lineamientos para el fortalecimiento de la política penitenciaria en

Lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en ColombiaMinisterio de Justicia y del DerechoDirección de Política Criminal y Penitenciaria

Proyecto Fortalecimiento y Seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia

ISBN: 978-958-58605-1-3

Coordinador de investigación: Ricardo Antonio Cita Triana (2014)

Equipo de trabajo: Jacobo Pardey RozoDaniel Alejandro Noreña RodríguezJulián Andrés Roa ValenciaPaulo César Ospitia RozoAntonio José Pinzón LaverdeÁngel Rolando Gutiérrez Rosas

Apoyo en la elaboración del documento final: Adriana Romero Sánchez

Corrección de estilo, diagramación, edición e impresión:Consorcio liderado por CYE Consult

Ministerio de Justicia y del DerechoViceministerio de Política Criminal y Justicia RestaurativaDirección de Política Criminal y PenitenciariaProyecto Fortalecimiento y Seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia

Bogotá D.C.Calle 53 #13-27PBX: 4443100www.minjusticia.gov.coOctubre de 2014

Primera Edición: 100 ejemplares

Lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia

3

Contenido:

Índice de tablas................................................................................ 6

Índice de figuras............................................................................... 6

Índice de gráficos............................................................................. 6

Primera Parte. Punto de partida para la formulación de lineamientos para la Política Penitenciaria en Colombia Capítulo 1. Antecedentes del proyecto de Fortalecimiento y seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia y desarrollo................................. 11 1. Desarrollo del proyecto.................................................................. 13 1.1. Abordaje de la política de resocialización y los beneficios administrativos................................................... 14 1.2. Abordaje del tratamiento diferencial para la población indígena....................................................... 14

2. Horizonte de la reflexión................................................................ 15 2.1. Las políticas públicas...................................................... 15 2.2. La política pública penitenciaria en el marco de un Estado Social de Derecho................................................ 17 2.3. Concepto de tratamiento penitenciario............................... 18 2.4. Aproximación a la resocialización..................................... 20

4

2.5. Discusiones conceptuales sobre el enfoque diferencial indígena....................................................... 22 2.6. Concepto de beneficios administrativos............................. 23

Segunda Parte. Diagnóstico

Capítulo 2. Estado de cosas del Sistema Penitenciario colombiano............ 25

1. Antecedentes recientes de la Política Penitenciaria en Colombia...... 262. Lineamientos de la Comisión Asesora de Política Criminal orientados a la Política Penitenciaria.......................................... 303. Los 12 pasos para la hacerle frente a la crisis del Sistema Penitenciario y Carcelario........................................ 354. La política pública penitenciaria a partir de la Ley 1709 de 2014........................................................ 37

Capítulo 3. Panorama normativo del tratamiento penitenciario en Colombia................................................................. 40

1. La resocialización en el ordenamiento jurídico colombiano................................................................ 402. Panorama para la definición de un tratamiento diferencial indígena................................................................ 473. Los beneficios administrativos en la legislación colombiana............ 49 3.1. Desarrollo legal............................................................ 49 3.2. Desarrollo jurisprudencial................................................ 54 3.3. Desarrollo reglamentario................................................. 59

Capítulo 4. Diagnóstico sobre el estado de cosas del tratamiento penitenciario en Colombia................................................................. 63

1. Caracterización general de la población privada de la libertad y del contexto penitenciario en Colombia.................................... 632. El tratamiento penitenciario en Colombia desde una perspectiva holística e integral............................................. 73


5

3. Resocialización...................................................................... 764. Sobre el tratamiento penitenciario con enfoque diferencial............. 805. Beneficios administrativos......................................................... 88 5.1. Dificultades «internas» de los beneficios administrativos........ 89 5.2. La concesión de beneficios por fuera de los establecimientos............................................................ 93

Tercera parte. Lineamientos y recomendaciones

Capítulo 5. Elementos para una Política integral sobre el tratamiento penitenciario en Colombia................................................................. 97

1. Panorama internacional sobre la Política Penitenciaria y Carcelaria........................................................................... 98 1.1. En materia de resocialización y beneficios administrativos.... 98 1.2. En materia de enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas......................................................... 1042. Lineamientos y recomendaciones para el tratamiento penitenciario en Colombia....................................................... 106 2.1. Formulación de la Política Penitenciaria............................. 106 2.2. Ejecución de la Política Penitenciaria................................ 109 2.3. Evaluación y Seguimiento de la Política Penitenciaria........... 112

Referencias..................................................................................... 117

6

Índice de tablas

Tabla 1. Datos comparativos entre población privada de la libertad e infraestructura (2002-2014)............................................................. 68

Tabla 2. Modalidades delictivas generales........................................... 69

Tabla 3. Población de mujeres privadas de la libertad según modalidad delictiva................................................................. 71

Tabla 4. Población privada de la libertad diferenciada por rango etario y sexo..................................................................... 71

Tabla 5. Participación según regionales del INPEC en actividades de trabajo, estudio y enseñanza......................................................... 73

Índice de figuras

Figura 1. Relación entre las ramas del poder público en el marco del Sistema Penal............................................................ 18

Figura 2. Fases de tratamiento penitenciario del sistema progresivo en Colombia.................................................................... 45

Índice de gráficos

Gráfico 1. Población privada de la libertad intramural y domiciliaria entre los año (2010-2011)............................................. 12

Gráfico 2. Variación de la población privada de la libertad (1991-2014)................................................................ 64

Gráfico 3. Variación de población de mujeres (2011-2014)................... 65

Gráfico 4. Relación entre incremento de la población privada de la libertad y tasa de encarcelamiento (1991-2014)........................... 66


7

Gráfico 5. Variación de la población privada de la libertad y reformas penales......................................................... 67

Gráfico 6. Relación entre capacidad penitenciaria y hacinamiento (2002-2014)............................................................. 69

Gráfico 7. Representación de modalidades delictivas............................. 70 Gráfico 8. Población penitenciaria y carcelaria según sexo..................... 72


9

Primera Parte: Punto de partida para la formulación de lineamientos

para la Política Penitenciaria en Colombia

En el marco del Proyecto Fortalecimiento y Seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia, la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria desarrolla el presente documento, de acuerdo con sus funciones y competencias orientadas a la formulación de políticas e iniciativas de Estado en materia de política criminal y penitenciaria, y en consonancia con lo dispuesto por el Decreto 2897 de 2011. Por medio de éste se buscan formular algunos lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia, a partir del seguimiento realizado durante el 2013 a las condiciones de privación de la libertad de la población penitenciaria, fundamentalmente en lo que se refiere al cumplimiento de los fines de la pena con un enfoque diferencial, al tratamiento penitenciario, y en particular la resocialización, así como al acceso a los beneficios administrativos.

Dicho diagnóstico estuvo orientado a la reconstrucción del panorama del sistema penitenciario, especialmente con respecto a los ejes mencionados, para la formulación de lineamientos de política pública penitenciaria con la capacidad de incidir en los altos índices de hacinamiento en las prisiones, garantizar el respeto de los derechos humanos de la población reclusa y el cabal cumplimiento de los fines de la pena, con un enfoque diferencial en el tratamiento penitenciario a favor de la población indígena y que tenga incidencia en el acceso a los beneficios administrativos con el cumplimiento de los presupuestos establecidos para tal fin.

En este contexto, los lineamientos que se formulan en el presente documento son un resultado del Proyecto Fortalecimiento y Seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia, para lograr su objetivo principal de fortalecer la capacidad institucional, que permita garantizar una efectiva resocialización de la población penitenciaria, el cumplimiento de los fines de la pena de la población reclusa bajo el principio de la diversidad cultural, a través del tratamiento diferencial, y el adecuado otorgamiento de beneficios administrativos, una vez determinadas las distintas falencias que existen para su acceso.

10

De este modo, el documento se desarrolla en tres partes: en la primera se realizará una presentación del proyecto, en la que se muestran los distintos antecedentes del proyecto, la metodología utilizada por el equipo en los dos años de trabajo, los marcos de referencia necesarios para abordar el problema objeto de la política, y una introducción al documento; la segunda parte dará paso a la reconstrucción diagnóstica de las condiciones de privación de la libertad, en la cual se hace especial énfasis en aquellos elementos que resulten sustanciales para el propósito central del proyecto, esto es, el fortalecimiento institucional de la Política Penitenciaria en Colombia; y, por último, la tercera parte del documento se ocupará de presentar las recomendaciones para lograr ese fortalecimiento deseado en los tres ejes ya señalados, partiendo de los elementos configuradores y orientadores de una Política Penitenciaria respetuosa de los principios de libertad y dignidad humana.

Este esfuerzo institucional de diagnóstico de las condiciones de privación de la libertad y de reflexión sobre las necesidades del sistema penitenciario colombiano para su adecuado funcionamiento, en concreto en lo que respecta al tratamiento penitenciario como un eje sustancial de la Política Penitenciaria, debe procurar aportar a la construcción de un sistema penal con penas más justas e incluyentes. Adicionalmente, se espera que este documento sirva de línea de base para la Comisión de Seguimiento a las Condiciones de Reclusión del Sistema Penitenciario y Carcelario, organismo asesor del Consejo Superior de Política Criminal que introdujo la Ley 1709 de 2014 en sus artículos 93 y 94.


11

Capítulo 1. Antecedentes del proyecto de Fortalecimiento y seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia y desarrollo

El proyecto de inversión Fortalecimiento y seguimiento a la Política Penitenciaria en Colombia fue propuesto y aprobado para el periodo 2013-2014. Esta iniciativa de la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria tomó como punto de partida la reinserción social de la persona condenada como uno de los fines sustanciales del Derecho Penal, cuya puesta en marcha se encuentra en la ejecución de la pena, la cual hace parte de la Política Penitenciaria. Esta política, en el marco jurídico constitucional y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, debe procurar no sólo unas condiciones dignas de subsistencia a quienes se encuentran bajo la custodia del sistema penitenciario, sino también debe garantizar un tratamiento penitenciario integral que permita la reintegración social y comunitaria de la persona que es condenada a una pena privativa de la libertad, así como tener una incidencia dentro de las estrategias de prevención del delito.

En la medida en que el Estado debe proveer los medios necesarios para que el cumplimiento de la pena de prisión se ajuste a los fines del Derecho Penal y sea garante de los derechos fundamentales, este proyecto se formuló para contar con un panorama amplio que permitiera comprender las dificultades del tratamiento penitenciario en términos de resocialización, enfoque diferencial étnico y otorgamiento de beneficios administrativos, dado que situaciones como la obsolescencia en la infraestructura, la carencia de programas educativos o de proyectos productivos, y la sobrepoblación carcelaria, dificultan la cabal consecución del fin resocializador de la sanción privativa de la libertad, así como el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario.

A partir de la promulgación de la Sentencia T-153 de 19981, la Corte Constitucional declaró que el sistema penitenciario colombiano estaba violando de manera masiva y estructural los derechos fundamentales de los reclusos del país. Allí mismo se estableció que dicha situación era constitutiva de un estado de cosas inconstitucional, en la que el Estado en su conjunto se ve comprometido

Para dar cumplimiento a las órdenes dadas en este fallo se dispuso la elaboración de un plan de construcción y refacción carcelaria, tendiente a garantizar a la población recluida, condiciones de vida digna en los penales. En efecto, desde el año 2000 se adelantó un

1 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

12

proceso de transformación de las condiciones de privación de la libertad, que, sin embargo, no ha resultado suficiente para procurar la efectiva resocialización de la población interna.

Por otra parte, en relación con la población privada de la libertad, debe destacarse que en los establecimientos de reclusión del orden nacional se encuentran algunas personas pertenecientes a grupos étnicos, fundamentalmente población perteneciente a grupos indígenas2. Tal como se planteó en el proyecto, estos grupos tienen una cultura y costumbres propias, esto los convierte en una minoría que debe tener una atención diferencial que respete su cultura, la Política Penitenciaria actual ha mostrado una deficiencia en la aculturación de la población indígena y deficiencias en los programas de resocialización orientados a ellos que logren el cumplimiento, de los fines de la pena bajo el principio de la diversidad cultural3.

Así las cosas, la población privada de la libertad en los dos años anteriores a la formulación del proyecto, presentaba el siguiente comportamiento:

2 Para la fecha de la concepción del proyecto (16 de abril del 2012), el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC reportaba como población indígena privada de la libertad en los establecimientos del orden nacional a 881 personas, de los cuales 829 eran hombres y 52 mujeres, por lo cual, en materia de población indígena, ésta era la cifra de población objetivo. Sin embargo, en lo que respecta a la resocialización y al acceso a los beneficios administrativos, la población objetivo correspondía a toda la población privada de la libertad, tanto intramural como domiciliaria, la cual ascendía a la fecha de la formulación del proyecto a más de 120.000 internos. Además, se tenía en cuenta que la dinámica de la población privada de la libertad era su incremento, por lo que resultaba más que pertinente el fortalecimiento de una política integral de tratamiento penitenciario. Al momento de la redacción de este documento, los reportes de cifras mostraban como población indígena privada de la libertad en los establecimientos del orden nacional a 733 internos (31 de agosto de 2014) y una población total de 116873 internos (31 de agosto de 2014). Cfr. INPEC (2014-a: 20 y 30).3 Es importante destacar que la Ley 1709 de 2014 introdujo al Código Penitenciario y Carcelario el artículo 3A, sobre enfoque diferencial, cuyo primer inciso señala que éste: «reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, religión, identidad de género, orientación sexual, raza, etnia, situación de discapacidad y cualquiera otra. Por tal razón, las medidas penitenciarias contenidas en la presente ley, contarán con dicho enfoque». En este sentido, el artículo 96 de la Ley 1709 señaló la obligación en cabeza del Presidente de la República, y previa consulta previa a los pueblos indígenas; comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras; y los grupos ROM, de expedir un decreto con fuerza de ley para regular las condiciones de reclusión de estos grupos.

84.444

Población carcelaria

Población domiciliaria

Totalanual

106.886 118.05088.016

20.432 18.023

2010 2011

Gráfico No. 1: población privada de la libertad intramural y domiciliaria entre los años 2010 y 2011

Fuen

te: M

inist

erio

de

Justi

cia

y de

l Der

echo

.


13

1. Desarrollo del proyecto

Como ya se mencionó, el proyecto fue concebido en dos ejes fundamentales: por una parte, el diagnóstico de las condiciones del Sistema Penitenciario y Carcelario, respecto de las tres preocupaciones enunciadas (resocialización, enfoque diferencial y beneficios administrativos); y, por otra parte, la elaboración de recomendaciones empíricamente fundamentadas que permitan traducirse en lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia.

En este sentido, el proyecto inició su ejecución con una etapa de pre-diagnóstico y diagnóstico, en la cual se recopiló información necesaria sobre los programas de resocialización del INPEC, las condiciones de reclusión de los internos, el otorgamiento de los beneficios administrativos y el manejo de la diversidad cultural dentro del tratamiento penitenciario.

A continuación, y según los resultados obtenidos en ese seguimiento y análisis, se elaboró un primer borrador sobre la situación del Sistema Penitenciario y Carcelario. A finales de 2013, los resultados de esa primera etapa de diagnóstico fueron socializados con los actores de la Política Penitenciaria, expertos y sociedad civil interesada en las discusiones en cinco regiones del país4, buscando de esta manera una retroalimentación descentralizada de las conclusiones preliminares del diagnóstico de necesidades del Sistema Penitenciario y Carcelario sobre estos puntos. A partir de dicha línea de base, en el 2014 el equipo de trabajo del proyecto ha orientado sus esfuerzos a la revisión y construcción de este documento de lineamientos para el fortalecimiento de la Política Penitenciaria en Colombia, así como al desarrollo de la consulta previa con las autoridades de los distintos grupos establecidos por la Ley 1709 de 2014, para la definición de las condiciones especiales de reclusión.

La metodología utilizada en el presente proyecto estuvo orientada inicialmente hacia el levantamiento y reconstrucción de los datos empíricos en cada uno de los frentes5. Para esto, se constituyeron tres equipos de visitas, cada uno de los cuales se encargó de uno de

4 Los foros se realizaron en los meses de noviembre y diciembre en Cali (20 de noviembre), Medellín (6 de noviembre) Barranquilla (3 de diciembre), Bucaramanga (12 de diciembre) y Bogotá (18 de diciembre).5 Esto en consonancia con lo dispuesto por la Comisión Asesora respecto de la política criminal, pero que se consideró igualmente significativo para la política penitenciaria, respecto de la necesidad, en el marco de un Estado Social de Derecho, de fundar la política no sólo en principios normativos constitucionales y de derechos humanos, sino también «en un diagnóstico apropiado de la realidad empírica de la sociedad para la cual dicha política ha sido elaborada» (COMISIÓN Asesora, 2012: 14).

14

los ejes del proyecto. Por lo tanto, a continuación, se expone la metodología adelantada por cada uno de los ejes.

1.1. Abordaje de la política de resocialización y los beneficios administrativos

Para analizar la perspectiva resocializadora en el tratamiento penitenciario se adelantaron varias estrategias: observación directa a través de visitas, análisis documental y entrevistas semi-estructuradas a miembros de la población recluida y a funcionarios de los establecimientos. En el caso de los beneficios administrativos también se utilizó una estrategia mixta de observación, entrevistas y análisis documental. Se desarrolló una aproximación a los expedientes sobre beneficios administrativos, frente a lo cual se estableció la necesidad de analizar y verificar el cumplimiento de los presupuestos, el tipo de delito, el beneficio otorgado. Para esta actividad, se tomó una muestra aleatoria de diferentes condenas, a las cuales se les aplicó un análisis de contraste normativo, que permitiría establecer si se cumplen con los requisitos y las restricciones para el otorgamiento de los beneficios administrativos, cuando la persona tiene el derecho.

En el caso particular del análisis sobre los beneficios administrativos, se realizó además una reconstrucción jurisprudencial y de doctrina en la cual se han destacado tres ámbitos fundamentales para una comprensión más clara e integral del tema. En primer lugar, el principio de libertad como límite a la privación de la libertad y fundamento de la alternatividad penal, que brinda un marco general dónde ubicar el eje de los resultados de la investigación; en segundo lugar, un desarrollo de los beneficios administrativos, su criterio dentro del orden legal y de protección de los derechos consagrados en la Constitución; y, por último, un desarrollo conceptual sobre de los subrogados penales, una institución bastante cercana materialmente pero diversa en términos formales a los beneficios administrativos. Su análisis, sin embargo, permitirá pensar en alternativas a la privación de la libertad en establecimientos de reclusión más adecuadas a la pretensión resocializadora de la sanción penal, y menos lesivas para los derechos de las personas.

1.2. Abordaje del tratamiento diferencial para la población indígena

Al tener como punto de partida que los miembros de las comunidades indígenas, individual y colectivamente, responden a parámetros culturales e identitarios propios y diferentes a la cultura mayoritaria, las cuales se encuentran protegidos constitucionalmente, el proyecto planteó la necesidad de investigar y diagnosticar cuál ha sido la atención diferencial en el tratamiento


15

penitenciario que se le ha brindado a esta población para garantizar el cumplimiento de los fines de la pena, así como para proteger y respetar su cultura y sus costumbres.

Es por ello que se hizo necesario conocer in situ las condiciones de reclusión de la población indígena privada de la libertad, el tipo de programas y actividades de resocialización a las que acceden en los establecimiento de reclusión del orden nacional administrados por el INPEC, y las dificultades particulares que tienen para el otorgamiento de beneficios administrativos cuando aquellos han sido procesados por la jurisdicción ordinaria o por la jurisdicción especial indígena. De esta manera, el enfoque de tratamiento diferencial se constituyó en un eje transversal para las reflexiones sobre resocialización y beneficios administrativos.

En la primera etapa del desarrollo del proyecto se propuso realizar un pre- diagnóstico y diagnóstico de la situación de los indígenas privados de la libertad en establecimientos de reclusión del INPEC, que permitiera conocer si existían condiciones dignas de reclusión para esta población, si había un adecuado respeto a sus derechos humanos, si existía un adecuado proceso de integración del indígena infractor a su comunidad y si se estaba cumpliendo con la adecuada protección a la diversidad étnica y cultural de estos indígenas y de sus comunidades.

Una vez identificada la problemática, se establecieron los parámetros de la investigación y se construyó el instrumento de recolección de la información que fue aplicado a más de 285 indígenas que se encontraban en los 11 establecimientos de reclusión del INPEC visitados y caracterizados por tener fuerte presencia de esta población, ubicados en los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Amazonas.

2. Horizonte de la reflexión

2.1. Las políticas públicas

El concepto de política pública ha sido objeto central del debate en el campo de las ciencias políticas y sociales. A pesar de parecer en principio un concepto fácil de definir, han surgido interpretaciones que plantean, por ejemplo, que la política pública es cualquier decisión del gobierno de hacer o no hacer; así como otros definen sus características o su naturaleza (FISCHER, 2003:2), por lo que esta pluralidad de definiciones parece estar relacionada con la consideración o acentuación de distintos elementos (los actores, el problema social abordado, las respuestas, etcétera) (KNOEPFEL, LARRUE, VARONE e HINOJOSA, 2007:8).

16

En este sentido, es importante plantear un concepto operativo para el presente documento que permita establecer el alcance, algunas herramientas y metodologías para la identificación y construcción del problema objeto de la política (que en este caso se concentra en la política pública penitenciaria, cuyo concepto y alcance se precisa a continuación), su proceso de formulación y planteamiento de respuestas, su ejecución, la evaluación y análisis de resultados.

Habitualmente desde distintas perspectivas se plantea el abordaje de la discusión sobre las distintas acepciones de la palabra política, que en inglés responden a tres términos distintos y diferenciados: polity (que se refiere a la esfera política en general), politics (que hace referencia a todas las dinámicas y actividades orientadas al control político) y policy (que representa las consecuencias y resultados de las actividades del poder político) (ROTH, 2009b:XIII y 2009a:25-27). Para Roth, de esta manera, la política pública corresponde al término policy, en cuanto su sentido se orienta «al proceso de elaboración y de puesta en marcha por autoridades políticas de programas de acción pública» (2009b:XIII).

Así, política pública «designa la existencia de “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización”» (ROTH, 2009a:27). En este sentido, y desarrollando un poco más la definición de Roth, se ha señalado que la política pública puede ser comprendida como una «concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos y ocasionalmente privados –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían-, a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)» (KNOEPFEL et al, 2007:9).

Para Roth, el interés del concepto de política pública está en que agrupa en la misma categoría acciones normativas y actividades políticas y administrativas (2009b:XIV), y es importante destacar que en ésta intervienen tres factores fundamentales: actores, recursos y el ámbito institucional (KNOEPFEL et al, 2007:9), que en su conjunto se orientan hacia la modificación del orden social6.

6Hay que destacar que para algunos, esta modificación del orden social se orienta hacia la resolución de problemas sociales. En este sentido, Alejandro Lozano plantea que «[l]a política pública es un proceso social en donde se producen acciones gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente naturaleza mediante la consecución de objetivos (sociales, económicos, políticos, culturales, sectoriales, territoriales, internacionales, intergubernamentales, etc.) y en el cual diversos actores, tanto desde el estado como fuera él (sic), buscan intervenir para promover y lograr intereses». (LOZANO, 2007: 103)


17

Entonces, el Estado debe ser un aparato que busque incidir o modificar en cierto sentido, a través de la política, la regulación operante en un espacio social preciso que requiere de intervención (ROTH, 2009a:26).

En este contexto, las políticas públicas se han caracterizado por ser uno de los instrumentos principales del Estado para incidir en el funcionamiento de la sociedad y, por lo tanto, para lograr gobernabilidad (VARGAS, 2007:9). Por esta razón, el modelo de Estado tendrá una incidencia fundamental en el sentido y el papel de las políticas públicas. En el marco del Estado Social de Derecho que se consagró a través de la Constitución de 1991, las políticas públicas deben orientarse a la garantía y satisfacción de los derechos de los ciudadanos, inclusive cuando éstos hayan sido privados de algunos de estos, como es el caso de la población privada de la libertad.

Según lo desarrollado anteriormente, las políticas públicas en el marco de un Estado Social de Derecho, serán herramientas gubernamentales para incidir en un determinado campo del orden social percibido como problemático, y de esta manera garantizar y satisfacer derechos fundamentales de la población beneficiaria de la política.

2.2. La política pública penitenciaria en el marco de un Estado Social de Derecho

Para precisar el alcance de la Política Penitenciaria y sus complejidades, existen una serie de elementos que resultan esenciales para establecer relaciones o diferencias con otras políticas.

Una de las discusiones sustanciales que se derivan de la delimitación de la Política Penitenciaria es su relación con la política criminal. Resulta imposible entender la Política Penitenciaria como el ejercicio de una función desarticulada del Sistema Penal y, por lo tanto, independiente de la política criminal.

Desde algunas perspectivas se entiende que la política criminal en la práctica se asocia con tres procesos: el de la criminalización primaria, proceso en el cual, desde el legislativo, se definen las conductas que serán sancionadas penalmente; el de la criminalización secundaria, en el marco de poder judicial, se investiga y determina la responsabilidad penal de un ciudadano; y la criminalización terciaria que consiste en «la ejecución y cumplimiento de la sanción penal por parte de una persona declarada responsable de un crimen, que es la fase de ejecución penitenciaria» (COMISION ASESORA, 2012: 17).

18

En este sentido, es claro que la Política Penitenciaria en el marco del Sistema Penal seDe todo lo anterior, y como se ilustrará más adelante, debe hacerse una diferenciación clara entre los objetivos de la Política Penitenciaria y los de la política carcelaria. Resulta claro que estas dos políticas estarán encaminadas a la garantía de los derechos de la población privada de la libertad; sin embargo, el presente documento establecerá los lineamientos para la Política Penitenciaria, en tanto medidas que deben ser aplicadas a la población privada de la libertad que se encuentra condenada con el objetivo de que, durante su tránsito por el establecimiento penitenciario, se garantice el cumplimiento de la reinserción social y protección al condenado, tal como dispuso el artículo 4º del Código Penal, Ley 599 de 2000, que señala que «[l]a prevención especial y la reinserción social operan en el momento de la ejecución de la pena de prisión».

2.3. Concepto de tratamiento penitenciario

En el marco de la Política Penitenciaria y del enfoque resocializador de la pena privativa de la

JudicialSistema Penal

Legislativa

Ejecutiva

Definición normativa de la política penal y penitenciaria (criminalización primaria)

Participación en la formulación de la política criminal y penitenciaria

Ejecución de la política penal (criminalización terciaria)

Estrategias de persecución y de enjuiciamiento de los crímenes

Resolución de casos concretos (criminalización secundaria)

Figura No. 1: relación entre las ramas del poder público en el marco del Sistema Penal

Fuente: elaboración propia.


19

libertad se ubica el concepto de tratamiento penitenciario como mecanismo de las autoridades penitenciarias para dar cumplimiento a los fines de la pena. Este tratamiento está orientado a la preparación para la vida en libertad y se compone de actividades de diversa índole. Éstas «sirven para mantener ocupado el tiempo libre, evitando que se facilite el cumplimiento de la frase producida por la criminología según la cual las cárceles son escuelas del crimen, y para crear expectativas diferentes al delito preparando para una vida en libertad en la que se sepa hacer algo o se esté mejor preparado para hacer algo diferente del delito» (POSADA, 2013: 76).

La legislación colombiana ha contemplado dentro de la regulación de ejecución de la pena privativa de la libertad, que en su fin resocializador, ésta se desarrolla en el marco del tratamiento penitenciario. Según el artículo 10 de la Ley 65 de 1993, el tratamiento penitenciario tiene como «finalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario». Así mismo su objetivo, tal como lo dispone el artículo 142 del Código Penitenciario, «es preparar al condenado mediante su resocialización para la vida en libertad». Este tratamiento penitenciario debe ser observante de la dignidad humana y de las necesidades particulares de la personalidad de cada sujeto, por lo que tiene en su base el estudio científico de la personalidad del ciudadano privado de la libertad. Se caracteriza, además, por ser «progresivo y programado e individualizado hasta donde sea posible»7.

En Colombia, el tratamiento penitenciario se encuentra reglamentado por la Resolución 7302 del 23 de noviembre de 2005 del INPEC, y es definido como

«el conjunto de mecanismos de construcción grupal e individual, tendientes a influir en la condición de las personas, mediante el aprovechamiento del tiempo de condena como oportunidades, para que puedan construir y llevar a cabo su propio proyecto de vida, de manera tal que logren competencias para integrarse a la comunidad como seres creativos, productivos, autogestionarios, una vez recuperen su libertad».

Dicho tratamiento se encuentra estructurado en fases que tendrán en cuenta las condiciones de la persona privada de la libertad, que se especificarán más adelante en este documento. Es

7 Artículo 143, Ley 65 de 1993.

20

importante destacar que dentro de este tratamiento penitenciario se encuentran contemplados los beneficios administrativos como parte integrante del mismo.

De esta manera, el tratamiento penitenciario se orienta a restablecer distintas circunstancias de las personas privadas de la libertad que se entienden relacionadas con el delito, con el objetivo de que en libertad puedan tener herramientas que les permitan integrarse a la comunidad. Quiere decir esto que el tratamiento se constituye como el mecanismo del sistema penitenciario para garantizar el fin resocializador de la pena en la fase de ejecución de esta. Para ahondar en el alcance de este punto, a continuación se precisa el concepto de resocialización.

2.4. Aproximación a la resocialización

La resocialización en el contexto penitenciario se encuentra arraigada en dos creencias básicas fundamentales: por una parte, que es posible, mediante una serie de prácticas especializadas, lograr el cambio de la persona condenada, y, por otra, que el desarrollo de dichas prácticas, durante la privación de la libertad y en el contexto de la prisión, es posible y puede obtener dichos resultados. Desde esta perspectiva, se considera que la función principal de la pena durante la ejecución de la privación de la libertad debe orientarse a la preparación de quien ha sido condenado para su retorno a la sociedad, luego del cumplimiento de la sanción penal.

Debe destacarse que, tanto en el campo de la dogmática jurídico-penal, como de la teoría del delito y de la criminología, las discusiones sobre el contenido de la resocialización, su alcance, su pertinencia, su factibilidad, entre otros aspectos, han ocupado un lugar central, en un plano crítico y axiológico, con una gran relevancia en la concepción y análisis del sistema penal.

Por ejemplo, en las últimas décadas del siglo pasado el ideal rehabilitador fue cuestionado fuertemente a partir de la pregunta «What Works?» (¿qué funciona?), la cual apuntaba a que éste ha fracasado en las prisiones por los incrementos de los índice delictivos y de reincidencia, combinados con los efectos «desocializadores» de un contexto de violencia y de vulneración de los derechos humanos (MARTINSON, 1974). Una de las respuestas al fracaso del ideal rehabilitador fue consecuentemente desplazar la función de la penalidad hacia la incapacitación y neutralización de eventuales riesgos derivados de la comisión delictiva, con lo cual, más que intervenir sobre el infractor, se trata de «proteger al público,


21

reducir el riesgo de victimización en el futuro y hacerlo con un costo mínimo» (GARLAND, 2001: 173); situación que ha tenido como efecto la confianza en el efecto disuasorio de las penas y, por tanto, en su incremento y severidad, tal como lo señaló críticamente la Comisión Asesora de Política Criminal (2012: 33).

A pesar de ese contexto de escepticismo frente al resocialización, recientemente se han desarrollado propuestas que, desde un punto de vista realista y crítico a la vez, encuentran elementos positivos, sin olvidar los problemas que persisten en el enfoque resocializador. Roger Matthews, profesor de criminología en la Universidad de Kent (Reino Unido), resume en tres argumentos las razones en que puede plantearse críticamente la función de resocialización de la penalidad en la actualidad: «1. La rehabilitación es el único fin de la pena que obliga al Estado a ocuparse de las necesidades y bienestar de los presos; 2. La ideología de la rehabilitación supone una racional respuesta a la idea conservadora de que el incremento de la presión punitiva reduce el crimen; 3. La rehabilitación continúa recibiendo un considerable apoyo por la opinión pública como uno de los principales objetivos del sistema de justicia criminal» (MATTHEWS, 2011: 330).

Sin embargo, es importante señalar que el contenido y alcance de la resocialización está dado en el marco del sistema penitenciario por la definición normativa de ésta, por una parte, y por las prácticas por medio de las cuales ésta se desarrolle, por otra. De esta manera, la resocialización presenta dos características: se establece como finalidad del tratamiento penitenciario, y por lo tanto orienta las actividades que se realizan en el marco de la ejecución de la pena (trabajo, estudio, enseñanza, actividades culturales, recreativas, deportivas, así como las relaciones de familia); por otra parte, la resocialización del condenado es una de las funciones de la pena, tal como lo establece la legislación penal y fue mencionado con anterioridad.

Por último, debe señalarse que se entiende que una exitosa resocialización hace parte de un proceso de prevención terciaria. En este sentido, el tratamiento penitenciario, para lograr los fines resocializadores de la pena, debe tener efectos preventivos sobre la reincidencia de las personas que han sido seleccionadas por el sistema penal en virtud de una condena, especialmente para que vuelvan a entrar al circuito del sistema penal, es decir, para que no sean nuevamente condenadas.

22

2.5. Discusiones conceptuales sobre el enfoque diferencial indígena

Aproximarse a la construcción de un enfoque diferencial en el tratamiento penitenciario para la población indígena privada de la libertad, parte de una primera dificultad, la cual se encuentra en asimilar e integrar todas las comunidades indígenas en una sola etnia. Es claro que partir de este postulado significaría que en Colombia la división cultural estuviera dada entre la cultura mayoritaria y la cultura indígena. Una aproximación panorámica a los indígenas privados de la libertad en establecimientos del orden nacional, salta a la luz que éstos pertenecen a culturas muy disimiles respecto de su alimentación, el uso del castigo, la organización productiva, la impartición de justicia, entre otros aspectos8.

De manera que si en el país habitan 102 pueblos indígenas distribuidos en todo el territorio nacional, cualquier política pública que pretenda regular alguna esfera de la vida de estas comunidades debe estar en capacidad de responder no a un enfoque diferencial sino a múltiples enfoques diferenciales, dependiendo de cuál sea la etnia o comunidad indígena que se vea comprometida en dicha regulación. Esta situación plantea un reto conceptual, pues aplicado al tratamiento penitenciario podría diseñarse una política pública que reúna aspectos comunes concertados previamente con las organizaciones indígenas para los comuneros privados de la libertad que pertenecen a diferentes etnias o comunidades indígenas y por otro lado se tendría que diseñar una política pública que responda y reconozca en el tratamiento penitenciario de dichos comuneros, las diferencias que evidentemente existen entre etnias y comunidades indígenas.

De esta manera, la idea de enfoque diferencial se orienta a reconocer las diferencias culturales y de vida que un grupo de personas por razones de pertenencia a una comunidad indígena, para que éstas sean tenidas en cuenta a la hora de diseñar su tratamiento penitenciario. Como se mencionó con anterioridad, los enfoques diferenciales deben ser comprensivos de dichas diversidades, y no plantear una perspectiva «hegemónica» y otra «divergente» de la misma.

En este sentido, y tal como lo señala el artículo 3A del Código Penitenciario y Carcelario9,

8 Mientras unos tienen su base de alimentación en el maíz, otros lo tienen en la yuca; mientras unos aplican sanciones de calabozo, juete y cepo, otros utilizan el destierro, el trabajo comunitario y el trabajo en beneficio de la víctima, así como el pago de cuotas compensatorias como sanción y reparación; mientras unos están ubicados en zonas rurales, otros tantos lo están en los cascos urbanos como consecuencia de fenómenos como el desplazamiento y el conflicto armado; mientras unos conservan sus vestidos tradicionales, otros han preferido asimilarse a nosotros en ese aspecto.9 Ver cita 6.


23

debe hablarse no sólo de enfoques diferenciales para los múltiples grupos que componen el universo de la población indígena, sino además de enfoques diferenciales por razones de raza o pertenencia a una etnia (no únicamente indígena), de géneros, edad, orientación sexual, situación de discapacidad, o cualquiera otra que signifique la necesidad de proyectar una ruta de tratamiento en el contexto penitenciario10, que reconozca las necesidades y circunstancias particulares de la persona. Con esto, se plantea la necesidad de hacer efectivos los parámetros de los artículos 10 y 1 del Convenio 169 de la OIT, cuando establecen que

«cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislación general a miembros de dichos pueblos deberán tenerse en cuenta sus características económicas, sociales y culturales».

Por último, es importante destacar que el enfoque diferencial en el tratamiento penitenciario también debe ser predicable en el contexto de procesos de transición. Este punto será fundamental tenerlo en cuenta, puesto que en el contexto del complejo conflicto armado que vive nuestro país y de las negociaciones de paz que se adelantan, no sólo debe pensarse en una fase judicial, sino también en el mecanismo de ejecución de las sanciones que sean impuestas. Éstas serán relevantes para la Política Penitenciaria si se dan en el contexto de la prisión.

2.6. Concepto de beneficios administrativos

Los beneficios administrativos se encuentran regulados en la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, y comprenden algunas prerrogativas a las que puede acceder la persona privada de la libertad en establecimiento carcelario tras el cumplimiento de ciertos requisitos que le permiten modificar las condiciones en que cumple la condena con un fin resocializador.

De manera general, los beneficios administrativos suponen una serie de prerrogativas a favor del condenado, otorgándole de manera temporal la libertad. De la misma forma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los ha catalogado como aquellos mecanismos inherentes a la Política Penitenciaria y Carcelaria que implican una reducción de la carga que soporta el condenado. Así por ejemplo, en la sentencia C-312 de 2002, la Corte

10 Una mirada crítica, en relación con las rutas del encarcelamiento indígena en Colombia, se puede encontrar en ARIZA y ZAMBRANO (2012: 178-182).

24

Constitucional manifestó:

«En cuanto tiene que ver con los beneficios administrativos, se trata de una denominación genérica dentro de la cual se engloban una serie de mecanismos de política criminal del Estado, que son inherentes a la ejecución individual de la condena. Suponen una disminución de las cargas que deben soportar las personas que están cumpliendo una condena y que, en algunos casos, pueden implicar la reducción del tiempo de privación efectiva de la libertad dispuesto en la sentencia condenatoria o una modificación en las condiciones de ejecución de la condena»11.

Por su parte, el Consejo de Estado, a través de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo12, estableció que los permisos administrativos entrañan factores de modificación de las condiciones de cumplimiento de la condena.

En síntesis, los beneficios administrativos son todos aquellos mecanismos que suponen una modificación de las condiciones de cumplimiento de la condena, traducidas a una reducción del tiempo de privación efectiva de la libertad o una modificación en las condiciones de ejecución de la condena.

11 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-312 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.12 Colombia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de segunda instancia proferida dentro de la Acción de Cumplimiento No. 25000-23-26-000-2001-0485-01, promovida por la Defensoría del Pueblo contra la Dirección de la Penitenciaría Central de La Picota, para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 5° del Decreto 1542 de 1997, Por el cual se dictan medidas en desarrollo de le Ley 65 de 1993 para descongestionar las cárceles. La norma reglamenta el artículo 147 de la Ley 65 de 1993 y señala que «los directores de los establecimientos carcelarios y penitenciarios podrán conceder permisos de 72 horas a los condenados en única, primera y segunda instancia, o cuyo recurso de casación se encuentre pendiente, previo el cumplimiento de los requisitos allí señalados» (Se refiere al artículo 147 de la ley 65/93)


25

Segunda Parte: Diagnóstico de la Política Penitenciaria en

Colombia

Capítulo 2. Estado de cosas del Sitema Penitenciario colombiano

Como se ha manifestado de manera reiterada, el problema de la cuestión penitenciaria ha sido ampliamente diagnosticado por parte de la academia, de la sociedad civil, de sectores gubernamental provenientes de los órganos de control, la rama judicial y el ejecutivo.

No obstante lo anterior, y a pesar de los múltiples insumos y reflexiones que reciben las instituciones vinculadas al sistema penitenciario, la situación, al contrario de mejorar, se encuentra cada vez más agravada por distintas circunstancias (una política criminal cada vez más represiva, sin sustento empírico y sin evaluación de impacto fiscal e institucional; un ejercicio de la función jurisdiccional en algunos casos excesivamente limitante de la libertad individual; escasos recursos para las demandas del sistema penal, tanto en lo judicial, como en lo ejecutivo; una defensa técnica deficiente en una alta proporción de casos de personas privadas de la libertad; una presión social para la imposición de sanciones puntas y ejemplarizantes, entre muchas otras circunstancias que puedan ser destacadas).

De esta manera, a continuación se desarrollarán algunos elementos sustanciales del diagnóstico realizado a través de las visitas a los establecimientos penitenciarios respecto de los tres ejes del proyecto (resocialización, tratamiento diferencial y beneficios administrativos), no sin antes presentar el contexto en el que se inserta dicho diagnóstico.

Debe destacarse que la relevancia de este ejercicio se encuentra en que, si bien existen una pluralidad de insumos e informes institucionales y académicos, muchos de estos están asociados

26

con las condiciones de habitabilidad de la población penitenciaria, con la infraestructura y en menor medida con relación a la resocialización y algunos aspectos jurídicos. Sin embargo, hacía falta una perspectiva integral del tratamiento penitenciario, que tuviera la capacidad de comprender de manera holística la resocialización, los enfoques diferenciales para población indígena, y los beneficios administrativos. Esta aproximación podrá contribuir a la comprensión de las problemáticas que se viven en el contexto penitenciario, así como aportar estrategias que reorienten la Política Penitenciaria a la atención de los fundamentos básicos de la pena y el objetivo principal de su ejecución, esto es, un tratamiento penitenciario integral y con fin resocializador.

1. Antecedentes recientes de la Política Penitenciaria en Colombia

Un punto de inflexión en la Política Penitenciaria en Colombia, desde el plano institucional y jurídico, se presentó con la decisión de la Corte Constitucional al declarar el estado de cosas inconstitucionales13 en las prisiones de Colombia debido a las indignas condiciones de reclusión en las que habitaban decenas de personas que se encontraban privados de la libertad en las cárceles y penitenciarías del país, en virtud de medidas preventivas o condenas14. Dicha decisión permitió evidenciar que la situación penitenciaria implicaba una vulneración sistemática de derechos, y que las respuestas a éstas no le correspondían exclusivamente a una o varias instituciones determinadas, sino que requerían una respuesta institucional estructural y articulada de distintas ramas del poder público para atender la situación que se presentaba.

La anterior situación no sólo implicaba una afectación de las condiciones de habitabilidad y el acceso a los servicios (derechos) básicos necesarios para la población, tales como la alimentación y la salud, sino que, como es evidente, tenían implicaciones sobre las condiciones en las que se desarrollaba el tratamiento penitenciario, el acceso a programas de resocialización, a cupos de educación, trabajo o enseñanza15. En este sentido, la

13 La Corte Constitucional ha precisado que dentro de un estado de cosas inconstitucional, se manifiestan los siguientes factores: «(i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (v) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial». Colombia. Corte Constitucional, Sentención T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.14 Sentencia T-153 de 1998, Op. Cit.15 Tal como lo resume la Comisión Asesora para la Política Criminal (2012: 49), el diagnóstico que se plantea a partir de esta decisión de la Corte Constitución sobre la situación penitenciaria, incluye los siguientes elementos: «i) la falta de separación clara entre sindicados y condenados, ii) la falta de atención adecuada en materia de salud, iii) la falta de personal suficiente dedicado a la capacitación de las


27

definición del estado de cosas inconstitucionales no sólo establecía unas consecuencias para las instituciones, sino que también planteaba una reflexión sobre la función real del sistema penitenciario, y sobre su incapacidad para cumplir con los fines de la pena (fundamentalmente la finalidad resocializadora de ésta).

Sin embargo, y sin desconocer la importancia del diagnóstico de la Corte Constitucional y la definición de la situación como estado de cosas de inconstitucionalidad, las órdenes supusieron fundamentalmente la asignación de recursos por parte de las entidades para la modernización de la infraestructura física de los establecimientos penitenciarios del orden nacional, que a corto plazo significó la disminución de las cifras de hacinamiento, pero a largo plazo no tuvo una implicación real sobre las condiciones de habitabilidad, y particularmente para la garantía de derechos de la población privada de la libertad, y de cumplimiento de la pena dentro de los establecimientos penitenciarios, sino que repercutieron en una modernización del sistema que amplió su capacidad, la cual rápidamente fue ocupada y superada (ARIZA, 2011:55).

Visto desde esta óptica resulta claro que la orientación principal asumida por la política pública penitenciaria para atender la problemática penitenciaria y carcelario estuvo dirigida hacia la ampliación de cupos penitenciarios y carcelarios, la cual fue desarrollada en varios documentos CONPES. En estos documentos, el eje problémico identificado es el hacinamiento, como mayor obstáculo para el adecuado funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, cuya solución no sólo garantiza unas condiciones mínimas de habitabilidad, sino también permite garantizar la separación entre sindicados y condenados, el acceso a los programas de educación y trabajo, el acceso pleno a derechos fundamentales y, finalmente, el cumplimiento de los fines de la pena que se ven restringidos por la crisis del sistema.

Inicialmente, el CONPES 3086 de 2000, Plan de ampliaciones de la infraestructura penitenciaria y carcelaria del orden nacional, fue la primera reacción gubernamental ante la decisión de la Corte Constitucional. Este documento, como su nombre lo indica, tuvo un enfoque principal en la ampliación de la infraestructura con el mejoramiento de cupos, y el problema se caracteriza fundamentalmente por «un marcado desequilibrio entre la oferta y la demanda de cupos carcelarios y penitenciarios, lo que ha llevado a que las condiciones de vida de los reclusos y la situación de orden público dentro de los penales se hayan agravado» (CONPES 3086 de 2000: 3). Aborda el problema de la crisis

personas privadas de su libertad, lo cual obstaculiza gravemente la participación de los internos en los programas de formación laboral y iv) la baja proporción entre personal recluso y guardias, que dificulta el control y la seguridad al interior de los centros de reclusión» (Cursiva en el texto original).

28

penitenciaria y carcelaria, destacando la obsolescencia de la infraestructura; las dificultades en materia de gestión y administración del Sistema Penitenciario y Carcelario; la existencia de casos graves de corrupción de la guardia; la insuficiencia de presupuesto de inversión y funcionamiento; el incremento desbordado de la población; la lentitud de los procesos; la falta de defensa técnica, y la imposibilidad de separación entre sindicados y condenados por las condiciones de infraestructura y hacinamiento, entre otros factores.

Así las cosas, a través de este CONPES se planeó la generación de 20.828 cupos nuevos con un valor calculado de 314 mil millones y la ampliación de otros 3.800 con una inversión de 32,6 mil millones (CONPES 3086 de 2000: 8-9), lo cual significaba casi que duplicar la capacidad real con la que se contaba en el Sistema Penitenciario hasta la fecha en un lapso de dos años. Ya desde este documento se tenía prevista la construcción de un establecimiento especial para la reclusión de la población indígena en la Región Occidente de 300 cupos.

Más adelante, se expide el CONPES 3277 de 2004, Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios. En este documento se vuelve a presentar un diagnóstico sobre la situación de hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y carcelarios en los cuales continuaba siendo significativa la diferencia entre el número de cupos existentes y el número de personas privadas de la libertad. Desde esta perspectiva, las condiciones de habitabilidad resultaban, como resulta evidente, un factor esencial para garantizar el cumplimiento de los fines de la pena y unas condiciones básicas de habitación en los centros penitenciarios (CONPES 3277 de 2004: 1). Adicionalmente, el documento justificaba la necesidad de emprender estas estrategias, dado que en el marco de la política de la Seguridad Democrática la población penitenciaria y carcelaria iba a aumentar (CONPES 3277 de 2004: 1).

El crecimiento constante de la población reclusa se entendía intrínsecamente relacionado con «la efectividad de la política de Seguridad Democrática, pues en los últimos meses se ha observado el ingreso y permanencia en el Sistema Penitenciario y Carcelario del orden nacional de un promedio de 1.000 internos por mes» (CONPES 3277 de 2004: 8). De acuerdo con el documento, para diciembre de 2003 se presentaba un déficit de 14.157 cupos, en la medida en que la población penitenciaria y carcelaria ascendía a 62.448 personas y ocupaba 48.291 cupos, correspondientes a la capacidad real, para una tasa de hacinamiento del 29,3% (CONPES 3277 de 2004: 6, 14).

A partir de la información estudiada, el documento proyectaba que para diciembre de


29

2006, y bajo el supuesto de que se mantuviera la capacidad actual y la población seguiría creciendo en los niveles que lo ha hecho recientemente, la población penitenciaria ascendería a 86.833 internos, con un 80% de hacinamiento y un 52% de población sindicada, y con una tendencia de un mayor incremento de la población sindicada con respecto de la condenada. Un escenario más pesimista se establecía partiendo de un ingreso de 1000 personas mensuales al sistema, caso en el cual la población reclusa a 2006 sería de 98.448 internos, frente a la cual se estaría ante un hacimiento del 104% (CONPES 3277 de 2004: 16-17). Bajo estos panoramas, se hace énfasis en las graves restricciones que esto implicaría para un acceso a un adecuado tratamiento penitenciario y la provisión de los servicios básicos para la población penitenciaria.

De esta manera, esta propuesta de ampliación buscaba reducir el nivel de hacinamiento al 20%, reconociendo que si bien no era ésta una situación idónea para el cumplimiento de las funciones de las cárceles, «garantiza retornar a niveles de sobrepoblación que no se clasifican como críticos». Esta ampliación de cupos, al igual que en el CONPES anterior se orientó a generar 3.162 cupos por ampliación, adecuación y dotación; así como con la construcción de once (11) nuevos establecimientos con 21.169 cupos, para un total de 24.331 cupos esperados (CONPES 3277 de 2004: 18-19).

Dos años más tarde aparece el documento CONPES 3412 de 2006, Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios - Seguimiento al CONPES 3277, con el fin de proponer mecanismos para la ejecución y requerimientos presupuestales. De esta manera, como estrategia para la construcción de infraestructura de obra nueva, establece el documento la necesidad de definir la modalidad a través de la contratación de obra pública en lugar de la concesión debido a que el primero permitiría realizar menos gastos de transacción y de indexación del dinero invertido en el tiempo, y por lo tanto los costos podrían disminuir en más del 40% (CONPES 3412 de 2006: 3 y 7).

Por último, al igual que el CONPES 3412 de 2006, el CONPES 3575 de 2009, Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios - Seguimiento a los CONPES 3277 de marzo 2004 y 3412 de marzo de 2006, tiene como propósito modificar los montos y las fuentes de financiación para la construcción de los once nuevos establecimientos, su cronograma de entrega; así como incrementar en 1.103 los cupos inicialmente previstos16. El panorama de la población, para finales del año 2008, se

16 De acuerdo con la información presentada en el documento, se esperaba crear 22.703 cupos nuevos además de los 3.010 ya entregados, para un total de 25.713 (CONPES 3575 de 2009: 16).

30

mantenía en un hacinamiento del 27,8%, manteniéndose los niveles críticos denunciados en los distintos documentos CONPES, entre otros espacios, y con tendencia a la alza, por lo que resultaba fundamental ampliar y garantizar la consecución de la infraestructura nueva que se había propuesto mediante CONPES 3277 de 2004.

Ese proceso, encaminado a organizar la oferta nacional de cupos y priorizar la resocialización, significó un esfuerzo presupuestal cercano a un billón de pesos y un cambio radical en la cultura penitenciaria y carcelaria. Lo anterior, se constituyó en un esfuerzo sin precedentes en materia penitenciaria y carcelaria tendiente a modernizar la infraestructura, erradicar los índices históricos de hacinamiento, asegurar una mejor calidad de vida, ofrecer condiciones dignas de reclusión, garantizar el respeto por los derechos humanos de la población reclusa y procurar la efectiva resocialización de la población interna.

Es importante resaltar que a partir del fallo de la Corte Constitucional en 1998 se ha dado un desarrollo importante en el marco de la Política Penitenciaria desde su perspectiva institucional, y que esto ha tenido una relevancia trascendental en el modelo político de intervención y atención de las personas privadas de la libertad. Sin embargo, y como se pudo ver reflejado anteriormente, este proceso ha tenido una evolución que se ve reflejada tanto en los documentos CONPES como en la Ley 1709 de 2014, por lo que es necesario superar tanto jurídica como institucionalmente lo planteado por la T-153 de 1998, sin desconocer que existen grandes retos en materia de la Política Penitenciaria.

2. Lineamientos de la Comisión Asesora de Política Criminal orientados a la Política Penitenciaria

La Comisión Asesora de Política Criminal17 en su informe final plantea una serie de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano, a partir de un ejercicio de análisis de los principios y el marco normativo de la política criminal, así como de diagnóstico de la realidad empírica hacia la cual se orientan las políticas existentes. El

17 En febrero de 2011, se creó por el entonces Ministro del Interior y de Justicia la Comisión Asesora para el Diseño de la Política Criminal del Estado colombiano «con el propósito de apoyar la formulación de la política criminal del país y realizar recomendaciones al Gobierno Nacional en torno a ella. Su función esencial era entonces elaborar una propuesta de lineamientos de política criminal. Además, la Comisión debía realizar, en la medida en que el Gobierno o el Consejo de Política Criminal se lo solicitaran, otras tareas como i) evaluar y estudiar la normatividad existente en materia de política criminal; ii) analizar las iniciativas académicas que se formulen sobre la materia; iii) elaborar documentos para el diseño de la Política Criminal colombiana; y iv) realizar consultas con las entidades estatales, universidades, asociaciones de abogados y abogadas, y las personas u organismos que la Comisión considerar pertinentes, sobre las reformas» sugeridas para su introducción, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 0286 del 15 de febrero de 2011 (COMISIÓN Asesora, 2012: 10).


31

enfoque planteado por la Comisión parte de un concepto amplio de la política criminal, que no sólo se concentra en los procesos de definición normativa y de judicialización de los comportamientos sancionados por la ley penal, sino que además no se circunscribe a la política penal. En este sentido, y como se mencionó anteriormente, la criminalización terciaria, es decir, «la ejecución y cumplimiento de la sanción penal por parte de una persona declarada responsable de un crimen», y, por lo tanto, la Política Penitenciaria resultan en parte relevante de la política criminal (COMISIÓN Asesora, 2012: 17).

Desde esta perspectiva, la política criminal, y en el mismo sentido la Política Penitenciaria, se encuentra estrechamente vinculada a los principios penales, que se caracterizan por estar altamente constitucionalizados. Esto se traduce en la existencia de unas garantías penales, a la hora de pensar en la definición de los comportamientos relevantes para el derecho penal18, como garantías procesales en el marco del proceso19, y, finalmente, en la garantía de los derechos de la población privada de la libertad en la fase de la ejecución de la pena20 (COMISIÓN Asesora, 2012: 17).

Para la formulación de los lineamientos, la Comisión presenta un diagnóstico en el que parte por identificar una política criminal reactiva, sin adecuada fundamentación empírica, con incoherencias y con una falta de perspectiva clara de derechos humanos en su concepción y ejecución; en sus modificaciones se puede evidenciar una ausencia de evaluación de efectos sobre el orden jurídico y del impacto que éstas pueden tener sobre la realidad de los operadores; con una obvia incidencia directa sobre la problemática del hacinamiento en Colombia; sin claridad con respecto a su impacto real sobre las dinámicas de la criminalidad; y con una ausencia de sistemas de información sólidos y fundados en derechos humanos que permitan hacer seguimiento a los fenómenos de violencia, criminalidad y control institucional de los mismos (COMISIÓN Asesora, 2012: 27-30). Por otra parte, se resalta la tendencia al endurecimiento punitivo en las normas sancionatorias; lo cual agrava la situación de una política criminal poco reflexiva frente a las particulares desafíos del contexto colombiano: una diversidad regional, con especial complejidad de los fenómenos

18 De esta manera, se plantea que en lo correspondiente a la criminalización primaria, debe prevalecer, entre otros, el respeto a los principios de legalidad, proporcionalidad, culpabilidad, finalidad de la pena y razonabilidad (COMISIÓN Asesora, 2012: 17).19 En lo que respecta a la criminalización secundaria, debe orientarse la política criminal principalmente por el respeto al debido proceso y el privilegio de la libertad (COMISIÓN Asesora, 2012: 20, 22). 20 En lo relacionado con la criminalización terciaria, en donde se encuentra el interés principal de este documento, debe destacarse que se reconoce por parte de la Comisión que existe poco desarrollo de los principios que rigen este momento. Sin embargo, es claro que el cumplimiento de la pena debe orientarse a la observancia de la dignidad humana, que se ve materializada en una pluralidad de medidas que deben adoptar las autoridades penitenciarias de acuerdo con el régimen penitenciario. Dicho régimen penitenciario debe contemplar un tratamiento cuya finalidad esencial sea la reforma y la readaptación social de los penados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos (COMISIÓN Asesora ,2012: 22).

32

criminales, una situación de derechos humanos y conflicto armado de décadas, y una fuerte desigualdad socioeconómica; que tiende a subordinarse a la política de seguridad; y que evidencia una debilidad institucional (Íbid: 30-42).

Para la formulación de los lineamientos, la Comisión presenta un diagnóstico en el que parte por identificar una política criminal reactiva, sin adecuada fundamentación empírica, con incoherencias y con una falta de perspectiva clara de derechos humanos en su concepción y ejecución; en sus modificaciones se puede evidenciar una ausencia de evaluación de efectos sobre el orden jurídico y del impacto que éstas pueden tener sobre la realidad de los operadores; con una obvia incidencia directa sobre la problemática del hacinamiento en Colombia; sin claridad con respecto a su impacto real sobre las dinámicas de la criminalidad; y con una ausencia de sistemas de información sólidos y fundados en derechos humanos que permitan hacer seguimiento a los fenómenos de violencia, criminalidad y control institucional de los mismos (COMISIÓN Asesora, 2012: 27-30). Por otra parte, se resalta la tendencia al endurecimiento punitivo en las normas sancionatorias; lo cual agrava la situación de una política criminal poco reflexiva frente a las particulares desafíos del contexto colombiano: una diversidad regional, con especial complejidad de los fenómenos criminales, una situación de derechos humanos y conflicto armado de décadas, y una fuerte desigualdad socioeconómica; que tiende a subordinarse a la política de seguridad; y que evidencia una debilidad institucional (Íbid: 30-42)

A partir de los principios constitucionales que deben orientar la política criminal y el diagnóstico presentado con anterioridad, se establecen unos lineamientos, cursos de acción y recomendaciones, algunas de las cuales tienen una incidencia trascendental con respecto al problema que ocupa en el presente documento:

a) La política criminal y el respeto de los principios penales constitucionales y de derechos humanos deben enmarcar el ejercicio de la función punitiva en un Estado democrático respetuoso de la dignidad humana. Esto conlleva a que debe hacer énfasis en el derecho penal como última ratio y fortalecer la defensa en el principio de no discriminación como orientado de la política penal (COMISIÓN Asesora, 2012: 63).

b) Resulta fundamental destacar la idea del derecho penal como ratio última de protección de bienes jurídicos en la política criminal. En un estado democrático debe minimizarse la intervención punitiva, y preferirse vías distintas al derecho penal para la tutela de dichos bienes jurídicos. Por esta razón, debe pensar en una prevención en serio (no centrada en el sistema penal, ni en la represión); el desarrollo de medidas alternativas a


33

las penas privativas de la libertad que permita enfrentar las dificultades que atraviesa el sistema penitenciario, así como la creación de «instituciones y estrategias que permitan a la cárcel el cumplimiento de la función resocializadora legalmente asignado (sic) a ella en la fase de ejecución penal», todos bajo la lupa del respeto a la dignidad humana (COMISIÓN Asesora, 2012: 63-64)21. Asimismo, se destaca la importancia de desarrollar medidas alternativas para distintos delitos y regímenes especiales para reducir el tiempo de ejecución de penas privativas de la libertad, con el fin de avanzar en la protección de los derechos de los reclusos y en unas efectiva resocialización. Por último, deben contemplarse medidas para evitar la desocialización que produce la prisión (Íbid: 64-66).

c) En lo que respecta al derecho penal en general, la Comisión señala:

«Se deben racionalizar las penas, tanto en su fase legislativa, como judicial y penitenciaria. Para ello es necesario: i) revisar concienzudamente las penas legalmente establecidas, que carecen de sistematicidad y en ocasiones se han incrementado inusitadamente sin tener en cuenta el principio de proporcionalidad; ii) establecer criterios adecuados que permitan a la ley regular las penas de acuerdo con los bienes jurídicamente tutelados y las distintas modalidades de afectación a los mismos, de forma que no resulten sanciones o se entrecrucen los criterios de gravedad en función de la modalidad de ataque al bien jurídico; iii) tener como principio de la asignación de penas el hecho de que las penas máximas no solo deben ser acordes con la expectativa de vida en Colombia, sino que deben guardar coherencia con las finalidades de la pena que establezca el Consejo de Política Criminal. Cualquiera que fuese el fin de la pena, que el legislador defina, se debe destacar que este fin tiene que permear todos los proyectos legislativos en materia punitiva, ya que se debe consecuente en su tratamiento; iv) considerar condiciones especiales para la ejecución de la pena respecto de los grupos sociales que las exigen, en especial de las mujeres, con la finalidad de evitar resultados de mayor drasticidad en la ejecución de las penas por los integrantes de tales grupos y mejorar las condiciones de respeto

21«Dentro de estas penas y medidas alternativas se encuentran: i) reparación a las víctimas del delito (i); internamiento voluntario en establecimientos de terapia sico-social; ii) trabajo en medio rural; iii) libertad asistida por el juez u otra autoridad o persona; iv) trabajo a favor de la comunidad; v) prisión abierta; vi) pérdida de licencia de conducción o inhabilitación para el ejercicio de una profesión, arte oficio, industria o comercio; vii) arresto domiciliario; viii) reserva del fallo; ix) arresto durante el tiempo libre o en el fin de semana; x) amonestación o apercibimiento; xi) liberación anticipada con fines laborales o educativos; xii) permisos o reclusión en centros de transición; xiv) asistencia a cursos de formación, a cursos de manejo del tiempo libre o la rabia o la intolerancia, o a cualquier curso que se proponga con fines preventivos del delitos» (Comisión Asesora para la Política Criminal, 2012: 67).

34

y garantía de sus derechos fundamentales; v) reducir el uso de la prisión en el Sistema de Responsabilidad Adolescente en Colombia, que hace un uso excesivo de la privación de libertad, pese al hecho de contar con mecanismos alternativos al uso de la prisión para los y las jóvenes en conflicto con la ley; vi) establecer políticas públicas enfocadas al post-penado, de forma tal que se asuma el compromiso de reinserción social no solamente con el tratamiento penitenciario, sino también con la orientación y ayuda a la reubicación social» (COMISIÓN Asesora, 2012: 65).

d) Como es evidente se plantea la necesidad de una estrategia para la reducción del hacinamiento que permita el cumplimiento de los fines de la ejecución de la pena. Una de estas estrategias propuestas se orienta hacia la creación certificado de disponibilidad penitenciaria orientado a los jueces que permita verificar la existencia de un lugar para el detenido o condenado. Esta regla penitenciaria no necesariamente implicaría dejar en libertad al ciudadano, sino la gestión a cargo del gobierno de los recursos necesarios para que la persona pueda ser privada de la libertad en condiciones dignas. A su vez, debe reiterarse el carácter excepcional de la detención preventiva, y la relevancia de reflexionar sobre el fin resocializador del tratamiento que parta de una consideración de la sanción, así como de las herramientas que se ha planteado para su desarrollo (COMISIÓN Asesora, 2012: 66-68).

e) La Comisión reconoce la existencia de

«…enfoques diferenciales son diversos e incluyen la perspectiva de género, étnica, por edad, por vulnerabilidad económica, por personas con discapacidad, etc. Una política criminal apropiada debe incorporar todos esos enfoques diferenciales. Por ejemplo, es claro que una política criminal en un Estado multiétnico y multicultural como el colombiano debe hacer especial énfasis en que exista una adecuada articulación entre la justicia penal ordinaria y la jurisdicción indígena, y que las decisiones de política criminal no desconozcan la diversidad étnica y cultural ni la autonomía de los pueblos indígenas ni de las comunidades afrodescendientes. Igualmente, la política criminal debe tomar en cuenta la situación de vulnerabilidad de las personas con discapacidades o de los grupos económicamente desaventajados » (COMISIÓN Asesora, 2012: 70).

f) Adicionalmente, se evidencia la necesidad de construir una política criminal estable,


35

coherente, fundamentada empíricamente y evaluada de manera sistemática, que resulte adecuada en términos de racionalidad instrumental. Los objetivos de la política criminal deben orientarse a «asegurar el respeto de los derechos humanos, prevenir y reprimir la criminalidad, deben incorporar medidas y estrategias que reduzcan al máximo el fenómeno de la impunidad» (COMISIÓN Asesora, 2012: 76).

g) Por último, se plantea la necesidad de fortalecer el Consejo Superior de Política Criminal como instancias asesora del Estado colombiano (COMISIÓN Asesora, 2012: 80).

3. Los 12 pasos para la hacerle frente a la crisis del Sistema Penitenciario y Carcelario

A partir de este informe, y de una aproximación sistemática al Sistema Penitenciario y Carcelario, el Ministerio de Justicia y del Derecho identificó en 12 Pasos, una serie de medidas de corto, mediano y largo, que en su conjunto y articuladas se esperaba permitieran enfrentar los problemas del Sistema Penitenciario y Carcelario. Esta estrategia parte del reconocimiento del problema de hacinamiento que aqueja al Sistema Penitenciario y Carcelario (Paso 1), el cual se evidencia no sólo como un problema nacional, sino compartido por otras naciones. Sin embargo, resultaba evidente que las medidas que se debían implementar medidas tenían que ir más allá de la construcción de cárceles, en tanto que la infraestructura se constituye en uno de los principales problemas, pero no el único. De esta manera, se tienen en cuenta situaciones como las deficiencias en la prestación del servicio de salud; la existencia de una política criminal reactiva, incoherente y fuertemente punitiva; la insuficiencia en el número de personal de vigilancia y de seguridad; y, por último pero no menos importante, la corrupción dentro del sistema.

A pesar del avance planteado en la definición amplia de la problemática penitenciaria, es importante señalar que su perspectiva se orienta fundamentalmente a la administración penitenciaria y a la descongestión, y no aborda directamente la importancia de fortalecer el fin último de la ejecución de la sanción que es la resocialización. No obstante, es claro que las medidas señaladas a través de esta estrategia podrían contribuir a contar con mayores recursos y unas mejores condiciones para garantizar un adecuado tratamiento penitenciario. En este sentido, las medidas contemplan la construcción de cupos y la participación de los entes territoriales en estos procesos (Paso 2), lo cual permitiría no sólo la garantía de condiciones dignas de reclusión, sino también la posibilidad de un acceso completo a los programas de resocialización con los que cuenta el INPEC. Lo mismo puede plantearse en relación con la garantía del acceso a una atención en salud, para lo cual se inició la

36

adecuación y recuperación de 45 Unidades Sanitarias, por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios, articulado al desarrollo de un documento de política pública, así como desarrollos normativos (Paso 9).

Por otra parte, destaca el documento las conclusiones planteadas por la Comisión Asesora para la Política Criminal en Colombia, respecto de la necesidad de desarrollar una política criminal racional, coherente y eficaz (Paso 3), que supere la política reactiva, incoherente y fuertemente punitiva colombiana. Esto implica una mayor articulación entre las diferentes instituciones tanto en la etapa de definición normativa, como procesal, pero fundamentalmente de ejecución de la pena (Paso 5); y el desarrollo de un sistema de información único y transparente, que permita el acceso de todas las autoridades (Paso 6).

Con respecto a los recursos para el Sistema, por una parte se destaca la necesidad de contar con personal de custodia y vigilancia, así como administrativo, para atender las distintas funciones y en correspondencia con la población penitenciaria (Paso 4). Asimismo, se destaca la importancia de capacitar a todas las personas que forman parte del sistema penitenciario en una visión integral que apunte a la solución de la crisis (Paso 12). Esto implicaría contar, en lo que respecta al tratamiento penitenciario, con funcionarios suficientes y capacitados para llevar a cabo las distintas actividades ocupacionales y transversales que comprenden los planes ocupacionales de los internos en su proceso de resocialización.

Por último, en lo que respecta a la atención jurídica de la población, se contemplan una serie de medidas: la realización de audiencias en los establecimientos de reclusión, el fortalecimiento de las audiencias virtuales, así como el traslado oportuno a las diligencias judiciales (Paso 7); el fortalecimiento de la defensa técnica a través de la vinculación a los establecimientos de la Defensoría del Pueblo y las Universidades para garantizar el acceso a este servicio (Paso 8); con un importante papel del apoyo de las universidades a las Oficinas Jurídicas de los Centros de Reclusión, a través de los consultorios jurídicos y las judicaturas, para la descongestión las solicitudes de los internos, así como en los despachos de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad (Paso 10). Asimismo, se considera de suma importancia pensar en la reestructuración de las Oficinas Jurídicas para que la información esté actualizada y a disposición de las autoridades judiciales cuando ellas lo requieran; también resulta trascendental que se cuente con el personal administrativo suficiente en todos los centros de reclusión del país, de manera que se pueda contar con el 100% del personal de vigilancia y seguridad dedicado al cumplimiento de sus funciones (Paso 11).


37

4. La política pública penitenciaria a partir de la Ley 1709 de 2014

En enero del presente año se sancionó la Ley 1709 de 2014, la cual fortalece una serie de garantías para la población privada de la libertad y trata de superar algunas contradicciones que la pluralidad de reformas a la legislación sustancial y procesal habían generado en el marco del régimen de cumplimiento de las medidas de aseguramiento y de las sanciones penales22. A través de esta norma, se consolidan esfuerzos que ya se habían iniciado previamente.

En primer lugar, se presenta un fortalecimiento del principio de libertad en múltiples disposiciones. Por un lado, se reitera la necesidad de que la aplicación de la detención preventiva sea excepcional, y todas las restricciones a la libertad se realicen en el marco del principio de legalidad (artículo 1)23. En este mismo sentido, se introduce el principio de intervención mínima a la legislación penitenciaria, según el cual la restricción de derechos y de garantías sólo podrá darse con fundamento en el régimen penitenciario (artículo 6)24. Por otra parte, se resaltan los principios de necesidad y proporcionalidad como criterios que deben acompañar la imposición de medidas restrictivas de la libertad (artículo 4)25. Como ejemplo de algunas medidas concretas sobre este punto, y que deben ser destacadas, se encuentra la prohibición expresa de condicionar los mecanismos sustitutivos, o cualquier otro tipo de beneficio judicial o administrativo al pago de la multa (artículo 3)26 y 27y ; así como todas aquellas medidas de

22 Fundamentalmente, en lo que respecta al quantum punitivo definido como límite para el acceso a los mecanismos sustitutivos y subrogados. De esta manera, se elevan los máximos señalados por la ley para el acceso a los requisitos: la prisión domiciliaria se eleva de 5 a 8 años; la suspensión condicional de 3 a 4 años; y la libertad condicional se disminuye de las 2/3 a las 3/5 partes.Se ha criticado desde distintos sectores que, si bien dichas modificaciones resultan una importante actualización normativa de cara a los significativos aumentos de penas de los últimos años, la inclusión de un amplio catálogo de delitos graves frente a los cuales se restringe el acceso a cualquier tipo de sustitutivo, subrogado, beneficio judicial o administrativo, restringiendo en estos casos el desarrollo de un tratamiento penitenciario progresivo. Adicionalmente, se considera una regresión restringir la vigilancia electrónica a una medida accesoria a la prisión domiciliaria en la fase de ejecución de la sanción.23Artículo 2º, Ley 65 de 1993. Modificado por la Ley 1709 de 2014, artículo 1º. Legalidad. Toda persona es libre. Nadie puede ser sometido a prisión o arresto, ni detenido sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. Nadie podrá ser sometido a pena, medida de seguridad, ni a un régimen de ejecución que no esté previsto en la ley vigente. La detención preventiva de las personas que están siendo investigadas o juzgadas es excepcional.24Artículo 10A. Adicionado por la Ley 1709 de 2014, artículo 6º. Intervención mínima. El sistema penitenciario velará por el cumplimiento de los derechos y las garantías de los internos; los que solo podrán ser limitados según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos del régimen interno del Establecimiento Penitenciario y Carcelario.25Artículo 5º, Ley 65 de 1993. Modificado por la Ley 1709 de 2014, artículo 4º. Respeto a la dignidad humana. En los establecimientos de reclusión prevalecerá el respeto a la dignidad humana, a las garantías constitucionales y a los Derechos Humanos universalmente reconocidos. Se prohíbe toda forma de violencia síquica, física o moral. Las restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad estarán limitadas a un estricto criterio de necesidad y deben ser proporcionales a los objetivos legítimos para los que se han impuesto. La carencia de recursos no podrá justificar que las condiciones de reclusión vulneren los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.26 Artículo 4º, Ley 65 de 1993. Modificado por la Ley 1709 de 2014, artículo 3º. (…) Parágrafo 1°. En ningún caso el goce efectivo del derecho a la libertad, a la aplicación de mecanismos sustitutivos de la pena privativa de la libertad o a cualquier otro beneficio judicial o administrativo, podrá estar condicionado al pago de la multa.27 Adicionalmente, en el artículo 62 que introduce el 102A a la Ley 65 de 1993, se establece que el extranjero privado de la libertad puede

38

administración judicial orientadas a la agilidad y transparencia28.

En segundo lugar, es importante recordar, como se ha mencionado reiteradamente a lo largo de este documento la introducción en el rango legal del enfoque diferencial, como respeto a la no discriminación, así como la pluralidad de poblaciones especiales que se incorporan en el artículo 3A (edad, género, religión, identidad de género, orientación sexual, raza, etnia, situación de discapacidad, cualquiera otra, así como aquellas personas beneficiarias de condiciones especiales en marco de un proceso de paz).

En tercer lugar, es importante destacar que la redención de pena es definida como un derecho (artículo 64)29 y no una mera facultad de los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad ante el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, así como la obligación de reconocer los certificados expedidos por las autoridades competentes de los estados de los cuales hayan sido repatriados colombianos (artículo 62). En este contexto, es importante resaltar que la redención por estudio (artículo 60) y por enseñanza (artículo 61) se define como tal para los condenados que se encuentran en proceso de tratamiento penitenciario, y no para aquellos que estén en virtud de una medida preventiva, a quienes se les reconoce el derecho una vez hayan sido condenados. Por otra parte, en lo que respecta al trabajo comunitario (Artículo 99A de la Ley 65 de 1993 y artículo 105 de la Ley1709 de 2014) se introduce la posibilidad de que se apoyen las obras de ingenieros militares como parte de estas actividades.

Adicionalmente, en materia de resocialización podría destacarse un avance en la concepción del tratamiento penitenciario para las personas en prisión domiciliaria, a quienes se les reconoce la posibilidad de redimir pena por trabajo o estudio (artículo 26), la posibilidad de reconocer en el teletrabajo la posibilidad para desarrollar estas actividades, así como un fortalecimiento a la garantía de derechos a la seguridad social y del trabajo de la población privada de la libertad (artículo 55)30.

realizar acuerdos de pago que para acceder al beneficio de traslado a su país. Por su parte, el artículo 63 que introduce el artículo 102B al Código Penitenciario autoriza el permiso de trabajo a extranjeros con libertad condicional, sujeto a la existencia de vínculos laborales o familiares.28 Sobre este punto puede destacarse el fortalecimiento de las audiencias virtuales y la resolución de las solicitudes de libertad a través de audiencia pública (artículo 33).29 Artículo 103A, Ley 65 de 1993. Adicionado por la Ley 1709 de 2017, artículo 64. Derecho a la redención. La redención de pena es un derecho que será exigible una vez la persona privada de la libertad cumpla los requisitos exigidos para acceder a ella. Todas las decisiones que afecten la redención de la pena, podrán controvertirse ante los Jueces competentes.30 Artículo 79, Ley 65 de 1993. Modificado por la Ley 1709 de 2014, artículo 55. Trabajo penitenciario. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas sus modalidades de la protección especial del Estado. Todas las personas privadas de la libertad tienen derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. En los establecimientos de reclusión es un medio terapéutico adecuado a los fines de la resocialización. Los procesados tendrán derecho a trabajar y a desarrollar actividades productivas. No tendrá carácter aflictivo ni podrá ser aplicado como sanción disciplinaria. Se organizará atendiendo las aptitudes y capacidades de los internos, permitiéndoles


39

Por otra parte, se introducen estímulos tributarios para las empresas, públicas o privadas, así como a las personas naturales para que se inserten en el desarrollo de los programas de resocialización, así como la generación de empleo para pospenados (artículo 59)31.

Por último, en términos de fortalecimiento a la Política Penitenciaria, es importante destacar que a través de esta disposición se fortalece la función del Consejo Superior de Política Criminal, en cuanto órgano responsable para dar concepto sobre todas las iniciativas en materia penal. Adicionalmente, se eleva a rango legal la Comisión de Seguimiento a las Condiciones de Reclusión del Sistema Penitenciario.

dentro de lo posible escoger entre las diferentes opciones existentes en el centro de reclusión. Debe estar previamente reglamentado por la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). Sus productos serán comercializados. Las actividades laborales desarrolladas por las personas privadas de la libertad estarán íntimamente coordinadas con las políticas que el Ministerio del Trabajo adoptará sobre la materia, las cuales fomentarán la participación y cooperación de la sociedad civil y de la empresa privada, a través de convenios, tanto dentro como fuera de los establecimientos. Se dispondrán programas de trabajo y actividades productivas tan suficientes como se pueda para cubrir a todas las personas privadas de la libertad que deseen realizarlos. Dichos programas estarán orientados a que la persona privada de la libertad tenga herramientas suficientes para aprovechar las oportunidades después de salir de la prisión. Se buscará, hasta donde sea posible, que las personas privadas de la libertad puedan escoger el tipo de trabajo que deseen realizar.Se dispondrán programas de trabajo y actividades productivas que atiendan la perspectiva de enfoque diferencial y necesidades específicas para la población en condición de discapacidad privadas de la libertad, promoviendo la generación e implementación de ajustes razonables como la eliminación de las barreras físicas y actitudinales.Parágrafo. El Ministerio del Trabajo expedirá, durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley, la reglamentación sobre las especiales condiciones de trabajo de las personas privadas de la libertad, su régimen de remuneración, las condiciones de seguridad industrial y salud ocupacional y las demás que tiendan a la garantía de sus derechos.31 Artículo 93, Ley 65 de 1993. Modificado por la Ley 1709 de 2014, artículo 59. Estímulos tributarios. El Gobierno Nacional creará y reglamentará los estímulos tributarios paro aquellas empresas públicas y privadas, o personas naturales que se vinculen a los programas de trabajo y educación en las cárceles y penitenciarías, así como también incentivará la inversión, por parte de estas empresas, en los centros de reclusión con exoneración de impuestos o rebaja de ellos, al igual que a las empresas que incorporen en sus actividades a pospenados que hayan observado buena conducta certificada por el Consejo de Disciplina del respectivo centro de reclusión.Parágrafo 1°. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) realizará los convenios que permitan la inclusión del sector público y privado en las actividades de resocialización de que trata la presente ley.

40

Capítulo 3.

Panorama normativo del tratamiento penitenciario en Colombia

Para tener un panorama sobre la situación actual del tratamiento penitenciario, se ha considerado fundamental presentar cómo se abordan y definen las instituciones de los tres ejes del proyecto en la normatividad colombiana (resocialización, tratamiento diferencial y beneficios administrativos). La presentación de este panorama resulta fundamental para conocer, desde un plano prescriptivo, el marco que el Estado colombiano tiene para el desarrollo de la política de tratamiento penitenciario, así como se constituye en una garantía de los ciudadanos frente al ejercicio del poder punitivo.

De esta manera, a continuación se desarrollan los elementos normativos esenciales de la resocialización, de los enfoques diferenciales para población indígena, y de los beneficios administrativos.

1. La resocialización en el ordenamiento jurídico colombiano

La regulación de la resocialización dentro del ordenamiento jurídico colombiano, a excepción de las disposiciones reglamentarias de carácter administrativo que definen el tratamiento penitenciario32, se encuentran difusas en una pluralidad de disposiciones de distintos niveles, relacionadas fundamentalmente con las garantías sustanciales y procesales de los ciudadanos en el marco del funcionamiento del Sistema Penal. De esta manera, resulta fundamental reconstruir el marco normativo que regula y establece criterios para la comprensión de la resocialización en el marco del Sistema Penitenciario colombiano.

Desde esta perspectiva, y como es evidente, la resocialización se rige por la Constitución Política de Colombia, pero ésta no establece un desarrollo concreto de la resocialización, ni del tratamiento penitenciario33. Sin embargo, se introducen una serie de elementos evidentes, y que tienen que ser observados en cualquier proceso de resocialización: la prohibición de penas crueles inhumanas o degradantes (artículo 12), la prohibición de

32 Fundamentalmente la Resolución No. 7302 del 23 de noviembre de 2005.33 Sin embargo, es importante resaltar que también tienen que ser tenidas en cuenta todas las normas que al respecto se encuentran contenidas en el bloque de constitucionalidad.


41

penas o medidas de seguridad imprescriptibles (artículo 28)34 y el debido proceso y favorabilidad en materia penal (artículo 29).

Adicionalmente, tal como se mencionó al desarrollar los lineamientos propuestos por la Comisión Asesora para la Política Criminal, los anteriores principios, entre otros, que orientan y enmarcan el funcionamiento del Sistema Penal en su conjunto, también lo hacen en lo que respecta a la ejecución de la pena, fase en la cual adquieren un matiz particular. En este mismo sentido, serán principios que deben ser tenidos en cuenta a la hora de aproximarse al tratamiento penitenciario en su conjunto, y en particular a los procesos de resocialización. A continuación se enunciarán algunos que tienen como fuente inmediata la Constitución, para luego ir introduciendo aquellos principios y criterios de orden legal, articulados con aquellas disposiciones y elementos contenidos en los reglamentos correspondientes.

De esta manera, resulta claro que la resocialización debe hacerse en observancia de la dignidad humana. Adicionalmente, el principio de legalidad debe ser el punto de partida, puesto que restringe la ejecución de la pena, y en este mismo sentido la resocialización, a la preexistencia de una regulación clara de las condiciones que van a regir la vida de la persona privada de la libertad y su tratamiento penitenciario. Asimismo, la dignidad humana implica la existencia de unas condiciones mínimas y respetuosas de habitabilidad.

Por otra parte, el derecho a la igualdad35 debe materializarse en esta fase, e implica que en el desarrollo del tratamiento penitenciario no se podrán adoptar medidas desfavorables en razón de la pertenencia a una minoría étnica, por sexo u orientación sexual, idioma, religión, ideología, condición social o cualquier otra circunstancia, excepto de aquellas que sean coherentes a un tratamiento penitenciario diferencial. En este sentido, dichas circunstancias plantean la necesidad de que el tratamiento penitenciario considere las particulares condiciones de la persona que se enfrenta al proceso de resocialización, y plantee respuestas frente a las especiales necesidades

34 En concordancia con el artículo 34, que prohíbe las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. 35 Artículo 13, Constitución Política de Colombia. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

42

de atención que el condenado requiera36. Asimismo, en observancia de este derecho, el tratamiento penitenciario resocializador debe procurar que se superen todos los obstáculos generados por unas condiciones previas de discriminación y marginación, así como aquellos derivados de unas condiciones socio-económicas favorables que restrinjan el acceso pleno y en adecuadas condiciones al tratamiento.

No de menor importancia resulta el principio de inocencia (artículo 29, Constitución Política de Colombia) y de intervención mínima37, que debe aplicarse fundamentalmente a los sindicados objetos de medida de aseguramiento, quienes por su situación jurídica ven restringida su libertad, pero aún no se les ha desvirtuado en juicio público su principio de inocencia. Como consecuencia clara, sus condiciones y vida en prisión no puede ser de ninguna manera más gravosa que para las personas que se encuentran condenadas (GUILLAMONDEGUI, 2010:42). Sin embargo, esta situación genera importantes dificultades en términos prácticos, puesto que muchas veces los internos desean acceder al tratamiento penitenciario, o a actividades de trabajo, estudio o enseñanza, en el marco de las actividades de redención o para la generación de ingresos. A pesar de que la legislación penitenciaria, en su artículo 86 autoriza la realización de este tipo de actividades, en muchas ocasiones las condiciones de recursos y algunas interpretaciones jurídicas restringen la participación en este sentido38.

Por su parte, la legislación penitenciaria plantea que «el cumplimiento de la pena se regirá por los principios del sistema progresivo»39. Este principio de progresividad que rige el Sistema Penitenciario y Carcelario sugiere que el condenado debe atravesar de manera paulatina por distintas fases de tratamiento, orientadas hacia una cada vez menor restricción de la libertad. Se considera que un régimen es

36 Este punto se asocia a lo que se ha denominado en la doctrina como principio de individualización, el cual consiste fundamentalmente en que durante el tratamiento penitenciario, constantemente, se deberá verificar y actualizar las condiciones personales, intereses y necesidades del condenado, pero sobre todo en el momento de su ingreso al establecimiento penitenciario. Sobre el particular, véase, entre otros, FERNÁNDEZ (2013). El artículo 10 del Código Penitenciario y Carcelario, como se mencionó en la primera parte, también plantea la necesidad de que el tratamiento tenga como punto de partida el examen del condenado, en concordancia con el artículo 143 de la misma normatividad.En este mismo sentido, la Resolución No. 7302 de 2005 establece como una de sus consideraciones «que el Tratamiento Penitenciario debe realizarse conforme a la dignidad humana y a las necesidades particulares de la personalidad de cada sujeto. Se verifica a través de la educación, la instrucción, el trabajo, las actividades culturales, recreativas y deportivas y las relaciones de familia. Se basará en el estudio científico de la personalidad del interno, será progresivo y programado e individualizado hasta donde sea posible». Más adelante se abordará lo respectivo a la progresividad, punto articulador con el eje de los beneficios administrativos.37 En concordancia, con el artículo 10A del Código Penitenciario y Carcelario.38 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-286 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub.39 Artículo 12, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.


43

«…progresivo cualquiera que fuera el número de sus periodos o grados y su técnica de promoción o regresión cuando reúne las siguientes características: División del tiempo de la sanción penal en partes.-llámese períodos, fases, grados o de cualquier otro tipo, cada una con sus fines; Posibilidad por parte del interno de avanzar, detenerse y retroceder por los diferentes períodos establecidos de acuerdo a su tránsito y evolución por el régimen; Posibilidad de reincorporación social del penado antes del agotamiento de la condena de encierro impuesta» (GUILLAMONDEGUI, 2010:42).

El lugar señalado por la ley para el cumplimiento de la sanción, entonces, es la penitenciaría, la cual podrá ser de alta o máxima, media y mínima seguridad o establecimientos, categoría a partir de la cual se establecerá el régimen interno40, y la posibilidad de desarrollar las distintas fases de tratamiento, las correspondientes actividades, así como unas condiciones concretas de seguridad. Sin embargo, para casos específicos se definen lugares especiales para el cumplimiento de la sanción: Casas para la detención y cumplimiento de pena por conductas punibles culposas cometidas en accidente de tránsito o en ejercicio de toda profesión u oficio41; penitenciarías para mujeres42; penitenciarías para la fuerza pública43, las colonias agrícolas44, y otros que sean creados en el Sistema Penitenciario y Carcelario45.

Adicionalmente, el Sistema Penitenciario colombiano concibe el desarrollo del tratamiento penitenciario progresivo a través de cinco fases de tratamiento, las cuales son desarrolladas por el artículo 10 de la Resolución 7302 de 2005, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 de la Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario. La primera de éstas es la denominada de observación, diagnóstico y clasificación del interno, y se compone a su vez de las subfases de observación (adaptación, sensibilización, motivación, proyección), diagnóstico y clasificación. En segundo lugar, se encuentra la fase alta seguridad o período cerrado, en la cual el interno accede al sistema de oportunidades y puede participar en actividades de estudio y trabajo, con unas condiciones más restrictivas de la libertad46.

En tercer lugar, se encuentra la fase mediana seguridad o período semiabierto, la

40 Artículo 22, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.41 Artículos 20-3 y 23, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.42 Artículos 20-7 y 26, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.43 Artículos 20-8 y 27, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.44 Artículos 20-9 y 28, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.45 Artículo 20-10, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario. Dentro de estos deben tenerse en cuenta aquellos destinados al cumplimiento de penas de la población indígena privada de la libertad.46 Establece la Resolución 7302 de 2005 en su artículo 10, en lo que respecta a la Fase de Alta Seguridad: «Los programas ofrecidos en esta fase orientan la intervención individual y grupal, a través de educación formal, no formal e informal, en el desarrollo de habilidades y destrezas artísticas, artesanales y de servicios; la participación en grupos culturales, deportivos, recreativos, literarios, espirituales y atención psicosocial.»

44

cual inicia con la observancia de requisitos subjetivos y objetivos (entre otros, haber cumplimiento de una tercer parte de la condena)47. En cuarto lugar, se encuentra la fase de mínima seguridad o período abierto, la cual inicia con la valoración positiva de los factores subjetivos y objetivos (haber cumplido cuatro quintas partes de la sanción, entre otros criterios), y se caracteriza por una restricción mínima de la libertad. Por último, la fase de confianza, coincide con el término requerido para la libertad condicional, y procede cuando ésta es negada por el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.

El paso de los internos por las diferentes fases de tratamiento se encuentra a cargo del Consejo de Evaluación y Tratamiento (CET), los cuales son definidos por el Código Penitenciario y Carcelario como «grupos interdisciplinarios, de acuerdo con las necesidades propias del tratamiento penitenciario. Estos serán integrados por abogados, psiquiatras, psicólogos, pedagogos, trabajadores sociales, médicos, terapeutas, antropólogos, sociólogos, criminólogos, penitenciaristas y miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia». Desde esta perspectiva, se introduce dos principios fundamentales que se encuentran en esta concepción del tratamiento penitenciario como un tratamiento interdisciplinario y científico, con el fin de tener un enfoque integral y especializado en la aproximación al condenado48.

47 Establece la Resolución 7302 de 2005 en su artículo 10, en lo que respecta a la Fase de Alta Seguridad: «Los programas educativos y laborales que se ofrecen en esta fase se basan en la intervención individual y grupal, permiten el fortalecimiento de competencias psicosociales y ocupacionales a través de la educación formal, no formal e informal; vinculación a actividades industriales, artesanales, agrícolas, pecuarias y de servicios, los cuales se complementan con los Programas de Cultura, Recreación, Deporte, Asistencia Espiritual, Ambiental, Atención Psicosocial, Promoción y Prevención en Salud.»48 Según el parágrafo 2º del artículo 9 de la Resolución 7302 de 2005, dicho cuerpo debe garantizar, al menos, tres enfoques: el jurídico, el biopsicosocial y el de seguridad, para cumplir con su carácter de interdisciplinar. Adicionalmente al principio de interdisciplinariedad, en este punto podría destacarse el principio de subordinación o instrumental, según el cual el régimen penitenciario utilizará todos los medios y recursos de un tratamiento interdisciplinario que resulte adecuado para dicho fin, y en caso de conflicto de intereses entre ambos, el tratamiento primará sobre el régimen, en razón de la legislación que brinda el ideal resocializador (GUILLAMONDEGUI, 2010:42). Sin embargo, las dinámicas reales de los establecimientos impiden que este principio se pueda hacer real, y no rige la regulación del tratamiento penitenciario.


45

El Sistema de Oportunidades, por su parte, se caracteriza por ser una metodología por medio de la cual los establecimientos penitenciarios desarrollan un plan de acción que le permite integrar programas educativos, artísticos, culturales, recreativos, laborales, espirituales y de atención psicosocial, todos estos orientados al tratamiento penitenciario. Actualmente, se encuentra regulada por las Resolución 3190 de 23 de octubre de 2013, la cual modifica las resoluciones 2392 de 2006, 13824 de 2007 y 649 de 2009 del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Esta metodología se divide en PASO inicial, medio y final. El Sistema de Oportunidades es dado a conocer al interno en su primera fase de tratamiento en el momento de la motivación, e ingresa al mismo en la fase de alta.

Por su parte, la legislación penitenciaria al establecer que la resocialización es la finalidad principal del tratamiento penitenciario, plantea que la misma debe alcanzarse mediante «la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el

Inicio del tratamiento:Condena en �rme

Fase 1: Observación, diagnóstico y clasi�cación

Fase 2: Alta seguridad o periodo cerrado

Fase 5: Periodo de con�anza

Fase 3: Mediana seguridad o periodo semiabierto

Fase 4: Mínima seguridad o periodo abierto

Figura No. 2: fases de tratamiento penitenciario del sistema progresivo en Colombia.

Fuente: elaboración propia

46

deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario»49. Dicho tratamiento debe cumplir como propósito el restablecimiento de los lazos sociales que permitan al individuo privado de la libertad, a través de las actividades mencionadas anteriormente, suplir sus necesidades particulares, y al mismo tiempo poder restablecer su derecho a la libertad individual, a través de las mismas50. No obstante, la Resolución 7302 de 2005 diferencia el tratamiento penitenciario51 de la atención integral52, escindiendo de esta manera las actividades ocupacionales y resocializadoras de las de tipo psicosocial.

Estos programas de resocialización pueden ser clasificados en dos grandes bloques: los programas ocupacionales, actividades previstas en el Código Penitenciario y Carcelario (fundamentalmente, el trabajo, el estudio y la enseñanza) adelantadas dentro del establecimiento y que tienen la particularidad de redimir pena. Por su parte, se encuentra los programas especiales, orientados al tratamiento penitenciario con enfoques particulares (según aspectos especiales de la personalidad, delitos cometidos, áreas específicas de atención, entre otros aspectos). Simultáneamente, se desarrollan los Programas de Atención Social y de Atención e Intervención Psicológica. Sobre estos habría que resaltar que se observa el principio de voluntariedad, quiere decir esto que en todo momento el tratamiento penitenciario debe ser voluntario y no obligatorio, por lo que el condenado, y más aún el sindicado, participa por iniciativa propia en el programa ofrecido por el establecimiento penitenciario, y tiene la posibilidad de desistir de él cuando lo considere adecuado.

Un aspecto adicional, que no se desarrolla expresamente en las distintas normas que se ocupan del tratamiento penitenciario, es el que se refiere al régimen disciplinario. Es importante resaltar que éste es tenido en cuenta como un medio útil para el desarrollo del tratamiento con fines resocializadores. Como se verá más adelante, la evaluación de la conducta respecto del cumplimiento del orden interno del establecimiento será un

49 Artículos 10, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario. Por su parte, el artículo 143 de la misma normatividad señala: «TRATAMIENTO PENITENCIARIO. El tratamiento penitenciario debe realizarse conforme a la dignidad humana y a las necesidades particulares de la personalidad de cada sujeto. Se verifica a través de la educación, la instrucción, el trabajo, la actividad cultural, recreativa y deportiva y las relaciones de familia. Se basará en el estudio científico de la personalidad del interno, será progresivo y programado e individualizado hasta donde sea posible».50 En este sentido, Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-213 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.51 En este sentido, al artículo 4º de esta resolución «entiende por Tratamiento Penitenciario el conjunto de mecanismos de construcción grupal e individual, tendientes a influir en la condición de las personas, mediante el aprovechamiento del tiempo de condena como oportunidades, para que puedan construir y llevar a cabo su propio proyecto de vida, de manera tal que logren competencias para integrarse a la comunidad como seres creativos, productivos, autogestionarios, una vez recuperen su libertad. Dando cumplimiento al Objetivo del Tratamiento de preparar al condenado(a) mediante su resocialización para la vida en libertad».52 Se define esta como la prestación de los servicios esenciales para el bienestar de los internos (artículo 2º), y comprende «acciones protectoras mediante los servicios de salud, alimentación, habitabilidad, comunicación familiar, desarrollo espiritual, asesoría jurídica y uso adecuado del tiempo libre, que prevengan o minimicen, hasta donde sea posible los efectos del proceso de prisionalizacion» (artículo 3º).


47

criterio esencial para promoción entre fases, así como para la concesión de beneficios administrativos, subrogados, medidas sustitutivas, o cualquier otro beneficio judicial o administrativo.

2. Panorama para la definición de un tratamiento diferencial indígena

La Constitución ha consagrado en varios apartes un conjunto de derechos a favor de las minorías étnicas, dirigidas a su protección y reconocimiento como formadores y constituyentes de la Nación colombiana. Dentro de ese conjunto normativo contenido en la carta superior, existen artículos específicos que destacan la importancia de preservar, potenciar, promover y fortalecer la diversidad étnica y cultura. Por ejemplo, en el artículo 7, el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultura de la Nación colombiana, dentro de la cual los indígenas forman parte prevaleciente en la construcción y formación de la Nación. Por su parte, el artículo 8 consagra una obligación del Estado y los ciudadanos dirigida a la protección de las riquezas culturales de la Nación. Adicionalmente, el artículo 10 reconoce la existencia de lenguas y dialectos de los grupos étnicos que son considerados oficiales en sus propios territorios y, por lo tanto, consagra la protección de la enseñanza bilingüe en las comunidades con tradición lingüística propia. En relación con esta educación, el artículo 68 garantiza que dichos grupos tengan derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural53.

Por su parte, el artículo 93 que reconoce la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos, permite incorporar a nuestro ordenamiento con carácter prevalente el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes que regula los derechos humanos de estas minorías

La Constitución dejó consignado en varios de sus apartes un reconocimiento explícito de la importancia que Nación reviste las comunidades indígenas que habitan el territorio, y en desarrollo de ese reconocimiento se establecen un conjunto de derechos y prerrogativas para las minorías étnicas dirigidas a su protección, conservación y fortalecimiento procurando que se mantengan inamovibles aquellas prácticas tradicionales, usos, costumbres, rituales y procedimientos que los indígenas han adoptado por siglos y que le han permitido sobrevivir a procesos de conquista, colonización, mestizaje y violencia.

53 También, la Constitución Política introduce aspectos relevantes en materia de tierras, participación electoral, conformación de las entidades territoriales indígenas, explotación de recursos naturales, entre otros.

48

Un poco más cerca de lo relativo al tratamiento penitenciario, y en consonancia con lo dispuesto por el artículo 246 de la Constitución, las autoridades indígenas se encuentra autorizadas para ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su territorio de conformidad con sus usos y costumbres, y aplicando sus propias normas y procedimientos. Asimismo, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, reconoció la jurisdicción indígena en su artículo 11, como una jurisdicción que constituye la Rama Judicial del Poder Público. En el mismo sentido, el artículo 12 de esta misma disposición estableció que la función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual, y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, y precisó los órganos o entidades competentes para ejercer dichas funciones jurisdiccionales, entre las cuales incluyó la jurisdicción especial indígena, cuyas autoridades solo podrían ejercer sus funciones jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio y conforme a sus propias normas y procedimientos, todos estos enmarcados en la Constitución y a las leyes. Por último, dispuso que la Constitución y la ley establecerían las autoridades que encargadas del control de constitucionalidad y legalidad de los actos proferidos por las autoridades de los territorios indígenas.

Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-713 de 200854, determinó que la Jurisdicción Especial Indígena no formaba parte de la rama jurisdiccional del poder público, posición que fue adoptada mediante Ley 1285 de 2009, que introduce una modificación a los artículos 11 y 12, por medio de su artículo 4. Sin embargo, esa misma Ley en el artículo 5º referido al ejercicio de la función jurisdiccional por las autoridades continuó reconociendo que la función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, incluyendo a la jurisdicción especial indígena como una de aquellas autoridades para ejercer dicha función.

Como se mencionó anteriormente, el artículo 2º de la Ley 1709 de 2014 introdujo como principio el tratamiento diferencial, entre otros aspectos por razones étnicas. Desde esta perspectiva, los miembros de comunidades étnicas tienen derecho a que existan condiciones carcelarias que respeten la diversidad cultural, que permita la vivencia de la propia cultura, idioma, religión, incluyendo el culto y la asistencia de chamanes o guías espirituales propios, el acceso a la propia alimentación y medicina tradicional y al uso del vestido, así como la cercanía con la familia y con su grupo étnico. Para el

54 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia Sentencia C-713 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.


49

desarrollo de las condiciones especiales de reclusión de estas poblaciones se dispuso la realización de una consulta previa que permitiera establecer elementos marco para los enfoques diferenciales55.

Por el momento, el tratamiento diferencial a indígenas privados de la libertad en el ordenamiento legal colombiano, si bien encuentra con un desarrollo normativo considerable, en la mayoría de los establecimientos penitenciarios y carcelarios donde se encuentran recluidos dichos indígenas, no se cuenta con condiciones especiales o espacios adecuados para su reclusión. No obstante, existe un marco normativo amplio en el que se protege y salvaguarda la diversidad étnica y cultural indígena, que apremia la adopción de enfoques diferenciales de tratamiento de la privación de la libertad.

3. Los beneficios administrativos en la legislación colombiana

3.1. Desarrollo legal

Los beneficios administrativos se constituyen en una de las manifestaciones más claras del sistema progresivo, por cuanto que permiten el cumplimiento en formas intermedias o abiertas de la pena privativa de la libertad, como reconocimiento a un proceso de tratamiento penitenciario exitoso. Los beneficios administrativos se encuentran expresamente consagrados en el artículo 146 del Código Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993: «los permisos hasta de setenta y dos horas, la libertad y franquicia preparatorias, el trabajo extramuros y penitenciaría abierta harán parte del tratamiento penitenciario en sus distintas fases, de acuerdo con la reglamentación respectiva».

Dependiendo del tiempo de disfrute de libertad y las actividades que se pueden realizar en ese tiempo, los beneficios tienen mayores o menores exigencias en el texto legal. A continuación se presentan los tipos de beneficios y los requisitos que para su concesión exige cada uno de ellos:

1. Derecho56 a pedir permiso de libertad hasta de 72 horas: Se encuentra consagrado en el artículo 147 de la Ley 65 de 1993, el cual establece como requisitos para la concesión de este permiso de salir del establecimiento sin vigilancia a los condenados clasificados en fase de mediana, que ya hayan descontado una tercer

55Artículo 96, Ley 1709 de 2014.56 Hace falta profundizar en relación a la definición de los beneficios administrativos como «derechos» y no como «actos potestativos de las

50

parte de la pena, o el 70% en caso de delitos de competencia de Jueces de Circuito Especializados57, no cuenten con requerimientos judiciales. Adicionalmente, requiere que no se haya registrado fuga o tentativa de fuga en cualquier etapa del proceso o de la ejecución de la pena, haber trabajado, estudiado o enseñado y observado buena conducta. Quien observe mala conducta o retarde «su presentación al establecimiento sin justificación, se hará acreedor a la suspensión de dichos permisos hasta por seis meses; pero si reincide, cometiere un delito o una contravención especial de policía, se le cancelarán definitivamente los permisos de este género».

2. Derecho a solicitar permiso de salidas: Está consagrado en el artículo 147A (adicionado por la Ley 415 de 1997) del Código Penitenciario y Carcelario y consiste en un permiso para salir del establecimiento carcelario hasta por 15 días consecutivos y por un total de 60 días al año siempre y cuando se cumpla con los requisitos de ley. Tiene como requisito la certificación de buena conducta, el haber cumplido cuatro quintas partes de la condena, no contar con requerimientos judiciales, no registrar fuga ni intento de fuga en cualquier momento del proceso o de la ejecución de la pena, y haber trabajado, estudiado o enseñado. Al igual que en el permiso de 72 horas, la mala conducta o la tardanza suspende por seis (6) meses o definitivamente en caso de delito o contravención.

3. Derecho a solicitar permiso de salida durante los fines de semana: Este derecho se traduce en un permiso para salir los fines de semana incluyendo los lunes festivos, cada dos semanas hasta el final de la condena, siempre y cuando se cumplan con los requisitos exigidos para el anterior artículo58.

4. Derecho a solicitar libertad preparatoria: De acuerdo con Posada Segura (2008: 325) no es un mecanismo de obtención de la libertad jurídica, mas sin embargo, sí una forma de obtener algún grado de libertad física al realizar una labor por fuera del establecimiento de reclusión. Se trata del derecho al estudio o al trabajo

autoridades del Estado». Esta definición implicaría reducir las restricciones para el acceso a los beneficios e integrarlos dentro del proceso resocializador con el objetivo de acercar nuevamente a los internos a sus familias, comunidad y brindarles alternativas de socialización externas a la marginación penitenciaria en instituciones educativas o empresas. Posada Segura (2008) prefiere referirlos como derechos que como actos potestativos del Estado. No obstante, la Directiva permanente 0010 del 31 de agosto de 2012 del INPEC sostiene que «no constituyen un derecho de la población reclusa ya que su otorgamiento es discrecional de las autoridades judiciales».57 De acuerdo con el artículo 49 de la ley 504 de 1999, su vigencia se extenderá por ocho años, es decir, desde el primero de julio de 1999 hasta el primero de julio de 2007. No obstante lo anterior, la vigencia de dicha norma fue extendida de manera indefinida por la ley 1142 de 2007 y su aplicación ha sido reiterada por la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, véase la sentencia T- 58034 del 17 de enero de 2012 de la Sala de Decisión de Tutelas No. 1 de la Sala Penal Corte Suprema de justicia. M.P: Augusto J. Ibáñez Guzmán.58 Artículo 147B, Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario.


51

por fuera del establecimiento de reclusión con empresas o personas de reconocida honorabilidad, con la obligación de pernoctar y pasar los fines de semana en el establecimiento. Establece el artículo 148:

«LIBERTAD PREPARATORIA. En el tratamiento penitenciario, el condenado que no goce de libertad condicional, de acuerdo con las exigencias del sistema progresivo y quien haya descontado las cuatro quintas partes de la pena efectiva, se le podrá conceder la libertad preparatoria para trabajar en fábricas, empresas o con personas de reconocida seriedad y siempre que éstas colaboren con las normas de control establecidas para el efecto.En los mismos términos se concederá a los condenados que puedan continuar sus estudios profesionales en universidades oficialmente reconocidas.El trabajo y el estudio sólo podrán realizarse durante el día, debiendo el condenado regresar al centro de reclusión para pernoctar en él. Los días sábados, domingos y festivos, permanecerá en el centro de reclusión.Antes de concederse la libertad preparatoria el Consejo de Disciplina estudiará cuidadosamente al condenado, cerciorándose de su buena conducta anterior por lo menos en un lapso apreciable, de su consagración al trabajo y al estudio y de su claro mejoramiento y del proceso de su readaptación social.La autorización de que trata este artículo, la hará el Consejo de Disciplina, mediante resolución motivada, la cual se enviará al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para su aprobación.La dirección del respectivo centro de reclusión instituirá un control permanente sobre los condenados que disfruten de este beneficio, bien a través de un oficial de prisiones o del asistente social quien rendirá informes quincenales al respecto.»

5. Derecho a solicitar la franquicia preparatoria: Es aquel derecho que tienen quienes ya han gozado de la libertad preparatoria y consiste en la realización de trabajo o estudio por fuera de las instalaciones penitenciarias con el disfrute de libertad física y sólo con la obligación de presentarse periódicamente al Director del establecimiento. Es el mecanismo de libertad más amplio que está en manos de la administración penitenciaria (POSADA, 2008: 325). Dicho derecho está estipulado en el artículo 149 del Código Penitenciario y Carcelario.

6. Derecho a permisos excepcionales en caso de enfermedad grave o fallecimiento de un familiar cercano o un acontecimiento de especial importancia para la vida del recluso o reclusa: Se puede decir que es un permiso de hasta 24 horas más el

52

término de la distancia, que se confiere bajo medidas de vigilancia y seguridad, siempre y cuando se den los eventos estipulados en la ley. Según lo establecido por el artículo 139, este permiso excepcional se concede «en caso de comprobarse enfermedad grave, fallecimiento de un familiar cercano o siempre que se produzca un acontecimiento de particular importancia en la vida del interno».

7. Derecho a la suspensión de la ejecución de la pena por enfermedad mental; y el derecho a recibir tratamiento médico psiquiátrico en establecimiento especial por fuera del centro de reclusión: Por último, este derecho opera para quienes padezcan una enfermedad psíquica debidamente certificada por el Instituto Nacional de Medicina Legal médico legal. Específicamente supone además que el tiempo en el establecimiento especial (establecimiento psiquiátrico, clínica adecuada, casa de estudio o casa de trabajo) sea tenido en cuenta como tiempo de cumplimiento de la pena. Lo anterior se encuentra en el artículo 107 de la ley 65 de 1993.

En las normas citadas, la competencia para el otorgamiento de los beneficios administrativos recaía las autoridades administrativas conceder dichos permisos. Sin embargo, el artículo 79-5 de la Ley 600 de 2000 y más adelante el artículo 38-5 de la Ley 906 de 2004 atribuyen a los jueces de ejecución de penas la competencia para decidir acerca del otorgamiento de los beneficios administrativos, al establecer como su competencia las decisiones acerca de la ejecución de la pena. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha señalado que

«con el artículo 79, numeral 5, de la ley 600 de 2000 se trasladó a los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad la competencia que la Ley 65 de 1993, reglamentada por el decreto 1542 de 1997, le había atribuido a las autoridades penitenciarias para conceder los beneficios administrativos, dejando a éstas, únicamente la potestad de presentar propuestas o allegar las solicitudes de reconocimiento de esos beneficios»59.

Una vez presentados cada uno de los beneficios administrativos contemplados dentro de la legislación penitenciaria, resulta importante destacar que las anteriores medidas no cobijan a la totalidad de la población penitenciaria. En los últimos años, gradualmente se han introducido medidas que excluyen a las personas investigadas o condenadas por ciertas conductas al goce de estos beneficios por considerarse de mayor peligrosidad

59 Consejo de Estado. Rad. 250000-23-26-000-2001-0485-01(ACU)


53

para la sociedad o un reproche más significativo. En primer lugar, el Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006, en su artículo 199 restringe el otorgamiento de beneficios administrativos (subrogados o beneficios judiciales, excepto los beneficios por colaboración efectiva), cuando de homicidio, lesiones personales dolosas, delitos contra la libertad, integridad y formaciones sexuales, o secuestro cometidas en contra de niños, niñas y adolescentes. Por su parte, la Ley 1121 de 200660, en su artículo 26 formula una regla de exclusión similar a la contenida en la Ley 1098 de 2006, pero ahora referida a los delitos de terrorismo, financiación de terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y conexos.

Por último, en cuanto a la regulación de exclusión de beneficios y subrogados que contiene el Código penal, Ley 599 de 2000, el artículo 68A fue recientemente modificado por la Ley 1709 de 2014. Esta regulación fue incorporada en la legislación colombiana inicialmente a través de la Ley 1142 de 2007, reformada por el artículo 28 de la Ley 1453 de 2011, ampliada por la Ley 1474 de 2011, y ahora modificada por el artículo 32 de la Ley 1709 de 2014, en la cual se amplían considerablemente el catálogo de delitos excluidos. En el primer inciso, el artículo excluye del acceso a los reincidentes, es decir, a aquellas personas que han sido condenadas por delito doloso dentro de los cinco (5) años anteriores. En el segundo inciso de este artículo se plantean los delitos excluidos61, dentro de los que se puede ver una pluralidad de conductas de

60 Ley 1121 de diciembre 29 de 2006, por la cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras disposiciones.61 El catálogo de casi 100 delitos incluye «delitos dolosos contra la Administración Pública; delitos contra las personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario; delitos contra la libertad, integridad y formación sexual; estafa y abuso de confianza que recaigan sobre los bienes del Estado; captación masiva y habitual de dineros; utilización indebida de información privilegiada; concierto para delinquir agravado; lavado de activos; soborno transnacional; violencia intrafamiliar; hurto calificado; extorsión, lesiones personales con deformidad causadas con elemento corrosivo; violación ilícita de comunicaciones; violación ilícita de comunicaciones o correspondencia de carácter oficial; trata de personas; apología al genocidio; lesiones personales por pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro; desplazamiento forzado; tráfico de migrantes; testaferrato; enriquecimiento ilícito de particulares; apoderamiento de hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o mezclas que los contengan; receptación; instigación a delinquir; empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos; fabricación, importación, tráfico, posesión o uso de armas químicas, biológicas y nucleares; delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes y otras infracciones; espionaje; rebelión; y desplazamiento forzado; usurpación de inmuebles, falsificación de moneda nacional o extranjera; exportación o importación ficticia; evasión fiscal; negativa de reintegro; contrabando agravado; contrabando de hidrocarburos y sus derivados; ayuda e instigación al empleo, producción y transferencia de minas antipersonal.» (Artículo 68A, Código Penal). El catálogo de casi 100 delitos incluye «delitos dolosos contra la Administración Pública; delitos contra las personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario; delitos contra la libertad, integridad y formación sexual; estafa y abuso de confianza que recaigan sobre los bienes del Estado; captación masiva y habitual de dineros; utilización indebida de información privilegiada; concierto para delinquir agravado; lavado de activos; soborno transnacional; violencia intrafamiliar; hurto calificado; extorsión, lesiones personales con deformidad causadas con elemento corrosivo; violación ilícita de comunicaciones; violación ilícita de comunicaciones o correspondencia de carácter oficial; trata de personas; apología al genocidio; lesiones personales por pérdida anatómica o funcional de un órgano o miembro; desplazamiento forzado; tráfico de migrantes; testaferrato; enriquecimiento ilícito de particulares; apoderamiento de hidrocarburos, sus derivados, biocombustibles o mezclas que los contengan; receptación; instigación a delinquir; empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos; fabricación, importación, tráfico, posesión

54

distinta naturaleza, que no permite señalar que exista un criterio único de exclusión (ya sea la gravedad, la peligrosidad, el alto daño generado o el impacto).

El tercer inciso, por su parte, plantea que esto no es predicable respecto de la detención preventiva y de la sustitución de la ejecución de la pena para persona «mayor de sesenta y cinco (65) años, siempre que su personalidad, la naturaleza y modalidad del delito hagan aconsejable su reclusión en el lugar de residencia»62; mujer a quien le falte dos (2) meses o menos para el parto y durante los seis (6) meses siguientes al mismo63; persona en «estado grave por enfermedad, previo dictamen de médicos oficiales»64; y mujer «madre cabeza de familia de hijo menor o que sufriere incapacidad permanente, siempre y cuando haya estado bajo su cuidado. En ausencia de ella, el padre que haga sus veces tendrá el mismo beneficio»65. Adicionalmente, se plantea en el parágrafo primero que esto no procede frente a la libertad condicional y a lo establecido en el artículo 38G del Código Penal, con respecto a la prisión domiciliaria cuando se haya cumplido la mitad de la condena. Dicho artículo establece un régimen de excepciones particular. Por último, el parágrafo segundo plantea una excepción a la aplicación de este artículo «cuando los antecedentes personales, sociales y familiares sean indicativos de que no existe la posibilidad de la ejecución de la pena».

3.2. Desarrollo jurisprudencial

A continuación se desarrollarán algunos principios y criterios derivados de la jurisprudencia que, sin analizar exclusivamente la figura, establecen algunos elementos básicos para el abordaje y la aplicación de los beneficios administrativos. El primero de estos es el principio de libertad que se encuentra consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política de Colombia y, de acuerdo con ésta, implica que la libertad debe entenderse como la regla general, siendo su privación y perturbación una intervención estatal excepcional que debe enmarcarse dentro de los límites de la estricta legalidad,

o uso de armas químicas, biológicas y nucleares; delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes y otras infracciones; espionaje; rebelión; y desplazamiento forzado; usurpación de inmuebles, falsificación de moneda nacional o extranjera; exportación o importación ficticia; evasión fiscal; negativa de reintegro; contrabando agravado; contrabando de hidrocarburos y sus derivados; ayuda e instigación al empleo, producción y transferencia de minas antipersonal.» (Artículo 68A, Código Penal).62 Artículo 314-2, Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal.63 Artículo 314-3, Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal.64 Artículo 314-4, Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal.65 Artículo 314-5, Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal.


55

el respeto por los derechos humanos y, por supuesto, el respeto por las disposiciones constitucionales. De acuerdo con la Corte Constitucional,

«el artículo 28 superior, nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino i) en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, ii) con las formalidades legales y iii) por motivo previamente definido en la ley. El texto precisa así mismo que iv) la persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley, y advierte finalmente que v) en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles»66.

En desarrollo de lo anterior, el concepto de libertad de configuración del legislador en materia de política criminal, de acuerdo con el cual la Constitución no establece unos criterios obligatorios para el legislador en la construcción de la misma y, en ese sentido, goza de cierta libertad de configuración para criminalizar y proteger ciertos bienes jurídicos a través del derecho penal, con la excepción del respecto a las disposiciones constitucionales que regulan y protegen la libertad de las personas y tal potestad debe ejercerse dentro de esos límites, así como deben estar acopladas a los principios de razonabilidad y proporcionalidad67.

De otra parte, la Corte Constitucional ha definido la libertad como «la posibilidad y el ejercicio positivo de todas las acciones dirigidas a desarrollar las aptitudes y elecciones individuales que no pugnen con los derechos de los demás ni entrañen abuso de los propios, como la proscripción de todo acto de coerción física o moral que interfiera o suprima la autonomía de la persona sojuzgándola, sustituyéndola, oprimiéndola o reduciéndola indebidamente»68.Teniendo esto en consideración, la jurisprudencia constitucional ha señalado como elementos fundamentales del principio de libertad la reserva legal y judicial.

Lo anterior implica que las normas que prescriban la privación de la libertad como

66 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-1001 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis.67 Sobre la libertad de configuración del legislador, véase Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-327 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.68 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

56

consecuencia de alguna conducta definida como delictiva son de creación exclusiva del órgano legislativo, y no es viable que otras autoridades, como las autoridades administrativas o judiciales creen disposiciones en donde la consecuencia de una conducta sea la privación de la libertad69. De igual manera, la reserva judicial70 implica también que, como regla general, las únicas autoridades facultadas para disponer de la privación de la libertad de las personas son los jueces de la república, ya sea mediante la imposición de medidas de aseguramiento o penas como consecuencia de la comisión de una conducta delictiva, y con las excepciones de la captura en flagrancia o la orden excepcional de la fiscalía, ambas consagradas en la Constitución, ninguna autoridad distinta de los jueces de la república puede decidir acerca de la privación de la libertad de una persona71.

De acuerdo con la Corte Constitucional,

«la estricta reserva judicial para el ejercicio legítimo de la restricción de la libertad física de las personas surge de los principios democrático y de separación de las ramas del poder público que dejan a cargo del órgano judicial la armonización de los derechos e intereses en tensión cuando se investigan conductas que afectan bienes jurídicamente protegidos»72.

Por último, hay que decir que la Corte ha dispuesto de manera reiterada que la privación de la libertad debe ser una situación de carácter excepcional y su disposición debe corresponder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad 73, los cuales se establecen como límites y garantías del derecho a la libertad frente a la libertad de configuración74.

Una vez revisado el marco general del principio de libertad y de su privación como excepción, resulta fundamental aproximarse a los distintos principios que rigen los beneficios administrativos. De esta, es preciso aclarar que los beneficios administrativos

69 Sobre este punto, la sentencia C-024 de 1994 es enfática en que ninguna disposición administrativa –decretos, acuerdos municipales, ordenanzas departamentales, reglamentos de policía o similares- puede establecer causales de privación de la libertad, en desarrollo del principio de legalidad. Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Rodríguez Caballero.70 Un desarrollo del concepto de reserva judicial para la privación de la libertad en el sistema penal acusatorio se encuentra en la Sentencia C-1001 de 2005, Op. Cit.71 Al respecto, véanse las sentencias de la Corte Constitucional C-024 de 1994, Op. Cit. y C-176 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.72 Sentencia C-176 de 2007, Op. Cit.73 Al respecto, véanse las sentencias de la Corte Constitucional C-327 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz; C-774 de 2001, Op.Cit., y C-730 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis 74 Sentencia C- 327 de 1997, Op. Cit.


57

no parten de criterios subjetivos por parte de las autoridades penitenciarias, sino que deben estar establecidos previamente por la ley y su aplicación debe atenerse a los criterios objetivos plasmados en ésta. Así lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Constitucional al manifestar que:

«Como lo ha indicado la Corte, los beneficios administrativos son aspectos inherentes al proceso de individualización de la pena en su fase de ejecución, por tanto las condiciones que permitan el acceso a tales beneficios tienen un carácter objetivo, verificable, susceptible de constatación y deben estar por ende, previamente definidas en la ley. El hecho de que se denominen beneficios administrativos no genera una competencia a las autoridades de este orden para establecer las condiciones o eventos en los cuales son procedentes. Es decir, que por tratarse de una materia que impacta de manera directa el derecho de la libertad personal, su configuración está amparada por la reserva legal y su aplicación por la reserva judicial»75.

En el mismo sentido,

«ha destacado la Corte el valor constitucional que entraña la necesidad de preservar tanto el principio de legalidad como el de reserva judicial de la libertad en la fase de ejecución de la pena, lo cual implica que cualquier medida administrativa que afecte el tiempo de privación efectiva de la libertad de un condenado, o las condiciones en las cuales se cumple la condena, debe ser sometida a aprobación de la autoridad judicial encargada de ejecutar la pena. De lo contrario, se abriría la posibilidad de que autoridades administrativas modificaran decisiones judiciales concretas en materia de libertad, con la consiguiente ruptura del principio de separación de funciones entre los diversos órganos del poder público»76.

Como se mencionó anteriormente, la Ley 906 de 2004, a través del numeral 5º del artículo 3877, que establece como competencia de los jueces de ejecución de penas el estudio de estas solicitudes, afianza el principio constitucional de reserva judicial de la libertad, extendido a la fase de ejecución de la pena. En conclusión, se puede afirmar

75 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-972 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.76 Ibíd. 77El texto de la norma referida es el siguiente: «Art. 38. DE LOS JUECES DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad conocen: (…)5. De la aprobación previa de las propuestas que formulen las autoridades penitenciarias o de las solicitudes de reconocimiento de beneficios administrativos que supongan una modificación en las

58

que los beneficios administrativos tienen reserva legal y judicial. Reserva legal puesto que deben estar establecidos previamente en la ley y reserva judicial ya que solamente son los jueces de ejecución de penas los investidos para reconocer tales beneficios.

Por otra parte, respecto de los permisos en concreto, ha sido abundante la jurisprudencia que ha tocado alguno de sus puntos. Respecto de los permisos excepcionales hasta de veinticuatro (24) horas, la Corte Constitucional considera que no resultan discriminatorias las limitaciones de acceso a este beneficio para quienes tienen antecedentes de fuga o por delitos de competencia de jueces y fiscales regionales o del Tribunal Nacional, en tanto es posible encontrar antecedentes que hagan inapropiada la concesión de tal beneficio78.

De otra parte, en lo que se refiere a las normas que prohíben la concesión de los beneficios de 72 horas y régimen abierto, la Corte encuentra que la disposición de acuerdo con la cual se exige haber descontado el 70% de la pena para acceder al beneficio de 72 horas a los condenados por delitos de competencia de los jueces penales de circuito especializado no resulta discriminatoria sin ningún reparo o reflexión de fondo al respecto79.

En la sentencia C-592 de 199880, la Corte resuelve los cargos formulados contra disposición del artículo 147 del Código Penitenciario y Carcelario que prescribe que,

condiciones de cumplimiento de la condena o una reducción del tiempo de privación efectiva de libertad»78 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-394 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sin embargo, en salvamento de voto, el magistrado Alejandro Martínez Caballero manifiesta que las normas penitenciarias contienen disposiciones que de alguna manera permiten garantizar que los beneficios no sean utilizados para fugas o la comisión de delitos, pues se prevén mecanismos para que las autoridades penitenciarias verifiquen la viabilidad de la concesión del beneficio, motivo por el cual no hace falta excluir de entrada y sin ninguna posibilidad de los beneficios a ciertas personas, en este caso, las juzgadas por la justicia regional (hoy justicia especializada) o las que tengan ciertos antecedentes. Considera el Magistrado disidente que el fundamento de los permisos excepcionales es humanitario, mientras que los beneficios administrativos propiamente dichos derivan de la función resocializadora del tratamiento penitenciario. En este sentido, manifiesta el Magistrado:«Se evidencia la irracionabilidad de una norma que presupone que todos los que han cometido cierto tipo de delitos seguirán siendo siempre personas de extrema peligrosidad, lo cual no sólo implica una confesión de la inutilidad de las penas como instrumentos de resocialización sino una estigmatización de esas personas que vulnera su dignidad humana. De esa manera, además, la norma permite tratos crueles, como prohibir que un individuo acompañe a sus familiares cercanos en momentos extremos. Y, finalmente, se trata de una disposición que se funda en la sospecha sobre la propia idoneidad de las autoridades carcelarias, puesto que si ellas -que son quienes deben responder por la seguridad de los presos y el cumplimiento de sus condenas- consideran que se reúnen las condiciones de seguridad para conceder tales permisos ¿por qué desconfiar de su criterio?»79 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-392 de 2000. M.P: Antonio Barrera Carbonell. Esta decisión es reiterada en sentencia C-426 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En tal sentencia, en salvamento de voto el magistrado Humberto Sierra Porto salva el voto afirmando que en la sentencia C-392 de 2000 no hubo un pronunciamiento de fondo sobre el numeral 5 del artículo 147 de la Ley 65 de 1993 y debió haberlo en esta oportunidad. En sentencia C-708 de 2002, M.P: Jaime Córdoba Triviño, la Corte también decide estarse a lo resuelto en Sentencia C-392 de 2000.80 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-592 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.


59

para acceder al beneficio de salidas hasta por 15 días, quienes no hayan accedido a la libertad condicional no pueden tener orden de captura vigente y haber cumplido al menos 4/5 de su condena. De igual forma se demanda el artículo 147B por disponer que quienes no hayan accedido a la libertad condicional, para acceder al beneficio de salidas los fines de semana deben haber cumplido 4/5 de su condena y cumplir los requisitos del artículo anterior. Sin embargo, la Corte Constitucional sostiene que el análisis de la función de la pena no puede limitarse a la resocialización, sino que es necesario tener en cuenta la pretensión de la disuasión general de la pena, que hace relevante diferenciar las consecuencias para unas u otras conductas también en el ámbito de la concesión de beneficios. Como consecuencia de lo anterior, la Corte resuelve declarar exequibles las disposiciones acusadas81.

3.3. Desarrollo reglamentario

Por último, respecto de los beneficios administrativos, habría que resaltar algunas disposiciones de carácter reglamentario que establecen algunas consecuencias para la comprensión de estos institutos. En primer lugar, puede encontrarse el Decreto 232 de 199882, reglamentario del Artículo 147 de la Ley 65 de 1993. Este Decreto regula algunos parámetros de acuerdo con los cuales han de ser concedidos conceder permisos hasta de setenta y dos (72) horas a los condenados en única, primera y segunda instancia, o cuyo recurso de casación se encuentre pendiente. Sobre esta disposición habría que definir su vigencia.

En segundo lugar, se puede destacar la Directiva permanente 0010 de 31 de agosto de 2012 del INPEC. Las normas internas del INPEC aportan criterios relevantes, en la

81 Ibíd. 82 En radicado 11001-03-24-000-2001-0029-01(6770) la Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se pronuncia sobre la supuesta nulidad de esta norma y la circular número 0082 del 22 de mayo d 2000 alegada por la Defensoría del Pueblo por no atender a la reserva legal y establecer requisitos adicionales a los legales, afirmando que ésta no hace más que desarrollar lo establecido en el artículo 147 de la ley 65 de 1993 y reiterando su legalidad. Al respecto, véanse también las sentencias expediente núm. 6688, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero y Expediente núm. 6687, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade del Consejo de Estado. No se comparte el criterio del Consejo de Estado, pues, entre otros, estas normas imponen como requisitos para la concesión de beneficios administrativos el no ser objeto de investigación por parte de organismos de inteligencia del Estado, y haber cumplido el 70% de la pena y haber realizado actividades de redención durante todo el tiempo de la condena para condenas superiores a 10 años. Una primera objeción es que, de acuerdo con la realidad de los establecimientos penitenciarios en Colombia los internos no tienen acceso inmediato a actividades de redención de pena, por lo que es absurdo exigirles haberlas realizado durante todo el tiempo de ejecución de la condena. Además, desde esta perspectiva, el Consejo de Estado no tiene un criterio claro de evaluación frente al tema de la reserva legal pues en algunos apartes considera ajustados a la ley el decreto y la resolución por «desarrollarla en aspectos concretos» y, en otros, simplemente considera racional la medida, sin tener en cuenta la competencia de la autoridad. De igual forma, el uso arbitrario y casi sin ningún control de las sanciones disciplinarias por parte de las autoridades de los establecimientos da lugar a la exclusión de internos sin tener en cuenta su proceso de resocialización.

60

medida en que a través de sus Directores Regionales, Directores de Establecimientos y Dependencias de cada uno de los Establecimientos se tramitan las solicitudes de beneficios administrativos presentadas por los internos. Esta Directiva, a partir de lo planteado por la Sentencia T-1093 de 200583, caracteriza los beneficios como

«…una denominación genérica dentro de la cual se engloban una serie de mecanismos de política criminal del Estado, que son inherentes a la ejecución individual de la condena. Suponen una disminución de las cargas que deben soportar las personas que están cumpliendo una condena y que, en algunos casos, pueden implicar la reducción del tiempo de privación efectiva de la libertad dispuesto en la sentencia condenatoria o una modificación en las condiciones de ejecución de la condena»84.

Desde esta perspectiva, los beneficios administrativos son entendidos por el INPEC no como derechos sino como actos potestativos de la autoridad judicial; que hacen parte integral y a la vez son consecuencia del tratamiento penitenciario, es decir, no se pueden mirar aislados del proceso de resocialización; y que se constituyen en mecanismo de incentivo y evaluación del progreso del condenado en su reintegración social, lo que implica entonces que el sentido de los beneficios es el de incentivar a los internos a mostrar un buen comportamiento y a participar de actividades de resocialización y redención de pena para poder gozar de ellos.

Se parte de un reconocimiento de la potestad decisoria de los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad estipulado en la Ley 906 de 2004, y se distribuye la competencia del trámite y aprobación de la solicitud para enviar a los Jueces en los Directores Regionales y en los Directores de los Establecimientos de acuerdo con el tipo de Beneficio. La competencia para tramitar los beneficios de 72 horas, trabajo extramuros y trabajo comunitario se encuentra en cabeza de los Directores de los Establecimientos, mientras que la competencia para tramitar la libertad preparatoria, franquicia preparatoria, permisos de fines de semana y permiso de hasta quince días es potestad de los Directores Regionales.

La Directiva establece el término para tramitar las solicitudes relacionadas con beneficios dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no sea

83 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-1093 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.84 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Directiva 0010 de 31 de agosto de 2012. P.3.


61

posible resolver en ese término, en todo caso se debe responder explicando al solicitante los motivos de la demora y señalando la fecha en que se resolverá. De igual manera, la Directiva presenta de forma organizada los pasos y distintos documentos que deben compilar y solicitar a los internos y a otras autoridades, tanto del propio Establecimiento como externas, para el trámite y la verificación del cumplimiento de los requisitos. Dentro de estos requisitos, se señala un requisito subjetivo, consistente en la buena conducta según concepto del CET85 para el cambio de fase, la exigencia de la acreditación por parte de la autoridad judicial para tener en cuenta el tiempo redimido como pena cumplida, el no tener sanciones disciplinarias internas y la verificación del lugar donde el interno gozará del permiso por parte de la oficina de Trabajo Social86.

Para el permiso de hasta 72 horas, de conformidad con lo dispuesto en el decreto 232 de 1998, se exigen como requisitos adicionales para quienes se encuentren sentenciados a condenas superiores a 10 años el no contar con informes de inteligencia de los Organismos de Seguridad del Estado que vinculen al solicitante con organizaciones delincuenciales (de acuerdo con información proporcionada por la SIJIN y la DIJIN) y la participación en actividades de trabajo o estudio87.

Para el beneficio de libertad preparatoria, se exige presentar contrato de trabajo, así como visita por parte de personal del Establecimiento a la empresa «donde el interno realizará la labor, verificando inscripción y matrícula de la persona jurídica en la Cámara de Comercio, actividad a ejecutar, remuneración, seguridad social y condiciones de la empresa»88. Para el otorgamiento de la franquicia preparatoria, además de haber superado el beneficio de libertad preparatoria89, la directiva exige observar buena conducta90. Esta exigencia debe ser vista con detenimiento y teniendo en cuenta los desarrollos de la Corte Constitucional en la Sentencia C-371 de 200291, en el sentido de que las autoridades del Estado no tienen potestad para juzgar en términos morales sino exclusivamente jurídicos la «buena conducta» de las personas privadas de la libertad.

85 Directiva 0010 de 2012, p. 4. 86 Ibíd. p. 5, numeral 8.87 Ibíd, p. 5.88 Ibíd. p. 6, numeral 3.89 La idea de haber superado la libertad preparatoria no es para nada clara ni en la jurisprudencia ni en la directiva del INPEC, más si se tiene en cuenta que para acceder al beneficio de libertad preparatoria se exige haber cumplido 4/5 partes de la condena. 90 Ibíd. P. 7.91 Colombia. Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

62

Por último, prescribe la directiva que el interno deberá presentarse periódicamente ante el director del establecimiento de reclusión.

En el caso del permiso de hasta quince días y permisos los fines de semana se exigen los mismos requisitos que los consagrados en la ley y el procedimiento y documentos son casi iguales que en el caso de las 72 horas, adicionando para el segundo el presupuesto de que se hubiera negado la libertad condicional, tal como lo prevé la Ley 65 de 1993.

Por último, la Directiva desarrolla algunos aspectos relativos al trabajo extramuros para condenados o como gracia para sindicados. Se exigen los mismos requisitos de la libertad preparatoria con la excepción del cumplimiento de la condena, que para el caso del extramuros es de 1/3 para condenados, y no se exige una fracción para sindicados, en cuyo caso la decisión la tomará el Juez de Conocimiento. Realmente no es clara la distinción sustancial entre el trabajo extramuros y la libertad preparatoria, con la excepción de que éste debe realizarse con el acompañamiento y cuidado del cuerpo de Custodia y Vigilancia del respectivo establecimiento. De igual manera, el trabajo comunitario es una posibilidad en la que pueden realizarse actividades «de mantenimiento, aseo, obras públicas, ornato o reforestación en el perímetro urbano o rural de la ciudad o del municipio sede del Establecimiento de Reclusión»92. El trabajo comunitario implica un convenio interadministrativo con el Alcalde del Municipio y para su realización debe disponerse personal de la guardia o de la Policía Nacional en el cuidado y custodia de los internos.

92 Ibid. p. 9.


63

Capítulo 4. Diagnóstico sobre el estado de cosas del tratamiento penitenciario en Colombia

Una vez visto lo anterior, a continuación resulta esencial entrar a presentar, como se mencionó desde el inicio algunas conclusiones sobre el tratamiento penitenciario en Colombia, a partir de la aproximación al diagnóstico realizado en el marco del proyecto durante el 2013. Para esto, a continuación se desarrolla, en primer lugar, una breve caracterización socio-demográfica de la población privada de la libertad, e institucional en relación con la satisfacción y garantía de derechos a esta población. En segundo lugar, se hará una presentación general de aspectos positivos y algunos hallazgos sobre el tratamiento penitenciario en Colombia entendido desde una perspectiva integral. A continuación, en cada uno de los ejes de trabajo se presentarán la caracterización de la resocialización, el enfoque diferencial y los beneficios administrativos en el marco de este diagnóstico.

1. Caracterización general de la población privada de la libertad y del contexto penitenciario en Colombia

El objetivo del presente apartado consiste en presentar una breve caracterización general, de tipo cuantitativo y crítico, de la población privada de la libertad en el Sistema Penitenciario y Carcelario y las condiciones que se ven reflejadas en este contexto. Resulta fundamental para el presente caso contar con un panorama elemental de la población objeto de los presentes lineamientos, para así poder partir de una línea de base que permita que los lineamientos de la política pública y las medidas de gobierno en materia penitenciaria tengan en cuenta la realidad del Sistema Penitenciario y Carcelario, y sean comprensivas de las características de la población, de los recursos con los que cuenta el sistema y las necesidades del mismo.

Desde esta perspectiva debe iniciarse este panorama señalando que la población privada de la libertad en los últimos 24 años se ha incrementado en 376%93 mientras que la

93Fuente: INPEC (2014-a). Series históricas de población de internos, 1991-2014. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/Estad%EDsticas/Estadisticas/Estad%EDsticas

64

población nacional sólo ha aumentado en un 136%94. De esta manera, para enero de 1991 la población privada de la libertad ascendía a 32.026 personas, y para este mismo año la población nacional se calculaba en 34.830.570 habitantes, lo cual daba como tasa de encarcelamiento de 92 personas por cada 100.000 habitantes.

Para enero de 2014 la población privada de la libertad ascendía 120.623, y la población nacional se calculaba en 47.661.790 habitantes, con lo cual la tasa de encarcelamiento en estos años se ha incrementado a 253 personas por 100.000 habitantes, lo cual refleja no sólo una variación en términos absolutos, sino también en términos porcentuales. Sin embargo, debe destacarse el importante descenso que se ha presentado de la población privada de la libertad a partir de las medidas incorporadas por la Ley 1709 de 2014 a 117.037 personas privadas de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional95 (8.192 mujeres y 108.845 hombres), que si bien no logra disminuir

94 Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Dirección de Censos y Demografía, grupo de proyecciones, 2014.95 En esta cifra no se reporta la población privada de la libertad con prisión domiciliaria, vigilancia electrónica, recluida en cárceles municipales, departamentales o distritales, ni en establecimientos de la fuerza pública. En promedio, esta población suma más de 40.000 personas privadas de la libertad adicionales a la cifra destacada anteriormente. Fuente: INPEC (2014-a).

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 201320.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

Gráfico No. 2: Variación de la población privada de la libertad (1991 - 2014)

Fuente: elaboración propia con datos del INPEC (2014 -a)Fuente: elaboración propia con datos del INPEC (2014 - a)

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.0001991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Gráfico No. 2: variación de la población privada de la libertad (1991 - 2014)


65

las cifras a un hacinamiento moderado, sí tiene efectos importantes en la ruptura de la tendencia al crecimiento exponencial de la población privada de la libertad.

Por su parte, en términos de proporción, desde 1991, la población masculina se ha incrementado en 3,67 veces96, mientras que la población femenina en 5,49 veces. Esta diferencia de casi un 200% en evidencia un cambio importante en las tendencias de la criminalidad, la judicialización de conductas por parte del Sistema Penal, y la aplicación de sanciones ante las mismas. Sin embargo, debe resaltarse que en los últimos cuatro años, como se puede ver reflejado en el Gráfico 3, el crecimiento de la población de mujeres privadas de la libertad ha tenido un comportamiento equiparable al de la población general, y se ha visto un importante descenso en el último año97.

96 La población de hombres a enero de 1991 ascendía a 30393 personas y se incrementó a enero de 2014 a 111646, mientras que la de mujeres sumaba 1633 y en enero de 2014 se registraban 8977 mujeres privadas de la libertad. 97 Una caracterización sobre las mujeres privadas de la libertad puede encontrarse en Briceño-Donn (2006). A pesar de que muchos de los datos resultan altamente desactualizados para aproximarse a las circunstancias especiales que se presentan con respecto a la privación de la libertad de mujeres, si se establece un punto de partida con recomendaciones específicas orientadas al tratamiento.

8.243

2011

3.000

5.000

7.000

9.000

5.8706.945

8.977

7.6378.352 8.579 9.045

Enero Junio

2012 20132014

Gráfico No. 3: variación de la población de mujeres (2011 - 2014)

Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por INPEC Sisipec 30 de septiembre de 2014

66

El incremento de la población privada de la libertad, tal como lo destacó la Comisión Asesora para la Política Criminal se encuentra, entre otros aspectos, fuertemente relacionado con las modificaciones que se han introducido en materia penal sustancial, de procedimiento y de ejecución de la sanción penal. Como se puede observar en el siguiente gráfico, a excepción de la introducción de la introducción de la nueva legislación penal, sustancial y procesal, en el 2000, y de la introducción del nuevo Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, que propusieron reformas estructurales al Sistema Penal, el resto de reformas al parecer tuvieron incidencia en variaciones en la tendencia a incrementar de la población privada de la libertad en Colombia.

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1999

200020.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

Población Tasa x 100 mil habitantes

Gráfico No. 4: relación entre incremento de la población privada de la libertad y la tasa de encarcelamiento (1991 - 2014)

Fuente: elaboración propia con datos del INPEC (2014 - a)

50

100

150

200

250


67

Gráfico No. 5: variación entre la población privada de la libertad y reformas penales (1998 - 2014)

Población Hacinamiento

44.39

8

45.06

4

51.51

8

49.30

2

62.27

7

68.02

0

66.82

9

60.02

1

69.97

0

63.60

3

75.95

0

84.44

4

100.4

51

113.8

84

120.0

32

117.2

31

52.93

6

34,1%

35,6%

15,8% 15,9%

29,0%

34,1%

36,8%

34,1%

21,0%

14,5%

27,8%

38,1%

32,8%

50,4%

57,8%

53,2%

24,2%

Año19991998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 jun - 14

Decreto 100 de 1980 Código Penal y Decreto 2700 de

1991 Código de Procedimiento Penal

Ley 599 de 2000. Código Penal Ley

600 de 2000 Código de Procedimiento

Penal

Ley 890 de 2004 reforma Código

Penal

Ley 975 de 2005 “Ley de Justicia y

Paz”

Ley 906 de 2004 sistema Penal Oral

Acusatorio

Ley 1142 de 2007 “Convicencia y

Seguridad Ciudadana”

Ley 1453 de 2011 Estatuto de Seguridad

Ciudadana.

Ley 1474 de 2011 Estatuto

Anticorrupción Ley 1709 de 2014

Política de Seguridad

Democrática

Fuente: INPEC 2014 - b:12

68

Por otra parte, se puede evidenciar que a pesar de que la capacidad penitenciaria se ha incrementado en un 79%, en los últimos doce años, con la política de ampliación de cupos desarrollada a través de los CONPES enunciados con anterioridad, el crecimiento de la población ha sido de un 144%. En la tabla que se presenta a continuación se muestra cómo la variación en la capacidad penitenciaria ha tenido efectos en la tasa de hacinamiento importantes, pero con una estabilidad restringida por la misma dinámica de crecimiento de la población penitenciaria con una velocidad mayor de la que ha podido tener la generación de cupos.

Sin embargo, como se puede ver reflejado en el siguiente gráfico, las variaciones en la tasa de hacinamiento se ven impactadas con el aumento de cupos penitenciarios, pero su comportamiento presenta cierta independencia:

98 Todos los datos anuales son tomados según el reporte de enero. 99 Tasa de encarcelamiento por 100.000 habitantes.

Fuente: INPEC (2014 - a)

Tabla No.1: datos comparativos entre población privada de la libertad e infraestructura(2002 - 2014) 98

119,7 16,5%18,6%31,1%38,0%33,6%15,1%22,3%29,4%39,4%26,5%35,3%51,7%58,6%

129,6148,0160,0153,3137,4144,5157,6168,7186,9219,6243,8253,1

49.474 42.46545.73947.82549.72249.82152.46852.55554.77755.06068.02975.62075.72676.066

54.234

68.63966.55360.37164.25370.90176.76186.076102.296114.872120.623

62.70820032002

20042005200620072008200920102011201220132014

Año Población Capacidad HacinamientoTasa99


69

Gráfico No. 6: relación entre capacidad penitenciaria y hacinamiento (2002 - 2014)

20.000 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

Capacidad Hacinamiento Fuen

te: e

labo

raci

ón p

ropi

a co

n da

tos

del I

NPE

C (2

014

- a)

De lo anterior puede concluirse que si bien la política de expansión de cupos ha generado un impacto parcial en las cifras de hacinamiento, ésta no logra cumplir con los objetivos trazados de reducir el hacinamiento crítico hasta llegar a una población privada de la libertad equivalente a los cupos penitenciarios existentes. De esta manera, es claro que la atención de los problemas infraestructurales debe ser una de las herramientas para proveer condiciones dignas de habitabilidad para la población penitenciaria, pero ésta debe combinarse con reformas orientadas a las normas penales sustanciales y de procedimiento, que atiendan a criterios de racionalidad y proporcionalidad de la política criminal, así como otro tipo de reformas encaminadas a una administración de justicia más ágil y eficiente en la atención de las causas penales y de la ejecución de las penas.

Tabla No.2: modalidades delictivas generales

Fuen

te: I

NPE

C (2

014

- c)

Modalidad Delictiva Total ParticipaciónHomicidioHurtoFabricación, tráfico y porte de armas de fuego o municiones

Concierto para delinquirTráfico, fabriación o porte de estupefacientes

Total general

16,76%16,60%14,60%13,75%7,28%

100,0%

28.78329.058

25.31723.85312.629

Otros delitos 31,03%53.788173.428100

100 De modalidades delictivas. Como se puede evidenciar la cifra es mayor a la de la totalidad de personas privadas de la libertad. Esto se da por cuanto cada persona puede estar vinculada a más de una modalidad delictiva.

70

Con el panorama que se presenta en la Tabla 2 y el Gráfico 6, se ve evidenciado que casi el 70% de las conductas punibles por las cuales se encuentra las personas privadas de la libertad en Colombia está asociado únicamente a 5 delitos (homicidio; hurto; fabricación, tráfico y porte de armas de fuego o municiones; tráfico, fabricación o porte de estupefacientes; y concierto para delinquir). En este sentido debe resaltarse que en la práctica, si bien pueden concurrir en el Sistema Penal una pluralidad de conductas, el Sistema Penitenciario y Carcelario gestiona y atiende la detención preventiva y la ejecución de la sanción penal de manera prioritaria unos casos concretos de conflictos sociales, concentradas en unas pocas conductas delictivas. Si bien este panorama debe ser estudiado con mayor profundidad, esta caracterización de la población privada de la libertad debe dar luces y orientar el tratamiento penitenciario.

31,01%

7,28%

13,75%

16,60%

14,60%

16,76%

HomicidioHurtoFabricación, tráfico y porte de armas de fuego o municiones

Tráfico, Fabricación y porte de estupefacientesConcierto para delinquirOtros delitos

Fuente: elaboración propia con datos del INPEC (2014 - c)

Gráfico No. 7: representación de modalidades delictivas

Por otra parte, es importante resaltar que si bien existe una coincidencia en las modalidades delictiva principales entre hombres y mujeres, pues las cinco conductas principales están asociadas con los mismos delitos, pero superan el 70% de la estadística general, y la mitad de este porcentaje representa delitos de tráfico, fabricación o porte de


71

Otro aspecto que resulta fuertemente indicativo de las particulares características de la población privada de la libertad es su distribución por sexo y rango etario. De las 117.037 personas privadas de la libertad al 30 de septiembre de 2014, 8.192 eran mujeres, correspondientes al 7% y 108.845 eran hombres, para el 93% restante.

101 Véase cita anterior.

Tabla No. 3: población de mujeres privadas de la libertad según modalidad delictiva



Modalidad Delictiva Sitación JurídicaTotalSindicadas Condenadas Porcentaje

Tráfico, fabricación o porte de estupefacientesHurto

1.224 2.750 3.974 35.43%12.22%9.35%9,34%5.97%2,83%2,40%2,14%

20,59%

100,0%101

1.3701.0491.047670317269240

2.279

11.215

927465720409167195144

1.329

7.106

4435843272611507496950

4.190

Concierto para delinquirHomicidio

ExtorsiónSecuestro extorsivoRebeliónOtros delitos

Total

Fabricación, tráfico o porte de armas de fuego o municiones

18 a 29 años 30 a 54 años 55 a 64 años 55 a 64 añosHombre

45.845

42,12% 37,29% 52,25% 57,14% 4,12% 4,65% 1,05% 0,92%

3.055 56.873 4.681 4.487 381 1.640 75

Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

Tabla No. 4: población privada de la libertad diferenciada por rango etareo y sexo

estupefacientes (es decir, una tercera parte de las mujeres que se encuentran privadas de la libertad, lo están en razón de este delito). Adicionalmente, las tendencias porcentuales presentadas en el gráfico anterior, varían relativamente, tal como se presenta en la Tabla 3 a continuación:

72

A pesar de que la cifra de privación de la libertad de las mujeres es significativamente inferior, es importante destacar que en lo que respecta al rango etario existe alguna correspondencia de los porcentajes entre hombres y mujeres por edades. No obstante, hay que destacar que existe una tendencia más marcada de mujeres entre los 30 y los 54 años, que en el caso de los hombres, así como resulta inferior en la franja de los 18 a los 29 años y de las personas mayores de 64.

Por su parte, debe destacarse que de la población total penitenciaria, 881 personas han sido reconocidas como pertenecientes a grupos indígenas102 y 3.816 a comunidades de afro-colombianos. Sin embargo, el INPEC no reporta cifras específicas de otro tipo de comunidades étnicas. Adicionalmente, debe destacarse que existen subregistros de la población étnica en los establecimientos penitenciarios, por lo que no se podría establecer un porcentaje real de los miembros de las comunidades étnicas privados de la libertad.

Con respecto a la situación jurídica, una de las discusiones principales que se han dado con relación a la privación de la libertad se orienta hacia el carácter excepcional de la detención preventiva. De las 117.037 personas privadas de la libertad, 75.612 están condenadas y 41.425 están bajo medida de detención preventiva. Esto quiere decir que tan solo el 64,6% de la población de adultos privados de la libertad en establecimientos del INPEC están en fase de ejecución de la pena, ya sea que ésta esté en firme o no. Asimismo, respecto del 35,4% restante que se encuentra en virtud de la medida de aseguramiento, el 15% (más de 6000 personas) llevan más de 2 años esperando que se determine su responsabilidad penal en el marco del proceso.

102 Hay que destacar que esta cifra reportada en septiembre del presente año, coincide con la presentada en la formulación de este proyecto.


Hombres Mujeres Hombres MujeresSindicados Condenados

38.202

3.223 4.969

70.643

Gráfico No. 8: Población penitenciaria y carcelaria según sexo

10.000

0

20.00030.00040.00050.00060.00070.000


73

Por otra parte, se registra según el INPEC una cifra de reincidencia de 17.740 personas, 16.403 hombres y 1.337 mujeres.

En lo relativo al tratamiento penitenciario, en concreto, existe una participación en actividades ocupacionales de trabajo, estudio y enseñanza de 6.727 mujeres (82% del total) y 79.489 hombres (73% del total), para un total de 86.216 personas (el 73,7% de la población penitenciaria en general). Como puede verse en la Tabla 5 más de la mitad de la población que participa en las actividades se encuentra estudiando, le sigue en representatividad el trabajo, con un 37%. Por su parte, las actividades de enseñanza representan un poco menos del 2% de la ocupación. Debe resaltarse, adicionalmente, que la ocupación registrada por el INPEC supera de manera en más de diez mil personas al número de condenados privados de la libertad.

RegionalesTotal TEE

Trabajo

Total

Estudio EnseñanzaHombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer13.345 919 14.842 1.296 568 49 31.019

14.8887.75810.41110.11212.028

227241730

238150139144183

61673295427698

7.3573.5774.2795.5525.402

581175550459489

6.0743.7765.1243.5135.226

37.058 3.173 41.009 3.405 1.422 149 86.216

CentralOccidenteNorteOrienteNoroesteViejo Caldas

Tabla No. 5: participación según regionales del INPEC en actividades de trabajo, estudio y enseñanza

Fuente: INPEC (2014 - c)

2. El tratamiento penitenciario en Colombia desde una perspectiva holística e integral

Desde el inicio de este documento se ha hecho énfasis en la importancia de pensar de manera integral el tratamiento penitenciario, en cuanto éste resulta ser el fin prioritario de la Política Penitenciaria. En este sentido, se plantean en el presente aparte unos ejes analíticos y algunos criterios generales que permitan anticipar las conclusiones de diagnóstico, así como presentar en cada uno de los temas orientadores del proyecto la presentación del estado de cosas del Sistema Penitenciario en lo que respecta al tratamiento.

74

De esta manera, debe partirse la discusión señalando que un primer factor que incide negativamente en el desarrollo de la política es la subsistencia del estado de cosas de inconstitucionalidad, que fue enunciada en la ya citada T-153 de 1998 y reiterada por una pluralidad de fallos constitucionales, diagnósticos e informes que apuntan a evidenciar la ausencia de garantía de derechos básicos, que no están suspendidos o restringidos en virtud de la ejecución de la sanción penal. Desde una perspectiva de derechos, la dignidad humana, y por tanto su vulneración, representa una de las restricciones más significativas a la posibilidad de adelantar cualquier proceso de restablecimiento de derechos e intervención penitenciaria que permita apoyar al sujeto en su preparación para una vida en libertad, respetuosa de la legalidad y que permita la construcción del tejido social.

Las mínimas condiciones vitales de subsistencia exigidas para llevar una vida digna durante la privación están gravemente limitadas por las condiciones de habitabilidad y satisfacción de derechos: hacinamiento, salubridad, dificultades para el acceso a una atención médica, servicios penitenciarios colapsados e impersonales, inconvenientes con el acceso a una alimentación saludable, ausencia de servicios públicos esenciales. Frente a esto, el hacinamiento ha sido la problemática que se ha tomado como prioritaria para analizar y enfrentar la crítica situación del Sistema Penitenciario y Carcelario, en cuanto éste se entiende que incide en la satisfacción de los demás derechos que deben garantizarse durante la privación de la libertad, puesto que no existen los cupos suficientes para la atención de la población penitenciaria, y el espacio tiene que comenzar a priorizar la habitación, sobre las demás funciones que deben cumplirse en el establecimiento.

Con respecto al tratamiento penitenciario y su relación con el hacinamiento se planteó ya desde la declaratoria del estado de cosas de inconstitucionalidad que

«…las condiciones de hacinamiento impiden brindarle a todos los reclusos los medios diseñados para el proyecto de resocialización (estudio, trabajo, etc.). Dada la imprevisión y el desgreño que han reinado en materia de infraestructura carcelaria, la sobrepoblación ha conducido a que los reclusos ni siquiera puedan gozar de las más mínimas condiciones para llevar una vida digna en la prisión, tales como contar con un camarote, con agua suficiente, con servicios sanitarios, con asistencia en salud, con visitas familiares en condiciones decorosas, etc.

(…) De manera general se puede concluir que el hacinamiento desvirtúa de manera absoluta los fines del tratamiento penitenciario»103.

103 Sentencia T-153 de 1998, Op. Cit.


75

Sin embargo, por su parte la Comisión Asesora para la Política Criminal, en su diagnóstico sobre la crisis permanente del Sistema Penitenciario y Carcelario, plantea que la crisis no se restringe al hacinamiento, sino que también se ve afectado tanto por la ausencia de satisfacción de derechos, así como por la ejecución y los recursos con los que cuentan las autoridades penitenciarias para el cumplimiento de sus funciones:

«…el hacinamiento no es el único elemento que muestra la crisis penitenciaria, que ya lleva décadas. El estudio de la Universidad de los Andes ya citado muestra que hay numerosos aspectos del SCP que lo hacen un sistema poco respetuoso de la dignidad de las personas privadas de la libertad y que tampoco permite su reinserción social, con lo cual es razonable decir que sigue existiendo en el SCP colombiano un “estado de cosas inconstitucional”» (COMISIÓN Asesora, 2012: 48).

Visto lo anterior, es claro que si los establecimientos penitenciarios y carcelarios están diseñados para atender a cierto número de individuos, y este número sobrepasa dicha capacidad, resulta imposible cumplir con la función esencial de la ejecución de la pena con respeto a la dignidad, por cuanto desarrollo de dicha función se ve restringida, en primera medida, por la infraestructura. En este sentido, un aspecto que va a continuar siendo relevante será el de la infraestructura, la cual no deberá enfocarse en la generación de cupos para la habitación, sino fundamentalmente la generación de cupos orientados al tratamiento penitenciario104.

Unido a lo anterior, va a ser un aspecto transversal al tratamiento penitenciario la denuncia de recursos insuficientes e inadecuados para cumplir con las funciones. La necesidad de recursos comienza con el reconocimiento de una infraestructura obsoleta, insuficiente y sin los servicios esenciales, que debe ser mejorada; una distribución de recursos que no contempla como prioridad de la ejecución de la pena el tratamiento penitenciario, lo cual incluye contar con los elementos necesarios para el desarrollo de las actividades y los procesos de atención integral (maquinaria, materiales, dotación básica para los espacios educativos, aulas de informática, entre muchos otros aspectos); una programación y ejecución de recursos en algunas ocasiones descoordinada entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y el INPEC; la escasez de personal idóneo para cumplir con las distintas

104 En este sentido se concibió el convenio entre la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia y la Unidad de Servicios Penitenciarios, para la generación de nueve nuevos establecimientos o pabellones en establecimientos ya existentes que alivien la grave situación de hacinamiento con aproximadamente 6.300 cupos, pero que tenga como eje la rehabilitación del condenado.

76

labores, y fundamentalmente en lo que respecta al tratamiento penitenciario, que atiendan los asuntos ocupacionales, transversales, de atención integral y jurídica de la población penitenciaria y carcelaria, que sea suficiente y esté especializado en las labores que debe cumplir.

Como dificultades propias del personal de custodia, de tratamiento y administrativo, debe resaltarse que en muchas ocasiones se presenta una sobrecarga de trabajo y unas condiciones exigentes en términos físicos, psicológicos y emocionales, al no contar los establecimientos con el personal suficiente para cubrir la demanda exigida105. Esto conlleva a su vez a que se recurra a facultar a funcionarios para que desempeñen labores asociadas con el desarrollo del tratamiento penitenciario, sin contar con una formación especializada, que les permita hacer intervenciones concretas en el marco del sistema progresivo como la clasificación o la evaluación. Lo mismo puede predicarse de los funcionarios que participan en las labores de las oficinas jurídicas y quienes deben atender las gestiones para las solicitudes de beneficios administrativos de los internos.

Por último, se debe señalar que si bien el tratamiento penitenciario se entiende enmarcado en el sistema progresivo, las iniciativas orientadas a la participación de la familia en el tratamiento penitenciario no es representativa, por lo que si bien existen aspectos jurídicos que favorecen las distintas medidas adoptadas en el marco del sistema progresivo, la concepción de este tratamiento no involucra otro tipo de sujetos que favorezcan una adecuada reinserción del condenado. Lo mismo se puede decir de la comunidad, debate que deberá profundizarse en el siguiente punto de resocialización. Sin embargo, como conclusión general debe señalarse que cualquier medida que se proponga en este punto debe ser respetuoso del derecho a la libertad que tienen los ciudadanos, y que no puede verse afectado por las sanciones penales de sus familiares o miembros de su comunidad.

3. Resocialización

A partir del marco conceptual del tratamiento penitenciario y del diagnóstico general presentado anteriormente, debe señalarse que la resocialización, como propósito principal del tratamiento penitenciario, presenta en las prácticas penitenciarias dificultades importantes.

105 Según la presentación realizada por el INPEC ante el Consejo Superior de Política Criminal y Penitenciaria, la institución cuenta con una planta administrativa de 2.947 personas y una planta del cuerpo de custodia y vigilancia de 12.848 personas, para un total de 15.795 funcionarios. Sin embargo, señalaba que ésta debía ser de más del doble (31.384 personas), con 8.680 funcionarios administrativos y 22.704 de custodia y vigilancia (INPEC, 2014-b: 24).


77

Esto parte del sentido que le atribuyen tanto los internos, como población objeto de las mismas, y los funcionarios del personal administrativo, como operadores. Si bien existe coincidencia sobre a qué se hace referencia cuando se habla de resocialización (actividades de estudio trabajo y enseñanza, y en algunos casos también de contenido terapéutico), no es claro que exista una fundamentación sólida sobre la finalidad o los propósitos de la misma. En este sentido, los funcionarios que intervienen en el tratamiento penitenciario, y que no tienen la formación especializada que se requiere en los distintos componentes que deben desarrollarse en este marco, carece de dicha fundamentación. Por otra parte, debe destacarse que en muchas ocasiones las labores propias de las áreas de atención y tratamiento, por falta de personal, están a cargo de funcionarios de custodia y vigilancia. Adicionalmente, las condiciones penitenciarias hacen que dentro de las dinámicas internas, la finalidad de la ejecución de la sanción, es decir la resocialización, pase a ocupar un lugar secundario en las labores cotidianas, prevaleciendo sobre ésta la seguridad.

Por otra parte, se evidenciaron en las visitas a los establecimientos penitenciarios altos niveles de desocupación de los internos. Muchos de estos permanecen en los patios encerrados, sin desarrollar actividades recreativas o más directamente articuladas con el proceso de tratamiento penitenciario. Sin embargo, hay que destacar, cómo se desarrolló anteriormente en la caracterización, que, según la información suministrada por el INPEC, la ocupación supera el número de personas condenadas en los distintos establecimientos.

Relacionado con lo anterior, algunas otras personas privadas de la libertad se encuentran formalmente vinculadas a programas o actividades que significan una redención de pena, pero éstas no logran ser coherentes con un proceso de preparación para la vida en libertad o estar articuladas con los proyectos de vida. Desde la perspectiva de los internos, muchas de estas actividades no resultan atractivas, pero sin embargo resultan esenciales para contar con algún tipo de redención de pena o la generación de ingresos con las actividades. Por último, la desocupación de la población tiene incidencia en los altos índices de consumo de sustancias psicoactivas, la imposibilidad de atenuar los efectos de prisionización sobre los internos y su vinculación a prácticas que los alejan de su preparación para una vida en libertad y bajo la cultura de la legalidad.

Unido a lo anterior, se presenta un escaso énfasis en el desarrollo de programas de tipo terapéutico (denominados programas transversales) y articulados con los procesos de atención psicosocial que se desarrollan en los establecimientos penitenciarios. Esto de la mano de poca participación por parte de los internos, lo cual, entre otras razones, se debe a que estos programas no redimen pena, ni tampoco generan ingresos. Por su parte,

78

las áreas psicosocial, tanto por recursos como por la concepción misma del tratamiento penitenciario, no asumen un papel central y prioritario en el proceso de resocialización, ni en la gestión administrativa de la prisión, puesto que la mayoría de recursos son invertidos en la construcción de cupos o en el aumento del pie de fuerza.

Por si parte, la atención médica se entiende en estricto sentido como una prestación orientada a la satisfacción de un derecho fundamental, en los términos dispuestos por el Sistema General de Salud y Seguridad Social. Han sido reiteradas las denuncias sobre la deficiencia de CAPRECOM en la garantía del derecho a la salud de la población privada de la libertad106, lo cual plantea una restricción a contar con unas mínimas condiciones de posibilidad para el tratamiento penitenciario. Adicionalmente, la salud es abordada desde una perspectiva estrictamente física, dejándose de lado las distintas circunstancias que deben ser abordadas para poder construir un proyecto de vida en libertad y el restablecimiento de los derechos. Si bien no debe apostarse por la medicalización del tratamiento penitenciario, la garantía del derecho a la salud debe ir de la mano con una atención psicológica y articulada con el proceso de tratamiento penitenciario.

El PASO, como modelo de ejecución del tratamiento penitenciario, únicamente se puede garantizar a través de una actividad institucional y coordinada. Lo anterior tiene como consecuencia la optimización de los recursos físicos y humanos existentes en los establecimientos, integrando por diferentes estamentos, en un trabajo continuado, que los comprometa en la búsqueda de resultados óptimos. Los distintos cuerpos colegiados: junta de asignación de patios y distribución de celdas, consejo de evaluación y tratamiento, junta de evaluación de estudio, trabajo y enseñanza y consejo de disciplina, deben funcionar en forma permanente en dichos establecimientos, para garantizar la progresividad del tratamiento penitenciario.

Sin embargo la realidad es otra, por falta de personal especializado o idóneo, muchos de estas juntas no se pueden conformar para así desarrollar la progresividad del interno, en algunos casos, el condenado llega a finalizar su pena sin haber superado la fase de alta seguridad. De igual manera, cuando algunas juntas se conformar, en la mayoría de los casos el personal no es el idóneo (por ejemplo, funcionarios de custodia y vigilancia, sin las

106 En el informe presentado por el INPEC (2014), se señaló que 21 establecimientos presentan una insuficiencia de red, 37 establecimientos sin suministro de medicamentos, 61 establecimientos sin suministro de insumos. Entre otros aspectos, los problemas principales se encuentran en la ausencia de contratos laborales a los profesionales y a las IPS, la necesidad de mantenimiento de equipos, la ausencia de servicio en las áreas de sanidad o ausencia de red de prestación para atender urgencias, y mayores niveles de complejidad del primer nivel.


79

clasificaciones pertinentes cumplen funciones de especialistas), lo tiene como consecuencia que no se pueda hacer un seguimiento progresivo al condenado.

Por su parte, se reconoce que existen directivas para un acompañamiento a los post penados. Sin embargo, éste no puede ser llevado a cabo por carencia de recursos, en consonancia con lo dispuesto en general para todo el tratamiento penitenciario. El acompañamiento en la fase de post pena debe procurar que el condenado en libertad, o quien haya purgado toda su condena, pueda reintegrarse a la comunidad, reconstruir los lazos sociales y disminuir todas las posibilidades de reincidencia.

Estos procesos carecen de solidaridad por parte de la sociedad y el sector privado que apoye la inclusión de los post penados. En este sentido, se produjeron los beneficios tributarios introducidos por la Ley 1709 de 2014 para que el sector privado se involucre en los procesos de resocialización, así como en la post pena. Sin embargo, estas mismas circunstancias no son predicables de la sociedad civil. Así las cosas, la prisión continúa creando un distanciamiento entre la sociedad y el penado, sin involucrarla en la generación de condiciones positivas para que los internos y los post penados puedan reintegrarse con mayor facilidad en la vida en sociedad, que permitan evitar la exclusión social que genera el haber sido etiquetado por el Sistema Penal. En este sentido, no existe, a excepción de algunas iniciativas aisladas de los entes territoriales, ONGs, y en menor medida empresas privadas, una política de restablecimiento de derechos que continúe una vez las personas recuperan su libertad. De esta manera, se evidencia una carencia sustancial de políticas públicas de inclusión social y tolerancia hacia la población penada.

Tal como se especificó en el apartado anterior, es claro que las áreas con las que cuentan los establecimientos para llevar a cabo las actividades ocupacionales y los programas terapéuticos son precarias e insuficientes. Estas condiciones se ven directamente afectadas por la infraestructura de los establecimientos: mientras que los establecimientos de primera generación, no existen estos espacios y en muchas ocasiones tienen que desarrollarse en los patios, los establecimientos de segunda y tercera generación cuentan con áreas para las actividades, pero a veces no están terminados, carecen de la adecuación en servicios públicos o implementos necesarios para las mismas.

Unido a lo anterior, en muchas ocasiones las condiciones de seguridad restringen la utilización de espacios. Por una parte, por falta de personal, algunos espacios como las granjas, aquellos destinados a la realización de actividades físicas al aire libre, talleres, entre otros, no son utilizados. A pesar de la insuficiencia de los espacios, esto se agrava cuando no pueden ser utilizados los existentes por esta razón. Por otra parte, también se presentan

80

importantes dificultades para la participación en actividades de algunos internos, porque dado el régimen interno, la disposición de los espacios del establecimiento condiciona la participación en los distintos programas, dado que muchos de estos no se encuentran en el área interna.

Adicionalmente, la escasez de recursos se ve reflejada en concreto en este punto en la ausencia de insumos o materiales básicos para desarrollar cualquier tipo de actividad resocializadora. En la mayoría de los casos, los internos no cuentan con las herramientas básicas para desarrollar sus actividades: por ejemplo, en las actividades de estudio y enseñanza hacen falta habitualmente los útiles mínimos, por lo que los internos tienen que prestarse las herramientas o participar sin ellas; en las actividades ocupacionales de trabajo, en algunos centros de reclusión, los internos ni si quiera cuentan con herramientas de trabajo para llevar a cabo productos artesanales, lo que conlleva a que ellos mismos recurran a su ingenio para dicho fin, o cuando existe espacio físico y maquinaria, muchas veces se encuentra obsoleta y no cumple con los requisitos mínimos de seguridad, o no se cuentan con los insumos para poder utilizarla. Esto, como resulta evidente, restringe el tipo de actividades que tiene la capacidad un establecimiento de ofrecer para su ocupación.

Los implementos y materiales para las actividades productivas no suelen ser proveídos por los establecimientos, sino que los internos deben ingresarlos a través de sus familias o comprándolos en el expendio, por lo que su participación queda condicionada a contar con recursos para financiar el proceso productivo. Adicionalmente, para aquellos elementos que ingresan, los establecimientos cobran una especie de «tributo», que habitualmente está en el 10% del valor de lo ingresado, lo cual también limita los recursos para el desarrollo de las actividades. En relación con los programas transversales, en muchas ocasiones no se cuentan con los materiales mínimos o herramientas para su desarrollo.

4. Sobre el tratamiento penitenciario con enfoque diferencial

Como se expuso en la primera parte de este documento, el diagnóstico de la situación en materia de tratamiento diferencial se realizó a partir de las visitas a establecimiento de la Regional Occidente y la Regional Central, en los cuales se encuentran un 69% aproximadamente de la población perteneciente a distintas etnias y resguardos. De esta población se pudo contactar en los establecimientos a indígenas pertenecientes a 15 etnias y 66 resguardos o cabildos. Dentro de estos grupos se apreciaron una diversidad sustancial en su cosmovisión, en sus dialectos, en la organización social, usos y costumbres,


81

y en aspectos relacionados con el derecho propio y la aplicación de justicia y sanciones para sus comuneros. Este punto de partida, representa un reto, tanto presupuestal como institucional, para una política de tratamiento integral y diferenciado que sea reconocedora de la diversidad, por cuanto no es posible plantear un único sentido del castigo y de los marcos culturales y de valores que deben ser respetados y protegidos en el proceso de ejecución de la sanción.

Esta situación tiende a hacerse más compleja si se tienen en cuenta otros hallazgos producto de las visitas a algunas comunidades étnicas y a la información obtenida durante la investigación que se realizó de las diferentes etnias que habitan el país, en especial, los censos de 1993 y 2005 elaborados por el DANE. Por ejemplo, una misma etnia habita en distintos lugares del territorio nacional, tal es el caso de la etnia Senú, que habita en Córdoba, Sucre, Antioquia y Choco; de la etnia Nasa (Paéz) que habita en Cauca, Huila, Tolima, Putumayo y Caquetá; de la etnia Inga que habita en Putumayo, Nariño, Cauca y Bogotá; de la etnia Guambiana que habita en Cauca y Huila; y de la etnia Embera que habita en Antioquia, Bolívar, Caldas, Caquetá, Cauca, Choco, Córdoba, Nariño, Putumayo, Risaralda y Valle del Cauca, entre otros ejemplos.

Esta circunstancia plantea, entre otros aspectos, que algunas etnias presentarán características y tradiciones diferentes dependiendo de su ubicación geográfica en el territorio nacional, producto del paso del tiempo, bien porque colectivamente han decidido hacer esos cambios o bien porque se han visto permeadas por particularidades propias de las regiones donde habitan o porque sus estrategias para el mantenimiento, fortalecimiento y consolidación de sus identidades, de sus usos y costumbres fueron diferentes dentro de cada etnia en cada momento histórico. De manera, mientras unas etnias acudieron a la práctica y fortalecimiento de su idioma o dialecto como forma de hacer perdurar su identidad, otras se aferraron a la lucha por el territorio donde se encontraban sus referentes culturales y su historia, sus lugares de culto, espirituales y sagrados. Por otra parte, a partir de una aproximación a los procesos de interrelación entre etnias y comunidades, se puede concluir que éstas se organizan atendiendo más un criterio de proximidad territorial que de pertenencia a una misma etnia, circunstancia que como ya fue planteada, dificulta la construcción conjunta y acordada de usos, costumbres, tradiciones, cosmovisiones para todos los comuneros que pertenecen a una misma etnia pero que se encuentran ubicados en diferentes lugares de la geografía nacional.

Por otra parte, debe señalarse que la población indígena recluida presenta bajos niveles de escolaridad. Se encuentran muchos miembros de las comunidades privados de la libertad,

82

sin terminar la primaria, otros tantos analfabetas y algunos otros no saben leer, otros no saben escribir y otros no logran darse a entender fluidamente en el idioma español. En el plano ocupacional o productivo, en términos generales esta población se dedicaba en sus comunidades a la agricultura, trabajos manuales y artesanales, y a participar en las actividades comunitarias.

Una parte significativa de estos indígenas privados de la libertad provienen de zonas rurales, y vivieron la mayor parte de su vida en el resguardo. Este primer grupo de comuneros se caracterizó por mantener un fuerte vínculo con sus usos, tradiciones y practicas ancestrales, por reconocer la autoridad del cabildo gobernador y porque todavía conservaban algo de su dialecto o incluso de su vestuario. Por el contrario, algunos otros indígenas privados de la libertad en distintos centros penitenciarios visitados ya no viven con su comunidad desde hace mucho tiempo y se han trasladado con sus familias a centros urbanos para trabajar, estudiar o por fenómenos de la violencia como el desplazamiento forzado. Este grupo de indígenas se caracteriza por un fuerte proceso de desarraigo y aculturación, que se constata por su manera de comportarse, por el poco conocimiento que tiene de los procesos comunitarios de su etnia, por desconocer la autoridad indígena, por su nula participación en las actividades de la comunidad, y haber olvidado los dialectos, usos, costumbres y prácticas tradicionales de su comunidad. Habitualmente este último grupo de comuneros ha sido juzgado y condenado por la justicia ordinaria, mientras que los primeros son juzgados y condenados por la justicia especial indígena.

La gran mayoría de la población indígena privada de la libertad, tanto de hombres como de mujeres, se encuentra en un rango de edad entre los 20 y 30 años. Este panorama plantea reflexiones importantes, sobre todo con relación a los fuertes procesos de pérdida de identidad, de su cosmovisión y de su cultura que las nuevas generaciones de indígenas vienen sufriendo, como consecuencia del permanente contacto con la cultura mayoritaria. El segmento juvenil de la población indígena recluida se encuentra expuesto a un mayor y más rápido proceso de aculturación, desarraigo y pérdida de la identidad al estar cumpliendo su condena en centros penitenciarios que no están adecuados ni concebidos para ellos.

Sin embargo, el panorama que se presenta tiene amplios cuestionamientos, en la medida en que los registros que se llevan por parte del INPEC de la población penitenciaria en condiciones excepcionales privada de la libertad, como los indígenas, distan mucho de las cifras reales107. Esto se debe, entre otras razones, a que no están registrados en los censos

107 Por ejemplo, algunos establecimientos penitenciarios manifiestan no tener ningún interno identificado como indígena o que


83

indígenas, por no haber respondido o aparecido en el momento en que éste se realiza; porque los gobernadores de los cabildos no han tramitado oportunamente el certificado de reconocimiento como indígena para el reconocimiento y validación del INPEC de dicha condición108; porque el indígena no se identifica como tal cuando se registra su ingreso al establecimiento penitenciario, por falta de consulta o de registro por parte del funcionario respectivo.

Por otra parte, otro elemento identificado y de importancia es el relativo a la ubicación de los indígenas privados de la libertad, quienes en una gran mayoría se encuentran en centros penitenciarios próximos a los lugares donde habitan sus comunidades de origen. No obstante lo anterior, se presentan casos de indígenas a muchas horas o días de sus comunidades de origen. Si bien esta situación se presenta también con respecto al resto de la población privada de la libertad, es importante plantear que esta situación genera procesos de aculturación en los comuneros infractores privados de la libertad y desarraigo y abandono por parte de sus familias y de las autoridades indígenas. Esto se presenta, no sólo cuando son recluidos en establecimientos en departamentos o municipios distantes, sino también porque los establecimientos del INPEC más cercanos se encuentran lejanos de sus comunidades109.

En lo que respecta a las condiciones de reclusión, debe destacarse que los únicos establecimientos que cuentan con un lugar especial de reclusión para los indígenas privados de la libertad son el EPMSC–ERE de Cali y el EPAMSCAS–ERE de Popayán. Respecto de este último se debe advertir que el establecimiento de reclusión especial no es exclusivo para indígenas sino que en él también están recluidos otros internos de condiciones especiales como población LGTBI, ex miembros del ejército nacional, discapacitados, ex funcionarios públicos, personas de la tercera edad y extranjeros.

Así mismo, se pudo constatar que aunque los establecimientos penitenciarios citados cuentan

identificándose como tal no cuenta con el certificado del resguardo al que pertenecen, por lo que dicha información no es registrada en el SISIPEC. Sin embargo, al aproximarse a los patios se encuentran comuneros que se identifican como indígenas pertenecientes a una comunidad étnica.108 En varios establecimientos penitenciarios manifestaron que el certificado expedido por el gobernador del cabildo era la única prueba válida de la vinculación del comunero privado de la libertad con su comunidad y ante la ausencia del mismo, no era procedente su inclusión en SISIPEC como población excepcional. Cabría preguntarse si esa certificación constituye la única prueba válida que demuestre la condición de indígena de una persona y de su pertenencia a la respectiva comunidad.109Se pueden encontrar casos de internos cuyo desplazamiento a la comunidad se puede hacer únicamente por avión, como ocurre para ciertos lugares, por ejemplo, del Amazonas; o algunos otros en los que se requiere desplazarse durante hasta 17 días por lancha, hasta varias horas o casi días en bus.

84

con lugares especiales de reclusión para indígenas privados de la libertad, los mismos no fueron diseñados con un enfoque diferencial étnico. Igualmente se pudo verificar que los indígenas privados de la libertad tanto condenados como sindicados permanecen en un mismo patio, con los demás internos, sin respetarse aunque sea el principio de separación entre sindicados y condenados. En el caso de las mujeres indígenas privadas de la libertad se pudo constatar que no cuentan con lugares especiales de reclusión dada su condición de minoría étnica e incluso en algunos establecimientos destinados para hombres están destinados algunos patios o espacios para albergar a las mujeres infractoras, entre estas mujeres indígenas privadas de la libertad.

Por su parte, estos establecimientos padecen de las mismas dificultades enunciadas como generales para el acceso a servicios básicos, principalmente la ausencia de agua potable durante todo el día sino solamente restringida por unas horas, y totalmente limitada en las noches, lo cual tiene una importante inciden. Lo mismo puede señalarse de las condiciones de hacinamiento que afectan las condiciones de habitabilidad, y el desarrollo de las actividades ocupacionales, programas transversales, actividades artísticas, deportivas o culturales, que resultan ser un privilegio para algunos pocos, y que resultan un reflejo del diagnóstico de resocialización enunciado anteriormente, con el agravante de que éste no tiene en cuenta la diversidad cultural y la articulación con el enfoque diferencial que debe ser comprensivo del marco tradicional de la persona privada de la libertad perteneciente a dichos grupos.

Con respecto a los materiales, insumos, herramientas o maquinaria requerida para el desarrollo de las actividades productivas u ocupacionales, es importante resaltar que se presenta la misma situación enunciada anteriormente. Sin embargo, muchas veces estas actividades productivas desarrolladas por la población indígena privada de la libertad coinciden con sus actividades tradicionales, como ocurre, por ejemplo, en el caso de artesanías o tejidos y bordados. Para estas actividades no se cuenta con un espacio físico adecuado, teniendo muchas veces que realizarse en los patios, sobre el comedor, en los andenes, en sus celdas o inclusive en espacios diseñados para las actividades educativas y de enseñanza. Esto no sólo ocurre para estas actividades, sino que se presenta también para la alimentación, actividades educativas, atención espiritual, actividades deportivas110 y artísticas, entre múltiples actividades.

110 Una de las quejas reiteradas que se encuentran en los internos están orientados a los escasos espacios y tiempos destinados a la realización de las actividades deportivas. Muchos improvisan elementos de gimnasia en los patios y acondicionan espacio para el desarrollo de actividad física.


85

Por otra parte, los indígenas que se encuentran privados de la libertad en establecimientos del INPEC, algunos fueron condenados por la Justicia Ordinaria por la comisión de delitos, mientras otros lo fueron por la Justicia Especial Indígena, por las distintas infracciones contempladas por ésta. En algunas ocasiones, los comportamientos contemplados como delitos no son tales en el marco del derecho propio, así como distintas infracciones en éste no son tenidos como conductas punibles en el derecho penal colombiano. Sin embargo, la mayoría de la población indígena privada de la libertad se encuentra por los siguientes delitos:

1. Delitos contra la vida y la integridad personal, integrados por los tipos penales de homicidio, tentativa de homicidio, por modalidades de participación de homicidio y lesiones personales que representa el conjunto de delitos cometidos con mayor frecuencia por los indígenas privados de la libertad.

2. Delitos contra la salud pública, en este caso integrado por el tipo penal de tráfico de estupefacientes que se constituye en la segunda causa por la que se encuentran privados de la libertad una parte considerable de los indígenas recluidos en los establecimientos penitenciarios, presentándose en algunos casos variaciones considerables según los establecimientos111.

3. Los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, integrados por los tipos penales de acceso carnal violento, acto sexual abusivo, acoso sexual, tentativas de estos delitos y abuso sexual, constituye el grupo de delitos que en tercer lugar son cometidos con mayor frecuencia por los indígenas privados de la libertad112.

4. Finalmente, los delitos contra el patrimonio económico integrados por los tipos penales de hurto, hurto calificado y agravado, y extorsión, constituyen el grupo de delitos que en cuarto lugar son cometidos con mayor frecuencia por los indígenas privados de la libertad.

111 No hay que perder de vista la problemática que padecen distintas comunidades indígenas en relación a la presencia de cultivos ilícitos y el desarrollo de conflictos y alteraciones del orden público en su territorio. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la distinta significación que cuentan ciertos cultivos, como por ejemplo el de la mata de coca, que se establece como un elemento constitutivo de su identidad y su cosmovisión, además de que suele ser utilizada tanto para rituales, sanaciones y actividades de rearmonización espiritual y corporal como para atender determinados quebrantos de salud de los comuneros.112 Por ejemplo, con respecto de algunos delitos mencionados acá, al igual que en los anteriores, es importante resaltar los choques culturales que pueden presentarse. En algunas comunidades indígenas las mujeres pueden casarse a partir de los 12 años, mientras que para la justicia ordinaria es un delito tener relaciones sexuales con una menor de edad. No obstante, muchas prácticas, usos y tradiciones de las comunidades indígenas han sufrido modificaciones necesarias para su debida armonización con la Constitución Política y la Ley Colombiana, y con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

86

Por su parte, existen personas privadas de la libertad condenadas por la Justicia Especial Indígena, en virtud de sus faltas cometidas contra el derecho propio, que no son consideradas delitos en la legislación ordinaria. Los ejemplos prevalentes de tal situación se encuentran en conductas tales como el hecho de denunciar ante la justicia ordinaria a la máxima autoridad del cabildo por el manejo irregular de unos recursos; el incumplimiento en un pago; y la sospecha de homicidio.

Otro aspecto importante que plantea discusiones específicas en el marco de la privación de la libertad se encuentra en el trato hacia las minorías étnicas por los funcionarios administrativos, el cuerpo de vigilancia y los demás internos. En términos generales, existe una percepción generalizada de discriminación hacia la población indígena en razón de las diferencias que surgen por las prácticas culturales que tienen arraigo en su cosmovisión. De esta manera, los indígenas privados de la libertad sienten la mayor discriminación respecto de los profesionales de la salud, y en segundo lugar respecto de sus compañeros de reclusión no pertenecientes a minorías étnicas, por cuanto sus prácticas culturales son generadoras de conflictos u objeto de burla (como por ejemplo el hablar su propio idioma y desarrollar actividades, usos, costumbres o prácticas ancestrales). La tercera mayor percepción de discriminación la sienten los comuneros infractores de las directivas y del personal de guardia, en proporciones similares.

Sobre este último punto, hay que destacar que en una aproximación hacia los fundamentos del enfoque diferencial en el tratamiento penitenciario de las autoridades penitenciarias, debe señalarse que se evidencia una carencia de competencias y conocimientos que permitan garantizar esa diferencia, por cuanto en la mayoría de los establecimientos no existe personal con formación técnica o especializada en materia de comunidades indígenas u otras minorías. Adicionalmente, la gran mayoría de los funcionarios de los establecimientos no conocían las pautas o procedimientos para llevar a cabo en sus labores dicho enfoque diferencial, así como el marco legal y jurisprudencial para el tratamiento de la población indígena.

Se pudo evidenciar un desconocimiento general a la Directiva No. 000022 del 6 de diciembre de 2011 de la Dirección General del INPEC, con la cual se plantea garantizar el respeto a la población reconocida como indígena por medio de la conservación de creencias, costumbres y valores propios de cada uno de los pueblos. En esta directiva se establecen misiones especiales muchas de las dependencias del INPEC que tienen a su cargo el tratamiento diferencial para comunidades étnicas tales como la Dirección Técnica, la Subdirección de Reinserción Social, la Subdirección de Comando de Custodia y Vigilancia,


87

los Subdirectores Operativos Regionales y Directores de Establecimientos de Reclusión. A estos últimos se les ordena, entre otros aspectos: a) Realizar contacto con las autoridades indígenas competentes para certificar la pertenencia de los internos a esas comunidades; b) Obtener un traductor para realizar el proceso de inducción tanto al establecimiento como al tratamiento penitenciario del interno indígena; c) Facilitar el contacto del interno indígena con la autoridad representativa de su comunidad a la que pertenece y sus familiares; d) Apoyar las acciones desarrolladas por autoridades u organizaciones indígenas al interior de los establecimientos de reclusión; e) Impartir instrucción al personal bajo su dirección sobre el marco legal y jurisprudencial sobre el tratamiento de la población indígena, entre otras directrices.

Otro aspecto que debe destacarse es los escasos contactos existentes entre los establecimientos penitenciarios y las organizaciones indígenas o autoridades de las comunidades a las que pertenecen los indígenas privados de la libertad. Una aproximación más profunda entre las autoridades nacionales y las autoridades propias permitiría dotar de mayores herramientas a los establecimientos penitenciarios para adoptar criterios que orienten hacia los usos y costumbres de los comuneros, en el marco del enfoque diferencial, los planes ocupacionales adecuados a la cosmovisión indígena, así como los programas transversales. Asimismo, esto resulta sustancial frente a la atención médica, la alimentación, el estudio, los proyectos productivos y la atención psicosocial, que permita a esta población el mantenimiento y la conservación de sus identidades y en la protección de la diversidad étnica y cultural.

Sin desconocer lo anterior, en el marco de los programas transversales, la Subdirección de Atención y Tratamiento ha desarrollado el «Programa de Integración Social de Grupos con Condiciones Excepcionales» dentro de su estrategia de fortalecimiento de redes sociales. Este programa propende por la inclusión social de esta población por medio de la construcción de espacios de participación que respondan a cada una de las necesidades culturales y de integración social. No obstante, hay que destacar que este programa se orienta no sólo por pertenencia étnica, sino también por otros criterios, e incluye dentro de su paraguas a madres gestantes, madres lactantes, adultos y adultas mayores, extranjeros y personas en situación de discapacidad. En este punto, se aprecia un incipiente enfoque diferencial, que incluye la intervención de las comunidades, pero que sin embargo se vio escasamente integrado a las prácticas cotidianas de tratamiento en los establecimientos.

88

5. Beneficios administrativos

La concesión de los beneficios administrativos resulta un tema complejo en la medida en que en ella inciden de manera directa e indirecta distintas autoridades estatales, desde el poder legislativo, hasta el judicial y administrativo, encargados de tramitar y evaluar las posibilidades. La política pública penitenciaria está compuesta de una diversidad y multiplicidad de actores estatales y no estatales; sin concentrarse la responsabilidad exclusivamente en cabeza del INPEC, del Ministerio de Justicia o del poder legislativo.

En primer lugar, el órgano legislativo del Estado cuenta con un papel protagónico en la medida en que es él quien define los requisitos para acceder o no acceder a los beneficios y lo que implica cada uno de ellos. Entre otras, leyes como la 1098 de 2006 excluyen de tajo la concesión de beneficios a los autores de ciertas conductas sobre ciertos sujetos pasivos. Posterior a ello, se exige haber cumplido cierta porción de la pena y haber participado en actividades de redención de estudio o trabajo, por lo que entran a jugar las Áreas de Atención y Tratamiento y las Áreas Jurídicas de los establecimientos, encargadas de brindar estas oportunidades y tramitar los cómputos, así como los Jueces de Ejecución de Penas que validan los cómputos de la pena y las redenciones. Además de eso, se exige tener buena conducta, por lo que influyen la guardia de los establecimientos (quienes están en contacto directo con los internos y pueden dar reportes positivos o negativos de su comportamiento) y los Consejos de Evaluación y Tratamiento –CET- de los Establecimientos que determinan los reportes de comportamiento. Así mismo, para algunos beneficios se exige encontrarse en fase de mediana y para otros en fase de mínima seguridad, por lo que de nuevo hay que tener en cuenta a los CET y los jueces, quienes se encargan de ubicar a los internos en fases y validar los cómputos de pena. Además de eso, se exige a los internos contar con arraigo familiar y contrato de trabajo en el caso de los beneficios de libertad y franquicia preparatorias, por lo que las familias de los internos y la empresa privada toman un papel relevante en el proceso, así como lo tienen las oficinas de Trabajo Social de los establecimientos que realizan las visitas y otras que se relacionen.

Por último, se exige no tener requerimientos de otras autoridades, por lo que autoridades como la Policía Nacional y la Fiscalía entran a participar como fuentes de información. Toda esta documentación y trámites deben realizarse antes de que el expediente sea enviado al juzgado, y la mayoría de internos deben realizarla sin el acompañamiento y asesoría de algún abogado o defensor.

Visto lo anterior, en este aparte se han organizado los hallazgos relativos a la concesión


89

de los beneficios administrativos en dos grandes grupos: a) los relacionados con lo que ocurre dentro de los establecimientos teniendo en cuenta a las oficinas jurídicas de los establecimientos y a los internos como principales actores y b) los relacionados con lo que ocurre fuera de los establecimientos, involucrando en un grupo a otras autoridades del INPEC, del Estado y de la sociedad civil y en otro grupo por su relevancia a los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.

5.1. Dificultades «internas» de los beneficios administrativos

Existe una pluralidad de aspectos del funcionamiento interno de los establecimientos que inciden en el acceso a los beneficios administrativos. Sin embargo, podría decirse que el cambio de fase resulta probablemente uno de los que tiene mayor incidencia, por cuanto los beneficios administrativos se encuentran articulados al sistema progresivo.

Este cambio de fase depende del Consejo de Evaluación y Tratamiento de los establecimientos. A pesar de que éste debería darse por regla general una vez los internos tienen cumplida cierta porción de su pena (1/3 para mediana seguridad, por ejemplo), muchas veces se presentan demoras en este trámite por parte del personal del establecimiento, que traen como consecuencia la imposibilidad de los internos de gozar de los beneficios a pesar de que materialmente cumplan con los requisitos. Sin embargo, en muchas ocasiones es tal la demora en el cambio y ubicación de fase a los internos que pueden demorarse hasta un año y tener que interponer acciones de tutela para que se realizara su cambio de fase.

Adicional a lo anterior, como es bien conocido, el cumplimiento de la pena puede darse con el paso del tiempo físico y con su contemplo con tiempo redimido por actividades de resocialización como estudio, trabajo y enseñanza. Este tiempo debe ser avalado por los Jueces de Ejecución de Penas, sin embargo, este cómputo de las penas suele ser muy demorado en los juzgados y no pueden cambiar de fase de seguridad para gozar de los beneficios a los que materialmente tienen derecho. En casos extremos, situaciones de disciplina y seguridad llegan a extremos tan absurdos que se les niega la redención de pena cuando, por ejemplo, asisten a los talleres con barba o con el pelo muy «largo».

Por su parte, es común el sentir de la población privada de la libertad con respecto a una falta de información ni asesoría cuando desean realizar alguna solicitud relativa a los beneficios administrativos. Por lo general, algunos internos con más experiencia en el tema o aquellos que han asumido rol de abogados en los establecimientos son quienes manejan esos temas.

90

Adicionalmente, se ha estimado según las conversaciones sostenidas con los internos en las distintas visitas que las solicitudes de beneficios administrativos se resuelven en un término de entre 3 y 6 meses. En algunos casos se llega al extremo de que las solicitudes se quedan sin respuesta, se demoran más de un año o los internos tienen que acudir a acciones de tutela para que se resuelvan sus solicitudes.

Debido al alto número de solicitudes de internos que se quedan sin resolver, se hace necesario que cuando éstas se realicen ellos puedan quedarse con una copia de recibido de las mismas. Sin embargo, en algunos establecimientos los internos sostienen que no se les dan recibidos como una estrategia de la administración para evadir demandas y otras acciones jurídicas en su contra con posterioridad.

De otro lado, como medida para garantizar que los internos lleguen a un sitio apropiado una vez salgan a gozar de algún beneficio, el INPEC realiza visitas a los sitios donde supuestamente van a llegar. Cuando el interno es del municipio donde se encuentra el establecimiento la visita la realiza la trabajadora social o quien haga sus veces del propio establecimiento, mientras que cuando son de otros municipios, la visita debe hacerla la persona encargada de esa actividad en el establecimiento de la jurisdicción donde el interno pretende llegar. En esos casos los internos e incluso algunos funcionarios afirman que existen muchas demoras debido a los trámites internos que implican organizar una visita por parte de funcionarios de otro establecimiento, y sobre todo si esta visita debe realizarse en otra parte del país. Esta situación se agrava si se tiene en cuenta que muchos de los internos de las distintas regionales se encuentran ubicados en establecimientos que no se corresponden con su lugar de origen.

La falta de personal profesional suficiente y cualificado en las oficinas jurídicas es una constante en casi todos los establecimientos del país. Muchas veces esta deficiencia se reemplaza con personal de la guardia o practicantes de consultorios jurídicos. Algunos establecimientos no cuentan con ningún abogado, hay sólo un profesional para centenares de internos o el personal sin la cualificación necesaria apoya las gestiones para resolver las solicitudes de beneficios administrativos.

Recurrir al personal de la guardia o a estudiantes para suplir el déficit de funcionarios en las oficinas jurídicas es una respuesta creativa pero que puede implicar dificultades como, por ejemplo, que la oficina deja de tener personal cuando hay diligencias u otras ocupaciones para el personal de guardia o la falta de experiencia, continuidad y conocimientos especializados de los practicantes universitarios. De igual manera, la falta de materiales


91

e implementos se convierte algunas veces en un impedimento para una tramitación más expedita de la concesión de los beneficios, puesto que la falta de elementos como teléfonos, papelería y computadores impide el desarrollo de las labores.

De igual forma, un problema recurrente en algunos establecimientos se presenta porque los funcionarios se niegan a tramitar sus solicitudes de beneficios administrativos debido al tipo de delito cometido, o se niegan a enviar documentos para beneficios distintos del de 72 horas debido al nivel de seguridad del establecimiento. En muchas ocasiones existe una valoración negativa de los internos por parte de los funcionarios quienes sostienen que deberían otorgarse menos beneficios o aplicarse mayores restricciones a los mismos debido a que los internos no suelen cumplir con la obligación de presentarse tras 72 horas y salen a seguir cometiendo delitos. No obstante lo anterior, si bien es cierto que pueden existir internos que incumplen esas obligaciones, lo cierto es que existen canales institucionales para reaccionar y sancionar ese tipo de situaciones, y eso no puede traer como consecuencia una predisposición negativa de los funcionarios ante las solicitudes de los internos que se constituya en un filtro de las mismas. Como se ha precisado sistemáticamente, el principio de reserva judicial establece que sólo los jueces pueden adoptar decisiones en lo que respecta a la libertad de los ciudadanos.

Por su parte, se presentan otras dificultades que afectan especialmente a los internos e internas del país y parecen ser, entre otros tantos, algunos de los principales obstáculos para que accedan a los beneficios. Estas dificultades tienen que ver fundamentalmente con la falta de conocimientos y claridades frente al tema y el aislamiento del mundo exterior –incluso de las leyes y sus propios derechos- al que se encuentran condenados.

La realización de entrevistas da cuenta de que en la gran mayoría de establecimientos, por no decir que en todos, la gran mayoría de las personas privadas de la libertad no tienen idea de acerca de qué se les está hablando cuando se mencionan los beneficios administrativos, otra alta porción los confunde con los subrogados penales contemplados en el Código Penal (libertad condicional, prisión domiciliaria, etc.) o con concesiones de la administración del penal (redenciones, cambios de fase, certificados de buena conducta, acceso a programas de estudio o trabajo, etc.) y, en el mejor de los casos, otros solamente referencian el permiso de salida por hasta 72 horas contemplado en la ley 65 de 1993. Tan solo una ínfima minoría referencia alguno o algunos de los demás cinco beneficios referidos en las leyes, y su concesión es absolutamente reducida, como se evidencia en el consolidado que se presenta al final de este aparte. Si los internos no conocen los beneficios, mucho menos conocen los requisitos, los documentos que requieren o el procedimiento a seguir.

92

El aislamiento social y jurídico de las personas privadas de la libertad en Colombia es tan grande que ni siquiera conocer los beneficios a los que tienen o podrían tener derecho, sus requisitos o el trámite para obtenerlos, algunos han sostenido haber tenido que pelear para poder ingresar un Código Penitenciario al establecimiento o no poder consultar los que se encuentran en las bibliotecas y la imposibilidad económica de acceder a un abogado privado anula materialmente su derecho a la información y a acceder a la justicia.

A pesar de todas las debilidades destacadas anteriormente de las oficinas jurídicas y otras dependencias de los propios establecimientos, también se han encontrado fortalezas en términos de innovación por parte de los éstos y sus funcionarios para sortear las dificultades que se han enunciado aquí.

Por ejemplo, en el EPMSC Bucaramanga se encuentra una propuesta completamente innovadora y conveniente para garantizar una efectiva asesoría y acompañamiento jurídico de los internos, celeridad en el trámite de sus solicitudes y la garantía de que éstas sean efectivamente recibidas y atendidas. Se trata del Punto de Atención Integral –PAI- ubicado en la parte interna del EPMSC Bucaramanga, un centro dependiente de la oficina jurídica del establecimiento que se ubica en la parte interna y donde los internos pueden acercarse para ser atendidos por turnos de acuerdo con los patios.

En el PAI se tramitan solicitudes de Libertad Condicional, Permiso de 72 Horas, Redención de Penas, Solicitud de Abogados para la Defensoría del Pueblo, Acumulación de Penas, Clasificación en Fase, Asignación de Trabajo y Verificación de Citas Médicas de manera gratuita a los internos. En el PAI se encuentra un equipo compuesto por una abogada y varios judicantes de universidades con los que se tienen convenios y se rotan la atención y trámite de solicitudes de los internos.

Adicionalmente, dada la falta de personal en las oficinas jurídicas de los establecimientos, en muchos de éstos se han realizado convenios con las facultades de Derecho de universidades locales con el objetivo de que se envíen estudiantes judicantes o practicantes que puedan ayudar y descongestionar al menos en parte el alto volumen de trabajo de las oficinas que cuentan con un solo abogado.

Por último, en algunos establecimientos se han realizado algunas jornadas de acercamiento con jueces de ejecución de penas, para que las personas privadas de la libertad conozcan mejor los requisitos y derechos que tienen frente a los beneficios, se genere un diálogo y una sensibilización de los funcionarios judiciales frente a la situación y preocupaciones de


93

las internas. Además de lo anterior, también se han realizado charlas con los internos sobre los beneficios para que éstos tengan conocimientos básicos sobre el tema.

5.2. La concesión de beneficios por fuera de los establecimientos

En este aparte se refieren situaciones que escapan del dominio de las autoridades de los establecimientos y que de alguna u otra manera inciden en la posibilidad de que los internos e internas accedan a la concesión de los beneficios administrativos, o en la celeridad de la misma. En esta parte tienen injerencia toda clase de autoridades, desde la legislativa, la judicial, la defensoría pública, las policivas, hasta el sector privado.

La Política Penitenciaria o al menos las normas de orden legal que la rigen en Colombia son incoherentes entre sí al menos en dos sentidos: en un sentido de lógica aritmética y en un sentido de las finalidades declaradas de la pena. En primer lugar, en términos de lógica aritmética, si el tratamiento penitenciario es un tratamiento progresivo que busca readaptar a una persona a la vida en sociedad, no tiene sentido que se le exija una cantidad superior de cumplimiento de la pena a quien pretende acceder a un beneficio administrativo como los permisos de salida durante 15 días, los fines de semana o la libertad preparatoria para empezar a superar la situación de privación de la libertad y aislamiento (4/5 partes) a la que se le exige para hacerse beneficiaria del subrogado de la libertad condicional (2/3), y además de eso se le exijan otros requisitos difíciles de cumplir para una persona privada de la libertad.

En segundo lugar, si se supone que con el tratamiento penitenciario se busca reinsertar a la persona en la sociedad y cambiar su proyecto de vida o resignificarlo en un sentido alejado de la delincuencia, carece de toda lógica excluir de la posibilidad de gozar de ciertos beneficios a los autores de ciertos delitos, pues ello implicaría la negación del sentido del tratamiento penitenciario y suponer que hay «delincuentes» que «no tienen solución» y deben pagar la totalidad de la pena en físico, como ocurre con medidas como la Ley 1098 de 2006, la Ley 504 de 1999 que incrementa el cumplimiento de pena para el beneficio de hasta 72 horas para autores de delitos de competencia de Jueces Penales del Circuito Especializados o la ley 1474 de 2011 (que adiciona el artículo 68A del Código Penal en la restricción a los beneficios judiciales o administrativos a los autores de delitos dolosos contra la administración pública).

Contrario a la supuesta prevención de algunas conductas enunciada por los teóricos del derecho penal y de las penas, estas normas solamente logran marginar aún más a los

94

autores de ciertos delitos a través del encierro en las penitenciarías, y se convierten en anti-incentivos para la participación en actividades de educación, enseñanza y trabajo como lo expresan internos algunos internos. Negar de tajo los beneficios es negar de tajo la utilidad del tratamiento penitenciario.

Por su parte, de acuerdo con los hallazgos de campo en la investigación, hay una situación generalizada de ausencia del derecho de acceso a la justicia en los internos condenados o incluso en los procesados que no cuentan con recursos económicos para contratar a un abogado. Si bien se dice que formalmente a quienes no tengan acceso a un abogado de confianza se les designará un Defensor Público, los internos de muchas partes del país coinciden en que los Defensores solamente les conceden una entrevista en la que les hacen firmar un documento de constancia de su asistencia, y no vuelven a tener noticia de ellos.

Una restricción importante que se les presenta a los internos es la exigencia documentos que son materialmente imposibles de conseguir para la concesión del beneficio de libertad preparatoria. Se supone que para que se les conceda el permiso, a los internos se les exige llevar un contrato de una empresa con personería jurídica y la empresa debe pagarles Seguridad Social y cumplir otras condiciones que se verificarán en una visita de funcionarios del Establecimiento. Si bien es comprensible que tal solicitud busca garantizar la seguridad de la sociedad y el cumplimiento de las leyes laborales, en el contexto colombiano su exigencia es inviable si se tiene en cuenta desempleo masivo de este país y podría decirse que solo pueden acceder a ella los internos que tengan familiares o amigos cercanos propietarios de empresas, pues si prácticamente no hay oportunidades para los internos recién salidos en libertad, mucho menos las hay para los que aún se encuentran cumpliendo sus condenas.

Por su parte, desde la perspectiva de los funcionarios de las oficinas jurídicas y de los encargados de la tramitación y concesión de los beneficios administrativos, uno de los motivos de demora para el trámite se debe a que se requieren documentos relativos a los antecedentes y requerimientos de los internos por parte de autoridades como la Policía Nacional, la Sijin y la Fiscalía y que algunos de estos documentos son bastante demorados debido a que se deben solicitar a una oficina en Bogotá y no se pueden tramitar por internet.

En lo que se refiere a los jueces de ejecución de penas como autoridad competente de otorgar o no los beneficios, debe señalarse que estos se ven afectados por las mismas dificultades que se presentan en la administración de justicia. Sin embargo, se van a resaltar las principales restricciones que se presentan, desde la perspectiva de la población privada


95

de la libertad, para su obtención de los beneficios administrativos.

En primer lugar, respecto de este punto, se percibe una actitud negativa de los Jueces de ejecución de Penas y Medidas de Seguridad para la concesión de los Beneficios Administrativos, por requisitos que no se encuentran contemplados en la ley como el tipo de delito o la modalidad de la conducta de los cuales supuestamente derivan una especie de peligrosidad en la que se funda la negación de los beneficios o en algunos casos la exigencia del pago de la multa o de una caución como presupuesto para su concesión cuando la ley en ninguna parte lo exige y existe jurisprudencia constitucional que se opone a esa tesis.

También es una queja de los internos el hecho de que en los juzgados y en las oficinas jurídicas se presentan demoras para sistematizar y organizar los cómputos de redención de pena, por lo que en algunas ocasiones no alcanzan a tener el tiempo de pena cumplida para cambiar de fase y en consecuencia no se les conceden los beneficios debido a que no cumplen con ese requisito. No hay claridad acerca de si esta dificultad corresponde exclusivamente a los juzgados, a los establecimientos o a una mala comunicación entre ambos.

Por último, el equipo se ha encontrado con zonas o establecimientos en donde los internos sostienen que existe una reticencia de los jueces o de algunos jueces a conceder Beneficios, computar las redenciones o facilitar otras alternativas para descongestionar los establecimientos.

De igual manera, se ha afirmado que los jueces manifiestan un extraño apego al texto escrito de la ley al no conceder los beneficios u otras alternativas a la privación de la libertad porque falta cualquier requisito mínimo como el cómputo de algunas horas, sin tener en cuenta las consecuencias negativas sobre los derechos de las personas privadas de la libertad de sus decisiones. Lo anterior se atribuye a una cultura del encarcelamiento en que se cree que la prisión y el aislamiento son la solución a la delincuencia y a los problemas de la sociedad.

Como fue posible mostrar a través de lo presentado en las páginas anteriores, se sostiene la tesis de que son una buena cantidad de autoridades del Estado e incluso la empresa privada sobre quienes recae la responsabilidad debida al frecuente desconocimiento de los beneficios administrativos, al hecho de que no se suelan conceder o, en el mejor de los casos, a la falta de celeridad en su trámite. Tanto las autoridades judiciales como la legislativa y

96

las administrativas cuentan con responsabilidades y deben actuar coordinadamente para garantizar que los internos e internas del país puedan acceder efectivamente a todos los beneficios administrativos contemplados en la ley.

No hay que olvidar que el propio INPEC y la Corte Constitucional han sostenido que los beneficios administrativos hacen parte del tratamiento penitenciario en la medida en que son uno de los medios a través de los cuales las personas privadas de la libertad pueden reencontrarse progresivamente con la sociedad, con sus familias y con la comunidad para recuperar la confianza y los hábitos propios de la vida en libertad en un marco de respeto por la legalidad y los derechos de las demás personas.


97

Tercera Parte: Lineamientos y Recomendaciones

Capítulo 5. Elementos para una política integral sobre el tratamiento penitenciario en Colombia

A continuación se desarrollan una serie de lineamientos y recomendaciones relacionadas con el tema de la resocialización, los beneficios administrativos y los enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas. El enfoque articulador de cada una de estas perspectivas se encuentra en la premisa de que el tratamiento penitenciario debe ser entendido desde un punto de vista integral, lo que hace necesario considerar que la resocialización, como principal función de la pena en el momento de la ejecución penitenciaria, no se satisface solo con la existencia de actividades de trabajo, estudio y enseñanza dentro de los programas institucionales, sino que éstas deben apuntar a crear herramientas para la socialización de los condenados y su efectivo regreso e incorporación a sus redes sociales y familiares con posterioridad a la ejecución de la pena. Con lo cual, tanto los beneficios administrativos como los enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas deben considerarse como elementos integrados que deben contribuir con la resocialización en el sistema penitenciario colombiano.

Para desarrollar lo anterior, se presentarán algunos elementos centrales que se encuentran en el panorama internacional y que contribuyen con la perspectiva integral que se quiere desarrollar; en primer lugar, se presentan los relacionados con el tema de la resocialización y de los beneficios administrativos y, en segundo lugar, los relacionados con los enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas. Luego de ello, se desarrollarán los lineamientos de este tratamiento penitenciario integral.

98

1. Panorama internacional sobre la Política Penitenciaria y Carcelaria

1.1. En materia de resocialización y beneficios administrativos

El principal conjunto de reglas internacionales relacionadas con el tratamiento de las personas privadas de la libertad son las Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas. Estas son el resultado de varias discusiones desarrolladas a lo largo del siglo XX en el marco de los Congresos Internacionales Penales y Penitenciarios, de la primera mitad de siglo, y de los Congresos sobre la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente, de la segunda mitad113. Además, el Consejo Económico y Social y la Asamblea General de las Naciones Unidas han proferido otras resoluciones que amplían, complementan o reiteran estas Reglas Mínimas, con lo cual el siguiente conjunto de instrumentos internacionales resulta relevante para desarrollar lineamientos para la Política Penitenciaria en Colombia:

• Reglas Mínimas para el tratamiento de los Reclusos. Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977.

• Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión. Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988.

• Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos. Adoptados y proclamados por la Asamblea General en su resolución 45/111, de 14 de diciembre de 1990.

• Declaración de Arusha sobre buenas prácticas penitenciarias. Adoptada por la Resolución 1999/27 del Consejo Económico y Social, de 27 de febrero de 1999.

Si bien el carácter vinculante de tales instrumentos ha sido objeto de discusión, resulta valioso

113 En relación con el desarrollo histórico de estos congresos, consultar el documento de UNODC (2010), Congresos de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y justicia penal, 1955-2010, 55 años de logros, disponible en: http://www.unis.unvienna.org/pdf/2010-Crime_Congress/Spanish_Poster_Book.pdf. En relaciones con los antecedentes de las Reglas Mínimas, ver también POSADA (2009: 91-94).


99

resaltar su importancia como disposiciones para la construcción concreta de las políticas penitenciarias en cada uno de los países. Por tanto, como reglas de soft - law éstas no se establecen con el propósito de cada uno de los sistemas penitenciarios nacionales adopten modelos generales en relación con las prácticas penitenciarias (UNODC, 2007: vii), por el contrario, con el ánimo de reconocer tanto las formas particulares de configuración de los sistemas penitenciarios, así como las necesidades y las singularidades de cada uno de los contextos, las reglas se establecen como parámetros de buena organización penitenciaria y prácticas admitidas por la comunidad internacional en relación con el tratamiento de las personas privadas de la libertad. Las observaciones preliminares 1 y 2 de las Reglas Mínimas son enfáticas en ello cuando señalan que:

«1. El objeto de las reglas siguientes no es de describir en forma detallada un sistema penitenciario modelo, sino únicamente establecer, inspirándose en conceptos generalmente admitidos en nuestro tiempo y en los elementos esenciales de los sistemas contemporáneos más adecuados, los principios y las reglas de una buena organización penitenciaria y de la práctica relativa al tratamiento de los reclusos

2. Es evidente que debido a la gran variedad de condiciones jurídicas, sociales, económicas y geográficas existentes en el mundo, no se pueden aplicar indistintamente todas las reglas en todas partes y en todo tiempo. Sin embargo, deberán servir para estimular el esfuerzo constante por vencer las dificultades prácticas que se oponen a su aplicación, en vista de que representan en su conjunto las condiciones mínimas admitidas por las Naciones Unidas».

Para el caso de la resocialización y los beneficios administrativos, de las Reglas Mínimas y demás instrumentos de las Naciones Unidas relacionados con el tratamiento de las personas privadas de libertad, se pueden indicar algunos elementos específicos que a continuación se presentan agrupados en tres conjuntos:

• Los procedimientos y las prácticas penitenciarias en el marco de los derechos humanos

El punto de partida que ofrecen estos instrumentos internacionales reconoce que la privación de la libertad como pena restringe o suspende algunos derechos de los ciudadanos, especialmente el de la libre locomoción. Sin embargo, tal situación no cancela los demás

100

derechos de que son titulares los seres humanos y, por tal motivo, la lógica de la privación de la libertad en este contexto señala que la restricción solo puede afectar algunos derechos que no pueden ser ejercidos de manera plena por las mismas posibilidades que un régimen de privación de la libertad exige.

Esto muestra que por más drástico y restrictivo que pueda ser cualquier régimen penitenciario, éste no puede desconocer los derechos de las personas privadas de la libertad, en especial su dignidad humana. Al respecto, el principio 1 de Los Principios básicos señala que «toda persona sometida a cualquier forma de detención o prisión será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano».

• La privación de la libertad y el carácter del tratamiento penitenciario

Además de lo anterior, en los instrumentos se encuentra un sentido específico de la privación de la libertad. El primer elemento significativo de ello, es el reconocimiento de un componente aflictivo que no se puede suprimir del hecho mismo de la restricción: «la prisión y las demás medidas cuyo efecto es separar a un delincuente del mundo exterior son aflictivas por el hecho mismo de que despojan al individuo de su derecho a disponer de su persona al privarle de su libertad. Por lo tanto, a reserva de las mediadas de separación justificadas o del mantenimiento de la disciplina, el sistema penitenciario no debe agravar los sufrimientos inherentes a tal situación»114.

Con lo anterior, las Reglas Mínimas recomiendan que la privación de la libertad y las condiciones de vida en la prisión no deben incrementar el sufrimiento derivado de la restricción de determinados derechos como consecuencia del castigo. Por tal motivo, el tratamiento penitenciario y los beneficios administrativos deben apuntar a contener en la magnitud inherente esa manifestación aflictiva de la privación de la libertad, lo cual significa realizar el mayor esfuerzo posible por reducir las expresiones de prisionización y los efectos criminógenos y desocializadores que trae consigo.

De otra parte, el segundo elemento significativo relacionado con el sentido de la privación de la libertad es la finalidad de la pena en el marco del tratamiento penitenciario. Ésta no solamente debe ser asumida desde el punto de vista de función preventiva - general, sino también resocializadora, es decir, preventiva - especial. Las reglas 65 y 66 de las Reglas

114 Regla 57 de las Reglas Mínimas.


101

Mínimas señalan tal orientación:

65. El tratamiento de los condenados a una pena o medida privativa de libertad debe tener por objeto, en tanto que la duración de la condena lo permita, inculcarles la voluntad de vivir conforme a la ley, mantenerse con el producto de su trabajo, y crear en ellos la aptitud para hacerlo. Dicho tratamiento estará encaminado a fomentar en ellos el respeto de sí mismos y desarrollar el sentido de responsabilidad.

66. 1) Para lograr este fin, se deberá recurrir, en particular, a la asistencia religiosa, en los países en que esto sea posible, a la instrucción, a la orientación y la formación profesionales, a los métodos de asistencia social individual, al asesoramiento relativo al empleo, al desarrollo físico y a la educación del carácter moral, en conformidad con las necesidades individuales de cada recluso. Se deberá tener en cuenta su pasado social y criminal, su capacidad y aptitud físicas y mentales, sus disposiciones personales, la duración de su condena y las perspectivas después de su liberación. 2) Respecto de cada recluso condenado a una pena o medida de cierta duración que ingrese en el establecimiento, se remitirá al director cuanto antes un informe completo relativo a los aspectos mencionados en el párrafo anterior. Acompañará a este informe el de un médico, a ser posible especializado en psiquiatría, sobre el estado físico y mental del recluso. 3) Los informes y demás documentos pertinentes formarán un expediente individual. Estos expedientes se tendrán al día y se clasificarán de manera que el responsable pueda consultarlos siempre que sea necesario115.

Para llenar aún más de contenido el sentido rehabilitador presente en las reglas anteriores habría que adicionar una reciente interpretación realizada por la Organización de Naciones Unidas. Como ya se había mencionado al inicio de documento, las críticas al ideal rehabilitador de la pena habían generado un gran escepticismo alrededor del logro de su cometido116, a tal punto que la elaboración del sentido de la respuesta estatal basada en la privación de la libertad se encaminaba, o bien por los caminos de la función incapacitadora y retributiva, o se persistía en una idea de corrección cada vez más vaciada

115Esta orientación también se encuentra en el artículo 10-3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece que «el régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados»; también está presente en el artículo 5.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ver UNODC, 2013-b:16).116 Ver supra, capítulo 1, apartado 2,3.

102

de su propio contenido. Frente a esto, las Naciones Unidas han propuesto una nueva interpretación en relación con la función resocializadora, tomando como ocasión para ello la Opinión Técnica Consultiva No. 002 de 2013117, en la cual la pena de prisión, por un lado, debe desarrollar alternativas para el ejercicio efectivo de los derechos que las personas privadas de la libertad previamente no habían podido ejercer y, por otro, debe reducir al mínimo los efectos negativos del encarcelamiento118. En ese sentido, la resocialización se caracteriza por ser «un proceso de personalización, tendiente a disminuir el nivel de vulnerabilidad del condenado frente al sistema penal, dotándolo de los medios necesarios para que pueda tomar conciencia de su rol y salirse del estereotipo selectivo del poder punitivo» (GUILLAMONDEGUI, 2010:9).

La orientación resocializadora de la pena, por lo tanto, hace que el tratamiento penitenciario deba configurarse como un conjunto de procedimientos y actividades que asegure y restablezca el ejercicio efectivo de los derechos de las personas privadas de la libertad. Para ello, este tratamiento debe ser su vez individualizado y progresivo. En el primer caso, la individualización del tratamiento exige el establecimiento de clasificaciones flexibles, como lo señala la regla 63 de las Reglas Mínimas, que permita intervenir sobre los problemas concretos y específicos por los cuales los ciudadanos han sido privados de su libertad119. En el segundo caso, porque una interpretación realista de la finalidad resocializadora de la pena apunta a que el tratamiento debe, en todos los casos, asegurar el regreso de los ciudadanos a la vida en sociedad con las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de sus derechos120.

De ahí que la orientación resocializadora deba articular las actividades fundamentales del tratamiento penitenciario (estudio, trabajo y enseñanza) con un sistema de beneficios judiciales y administrativos, así como con los programas de atención pos penitenciaria,

117 El uso de brazaletes de monitoreo electrónico como alternativa al encarcelamiento en Panamá. Opinión Técnica Consultiva No. 002/2013, dirigida al Ministerio Público y al Ministerio de Gobierno de Panamá (UNODC ROPAN: 2013-a)118«Teniendo en cuenta el fracaso en la aplicación de las ideologías “re”, hay una clara necesidad de reinterpretar los artículos mencionados previamente en el contexto de los objetivos del encarcelamiento. Esta perspectiva es expuesta por el Prof. Zaffaroni como la doble función del encarcelamiento: (1) una alternativa al ejercicio de los derechos fundamentales, que han sido sistemáticamente negados a los delincuentes en la fase anterior al encarcelamiento, y (2) la mitigación de los daños y la minimización de los efectos negativos del encarcelamiento» (UNODC ROPAN, 2013-a: 8). 119 Ver también las reglas 67, 68 y 69 de las Reglas Mínimas.120 Al respecto, la regla 60.2 de las Reglas Mínimas señala: «Es conveniente que, antes del término de la ejecución de una pena o medida, se adopten los medios necesarios para asegurar al recluso un retorno progresivo a la vida en sociedad. Este propósito puede alcanzarse, según los casos, con un régimen preparatorio para la liberación, organizado dentro del mismo establecimiento o en otra institución apropiada, o mediante una liberación condicional, bajo una vigilancia que no deberá ser confiada a la policía, sino que comprenderá una asistencia social eficaz.»


103

accesibles a las personas privadas de la libertad121.

• Los vínculos de las personas privadas de la libertad con la vida más allá de la prisión

El último aspecto relacionado con la resocialización y los beneficios administrativos en el panorama internacional se relaciona con la conservación de los vínculos sociales de las personas privadas de la libertad. En este punto, los instrumentos internacionales insisten de manera enfática en que los Estados deben procurar que las condiciones de vida dentro de las prisiones no se distancien completamente de las condiciones de vida en libertad, y además que las restricciones propias de pena no quiebren el vínculo y las relaciones con sus familias. Con esto, se procura que quienes estén condenados conserven lazos «con la comunidad en aras de mitigar la desocialización propia del encierro carcelario permitiendo que su interacción en el establecimiento penal se asemeje lo más posible a la vida en libertad (GUILLAMONDEGUI, 2010: 6)».

En relación con el mantenimiento del vínculo con las familias, las Reglas Mínimas señalan lo siguiente:

79. Se velará particularmente por el mantenimiento y el mejoramiento de las relaciones entre el recluso y su familia, cuando éstas sean convenientes para ambas partes.

80. Se tendrá debidamente en cuenta, desde el principio del cumplimiento de la condena, el porvenir del recluso después de su liberación. Deberá alentarse al recluso para que mantenga o establezca relaciones con personas u organismos externos que puedan favorecer los intereses de su familia así como su propia readaptación social.

81. 1) Los servicios y organismos, oficiales o no, que ayudan a los reclusos puestos en libertad a reintegrarse en la sociedad, proporcionarán a los liberados, en la medida de lo posible, los documentos y papeles de identidad necesarios, alojamiento, trabajo, vestidos convenientes y apropiados para el clima y la estación, así como los medios necesarios para que lleguen a su destino y puedan subsistir durante el período que siga inmediatamente a su liberación.

121 En relación con el desarrollo de estos aspectos, ver las reglas 70 a 81 de las Reglas Mínimas.

104

2) Los representantes acreditados de esos organismos tendrán todo el acceso necesario a los establecimientos y podrán visitar a los reclusos. Se les consultará en materia de proyectos de readaptación para cada recluso desde el momento en que éste haya ingresado en el establecimiento. 3) Convendrá centralizar o coordinar todo lo posible la actividad de dichos organismos, a fin de asegurar la mejor utilización de sus actividades.

1.2. En materia de enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas

En el contexto internacional la norma que consagra de manera integral el conjunto de derechos de las minorías étnicas y que establece mecanismos efectivos para garantizar su protección es el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante Ley 21 de 1991 e incorporado dentro del bloque de constitucional de conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política de Colombia.

Tanto la Constitución como el Convenio 169 de la OIT reconocen e incluyen la potestad de los pueblos indígenas para determinar qué tipo de conductas, incluyendo la represión, sanción o condena de hechos dañinos o delitos y bajo qué mecanismos, procedimientos y sanciones, dentro del marco de su cultura, prácticas sociales, tradiciones y necesidades sociales, y limitando dichas facultades solo por el respecto de los derechos fundamentales reconocidos por el Estado colombiano y por los derechos humanos internacionalmente reconocidos.

En consecuencia, y en principio, los indígenas no deben ser sometidos a la justicia ordinaria ni a sus formas de punición tradicional a través de la privación de la libertad en establecimientos penitenciarios, dado que esta justicia se basa en un marco cultural e institucional diferente al de los indígenas, y respecto de la cultura mayoritaria no se ha fijado una tutela u orientación respecto de la cultura indígena, sino que por el contrario lo que se ha reconocido por la Constitución, la Ley y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es que existen dos cosmovisiones diferentes e igualmente validas respecto de las cuales se les exige un dialogo intercultural para establecer límites una respecto de la otra, coordinaciones institucionales entre ellas que garanticen la validez y debida aplicación de cada una, y pleno conocimiento de las particularidades de cada una para maximizar su compresión y protección.

De conformidad con las definiciones de las disposiciones internacionales, los funcionarios de la justicia ordinaria y del sistema penitenciario colombianos, deben tener en cuenta que


105

en aquellos casos en que se deban aplicar normas y procedimientos ordinarios a indígenas que hayan cometidos hechos punibles, es imprescindible considerar los derechos que la legislación internacional les reconoce como parámetros de protección especial dada su condición de indígenas.

A pesar de que algunos indígenas han sido infractores de la ley penal, no por ello se les puede negar sus derechos a ser juzgados teniendo en cuenta sus costumbres o sus normas propias, o su derecho a que aún privados de la libertad puedan conservar sus costumbre e instituciones propias, o sus métodos tradicionales que utiliza para la represión de los delitos cometidos por sus miembros, y, en todo caso, cuando se apliquen sanciones penales no podrá desconocerse la situación económica, social y cultural del indígena privado de la libertad, y darle prioridad al establecimiento de diferentes tipos de sanción distintas al encarcelamiento.

Finalmente, y para garantizar el derecho de defensa y el debido proceso, a los indígenas se les debe garantizar interpretes u otros medios para que pueden comprender y hacerse comprender en las etapas de investigación, acusación, juzgamiento y condena.

De manera que en el caso de que una medida administrativa o legislativa en materia penal afecte los derechos de las minorías étnicas o que indígenas estén siendo investigados y juzgados mediante la jurisdicción ordinaria, bien sea porque el delito fue cometido por fuera del territorio o resguardo, o porque se afecte a una persona no indígena, tienen los siguientes derechos:

1. A ser consultados previamente a la elaboración de toda medida legislativa o administrativa que pudiera afectarlos en relación con la justicia (artículo 6 del Convenio 169 OIT).

2. A comprender y hacerse comprender durante las etapas de investigación, acusación, juzgamiento y condena mediante personal judicial bilingüe, interprete u otros medios (artículo 10 de la Constitución Política; artículos 12 y 28 inc. 3 del Convenio 169 de la OIT; artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica).

3. A contar con una defensa idónea (artículo 12 del Convenio 169 de la OIT).

4. A que se tenga consideración de su cultura y condiciones socio-económicas al momento del juzgamiento (artículo 9 inc. 2 del Convenio 169 de la OIT).

106

5. A que se descriminalice la conducta cuando la misma es considerada legítima por su resguardo o comunidad étnica o cultura (artículo 7 de la Constitución).

6. A que se apliquen preferentemente penas distintas al encarcelamiento, en el caso de que los indígenas sean condenados (artículo 10 Inc. 2 del Convenio 169 de la OIT).

7. A que si el indígena es condenado, permanezca en establecimientos penitenciarios especiales (artículo 3-A de la Ley 65 de 1993).

8. A que existan condiciones carcelarias que respeten la diversidad cultural, que permita la vivencia de la propia cultura, idioma, religión, incluyendo el culto y la asistencia de chamanes o guías espirituales propios, el acceso a la propia alimentación y medicina tradicional y al uso del vestido, así como la cercanía con la familia y con su grupo étnico (artículo 7 de la Constitución Política de Colombia, artículo 27 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; artículo 43 de las Reglas Mínimas para el tratamiento de los reclusos).

2. Lineamientos y recomendaciones para el tratamiento penitenciario en Colombia

Los lineamientos y recomendaciones que vienen a continuación se pueden leer como la conclusión del recorrido que hasta aquí se ha realizado. Se ordenan de acuerdo con la perspectiva de políticas públicas, tal como se señaló en el primer capítulo y, por tanto, se dividen en tres dimensiones: en relación con la formulación, con la ejecución y, finalmente, con la evaluación y seguimiento de la Política Penitenciaria en nuestro país. En cada una de estas dimensiones se han agrupado un conjunto de lineamientos y recomendaciones a partir de una formulación general, seguida de su respectivo desarrollo.

2.1. Formulación de la Política Penitenciaria

A nivel de la formulación de la Política Penitenciaria en Colombia, es importante distinguir dos subniveles al momento de la definición de los problemas que serán objeto de intervención. En primer lugar, las acciones que se inscriben en el campo de la ejecución penitenciaria necesitan tener presente determinados puntos de partida relacionados con una conceptualización apropiada del problema penitenciario. En segundo lugar, que estos puntos de partida se encuentren en una relación armónica con los estándares normativos, de tal manera que el sistema jurídico contenga, actualice y garantice las posibilidades que


107

se requieren para adelantar las acciones efectivas, de cara a la intervención del problema previamente definido.

De acuerdo con lo anterior, para la formulación de la Política Penitenciaria en Colombia es preciso considerar los siguientes aspectos:

• El tratamiento penitenciario es una respuesta que el Estado debe configurar desde un punto de vista integral

El tratamiento penitenciario debe ser entendido desde un punto de vista integral, lo que hace necesario considerar que la resocialización, como principal función de la pena en el momento de la ejecución penitenciaria, no se satisface solo con la existencia de actividades de trabajo, estudio y enseñanza dentro de los programas institucionales, sino que éstas deben apuntar a crear herramientas para la socialización de los condenados y su efectivo regreso e incorporación a sus redes sociales y familiares con posterioridad a la ejecución de la pena. Así, tanto los beneficios administrativos como los enfoques diferenciales para el tratamiento en poblaciones indígenas deben considerarse como elementos integrados que deben contribuir con la resocialización en el sistema penitenciario colombiano.

En este sentido, los actuales programas transversales, que se articulan con los procesos de resocialización en los establecimientos penitenciarios, deben procurar no solo abrirse a los distintos miembros que conforman las redes de apoyo del condenado, como sus familias, sino que también deben generar estrategias para un mayor acceso a los mismos por parte de la población penitenciaria.

• La «resocialización en serio» es el principal sentido que puede tener un sistema de sanciones penales en un Estado social de Derecho

Si bien se reconoce que la pena de prisión en Colombia tiene diferentes funciones, como la retribución justa y protección al condenado, la función resocializadora debe ser el criterio principal que fundamente la privación de la libertad de los ciudadanos cuando se encuentren en la fase de ejecución de la pena. Esto, además, significa que el castigo no puede funcionar solamente como neutralización de amenazas o una estrategia de incapacitación y alejamiento de determinadas personas de la sociedad.

Con esto, y tal como ya lo ha mencionado la Organización de Naciones Unidas, la resocialización debe, por lo menos, comprenderse como una posibilidad para desarrollar

108

alternativas para el ejercicio efectivo de los derechos que las personas privadas de la libertad previamente no habían podido ejercer; asimismo, tomar en serio la resocialización implica reducir al mínimo los efectos negativos del encarcelamiento, de tal manera que la vida en prisión no se convierta en la preparación de una futura carrera delictiva.

• El carácter de soft - law de determinadas normas no debe ser impedimento para su aplicación efectiva

La mejor estrategia para enmarcar el tratamiento penitenciario en la protección y garantía de los derechos humanos debe ser el reconocimiento y la aplicación de los estándares que la comunidad internacional ha desarrollado alrededor del tema. En tal sentido, el amplio catálogo de estándares internacionales categorizado como de derecho blando debe ser incorporado en la formulación de la política y en las interpretaciones necesarias en el marco de la ejecución de la misma. Las Reglas Mínimas y demás herramientas jurídicas que se mencionaron anteriormente deben incorporarse como una base sobre la cual el Estado ejecuta el tratamiento penitenciario de cara a la preparación del retorno a sus redes sociales de los ciudadanos condenados.

• La perspectiva restaurativa es un elemento inseparable de un tratamiento penitenciario integral

En la medida en que la privación de la libertad no se considera un simple acto de venganza, resulta fundamental que el tratamiento penitenciario se oriente a la restauración del tejido social. Esto presenta, por lo menos, dos aristas: por una parte, implica la adopción de medidas para que el ciudadano condenado pueda restablecer los derechos de las víctimas o de la comunidad que se vio afectada con la comisión del delito; por otra parte, implica la adopción de todas las medidas orientadas a la recuperación de los lazos de solidaridad que las personas condenadas sostienen con sus familias y con la sociedad, y que se ven afectadas por el hecho mismo de la privación de la libertad.

• Un tratamiento penitenciario resocializador debe tener penas cortas y proporcionales

No puede negarse que si la orientación central de la ejecución de la pena es la resocialización, las penas largas son evidentemente contraproducentes, dado que los efectos desocializadores y de prisionización que surgen por el hecho mismo de la privación de la libertad afectan el proceso. En este sentido, la duración de las penas, además de considerar la gravedad de la conducta y la afectación a las víctimas, debe tener en cuenta


109

las condiciones materiales de la privación de la libertad, para garantizar que el tratamiento penitenciario pueda cumplir con su finalidad de resocialización.

• Ante la privación de la libertad de los ciudadanos debe haber suficientes alternativas al encarcelamiento

Articulado con lo anterior, para potenciar la función resocializadora de la pena, es necesario que no solo se reflexione sobre cómo estructurarse el proceso de tratamiento penitenciario, sino también debe reflexionarse sobre las alternativas a la prisión que permitan purgar sanciones y cumplir con un proceso restaurativo y de reintegración. Resulta menester, en consonancia con lo dispuesto por la Comisión Asesora de Política Criminal, proponer un proyecto de alternatividad penal y de alternatividad al derecho penal que permita enfrentar ciertos problemas sociales más allá de los márgenes del sistema penitenciario. 2.2. Ejecución de la Política Penitenciaria

• Una perspectiva resocializadora debe contar con los recursos suficientes para lograr su cometido

Las políticas, por lo general cuentan con recursos escasos para su desarrollo. La Política Penitenciaria no es una excepción a ello. Sin embargo, se han invertido millonarios recursos en infraestructura y seguridad de las instalaciones, dejando de lado la asignación de recursos necesarios para el desarrollo de la misión principal. Resulta importante, por lo tanto, que sin dejarse de lado la asignación de recursos para la garantía de unas condiciones dignas de privación de la libertad, así como unos mínimos de seguridad, la perspectiva resocializadora del tratamiento penitenciario cuente con el respaldo económico suficiente para adelantarse.

El descuido de la resocialización tiene un impacto significativo en el Sistema Penitenciario, en términos de prevención terciaria, dado que se aumentan las posibilidad para que las personas reincidan; además, en tanto se desconfigura la función de la prisión, el efecto en la vida de los condenados se hace por completo nocivo ya que ésta queda reducida a un encierro llano.

• Un elemento central en la ejecución de una perspectiva restaurativa es mantener los vínculos de los ciudadanos privados de la libertad

Para la ejecución de una Política Penitenciaria que integra una perspectiva restaurativa,

110

el mantenimiento de los vínculos sociales y familiares de la población privada de la libertad es un asunto clave. Este tipo de situaciones contribuyen a que el tratamiento resocializador tenga mayores niveles de efectividad, debido a que en su reintegración a la sociedad, el pos penado va a contar con redes de apoyo que no se han visto afectadas por la prisión.

Por tal razón, una perspectiva restaurativa debe permitir que la prisión esté abierta a las familias y a la sociedad, con lo cual es preciso una articulación más amplia entre el tratamiento penitenciario, los enfoques diferenciales y los beneficios no solo administrativos sino también judiciales. Esto debe implicar también que la prisión no puede ser una sanción que recaiga sobre los allegados al condenado. Las condiciones de vida de la privación de la libertad, como lo señalan las Reglas Mínimas, deben ser las más parecidas posibles a la vida normal y no al revés, es decir, extender los efectos de la vida en prisión a la vida en sociedad.

• El Estado debe comprender la pluralidad de quienes vincula al sistema penitenciario

Otro aspecto que plantea requerimientos especiales a la ejecución del tratamiento penitenciario es el relativo a las condiciones particulares de los ciudadanos enfrentados al proceso de resocialización. El Estado debe garantizar que condiciones previas de discriminación o marginación se constituyan en obstáculos para acceder de manera plena a este tratamiento resocializador. Sin embargo, esta situación no puede resultar una mera política de discriminación positiva, por lo que debe entenderse como punto de partida y de llegada, tanto de la Política Criminal en general, como de la Política Penitenciaria en específico.

Los enfoques diferenciales en el tratamiento penitenciario deben acoplarse, en este sentido, con la mayor cercanía posible a las circunstancias de las personas privadas de la libertad y su marco cultural. Como se señala, debe hablarse de enfoques diferenciales en plural, en la medida en que no es posible plantear la existencia de una generalidad y una excepción a la misma. En el marco del tratamiento penitenciario, los avances más significativos en términos diferenciales se presentan con respecto a la población indígena. Sin embargo, son ejercicios que aún no tienen la suficiente amplitud y sistematicidad para garantizar una completa autonomía para el ejercicio de las dinámicas culturales propias de respuesta a las conductas punibles. No obstante lo anterior, debe resaltarse la consagración de la Ley 1709 de 2014 de reconocer este enfoque diferencial en una pluralidad de dimensiones, tanto étnica, como de género, edad, sexo y hasta política.


111

Existe un diseño institucional, constitucional y legal que incorpora diferentes enfoques diferencial a favor de las comunidades indígenas todos ellos contenidos en normas internacionales y nacionales como el Convenio 169 de la OIT y la Constitución Política de 1991 que se refieren a la salud, la educación, el idioma, la protección cultural y arqueológica de la nación, la nacionalidad colombiana, la personería jurídica para partidos políticos, la representación política en senado y cámara de representantes, el ordenamiento territorial, la propiedad colectiva de la tierra, el gobierno propio, la protección de recursos naturales, el sistema general de participaciones, y por supuesto, la justicia. Esto debe replicarse para otras comunidades con requerimientos particulares.

• Al momento de la inversión en infraestructura, el tratamiento penitenciario integral debe ser un dato

La generación de infraestructura para atender las necesidades de cupos y mejores condiciones de habitabilidad en los establecimientos penitenciarios debe garantizar mínima y adicionalmente la existencia de espacios aptos y adecuados para el desarrollo de las actividades que componen el tratamiento penitenciario. En este sentido, deben fortalecerse los conceptos de establecimientos de resocialización y de cupos integrales, más que de establecimientos con la capacidad suficiente para contener el continuo flujo de población sindicada y condenada remitida por despachos judiciales. De esta forma, la privación de la libertad y su relación con el diseño espacial debe tener en cuenta el tratamiento penitenciario dirigido a la resocialización, y no solamente la capacidad de recibir y alojar ciudadanos con el derecho a la libertad restringido.

• El tratamiento penitenciario requiere de una efectiva progresividad

En Colombia, tal como lo define la ley y la regulación reglamentaria, el tratamiento penitenciario adopta un sistema progresivo. Sin embargo, como se pudo constatar en el capítulo precedente, existe una pluralidad de obstáculos para que éste se materialice en la ejecución de la pena de muchos condenados. Así las cosas, resulta sustancial destacar que la resocialización, como proceso que permite el retorno a la sociedad del penado, requiere de un sistema progresivo que sea capaz de prepararlo para la libertad. El Estado debe procurar eliminar los obstáculos que se advierten para el tránsito de una fase a otra por parte de quienes están condenados. El cambio de fase no puede ser entendido como un privilegio de quienes logran sortear las restricciones existentes en el Sistema, sino que debe ser una garantía de la progresividad del tratamiento.

112

• La magnitud actual del uso de la detención preventiva afecta la ejecución de la Política Penitenciaria.

La política penitenciaria está orientada a una fase concreta del proceso penal, esto es, la de la ejecución de la pena. En este sentido, es fundamental destacar que la excepcionalidad de la detención preventiva como garantía personal del proceso debe tomarse en serio. Si bien la política penitenciaria debe garantizar la satisfacción de los derechos de la población privada de la libertad que se encuentra en detención preventiva, aun cuando ésta no sea su población objetivo por regla general, resulta fundamental plantear que debe contemplarse una política carcelaria específica, articulada con la arquitectura institucional propuesta por el Código Penitenciario y Carcelario.

En este aparte resulta importante destacar lo planteado por la Comisión Asesora de Política Criminal respecto a la necesidad de contar en la ejecución penitenciaria con un principio orientador y humanista que busque la maximización de la resocialización dentro del tratamiento penitenciario (2012:21). Esto debe partir de rescatar el carácter excepcional de la detención preventiva y la necesaria diferenciación entre la Política Penitenciaria y la Política Carcelaria; la primera dirigida a la ejecución de la pena (criminalización terciaria) y la segunda orientada a asegurar la administración de justicia en el marco del proceso penal (criminalización secundaria).

2.3. Evaluación y seguimiento de la Política Penitenciaria

La Política Penitenciaria en Colombia, tal como se ha venido señalando a lo largo de este documento, debe estar articulada con la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un adecuado desarrollo de la política criminal en Colombia. A partir de las modificaciones propuestas con la Ley 1709 de 2014, así como las distintas propuestas planteadas por la Comisión Asesora de Política Criminal, a continuación se desarrollan los fundamentos y sus elementos configuradores.

• Política Criminal integral

Como marco general, la Política Criminal integral necesita, en las distintas fases del Sistema Penal, de una coherencia y racionalidad en todas las actuaciones que hacen parte del mismo. De esta manera, la Política Penitenciaria como sub - fase del Sistema Penal debe estar en consonancia con lo establecido en el marco de la Política Criminal. Asimismo, es


113

fundamental que en el marco de la Política Criminal, las actuaciones del Sistema Penitenciario estén en armonía con el último eslabón del Sistema Penal: la fase de post-pena. Ni la Política Criminal debe dejar en segundo plano la ejecución de la pena, ni la Política Penitenciaria puede renunciar a los compromisos que surgen una vez la persona recupera su libertad, ya sea durante el cumplimiento de la sanción o con posterioridad a la misma.

• Infraestructura

Como se enunció anteriormente, la Política Penitenciaria debe garantizar la existencia de cupos integrales para el desarrollo de su misión. Dichos cupos deben ser un criterio esencial para la verificación de que existen condiciones dignas para garantizar la resocialización. Dicha verificación se debe realizar, en primer lugar, en el momento de la criminalización primaria, cuando se propongan reformas a las normas sustanciales y de procedimiento, en un sentido equivalente al impacto fiscal. En segundo lugar, y en consonancia con lo dispuesto por la Comisión Asesora de Política Criminal, en la criminalización secundaria los jueces deben contar con herramientas para verificar que la privación preventiva y la ejecución de la condena se pueden realizar en contextos adecuados, o que les permita estudiar alternativas a la privación de la libertad en establecimientos penitenciarios y carcelarios que cumplan de la mejor manera con los fines queridos de la restricción a la libertad intramural.

• Capacidad institucional

En primer lugar, es necesario un trabajo mancomunado entre las Oficinas Asesoras Jurídicas, las áreas de atención y tratamiento y los consejos de evaluación y tratamiento de los establecimientos, que permita un adecuado seguimiento y envío de los certificados de redención de pena para que sean registrados y avalados dentro de un término prudente por los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad con el propósito de que los trámites de cambio de fase de seguridad no se frustren por la ausencia del aval judicial respecto la redención.

El personal para llevar a cabo las actividades de resocialización y las actividades ocupacionales de redención de pena aun no alcanza el mínimo requerido. Los instructores y profesores no son los suficientes para atender a toda la población reclusa y la solución más común para esta situación es ubicar a los funcionarios de custodia y vigilancia del INPEC y a algunos internos en estas actividades de instrucción y enseñanza. Si bien es cierto los internos podrían participar de este manera en las actividades, esta situación debería funcionar como un apoyo y no convertirse en la regla. Es necesaria la inversión de recurso

114

humano para estas actividades y los establecimientos deben tener el personal de más alta calificación e idoneidad para dirigir las actividades y programas de resocialización en los establecimientos penitenciarios.

De igual manera, se recomienda un constante seguimiento al cumplimiento de la pena de los internos para garantizar que el cambio de fase se realice una vez éstos hayan cumplido el requisito objetivo, sin tener que acudir a tutelas. Por último, se recomienda al personal de custodia y vigilancia tener en cuenta el mandato de la Corte Constitucional, en se sentencia C-371 de 2002 en el sentido de no utilizar criterios morales o personales (como por ejemplo, las convicciones o la apariencia física de los internos) para calificar sus comportamientos como faltas y atenerse a criterios estrictamente jurídicos para ello.

• Comisión de seguimiento y Consejo Superior de Política Criminal y demás sedes de articulación y coordinación de las políticas del Estado colombiano en materia penitenciaria

Este aspecto contiene como líneas de acción la articulación institucional, el seguimiento y el continuo análisis de la Política Penitenciaria, como capítulo de ejecución de la pena en el marco de la Política Criminal. En este sentido, y en primer lugar, es necesario que a través del Consejo Superior de Política Criminal se fortalezcan las acciones conjuntas con el fin de adoptar medidas que, desde una perspectiva coordinada con la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Superior de la Judicatura, permitan solucionar los problemas de la práctica del Sistema Penal y Penitenciario, en especial la ausencia de defensa técnica, la insuficiencia de jueces de ejecución de penas, las extensas detenciones preventivas y las dificultades en la aplicación de los enfoques diferenciales.

Además de lo anterior, es importante integrar a la evaluación de la Política Penitenciaria las recomendaciones que realice la Comisión de Seguimiento a las condiciones de reclusión del Sistema Penitenciario y Carcelario, de reciente creación por la ley 1709 de 2014, la cual tiene como función legal velar por la vigencia de los derechos humanos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios. Una revisión constante por parte comisionados expertos y representantes de la ciudadanía a la dinámica de la privación de la libertad en Colombia se debe articular con otros esfuerzos institucionales para hacer la prisión un lugar adecuado para el desarrollo de un tratamiento penitenciario integral.

• Revisión normativa

Estrechamente vinculada con la articulación indicada anteriormente, es imprescindible


115

que evaluar frecuentemente los marcos jurídicos de regulación de la ejecución penal en Colombia. Para ello, la Comisión de Seguimiento de las condiciones de reclusión del Sistema Penitenciario y Carcelario, como órgano asesor del Consejo Superior de Política Criminal, le ha sido asignada una función en ese sentido, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 170 del Código Penitenciario y Carcelario.

En esta oportunidad, se pudo constatar beneficios como la libertad preparatoria y la franquicia preparatoria resultan en muchas ocasiones inaccesibles para los internos, debido a que, para ser otorgados estos beneficios, se exige que cuenten con un contrato de trabajo en una empresa legalmente constituida y que tenga la posibilidad de afiliarlos a Seguridad Social. Si bien es comprensible la intención del INPEC por dar cumplimiento a la legislación laboral y garantizar que efectivamente los internos salgan a realizar algún trabajo cuando gocen de estos beneficios, lo cierto es que el bajo acceso a éstos demuestra su dificultad en un contexto en el que hasta para los ciudadanos que no están vinculados con el sistema penitenciario les puede ser difícil acceder a un empleo formal.

Por otro lado, de acuerdo con la Directiva 0010 del 31 agosto de 2012 del INPEC, las directivas de los establecimientos pueden conceder los beneficios de trabajo extramuros y trabajo comunitario, previa la realización de un convenio interadministrativo con la Alcaldía del Municipio para la realización de actividades de mantenimiento del espacio público. Sin embargo, en el desarrollo de la incampo no fue posible constatar que tales beneficios se concedieran con la excepción de internos que realizaban actividades agrícolas o de conservación del espacio en los alrededores de algunos establecimientos acompañados del personal de custodia y vigilancia. No obstante lo anterior, valdría la pena impulsar iniciativas de convenios interadministrativos con los municipios y otras entidades territoriales que permitieran emplear a los internos y les dieran la oportunidad de realizar alguna labor retornando progresivamente a la libertad, acompañados de personal de custodia o vigilancia o de la Policía Nacional.

También es importante resaltar un hecho que llama la atención al momento de considerar la inserción de los beneficios administrativos en un tratamiento progresivo orientado a la resocialización. De acuerdo con las normas vigentes, la fracción de cumplimiento de la pena exigida para acceder a los beneficios distintos del de hasta 72 horas (4/5 partes de la pena) no puede ser superior a la fracción de cumplimiento exigida para la concesión del subrogado de libertad condicional (2/3 partes de la pena). En relación con esto, es recomendable revisar este tipo de exigencias para acceder a los beneficios administrativos y adicionar a ello una revisión de las razones para impedir de plano la concesión de

116

mismos para determinadas modalidades delictivas, en especial si se tiene en cuenta que la legislación colombiana ha hecho una clara distinción entre los beneficios de tipo administrativo y los de tipo judicial, o subrogados penales.

• Estrategias contra la presión mediática y de sensibilización

Por último, y no por ello menos importante, en materia de resocialización, beneficios administrativos y enfoques diferenciales, se hace cada vez más necesario desarrollar estrategias que ofrezcan alternativas frente a la influencia de algunos circuitos comunicacionales a través de los cuales circula y se refuerza la idea de que la privación de la libertad debe funcionar como una venganza que expulsa de la sociedad a quienes han sido condenados por el Sistema penal. Los discursos que desembocan en fórmulas altamente retributivas tienen un impacto negativo en la formulación y ejecución de un tratamiento penitenciario que haga de la resocialización la función principal de la privación de la libertad en Colombia; por el contrario, la presión que genera reduce los márgenes de acción y de decisión de los actores involucrados y, además, dificulta la reconciliación y la restauración de los vínculos que siguen teniendo los infractores con la sociedad.

En tal sentido, es preciso que también la Política Penitenciaria y Carcelaria tenga claro las presiones que sobre ella puede generar determinadas lógicas, propias del populismo punitivo, que demandan un uso privilegiado de la prisión y, además, hacen de ella un lugar completamente ajeno y alejado de toda dinámica social. Es recomendable, por ello, adelantar, de la mano de un seguimiento efectivo y confiable, estrategias que sensibilicen a la ciudadanía en general sobre la orientación, no solo retributiva sino también resocializadora y restauradora, del castigo penal, a fin de que puedan reducirse las brechas que la estigmatización de la prisión genera en la sociedad.


117

Bibliográficas:

1. APONTE, Alejandro (2006). Captura y Medida de Aseguramiento: el régimen de libertad en la nueva estructura procesal penal de Colombia, Bogotá: Consejo Superior de la Judicatura.

2. ARIZA, Libardo y ZAMBRANO, Rolando (2012). Cárcel Kapuría: las rutas del encarcelamiento de indígenas en Colombia (versión electrónica). Revista jurídica de la Universidad de Palermo, año 13, número 1, pp. 161-186. Disponible en: http://www.palermo.edu/derecho/revista_juridica/pub-13/13JURIDICA_06ARIZA.pdf

3. ARIZA, Libardo (2011). “Reformando el infierno: los tribunales y la transformación del campo penitenciario en América Latina”. En: ARIZA, Libardo e ITURRALDE, Manuel. Los muros de la Infamia, prisiones en Colombia y en América Latina (pp. 18-109). Bogotá: Universidad de los Andes.

4.BRICEÑO-DONN, Marcela (2006). Mujeres y prisión en Colombia: Análisis desde una perspectiva de derechos humanos y de género. Bogotá: Procuraduría Delegada en lo Preventivo para Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios.

5. CARRANZA, Elías (2012). Situación penitenciaria en América Latina y el Caribe, ¿qué hacer? Anuario de derechos humanos, número 8, pp. 31-66.

6. COYLE, Andrew (2012). Prisiones y prisioneros. Una revisión desde los estándares internacionales de derechos humanos. Anuario de derechos humanos, número 8, pp. 17-29.

Referencias

118

7. COYLE, Andrew (2002). La administración penitenciaria en el contexto de los derechos humanos. Manual para el personal penitenciario. Londres: Centro Internacional de Estudios Penitenciarios.

8. FERNÁNDEZ Bermejo, Daniel (2013). Individualización científica y tratamiento en prisión. Madrid: Ministerio del Interior – Secretaría General Técnica.

9. FISCHER, Frank (2003). Reframing Public Policy. New York: Oxford University Press.

10. GARLAND, David (2001). The culture of control. Crime and social order in contemporary society. Chicago: The University of Chicago Press.

11. GUILLAMONDEGUI, Luis (2010). Resocialización y semilibertad. Buenos Aires: Editorial B de F.

12. _____ (2005). Régimen de semilibertad. Presupuestos de procedencia y pautas para su operatividad. Cuadernos de Derecho Penal, Revista del Instituto de Derecho Penal y Procesal Penal del Colegio de Abogados y Procuradores de Neuquén, año 2, número, pp. 179-20.

13. ITURRALDE, Manuel (2011). “Prisiones y castigo en Colombia: La construcción de un orden social excluyente”. En: Los muros de la Infamia, prisiones en Colombia y en América Latina (pp. 110-194). Bogotá: Universidad de los Andes.

14. KNOEPFEL, Peter, LARRUE, Corinne, VARONE, Frédéric y HINOJOSA, Miriam (2007). Hacia un modelo de análisis de análisis de políticas públicas operativo. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones. Revista Ciencia Política, número 3, pp. 6-38.

15. MARTINSON, Robert. (1974). What works? Questions and answers about prison reform (versión electrónica). The Public Interest. número 35, pp. 22–54. Disponible en: http://www.nationalaffairs.com/doclib/20080527_197493592whatworksquestionsandanswersrobertmartinson.pdf

16. MATTHEWS, Roger (2011). Una propuesta realista de reforma para las prisiones de Latinoamérica (versión electrónica). Política Criminal. Revista electrónica semestral de políticas públicas en materias penales, volumen 6, número 12, pp. 296-338. Disponible en: http://www.politicacriminal.cl/Vol_09/n_17/Vol9N17A6.pdf


119

17. LONDOÑO, César (2009). Medidas de aseguramiento. Análisis Constitucional. Bogotá: Ediciones Nueva Jurídica.

18. LOZANO, Alejandro (2007). “El juego de las políticas públicas. Aspectos sobre diseño e implementación”. En: VARIOS. Fundamentos de políticas públicas (pp. 101-122). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

19. POSADA Segura, Juan David (2013). “Capítulo 4. Tratamiento penitenciario: dificultades y posibilidades”. En: GALLEGO, Elkin y POSADA, Juan David. Delito y tratamiento penitenciario en el contexto de los derechos humanos (pp. 69-81). Medellín: Ediciones UNAULA – Instituto Colombiano de Derechos Humanos.

20. _____ (2008). El Sistema Penitenciario: Estudio sobre la privación de la libertad y los derechos fundamentales. Bogotá: Librería Jurídica COMLIBROS.

21. ROTH, André-Noël (2009a). Políticas Públicas, formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Ediciones Aurora.

22. _____ (2009b). “Las políticas públicas como campo de estudio”. En: ROTH, André-Noël. Análisis y evaluación de políticas públicas: debates y experiencias en Colombia (pp. XIII-XX). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales.

23. VARGAS, Alejo (2007). “Políticas públicas, gobernanza y globalización”. En: VARIOS. Fundamentos de políticas públicas. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. (pp. 7-34)

Normativas

1. Colombia. Constitución Política de Colombia de 1991.2. _____. Ley 65 de 1993 3. _____. Ley 270 de 1996 4. _____. Ley 415 de 19975. _____. Ley 504 de 1999 6. _____. Ley 599 de 20007. _____. Ley 906 de 20048. _____. Ley 975 de 2005

120

9. _____. Ley 1098 de 200610. _____. Ley 1121 de 200611. _____. Ley 1285 de 2009 12. _____. Ley 1709 de 2014 13. _____. Decreto 2897 de 201114. _____. Acuerdo 0011 de 199515. _____. Resolución 7302 de 2005 16. _____. Resolución 06305 de 200917. _____. Resolución 03190 de 2013

18. NACIONES Unidas, Consejo Económico y Social (1999). Declaración de Arusha sobre buenas prácticas penitenciarias. Adoptada por la Resolución 1999/27 del Consejo Económico y Social, de 27 de febrero de 1999.

19. NACIONES Unidas, Asamblea General (1990). Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos. Adoptados y proclamados por la Asamblea General en su resolución 45/111, de 14 de diciembre de 1990.

20. NACIONES Unidas, Asamblea General (1988). Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión. Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988.

21. NACIONES Unidas, Consejo Económico y Social (1977). Reglas Mínimas para el tratamiento de los Reclusos. Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977.

22. ORGANIZACIÓN Internacional del Trabajo (1989). Convenio 169, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes.

Jurisprudenciales

1. Colombia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia proferida dentro del proceso 11001-03-24-000-2001-0029-01(6770).


121

Disponible en: http://www.consejodeestado.gov.co/nuevaconde.asp 2. ______. Sentencia de segunda instancia proferida dentro de la Acción de Cumplimiento No. 25000-23-26-000-2001-0485-01.3. Colombia. Corte Constitucional, Sentencia T-601 de 1992 .M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/t-601-92.htm 4. _____. Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Rodríguez Caballero. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/c-024-94.htm 5. _____. Sentencia C-549 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/C-549-94.htm 6. _____. Sentencia C-394 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-394-95.htm 7. _____. Sentencia C-327 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-327-97.htm 8. _____. Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/t-153-98.htm 9. _____. Sentencia C-592 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-592-98.htm 10. _____. Sentencia C-392 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-392-00.htm 11. _____. Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/c-774-01.htm 12. _____. Sentencia C-312 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/c-312-02.htm 13. _____. Sentencia C-371 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-371-02.htm 14. _____. Sentencia C-708 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-708-02.htm 15. _____. Sentencia C-806 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-806-02.htm 16. _____. Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-1092-03.htm 17. _____. Sentencia T-1190 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/t-1190-03.htm 18. _____. Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/t-025-04.htm 19. _____. Sentencia C-194 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Disponible

122

en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-194-05.htm 20. _____. Sentencia C-730 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-730-05.htm 21. _____. Sentencia C-783 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-783-05.htm 22. _____. Sentencia C-799 de 2005. M.P. Jaime Araujo Rentería. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-799-05.htm 23. _____. Sentencia C-823 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-823-05.htm 24. _____. Sentencia T-972 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/t-972-05.htm 25. _____. Sentencia C-1001 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Disponible em: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-1001-05.htm 26. _____. Sentencia T-1093 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/T-1093-05.htm 27. _____. Sentencia T-1326 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/t-1326-05.htm 28. _____. Sentencia C-176 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/c-176-07.htm 29. _____. Sentencia C-397 de 2007. M.P. Fabio Morón Díaz. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-397-07.htm 30. _____. Sentencia C-185 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-185-08.htm 31. _____. Sentencia C-425 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/c-425-08.htm 32. _____. Sentencia C-426 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/c-426-08.htm 33. _____. Sentencia T-515 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-515-08.htm 34. _____. Sentencia C-713 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-713-08.htm 35. _____. Sentencia C-1198 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/c-1198-08.htm 36. _____. Sentencia T-190 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/T-190-10.htm 37. _____. Sentencia T-429 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/t-429-10.htm


123

38. _____. Sentencia C-185 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-185-11.htm 39. _____. Sentencia T-213 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/T-213-11.htm 40. _____. Sentencia T-286 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/t-286-11.htm 41. _____. Sentencia C-645 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-645-12.htm 42. _____. Sentencia T-865 de 2012. M.P. Alexei Julio Estrada. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/t-865-12.htm 43. Colombia. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia de agosto 17 de 1999. Radicado 10.567. MP. Jorge Enrique Córdoba Poveda. Disponible en: http://190.24.134.69/busquedadoc/ 44. _____, Sala de Casación Penal. Sentencia de noviembre 21 de 2002. Radicado 12.274. M.P: Carlos Augusto Gálvez Argote. Disponible en: http://190.24.134.69/busquedadoc/ 45. _____, Sala de decisión de tutelas. Sentencia de enero 17 de 2012. Radicado 58034. M.P. Augusto J. Ibáñez Guzmán. Disponible en: http://190.24.134.69/busquedadoc/

Documentos institucionales

1. COMISIÓN Asesora de Política Criminal (2012). Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Ministerio de Justicia y del Derecho.

2. INPEC, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, (2014). Informe estadístico agosto 2014. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/INPEC_CONTENIDO/NOTICIAS%20Y%20NORMATIVIDAD/ESTADISTICAS/INFORMES_ESTADISTICOS/INFORME%20AGOSTO%202014.pdf

3. _____. (2014-a). Series históricas de población de internos, 1991-2014. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/Estad%EDsticas/Estadisticas/Estad%EDsticas

4. _____. (2014-b). Presentación ante el Consejo Superior de Política Criminal, julio

124

15 de 2014. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/Estad%EDsticas/Estadisticas/Presentaciones%20-%20foros%20encuentros%20INPEC/5.%20PRESENTACION%2014072014%201%20POL%CDTICA%20CRIMINAL%20JULIO%2015.pdf

5. _____. (2014-c). Boletín estadístico de septiembre de 2014. Disponible en: http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/Estad%EDsticas/Estadisticas/Estad%EDsticas

6. MINISTERIO del Interior (2012). Guía Metodológica para la elaboración de Documentos de Política Pública. Bogotá: Ministerio del Interior.

7. Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES 3086 de 2000.

8. _____. Documento CONPES 3277 de 2004.



11. UNODC ROPAN, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Oficina Regional para Centroamérica y Caribe en Panamá (2013-a). El uso de brazaletes de monitoreo electrónico como alternativa al encarcelamiento en Panamá. Opinión Técnica Consultiva No. 002/2013, dirigida al Ministerio Público y al Ministerio de Gobierno de Panamá. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/ropan/TechnicalConsultativeOpinions2013/Opinion_2/Opinion_Consultiva_002-2013_ESPANOL.pdf

12. _____. (2013-b) Reforma penitenciaria y medidas alternativas al encarcelamiento en el contexto Latinoamericano. Opinión Técnica Consultiva ex officio No. 006/2013, dirigida a los Estados de la región de América Latina. Disponible en: http://www.unodc.org/documents/ropan/TechnicalConsultativeOpinions2013/Opinion_6/OTC_006.pdf

13. UNODC, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2010). Congresos de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y justicia penal 1955-2010, 55 años de logros. Disponible en: http://www.unis.unvienna.org/pdf/2010-Crime_Congress/Spanish_Poster_Book.pdf


125

14. _____. (2007). Recopilación de reglas y normas de las Naciones Unidas en la esfera dela prevención del delito y la justicia penal. Naciones Unidas: Nueva York. Disponible en: http://www.unodc.org/pdf/criminal_justice/Compendium_UN_Standards_and_Norms_CP_and_CJ_Spanish.pdf

Investigación realizada por

Diagramación y edición

Impresión financiada por

La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea.El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y del Ministerio de Justicia y del Derecho;

y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea

lineamientos para el fortalecimiento de la política penitenciaria en

Documents