii i • -— • ••—' — —•. i— •• .r^.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la Administra­ción fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del' asunto y a la índole de la que deba producirse, debien­do la Administración requerir y producir los informas y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de ios hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quie­nes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio.

\[)ERECIIV A UNA DECISIÓN FUNDADA I

3) Que el acto decisorio haga expresa conside­

ración de los principales argumentos y de las cuestio­

nes propuestas, en tanto fueren conducentes a la solu­

ción del caso.

1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - No es úni­

camente una ley local ya que no sólo se limita a "regir en la Capilal LVdc-

ral* y los lugares sujetos a jurisdicción rcclcral". sino que regula, en prin­

cipio, , todos los procedimientos concernientes al Gobierno nacional. Ls ,

por tanto, una ley federallocal simuljáneamente (Gonzá lez A r z a c ) .

La L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que

establece normas acerca de la actuación de los funcionarios -formas pro-

cedimentalcs que han de observarse, compaginación de expedientes. Irámi-

tes internos, e tc . - , organiza y sistematiza los medios de protección al al­

cance del particular para defender sus derechos, etcétera. Pero, además de

normas de carácter procedimcntal (títulos I y I I ) , la L N P A contiene otras

de fondo en materia de derecho administrativo -son aquellas que regulan

lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y ol ios requi­

sitos; validez y nulidad; extinción, e tc . - , reglamentadas en el título III y

normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de

la rímlancia) contenidas en el título IV - impugnación judicial ele los aclos

administrativos-.

* No hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie

rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

48 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

2. Ámbito de aplicación. Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una

ley federal y local (ver apTTJTse aplica a lodos los trámites administrativos

que se cumplan ante la Administración pública centralizada y descenlraif-

zada. Debemos excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya"

ley específica (20.705) excluye su aplicación.

Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende

los óiganos que dependen jeránjuicainente del Poder Ejecutivo -ministe-

ÍÍ£*.; . . * ? c r e u > r fo i i d e ~ Estado, subsecretarías, direcciones generales, e tc .- ; al

referirse a los entes descentralizados incluye los entes públicos estatales:

entes auiárquicos, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, so­

ciedades con participación estatal mayoritaria.

Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie

la aplicación del arl. 128 de la Const. nacional - e l gobernador de la pro­

vincia achia como agente del Gobierno federal-. Si la norma federal que

aplica la Administración pública provincial no contiene reglas especiales

de procedimiento administrativo, ¿qué ley de procedimientos administra­

tivos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta

puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: con­

sideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde

que no puede considerarse a la Administración provincial -que actúa c o m o

"delegada"- como formando parle de la Administración pública nacional,

requisito ineludible para aplicar la-ley federal.

Quedan excluidos de la aplicación de la L N P A los organismos de de-

lensa y seguridad. Los procedimientos administrativos propios de e7as

fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr. , todo aquello que puede

afectar la verticalidad en el mando). Sin embargo, en los procedimientos

típicamente administrativos que también se desarrollan en dichos organis­

mos -p . e j . , contrataciones- no existiría dificultad en aplicar las normas que

comentamos (Coinadira) . La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta

cuestión, pues si bien en algún caso declaró la ley inaplicable (CSJN,

10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/

89, "Allamirano", LL, 1990-A-301) .

El propósito del legislador, al excluir expresamente (art. I o ) de la apli­

cación de la L N P A a las fuerzas armadas, está vinculado a la misión y fun­

ciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del

ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar

con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos

requisUos, y que, por e l lo , se aplican exclusivamente con relación al per­

sonal militar y en el ámbito interno; a su vez, existen otras relaciones en­

labiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan

por distintos procedimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de

contratación propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124

aplicable a través de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el

LEY I0.54U 49

decr. 5720/72 que reglamenta el régimen de contrataciones contemplado

en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56) , el procedimiento de con­

tratación de obras públicas, previsto en la ley 13.064, etcétera.

En supuestos como los señalados al final del considerando anterior, en

los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones

con terceros-, podría aplicarse en forma subsidiaria o analógica la ley

19.549 y su reglamentación (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aque­

llas situaciones que dichos regímenes no contemplan y que la L N P A y su

reglamento sí prevén en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. T,

inc. a, de dicha norma legal. Este criterio fue receptado por la Procuración

del Tesoro - e x p í e . 5085/84, 1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAP,

95-80/83- (res. MD 1068/52).

Por su parte, la Procuración del Tesoro ha dicho en distintos casos que ,

cabe la remisión a las normas de la L N P A , aunque más no sea supletoria­

mente (Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, D O , 23/1/91, 2 a sec­

ción, p. 8 ) ; lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina

(dictamen 348/91, B O , 24/6/92, 2 a sección, p . 29 ) .

3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la nor-

~mlt~-Efart. I o de la L N P A ' s e refiere a algunos principios que rigen el

^procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introducción, ap.

I I ) . Ellos son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía,

sencillez y eficacia¡en los trámites.'e informalismo ti favor del administrado

(¡lies, a, b y c). A lo que dijéramos oportunamente nos remitimos.

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresa­

mente no significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios

son conceptos de validez general. A s í , por e jemplo, el principio de lega­

lidad está ínsito en lodo el proceder de la Administración y Huye implíci­

tamente en varias normas de la L N P A y su reglamento. No hacía falla,

pues, la mención expresa.

En cuánto al régimen disciplinario que surge de las facultades expre­

sadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6"

del R L N P A .

4. El tiempo en los actos procedimentales. Importancia. - El dato

" t iempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un

factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia

depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ahí la impor­

tancia del tiempo y de los problemas que él plantea.

a) Días y horas hábiles. En derecho procesal la regla general es que

los actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuando existan

razones de urgencia que exijan la habilitación de los inhábiles. En derecho

administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable

4. 1 lu lc t t i i i su i i . 'FIA.

50 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

para aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede inte­rrumpirse. Existen así una serie de actos que no reconocen el límite de días u horas inhábiles. Sin embargo, con relación a los actos normales del procedimiento, ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. Hn cuanto a las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho proce­sal. La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas de atención de la oficina pero no para la Administración. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al público con las horas para poder realizar válidamente un acto.

Los aclosS actuaciones y diligencias -d ice la norma- "se practicarán en días y horas hábiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cód. Civi l . Se Irata de días y horas en que trabaja la Adminis­tración. Para el procedimiento carece de asidero la distinción entre día inhábil y asuelo, pues la Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden correr ( S C Mendoza. Sala I, 12/3/91, "Scja-novich", LL, I 9 9 I - D - 3 7 ) .

De oficio o a petición (le parte podrán habilitarse días y horas inhábi­les. Esta habilitación tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administración.

b) Plazos. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben prac­ticarse dcniro'de los plazos fijados. Tanto los actos de trámite del proce­dimiento como los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso.

Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la Admi­nistración no sólo custodio de los derechos de los particulares sino también de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan el pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. Por el lo, "debe deses­timarse la idea de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que postule una mayor protección de los derechos de los administrados frente al Eslado" (González Arzac ) .

Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción

de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de

un derecho. Es, así, el período que transcurre desde La conclusión del acto

hasta la llegada del jér ininp. Y éste es el día cierto o incierto, pero nece­

sario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.

En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.

Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian » - c o m o la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivi­dad- dan lugar a instituciones como la pteelusión y la caducidad.

EEY 19.549

c) No perentoriedad. No hay que confundir obligatoriedad con pe­

rentoriedad tic loT'plazos. Q u e un plazo sea perentorio significa que: /)

sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, "por el

solo transcurso del tiempo se produce la pérdida de) derecho o la facultad

procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, sus­

ceptible de interrumpirse o suspenderse.

¿Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacio­

nal? El principio general es que no lo son. Así el ap. 8" del inc. e. esta­

blece que "la Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de

usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración de la

Administración. A su vez, el ap. 5" dispone que la Administración podrá,

a pedido del interesado o 'de oficio, disponer la ampliación de un ploro.

No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perento­

riedad.

Decimos que el carácter no perentorio de los plazos en el procedi­

miento es un principio general pues, como todo cu derecho, tiene excep­

ciones. As í ía L N P A y su reglamento establecen la perentoriedad cu cier­

tos casos (v.gr . , art. I", inc. e, ap. 6 o , L N P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R L N P A ) .

d) Obligatoriedad. El ap. I" del inc. e se refiere a la obligatoriedad

de los plazos, tanto para el particular como para la Administración. Para

que los principios de celeridad, economía y eficacia en los trámites no se

queden -en el marco de una mera declaración programática, la L N P A impone •

la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular

y la Administración.

e) Cómputo del plazo. Se cuentan por días hábiles administrativos y

a partir delTlfn stgm'eTíIc~al de notificación. Todo lo relativo a los proble­

mas que ésta presenta, incluida la notificación ocurrida en día "inhábil"

será considerado al estudiar las notificaciones (ver título V, R L N P A ) .

Si se trata de actos que deban ser publicados se. aplicará lo dispuesto

por el art. 2" del Cód . Civ i l , y no serán obligatorios sino después de su

publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán

obligatorios después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.

f) Plazo general. La norma establece un plazo general de diez días,

cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y cita­

do ñés, cumplimiento deint imaciones y emplazamientos y contestación de

Irasíaclos, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un pla­

zo específico debe estarse a éste.

g)m('rórroga. El inc. c, ap. 5 o , establece el principio de la prorroga-i

bilidadde los plazos. La norma habla de ampliación y no de prórroga,

pero creemos que es un error terminológico. En efecto, esta se concede

después de fijado un plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la

52 RÉGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

ampliación se establece desde el primer momento, aunque después resulte excesiva. La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues ex­presa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos técnicamente ante una prórroga y no anie una ampliación.

La Administración es la que decide cuáiulo_debe hacerse jugar a la prórroga y cuándo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimien­to. Debe ser fundada tanto la concesión de la prórroga como su denega­do.)!. Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aquélla.

En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligen­cia pendiente. Lo contrario atenía contra la celeridad.

hj Interrupción. La interposición de recursos administrativos inte-numpé el curso d é l o s plazos (CNFedContAdm^laaTaTV", 12/6/86, "Cuarto Creciente"). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal califica­dos, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante órgano incompetente por error excusable ( como consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado).

Como nos encontramos ante una excepción al principio general opina­mos que la interpretación debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido estricto ó restringido, alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios de impugnación l (ver lo que decimos en el comentario al título V I H , R L N P A ) .

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos, incluso los de prescripción (ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap. 9 o , de este artículo).

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. As í , acaecido un hecho inlerruplivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nue­vo período completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripción nuevamente. ?

¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretando ar­mónicamente las normas de la L N P A y de su reglamento, pensamos que la mayoría, ya que si bien el art. 16 del R L N P A establece una serie de recau­dos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la A d ­ministración debe intimar al particular a subsanar el defecto.

El error es excusable cuando ha habido razón para errar. Esto signi­fica que se exige que el particular obre con la prudencia adecuada. ¿Cómo se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento adminis­trativo? El R L N P A especifica, en cada caso, ante qué órgano deben inter­ponerse los diferentes recursos. Si aplicáramos el concepto de que el de-

LEY 19.549 53

recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en

la interposición del recurso habría obrado con negligencia, ignorando lo

que debía saber: error inris nocet.

¿Es ése el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no,

ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre así

cuando no hay alguna excepción autorizada por la ley (Fallos, 103:155;

115:395). La presentación de un recurso ante un órgano administrativo

incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda vez que el art. 5",

inc. c, del R L N P A , impone a la Administración ordenar que se subsanen

los .defectos, de oficio o por el interesado (principio de informalismo).

i) Suspensión. La parle final del ap. 9 o establece que "las actuaciones

practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspen­

sión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la pres­

cripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha..." (sobre qué actuacio­

nes pueden no producir suspensión, ver C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/3/86,

"Kai ic y Hendic c / Y P F " , LL, 1989-E-586 y 588) .

Conforme a los principios generales del derecho, la suspensión (v.gr.,

de la prescripción) significa la detención del tiempo útil para prescribir,

que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitación

del expediente-. Cuando ésta cesa, el curso de la prescripción se reanuda,

se reinicia a partir del momento en que se había paralizado.

Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando

la L N P A habla de "interrupción" y "suspensión", emplea estos términos

como sinónimos. Fundamentan tal aseveración en el vocablo "reinicia",

entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el

comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que

equivale a la solución de la interrupción-. Reiniciar es volver a iniciar,

volver a computar los plazos -en el caso-, pero el lo no autoriza a conside­

rar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse el . tiempo anterior

(como si fuera interrupción). Reiniciar es, en el supuesto, volver a com­

putar las plazos añadiendo el tiempo anterior, así como quien reinicia los

estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma des­

de donde dejó. Por eso no pueden asimilarse ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1,

12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, nu 3, p. 102). '

j) Denuncia de ilegitimidad. El recurso administrativo interpuesto ex-

lemporáneamenie puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La justi­

ficación de este instituto se lia buscado en la "defensa de J¿Jegafidadde la

actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticio­

nar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad

objetiva" ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 14/5/85, " R E - C A S S C A C F A 1 " ) .

. No es recurso administrativo autónomo ( D o c o b o ) , ya que la norma ca­

racteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso administrativo ex-

54 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENIOS ADMINISTRATIVOS

temporáneo. Se trata tic \m "saneamiento jurídico que salva a los recursos presentados fuera de lérmino". ~"

Una ve?, presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídico per­manente debe verificar ercúnlpríiñiemollelos 'fcciiüclos escnciales^yTóririá les establecidos en el régimen procedimenlal administrativo (CNFedCont

"Adm, Sala I I I , 21/6/84, "Vial Hidráulica"). .Adve r t i do que el escrito fue presentado fuera de término, siempre que el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentación de la denun­cia de ilegitimidad carece del efecto intcrruplivo <(arl. I", inc. c. ap. 7"), sólo puede producir un efecto suspensivo (.art. I", inc. e, ap. 9") ( C N F c d ContAdm, Sala I I I , 25/8/88, "Cía. de Representaciones Hoteleras").

La frase final del art. I", inc. e, ap. 6", es fiara: la Administración .debe, discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegiti­midad sobre la base de los límites allí mencionados (posible alteración de la seguridad jurídica y el abandono voluntario del derecho). No se pue­de alegar otras causales. La Administración debe emitir el pronunciamien­to sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cues­tión previa a su tramitación^

Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su consideración como si se tratara del recurso administrativo específico de­bidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.

Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autónomo -susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permite •tramitar recursos extemporáneos, acogida la petición como denun­cia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trámite habrá de considerarse ab­

solutamente normado en función cící respectivo recurso administrativo cx-tcinporaneo habilitado.

¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Según la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a todo órgano que pueda resolver un recurso administrativo. Así , el órgano ya no es el superior como la doctrina venía sosteniendo. Procede considerar como denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardíamente, interpuesto.

No son. en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son recursos. Por otra parle, al no haber plazo para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudio—el vencimien­to del p l a z o - está ausente.

• ¿Es posible la denuncia de. ilegitimidad contra la impugnación tardía de los actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a través de sus aclos de aplicación, por medio de los recursos administrativos corres­pondientes (art. 73, R L N P A ) la respuesta es afirmativa. Con relación a la impugnación directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,

I.EY 19.549 55

inc. / i ) , como el reclamo o recurso -según la opinión doctrinaria-- contra

dichos aclos carece de plazo de interposición, falla el presupuesto que po­

sibilita la denuncia de ilegitimidad.

La decisión de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre

curriblc en sede administrativa y judicial (conf. S C l i A , 3/5/80, c. 47.963,

"Bold l" ; CNPcdContAdm, Sala I, '30/3/95, " D i e z " , I996-C-43; CSJN.

4/2/99, "Gorordo", LL Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10).

Ella se agota en sí misma en cuanto valoración por el órgano que resuelve.

¿ P o r g u é no es recurrible? Nos parece útil el símil empleado por Docobo

-aunque referido a otro caso- de que quien blanquea en una moratoria car

ga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre No purde tener

el mismo eíecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardíamente interpues­

t o - que un recurso interpuesto en término. El particular negligente no puc

de tener la misma solución que el diligente ( C N P c d C o n t A d m . Sala I I I , 14/

5/85, " R E - C A S S C A C F A I " ) . El trámite y la decisión de la denuncia de

ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci plazo para iniciar la acción prevista en el art.

25 de la L N P A ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV. 23/1*2/93, El), 157-394).

Por otra parte si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuviera los

mismos efectos que la decisión de un recurso interpuesto cu término ¿para

que el legislador habría legislado un sistema recursivo, con plazos coitos

para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisión admi­

nistrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentación tardía- tuviera los

mismos efectos, en punto a su decisión, bastaba que el legislador la esta­

bleciera como la único vfa impugnatoria, desde que los recursos carecerían

de objeto. Se convertirían en una suerte de "trabajos prácticos" para man

tener ocupada a la Administración sin consecuencia alguna. El sistema iri-

cursivo sería entonces un trasto inútil, desde que. no habría difetcncias con

la denuncia de ilegitimidad.

No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata

de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el interés del particular.

k) Pérdida del derecho dejado de usar en plazo. Es ésta una facultad

de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará por

decaído basla que lo declare expresamente la Administración. No se opera

npe legis sino por virtud de la declaración de ésla, dando por decaído el

derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo

con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento,

que veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusión. I )c

acuerdo con él, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se

puede volver sobré "enos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto

que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior.

El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste

carecería de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los netos procc-

56 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

dimentales podrían repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un esladio a otro sin el impulso.

5. CiulucMiid del procedimiento administrativo. - El procedimiento administrativo -utilizando un símil b i o l ó g i c o - nace, se desarrolla y muere. De ahí que puedan separarse las distintas etapas: iniciación, desarrollo y terminación, las que serán analizadas al estudiar el R L N P A . Al considerar los modos de terminación, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.' Entre estos últimos nos encontramos con la caducidad del

procedimiento.

a) Concepto. La caducidad es un modo de extinción_dj^l_procedi-niienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^éste sin efecto alguno; tiene lugar después de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podría­mos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaración de la Administración, en razón de la paralización de aquél por causas imputables al interesado y al no remover éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley le señala, a pesar de haber sido intimado para e l lo" .

l .o caraclerísüco de la caducidad del procedimiento y lo que la dife­rencia de las demás hipótesis de extinción del procedimiento, es la causa a que ésta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son verdaderos actos jurídicos, la causa de aquélla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la realización de actos procedimentales dentro de un proce­dimiento paralizado (González Pérez) .

En la_ caducidad del procedimiento, la situación láctica de inactividad se transforma en jurídica por una declaración de la Administración; pero el derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habérselo valer en un nuevo procedimiento. De ahí la sustancial diferencia entre la caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en éste sólo hay extinción del procedimiento y nada más.

b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento. La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia inde­finida de trámites paralizados por inercia del particular, y desde este punto de visla no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es otro que la presuma voluntad de los interesados de abanaroñar~él procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitación, por razones de seguridad jurídica^

Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:

1) Finalización del procedimiento imputable al interesado. La para­

lización del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inició.

LEY 19.549 57

Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado

ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la im­

pulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la

caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de ca­

sos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por

ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trámite le­

galmente indispensable para la continuación de aquél y, por supuesto, que

no esté afectado el interés público.

2) Requerimiento previo al particular. No basta con la paralización

del.- procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el re-

querimienio previo al interesado. Este requerimiento para que active el

procedimiento es un verdadero aclo de intimación de la Administración,

basado en su facultad de dirección del procedimiento.

3) Silencio del interesado. El tercer presupuesto es el s i lencio del

particular, durante el lapso que fija la norma: treinta días a partir del primer

día hábil subsiguiente al de la notificación.

4) Declaración de caducidad. Es necesario que la caducidad del pro-

cedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto úliimo porque la

terminación anormal del procedimiento afecta los intereses del particular

(art. 39, ines. a y b, R L N P A ) .

De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera

ope legis\ sino por virtud de aquella declaración, que tiene valor constituti­

vo; esto es, que .la realización por el particular de un acto interruptor des-

pués del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dic­

tado el acto que dispone la caducidad, impide ésta. No obsta a lo que deci­

mos la expresión "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que

declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaración".

c) Efectos. La declaración de caducidad produce diversos efectos,

que pueden dividirse:

1) En relación al procedimiento. Produce su terminación. Sin em­

bargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento pósteriópós

' actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba.

Decretada la caducidad se archiva ej expediente. \

2) En relación a los terceros interesados: La paralización del proce­

dimiento será imputable al interesado que lo inició. Pero bien puede ocu­

rrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lógico que si

se produce la paralización del procedimiento por causa de uno o varios,

pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad,

y así debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente

para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cum­

plen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial

del procedimiento.

58 Rl'-CIIMF.N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Puede haber casos en que la caducidad será indivisible -v.gr . , cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en virtud de un mismo título jur íd ico- ; los trámites cumplidos por uno de ellos in­terrumpen el curso de los plazos respecto de los demás.

3) lín relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedi­

miento. La norma dice en la parte final del ap. 9 o ; "Las actuaciones prac­ticadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los ijue se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto decla­rativo de caducidad". De el lo se infiere que la caducidad del procedi­miento y la prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tie­nen íntima relación entre sí, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cómputo de los plazos de prescripción.

d) £.vcc¿iciU/ie.Y. La norma contiene dos excepciones a la caducidad. .Son ellas; /) los trámites relativos a previsión social, y 2) los trámites (pie la Administración considere que deben continuar por sus particulares cir­cunstancias o porque eslá comprometido el inicies público.

La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan los trá­mites referentes a la previsión social; en cambio, consideramos superfina la segunda, pues si a la Administración le interesa continuar un procedi­miento le basta con su impulsión.

6. f Debidq_jtroceso adjetivo.¡- Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al de­bido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina

.(Grau) había tenido recepción jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrjidc,. _ no sólo a la defensa del interés privado del particular sino que obra también como garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue la satisfacción de este último. Alcanza también a los procedimientos es­peciales ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96, " H C R A c/13. 1. Regional") .

Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos:

a) (Derecho a ser oído. Comprende un leal conocimiento de las ac ­tuaciones administrativas, razón por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" constituye un_presujme,s,lo, necesario de este derecho, j io-sibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la íü l l i lÚí l 'Lj lsL^ desde luego también después, interponiendo los I C C U I T _

sos y rec I a m o s c o rre s po n d i en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proíe-sionalmentc. etcétera.

La ley no exige obl ¡£atori a mente el. patrocinio de pro.fes.toii_le_ulcl XICT

recho"(C^edtfonTÁdTtiÑ SaTa" U I . 5 7 H / 8 6 . "Prats", RRÁP. 107-129); sólo lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es abogado y. sc~debalan o planteen cuestiones jurídicas. Pero cuando el par-

59

ticular actúa por sí puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional

en las ciencias jurídicas.

fis una buena solución no exigir la asistencia de un profesional, per

mitiendo la participación del particular sin "intermediación" alguna Se con­

juga esta situación con el "informalismo a favor del administrado", quien

puede invocar para sí la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para fa­

cilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesi­

dad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente

las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el infor­

malismo la intervención del particular sin "ayuda del profesional". La in­

tervención obligada de un profesional del derecho no justificaría en modo

alguno el principio del informalismo; nacería así un procedimiento formal.

El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboración,

de la participación igualitaria de lodo ciudadano. No hay condena en (.(islas

( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 25/8/89, "Establecimientos Metalúrgicos L e o " ) ,

no hay que abonar estipendios a los profesionales. Ello tiende a posibilitar

la participación de cualquier interesado: es una inyilación,para.que todos

los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el

adecuado control de la Administración y el afianzamiento de la legalidad.

Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento adminis­

trativo lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las autoridades,

limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos

económicos.

b) perecho a ofrecer y producir prueba' Abarca el derecho a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es pertinente se produzca, que esta producción sea efectuada previamente ¡i que se adopte alguna resolución sobre el fondo del asunto; ( p í e l a Admi­

nistración requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclareci­miento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto de la producción de la prueba hecha por la Administración.

c) Derecho a una decisión fundada. 1 ,a Administración tiene el deber

de expedirse fundadamente (CNFedCon lAdm, Sala I. 23/1 1/89. "Conlcclcín

ción Odontológica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Dongianino", HD, supl.

jurisp., 1995, n° 3, p. 20). Comprende la consideración expresa de todas y

cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La

Administración no está obligada a seguir a la parte en todas sus argumen­

taciones, sino en las que considere conducentes a la solución de la cuestión.

Pero la decisión, además de ser fundada, debe, resolver todas las pic-tensiones de la parte, por aplicación del principio de congruencia. Se ajus­tará a derecho la decisión que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones del particular, pero por otros fundamentos.' Es una aplicación del principio tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial. El fundamento

60 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

de esto lo encomiamos en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la

Administración no está obligada a ceñirse a los puntos reclamados por el

particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los

señalados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.

El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva con el

deber genérico de motivar los actos administrativos (art. Ia, inc. e). JÁt

exige esta fondameniución como una garantía para los habitantes, que así

pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que

sus decisiones confirmen en los hechos, la presunción de legitimidad que se

les atribuye.. L.a fundamentación de los aclos es de la esencia de un régi­

men republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegación de

la soberanía que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho

a controlar sus aclos.

¡PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS

/irí.J2uj- Dentro del plazo de ciento veinte días, computado a partir de la vigencia de las normas pro­cesales a que se refiere el art. I o , el Poder Ejecutivo determinará cuáles serán los procedimientos especia­les actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para:

PAULATINA ADAPTACIÓN DE LOS REOIMENES

ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias y de índole estrictamente procesal de los regímenes es­peciales que subsistan, con miras a la paulatina adap­tación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.

La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes es­peciales subsistan.

b) Dictar el procedimiento administrativo que re­girá respecto de los organismos militares y de defensa

LEY 19.549 61

y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los prin­cipios básicos de la presente ley y su reglamentación.

ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS

c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secre­tas las actuaciones, diligencias, informes o dictáme­nes que deban tener ese carácter, aunque estén in­cluidos en actuaciones públicas.

1. Tramitaciones especiales. - La norma habilitó al Poder Ejecutivo,

nacional ( P E N ) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte días, cuáles

serían los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento

de la sanción de la L N P A que continuarían vigentes.

Cumpliendo con lo así dispuesto se dictó por el P E N el decr. 9101/72,

derogado en su art. 2° por el decr. 1883/91 ( U P A ) , y, en lo que restaba de

su vigencia, por el decr. 722/96.

2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. - El artículo faculta

al P E N a sustituir las normas procesales de los regímenes especiales, a los

efectos de la paulatina adaptación de ellos al sistema de la L N P A .

La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe en­

tenderse como menoscabo de la garantía del debido proceso (CSJN, 4/2/88,

"Banco Regional del Norte Argentino"; C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96,

" Ü C R A c/B. I . Regional") .

Hace veinticinco años que se sancionó la ley 19.549 y aún no se ha

dado cumplimiento al espíritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancio­

narse posteriormente gran cantidad de regímenes especiales. As í , por ejem­

plo, el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable

conforme al art. 2Ü del decr. 9101/72 ( C N F e d C o n l A d m . Sala I I I , 21/3/85,

"Kaufman"). Ahora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefónico

por el Eslado ha dejado de tener aplicación. A

3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defen­

sa y seguridad. - T a m b i é n se faculta al PEN a dictar los procedimientos

administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adop­

tando los principios básicos de la L N P A . Tampoco ello ha ocurrido hasta

ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad se corres­

ponde con el plexo jurídico que conforman para las fuerzas armadas la ley

19.101 (para el personal militar), el Cód igo de Justicia Militar ( ley 14.029)

y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del ámbito

militar (res. M I ) 1068/92).

62 RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH-NTOS ADMINISTRATIVOS

4. Sttpletoriedad. - La L N P A se aplicará supletoriamente en las tra­mitaciones administrativas cuyos regímenes especiales continúen vigentes. Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento administrativo plantea en su aplicación una cantidad de situaciones de du­dosa solución, donde es fundamental la tarca de interpretación.

Muchas veces se da el hecho de que la legislación específica no con­

templa el caso o lo hace de manera incompleta.

La suplctoriedad consiste en la subsunción de una situación no previs­ta por la norma específica en otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las reglas de ésta para resolver la cuestión. Ésta se analiza y re­suelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relación jurídica objeto de debate.

5. Analogía. - Ella supone una comparación de hechos y evaluación

de identidades entre éstos y la creación extensiva concreta c individual ele

los alcances de una norma pensada para una situación determinada a o Ira

semejante. Hay evaluación de casos distintos y luego creación normativa.

La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe pre­dicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de nor­mas que regulen el procedimiento administrativo.

El Congreso nacional está excluido del ámbito de la ley y su regla­

mento, pero cabe aplicar analógicamente sus disposiciones (CNFedCont

Adm, Sala 111, 2/11/82, "Llanos") .

6. Actuaciones reservadas y secretas. - El principio general es el de la publicidad de los aclos estatales, al ser éste un requisito del sistema re­publicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la Admi­nistración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.

Esla facultad que fue acordada al P E N , se ejerció al dictarse el R L N P A

cuyo art. 38 -al que remit imos- contempla la cuestión.

7. El decreto 9101112. - A partir del dictado de este decreto el pro­

cedimiento administrativo nacional se dividió en dos esferas: el régimen

general, común u ordinario y los regímenes especiales reconocidos por el

decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores. Los procedi­

mientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto

que no fueron reconocidos por 61, quedaron automáticamente derogados.

Este decreto no siguió una técnica uniforme, pues algunos incisos se

referían a las normas identificándolas con precisión mediante el número de

ley o de decreto y en otros casos se hizo una referencia genérica al tema.

El art. 2" del decreto que contenía un rico material doctrinario propicio para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6 o , R P A ) . Incluía a las entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado,

1.11 Y 19.549 63

sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal ma-yoritaria, sociedades en las que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la Navegación, las que se regían por los regímenes vigentes y en los que era pertinente por el título V I I I del R L N P A (procedimiento de impugnación); las demás normas de dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. También se. refería a los "entes públicos no estatales", los que se regían por sus propios regíme­nes y supletoriamente por la L N P A y su reglamentación (CS.IN, 27/1 1/88, "De León", LL, 1989-B 690).

El art. I" lia sido derogado por el decr. 722/96.

8. Los decretos 722/96 y I ¡55197. - El 3/7/96 se dictó el decr. 722/96 y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modificó al anterior. En el primero se dispone que: a) en el ámbito de la Administración pública nacional centralizada y descentralizada serán tínicamente aplicables los procedimientos estableci­dos por la L N P A y por su reglamento, y b) no obstante, continuará en vi­gencia la norma especial que disponga y sólo en relación con el lo: /) el cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso adminis­trativo de que se trate; 2) la suspensión de los efeelos del acto recunido. y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. I " ) .

A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedi­mientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podría de­rogar -art. 31, Const. nacional-) con los alcances cu ella establecidos, aun cuando no contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la suspensión del acto, en cuyo caso la L N P A será de aplicación supletoria (ver punto 4 ) . Esos procedimientos continúan vigentes aun cuando no se refieran a las materias contempladas en el art. 2° del decr. 722/96.

Disponía que continuaban vigentes los procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera; c) minera; d) régimen de contrataciones del sector público nacional; r) fuer­zas armadas, de seguridad, policiales e in t e l igenc ia ; / ) regímenes de dere­cho de reunión y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administración pública na­cional; h) regímenes de audiencias públicas, c i) procedimientos ante tii bunales administrativos (art. 2 o ) .

El decr. 1155/97 modificó el art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuen­ta la creación de la A F I P y reemplazó los dos primeros incisos por el si­guiente: " « ) Las correspondientes a la Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas y Dirección General Impositiva-", y corre el orden de los restantes incisos.

Por el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual

qiiier disposición que instituya procedimientos administrativos especiales

deberá contener expresa fundamentación de la necesidad jurídica imptes-

64 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

eindible pura apartarse del procedimiento común ( L N P A y su reglamento).

Ver el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J.

Se deroga el art. 1" del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse

decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la

Administración pública nacional centralizada o descentralizada (art. 4") .

T Í T U L O I I

COMPETENCIA DEL ÓRGANO

Art. 3o- La competencia de los órganos adminis­trativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución nacional, de las leyes y de los reglamen­tos dictados en su consecuencia. Su ejercicio consti­tuye una obligación de la autoridad o del órgano co­rrespondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente au­torizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

1- ConceotOi - La existencia de una pluralidad de órganos en el seno de la Administración, determina la necesidad de que se distribuya entre lo­dos ellos la actividad necesaria para la consecución del interés público. Surge así el concepto de competencia, puesto que no es posible que las funciones las realice un solo órgano. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos las distintas funciones.

En una primera aproximación, podemos definir a la competencia como

el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano. Cada

órgano i e n d 7 í l ¥ titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que

corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese

sentido, consistirá en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de

cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus órganos, con preferencia a los demás.

La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a

un órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones (CNFedCont Adrn, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).

Para aqujMIos^que admiten la actividad jurisdiccional de la Adminis-

tración (ver comentario al art. 99, R L N P A ) , la competencia atribuida en

esos casos debe ser interpretada con carácter ejitricto ( C N F e d C o n l A d m ,

Sala T, 2 0 / 2 / 9 6 7 " ' ' Y P Í ^ 7 T ^ a F g l s ' T

LEY 19.549 65

2. ' Naturaleza jurídica. - La competencia del órgano es un requisito de validez del acto administrativo (ver arts. 7" y 14). Para que un órgano administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones.

Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del

procedimiento adecuado para ejercerla.

La característica de la norma administrativa es que confiere poderes,

que habilitan a lu Administración para un obrar determinado, y dichos po­

deres han de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento.

'' A s í surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de los sujetos privados, que lu Administración no puede obrar sin que el or­denamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implícita (CSJN, Fallos, 254:56; 307:198; C N F e d C o n l A d m , Sala III",' 16/4/85, "Cambios Te-letour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no está prohibido" (postulado de la permisión) que domina la vida civi l , es propio del régimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no permilido' \ La competencia es así un presupuesto para la actuación del órgano ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 20/2/96. " Y P F c/Enargás"; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-231).

Rige , así, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina co­mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad determinada ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 10/4/86, "Donna") .

3. 'Distribución de competencia. - Los criterios sobre los que se asienta la distribución de competencia son:

a) F-a especialización. Este criterio nace en el momento en que se

crea un órgano pura conocer determinado género de cuestiones, atendiendo

u la índole especial de ellas.

b) Mil orden jerárquico. Los ordenamientos legales establecen, como garantía procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisión de un órgano está sometida a un cont ro lde legalidíid o de opor­tunidad qué se ejerce por otros órganos originando' un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico.

, 4. ''Criterios para determinar la competencia^- Un problema funda­mental es determinar el órgano que debe conocer con preferencia a lodos los demás en una determinada cuestión. Si se trata de grandes unidades administrativas, como el Estado, en las que se d ivide la Administración en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio mate­rial, a fin de determinar a cuál de aquéllas se asigna el conocimiento del asunto. Esle criterio nos dirá, dentro del Eslado, a qué ministerio o secreta­ría de Es'tado se confía la atención de la cuestión. Dentro de cada minis­terio, será necesario precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los

5. ! l u l c l i m * ü i l . ILA

66 R É G I M E N D E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S

demás para conocer en un procedimiento, [isla preferencia se manificsla

en dos direcciones: frente a los órganos superiores c inferiores al tenido

por competente, y frente a los que son iguales en grado. Por ello puede

hablarse de dos criterios: jerárquico o vertical y horizontal (González Pé­

rez - González Salinas).

5. 'Clasificación de lat competencia y - P u e d e hacerse en razón de la materia, territorio, tiempo y grado.

a) Crite qri mates i aj Llamado también criterio objetivo. Atiende a

una distribución de la competencia entre órganos de distinto tipo, conside­

rando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestión (competencia

ratione materia;). Según el carácter de la actividad puede ser: deliberativa,

ejecutiva, consullivá~y"de¡"control.

b) l'or el territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual se ejer­

ce legítimamente Ta competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que

desempeñan sus funciones los óiganos. La división en circunscripciones

o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'uílli-

ples órganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.

c) Criterio funcional. Establece la distribución de competencias en­

tre distintos Organós~átendiendo a la distinta actividad que desarrollan ór­

ganos de distintó'giádó. Tiene en cuenta que la organización administra­

tiva se integra verticalmentc. Siendo, por principio, improrrogable la

competencia, no puede el órgano inferior ejercer la competencia del supe­

rior y viceversa.

d) Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejer-

cerse la competencia. En general la competencia es permanente, desde

que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son

propias. Sin embargo, en ciertos casos, sólo puede ejercerlas por un lapso

determinado. Estamos ante un caso de competencia temporaria.

6. Caracteres de la competencia. - Son los siguientes:

a) Obligatoriedad. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por

los órganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al órgano

no a l a "persona física que ¡o encarna.

Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNEedContAdm,

Sala IV, 30/11/93, "Montes de Oca", LL, I994-D-238). La norma dice:

"Su ejercicio constituye Una obligación de la aijtoridad o del órgano corres­

pondiente^.

b) {Improrrogabilidad. Debido a ello la competencia es improrroga­

ble. EslcTprincipio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial,

objetivo o funcional de la competencia), a menos que esté permitida la dc-

I . E Y 19.149 67

legación o sustitución. Estos dos institutos son de naturaleza unilateral

(decididos por la propia Administración); la competencia administrativa no

puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares.

c ) . No exigencia de ley expresa. El legislador abandonó el criterio tra­

dicional de la competencia legal expresa. Opinó González Arzac que. di­

cho principio se contradecía con la aplicación de principios no legales de

derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los órganos más

allá de lo fijado por las leyes.

d) Es de orden público. Como atributo del órgano que es, resulta in­

disponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incom-

petencia debe declararse de oficio.

7. Momento para determinar la competencia. - El principio general

es que la competencia del órgano debe existir en el momento de iniciarse

el correspondiente procedimiento (formulación de la petición; interposición

del recurso, etcétera). La competencia se perpetúa prima facie en el mo­

mento en que el órgano provee su suslanciación, y una vez fijada, los cam­

bios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.

Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes

oportunidades:

r?) Al interponerse el escrito, el órgano anlcs de proveer la primera

petición, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para

determinar su competencia.

b) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguien­

do la opinión jurídica, puede el órgano declararse incompetente con poste

rioridad a haber lomado intervención.

8- ^^SJISÍÉHUQJS^ - La competencia se ejerce por los óiganos que la

tienen atnliñula cotf¡o~propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, está

permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio. La norma

que comentamos, como vimos, establecía algunas excepciones al principio

de la improrrogabilidad, al referirse a la delegación, la sustitución y la avo­

cación. El precepto prevé, entonces,'la posjrulidadde que la competencia

pueda ejercerse por órgano distinto de "aquel que ¡ a l i ene atribuida origina

ñámente. Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.

V. tf)ele$aciótf.j-Consiste en un acto jurídico por el cual un órgano

/ransfiere^oJrfrefe'¡e.rc\cwde"ta competencia que le. fuera constitucional,

legal o reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el

- a c i o H e dclegactó"ñ7"ña"clará y'concreta enunciación de las atribuciones

que comprende i^rans_fcriMiaa_.

Normalmente se transfiere el c j e r c i c t o j l e j a j ^ o j i ^ p ^

de inferior jeráTguí^iñas nadji impkle|que clTa, _si estáJegaImejilcjircvis.UL.

seaLtransm.itida_a un ór^anoJe_i^uaLr_ajigiL_

68 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma autori-

zativa expresa, pero no que esa norma sea iegaí. El R L N P A es un ejemplo

de el lo, pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros

y a los óiganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades

en sus inferiores (arl. 2 U ; conf. C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 12/10/80, "Merck

Sharp y Dohme Argentina") .

El aclo de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Bole­

tín Oficial cuando se trate de una delegación general y desde su notificación

si fuera particular.

Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo su ejercicio, debe reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independiente­mente de la jerarquía-.

En materia de interpretación de delegación_de facultades debe privar un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza excepcio­nal (Procuración del"Tesoro, dictamen del 29/9/89, B O , 15/5/90, 2" sec­ción, p. 21) .

10. ^usíitucióni •? Eslá erróneamente incluida como excepción a la impron'ogiilñíidíttr.-y'ít que mediante ella no se modifica la competencia del órgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un órgano por o l io , sino que se sustituyen personas físicas dentro de él. As í se pre­senta un supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recu­sación de un funcionario (ver art. 6°) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentáneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación, (pie es una especie del género sustitución.

11. <$vocacióii\ - Se produce cuando el órgano superior asume el ejer­

cicio de cóhipeiencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante reasu­

me -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisión de un asunto que

corresponde al delegado -en virtud de una delegación general- no estamos^

técnicamente ante una avocación-, sino ante una revocación de la delegación.

Según la norma, la avocación será procedente a menos que una regla

expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocación será improce­

dente:

a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito

a una kToiíeídad específica.

b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.

-<: ) Cuando ha habido desconcentración.

12. Características de estas técnicas. - La delegación y la avocación son técnicas que atañen a la dinámica de la organización y, por ende, ge­neralmente, asumen carácter transitorio, a diferencia de la desconcenlra-

ci'ón y la descentralización, que son técnicas o formas de organización para

LEY 19.549 69

el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a la es­

tructura administrativa.

CUESTIONES UE COMPETENCIA

' Art. 4" - El Poder Ejecutivo resolverá las cuestio­nes de competencia-que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. Los titulares de éstos resol­verán las que se planteen entre autoridades, organis­mos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado.

1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge

cuando entre órganos administrativos se discute la atribución de uno de ellos

para conocer y entender eu un asunto.

Estas cuestiones forman parte, como especie, de un género de mayor

trascendencia: el conflicto de atribuciones.

En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el

artículo, su problemática gira en torno a dos puntos fundamentales:

a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts.

4" y 5", L N P A ) .

b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión

de competencia, que en puridad no correspondería a una ley procedimental,

sino a una ley orgánica.

Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferencia­

das de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaración

ex ofjicio de incompetencia, sea la petición admitida de incompetencia, en

las cuales no existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de competencia

no es cuestión entre parles, sino entre órganos; la afirmación de un órgano

de que es competente o incompetente es un presupuestóle la cuestión de

competencia, no la cuestión de competencia en sí, la cual solamente se pro­

ducirá si el órgano a quien se considera competente o incompetente, según

los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.

La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por

vía de declinatoria o de inhibitoria.

2. 'Relaciones interorgánicas. - Si la cuestión de competencia se sus­cita entre órganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular de éste. Si_se_ trata_de problemas de competencia entre órganos que des­pliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

70 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra derecho subjetivo alguno del interesado (CNFedContAdm, .Sala I, 6/6/95, "Wel lcome" , LL, 1996-A-600).

3. |Relac iones interadminisirativas-- Veamos los problemas que se plantean a consecuencia de cÜas.

a) Concepto' La Administración pública constituye un complejo de personas jurídicas públicas estatales; por ello interesa sobremanera deter­minar el régimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurídicas, que vinculan a dichas entidades.

Dentro del régimen jurídico de las entidades estatales existe un sector de relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.

La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aque­lla que vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales, ya se (rale del listado en sentido amplio (Nación y provincias) o de cualquiera de las personas jurídicas públicas de carácter estatal ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 21/9/95, "Coordinación Ecológica Área Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, ii° 3, p. 101).

A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgánicas, que vinculan a órganos carentes de personalidad jurídica y que la mayor parle de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administración pública, las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurídicas.

Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos estatales. De acuerdo con el texto del arlículo, comprendería solamente a los entes autárquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretación restrictiva, toda vez que también se produce ese tipo de relaciones con las empresas del Estado. Por el lo entendemos que comprende a los enles au­tárquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anóni­mas con participación estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economía inotta (doctrina art. 32, i nc . / , ley 19.549, modificado por ley 21.686).

b) ^Régimen jurídico: Se ha sostenido con razón que esta categoría de

relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella'las

facultades que derivan de la supremacía de la Administración, precisamente

porque los sujetos de la relación son personas jurídicas públicas estatales,

lo cual establece una considerable diferencia de régimen jurídico respecto

de las relaciones que emergen de una actividad administrativa común.

Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de diversa índole: económicas, políticas, jurídicas, etc., cuestiones que in­teresa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de acción estatal y para permitir el ejercicio de. las funciones y actividades de los entes públicos sin trabas que las paralicen.

I.EY 19.5-19 71

Aquí estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente

jurídico.

Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros de irla-ciones interadministralivas, en atención precisamente a que, según se Iralc de uno u otro supuesto, el órgano competente para dirimir el conflicto intc.r-administrativo será el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial correspondiente.

¿| Conflicto entre, personas públicas estalajes pertenecientes a utut

misma esfemTe'^bTefño. En lasrciáciones entre entidades estatales per­

tenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res

petarse la posición que ejerce el órgano que se halla en la cúspide jc-i;oquica

de la Administración pública: el Poder Ejecutivo (arl. 99, inc. I, Const

nacional), siendo inadmisible que una enlidad aulátquica o empresa del Es­

tado pretenda ejercer sus prerrogativas de. poder público contra el lisiado,

y viceversa, que éste pretenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20/10/94,

" O S N " , ED, 161-565; CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/88, " Y P F c / A N A " ;

id.. Sala de feria, 13/1/95, "Encotcsa", ED, 163-605). Emendemos que en

esos casos se impone la superación de las formas jurídicas, sobre lodo si

se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre

los actos de tales entidades.

En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su ait. P, en materia de daños y perjuicios, el arbitraje del procuiador del levrro, o del Poder Ejecutivo, según el monto de la reclamación, en caso de contro­versias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas. empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Dueños Aires" ( C N F e d C o n l A d m , Sala I. 7/3/96, " I . S. S. para el Personal Ferroviario c / E N " ) . Para que baya conflicto interadministrativo debe haber oposición al pago de lo exigido o circuns­tancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, RO, 6/5/91, 2" sección, p. 23).

De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comentamos

distingue:

/) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de dife

rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo.

2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mis­

mo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.

d) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distin­

tas esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir

la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Na­

ción,, por aplicación de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. nacional de .

185.3/60 -hoy 117-, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos so­

metidos a su decisión {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

72 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

Art. 5" - Cuando un órgano, de oficio o a petición

de parte, se declare incompetente, remitirá las actua­

ciones al que reputare competente; si éste, a su vez,

las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habili­

tada para resolver el conflicto. Si dos órganos se con­

siderasen competentes, el último que hubiere conocido

en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición

de parte, a la autoridad que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técni­co que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de dos días y para producir dictámenes y dictar resoluciones serán de cinco días.

1. Generalidades. - El procedimiento en la ley nacional tiene las si-

guientes'caTrotcTÍsriras: existe cuestión de competencia cuando se desco­

noce a un órgano administrativo, sea por un particular o por otros órganos

administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o

cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los

particulares o por decisiones de uno o más órganos administrativos.

Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve

la cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y

si fuera necesario el diclamen técnico que se requiera, dentro de los cinco

días (párr. 2 U in fine), mediante una decisión que resuelve qué órgano es el

competente.

A m e el órgano dirimente no están legitimadas las parles para presentar

escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación, pues la contienda o

litigio ha dejado de ser ínter partes para transformarse en una cuestión entre

órganos. En esle sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciación".

Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de com­

petencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas. Aquélla se da cuan­

do más de un órgano pretende ser competente. La segunda tiene lugar

cuando los órganos llamados a intervenir niegan su competencia.

LEY 19 549 73

El art. 4 o de la ley, como ya vimos, determina cuál es el órgano com­

petente para dirimir las cuestiones de competencia.

2. Qeclttigtoria e inhibitoria. - La primera ocurre cuando el intere­

sado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare su

incompetencia.. Podría ocurrir esto, por ejemplo, en el procedimiento san-

cionatorio. Se da también en el administrativo la.inhibitoria -aunque no

tal como se concibe en el proceso judicial- . Ocurre cuando el particular

se dirige al órgano que considera competente, pidiendo que la declare y

remita oficio inhibitorio al órgano que eslá conociendo en la cuestión para

qué se abstenga de continuar interviniendo.

La declinatoria de competencia es la resolución administrativa por la cual

un órgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmación de la

competencia de oiro órgano. Puede declararse a pedido del particular o aun

de oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.

De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la L N P A , la de­

claración de incompetencia es una resolución administrativa compleja, que

se descompone en dos elementos: a) una declaración negativa de certeza

sobre la propia incompetencia, y b) una declaración constitutiva sobre la

competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestión de competencia

no surge de la declaración negaliva, sino de la declaración constitutiva.

3. iÓpóriühiSád para plantear la cuestión de competencia: - Sólo po-

drá promovérsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama.

El mero planteamiento de la cuestión de cojopetencia por declinatoria

debe producir, como consecuencia o efecto inmediato, la suspensión del

procedimiento, lo cual, sin embargo, en la práctica es relativo, ya que por

excepción se suspende el trámite en lo concerniente a cualquier diligencia

de cuya comisión pudiera resultar perjuicio irreparable.

'.RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS ¡

Art. 6 " - L o s funcionarios y empleadas pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, debiendo dar intervención al su­perior inmediato dentro de los dos días. La interven­ción anterior del funcionario o empleado en el expe­diente no se considerará causal de recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso contrario re-

me" mmnm

74 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

solverá dentro de los cinco días; si se estimare necesa­rio producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el art. 30 del Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien re­solverá sin sustanciación dentro de los cinco días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la desestimájre devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trámite.

Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los re­suelvan, serán irrecurriblcs.

1. i ^ 0 ^ r e £ ( 0 ^ ¿ " ( J ¿ ¿ " ' P f > / ^ * ) [ diferencias. \- Mediante la excusación

y la recusaron se logra" cíesptazar la competencia del órgano que está en­

tendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.

Las causas que hacen procedente la recusación y la oportunidad y pro­

cedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,

modifican los principios generales sobre la competencia.

A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano administrativo y

la consiguiente confianza del particular en su imparcialidad, ha dispues­

to la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a

petición de los interesados (recusación) o por propia determinación (excusa­

ción) . Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos

con el fin de demorar el trámite o para desentenderse de procesos compli­

cados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cua­

les los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.

Recusación y excusación son figuras procesales íntimamente relacio­

nadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus co­

mo medio de garantizar al particular una conduela imparcial. Pero excepto

este resultado común, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tra­

tamiento legal y la interpretación jurisprudencial tiendan hacia una equipa­

ración destinada a borrar sus límilcs.

La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto.

La causa de excusación, tan pronto como el agente siente afectada su im­

parcialidad, se transforma desde esc momento en una condición impeditiva,

mientras que la recusación se transforma en un hecho constitutivo del deber

del agente de no ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inme­

diata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedi­

mento incurre en "mal desempeño" de la función, mientras que al agente a

quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.

I..EY 19.549 75

2. excusación, - La excusación es la espontánea declaración del agcn :_

te de que1sé~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender

en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusación o, sin

que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.

Mediante la excusación, el funcionario que se. considera subjetivamen­

te inhábil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.

Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el

expediente al superior jerárquico y éste decidirá.

El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena

a las partes.' Excepcionalmentc, por la naturaleza de la cuestión suscitada,

podrá disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pro­

nunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda afectarse la com­

petencia.

La parte carece de legitimación para intervenir cu la excusación del

agente. No puede oponerse a la excusación (art. .11, Cód. l'roc. Civi l y

Com. de la Nación) . Igualmente la causa o motivo de excusación no puede

ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual

ellos tengan la disponibilidad.

3. Recusación)- La recusación del agente es el medio por el cual se

exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un

determinado agente se separe de su conocimiento por sospecbai.se, por al­

gún motivo, de su imparcialidad.

La imparcialidad de aquel es un presupuesto básico del derecho de

defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el

ejercicio de esta garantía del particular y que a la vez posibilite la defensa

del agente sospechado.

a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos generales

la recusación es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados.

Sujeto activo'es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente..

/ ; ) La recusación debe fundarse en algún mol ivo, es decir tiene que

ser causada..

Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros

(CNEedContAdm, Sala I. 30/11/95. "Rava", LL, 1996-C-459).

4. Distintas clases de recusación. - Son las siguientes:

a) 'Recusación sin causa>, improcedencia en el procedimiento adminis-

trativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin ex­

presión de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal.

h)(Recusación con causa.\ En ella, la parte promueve, un incidente

contra el agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipificadas por

la norma jirocesaI,~a fin de obtener su separación del procedimiento; así,

76 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

no se trata Je un tránüie del procedimiento, sino de una derivación de ca-

rácler administrativo, tendiente a regularizar la composición del órgano ad­

ministrativo.

En primer lugar, no exisle límite a la facultad de recusar; una misma

parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa

legítima.para el lo; en segundo término, se puede recusar a más de un agente

de un órgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque

el agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr. , por causa sobre-

viuientej; en cuarto lugar, las causas de recusación son extensivas a las

liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de pro­

cedimientos.

La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que

haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el

sistema de la enumeración taxativa de los motivos que la hacen procedente

taris. 17 y 21, Cód. Proc. Civi l y Com. de la Nac ión) .

La recusación se interpone por escrito, que como tal tiene que observar

las normas del título 111 del R L N P A , anle el órgano recusado.

7) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concreta­

mente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos pú­

blicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas

o certificados de estado civil , etc.; si el recusante no los tuviere a su dis­

posición, deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo,

oficina pública o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondrá

todas las pruebas de que piense valerse.

2) Los electos de la presentación del escrito son los de suspender al

agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisión del órgano

.competente; la única actividad que se le permite es la de remitir el expe­

diente al órgano que decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro

del plazo de dos días el escrito de recusación "con un informe sobre las

causales alegadas".

c) Debei del ágeme recusado de informar sobre las causas alegadas.

Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:

1) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano

inmediato superior, expidiéndose sobre las causas de recusación que se le

hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple

una función elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aquél no sea

parle. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirán que el in­

forme se transforme en una refutación; a él le debe bastar con la referencia

concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada.

El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg. arl. 6 o ) .

2) Las alternativas de la presentación del informe pueden ser: o el re­

conocimiento de los hechos o su negación.

LEY 19.549 77

El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto

de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de con­

fesión, la admisión importa el reconocimiento de la exactitud del hecho

alegado como fundamento láctico de la causa de recusación. En este caso

corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior

de la "causa".

Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formación de in­

cidente por separado, y, si lo eslima necesario, recibirá la "causa" a prue­

ba por el plazo de cinco días.

• d) Decisión. El órgano competente tiene un plazo de ires días para

decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusación, plazo

que se puede ampliar al doble si se produjo prueba.

Sus efectos principales son:

1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente

recusado en la instrucción'y conocimiento del procedimiento.

2) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que separa

al agente recusado, a quien se comunica esta resolución, fija la radicación

de| expediente anle el órgano subrogante. En este caso, la radicación del

expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas

que motivaron la recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de

la competencia a su respecto.

T Í T U L O I I I

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO A D M I N I S T R A T I V O

Art. 7o - Son requisitos esenciales del acto admi­nistrativo los siguientes:

COMPETENCIA

a) Ser dictado por autoridad competente.

CAUSA

b) Deberá sustentarse en los hechos y anteceden­tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

OBJETO

c) El objeto debe ser cierto y física y jurídica­mente posible; debe decidir todas las peticiones formu-

78 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Iadas, pero puede involucrar otras no propuestas, pre­via audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

PROCEDIMIENTOS

d) Antes de su emisión deben cumplirse los pro­cedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especia­les, considérase también esencial el dictamen prove­niente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos sub­jetivos e intereses legítimos.

MOTIVACIÓN

e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, con­signando, además, los recaudos indicados en el inc. b del presente artículo.

FINALIDAD

/) Habrá de cumplirse con la finalidad que resul­te de las normas que otorgan las facultades pertinen­tes del órgano emisor, sin poder perseguir encubierta­mente otros fines, públicos o privados, distintos de, los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente ade­cuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebre el Estado, los permisos ;

y las concesiones administrativas se regirán por sus ¡ respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplica­ción analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente.

1. 'Preliminar. - La L N P A si bien ha regulado diversos aspeclos del

régimen del aclo 'administrativo, a través de normas que constituyen un ver­

dadero derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este régimen puede

concluirse que la ley y su reglamentación han distinguido, reconociendo un

LEY 19..149 7 9

régimen jurídico diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina

aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. El aclo

de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se

refiera a varias personas determinadas -aclo pliírimo o colectivo (Procu­

ración del Tesoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2' sección, p. 2.1).

La declaración administrativa en que el acto consiste, se presenta como

la cjcrcilación de una potestad administrativa que. deiiva del e jc ic ic io . por

el órgano, de la función administrativa. Habrá actos ndtnititstrativos <ju>~"

dicte la propia Administración, olro óigano estatal no encuadrado en ella,

o por una persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero

que actúa "poderes delegados" por la Administración (v.gr., colegios pro­

fesionales). La condición de que el acto administrativo sea una expresión

de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues así como no hay

potestad sin norma previa, como aquél ha de expresar una potestad, puede

colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.

2. Elementos del acto. - La construcción de una teoría sobre los ele­

mentos del aclo administrativo présenla una singular importancia, pues se

^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios

del acto administrativo se analizan en relación con los elementos. Por e l lo ,

la literatura jurídica administrativa"sé Tiábfa^pláiifeado antes de la sanción

de la ley la cuestión de determinar los elementos de! acto administrativo.

No había uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay después de

la l e y - y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestión termino­

lógica, en otros las discrepancias -v .gr . , respecto al concepto o ubicación

de la "voluntad" en el ac lo - se hallan relacionadas con problemas capita-...

les de la teoría general del derecho.

Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente las

distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del aclo, ha­

blaban de "elementos del acto", aunque aquella unificación agrupaba gené­

ricamente presupuestos que no eran elementos.

Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificación era sólo didác­

tica, agrupó bajo el término requisitos supuestos que en realidad no lo son.

III acto está integrado por el objeto, 'la motivación y la Jornia -y el conte­

nido si se lo diferencia del obje to- . lisos son sus elementos, los demás

son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la

ley las agrupa dentro de los elementos.

3. Enumeración de los elementos esenciales del aclo administra­

tivo. - De acuerdo con el artículo que comentamos, los elementos esencia-

" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos,

motivación y finalidad. A ellos debe añadirse la forma (regulada en el arl.

8"). Algunos comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del ór­

gano (que la L N P A enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc. a).

80 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

u)[ CompeiencUiJ Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto ele reglas eme rigen la actuación y facultades del órgano adinims-inuiyo. La doctrina clásica, al definir la competencia como la medida de la potestad de un órgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina procesalista que caracteriza la competencia como medida de la jurisdicción, mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y s e r titular de ellas. Con el primer alcance la ha considerado la L N P A en los arts. 3" a 6U -porque se refería al ejercicio de el la- , ahora la precisa en su verdadero significado - c o m o elemento del acto- .

Por ello cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto de.atribuciones y facultades que corresponde. .o . ! l árgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurídica pú­blica -al ente al que pertenece el órgano- ese conjunto de atribuciones. Esta distinción es importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la incompetencia es por razón del grado -y en princijpio sub-sunable- o si aquélla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso será imposible el saneamiento.

La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto admi­nistrativo y no a la de notificación, pues esta cuestiónsé"vTncuía"aTaTeffca-ci'a y aquélla a la validez (CNEedContAdm, Sala I I , 15/4/93, "Wag S A " , / . L ; I 993 -D-39 I ) . El acto ad referendum es aquel en que el órgano que dictó.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobación ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 23/11/95 "Her-pafana S R L " , ED, 168-413).

b ) LQ.'.'/íí'.v'-. E 1 derecho administrativo no ha estado alejado de la po­lémica privaíista -heredada de la doctrina escolástica- acerca del concepto y la función de la causa como requisito del acto. Lo cierto es que los distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tie­nen aplicación en esle caso.

En la norma se emplea el término para designar un concepto más am­plio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto ad­ministrativo y no a la relación que pueda nacer de él. De ahí que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.

Tampoco la causa se relaciona con la intención o propósito perseguido por quien emitió el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado por la ley (la finalidad).

La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administra­tivo olrece, una de las cuales es que la teoría de la causa se ha construido cu derecho privado uniendo en cuenta fundamentalmente los negocios ju­rídicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

LEY 19.549 81

La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y an­

tecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (CNFedCont

A d m , Sala IV, 22/10/85, "Sonierí in") . La cjtusa del acto administrativo-es

la circunstancia de hecho impuesta por ía ley para justificar la emisión del

acto ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).

" """Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para

que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. Ello es lógico

si la Administración ejecuta la ley, pues ésta - c o m o imperativo abstracto-

conecla una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico. Sj_,

el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse

en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existen­

cia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad

para jubilar al funcionario). Puede ocurrir que exista una situación más

compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos

(de valor o de experiencia, e tc . ) , por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.

La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación

de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto

proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un

elemento reglado del acto.

Algunos consideran que la causa y el motivo significan una sola y mis­

ma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero no siempre. El motivo

se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en la razón por la cual la

autoridad se decide a dictar el acto.

Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.

c)¿Óbjeto.t El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta

tanto puede.ser una decisión, un juicio, un conocimiento o un deseo. EJ_

objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide,_valora. certifica, registra

\i opina a través de lu declaración pertinente (Üandeira de M e l l o ) .

Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá pre­

determinado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea conse­

cuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administración

disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de

él debe adaptarse al marco general normativo y al p r i nc ip ió l e la juridicidad.

El objeto coiTiprende; el contenido natural (que necesariamente forma

parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implícito, que

normalmente no se establece de manera expresa, pues está determinado en

la norma. Puede existir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agen­

te puede introdTici7en~el acto, siendoTfáiísulas adicionales a las naturales.

Debe ser lícito. As í el objeto no debe ser prohibido por el orden nor­

mativo. La ilegitimidad puede resultar de la violación de la Constitución,

de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior

irrevocable.

ó. lluldiinsuii. 7M

82 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS I.EY I9.M9 83

La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través

de un procedimiento. Esto se. debe a una doble causa: a) que siendo el

Estado una persona moral, que persigue el interés publicó, su "voluntad"

se forma mediante la actuación de una serie de órganos, y / ; ) la "juridizn-

cióu" cada vez mayor del aduar administrativo.

e.)\Moliyaci(ín¡. La motivación es la cxplicilarión de la causa; esto es

la declaración de cuáles son la expresión de las razones y las circunstancias

de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto ( C N F e d C o n l A d m .

Sala I I , 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro

de los "considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor nor-

malivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en

la parte dispositiva, máxime si de ella se desprende un sentido diverso. Pa­

ra discernir el sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal

el lexto mismo de la parte dispositiva, loda vez que es en ella donde la

Administración consagró el alcance que. entendió debía darse (Procuración

del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" sección, p. 21 ) .

La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el iter psicológico que ha inducido al titular del órgano a dictar el aclo, de ta! forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, Roma, 1993, p. 87 y 88) . ( cu siste en la exlcriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativo- como en el interés público que se, peí sigue con su dictado ( C N C i v , Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999 E-520).

"Comprende a la causa del acto y la excede, pues le da mta mayor

relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisión.

El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y

la motivación es la obligación de expresar, de consignar tales antecedentes,

más los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad"

del acto" (ST.lTdelFucgo, 7/5/96, "Tavarone", S D O , expíe. 188/95,-L" IV,

F° 151/61, de mi voto) .

Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio

de legalidad en la actuación de los óiganos estatales ( C N C i v , Sala í ) , 26/12/

94, "Verzel lo" , LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del

particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor pro­

tección de los derechos individuales. Constituye un requisito referido a la

razonabilidad. A partir de la norma existeja obligación genérica de m.r>-

tivar todos J2 s _^£í2i-^L'!íMttrfl ' ÍH'?í . F.l principio general es la motiva­

ción, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia

El requisito de la motivación fiene jiña in^yjnMmp^ir^iicja^riJo^ a^()s

realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la nin-

Ovación de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables.

De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de certeza y posibilidad física y jurídica. A s í el objeto del acto debe ser dele ¡minado

o detenninable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo contrario importaría introducir toda clase de inseguridades en los aclos administrativos. Debe poder precisarse la decisión adoptada por la auto-iiclad administrativa. Debe saberse de qué aclo se trata, a qué personas o cosas afecta, en qué tiempo y lugar habrán de producirse los efectos.

La posibilida^jjvrfdica lleva ínsita la noción ttejiatud. Habrá así im­posibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podrían materialmente «x i s l i r o realizarse, legalmente ello no es posible.

En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden materialmente existir o real izarse) , cabe decir que la imposibilidad de hecho puede darse por la Taita o inexistencia de: /) sustrato personal - n o m ­bramiento c o m o agente públ ico de una persona fa l lec ida- ; 2) sustrato jurídico -aplicación de una sanción disciplinaria a quien no es un funcio­nario públ ico- , y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesión de una playa sepultada por un maremoto-.

á)\Procedimientos. •. El acto administrativo, antes de su emisión, re­quiere de "ciertos procedimientos. Son los actos de trámite y preparato­rios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Adminis­tración^' en algún caso por el particular.- Así , por ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario sólo podrá ser dictado después de una serie de actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripción, opo­sición, etcétera. Igualmente una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que forman parte del procedimiento de selección del contratista.

Los procedimientos serán distintos según el objeto del acto. Por aquello que ya dijimos acerca de la íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto de él, puesto que el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los Tines. As í , no puede haber un procedimiento único para los distintos tipos de actividad.

El procedimiento administrativo común, general, se halla regulado en la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento.

La norma considera un 5rpccdimienlq_f..Trnct<i/_cljjictamen de un ór­gano de asesoramiento jurídico cuando el acto pueda afectar derechos sub­jetivos o intereses legítimos. Es un loable propósito tendiente a encauzar jurídicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las con­clusiones de los organismos técnicos, sólo puede permitirse con la demos­tración de que ha mediado error n omisión de entidad suficiente para des­calificar tales dictámenes", CNFedCon tAdm, Sala I, 1 1/9/86, "Def i l ippc") . No obstante el carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto (ver art. 14).

"i

84 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

La discreciunalidud no es arbitrariedad (CNFedCon tAdm, Sala 111, 17/9/84,

"Hugbes Tool C o " , LL, 1984-D-363; Procuración del Tesoro, diclamen del

10/10/89, B O , 30/5/90, 2" sección, p. 22) . Lo propio ocurre en el caso de,

los conceptos jurídicos indeterminados, pues compete a la Administración

determinar los extremos que los componen (CNFedCon tAdm, Sala I, 2/8/

99, "Caamaño", LL, 1996-C-15).

La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos

puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictáme­

nes que sean expresamente invocados (CNFedCon tAdm, Sala I I , 23/9/93,

"lieamurguia", ED, 156-113; id., Saía I I I , 22/5/86, "Del R í o " ; id., id., 28/

3/96, "Daysi l ng . " ) . La simple cita de una disposición legal puede surtir

los efectos de la motivación, si la norma legal aplicable es suficientemente

comprensiva ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-13-520).

Excepcionalmenle el vicio de la falla de motivación podrá ser suplido

por una motivación ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarro­

llada (Dromi; CSJN, Eolios. 305:203, "Robledo"; CNFedContAdm, Sala I I I ,

6/8/87, "Vidal Castro"). No es necesaria una relación analítica o circuns­

tanciada de la causa; basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa

(TSJCórduba, Sala ContAdm, 5/9/96, "Altamirano").

La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a

las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no

aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como

etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí (Procuración

del Tesoro, dictamen 256/91, BO, 22/4/92, 2" sección, p. 21) .

f) EinalidaiLJ 1:1 último elemento que trata la norma que comentamos

es la finalidad. A s í como la determinación del elemento causa se realiza

con la pregunta "¿por qué?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la

I pregunta "/para tiuéV".

La.finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es

eLresultado previsto legalmente como elcorrespondiente al tipo de acto^

dictado. A s í la finalidad del acto que disuelve una manifestación tumul-

' tuosa es proteger el orden público, la paz pública.

Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satis­

facción concreta del interés público, del bien común. Esto constituye el

fin del procedimiento. Cualquier desviación de esa finalidad lo vicia.

No pueden perseguirse otros fines, ni públicos ni privados. En el pri­

mero se desvirtúa lu competencia; en el segundo, habría además una ilicitud

natural - d o l o - por parte del agente que representa al órgano. La actividad

administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,

necesidades de interés público. La organización administrativa y la distri­

bución de competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos

tiene que atender cada órgano y cada persona pjlbiica_.

LEY 10.549 85

Por el lo, como afirma Marienhoff, todo acto administrativo pju^ticular

tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla rela­

ción objeto-fin responde específicamente a la finalidad perseguida por la

norma y por la que se le confirió la competencia al órgano que dictó la re­

solución particular, y aquélla, ley en sentido formal o material, tiene su

punto de partida y está condicionada, a su vez, por la norma constitucional

que autoriza su dictado y lu relación existente entre ella y el fin perseguido

por la Constitución.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y

común finalidad, que se va especificando a través de la distribución de com­

petencias dentro de lu Administración y que determina el objeto o contenido

que pueden tener esos aclos.

La norma contempla tales recaudos estableciendo que: /) el acto debe

cumplir con la finalidad que inspiró la norma por la que se otorgó compe­

tencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que

corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto

tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.

4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley excluye a los contra­

tos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicación de las

normas de este título, los que se regirán por sus leyes especiales, sin per­

juicio de lá aplicación analógica de aquéllas. Debe consignarse que no

excluye la aplicación directa de* las normas de esta ley, y de su reglamento,

en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes

(1, II y I V ) . Toda exclusión es de interpretación restrictiva.

EOIUIA

Art. 8" - El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

1. Concepto. - L a declaración de la Administración, ya signifique

volición, cognición o juicio, se concreta en el acto administrativo. Para

que adquiera entidad en el mundo jurídico debe exteriorizarse al emitir el

acto (TSJCórdoba, Sala ContAdm, 15/12/98, "Cañedo", LLC, 1999-839).

Se llama "forma" del aelo administrativo al modo o manera de produ­

cirse esa exteriorización.

La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo

una garantía para los particulares.

86 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual cabe sostener que la forma es también esencial para la validez del acto ad-ministrativo.

Algunos autores engloban eií este elemento los trámites preliminares paia el dictado del acto -v.gr . ,4Ieredia- , llamados por otros "formalidades".

También cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuacio­nes posteriores al aclo, como por ejemplo, su publicidad (Gordi l lo ) .

Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el cri­terio restringido, y se refiere a la m s t r u m j ^

hiéit a conslalada.xiL.documeatajla. El procedimiento previo a la emisión del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificación y publicación en el art. II ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/9/95, "Frávega", LL, I996-C-31) .

La ley en el artículo que comentamos circunscribe el concepto de for­ma a una acepción estricta, entendiendo por (al la declaración de voluntad una vez formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el acto. .A_cJi\a.,c.orjix>„£nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo jurí­dico, a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de su contenido.

2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos señala los siguientes: lugar y fecha de emisión del acto. Que sea escrito, expreso y firmado. A ' c l l o debe agregarse la determinación del órgano emisor y I" función que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisión por conduelo del instrumento idóneo. Tratándose de un órgano colegiado, el acia de la sesión.

Con relación a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error haber incluido la firma, y que ésta no es requisito de forma, sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolución no están firmados, significa que no hay decreto ni resolución. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurídica alguna. Po­dría verse en e l lo un proyecto, a lo sumo.

Cuando, falla ima-fonnaxs.enciaLel acto es mi lo , pero no nos parece jurídico proclamar la nulidad de un aclo no firmado.

Por oposición a la escrita tenemos la forma verbal. Es común en la administración interna, por ejemplo, en las órdenes de servicio de un su­perior a un inferior jerárquico o a alguien que. se encuentra en una sujeción especial ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 16/4/85, "Cambios Teletour") bien en­tendido que referidas a actividades de poca significación, pues cuando ello no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

LEY 19.5-19 87

También es común en la actividad policial (orden de detención, diso­

lución de manifestaciones, etcétera).

En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instan­

táneo cumplimiento del objeto.

Existe la posibilidad de que actos de. gran significación jurídica sean

producidos verbalmcnle, por exigirlo así las circunstancias, pero necesa­

riamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, se­

gún sea lo que corresponda.

Otra forma la constituyen los signos o señales. Pueden emanar de un

agente de la Administración (p.ej . , policía del tránsito) o de un elemento

físico (semáforo, etcétera).

La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos

nos encontramos ante una exteriorización de voluntad expresa.

Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo adminis­

trativo y aquellos que constituyen su notificación.

En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del

a g é n t e s e tránsito, las luces del semáforo, etc., y en él se percibe la con­

temporaneidad entre el acto y su notificación. En el segundo, el letrero

indicador de velocidad máxima en determinada zona del camino o a! ingre­

so a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por au­

toridad competente y la señal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda

alegar ignorancia en caso de contravenir la norma.

El órgano y su función deben estar explicilados en el acto adminis­

trativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si el lo

no se cumple, el acto estará viciado.

El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos

por considerárselo obvio . Pero hay que recalcar que lodos los aclos deben

estar escritos en el idioma nacional.

El_acto_debe dictarse en instrumento idóneo.

Í3. lYasc.endencia. - La significación y trascendencia que tienen las

formas en nuestra malcría es muy superior a la que asumen en el derecho

privado. Coincidimos con Cassagne en que el formalismo administrativo

"cumple con una función diferente que el formalismo del derecho civil o

comercial, donde lo que se trata de tutelar es la seguridad jurídica o la

aceleración del tráfico mercantil".

En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de ga­

rantía, lanío de los derechos de los particulares como del orden, acierto,

justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.

El formalismo no solamente aparece exig ido en la cúspide del poder

de) Estado por el sistema de controles recíprocos entre los óiganos que ejer­

cen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y judicial) , sino en toda la oiga-

88 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

nización interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sis­

temas de control jerárquico que se establezcan en la órbita del Poder Eje­

cutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son

los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.

No nos convence la opinión de que en ausencia de acto expreso, la nota de la Administración que hace saber al destinatario la decisión de la mis­ma, reúna las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificación" (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, DO, 6/11/91, 2* sección, p. 18).

- - -4 . ; Ciasificacióni - En derecho administrativo no rige la clásica dis­

tinción que recoge nuestro Código Civi l entre formas aci solemnitatem y ail probationem, dada la distinta función que la forma cumple en dicha dis­ciplina.

En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esenciales", observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificación de cuño civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.

Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacio­narse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos tipos de invalidación que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto formal.

La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la gra­vedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidación, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciación o valo­ración que sobre el defecto pueda tener o no el órgano que revise el acto.

JVM.S' un HECHO

<^ri^9^- La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos materiales que importen

vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o

garantía constitucionales.

b) De poner en ejecución un acto estando pen­diente algún recurso administrativo de los que en vir­tud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuel­

l o , no hubiere sido notificado.

I. Preliminar. - El artículo que comentamos ha receptado normativa­mente una situación peculiar en el obrar de la Administración pública, de-

LEY l'J.549 89

nominada "vía de hecho administrativa". Las consecuencias de la vía de

hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya

que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitación ne­

cesaria para legitimar la acción administrativa- los derechos y garantías

individuales.

2. Vía de hecho y vía de derecho. - En general, la vía de hecho se

opone a,la vía de derecho. Ésta es el medio legal utilizado por una persona

para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por

una persona para concretarlas.

En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vías

de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin título ejecutorio

pretende por la fuerza material constreñir a otro particular a cumplir las

obligaciones asumidas.

La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de compren­der: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera co­metida por la Administración contra el derecho de propiedad o contra una libertad pública.

3. Vías de hecho administrativas. El principio de legalidad pauta

globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los ac-

tos de Ja Administración pública están subordinados a una norma habilita-

dora, aunque no necesariamente de rango legal.

Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garan­tías individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia

l l eT iha """vía de hecho" (CNEedContAdm, -Sala ü, 12/12/95, "Fernández", ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 23) . Situación ésta que genera - c o m o prin­cipales efec tos- la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.

4. Presupuestos de las vías de hechq. - Vamos a estudiarlos por se­parado:

a) Comportamiento material. La vía de hecho consiste en un com­

portamiento material observado por la Administración pública, y conse­

cuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos con­

siderados independientemente de su ejecución no pueden constituir vía de

hecho (Bie lsa) .

Este comportamiento material debe ser observado por la propia Admi­nistración pública, aunque no cabe descartar totalmente ja vía de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgánica de la Admi­nistración, obra, sin embargo, en virtud de autorización de ella (p.ej . , con-ualisla de obras públicas o concesionario de seTvlciós públicos).

90 RÉGIMEN DI- PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ahora bien, no toda actuación material de la Administración constituye una vía de hecho, pues en virtud de su amotínela ejecutiva, el uso de la coacción -de concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legíti­mo (art. 12. L N P A ) .

b) Irregularidad en dicha comportamiento. La configuración de la vía de hecho exige la ijregularidntl del[comportamiento material,jsituación susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comporta­miento material en sí considerado, como en los de irregularidad del aclo administrativo que le dio origen.

La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura que autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y, por ende, el particu­lar afectado queda privado de las garantías del debido proceso adjetivo (arl. l'\ i nc . / , L N P A ) c impedido de ejercer los remedios «pie el ordenamiento

jurídico establece para impugnar la decisión administrativa. Dentro de es­ta situación -que configura la vía de hecho "típica" - encuadran también, por especial previsión de la L N P A , las hipótesis contempladas en el inc. /; rcfeiidas a la.ejecución de un acto administrativo, estando pendiente algún recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión elc los efectos ejecutorios y la ejecución de un acto administrativo p^idjcñtc"^ de notificación.

La solución es, para algunos, teóricamente desacertada, "pues este su­puesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de vía de hecho", según la opinión de Grecco, para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseñado por la ley ha sido, probablemente, que en las menciona­das hipótesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor ju­rídico de la decisión o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutcla ejecutiva (ejecución suspendida; art. 12, párr. \"'in fine,

L N P A ) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I, L N P A , y arl 19, R L N P A ) .

Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supues­

tos que la ley asimila a tal situación) la irregularidad del comportamiento

material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre

el acto administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una requisi­

ción el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar

otros, y 2) de las modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un

acto administrativo legitimador, la Administración no está habilitada para

ejecutar por sus propios medios el mandato en él contenido, sea por su

especial naturaleza o por determinada prohibición de la ley (art. 12, L N P A ) .

c) Irregularidad en el acia administrativa. Inversamente de lo que

acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el

comportamiento material de la Administración pública el conceptuado irre-

L E Y 19..5-19 91

guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de lalTe" cisión "o acto adminislrafiyo^quc se ejecuta. Claro es que no cualquier cla­se de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una vía de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la impugnación del aclo administrativo. La hipótesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexis­tencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda com­petencia en el área, como ocurre, por ejemplo, en la usurpación de (unció nes, situación en la cual de ningún modo puede conectarse la decisión con las potestades atribuidas a la Administración pública. Ycomruc i idc , ade­más, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo,.. de una autoridad administrativa, la decisión es ajena a la aplicación de? un texto normativo (v.gr., imposición de tributos sin ley formal que lo permita.' de gravámenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad minislrativas sin habilitación legal, etcétera).

En eslas hipótesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoiía de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc tivas fácilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la operación material administrativa no eslé. legitimada.

Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede formu­larse como plena sin incluir la del "aclo jurídicamente inexistente" (ver comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la vía de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un órgano administrativo sin acto administrativo previo.

f i j ) Alentadora lesión de. una libertad pública o del derecjio de_¡¿mpjc__

dad. Él "climporía'miento material I rregular de la Administración debe

vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel

obrar. La vía de hecho se refiere -en su construcción tradicional-, a los

derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien.a

alguna de las libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico,

incluso a la lesión de una libertad innominada.

/'"S, Consecuencias de la vía de hecho. - La jnoducción de una vía de

hecho genera como efecto principal la paralización de la jurisdicción' con-

tenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones

que dc.aquélla se deriven. Se lia dicho jiirispruclcncialmcntc que "la ac­

ción judicial de instancia única que traduce el recurso directo previsto en

el art. 32 de la ley 24.521 es la vía idónea y eficiente para cuestionar vías

de hecho administrativas" (CNFedCon tAdm, Sala I, 16/4/99, "Fernández

c / U B A " , JA, 1999-111-25). Corresponde en lales casos la intervención de

jurisdicción ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vías de hecho correspon-

deráa l '"iTibüñaT qTTelleba aplicar la disciplina general del derecho común

92 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

de la.responsabilidad (ari. 116, Const. nacional; art. 2 U , inc. 6", ley 48, y

aris. 41 y 45, ley 13.998) conforme al ámbito territorial pertinente, el cual

es competente para la determinación de la responsabilidad patrimonial -pre­

cisando la naturaleza y extensión de los daños- y la fijación de las indem­

nizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con

motivo de la vía de hecho. La L N P A contempla la impugnación de las

vías de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b

del artículo que comentamos.

^SILENCIO O AMUIUÜEOAO UI¡ LA AowNtsrKACtóN /

Vi/7. JO. - E l silencio o la ambigüedad de la Ad­ministración fíente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán co­mo negativa.

Sólo mediando disposición expresa podrá acor­darse al silencio sentido positivo.

Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corres­ponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución se considerará que hay silencio de la Admi­nistración.

1. Concepto. - La carga que grava a la Administración pública d e , emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto, vendrían ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento jurídico no arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no cum­pla. Debido a ello la L N P A y su reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa.

El artículo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilen-ciu administrativo. P.ste se produce cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión deducida por el particular, lis una ficción que la norma establece en beneficio del que inició el proce­dimiento.

2. '(Jlases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades plena­mente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance

LEY 19.540 93

de permisión total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b)

el de denegación, también total de lo que se hubierFpcdYdoL silencio nem-

tivo. Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar así determi­

nado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.

3. (Silencio y ambigüedad.— El texto de la norma que comentamos

sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparación entre silencio

y ambigüedad en cuanto a las consecuencias jurídicas. Esta solución no

puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fáctica y

jurídicamente definible, la ambigüedad, por el contrario, discurre por un

carril eminentemente subjetivisla, que suscitará en la práctica administra­

tiva eternas discusiones. Una decisión clara para la Administración puede

ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que el lo

provoca. La cuestión de si hay ambigüedad, remite, por lo demás, a un pro­

blema de interpretación del acto administrativo que puede ser solucionado

por vía de los principios generales.

4. Regulación. - La L N P A y su reglameniación regularon el silencio administrativo con carácter general en el artículo que comentamos y res­pecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 91, 98 y con­cordantes.

5. El silencio como acto presunto/- Antiguamente se daba al silen­

cio el contenido de un acto presunto. Ello basado en que el objeto de im­

pugnación de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo

es siempre un acto administrativo. Si el silencio en la Administración se

estima como un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece >

necesario unir a él los adjetivos que califican en general los actos, adminis^,

ilativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etcétera. Del mismo

modo y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece n e ^

_cesario fijar un plazo para la válida impugnación de esas decisiones pie- ,

simias, a fin de evitar una situación de indefinida pendencia.

La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio

ficto (porque el silencio es una ficción). No nos encontramos, entonces,

ante un acto presunto. !

6. El silencio cómo hecho. - El silencio no puede ser una declaración

de voluntad (acto) , sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad voli­

tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a

averiguar el sentido de una voluntad que no existe.

A s í cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce

ciertos efectos jurídicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el

legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisión determine la

pérdida de eventuales derechos de los particulares.

94 RÉOIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

7. 'Inactividad formal e inactividad material de la Administración. -

Es preciso clis(i¡igiiir"entrc actividad material y actividad formal de la A d ­

ministración. Esta distinción resulta útil al caracterizar relaciones admi­

nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo el título ge­

neral de la inactividad administrativa.

Pjir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la

Adni inis l raciónJent todel marxo_de sus competencias ordinarias. La inac­

tividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^Administración

dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de

los particulares.

Mediante una petición provocaloria y la ayuda del silencio adminis­

trativo, se concreta la inactividad material de la Administración en una inac­

tividad formal provocada.

8. ^Silencio negativo.- El silencio administrativo negativo no tiene

otra finalidad que facilitar al interesado que inició el procedimiento ad-

mÍ7iTstraTivr7eí acceso a una impugnación ulterior (administrativa o ju-

dTcialJ.

Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; permite a

aquel que formuló una petición o recurso ante la Administración acudir^

a las vías de impugnación en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se pre­

sume una denegación. La presunción de que, transcurridos ciertos plazos

se ha "denegado" la petición deja abierta al particular la vía recursiva o

procesal para satisfacer su pretensión.

El silencio negativo es una presunción legal r¡.favor del particular^jni^

diericío éste utilizarla o esperar ia decisión expresa de la AdmLnistracióji,

que necesariamente debería sobrevenir. y No es el silencio una sanción a la

pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular.

9. falencia. positivóM- La inactividad de la Administración en este

caso tiene por efecto estimar la pretensión deducida por el interesado. Su

operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma

jurídica que concretamente le otorgue tal carácter (CNFedCon tAdm, Sala

IV, 20/5/86, "Matadero Frigorífico Antartico", LL, I988-A-84) .

No puede caracterizarse sin más como la otra faz del silencio desesti-

rnatorio. Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmen­

te común de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus técnicas y

problemáticas. En los supuestos específicamente contemplados por las

norma? a las que remite la L N P A , se entiende que la Administración accede,

dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuen­

cias, comparándola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la es­

pecífica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar

a la Administración. Lo que se espera de ella es la remoción de unos lí-

I.EV 19.549 9.5

miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejer­cicio quedaría condicionado a la constatación de su compatibilidad con el bien común.

En efecto,, puede entenderse que la Administración se reserva la posi­

bilidad de prohibir, durante un período determinado, el ejercicio de unas_

actividades cuyo desarrollo se pretende según se le ha comunicado. De no

pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades

propias de los derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular.

Pero entender al silencio positivo como ausencia de prohibición por el trans­

curso <Je un cierto lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad

de su utilización para la remoción de supuestos límites a derechos subjetivos.

Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la

Administración, ésta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de

conductas ilícitas, puesto que el posible conflicto entre intereses públicos

y privados exige en ocasiones un pronunciamiento concreto indeclinable.

Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administración, el peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantías que obra para los actos expresos y la Administración vinculada indefectiblemente por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma, hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el bien público, en definitiva, puedan seguirse con el juego de lal automatis­mo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravío de una do­cumentación.

Cabe decir que a tal interpretación del silencio positivo habría que

agregarle que sólo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las f o r ­

malidades legales puede reconocérseles derechos a los particulares y por

el lo no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo

concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.

Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro

ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (re­

glamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65

(reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Públicas).

También lo era el art. 4" del decr. 1842/87 referido a la desmonopoli­

zación de los servicios públicos prestados por empresas estatales, (pie es­

tablecía que "los particulares que deseen producir y proveer bienes o pres­

tar servicios en las áreas de competencia del Ministerio de Obras y

Servicios Públicos, notificarán su intención, en cada caso... Si. dentro de

los treinta días hábiles siguientes a la notificación... la secretaría corres­

pondiente no se opusiere, con expresión de fundamentos, el interesado que­

dará autorizado de pleno derecho, sin necesidad de. aclo alguno de autoridad

competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre

los cuales haya versado la notificación". La inconveniencia de esta solu-

96 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

ción legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de

cierta importancia.

10. .Requisitos para que se configure el silencio.' - Se pueden clasi­

ficar de la siguiente forma:

a) Generales. El artículo que comentamos regula con carácter gene­ral el silencio de la Administración, prescribiendo que si las normas espe­ciales no prevén un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá_exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el inte­resado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin

rque_..se produzca dicha resolución, se considerará que hay silencio de la

Administración. Por lo tanto, con carácter general, la configuración del silencio requiere:

/) Transcurso del plazo establecido o. en su caso, el de sesenta días, computado según el art. l u , inc. e, ap. 2 o , de la ley, y desde la recepción del escrito del interesado en la oficina respectiva.

2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposir...... ción del escrito de "pronto despacho".

3) Cumplimienio de un plazo complementario de treinta días.

b) Particulares. Pese a esta regulación general, otras normas del or­

denamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio adminis­

trativo, como ocurre en el régimen recursivo estructurado en el R L N P A .

A l l í , el "silencio desestimalorio" está legislado para los recursos de

i^ojj^idj^racjón_(arls. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8).

11. i Demora de la Administración. - Es esencial para la operatividad tanto del silencio negativo como del positivo.

En lo que atañe al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que, transcurrido el plazo legal que tenía para resolver la petición del particular, éste conmine previamente a la Administración, a fin de que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro <Je determinado plazo, bien entendido que, como cualquier otra persona deudora u obligada a aTgo, de no cumplir la obligación legalmente impuesta, incurrirá en mora.

El artículo exige , para que opere el silencio, la denuncia de la mora,

por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental

indispensable para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible

de revisión jurisdiccional. La "solicitud de prosecución del trámite" no es

el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549

( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/98, "Santa Lucía Cristal", ED, 182-47).

Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella se dé como tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que, durante un período temporal más o menos dilatado, la Administración man-

LEY 19.549 97

tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensión, sino después

de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva

persista, después que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho

ver a la Administración su conducta improcedente; es decir, que se le inste

-pronto despacho- solicitando que produzca su debida resolución.

El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficción legal que la

norma implementa sólo produce sus efectos a partir del cumplimiento de

los términos fijados. De ahí la improcedencia -por prematuridad- de la

petición de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta

días o la acción judicial antes de vencer los treinta días subsiguientes.

12. Iniciación y consumación del silencio administrativo. - De lo

dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la pro­

ducción de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indis­

cutible precisión, ante todo, cuál es el día inicial del cómputo de los plazos

expresados. Este es un problema de simple solución, puesto que se.ra._la

fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que originó la iniciación

de dicho cómputo. O, en otras palabras, el término se inicia en el momen­

to erTque tiene lugar la recepción por el órgano administrativo competente

de la petición del particular que determinó su obligación de resolver, salvo

supuestos en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la pe-

lición, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos.

Como término final, del que se origina la producción del efecto ..-po­sitivo o negat ivo- del silencio para el interesado, hay que estar al día a partir del cual expira el plazo, general o especialmente señalado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar su resolución, con denuncia de la mora.

13. ! Resoluciones tardías. - Veremos las diferentes aristas que pre­senta está cüestióif. ~

a) Consideraciones generales. Hemos de referirnos al concepto, na­

turaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardías o extemporáneas.

El expreso designio de la ley es la fijación del momento a partir del cual

se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,'cuando ha trans­

currido el plazo que establece sin que la Administración haya decidido,

pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impug­

nar, en todo caso queda en pie la obligación de aquélla de resolver expre­

samente.

Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva (CNFedCon tAdm, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL, I990-7CT-TTT, éüalquie-ra que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Es­taremos, así, ante las denominadas resoluciones tardías.

7. U-lcliiiisuu, TLA.

98 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar dentro del plazo señalado por el ordenamiento jurídico para que se reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el intere­sado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resolu­ciones tardías o extemporáneas.

b) Efectos de. la resolución tardía. La resolución extemporánea tiene consecuencias diversas, según sea el efecto acordado al silencio de la A d ­ministración. I^o es lo mismo, para la cuestión que encaramos, que el si­lencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.

c) )Cara.cteres_de. la decisión tardía frente aisilencio positivo. J'Expre­sa García de Enterría que es inaceptable que la Administración resuelva expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha produ­cido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el mismo sentido Grecco, quien manifiesta que ello constituye "un límite al ejercicio de la actuación administrativa posterior. Y consiguientemente, las potestades revocatorias de la Administración encuéntranse subordinadas en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la ley" (arts. 17 y 18, L N P A ) .

Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 Administración no-puetle...

..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e .m j i i t ^D^J l í ^c Jo j^ t e r iQr . expreso menos en los casos__que. puedan, caer en lp contemplado por los arts. 17 y 18, L N P A - l a s j ' u a c j ó j i j ^ amparo del tácito.

Se piensa que la Administración no puede desconocer, contradecir ni alterar, mediante un acto expreso, la situación jurídica creada al amparo del acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron de el lo para el particular, gozan de idéntica garantía de estabilidad y per­manencia que si hubieran sido otorgadas explícitamente.

De conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la Adnii-nistración opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la ad­quisición de algún derecho para el particular, la resolución expresa, pero tardía, no podrá gozar de validez, más que cuando su contenido sea en un todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolución presunta. Si esto fuera así. vendría a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la vo­luntad de la Administración de su propio silencio, hubiera que mantener obligado al órgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo ex­preso. Porque en nada podrá cambiar aquella situación, ya engendrada, si, en tanto la decisión extemporánea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aquélla viene a ser nula. Dicho en otros términos, que Ja re.sDiu.ci.on tardía, para que sea válida,, no podrá tener otro sentido y significado que ej.de simple ratificación expresa de lo tácitamente resuelto.

LEY 19.549 99

Debemos recordar que la institución del silencio administrativo, más que una auténtica sanción que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye una simple presunción legal, inris tantum, lo mismo en la mo­dalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad Jurídica~y~deTesr>W"ánós "derecrTos de los particulares en virtud de cuya ficción, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento jurídico, la solicitud de aquél, y, en el segundo, que lo que él pretendió, no se lia podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio pueda ya ostentarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera de­clarado o reconocido por la Administración, y, en el segundo, que el piopio interesado pueda impugnar lo negado tácitamente, por el mismo procedí miento y con idéntico efecto con que podría hacerlo en caso de una expresa denegación de aquél (Reyes Monterreal).

Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desaparece

para la Administración la facultad y obligación'de resolver que la ley miswa_

convierte en inexcusable deber. Y al resolver._en ningún caso j u e d e sen­

tirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia

conducta omisiva.

Si la resolución tardía no pudiera alterar, al menos en principio, la

situación precedentemente reconocida o denegada, carecería de toda razón

y sentido práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma ex­

presa.

Dij imos que el silencio administrativo, por sí solo , no crea ni extin­

gue derechos, ya que. su eficacia está condicionada a que lo pretendido por

el particular sea conforme a derecho.

De otro modo se llegaría al absurdo de que por el transcurso de un

plazo de inactividad administrativa habría que considerar permitido lo que

está prohibido, estimar cancelados sin prescripción arbitrios no satisfechos,

etc., lo cual es inadmisible.

d) flM resolución tardía y el silencio negativo. Plantea menos proble­

mas que" la situación precedentemente estudiada. La resolución expresa

con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada per-

judica al particular. A lo sumo éste deberá ampliar los fundamentos de su

T m p u g n a ^ a correr desde l ¥ r e s o f i T c W M ^ P a r a accionar por silencio y lo dejó vencer, ía resolución tardía le brinda un nuevo plazo de impugnación (el que la norma ofrece respecto de la resolución expresa). Como conclusión, el silencio negativo, más que un acto de contenido de­cisorio, es una presunción de acto de significación desestimatoria, a fin de facilitar la impugnación que acoge la ley como garantía del particular.

Por todo el lo, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aun­

que no se hubiera impugnado el presunto, como también es procedente que,

100 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

después de declarada inadmisible por extemporánea -en las legislaciones que prevén plazo para atacar el acto presunto- la impugnación contra la resolución presunta, se interponga una nueva contra la denegación expresa posterior, con base en las mismas pretensiones.

Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del paijticular

(de signo contrario a la presunta), el interesado habrá visto satisfechas sus

pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha

planteado su acción judicial, tendríamos un caso similar al allanamiento.

14. Silencio y otras vías ante ¡a demora administrativa. r A m e la mora admlnistraTiva en expedirse acerca de las pretensiones de un particu­lar, éste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art. 71, R L N P A ) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.

Aquella opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de que éste sea considerado así por el particular (intentando los procedimientos admi­nistrativos o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber trans­currido el plazo posterior) (en contra, C N C i v , Sala E, 30/10/95, "Moyano" , ED, 167-404; id., Sala O, 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/ 96, "Ainbinder", LL, 1996-C-767; ver comentario ai art. 28, § 3, p. 172).

JEriCACIA OEL ACTO: NOTIFICACIÓN YJUULICACIÓN

Art. / . / . -Para que el acto administrativo de al­cance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no re­sultaren perjuicios para el derecho de terceros.

1. Publicación y notificación de los actos atfininisirativos: - El acto administrativo, de acuerdo con su carácter general o concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurídicas individuales. En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y dé a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus efectos. Crear el derecho secretamente carecería de sentido.

De ello se infiere que la eficacia de los aclos, como más adelante ve­remos, depende, en los de car^TSrg^é7á'rr(l6TíSq"uisilade la publicación, y, en los de carácter concreto, de la notificación.

2. Notificación. - Por su naturaleza jurídica, es un elemento que no_ forma parte del aetb",~srno que le sigue, es posterior a la perfección de él.

LEY 19.549 101

El acto administrativo, pues, tiene vida jurídica independiente de su

notificación. Ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del particular

al acto, mas no a la existencia de éste. Se relaciona con la eficacia ( C N

FedContAdm, Sala 111, 11/5/89, "Tula G ó m e z " ) .

La notificación es, por lo tanto, un acto nuevo, y su función es doble:

a) constiluye_ima_condición jurídica para la eficacia de los actos adminis­

trativos, y b) actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de .

impugnación del acto notificado.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con

claridad los casos en que la notificación es obligatoria y los requisitos

con que se la ha de hacer.

3. TRetfíiiS'itOS. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera:

a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó

el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.

b) Objetivos. La notificación deberá contener los siguientes extre­

mos: la expresión de los recursos que procedan; el órgano ante el que hu­

bieran de presentarse recursos, y plazos para recurrir. L o s interesados,. .

no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen peí ti-

nenie.

c) De la actividad. En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirán

en todo caso al domicil io del interesado. De no estar presente éste en el

momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de ella cual­

quier persona que se encuentre en el domici l io. En lo concerniente al

tiempo, toda notificación se practicará en el plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o aclo que se notifique (arl. 40, R L N P A ) . Y en lo referenle a la forma, las notificaciones se realizarán mediante oficio, cédu­la, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia

de la recepción, la fecha o ía identidad del aclo notificado (arl. 41, R L N P A ) .

¿Qué efectos produce una notificación defectuosa?

Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efec­

tos legales (art. 44, R L N P A ) . Esta regla, sin embargo, debe ser matizada

en relación con el vicio en que haya incurrido la notificación y con la po­

sibilidad de subsanación de dichas notificaciones (art. 44, R L N P A ) . Ver

lo que decimos en el comentario respectivo.

4. ^Publicación. Consideraciones generales, r De acuerdo con el ar­tículo, para que produzcan efectos jurídicos los actos de carácter general -decretos y demás disposiciones adminisirativás- habrán de publicarse en el Boletín Oficial, y ejunirán en vigor, de conformidad con lo dispuesto en el arl. 103 del R L N P A , L O . 1991, a los ocho días de su completa publi­cación en el Boletín Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La pu-