Manual de metode folosite n planificarea politicilor publice i evaluarea impactuluiBucureti 2006 Autorii acestui manual sunt specialiti n administraia public din Republica Letonia, care au participat la Proiectul Phare Twinning al Uniunii Europene pentru Consolidarea capacit ii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile publice i procesul decizional (RO2003/IB/OT-10): Sandra Briggs Baiba Petersone Karlis Smits

Publicarea acestui manual a fost finan at de Uniunea European prin Proiectul Phare Twinning RO2003/IB/OT-10. Secretariatul General al Guvernului Romniei

CuprinsPrefa I. Prezentare general a procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului 1. Descrierea general a procesului de planificare a politicilor publice 2. Principii de baz ale procesului de evaluare a impactului politicilor publice 3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului 4. Practica internaional n domeniul evalu rii impactului politicilor publice II. Metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice 1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz a politicilor publice 2. Metode calitative de analiz a problemelor de politici publice Interviul Brainstorming Focus grupuri Studiul de caz Analiza SWOT Metoda arborelui problemei Diagrama os de pete 3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete ale aciunilor Dou abord ri diferite n formularea obiectivelor M surarea rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete ale aciunilor 4. Colectarea i analiza datelor Clasificarea datelor Date primare i secundare

Date cantitative i calitative Rolul statisticii n analiza datelor M surarea tendinei centrale M surarea dispersiei Corelarea Regresia 5. Identificarea alternativelor Principii generale de identificare a alternativelor 13 20 21 23 27 27 30 30 32 33 34 35 40 42 44 44 49 51 51 52 53 54 55 56 56 56 57 58 Tipuri de instrumente de politici publice Metode de identificare a alternativelor Brainstorming pentru definirea alternativelor Metodele folosite de experi Analogia Benchmarking Investigaia rapid 6. Selectarea alternativelor n vederea evalu rii Procesul de gndire n selectarea alternativelor Criteriile de selecie a alternativelor

7. Modelarea alternativelor. Metode de prognoz . Modelarea Metoda scenariului Descrierea general a metodelor factografice Descrierea general a metodelor folosite de experi 8. Metode calitative de evaluare a alternativelor Analiza SWOT Analiza multicriterial Sistematizarea lexicografic Alternative nedominante Metoda matriceal Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor Prezentarea evalu rii alternativelor 9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor Identificarea costurilor Costuri financiare Costuri economice Identificarea beneficiilor Clasificarea beneficiilor M surarea beneficiilor Metode de calculare a valorii beneficiilor Metoda de stabilire a disponibilit ii de a pl ti Metoda hedonist Analiza cost beneficiu Principiile eficienei economice Aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu Analiza cost-eficacitate Evaluarea riscurilor i incertitudinilor Risc, probabilitate i incertitudine Analiza de risc Analiza senzitivit ii Analiza pe baz de scenarii 60 62 63 64 64 65 65 66 67 67 69 70 72 72

76 77 78 78 79 80 80 81 82 82 82 83 92 97 97 98 99 99 100 101 101 102 102 110 113 114 117 117 III. Implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice 1. Planificarea implement rii politicilor publice Metoda Gantt Analiza drumului critic Metoda tabelului cu scoruri ponderate 2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice IV. Anexe Anexa 1. Caz: O procedur de nmatriculare durabil , mai simpl , mai sigur , mai performant Anexa 2. Caz: Propunerea de politic public Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor Profesioniti Anexa 3. Caz: Consumul de alcool i externalit ile Anexa 4. Caz: Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul c tii de protecie pentru motocicliti n Italia

Anexa 5. Caz: Analiza de senzitivitate ulterioar analizei cost-beneficiu Anexa 6. Caz: Evaluarea alternativelor pentru politica public Salariul i factorii care l influeneaz Anexa 7. Caz: Impactul creterii impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5% la 3% V. Bibliografie Index 119 119 121 122 123 131 139 139 147 157 159 163 166 172 188 192

PrefaCultura evalu rii n cadrul instituiilor guvernamentale a nceput s se manifeste la nivelul guvernelor din Europa odat cu sporirea interesului pentru mbun t irea calit ii reglement rii n contextul larg creat de necesitatea respect rii standardelor obligatorii din punct de vedere al bunei guvern ri. Evaluarea impactului politicilor publice este n prezent reglementat prin regulile de procedur ale guvernelor din majoritatea rilor Uniunii Europene. i rile din Europa Central i de Est, n special cele care au devenit recent membre ale Uniunii Europene, au adoptat aceeai atitudine cu privire la evaluarea politicilor guvernamentale i au iniiat reguli, proceduri sau sisteme de evaluare al c ror scop este acela de a soluiona problema mbun t irii calit ii reglement rilor emise de propriile guverne. Dat fiind c nu exist prevederi n aquis-ul comunitar cu privire la standardele de calitate n materie de reglement ri, iniiativele diferitelor guverne au de obicei la baz structura specific a guvernelor i cultura proprie n materie de administraie public . Cu toate acestea, tr s tura comun a guvernelor din Europa este voina politic de a mbun t i fundamentarea politicilor publice prin proceduri bine stabilite care vizeaz , printre altele, asigurarea cadrului necesar desf ur rii unor activit i de dezvoltare a capacit ii de a prognoza consecinele m surilor iniiate. n acest context, n ultimii ani, Guvernul Romniei, prin intermediul Secretariatului General al Guvernului, a iniiat mai multe m suri n scopul de a reforma sistemul de

formulare a politicilor publice la nivelul centrului guvernului. Aceste m suri vizau sporirea capacit ii instituiilor guvernamentale de a elabora i fundamenta iniiative de politici publice. Scopul acestui demers a fost n principal acela de a modifica modul n care sunt evaluate iniiativele guvernamentale, prin introducerea unui format standard de document de politic public numit Propunere de Politic Public care s poat fi folosit ca instrument n procesul decizional la nivelul instituiilor guvernamentale. Aceast iniiativ , aprobat prin Hot rrea de Guvern nr. 775/2005, a fost nsoit de aceea a nfiin rii Unit ilor de Politici Publice la nivelul tuturor ministerelor. Rolul acestor unit i este n principal acela de a menine un anumit nivel de calitate a iniiativelor de politici publice conform standardelor stabilite prin aceast Hot rre. Acest nivel de calitate vizeaz modul n care este fundamentat politica i mai ales importana acordat evalu rii impactului posibil al alternativelor identificate pentru o politic public . La nceput, aceast iniiativ a fost considerat a fi o m sur birocratic a centrului guvernului care va ngreuna activitatea instituiilor administraiei publice centrale prin creterea timpului alocat preg tirii noilor iniiative de politici publice. De fapt, sursele nevoii de evaluare a impactului politicilor publice sunt diferite, toate ns avnd leg tur cu eficiena guvernului. Treptat, evaluarea impactului a nceput s fie considerat un instrument util de politici publice aflat la dispoziia administraiei publice, care, dac este efectuat corect, reduce perioada implement rii, sporete gradul de predictibilitate i eficien al guvern rii i permite participarea societ ii civile la procesul decizional. La fel ca i n cazul altor iniiative ale guvernului n acest domeniu, Secretariatul General al Guvernului a elaborat prin intermediul Unit ii de Politici Publice un manual de completare a Propunerilor de Politici Publice adresat instituiilor guvernamentale. Scopul acestui manual era acela de a oferi scurte descrieri i o imagine de ansamblu asupra metodelor ce pot fi folosite pentru a completa Propunerea de Politic Public ca document oficial de politic public folosit n procesul decizional la nivelul ministerelor i al instituiilor guvernamentale. Limitele acestui manual constau n volumul de informaii i nivelul de detaliu asupra analizei politicii publice realizat nainte, n timpul i dup implementare. n urma discuiilor i consult rilor ulterioare cu ministerele dar i cu ali factori implicai, Secretariatul General al Guvernului a luat decizia de a prezenta mai n detaliu tehnicile i metodele folosite n ntregul proces de formulare a politicilor publice. Aceast decizie reprezint n acelai timp o consecin a recentei aprob ri a Strategiei pentru mbun t irea sistemului de elaborare a politicilor publice la nivelul administraiei centrale adoptat prin Hot rrea de Guvern nr. 870 din 24.07.2006. n afara acestei situaii care sugereaz c la nivelul instituiilor guvernamentale exist un interes sporit pentru activit ile de evaluare, o serie de rapoarte realizate de organizaii internaionale au formulat concluzii cu privire la nevoia de a introduce o abordare de tip evaluativ n cadrul activit ilor curente ale instituiei guvernamentale. n raportul de monitorizare a progreselor nregistrate de Romnia spre aderarea la Uniunea European , publicat pe 25 mai anul acesta, necesitatea unei mai bune fundament ri a fost menionat n forma urm toare: n ceea ce privete elaborarea politicilor, legislaia este nc trimis Parlamentului f r o evaluare a tuturor implicaiilor sau a capacit ii administrative necesare pentru a o pune n aplicare. ()n general, evaluarea impactului nu este solid . Acelai interes pentru cultura evalu rii la nivelul administraiei din

Romnia este ar tat de rapoartele elaborate de SIGMA pentru Comisia European .

Coninutul i scopul manualuluiScopul acestui manual este acela de a-i ajuta pe specialitii i pe funcionarii publici implicai n procesul de formulare a politicilor n cadrul ministerelor i al altor instituii guvernamentale, prin descrierea unor tehnici i metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice. Manualul poate fi folosit i de c tre organizaiile non-guvernamentale implicate n procesul de elaborare i consultare a iniiativelor de politici publice, precum i de c tre studeni ai instituiilor de nv mnt superior ce urmeaz cursuri n domeniul analizei politicilor publice. Metodele i tehnicile prezentate n acest manual sunt utile la elaborarea documentelor de politici publice conform reglement rilor n vigoare privitoare la procedurile la nivel guvernamental (reguli de procedur ). Manualul i propune s ating urm toarele scopuri: - mbun t irea capacit ii de planificare i evaluare a politicilor n cadrul departamentelor instituiilor guvernamentale; - Sprijinirea funcionarilor publici i a specialitilor responsabili cu elaborarea

10documentelor de politici (Strategii, Propuneri de Politici Publice sau Planuri) oferind informaii cu privire la coninutul metodelor i tehnicilor des folosite n procesul de formulare de politici publice; - Sprijin oferit n domeniul evalu rii impactului proiectelor de acte normative care reprezint o cerin a noilor reglement ri cu privire la fundamentarea proiectelor de acte normative; - mbun t irea calit ii deciziilor n materie de politici publice prin mbun t irea instrumentelor folosite la fundamentarea politicilor care fac obiectul unei decizii.

StructuraManualul este mp rit n trei capitole. Primul capitol reprezint partea introductiv a manualului i prezint concepte, principii i diferite tipuri de evaluare a impactului. Cel de-al doilea capitol, care reprezint i partea cea mai consistent a acestui manual, conine descrieri i exemple care ilustreaz cele mai importante metode i tehnici care se folosesc de obicei pentru evaluarea iniiativelor de politici publice la nivelul instituiilor guvernamentale. Descrierea metodelor i tehnicilor incluse n manual are menirea de a folosi n principal la fundamentarea politicilor i mai puin la evaluarea proiectelor1, care reprezint un domeniu foarte exact din punct de vedere al impactului i al rezultatelor. n cazul proiectelor, impactul este mai uor de evaluat, dat fiind c obiectivele vizate sunt foarte specifice. Metodele folosite n analiza politicilor publice sunt prezentate n ordinea etapelor principale ale ciclului politicii publice. Coninutul este alc tuit de aa manier nct s corespund prevederilor Strategiei pentru mbun t irea sistemului de elaborare de a politicilor publice la nivelul administraiei centrale precum i reglement rilor cu privire la evaluarea iniiativelor de politici, la evaluarea impactului proiectelor de acte normative precum i altor reglement ri emise de guvern. Cel de-al treilea capitol este dedicat monitoriz rii i evalu rii politicilor publice. Anexele acestui manual conin cazuri concrete care ilustreaz aplicarea practic a

diferitelor metode de analiz a politicilor publice. De asemenea, sunt anexate manualului un index al termenilor utilizai, precum i o scurt bibliografie a publicaiilor referitoare la principalele metodele de analiz a politicilor publice. Acest manual a fost realizat de echipa format din specialiti ai Unit ii de Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului i ai Cancelariei de Stat a Republicii Letonia n cadrul Proiectului Phare Twinning nr. RO2003-IB-OT-10 pentru Consolidarea capacit ii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile publice i procesul decizional.1 Evaluarea

programelor UE trebuie s respecte anumite proceduri specifice.

11

MulumiriResponsabilitatea pentru coninutul acestei publicaii i pentru eventualele greeli aparine autorilor. Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reflect poziia oficial a Secretariatului General al Guvernului i nici a instituiilor administraiei publice din Romnia. Suntem contieni de imposibilitatea de a acoperi toate aspectele necesare legate de planificarea politicilor publice i evaluarea impactului ntr-o singur lucrare preg tit ntr-o perioad scurt de timp. Cu toate acestea, sper m c acest manual va contribui la dezvoltarea cunotinelor si abilit ilor specialitilor din administraia public care se ocup de politicile publice i i va ncuraja s caute i alte informaii, metodologii i abord ri legate de acest domeniu. Am fost ajutai la preg tirea acestui manual de c tre colegii din Unitatea de Politici Publice din cadrul Secretariatul General al Guvernului Romniei, dar i de colegi din ministerele de linie care au participat la seminariile preg titoare cu privire la evaluarea impactului i care au contribuit cu materiale i expertiz la dezvoltarea unei culturi a politicilor publice n cadrul administraiei romneti. Adres m mulumiri speciale urm torilor colegi care au susinut n cadrul seminariilor noastre prezent ri cu privire la cazuri concrete de politici publice elaborate n ministerele din Romnia: domnului Mircea Crlan, manager public, Direcia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiiei, doamnei Violeta Vla, expert, UCRAP, Ministerul Administraiei i Internelor, domnului Costin Lianu, Director General, Direcia General Promovare Export, Ministerul Economiei i Comerului, precum i doamnei Elena Moldoveanu, Ministerul Mediului i Gospod ririi Apelor. De asemenea, adres m mulumiri speciale domnului Drago Pslaru, coordonator n cadrul Proiectului Phare RO2003/005-551.02.03 mbun t irea capacit ii de analiz , prognoz macroeconomic i elaborare de politici economice pentru Comisia Naional de Prognoz , Ministerul Economiei i Comerului i Cabinetul Primului Ministru, gestionat de c tre Centrul Romn de Politici Economice, pentru contribuia la acest manual cu studiul de caz asupra politicii publice referitoare la creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor. Dorim, de asemenea, s adres m mulumiri speciale doamnei Una Klapkalne, Lider de Proiect din partea Republicii Letonia, i domnioarei Anca Ghinea, consilier n cadrul Unit ii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului, pentru comentariile detaliate, sugestiile profesioniste i ntreaga lor contribuie la preg tirea acestui manual. Dorim s transmitem mulumirile noastre domnului Victor Giosan, Secretar de Stat n cadrul Secretariatului General al Guvernului, pentru sprijinul i inspiraia oferite n cursul coordon rii procesului de reform i dezvoltare a sistemului de politici

publice din Romnia. De asemenea, mulumim pentru sprijinul oferit domnului Florin Bondar, expert principal n cadrul Unit ii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului, i specialitilor letoni Martins Krievins i Valerijs Sturis, care au elaborat anumite seciuni ale acestei lucr ri. Mulumim i colegilor Sirpa Kekkonen i Markku Harrinvirta din cadrul Cabinetului

12Primului Ministru al Finlandei, precum i domnului Jacopo Torriti din cadrul Cabinetului Primului Ministru al Marii Britanii, pentru asistena i informaiile oferite cu privire la experiena Finlandei i Marii Britanii n domeniul formul rii politicilor guvernamentale. Dorim s adres m mulumiri speciale traduc toarelor Mihaela Chiorean i Diana Filoti pentru naltul profesionalism i minuiozitatea dovedite n timpul elabor rii acestei lucr ri. i mulumim, de asemeni, asistentei noastre de proiect, Alina Nicolescu, pentru acurateea i energia de care a dat dovad pe parcursul ntregului proces de preg tire a versiunii finale n limba romn i publicare a acestui manual. Autorii

13

I. Prezentare general a procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactului 1. Descrierea general a procesului de planificare a politicilor publiceConcepte de bazExist o serie de concepte care au un sens asem n tor i care sunt folosite pentru a desemna procesul de identificare a soluiilor la problemele de dezvoltare socioeconomic precum i n contextul procesului decizional. Acestea sunt: analiza politicilor publice, planificarea i formularea politicilor publice, evaluarea impactului politicilor publice i, parial, politici bazate pe dovezi, etc. Unii dintre autori fac diferena ntre aceste concepte, plasndu-le n etape diferite ale procesului politicilor publice sau stabilind diferene cu privire la sfera de aciune i anvergura politicilor ce urmeaz s fie analizate2. n manual, folosim aceste concepte ca sinonime aproximative, singura diferen fiind aceea dintre planificarea (analiza) politicilor i evaluarea impactului ca i set specific de activit i de evaluare realizate n etapa iniial , pe durata sau la finalul procesului de implementare a politicilor. Analiza politicilor publice, ca disciplin specific aplicat activit ilor funcionale din administraia public , este relativ nou n rile din Europa de Est, ns rile occidentale cu cea mai mare experien n domeniu au introdus aceste proceduri ncepnd cu primii ani ai deceniului 6 ai secolului trecut. Experiena i metodele utilizate deriv n principal din practicile companiilor din sectorul privat. De atunci, literatura de specialitate cu privire la analiza politicilor publice i la metodele folosite pentru analiz i evaluare s-a dezvoltat foarte mult. Totui, semnele mediului de afaceri n care s-a dezvoltat iniial s-au p strat n multe situaii i n special nu sunt nc definite clar aspectele specifice legate de aplicarea analizei politicilor n administraia public . Acesta este unul din motivele pentru care este important nelegerea diferenelor de

abordare, deoarece funcionarea specific a instituiilor din administraia public , care exercit puterea public , determin obiectivele i abord rile politicii publice formulate n sectorul public. Valorile, principiile, terminologia, procedurile i procesul decizional sunt diferite n cazul administraiei publice i pentru a asigura o utilizare eficient a metodelor aplicate i verificate din sectorul privat se impune adaptarea unei p ri a terminologiei, a abord rilor i a regulilor care se aplic . De exemplu, conceptele de profit i concuren ncununat de succes, care sunt eseniale n procesul decizional2 Pentru

alte interpret ri ale concepteleor de politic vezi Carl V. Patton. David Savicki. Metode elementare cu privire la analiza i planificarea politicilor. Prentice Hall. 2nd ed. 1993, p. 5.

14al companiilor private, sunt prea puin utile n administraia public . ns principii cum ar fi distribuia egal a beneficiilor i a urm rirea binelui general al societ ii prin politici publice guvernamentale sunt de maxim importan . Pentru a nelege rolul procesului politicilor publice n administraie, trebuie operat o prim distincie important ntre conceptele de politic public i politic . Dup cum s-a menionat, conceptul de politic public este relativ nou la nivelul multor administraii i uneori apar nenelegeri cu privire la rolul funcionarilor publici i a decidenilor politici n procesul de formulare a politicilor publice. Nenelegerile se pot transforma uneori n acuzaii de imixtiune n politic la adresa funcionarilor publici. Pe de alt parte, funcionarii publici pot privi uneori cu suspiciune ntreg procesul de formulare a politicilor publice, considernd c nu ar fi datoria lor s lucreze la formularea acestora, ci a politicienilor. Dep irea acestor prejudec i este primul pas ce trebuie f cut pentru a putea progresa n procesul de formulare a politicilor publice. Dei exist mai multe definiii i abord ri ale conceptelor de politic i politic public n literatura de specialitate, n acest manual se vor folosi urm toarele definiii pentru a distinge clar cele dou concepte: Politica este sinonim ntr-o societate democratic cu un complex de reguli i proceduri folosite pentru a asigura reprezentarea legal i armonizarea intereselor, folosindu-se mecanismele democraiei reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt partidele politice i politicienii, membrii alei ai parlamentului i autorit ile locale, precum i oficialii numii pe criterii politice la nivelul executiv al administraiei minitrii, secretari de stat3 i personalul tehnic al acestora consilierii, etc.. Politica public este cel lalt set de reguli i proceduri de la nivelul executiv al administraiei publice, prin care se asigur realizarea scopurilor i priorit ilor convenite la nivel politic , i care permit dezvoltarea tuturor sectoarelor eseniale ale vieii societ ii4. Linia de demarcaie ntre politic i politica public este asigurat de mandatul decizional stabilit prin alegeri i prin mecanismul de mp rire a puterilor n stat. Determinarea politic a procesului decizional este prerogativa clasei politice, deoarece numai politicienii alei precum i reprezentanii mputernicii politic sunt autorizai de c tre cet eni s ia decizii i s i asume responsabilitatea politic cu privire la deciziile luate. Exist dou abord ri principale n formularea politicilor publice: Politicile axate pe scopuri care privesc aspectele strategice la nivel nalt sau domeniile de politici n general. Aceste politici vizeaz probleme generale i complexe i stabilesc o serie de obiective de dezvoltare pe termen mediu. n dezvoltarea i implementarea unor

astfel de strategii este necesar s fie implicate mai multe instituii. Iat cteva exemple3 Pozi

ia de secretar de stat n cadrul administra iei publice din Romnia este ocupata pe criterii politice, n condi iile n care n alte ri, secretarul de stat este rangul cel mai nalt al func iei publice. 4 Defini iile sunt preluate din Strategia pentru mbun t irea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administra iei publice centrale, Hot rrea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.

15de astfel de politici: Planul Naional de Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabil , Programul de Reducere a S r ciei, Politica de Dezvoltare Rural , etc. Politicile axate pe probleme se axeaz pe anumite probleme sau aspecte specifice care trebuie soluionate i care in de o anumit zon a politicilor. De regul , titlul documentului de politic indic pe ce anume se concentreaz acesta (ex: mbun t irea sistemului de liceniere a universit ilor, reducerea ratei omajului n rndul populaiei Roma din mediul rural, reducerea num rului de evadai din nchisori, soluionarea problemelor cu gr diniele din noile zone ale oraelor, etc). (Vezi i seciunea 3 a prezentului capitol.) Procesul de formulare a politicilor publice este un demers tehnic i profesional, asigurat de funcionarii publici, de specialitii de la nivelul administraiei centrale, precum i de cercet tori independeni, ce are scopul de a oferi o argumentare cuprinz toare i structurat , precum i o fundamentare solid a tuturor informaiilor care in de posibilele alternative i decizii. Politicile pot fi i trebuie s fie considerate un instrument direct care s permit clasei politice atingerea anumitor obiective specifice incluse n programele de guvernare sau care se impun pe parcursul guvern rii. Din acest motiv, analiza politicilor publice ine de competena funcionarilor publici care trebuie s aib cunotine de specialitate, precum i cunotine profesionale n domeniu. Calitatea, obiectivitatea i corectitudinea analizei in de r spunderea profesional a funcionarilor publici i a specialitilor din domeniul administraiei.

Competenele iniiatorilor de politici publicePentru a susine un proces eficient de formulare a politicilor publice, este esenial ca rolurile i competenele tuturor actorilor implicai s fie clar definite i s se asigure o bun cooperare ntre acetia. Principalele roluri ndeplinite de funcionarii publici sunt prezentate n Figura 1. Analiza politicilor publice poate fi considerat o profesie bazat pe nv are, n care formarea profesional reprezint numai un punct de pornire, avnd un caracter continuu. Dezvoltarea competenelor profesionale ale analitilor se bazeaz pe nv area din cazurile concrete i experiena acumulat att n cadrul administraiei naionale ct i din practica internaional . Colectarea unor informaii ample, monitorizarea literaturii de specialitate, participarea la discuii publice i conferine, crearea unei reele profesionale, cunoaterea modific rilor la nivel politic i legislativ pot fi definite ca standardele vieii profesionale a analitilor.

16Figura 1. Rolurile funcionarilor publici i ale politicienilor n cadrul procesului de formulare a politicilor publiceFuncionari publici Colectarea de informaii Realizarea analizelor Elaborarea soluiilor Evaluarea impactului Elaborarea propunerilor de politici publice

Consultarea factorilor implicai, a grupurilor int , a instituiilor din administraia public Prezentarea argumentelor Planificarea Asigurarea implement rii Controlarea procesului i a rezultatelor Organizarea evalu rii Raportarea Asumarea r spunderii profesionale Politicieni Stabilirea agendei de politici publice Conturarea cadrului general al politicilor Stabilirea priorit ilor Evaluarea propunerilor de politici publice Realizarea analizelor politice Coordonarea unor discuii sociale Consultarea societ ii /a grupurilor int / a electoratului Luarea deciziilor Atribuirea de sarcini funcionarilor publici Asumarea r spunderii politice

Uneori, r spunderile profesionale ale funcionarilor publici dep esc competenele tradiionale ale analitilor. De multe ori, oficialii care r spund de anumite politici sunt i cei care trebuie s reprezinte politica pe parcursul tuturor procedurilor de consultare. Din acest motiv, acetia trebuie s dein foarte bune abilit i de prezentare i argumentare, precum i abilit i de moderare i facilitare a ntlnirilor. n sfrit, trebuie precizat faptul c etica profesional impune cu strictee r mnerea la nivelul analizei i neimplicarea n procesul decizional. n acelai timp, este inevitabil realizarea unui anumit nivel de analiz de impact sau de recomand ri c tre forurile decizionale. Din acest motiv, iniiatorii politicilor publice trebuie s fie extrem de ateni pentru a-i p stra onestitatea i obiectivitatea pe parcursul etapelor analizei i s verifice mai nti propriile ipoteze, evalu ri i interpret ri ale datelor. Imparialitatea i corectitudinea trebuie s fie dublate de independena poziiei analitice, care este f r ndoial una dintre cele mai importante calit i ale acestei profesii. Uneori, acest cod deontologic nu este foarte uor de urmat. Ciclul planific rii politicilor publice Ciclul planific rii politicilor publice este format din patru etape principale: stabilirea agendei, formularea politicii, procesul decizional i implementarea politicii. Totui, exist variante ale ciclului politicilor publice care includ, pe lng cele patru, etape mai detaliate. Vezi figura 2. Fiecare guvern are propria agend politic , pe baza c reia se stabilesc schimb rile n multe domenii de politici publice. Dat fiind c resursele bugetare ale statului sunt limitate, nu toate ideile din platforma program pot fi materializate . De obicei, pe agenda

17politic se reg sesc probleme de actualitate, care sunt importante pentru societate i care trebuie soluionate. Figura 2. Ciclul planific rii politicii publice Problemele care ajung pe agenda politic provin i de la o serie de instituii, organizaii, ONG-uri din domeniu care pot avea iniiativa formul rii de politici noi

sau reformul rii celor deja existente. Presa reprezint o surs important prin care sunt semnalate problemele dintr-un anumit domeniu; n acelai timp ns , ministerele i alte instituii publice dein informaii detaliate cu privire la problemele ce in de aria lor de competen , fapt care i determin s iniieze ei nii demersuri pentru rezolvarea problemelor de politici care apar. n urm toarea etap formularea politicii publice sunt studiate cauzele problemei, precum i modalit ile posibile de soluionare ale acesteia. n aceast etap sunt identificate, definite i selectate alternativele care vor fi ulterior analizate. Iniiatorii politicilor publice fie prin fore proprii, fie cu ajutorul specialitilor realizeaz o evaluare preliminar a impactului, aa numita evaluare ex-ante, n care este descris att impactul politicii asupra proceselor economice i sociale de la nivelul societ ii n general, ct i efortul financiar care greveaz bugetul de stat sau o serie de instituii i organizaii implicate. Aceast evaluare preliminar a impactului soluiilor posibile se numete evaluare de impact ex-ante. Evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice este o activitate realizat la nceputul procesului de formulare a politicii publice, atunci cnd cei care se ocup de planificare i specialitii ncearc s anticipeze, cu ajutorul diferitelor metode de studiu cantitative i calitative, impactul asupra societ ii ca urmare a implement rii politicii.

18Practica impune elaborarea evalu rii de impact ex-ante n cel puin dou etape. Prima evaluare preliminar se realizeaz pentru a evalua conceptele soluiilor alternative. Aceast evaluare trebuie s fie inclus n documentele de politici ca evaluare a alternativelor. Dup ce documentul de politic public este acceptat, n faza de implementare se impune de multe ori o a doua evaluare a impactului n momentul redact rii actelor normative n domeniu. Proiectele de noi acte normative se redacteaz n cazul n care soluia propus n documentul de politic public are leg tur cu introducerea unor noi reglement ri n domeniu. Proiectele de acte normative noi trebuie s fie susinute de o evaluare a impactului n scopul determin rii consecinelor pe care acestea le vor produce. Necesitatea evalu rii impactului actelor normative deriv din fundamentarea documentului de politic public : 1. Dintr-un singur document de politici pot deriva mai multe acte normative cu consecine economice, sociale, legislative etc. diferite, iar acest impact se impune a fi evaluat. 2. n etapa de elaborare a documentului de politic public , nu este posibil realizarea unei evalu ri complete i detaliate a impactului implicaiilor bugetare sau a consecinelor legislative, deoarece documentul de politic public are un caracter prea general, iar detaliile sunt stabilite abia n faza de elaborare a actelor normative. ncepnd cu 1 ianuarie 2007, se va folosi la evaluarea de impact a actelor normative nota de fundamentare a proiectelor de acte normative.5 Aa cum se poate vedea i n figura 2, adoptarea politicii publice reprezint urm toarea etap , n cadrul c reia persoanele responsabile de luarea deciziilor stabilesc care dintre soluiile propuse este cea mai bun , putnd fi implementat n practic . Calitatea informaiilor, prezentarea complet a problemelor de politic public , precum i structurarea clar a documentelor de politic public sunt eseniale pentru asigurarea

unui standard ridicat al formul rii alternativelor n vederea procesului decizional. Rolul finan rii de la bugetul de stat este foarte important i trebuie definit n aceast etap . Procedura bugetar este un exerciiu anual care cuprinde mai multe etape i care este realizat n scopul strnge toate informaiile cu privire la cheltuielile publice din anul precedent, de a estima resurseler disponibile pentru anul bugetar urm tor, precum i pentru luarea unor decizii cu privire la distribuirea finanelor publice ntre sectoare n anul bugetar urm tor. Majoritatea politicilor i a actelor normative adoptate de Guvern au impact asupra bugetului, dar n momentul adopt rii lor, Guvernul nu are niciun fel de informaii cu privire la resursele disponibile pentru anul bugetar urm tor, nici despre valoarea total a solicit rilor de finanare de la buget provenite de la ministerele de linie. Din aceste motiv, luarea unei decizii cu privire la propunerile de politici publice i la proiectele de acte normative trebuie s parcurg dou etape: prima luarea unei decizii cu privire la politica public sau la noua reglementare, a doua luarea unei decizii cu privire la alocarea finan rii pentru implementarea politicii sau5 Hot

rrea de Guvern nr. 1361 din 27 septembrie 2006, publicat in Monitorul Oficial Partea I nr. 843 din 12 octombrie 2006, privind instrumentele de fundamentare i prezentare a proiectelor de acte normative.

19a reglement rii. Din punct de vedere al procesului de planificare a politicilor publice, etapa implement rii politicilor trebuie s ia n considerare calendarul adopt rii Legii Bugetului de Stat. Implementarea politicii publice reprezint cea de-a patra etap a ciclului definit anterior, iar principalele sale instrumente sunt planificarea, managementul i coordonarea, precum i monitorizarea i evaluarea implement rii. n mod normal, implementarea politicilor publice trebuie planificat nc din faza de elaborare a documentului de politic public n care sunt definii urm torii pai importani . Aceast prim planificare nu intr n detalii deoarece aceasta ar nsemna irosirea resurselor n cazul n care propunerea de politic public nu este acceptat . Planificarea activit ilor din documentul de politic public , precum i Hot rrea de Guvern prin care este adoptat politica trebuie s includ : Titlul documentului de politic public supus spre aprobare; Alternativele i soluiile supuse spre aprobare de c tre iniiator; Ministerul sau autoritatea public n a c rei responsabilitate se afl sarcina implement rii; Sarcini care deriv din documentul de politic public aprobat, cu termene stabilite pentru ndeplinirea acestora; Stabilirea unui calendar pentru predarea notelor informative cu privire la implementarea documentului de politic public adoptat de Guvern; Documentele de politic public abrogate ca urmare a adopt rii noului document de politic public . Planul detaliat de implementare trebuie elaborat dup luarea deciziei de adoptare a politicii. n aceast etap , planificarea trebuie s includ toate detaliile, inclusiv un termen posibil pentru transmiterea cererilor de finanare, sesiunile grupurilor de lucru, ntlnirile pentru consult ri, transmiterea primelor documente n vederea derul rii procedurilor oficiale de consultare, evenimente concrete (seminarii, conferine, activit i de formare profesional ) etc. Pentru a ti dac activit ile realizate pe durata procesului de implementare a politicii

publice corespund celor planificate n funcie de criteriile de selecie, dar i de obiectiv, i dac au dus la soluionarea problemei pentru care a fost formulat acea politic , este necesar o evaluare obinuit a politicii publice (evaluarea ex-post). Evaluarea ex-post a impactului politicii publice este o activitate derulat pe parcursul sau la finalul etapei de implementare a politicii. Sunt evaluate rezultatele obinute i sunt identificate eventuale abateri de la obiectivul planificat, dep iri ale termenelor sau ale costurilor stabilite, etc. Scopul evalu rii ex-post nu este doar acela de a dezv lui erorile care au fost f cute, ci i de a recomanda cele mai potrivite soluii pentru activit ile viitoare.

20Monitorizarea este un tip de evaluare ex-post realizat n procesul de implementare a politicii publice, al c rei scop este acela de a asigura o implementare eficient a acesteia i de a iniia m surile necesare de corecie. Evaluarea final este un tip de evaluare ex-post realizat la finalul perioadei de implementare a politicii, n scopul de a analiza rezultatele finale ale politicii, de a identifica eventuale deficiene i de a formula recomand ri pentru a asigura evoluia ulterioar a respectivului domeniu de politici publice. De obicei, evaluarea ex-ante necesit mai mult munc , iar erorile sunt mai frecvente dect n evaluarea ex-post. Atunci cnd este evaluat o politic n faza de planificare, de multe ori problemele apar din lipsa unor date credibile care face dificil elaborarea unor ipoteze. Pe de alt parte, n cazul evalu rii ex-post, aceste probleme pot fi soluionate dac se realizeaz o planificare eficient , precum i o previzionare atent a activit ilor necesare de colectare a datelor n etapa de planificare. n practic , ciclul politicilor publice nu se deruleaz la fel de simplu i cu aceeai succesiune a etapelor ca n teorie. Fiecare etap poate presupune eforturi repetate pentru a se ajunge la rezultate satisf c toare. n sfrit, trebuie spus c n multe cazuri de politici sectoriale planificarea este continu : odat cu ncheierea ciclului politicii publice, finalizat cu evaluarea ex-post, se stabilete o nou agend , iar procesul este reluat.

2. Principii de baz ale procesului de evaluare a impactului politicilor publicePentru ca evaluarea impactului politicilor publice s aib o pondere important n procesul decizional i pentru a mpiedica utilizarea ineficient a resurselor umane i financiare, se impune introducerea unor reglement ri care s conin proceduri utile pentru aceast evaluare. Trebuie recunoscut necesitatea de a evalua impactul politicii publice i trebuie stabilite sarcini i niveluri de responsabilitate precise pentru instituiile implicate. Modelele de evaluare a impactului politicilor publice difer de la o ar la alta i din acest motiv nu exist o variant ideal . Evaluarea impactului politicii publice trebuie s fie: 1. Oportun . Evaluarea impactului trebuie s nceap n faza iniial a procesului de formulare a politicii publice pentru a obine rezultate la timp i pentru a influena deciziile nainte ca acestea s fie adoptate. 2. Proporional . Resursele investite n evaluarea politicilor publice trebuie s corespund avantajelor obinute ca urmare a implement rii reuite a acestora. 3. Sistematic . Evalu rile prealabile sunt punctul de pornire esenial pentru

fiecare nou evaluare de impact. n anumite cazuri, cea mai mare parte a datelor

21necesare cu privire la anumite cazuri pot proveni din statistici, rapoarte realizate de ali analiti sau din alte surse de informaii. 4. Cuprinz toare. Analiza impactului politicii publice trebuie s acopere nu doar domeniul sau industria direct influenat de politic , ci trebuie s ia n calcul orice posibil impact pe termen lung i scurt al fiec rui element al politicii publice. 5. Ct se poate de precis . Analiza de impact, innd cont de constrngerile bugetare, trebuie s valorifice la maximum datele cantitative i metodele de evaluare corespunz toare pentru a asigura obiectivitate i comparabilitate. 6. Consultativ . O evaluare de impact fiabil nu trebuie realizat n spatele uilor nchise. Procesele trebuie s aib la baz informaii obinute prin sondaje i consult ri cu experi i cu toi partenerii implicai n procesul de implementare a politicii. Acest lucru asigur o bun colectare a datelor, verificarea corectitudinii concluziilor, precum i obinerea unor informaii suplimentare cu privire la aciunile necesare pe durata procesului de implementare a politicii. 7. Transparent . Factorii decizionali i partenerii implicai n procesul de implementare nu doresc formularea unor concluzii n baza unor informaii insuficiente; ei doresc s neleag ntreg procesul de formulare i s beneficieze de opiuni bine argumentate n vederea stabilirii unei soluii. n acest scop, evaluarea impactului politicii publice trebuie elaborat ntr-o manier clar i cuprinz toare i trebuie n acelai timp s furnizeze partenerilor care nu sunt specialiti n domeniu informaii cu privire la posibilele soluii. O parte esenial a evalu rii impactului politicii publice este identificarea i explicarea clar a ipotezelor pe care se bazeaz evaluarea, inclusiv a argumentelor n favoarea utiliz rii acestor ipoteze. 8. Realist . Evaluarea impactului politicilor publice permite evitarea finan rii nejustificat sau a unui calendar nerealist.

3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de planificare a politicilor publice i evaluare a impactuluiComparaie ntre investiia realizat i rezultatele obinute Conform principiilor de baz ale evalu rii impactului politicii publice, valoarea resurselor investite n aceast evaluare trebuie s fie proporional cu impactul politicii. Nu toate iniiativele n materie de politici publice necesit o analiz detaliat prin utilizarea sondajelor sau a experilor, aspecte care fac ca evalu rile s fie costisitoare i s necesite timp. Astfel, este important s se stabileasc cnd acest gen de examinare

22este cu adev rat necesar. n etapa iniial a procesului de planificare a politicii publice, este greu de anticipat de ct timp va fi nevoie pentru o analiz detaliat a impactului, astfel nct procesul de evaluare s dea dovad de o anume flexibilitate. Atunci cnd se face analiza impactului, poate fi necesar o cercetare n profunzime ca urmare a identific rii unor noi factori. Totui, evaluarea iniial poate asigura uneori suficiente argumente n favoarea sau mpotriva unei anumite alternative i n acelai timp poate oferi un r spuns cu privire la necesitatea unei analize mai detaliate. Acest

lucru presupune c evaluarea impactului politicii publice poate fi o simpl evaluare calitativ sau, dimpotriv , o analiz cantitativ detaliat , realizat prin utilizarea de metode i tehnici diverse. Criterii pentru determinarea nivelului de evaluare a impactului politicii publice Structura politicii publice, instrumentele analitice i cele de planificare trebuie s fie alese n funcie de dimensiunile i anvergura politicii publice. Exist diferene importante ntre abord rile i metodele aplicabile strategiilor la nivel naional, inclusiv strategii de dezvoltare sectorial i trans-sectorial , pe de o parte i, pe de alt parte, cele aplicabile politicilor publice care soluioneaz probleme concrete i care presupun identificarea celor mai eficiente i mai adecvate instrumente de politici. Dimensiunile i anvergura strategiilor elaborate ca politici axate pe scopuri nu permit o descriere detaliat a soluiilor pentru probleme speciale, deoarece prin colectarea tuturor analizelor necesare, a alternativelor i evalu rilor de impact, volumul ar deveni att de mare nct politica public ar fi greu de neles i dezb tut i, implicit, ar fi dificil s se ia o decizie n privina acesteia. De asemenea, elaborarea unei analize detaliate a problemelor de politici publice la care r spund strategiile la nivel nalt risc s dep easc termene raionale. Din acest motiv, politicile axate pe scopuri sunt elaborate prin utilizarea instrumentelor de planificare strategic , care presupun procese analitice de definire a viziunii, misiunii i a unor scopuri la nivel general aferente politicii. n procesul de formulare a acestui tip de politici publice, definirea problemei r mne o etap esenial , dar o analiz n profunzime nu este de cele mai multe ori necesar pentru identificarea domeniilor majore. Aceast abordare poate fi numit planificarea planific rii deoarece n multe cazuri activit ile planificate pentru strategiile la nivel nalt vor include identificarea sarcinilor referitoare la formularea politicilor viitoare. Pentru o astfel de strategie, n mod evident, nu este posibil nicio evaluare a impactului. Politicile axate pe probleme au la baz identificarea unor instrumente concrete de politici publice i propun soluii alternative. n cazul acestui tip de politici publice, evaluarea impactului soluiilor propuse trebuie realizat i inclus n documentul de politic public . Opiunea referitoare la nivelul evalu rii de impact depinde de mai muli factori, cei mai importani fiind timpul, resursele i competenele iniiatorilor politicii publice. Teoria recomand evalu ri bazate pe argumente solide pentru toate politicile publice, care s includ o prezentare, pe ct posibil, a tuturor beneficiilor, aplicnd m suri cantitative prin utilizarea analizei cost-beneficiu, a analizei cost-eficacitate, a analizei de risc i de

23senzitivitate. n realitate, aplicarea metodelor cantitative de analiz este limitat din cauza lipsei de date i de timp necesare realiz rii unor cercet ri i studii aprofundate. Fostul ef al Departamentului de Planificare Strategic din Cabinetul PrimuluiMinistru al Marii Britanii Goeff Mulgan precizeaz : n sfrit, este important s fie recunoscute diferitele calendare n funcie de care lucreaz cercet torii i iniiatorii politicilor publice. n vreme ce cercet torii au n vedere ctigurile pe termen lung ale societ ii, iniiatorii politicilor publice se afl sub presiunea pe care o exercit nevoia pe termen scurt de a face fa solicit rilor cet enilor.6 Pentru motivele menionate mai sus, un nivel ridicat al competenelor poate fi sporit prin aplicarea metodelor calitative i a celor participative. n combinaie cu utilizarea

datelor statistice, aceste metode permit elaborarea unei analize de impact satisf c toare pentru soluiile propuse i pot duce la evitarea unor erori grave. Una dintre leciile practice nv ate ca urmare a experienei n materie de evaluare a politicilor publice este c este mai bine s ai dreptate n mare, dect s te neli cu precizie. Numai n cazuri excepionale se recomand realizarea unei analize de impact detaliate prin aplicarea tuturor metodelor cantitative. De exemplu, analiza cost-beneficiu complet trebuie folosit numai pentru a evalua: Politici ample i costisitoare Proiecte de investiii pe termen lung Intervenii ale statului n activit i comerciale Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului Trebuie s se in cont de faptul c evaluarea cantitativ n profunzime poate fi realizat numai n cazul unui num r limitat de alternative (de obicei nu mai mult de 2 sau 3). Evaluarea impactului economic, social i de mediu se realizeaz n principal de c tre experi independeni, ns ministerele au capacitatea de a comanda i evalua cercet rile i studiile f cute de experi. Din acest motiv, manualul de fa prezint o serie de concepte introductive i scurte descrieri ale metodelor cantitative de analiz , folositoare n astfel de situaii.

4. Practica internaional n domeniul evalu rii impactului politicilor publiceStatele lumii i-au dezvoltat sisteme diverse pentru evaluarea impactului politicilor publice. Unul dintre cele mai avansate state europene n acest domeniu este Marea Britanie, care a nfiinat n 1998 un Oficiu Guvernamental pentru Evaluarea Impactului Reglementarilor. Acesta coordoneaz activitatea oficiilor de evaluare de la nivelul ministerelor. Procesul de evaluare a impactului politicilor publice este bine dezvoltat i n Danemarca i Olanda, ns aceste state se axeaz pe reducerea presiunilor administrative prin analizarea impactului acestora asupra ntreprinderilor mici i mijlocii.

24gi Comisia European (CE) a nceput s lucreze la mbun t irea calit ii reglement rilor sale, nelegnd importana i efectele evalu rii impactului reglement rilor asupra proceselor decizionale.7 O atenie special a fost acordat nevoii de simplificare a reglement rilor i de reducere a presiunilor administrative asupra companiilor, adoptndu-se Iniiativa pentru mbun t irea Reglement rilor. n contextul agendei de la Lisabona, CE a nfiinat Grupul Mandelkern pentru mbun t irea Reglement rilor, ns rcinat cu stabilirea cadrului necesar pentru optimizarea mediului de reglementare din UE. Raportul Final8 al Grupului Mandelkern a fost prezentat Consiliului European ntrunit la Laeken (14 15 decembrie 2001). Raportul propune principii i abord ri generale legate de creterea calit ii reglement rilor i de evaluare a impactului, precum i un plan de aciune pentru implementarea acestora. Raportul Mandelkern a fost apoi utilizat pe scar larg de toate statele membre n procesul dezvolt rii propriilor lor sisteme de planificare n domeniul politicilor publice i propriilor lor iniiative pentru mbun t irea calit ii reglement rilor. Cele apte domenii cheie identificate pentru dezvoltarea sistemului sunt: 1. Alternative de implementare a politicilor publice este subliniat

necesitatea identific rii i evalu rii mai multor soluii. 2. Evaluarea impactului Evaluarea Impactului Reglement rilor9 (EIR) este evideniat ca instrument eficace de formulare a politicilor publice ntr-o manier modern i pe baza unor argumente solide. 3. Consultarea este definit ca instrument al guvern rii deschise. Consultarea eficient a instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int , realizat nc din etapele preliminare ale procesului de c tre factorii de decizie din UE i statele membre, este o cerin important . 4. Simplificarea se evideniaz necesitatea permanent de a actualiza i simplifica reglement rile existente, ar tnd-se totodat c simplificarea nu este echivalent cu dereglementarea. 5. Accesul la reglement ri persoanele vizate de reglement rile europene sau naionale au dreptul s aib acces la acestea i s le neleag . 6. Structurile n vederea creterii calit ii reglement rilor, este necesar ca structurile administrative ns rcinate cu promovarea acestora s funcioneze eficient. 7. Implementarea reglement rilor europene calitatea procesului de reglementare trebuie mbun t it permanent, ncepnd cu etapele incipiente de preg tire a politicilor publice i pn n etapa de implementare. n 2002, CE a nfiinat grupul de lucru pentru mbun t irea Reglement rilor, care evalueaz impactul directivelor CE. Printre realiz rile acestuia se num r evaluarea impactului directivelor privind costurile asociate produselor chimice i liberalizarea pieei telecomunicaiilor. Dei evaluarea final a directivelor se realizeaz n mod centralizat, datele se culeg la nivel naional, ceea ce conduce uneori la probleme n procesul de interpretare i preg tire a propunerilor de mbun t ire a unei anumite directive, genernd efecte diferite la nivelul diferitelor economii naionale.7 Principalele 9 Regulatory

documente ale UE privind evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm Impact Assessment (lb. englez ).

8 http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/mandelkern_report_en.pdf

25n iunie 2002, CE a adoptat Planul de Aciune al Comisiei pentru Simplificarea Mediului de Reglementare. Acest document a evideniat rolul evalu rii impactului reglement rilor att la nivel european, ct i la nivel naional i importana proiectelor realizate n cooperare la nivel internaional pentru reducerea presiunilor administrative asupra IMM-urilor i pentru creterea competitivit ii. Comisia a dezvoltat cteva proiecte pilot pentru implementarea iniiativelor de cretere a calit ii mediului de reglementare. n octombrie 2005, CE a adoptat un Comunicat privind metodologia comun la nivel UE de evaluare a costurilor administrative generate de legislaie (21.10.2005. COM(2005) 518). Comunicatul prezint o metodologie comun la nivelul UE i propune paii necesari pentru implementarea acesteia.10 La data de 15 iunie 2005, CE a emis Ghidul privind Evaluarea Impactului11, actualizat la data de 15 martie 2006. Ghidul cuprinde o descriere detaliat a procedurilor de evaluare a impactului i a metodologiilor aplicabile, chestionare de verificare a impactului diferitelor alternative de politici publice, criterii recunoscute pentru dezvoltarea evalu rii impactului i standarde minime privind consultarea. Ghidul conine de asemenea principalele abord ri i metodologii care pot fi utilizate pentru evaluarea impactului economic, social i asupra mediului nconjur tor.

n afara granielor Europei, evaluarea impactului politicilor publice cunoate o ampl dezvoltare n Canada, SUA, Australia i Noua Zeeland . Fiecare stat i-a definit propria abordare i propriile principii de evaluare. De exemplu, n Canada se acord mult atenie implicaiilor unei anumite politici asupra drepturilor persoanelor fizice i juridice la confidenialitatea datelor, iar n Noua Zeeland accentul cade mai ales pe evaluarea periodic a impactului reglement rilor asupra s n t ii populaiei. Evaluarea detaliat a impactului politicilor publice ca parte integrant a procesului de planificare este o practic foarte recent . Un studiu pe tema evalu rii ex-ante a impactului, realizat n 20 de state12, a identificat cele mai frecvente probleme cu care se confrunt analitii. Acestea pot fi clasificate dup cum urmeaz : 1. Probleme tehnice exist dubii asupra utilit ii unor metode analitice complicate i costisitoare, costurile de culegere a datelor sunt mari i, adesea, datele culese nu reflect realitatea, exist prea puine alternative. 2. Aspecte politice rezisten la evaluarea impactului unei politici n situaia n care un anumit grup din societate consider c aceasta contravine intereselor sale, grupurile de interese care obin avantaje prin intermediul altor metode, de exemplu prin presiuni exercitate direct asupra factorilor politici, consider c evaluarea impactului politicilor publice reprezint o ameninare, ntruct ar10 Documente 12 Analiza

UE referitoare la evaluarea impactului i reglement ri mai bune:

11 http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_en.pdf

impactului reglement rilor: Bune Practici n Statele OCDE - OCDE, Paris, 1997. p.20.

26putea modifica n mod semnificativ deciziile adoptate, este posibil ca rezultatele obinute s nu corespund cu planurile iniiale ale strategilor. 3. Aspecte instituionale i legate de resurse n majoritatea cazurilor, obligativitatea evalu rii impactului politicilor publice de c tre organele administraiei publice nu este stabilit prin reglement ri, iar sanciunile aplicabile n cazul nerespect rii cerinelor de evaluare nu sunt suficient de dure, multe instituii nu se pot conforma cerinelor de evaluare, din cauza calific rii deficitare i resurselor financiare insuficiente. 4. Aspecte procedurale controlul calitativ al evalu rii impactului politicilor publice este de multe ori superficial, evaluarea impactului intervine adesea prea trziu, cnd decizia a fost deja luat , factorii de decizie sunt adesea obligai s adopte decizii n lipsa unui studiu de impact, ntruct analiza impactului politicilor publice i consult rile ncetinesc procesul decizional. Crizele i dificult ile cu care se confrunt alte state ar trebui s constituie un stimulent n ceea ce privete evaluarea mai atent a tipului de analiz de impact pentru care opt m i momentul n care aceasta trebuie realizat , precum i n sensul stabilirii unor termene de implementare realiste n condiiile constrngerilor bugetare existente.

27

II. Metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice 1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz a politicilor publiceDiferenierea ntre metodele de cercetare calitative i cantitative este veche de secole i provine din abordarea tiinific tradiional care const n a opune dou curente generale. Cercetarea calitativ se centreaz pe indivizi i cazuri individuale, pe experiene, percepii i valori personale, n vreme ce cercetarea cantitativ se bazeaz pe dezvoltarea unor metodologii bine documentate, care au la baz eantionarea reprezentativ , reflecia matematic , modelarea m surabil a proceselor, atribuirea unei valori monetare i folosirea regulilor mai mult sau mai puin stricte ale tiinelor exacte. Pentru a nu ajunge la dispute teoretice cu privire la punctele forte i punctele slabe ale celor dou abord ri, trebuie s subliniem faptul ca ambele metode pot fi folosite cu succes n domeniul cercet rii i formul rii politicilor publice. De regul , metodele calitative se aplic mai ales n fazele preliminare de analiz a politicii, n care sunt analizate problemele i sunt identificate alternativele i soluiile. Acestea se pot folosi ns i n etapa final de interpretare a datelor i de formulare a recomand rilor. n etapa preliminar , cele mai importante activit i sunt definirea conceptelor, structurarea materialelor precum i crearea unei imagini de ansamblu. n procesul de analiz , aspectele de ordin calitativ au aceeai importan ca i datele i abord rile statistice. Clasificarea metodelor este ntotdeauna relativ , dar de multe ori metodele participative pot fi considerate a fi o subgrup de metode calitative, dat fiind c opiniile i evalu rile strnse nu sunt reprezentative din punct de vedere statistic, ns valoarea lor rezid n amploarea coninutului problemei, cauzelor i soluiilor identificate, datorat diversit ii grupurilor int , experilor i partenerilor sociali implicai. Brainstorming-ul, focus grupurile i analizele SWOT pot fi considerate metode de tip participativ, deoarece sunt organizate sub forma unor discuii de grup la care particip reprezentanii instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int . Enumerarea i descrierea tuturor metodelor de analiz de politici publice care se folosesc n lumea modern ar fi imposibil aceasta fiind o ramur a cunoaterii care se dezvolt din ce n ce mai mult. Acest manual respect ordinea etapelor care trebuie parcurse n procesul de analiz a politicilor publice, fiind descrise numai cele mai cunoscute i mai frecvent folosite metode pentru fiecare etap . Tabelul urm tor prezint o imagine de ansamblu a celor mai r spndite metode de analiz .

28Cele mai reprezentative metode de analizEtapa din cadrul procesului de politici Metode calitative Metode cantitative Analiza situaiei/ Informaii asupra situaiei curente Brainstorming

Focus grupuri Interviuri Metode folosite de experi Analiz de text Analiz de documente Analiza legislaiei Studii biografice, poveti de via Studii de caz Sondaje pentru colectarea de date primare Analiz statistic Cercetare reprezentativ Analiza datelor secundare Definirea problemelor Analiza SWOT Arborele problemei Diagrama os de pete (fishbone ) Analiza datelor secundare Analiza problemelor, definirea cauzelor Arborele problemei Diagrama os de pete Analiz statistic Corelare, regresie Definirea obiectivelor Arborele obiectivelor Identificarea alternativelor Brainstorming Metode folosite de experi Analogie Benchmarking cele mai bune practici Investigare rapid Selecia alternativelor Analiz SWOT Analiz multicriterial Modelarea alternativelor Planificarea pe baz de scenarii Analogia Metoda Delphi Planificarea pe baz de scenarii Simulare Extrapolare, corelare, regresie Evaluarea alternativelor Analiz SWOT Analiz multicriterial Sistematizare lexicografic Alternative nedominante Metoda matriceal Metoda Delphi Pilotarea Analiza cost-beneficiu Disponibilitatea de a pl ti Metoda hedonic Analiza cost-eficacitate Analiza riscurilor Analiza senzitivit ii Analiza rentabilit ii Cercetarea reprezentativ Planificarea implement rii

Metoda Gantt Analiza drumului critic Tabel de scoruri ponderate

29Monitorizarea i evaluarea Tabel de scoruri ponderate Focus grupuri Interviuri Metodele folosite de experi Analiza de text Analiza documentelor Analiza legislativ Studii de caz Analiza datelor secundare Analiza statistic Analiza datelor secundare Cercetarea reprezentativ

De multe ori este necesar combinarea metodelor calitative i a celor cantitative. De exemplu, n cazul n care studiul trebuie f cut sub forma sondajului de opinie sociologic este necesar o analiz calitativ preliminar , pentru a selecta ntreb rile eseniale, pentru a defini n mod precis ntreb rile, pentru a corecta posibilele erori i nenelegeri la nivelul formul rii i structurii chestionarului. n mod evident, acest lucru se realizeaz prin organizarea de focus grupuri cu reprezentanii unor posibile grupuri int sau prin colectarea i analizarea unor texte considerate a fi relevante pentru problema existent . De asemenea, este util pilotarea chestionarului preliminar cu un grup restrns de persoane, precum i analizarea r spunsurilor pentru a verifica modul n care sunt formulate ntreb rile. Exemplu: Aplicarea combinat a metodelor calitative i cantitative de analiz In 2005, n Letonia s-a realizat un sondaj pentru a clarifica problema stimulentelor acordate funcionarilor publici, precum i pentru a evalua sistemul existent de beneficii i prime n vederea cre rii unui sistem de motivare mai eficient. nainte de elaborarea chestionarului, funcionarilor publici ai Cancelariei de Stat li s-a cerut s fac o scurt descriere n care s i exprime punctul de vedere cu privire la problema Ce nseamn un bun funcionar public. S-au elaborat apoi ipoteze pe marginea acestor scurte descrieri, care au servit la definirea valorilor i conceptelor din chestionar. Prima versiune a chestionarului a fost elaborat i apoi distribuit unui num r restrns de funcionari publici (70) pentru a verifica formul rile folosite n chestionar. n cazul n care datele statistice nu ofer suficiente informaii suficiente n leg tur cu problemele abordate, este necesar ca studiile de caz individuale s furnizeze mai multe detalii. n astfel de cazuri ar putea fi folosite studiile biografice i studiile de caz. Exemplu: Studiul biografic n vederea soluion rii problemei abandonului colar (elevii care nu i finalizeaz studiile obligatorii de 9 clase) din Letonia, Ministerul Educaiei, Cercet rii i gtiinei din aceast ar a comandat n 1998 un studiu cu privire la acest fenomen. Sarcina celor care au f cut cercetarea era de a identifica 50 foti elevi care nu i terminaser studiile primare i de a strnge informaii despre evoluia ulterioar i biografia profesional a acestora pe baza unor interviuri de anvergur . S-a ales abordarea calitativ deoarece din punct de vedere statistic era posibil numai colectarea datelor cu privire la cei care au abandonat coala, ns nu i identificarea problemelor i obstacolelor cu care acetia

30s-au confruntat ulterior. Cercetarea a permis identificarea unor informai importante pentru formularea politicii publice pentru incluziunea social , crearea unor coli serale i cursuri de sprijin. Trebuie subliniat faptul c n cazul sondajelor externalizate, specialitii de la nivelul ministerelor trebuie s lucreze mpreun cu cercet torii nu doar n faza preliminar de selectare a metodologiei de cercetare, dar i n cea de definire a chestionarului pentru a evita orice fel de incertitudini i nenelegeri nc din faza iniial a aplicaiilor. ntregul proces de cercetare se bazeaz pe o strns relaie de cooperare ntre cele dou p ri. Metodele calitative de analizare a problemelor precum arborele problemei sau diagrama os de pete (fishbone) combin brainstormingul cu utilizarea metodei h rii conceptelor13. Aceste metode permit analizarea detaliat a cauzelor problemelor prin analizarea tuturor cauzelor, nu doar a celor mai evidente. Trebuie remarcat faptul c metodele descrise mai jos nu sunt statice i rareori sau niciodat aceleai pentru grupuri diferite n momente diferite. Ele permit mai degrab o abordare mai larg a situaiilor i nu sunt un factor determinant n materie de politici publice. La fel ca i n cazul problemei, cauzele problemelor nu sunt uor de identificat, ns f r nelegerea cauzelor i factorilor care influeneaz situaia i problemele, soluionare problemei este extrem de dificil .

2. Metode calitative de analiz a problemelorInterviulInterviul este una dintre metodele tradiionale din domeniul tiinelor sociale folosite la strngerea informaiilor iniiale pentru analiza situaiei, precum i la evaluarea programelor i politicilor publice. Principalele tipuri de interviuri sunt: interviul de tip conversaie i interviul bazat pe ghid (interviul structurat). Diferena ntre aceste tipuri provine din nivelul de formalizare a chestionarului, precum i din metodele folosite pentru analizarea datelor. Cu excepia cazului n care scopul interviului este acela de a decide frecvena cu care revine o anumit p rere, interviul poate fi folosit pe post de instrument de colectare a datelor pentru cercetarea cantitativ . Interviul este un instrument de analiz ct se poate de util pentru identificarea problemelor, soluiilor sau evaluarea implement rii. Valoarea interviurilor informale rezid n posibilitatea de a surprinde problemele n contextul practic larg i, n acelai timp, n posibilitatea de a strnge informaii cu privire la soluiile practice care au fost deja identificate la nivelul mai multor instituii. Este unul dintre cele mai bune instrumente pentru a strnge p rerile oficialilor importani, principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int n vederea cre rii unei imagini de ansamblu asupra domeniului de politici publice, precum i pentru a obine o prim list a problemelor13 Concept

mapping (harta conceptelor) este o tehnic de vizualizare a rela iilor dintre concepte. Scopul acesteia este realizarea sau evaluarea h r ii cognitive a unei persoane. Aceast hart este o diagram care arat care este rela ia dintre concepte. Aceast rela ie este ilustrat prin s ge i i etichete

31ce trebuie remediate prin formularea politicii publice. Intervievarea principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int este o metod folosit la scar larg pentru a evalua programele i proiectele finanate de organizaii internaionale.

Interviurile sunt folosite de obicei n etapa iniial de concepere a politicii publice, atunci cnd nu exist informaii cu privire la problemele relevante, ceea ce face imposibil un sondaj de opinie. Interviurile semi-structurate, bazate pe ghid, se folosesc n fazele ulterioare, atunci cnd sunt necesare informaii standardizate i cnd este posibil o eantionare reprezentativ . Principalele etape ale interviurilor sunt: 1. Selectarea persoanelor ce urmeaz a fi intervievate (reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int , efii instituiilor responsabile, specialitii cei mai cunoscui n domeniu, principalii iniiatori de politici din domeniu, etc.). Cantitatea nu este neap rat un criteriu; n principiu sunt suficiente 20 60 interviuri pentru a explora aria problemei. 2. Ghidul de interviu sau lista cu principalele ntreb ri trebuie preg tit . n cazul interviurilor informale, lista cu ntreb ri nu se consider a fi obligatorie. Uneori este mai fructuoas o discuie liber pe marginea subiectului. De la un interviu la altul se pot ad uga ntreb ri, iar lista de ntreb ri se poate modifica pe durata procesului de intervievare. Interviurile calitative ar putea fi efectuate chiar de c tre cei care se ocup de formularea politicii publice. Din acest motiv, ar putea fi prev zut organizarea de cursuri de preg tire n leg tur cu modul de realizare i conducere a unui interviu (prezentarea interviului, principii de comunicare, prezentarea scopului interviului etc.). n acest caz, valoarea ad ugat o reprezint profesionalismul discuiilor, lucru care uneori nu poate fi asigurat de c tre un specialist contractat. 3. Trebuie luate notie n timpul interviului sau acesta trebuie nregistrat audio sau video. Ulterior, interviul trebuie transcris. 4. Trebuie respectate o serie de reguli simple: o scurt prezentare introductiv a interviului, stabilirea principiilor de comunicare, prezentarea scopului interviului. Dac este necesar, se recomand ca o prim transcriere a interviului s fie oferit persoanei intervievate pentru a verifica reflectarea corect a opiniilor formulate n cursul interviului; se recomand de asemenea, trimiterea unui email sau a unei scrisori de mulumire ulterior. Interviul poate fi considerat una dintre etapele ce trebuie parcurse pentru a crea o reea de specialiti i persoane implicate n domeniul respectiv de politici publice, ntruct cooperarea i contribuia acestora ar putea fi necesar pe toat durata etapelor urm toare de analiz a politicii. 5. Analiza rezultatelor. Toate opiniile exprimate n interviuri trebuie rezumate i comparate. Toate opiniile comune i divergente sunt definite i inventariate. Raportul final trebuie s cuprind o list a persoanelor intervievate (n cazul n care interviul nu a fost anonim), lista problemelor identificate n urma

32interviurilor, precum i lista recomand rilor exprimate n interviuri care in de aria problemei n cauz . Clasificarea informaiilor se poate face sub forma unui tabel care s surprind principalele mesaje din interviuri, grupate n funcie de problemele generale pe care le abordeaz politica public .

BrainstormingBrainstormingul este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea i analizarea problemelor i pentru identificarea posibilelor soluii. Brainstormingul, ca

tehnic special , a fost definit de c tre Alex F. Osborn14 ncepnd cu anii 1930 i poate fi considerat a fi una dintre cele mai populare metode de generare de idei. n practica de fiecare zi, toate discuiile care au loc ntre specialiti sau personalul unui departament din cadrul unui minister pot fi considerate un gen de brainstorming. Totui, tehnica de brainstorming este una mai formal i presupune cteva etape i principii care asigur eficiena sesiunilor de brainstorming. Principalele etape ale organiz rii brainstorming-ului: 1. Analiza factorilor implicai sau analiza clienilor. Este o etap necesar la nceputul fiec rui proces de analiz a politicilor. nainte de a organiza sesiunile de brainstorming, trebuie realizat o list cu toi cei implicai, verificat dac aceast list este complet i analizat modul de a stimula participarea activ a acestora la sesiunea de brainstorming. Una dintre precondiiile eseniale pentru a asigura o activitate de grup eficient este o bun selecie a participanilor. 2. Planificarea procesului de brainstorming. Mai nti trebuie stabilit num rul sesiunilor de brainstorming i problemele ce vor fi discutate n timpul acestora. 3. Productivitatea discuiei depinde de num rul de participani. Se sugereaz ca num rul de participani la sesiunile de brainstorming s nu fie mai mare de 12, datorit inter-relaiilor ce pot ap rea n cadrul grupului. 4. Sarcinile sesiunii de brainstorming trebuie clar stabilite i explicate participanilor la nceputul sesiunii; de asemenea, este nevoie ca principalele informaiile de baz s fie prezentate n detaliu i integral. 5. Se recomand participarea unui facilitator neutru i profesionist pentru a evita orice fel de implicare subiectiv ce ar putea ap rea n cazul unui important specialist sau analist de politici publice, care ar putea avea deja o anumit imagine cu privire la respectiva problem . 6. Criticile nu se accept n cadrul sesiunilor de brainstorming. Scopul acestor sesiuni este de a strnge ct mai multe idei noi cu putin , ideile prezentate de participani nu trebuie s fie nici analizate i nici judecate, acestea se colecteaz pur i simplu, iar analiza se face ulterior.14 Alex

F.Osborn. Applied Imagination: Principles and Procedures of Creative Problem-Solving, edi ia a treia, New York, Scribners, 1963.

337. Trebuie stabilit o procedur de stimulare a implic rii active a tuturor participanilor, pentru a ncuraja toi membrii grupului s i exprime ideile. Liderul sesiunii i poate invita pe participani s ia cuvntul pe rnd sau i poate invita s scrie pe o bucat de hrtie 3-5 idei principale i apoi s prezinte aceste idei n faa grupului. 8. Discuia comun axat pe ideile propuse este important , deoarece pe durata discuiei pot ap rea i alte propuneri, iar participanii trebuie rugai s se concentreze pe modul n care pot fi mbun t ite ideile propuse spre discuie. 9. Sesiunile trebuie s fie scurte, s nu dep easc 45 minute. Se pot organiza sesiuni de feedback la distan de 2-3 zile, c ci uneori propunerile f cute n cadrul sesiunii pot fi mbun t ite chiar c tre participani dup ce acetia au mai reflectat la subiectele discutate. 10. Toate rezultatele sesiunii sunt colectate i sintetizate pentru a fi ulterior analizate. Participanii trebuie informai cu privire la rezultatele sesiunii.

O alt variant de brainstorming este brainstormingul n scris: pentru a putea implica mai multe persoane brainstormingul poate fi organizat prin e-mail. Totui, forma clasic a brainstormingului este folosit mai des, deoarece comunicarea direct din timpul sesiunii este unul dintre factorii care faciliteaz generarea de idei.

Focus grupuriFocus grupurile presupun un num r mai mare de participani, care provin dintr-un grup cu tr s turi principale similare (de exemplu, reprezentanii IMM-urilor, p rini, reprezentanii minorit ilor naionale etc.). Focus grupurile sunt organizate pentru discuii detaliate cu reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai de politica respectiv . Acestea se dovedesc eficiente n cazurile n care politica public respectiv depinde de nelegere, percepii sau motivaii, precum i n cazurile n care politica public genereaz controverse i divergene de opinii. Metoda focus grupurilor a ap rut iniial n domeniul marketingului, n scopul de analiza impactul strategiilor de marketing. Evident, discuiile din cadrul focus grupurilor trebuie s fie conduse de c tre un facilitator neutru. n continuare sunt prezentate principalele etape ale focus grupurilor15: 1. Selecia participanilor, stabilirea num rului de sesiuni, categorii de focus grupuri (separate sau mixte). Evident, edinele separate sunt organizate pentru grupurile omogene de participani (de exemplu, o sesiune pentru p rini, una pentru profesori, una pentru elevi). Num rul participanilor variaz de la 6 la 10. De obicei, participanii nu se cunosc ntre ei. 2. Ghidul de interviu nu trebuie s aib mai mult de 4 6 ntreb ri. Discuia nu trebuie s dureze mai mult de 1,5 2 ore. Subiectele de discuie trebuie s fie stabilite cu mare grij . n cazul n care sunt mai multe grupuri, este nevoie s fie15 Evaluating

socio-economic programs. Principal evaluation techniques and tools. Volumul 3. Comisia European . 1999, p. 69.

34elaborat cte un ghid pentru fiecare dintre acestea. 3. Pentru soluionarea detaliilor tehnice de preferat discuia ar trebui s fie nregistrat , iar dac acest lucru nu este posibil trebuie s existe o persoan care s ia notie exacte pe marginea discuiei. 4. Participanilor li se va prezenta subiectul, iar discuia ar trebui s nceap cu anumite probleme, de ordin general, nainte de a trece la detalii. 5. Informaiile obinute n urma focus grupurilor trebuie s fie prezentate n rezumat n analiza final i n raport, fiind identificate p rerile comune ct i cele divergente, importana aspectelor evaluate de diferite grupuri. Raportul va conine unele dintre cele mai des ntlnite i mai demne de remarcat afirmaii din cadrul discuiei i al concluziilor.

Studiul de cazStudiul de caz16 reprezint o metod folosit la analizarea diferitelor tendine folosind reprezentarea individual . Studiul de caz poate fi folosit pentru a descrie un domeniu; sunt utilizate un exemplu sau dou pentru a analiza o situaie. Studiile de caz se aplic la scar larg , ncepnd cu analizarea unei probleme i ncheind cu evaluarea ex-post a programelor i proiectelor (vezi capitolul III, seciunea 2). Studiul de caz are ca scop analiza i comunicarea. Din acest motiv, acesta se poate folosi ca parte introductiv la sesiunile de brainstorming pentru definirea problemei. De asemenea, n acele situaii n care nu exist suficient timp pentru colectarea datelor i sondaje, studiul de

caz reprezint un instrument eficient pentru a identifica anumite detalii cu privire la problemele din domeniul n cauz . De exemplu, atunci cnd este conceput o politic de optimizare a serviciilor publice, se recomand experiena direct i parcurgerea n calitate de beneficiar a tuturor etapelor necesare pentru obinerea serviciului respectiv (spre exemplu: nmatricularea mainii, obinerea actelor pentru locuin , obinerea ajutorului social etc.). n urma acestei experiene, se va realiza un grafic n care s se reprezinte clar obstacolele care apar pe durata procedurii respective, precum i problemele ce trebuie rezolvate . Studiul de caz este una dintre metodele cel mai puin standardizate, ns principalele etape ale acesteia pot fi descrise astfel: 1. Selectarea cazului. Criteriile de selecie ar putea fi: - Scopul studiului (cazuri contrastante folosite pentru anchetarea unor extreme sau a unor cauze specifice pentru tendina general ); - Reprezentativitatea cazului ca exemplu al unui anumit grup de fenomene; 2. Colectarea datelor. Toate sursele de date ar putea fi folosite pentru informaii, inclusiv interviuri, analiza documentelor, sondaje etc. 3. Descrierea cazului. Rezultatele studiului de caz sunt prezentate sub form de16 Yin

R.K. Case Study Research Design and Methods. 2nd ed. Newbury Park, Sage Publications, 1994.

35naraiune. Raportul final cu privire la studiul de caz conine o analiz a celor mai importani factori care influeneaz procesul, comparaia ntre diferitele cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai importante elemente care rezult n urma analizei cazurilor. Se recomand , de asemenea, ca materialele despre cazuri care ilustreaz eecuri s fie anonime.

Analiza SWOTUna dintre cele mai r spndite metode de evaluare calitativ folosit la identificarea argumentelor pro i contra, a impactului mediului extern, precum i a factorilor de risc este analiza SWOT denumirea este acronimul n limba englez pentru Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportunit i) i Threats (Amenin ri). Este o tehnic simpl i apreciat care a fost creat n domeniul marketingului i al planific rii strategice n afaceri, ns care poate fi folosit i pentru elaborarea sau modificarea politicilor publice, evaluarea alternativelor i procesul decizional. n mod evident, analiza SWOT se realizeaz prin sesiuni de brainstorming la care particip toi reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int vizai. Sesiunile speciale de brainstorming se organizeaz pentru a se evalua fiecare seciune a analizei SWOT, iar rezultatele analizei sunt prezentate n matricea SWOT. Figura 3. Matricea SWOTFactori care contribuie la atingerea obiectivelor Factori care ntrzie atingerea obiectivelor Factori mediu intern Puncte forte Puncte slabe Factori mediu extern Oportunit i Amenin ri

Principalele etape ale analizei SWOT sunt17: 1. Stabilirea ariei i a obiectivelor analizei SWOT. Scopul pe care l urm rete o

analiz SWOT poate fi unul larg sau restrns, general sau specific. 2. Selectarea participanilor la grupul SWOT. La fel ca i n cazul metodei participative, este important ca din grup s fac parte reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor int . n aceast faz ar putea fi util o analiz preliminar a clienilor. Regulile pentru discuiile SWOT sunt aceleai ca pentru sesiunile de brainstorming. 3. Preg tirea informaiilor eseniale. Preg tirea informaiilor eseniale este o etap vital pentru asigurarea eficienei analizei ulterioare. Informaiile trebuie preg tite de c tre ministerul sau instituiile responsabile i distribuite participanilor la analiza17 Pentru

detalii suplimentare cu privire la analiza SWOT a se vedea situl web: http://www.tutor2u.net/business/strategy/SWOT_analysis.htm

36SWOT nainte de edin . La nceputul sesiunii pot fi sintetizate informaiile legate de situaia curent sau de politica public . 4. Crearea unui mediu favorabil pentru seminar Conduc torul discuiei/ facilitatorul deine un rol esenial i trebuie s aloce timp pentru discuii libere. Prezena unui panou alb sau a unui flipchart, precum i a unor plane de hrtie n patru culori pentru fiecare dintre seciunile SWOT se poate dovedi foarte util . Pentru discuii nu este nevoie de foarte mult timp. Pentru fiecare dintre seciuni este suficient o jum tate de or . Pot fi formate grupuri separate pentru fiecare seciune sau acelai grup poate realiza ntreaga analiz SWOT n sesiuni diferite. Participanilor li se poate cere s scrie pe buc i de hrtie colorat sugestiile pe care le au pentru evalu ri. De obicei se folosesc culori diferite pentru fiecare dintre seciunile SWOT. Folosirea culorilor permite o sintetizare mai uoar a informaiilor. O alt modalitate este ca toate propunerile s fie discutate n timpul unei mese rotunde i transcrise pe flipchart. 5. Enumerarea punctelor forte (Strengths) Punctele forte pot avea leg tur cu domeniul politicii publice, reformele precedente, resursele umane, etc. Iat cteva exemple de ntreb ri cheie18: Ce merge bine n domeniul dumneavoastr ? Care este succesul activit ilor precedente? Dup p rerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr forte? 6. Enumerarea punctele slabe (Weaknesses) Aceast sesiune nu trebuie s reprezinte o ocazie pentru participani de a se axa pe aspectele negative, ci trebuie s fie o evaluare onest a situaiei aa cum se prezint ea. Iat cteva exemple de ntreb ri cheie: Ce ai putea ameliora? Ce ai putea evita? Dup p rerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr slabe? Ce obstacole ar putea sta n calea progresului? Care sunt elementele care ar trebui consolidate? Exist cu adev rat o verig slab n lan? 7. Enumerarea oportunit ilor (Opportunities) n aceast seciune sunt analizai factorii externi care influeneaz problema, politica sau organizaia care fac obiectul analizei este vorba de factorii socio-economici, de mediu, demografici, politici i alii. Sarcina este enumerarea factorilor externi pozitivi

care pot facilita identificarea unei soluii la problema existent . 8. Enumerarea amenin rilor (Threats) La polul opus fa de oportunit i se afl acele elemente care pot deplasa accentul sau percepia sau care pot avea un impact negativ. n aceast seciune sunt enumerai factorii externi negativi.18 Toate

ntreb rile sunt men ionate numai ca exemple, acestea pot fi schimbate n func ie de obiectivele stabilite pentru SWOT.

379. Analiza rezultatelor Pe baza listelor compilate pentru toate seciunile, situaiile i ideile propuse trebuie grupate n funcie de obiectivele analizei. S-ar putea s fie nevoie ca participanii s aleag cele mai importante cinci idei incluse pe list pentru a obine o imagine de ansamblu clar . Analiza SWOT urm rete s identifice posibilele m suri ce ar putea reduce sau elimina problemele i punctele slabe, reducnd la minim amenin rile i maximiznd oportunit ile. Alternativele posibile sunt plasate pe cele dou axe (vezi figura 4): 1. fezabilitate intern , puncte forte, puncte slabe; 2. mediul extern, oportunit i i amenin ri. Figura 4. Prezentarea soluiilor alternative dup analiza SWOT Alternativele trecute n rubrica dintre Puncte forte i Oportunit i sunt considerate a fi cele mai fezabile. Aceast parte a analizei SWOT face deja referire la celelalte etape ale analizei politicii publice identificarea i evaluarea alternativelor. n sfrit, analiza trebuie prezentat tuturor participanilor la discuia final pe marginea rezultatelor. Pentru exemple de analize SWOT folosite la analiza politicilor publice, vezi Anexa 2.

Matricea strategiilor SWOTAnaliza SWOT poate fi folosit pentru stabilirea direciilor generale ale politicilor publice i pentru definirea alternativelor. n acest scop, se elaboreaz aa-numitele strategii SWOT pe baza matricei de analiz SWOT. Aceast abordare permite transpunerea informaiilor colectate prin analiza SWOT n formularea posibilelor aciuni viitoare.

38Principalele etape ale definirii strategiilor SWOT sunt urm toarele: 1. Toate enunurile incluse n cele patru rubrici ale SWOT sunt sintetizate i prezentate spre a fi votate de c tre participanii la sesiunea de brainstorming. 2. Supunerea la vot a unei anumite formul ri are loc n cadrul activit ii grupului. Scopul acestei abord ri este acela de a alege corect organizaiile i instituiile implicate i interesate de politica public i de a stabili cteva reguli pentru procedura de votare. 3. Fiec rui participant i se aloc un num r fix de voturi (de exemplu, nu mai mult de 3 voturi pentru fiecare rubric a SWOT). Voturile pot fi acordate participanilor sub forma unor beioare colorate, corelate cu votarea anumitor afirmaii din fiecare rubric a SWOT. 4. Punctele forte, punctele slabe, oportunit ile i amenin rile definite sunt ordonate n funcie de rezultatele votului, ncepnd de la cele care au primit cele mai multe voturi pn la cele care au primit cele mai puine voturi. 5. Punctele forte, punctele slabe, oportunit ile i amenin rile sunt introduse n matricea SWOT, unde rndurile conin evalu ri externe (oportunit i i

amenin ri), iar coloanele conin evalu ri interne (puncte forte i puncte slabe). (Vezi figura 5 mai jos.) 6. Expresiile din coloane i rnduri sunt apoi grupate pe perechi i se formuleaz strategii n funcie de afirmaiile strategiei SWOT (vezi figura 6): Strategiile S-O vizeaz oportunit ile care corespund cel mai bine punctelor forte alese. Strategiile W-O permit dep irea punctelor slabe, pentru a urm ri oportunit ile. Strategiile S-T identific modalit i de exploatare a punctelor forte pentru a reduce vulnerabilitatea fa de amenin rile externe. Strategiile W-T stabilesc un plan de defensiv pentru a aborda amenin rile externe, lund n considerare punctele forte interne. 7. Enunurile incluse n strategiile SWOT sunt analizate, f r a se folosi metode i tehnici speciale i vor fi propuse doar ca strategii SWOT. Scopul enunurilor este acela de a facilita analiza i de a identifica noi aspecte ale posibilelor aciuni ce vor fi ntreprinse n cadrul procesului politicilor publice.

39Figura 5. Matricea strategiilor SWOT Figura 6. Schema de formulare a strategiilor SWOT.

Matrice SWOT/ TOWSPuncte forte Puncte slabe Oportunit i Strategiile S O Strategiile W O Amenin ri Strategiile S T Strategiile W T

40 Metoda arborelui problemeiMetoda arborelui problemei const n analizarea situaiei prin identificarea problemelor majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. Rezultatul acestui exerciiu este o dispunere grafic a problemelor difereniate n funcie de cauze i efecte, al turi de problema central care reprezint nucleul. Aceast tehnic permite nelegerea contextului i a relaiilor dintre probleme, precum i posibilul impact generat de politicile sau programele vizate. Constituirea arborelui problemei const ntr-o aplicaie interactiv care presupune sesiuni de brainstorming n vederea identific rii problemelor i a relaiilor. Ar fi util ca la aceast aplicaie s participe reprezentani din partea ct mai multor instituii, parteneri sociali i grupuri int , astfel nct diagrama care rezult s fie o imagine negociat i mp rt it a situaiei. O alt posibilitate este ca reprezentanii diferitelor instituii, parteneri sociali i grupuri int s elaboreze propriile diagrame, care s serveasc drept punct de pornire pentru discutarea diferitelor perspective. Figura 7. Diagrama arborelui problemei In general, etapele construciei diagramei sunt urm toarele: 1. Mai nti, o sesiune de brainstorming cu privire la toate problemele majore ale situaiei care face obiectul analizei. Problemele trebuie identificate cu atenie: trebuie s fie probleme concrete, care exist deja i nu probleme posibile, imaginate sau viitoare. Problema reprezint o situaie negativ existent , i nu absena unei

soluii. 2. Problemele care rezult din sesiunea de brainstorming trebuie trecute pe cartonae

41i afiate la un loc vizibil pentru toat lumea (pe un perete sau pe podea). Dup ce participanii sunt de acord c a fost identificat majoritatea problemelor importante, trebuie grupate enunurile negative care prezint asem n ri sau leg turi comune. Identificarea asem n rilor i a leg turilor dintre afirmaii trebuie s permit identificarea unei probleme centrale (sau a mai multora). Odat ce participanii s-au pus de acord cu privire la problema central , problema trebuie scris clar pe o plan expus ntr-un loc vizibil pentru toi participanii. 3. ncurajarea participanilor s participe la sesiunea de brainstorming asupra cauzelor problemei centrale. Participanii trebuie ndemnai s prezinte principalele motive care stau la baza problemei centrale. Pentru a se evita situaia n care unii dintre participani domin discuia, trebuie distribuite trei pn la cinci cartonae nescrise fiec rei persoane i toi participanii trebuie rugai s noteze cte o idee pe fiecare cartona. Cartonaele sunt apoi ar tate i folosite ca baz de discuie pentru stabilirea ordinii priorit ilor. Celelalte enunuri negative care au fost afiate de c tre membrii grupului trebuie de asemenea analizate. n ce mod au acestea leg tur cu problema central ? Unele pot fi cauze care genereaz problema central , iar altele efecte generate de problem . Aceste cartonae ce reprezint cauzele trebuie aezate sub problema central . 4. Identificarea relaiilor cauzale. Unele dintre problemele identificate pot fi probleme cu caracter general, care ar putea fi clasificate ca i constrngeri de natur general de exemplu slaba guvernare sau lipsa siguranei publice. Exist anse foarte mari ca politica public propus s nu poat aborda direct toate aceste probleme, dei acestea afecteaz comunitatea. Aceste cartonae trebuie puse deoparte. Trebuie l murite sau eliminate orice enunuri neclare. Cauzele i efectele trebuie aranjate i notate relaiile dintre ele. Nu trebuie uitat c elementele sunt legate ntre ele printro relaie de cauzalitate. Scopul urm rit este acela de a crea un parcurs al modului n care problemele se coreleaz i modul n care aceste probleme identificate se leag de problema central . De cele mai multe ori, membrii grupului vor observa c n realitate lucrurile sunt foarte complicate. Relaiile dintre cauze i efecte sunt de multe ori bidirecionale. Majoritatea problemelor nu