mesopartner documento de trabajo 01 /...

Participación y Acciónpara la Competitividad

Local (PACA):Impulsando Iniciativas

para el DesarrolloEconómico Local

Jörg Meyer-Stamer

mesopartner documento detrabajo

01 / 2003

www.mesopartner.com

Versión Revisada, Febrero 2004© por el autor

Jörg Meyer-Stamer, [email protected] 2003

mesopartner documentos de trabajo son un producto demesopartner, una firma consultora especializada en desarrollo

económico local. Para mayor información, visitewww.mesopartner.com

ISSN 1613-298X

Tabla de Contenido

1 ¿Por qué incentivar los negocios a un nivel local? 1

2 Puntos de Partida del enfoque PACA 2

3 ¿Por qué “Evaluación Participativa de la Ventaja Competitiva”? 3

4 ¿Qué hace identificable a un ejercicio PACA? 4

5 ¿Por qué surgió el concepto? 5

6 ¿Por qué usted debería utilizar PACA? 7

7 ¿Por qué usar PACA en lugar de otro enfoque? 9

8 ¿Cuáles son los resultados de PACA? 11

9 ¿Cuál es el impacto de un ejercicio PACA? 12

10 ¿Cómo ha evolucionado PACA al paso del tiempo? 14

1 ¿Por qué incentivar los negocios a un nivel local?

En los países en desarrollo, hay cada vez mas conciencia sobre la necesidadde formular e implementar estrategias de desarrollo económico en el nivellocal (desarrollo económico local DEL). Los años 90 fueron testigos delfracaso de los enfoques tradicionales de las políticas industriales,estructurales y regionales. Las acciones propias de estos enfoquestradicionales se caracterizaron por ser:

• formuladas (pero muy frecuentemente no ejecutadas verdaderamente)por los gobiernos centrales.

• formuladas e implementadas en una manera vertical, de arriba haciaabajo, sin involucrar ni consultar a los grupos meta.

• basadas en una evaluación externa de las potencialidades y problemas,en lugar de un proceso de toma de conciencia y aprendizaje local.

• frecuentemente basadas en un proyectos enormes de desarrollo talescomo grandes represas y grandes inversiones como petroquímicas,industrias del acero o cualquier otra industria básica.

• creadoras de incentivos perversos debidos a la disposición de subsidiosgubernamentales a regiones de bajo rendimiento.

Este enfoque ha sido descontinuado por varias razones. Entre las másimportantes están la incapacidad y la falta de voluntad de los gobiernoscentrales para conducir tales actividades – incapacidad que se explica porcarencia de fondos y la falta de voluntad debido a la doctrina neoliberalpredominante en su variedad simplista / fundamentalista, opuesta a políticasactivas orientadas al desarrollo-. Otra razón importante para descontinuar elenfoque tradicional, es el reconocimiento del éxito logrado por las políticasde desarrollo formuladas e implementadas al nivel local y regional en lospaíses industrializados líderes.

La descentralización no es la única diferencia respecto al tradicionalenfoque de política industrial. Hay dos aspectos centrales que están ausentesen el nuevo enfoque. En primer lugar, usualmente no incluye la creación deempresas públicas. Muy por el contrario, no solamente las empresasestatales industriales y de infraestructura están siendo privatizadas, sino quetambién están trasladándose a manos privadas actividades tradicionalmenteestatales como la promoción de la economía. En segundo lugar, no existeprotección a la industria naciente. En su lugar, hay una variedad deinstrumentos (la mayoría de ellos desde la oferta) cuyos propósitos son el

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mejoramiento del ambiente de negocios, de modo tal que éstos puedandesarrollar una ventaja competitiva.

En este artículo, presentaré una metodología que ha sido aplicada ennumerosos países para el arranque de actividades DEL1. PACA, (EvaluaciónParticipativa de la Ventaja Competitiva), combina conceptos decompetitividad con principios de diagnóstico rápido con el propósito deidentificar actividades realizables en el corto plazo para estimular unaeconomía local. No apunta a grandes estrategias ni a grandes proyectos, sinoque prefiere enfoques prácticos para remediar fallas de mercado.

2 Puntos de Partida del enfoque PACA

El Desarrollo Económico Local (DEL) es una tarea al mismo tiempo simpley complicada. Es simple porque los conceptos e instrumentos necesariosestán disponibles en una literatura ampliamente documentada.2 Es difícil,porque el éxito depende de la participación activa de muchos actores y de laefectiva comunicación y coordinación entre ellos. El Desarrollo EconómicoLocal puede ser delegado solo parcialmente a profesionales asalariados. Portanto, la motivación es un elemento crucial. Este es el primer punto departida de PACA. Una iniciativa de desarrollo económico local exitosa,descansa sobre el trabajo voluntario de muchas personas – gente denegocios, ejecutivos del gobierno y representantes de asociaciones cívicas yotras organizaciones, que invierten tiempo en reuniones y actividades porlas que normalmente no reciben una paga. Toda iniciativa DEL debemostrar por tanto, resultados visibles, tangibles y preferiblemente rápidos.Resultados tangibles y rápidos motivan a los actores a entregar una mayorparte de su tiempo y a la vez, atraen a más actores. De ahí que llegar apropuestas prácticas y rápidamente realizables, sea una meta crucial al iniciode cualquier iniciativa DEL. Este es el segundo punto de partida de PACA,y es la razón por la que PACA incluye un método para hacer un diagnósticorápido de una economía local, el cual no debería tomar más de dos semanas.

Una iniciativa exitosa de desarrollo económico local se cimenta tanto en lamotivación de individuos para ejecutar proyectos, como en la voluntad y

1 Hasta Julio del 2003, se han realizado ejercicios PACA en Brasil, Bolivia, República

Dominicana, Africa del Sur, Sri Lanka, Tailandia y Serbia2 Ver, por ejemplo, Edward J.Blakely and Ted K. & Bradshaw, Planning Local

Economic Development. Theory and Practice. Thousand Oaks etc.: Sage, 2002, yrevistas como the Economic Development Quarterly

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habilidad de muchos individuos para formular una visión compartida queguia los proyectos. También, muchos proyectos funcionarán si variosindividuos trabajan juntos. Proponer proyectos cuyos actores locales no losconsideran plausibles, no tiene ningún sentido. Tampoco tiene sentidoproponer proyectos en los que se involucra a actores que no se imaginan aellos mismos trabajando juntos. Por tanto, el tercer punto de partida dePACA es la intención de obtener no solamente un diagnóstico de laspotencialidades económicas y sus retos, sino que además, una idea clarasobre la capacidad, motivación y espíritu cooperativo de los actores claves.

3 ¿Por qué “Evaluación Participativa de la VentajaCompetitiva”?

El nombre PACA introduce tres términos:

1. Participativo: PACA es un modelo participativo, pero no en la forma enque se concibe algunas veces la participación. PACA no tiene que vercon invitar a todo el mundo a una gran mesa redonda, únicamente paramirarse fijamente a la cara unos a otros, sin que ninguno tenga una ideaclara sobre el objetivo de la reunión. PACA tampoco sugiere procesosinterminables de movilización comunitaria. El concepto de participaciónen PACA, gira en torno a dos puntos centrales:

– El éxito del desarrollo económico local debe basarse en aquellossocios que son relevantes para el desarrollo económico, por ejemplo,por tener recursos relevantes a su disposición (saber-hacer, dinero,tiempo, capacidad de convencimiento, etc.) o bien por su capacidadde crear obstáculos. Así mismo, un proceso DEL debe ser organizadode forma transparente, y debería ser manejado de una forma quemotive a nuevos actores a sumarse en el camino.

– El desarrollo económico local implica una relación constructiva entreel sector público y el sector privado, sin que alguno de ellos tengapredominio sobre el otro o un rol de liderazgo a-priori. DEL nopuede ser una tarea solamente del gobierno local. Pero tampoco esaconsejable dejárselo al sector privado solamente. Con frecuencia, noexiste una relación constructiva entre ambos sectores en el comienzo,por el contrario - encontramos sentimientos de desconfianza ydesprecio de una parte hacia la otra. Uno de los propósitos de laaplicación de los principios de PACA es el mejoramiento de lasrelaciones y el aprendizaje de la cooperación.


2. Evaluación El corazón de PACA es una metodología que permite unaevaluación rápida de una economía local – no solamente de su potencialeconómico, sino también de los factores políticos que podrían ser o nopropicios para iniciativas DEL-.

3. Ventaja Competitiva: PACA no empuja hacia la elaboración de unainterminable lista de problemas, deficiencias y cuellos de botella, sino ala identificación de oportunidades que mejoren el ambiente de negociosal nivel local en el corto plazo. PACA se relaciona con el concepto deventaja competitiva basada en la localización de Michael Porter y con elconcepto analítico de competitividad sistémica.3

De hecho, PACA tiene dos significados:

• En un sentido restringido, PACA es un método para realizar unaevaluación de una economía local rápida y orientada a la acción,examinando no solamente el potencial económico sino que además, lamotivación y capacidad de actuación de los agentes locales. Este es elpropósito de un ejercicio PACA, del cual se hace una descripción en lasección siguiente.

• En un sentido amplio PACA es un modelo alternativo de DesarrolloEconómico Local, fundamentado sobre la crítica de enfoques ortodoxos.Elaboraré mas sobre este punto en la Sección 7:

4 ¿Qué hace identificable a un ejercicio PACA?

Un ejercicio PACA involucra a un equipo de entre cinco a diez personas, lamayoría de ellos provenientes de la respectiva localidad, quienes realizanuna evaluación rápida de la economía local: el Equipo PACA. La secuenciade sus actividades es la siguiente: Empieza con una fase preparatoria dondese evaluan los datos e información disponibles. Continua después con unafase de investigación intensa, que incluye las siguientes actividades:

3 Michael Porter, The Competitive Advantage of Nations. New York: The Free Press,

1990; idem, Location, Competition, and Economic Development: Local Clusters ina Global Economy. Economic Development Quarterly, Vol. 14, 2000, No. 1, pp. 15-34; Klaus Esser, Wolfgang Hillebrand, Dirk Messner & Jörg Meyer-Stamer,Systemic Competitiveness. New Governance Patterns for Industrial Development.London: Frank Cass, 1995

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• Un taller de hipótesis, en el cual elequipo PACA clarifica susexpectativas.

• Un Taller de Lanzamiento, en el que seobtiene información adicional de partede los agentes locales, quienes recibenal mismo tiempo, información sobre elejercicio PACA.

• Mini- Talleres, en los que se utiliza undeterminado numero de instrumentos yformatos para obtener informaciónrelativa a un sector especifico, en unaforma muy eficiente.

• Entrevistas a empresas, instituciones einformantes claves.

• Un Taller de Resultados del EquipoPACA para elaborar sus hallazgos ypropuestas.

• Un Evento de Presentación parapresentar y discutir el diagnostico y laspropuestas con los agentes locales.

• Una serie de Talleres de Seguimientopara planear los detalles de laimplementación de propuestas.

Esta fase dura no más de dos semanas.Después de esta, comienza una primerafase de implementación. Después de seismeses debería organizarse una primeraserie de Talleres PACA de Evaluaciónpara medir el progreso y definir una nuevaronda de actividades.

5 ¿Por qué surgió el concepto?

Inicialmente el concepto presentado en este documento, fue una respuesta auna demanda articulada de apoyo a esfuerzos de desarrollo económico local.La demanda se originó en el nivel municipal de la Cámara de Industria y

Tabla 1: Secuencia de un Ejercicio PACA

Preparación

Reclutamiento del equipo PACA

Organización de Talleres y entrevistas

Taller de Lanzamiento (3 horas)

• Informar a los agentes locales acerca delpropósito de PACA

• Obtener información sobre la economía local

PACA Trabajo de Campo (1 – 2 semanas)

• Mini-talleres para obtener información acerca desectores específicos de la economía local.

• Entrevistas para profundizar información

Taller de Resultados del Equipo PACA (1 Día)

• Elaborar diagnostico

• Elaborar propuestas practicas

Evento de Presentación PACA (3 horas)

• Presentar diagnostico y propuestas a los agenteslocales

• Obtener realimentación y sugerencias para lapuesta en marcha de las propuestas.

Talleres de Seguimiento sobre la marcha

Implementación


Comercio (Associações Comerciais e Industriais, ACIs) en el estado deSanta Catarina, al sur de Brasil. Alrededor de los años 1997/98, algunosdirectores y ejecutivos de las ACIs percibieron la necesidad de promover eldesarrollo económico al nivel local – el desempleo y la sensación de unestado de crisis era creciente además, los gobiernos federales y estadualesque tradicionalmente jugaron un rol de liderazgo en el estimulo al desarrolloeconómico, se involucraban cada vez menos en el asunto-. Sin embargo, noestaba totalmente claro como debía promoverse el desarrollo económico alnivel local. La idea prevaleciente fue la de atraer inversionistas externos –provenientes de otras regiones del país o del extranjero.- Pero la preguntasin responderse era cómo hacer esto y si eran posibles otras actividades.

En este momento entra a escena la Fundación Emprender (FE). FE es unaorganización sostenida por varias ACIs en la región Noreste de SantaCatarina; emergió de un proyecto de cooperación técnica entre las ACIs y laCámara de Artes y Oficios de Munich y Alta Baviera en Alemania. Sutrabajo principal es entrenar a profesionales de las ACIs, entregar otrosservicios de apoyo para las ACIs (p.e. moderación de ejercicios deplaneacion), y difusión de metodologías para estimular el desarrolloorganizacional en asociaciones de negocios en otras regiones de SantaCatarina y de Brasil.

El nombre que FE dio a PACA fue “Projeto Marketing Municipal”. Estenombre o etiqueta reflejaba el paradigma que usualmente prevalecía en loslugares donde se practicaba – desarrollo económico local significabaproyectar la localidad hacia otras regiones para atraer empresas. El nombreofrecía una connotación fácil de entender para los agentes locales adiferencia de otras posibles denominaciones como Promoción Local delDesarrollo Económico o incluso, PACA mismo. La segunda propuestaresultaba no solamente un poco torpe sino que no se podía predecir quepodrían entender los actores con tal denominación. No obstante, es esencialenfatizar un punto: Uno de los principales propósitos de PACA es estimularun proceso de aprendizaje entre los actores locales, en el sentido de que lapromoción de la economía incluye más elementos que solamente laatracción de empresas, y que quizás la atracción de inversionistas externosen este momento podría ser una posibilidad remota.

Estos antecedentes explican por que PACA es diferente de otros enfoquesde DEL. Se originó en el sector privado y no en el gobierno. Estárelacionado con el profundo conocimiento conceptual y metodológico queFE ha acumulado sobre el sector privado. Se basa en una cabal comprensióndel pensamiento y comportamiento de los actores empresariales. En elfondo, PACA intenta introducir un sentido empresarial en DEL.

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6 ¿Por qué usted debería utilizar PACA?

El objeto de PACA es obtener un diagnóstico de las ventajas y desventajascompetitivas de una localidad dada y propuestas de actividades realistas. Unejercicio PACA dura de una a dos semanas. Descansa sobre el trabajo delllamado Equipo PACA, el cual es integrado por uno o dos consultoresexternos y de tres a cinco - posiblemente más-, integrantes locales(normalmente del gobierno local, de la cámara de comercio, de algunaorganización empresarial, de la universidad u otras organizaciones locales).La propuesta de ejecutar un ejercicio tan rápido, es en realidad menos audazde lo que pareciera. Nuestra experiencia ampliamente nos ha mostrado quees perfectamente posible llegar a un diagnóstico razonablemente confiablede las condiciones locales, en tan poco tiempo, siempre que sean usadas deforma competente y consistente, metodologías basadas en la evaluaciónparticipativa y en las escuelas de pensamiento de la planificaciónparticipativa, combinados con conceptos que facilitan el análisis de losdeterminantes de la competitividad.

PACA es más que una receta de como obtener dos semanas emocionantes.Hay una visión subyacente sobre cómo hacer desarrollo económico local,incluyendo el apoyo a las pequeñas y medianas empresas y la promoción delempleo. Las proposiciones clave de esta visión, son las siguientes:

• El desarrollo económico local exitoso se basa en la acción colectiva, eimplica una cooperación entre el sector público, el sector privado y otraspartes interesadas de la sociedad civil. No es una actividad que espromovida exclusivamente por el sector público.

• Es crucial combinar abordajes de abajo hacia arriba y de arriba haciaabajo. PACA evita focalizarse de forma exclusiva en cualquiera de estosabordajes. Pero tiene un claro sesgo. Se basa en la convicción de que elabordaje de abajo hacia arriba es extremadamente importante, y confrecuencia deberá ser el patrón preponderante. El elemento de arribahacia abajo, aparece con frecuencia a través de algún agente externoquien persuade a los agentes locales para ejecutar un ejercicio PACA.

• Es un enfoque que combina actividades orientadas por la demanda yactividades orientadas por la oferta. El período en el que desarrollamosel concepto PACA, fue el mismo en el que el Comité Internacional deDonantes formuló el enfoque de Servicios de Desarrollo Empresarial(SDEs), el cual tiende a ser unilateralmente orientado por la demanda.Al igual que SDEs, PACA hace mucho énfasis en la efectividad, larelevancia y la sostenibilidad financiera. Pero reconoce la recuperaciónde los costos tal cual es, a saber, un intento de lograr mayor efectividad,


no una meta en si misma. Un objetivo clave de PACA es comprender lasfallas de mercado (barreras de entrada, fallas de información) y lasbarreras a los negocios creadas por el gobierno, para proponeractividades prácticas que puedan hacer funcionar mejor los mercados.

Hay un distanciamiento implícito en PACA tanto del enfoque tradicionalcomo del modelo de desarrollo actualmente de moda, en particular lapromoción del desarrollo económico. El enfoque tradicional – no solo en lacooperación al desarrollo, sino también, de forma interesante, en áreas talescomo I&D corporativa – fue orientado por la oferta. En I&D, la idea era quese necesitaba de una ciencia brillante la cual de forma automática se volcaríaen una brillante tecnología, que llenaría los campos con productos altamenteexitosos. En la cooperación al desarrollo, la idea era que tenían queconstruirse las estructuras necesarias, y el desarrollo arrancaría, esa era laesperanza, una vez que los bloques de construcción – recursos humanos einstituciones – estuvieran allí. Hoy, la perspectiva tiende a ser lo contrario:las cosas deben hacerse orientadas por la demanda. Enfoques que tratan deanticipar o crear demanda, tienden a ser vistos con desaprobación.

PACA sugiere que debe existir un círculo virtuoso entre demanda y oferta.El primer diagnóstico indicará una variedad de fallas de mercado yoportunidades obvias para la promoción de empresas y para los negociosmismos. Al completar el primer diagnóstico, varios actores localesempezaran a implementar, algunas veces en conjunto, actividades prácticas.Al hacerlo, es probable que identifiquen nuevos elementos faltantes, talescomo una oferta adecuada de servicios de entrenamiento o unacorrespondencia entre los recursos financieros disponibles y la demanda.Ellos podrían decidir entonces crear una oferta adecuada, y al hacerlo,podría eso parecerse mucho a las actividades convencionales deconstrucción de capacidades – excepto en que, en esta vez, es el resultadode una demanda claramente definida (en oposición a “necesidades”), y enque aquellos que se involucraron en ejecutar las actividades prácticas,conocen exactamente cuál es el propósito. La construcción de capacidadesorientadas por la oferta, es un proceso lento y engorroso – algunas personasvoluntariamente lo hacen aun sin existir metas claras, excepto la nociónabstracta de que esta capacidad específica podría caber dentro de algunacosa, en algún sitio, en algún momento y podría ser crucial para eldesarrollo - . La creación de capacidades orientadas por la demanda puedegenerar una fuerte motivación, dado que esa capacidad es necesaria pararesolver un problema aquí y ahora.

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7 ¿Por qué usar PACA en lugar de otro enfoque?

En PACA está implícita una crítica hacia otros enfoques del DesarrolloEconómico Local. Una de ellas se refiere al planeamiento estratégico alnivel local.4 ¿Qué sentido tiene reunir una cantidad enorme de datos, haceruna análisis “objetivo” de la situación de la localidad, y proponer una seriede iniciativas basadas en las “mejores prácticas internacionales” si losactores locales no creen en la posibilidad de actuar, o si ellos no tienenexperiencias en actividades DEL, o si las organizaciones locales son débileso están fragmentadas? El planeamiento estratégico usualmente esconcebido como un esfuerzo comprehensivo que demanda enormescantidades de recursos y toma mucho tiempo. No deja espacio libre para elaprendizaje por experiencia durante la implementación. El planeamientoestratégico es un asunto atractivo para funcionarios gubernamentales aquienes no les gusta abandonar su oficina, prefieren el trabajo subcontratadoy que son medidos en su desempeño por indicadores de imputs y no porindicadores de resultados. Si una comunidad está realizando actividadesDEL, puede ocurrir que después de cierto tiempo, decida que podría ser útilpensar de una manera más estratégica y, entonces, tener un plan estratégico.Pero en este caso, la planeación estratégica es un resultado de una iniciativaDEL, no es el inicio.

PACA no solamente trata de analizar el potencial económico, sino quetambién el potencial de una actuación colectiva. Fue desarrollado en unescenario donde las debilidades organizacionales y la carencia deinteracción son muy comunes. La intención explícita de encontraraplicaciones concretas de PACA, se explica por lo tanto, en la búsqueda deposibles puntos de entrada a la colaboración y a la acción colectivaencaminados a crear experiencias positivas, alentadoras y, de esa manera,dar inicio a un paradigma de cambio entre los actores locales. Por lo tanto,el énfasis sobre los efectos a corto plazo – este es a nuestro modo de ver, lamanera más prometedora de ofrecer credibilidad ante tales esfuerzos de losactores locales, especialmente empresas, las cuales frecuentemente tienenuna orientación de muy corto plazo (por ejemplo, seis meses como periodomáximo aceptado para la recuperación de inversiones). Debido a que lasempresas y sus asociaciones son actores clave en este trabajo, es crucial

4 Ver, por ejemplo The World Bank, Urban Development Division: Local Economic

Development. LED Quick Reference, Washington, October 2001: “Las BuenasPrácticas indican que el DEL debería empezar siempre con la formulación de unaestrategia” (p. 3). Es así mismo instructivo del enfoque ortodoxo al DEL que el librode texto estándar sobre DEL es denominado “Planning Local EconomicDevelopment. Theory and Practice” (Blakely, E. J., & Bradshaw, T. K., 2002. Thou-sand Oaks etc.: Sage [Third Edition])


tomar en cuenta su marco temporal. Hay que considerar además, que PACAconsiste en aprendizaje basado en la experiencia, por lo cual tiende agenerar efectos más sotenidos – predicar las mejores prácticas de lapromoción económica local parece ser una actividad menos prometedoraque promover proyectos cuyos inicios podrían parecer tímidos y noambiciosos pero que inician un proceso de aprendizaje, que con el tiempo,significarán un cambio de paradigma.

PACA se diferencia además de los enfoques convencionales asumidos porlas firmas consultoras. El objetivo primario de éstas, no es ayudar al clientepara que aprenda a ayudarse a sí mismo, sino crear más demanda para susservicios de consultoría.5 PACA hace énfasis en la necesidad de utilizar losejercicios PACA para transferir capacidades a los actores locales y reducirsu dependencia de apoyos externos, tanto como sea posible. La únicasimilaridad entre PACA y el enfoque usual de las firmas consultoras es eluso de Power Point para la presentación final, pero aun el contenido es muydiferente: PACA deliberadamente trata de no ser sofisticado, prefiere usarconceptos y un lenguaje fácilmente comprensibles para el participantepromedio.

PACA se diferencia claramente también de enfoques DEL que centran suatención en la creación de Agencias de Desarrollo Local (ADEL).6

Proponer la creación de una ADEL, como objetivo principal de DEL, rindepocos resultados. Una ADEL es un medio, no un fin en sí misma. LasADEL existen en algunos lugares, pero son usualmente el resultado de unaprolongada evolución de actividades DEL, además, existen algunos casos enlos que las ADEL no son en realidad los principales actores en DEL.

PACA es diferente también de enfoques que hacen mucho esfuerzo en lamotivación y creación de consenso antes de hacer actividades prácticas enDEL.7 PACA se fundamenta en el razonamiento de que el éxito cría máséxito. Es suficiente empezar a trabajar con un número limitado de agenteslocales. Si ellos tienen éxito en la implementación de acciones prácticas que

5 Cf. Lewis Pinault, Consulting Demons. Inside the Unscrupulous World of Global

Corporate Consulting. Harper Business, New York 2000.

6 Ver, por ejemplo, ILO, UNOPS, EURADA & Cooperazione Italiana, Localeconomic development agencies. International co-operation for human development,democratic economies and poverty reduction, no date and location given.

7 See, for instance, Club du Sahel & OECD, Managing the economy locally in Africa.ECOLOC handbook. Assessing local economies and their prospects. Volume 1.Summary. Paris: Club du Sahel / OECD, 2001.

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hacen una diferencia para los negocios locales, esto generará el efecto másintenso de motivación que es posible esperar.

La creación de consensos es otra historia. Por qué se necesita consenso parahacer DEL?. Los negocios exitosos se construyen sobre la diversidad, nosobre la base del consenso. Igualmente, el DEL exitoso es diverso yestimula la diversidad. Es crucial lograr un consenso básico sobre lanecesidad de DEL como tal. Pero con frecuencia el intento de crear unamplio consenso sobre proyectos DEL específicos constituye una recetapara el desastre, dado que los agentes locales se atascan en interminablesdiscusiones. Resulta aun peor al inicio de DEL, cuando los agentes localesno conocen aun DEL por experiencia propia y por tanto, no conocen de queestán hablando realmente – dejando un montón de confusión conceptual einstrumental encima de la discusión estratégica.

8 ¿Cuáles son los resultados de PACA?

La intención de un ejercicio PACA es formular propuestas de actividadesprácticas de DEL. Durante el desarrollo de Mini-Talleres y entrevistas,surgen todo tipo de propuestas de los agentes locales, a las que el EquipoPACA debe agregar sus propias ideas. El principal punto no es, sinembargo, abrumar a los agentes locales con una multitud de propuestas sino,más bien, limitar el número de éstas y reducirlas a aquellas que satisfagantres criterios: ¿Puede ser realizada con recursos locales?, ¿Se puede realizarinmediatamente?, ¿Puede generar un resultado visible dentro, digamos, detres meses? Dada la mentalidad típica y el marco temporal de las empresas,solamente propuestas que se ajustan a estos criterios tienen un buen chancede ser aplicadas con éxito.

PACA es particularmente apropiado para localidades donde los agenteslocales tienen poca experiencia en DEL. En este tipo de localidades, confrecuencia existen oportunidades para iniciativas DEL espectaculares porejemplo, la activación de un clúster pasivo, la creación de un nuevo parquede negocios, el inicio de un centro de entrenamiento y tecnología para unaindustria local importante, transformar un sitio industrial abandonado en unaincubadora de empresas. Todos estos ejemplos, sin embargo, requieren decompetencias muy desarrolladas de planeamiento e implementación, unaadministración pública altamente competente, un sector privado bienorganizado. Usted frecuentemente se encontrará con que en los lugaresdonde hace un ejercicio PACA no está presente ninguno de estos elementos.Esta es la razón por la cual PACA hace énfasis en propuestas prácticas,


aterrizadas, en lugar de ideas sofisticadas. Esencialmente, este tipo depropuestas se deben ajustar a uno de los siguientes criterios:

• Hacen que los mercados funcionen

− Removiendo barreras de entrada

− Resolviendo problemas de información

− Ampliando la oferta o la demanda

• Remueven obstáculos burocráticos para los negocios.

• Hacen un mejor uso de los recursos disponibles localmente.

Finalmente, es importante aun mencionar otro juego de criterios: Sonbuenas propuestas aquellas que promueven el aprendizaje entre los agenteslocales, que los motivan a hacer DEL y que estimulan el trabajo en red y lacolaboración entre actores locales. No es el propósito de PACA impedirproyectos sofisticados para siempre, sino más bien evitar que iniciativasDEL colapsen tempranamente porque los agentes locales están abrumadospor los retos de proyectos demasiado sofisticados. No hay ninguna razónpor la cual PACA no dirija, en el mediano plazo, la formulación deproyectos ambiciosos para desarrollar la economía local. Pero, ¿por quédebería usted iniciar con esto, en particular si hay tantos obstáculos tontosen el camino de las empresas, obstáculos que usted puede remover conbastante facilidad?

9 ¿Cuál es el impacto de un ejercicio PACA?

PACA no trae consigo garantías de un DEL de alto impacto. De hecho,podría ocurrir exactamente lo contrario. En uno de los primeros ejerciciosPACA en Santa Catarina, la conclusión del diagnóstico fue que laposibilidad de cualquier iniciativa DEL exitosa en esa localidad era muybaja, dado que el sector privado no estaba organizado de forma efectiva y laCámara de Comercio local, estaba paralizada por luchas internas de poder,de modo que las buenas intenciones del gobierno local no encontraríanmucha respuesta del sector privado. La ventaja de PACA fue que logróidentificar en una sola semana esta situación de bloqueo.

Lo que es más, PACA explícitamente no se focaliza en proyectossofisticados y enormes porque estos sean altamente visibles a causa de lasmiles de toneladas de concreto consumidas al construirlas. . El desarrollo

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económico local está vinculado frecuentemente a grandes proyectos dereedificaciones urbanas, tales como las zonas portuarias de Londres, o lazona adyacente al mar en Barcelona. Este tipo de proyectos, sin lugar adudas, tiene un impacto económico importante. Pero es desarrollo urbano, yno es el tipo de DEL que PACA persigue: proyectos concretos, prácticosque mejoren rápidamente el ambiente de negocios y generen oportunidadesempresariales. El desarrollo urbano supone pensar en períodos de décadas,mientras que PACA está pensando en términos de meses.

Un buen ejemplo del tipo de impactos que PACA puede lograr, es uno delos resultados del primero de todos los ejercicios PACA realizados algunavez, en Mafra, Brasil, en septiembre de 1998. En este ejercicio, se detectóuna pequeña pero competente ONG que trabajaba con familiasminifundistas, enseñándoles a cultivar nuevos productos y a gestionar lacadena de valor entera. Lo sorprendente fue que los productos – en esetiempo mayoritariamente tomates, hasta cierto punto orgánicos, cultivadosen simples túneles - eran vendidos al mercado mayorista en una ciudadprincipal ubicada a unas horas de distancia, en lugar de venderlos a lossupermercados locales. La razón de esto era la falta de credibilidad de lospequeños productores locales, a los ojos de los supermercados. Gracias a lamediación de la Cámara de Comercio local (que actuaba como PACACampeón), se estableció un contacto directo entre la ONG y algunos de lospropietarios de supermercados. Los beneficios fueron compartidos: losproductores recibieron un precio más alto, los supermercados incrementaronsus ganancias, y el precio al consumidor bajó. Dado que la transacciónfuncionó bien, se generó confianza entre la ONG y algunos de lospropietarios de supermercados, quienes decidieron luego, depositar unaparte de sus fondos líquidos en el crédito cooperativo en colaboración con laONG. Medio año después de realizado el ejercicio PACA, este montoasciende a cerca de un millón de dólares, gracias a los cual la ONG puedeexpandir su esquema, involucrando a más familias e introduciendovariedades adicionales.

Los siguientes son otros ejemplos de resultados prácticos de ejerciciosPACA:

• El establecimiento de un grupo de trabajo entre proveedores decapacitación y empresas de software en Blumenau, Brasil, el cual lidereala creación de productos de entrenamiento ajustados a la demanda de lasempresas,

• El diseño de una estrategia para superar la resistencia contra una nuevaley de zonificación en Brusque, Brasil, la cual había sido bloqueada por


el concejo de la ciudad durante dos años y que fue pasada unas semanasdespués de haberse realizado un ejercicio PACA,

• Un esfuerzo exitoso de empresas de cerámica de Lampang, Tailandia,para entrar en conjunto al mercado regional del suroeste de China,

• En la misma ciudad, un proyecto de cooperación entre la industria decerámica local y el sector turismo que lanzó un premio especial parahoteles y restaurantes que usan cerámicas Lampang, así como unproyecto de organizar visitas de turistas a las plantas de cerámicas,

• Una iniciativa de empresas de prendas de vestir en Chiang Mai,Tailandia, para comprar de forma conjunta materias primas,

• El lanzamiento de una reunión mensual de negocios en la población deKabokweni de Mbombela, municipalidad de Mpumalanga, Africa delSur, donde PACA detectó un sector empresarial completamentedesorganizado – y una asociación negra de negocios que era realmentede una sola persona activa (one-man-show), quien probablemente habríaopuesto resistencia a cualquier esfuerzo encaminado a la creación de unaasociación empresarial local,

• El re-lanzamiento de una asociación turística local en Queenstown, Cabodel Este, Africa del Sur, donde antes del ejercicio PACA nadie creía quehubiera en primer lugar mucho turismo.

Ocasionalmente, los ejercicios PACA conducen a resultados que no encajandentro de los patrones pequeños y rápidos, tales como la creación de unCentro Nacional de Paleontología en Mafra, Brasil, el cual implica unacooperación entre la universidad local, que tiene un interés científico, y lasempresas locales, que buscan en esto oportunidades para el turismo. Elmemorandum de entendimiento entre los diversos grupos fue firmado enSeptiembre de 1999, un año después del ejercicio PACA.

10 ¿Cómo ha evolucionado PACA al paso del tiempo?

PACA inició en Septiembre de 1998 como una respuesta ad-hoc a unproblema inmediato de los formuladores de políticas en algunasmunicipalidades de Santa Catarina, Brasil. En 1998/1999, fueron ejecutadosallá cinco ejercicios PACA. En el 2000, se realizó un ejercicio experimentalen Sudáfrica, lo cual dejó establecido que el enfoque era transferible a otrospaíses y a otras estructuras económicas. En 2001, se desarrolló una

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variación de PACA y fue aplicada exitosamente: la Evaluación Rápida delSistema Local de Innovación (Rapid Appraisal of Local Innovation System,RALIS) – de nuevo una respuesta pragmática a la necesidad de realizar unaevaluación de la transferencia de tecnología y de la capacidad tecnológicalocalizada como parte de una evaluación más amplia del sistema de cienciasy tecnología en Indonesia. Este trabajo incluyó el entrenamiento deconsultores locales quienes ejecutaron el trabajo de campo, una experienciaque estableció que un método como PACA/RALIS puede ser codificado yenseñado. A inicios de 2002, se realizó el primer taller de entrenamientosistemático PACA en Tailandia, el que ha sido seguido por talleres deentrenamiento en Serbia, Bolivia, Africa del Sur, Sri Lanka y la RepúblicaDominicana. En Tailandia, se realizaron seis ejercicios PACA en 2002 yotros les han seguido en 2003. En Serbia, se realizaron 5 ejercicios PACAen la primera parte del 2003. Dos ejercicios mas fueron realizados en Africadel Sur en noviembre del 2002 y en marzo del 2003, y en Sri Lanka enDiciembre del 2002. En el transcurso de 2003, las actividades de PACA seextenderán por Perú, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Indonesia yposiblemente a Inglaterra, lo que marcaría el salto hacia un paísindustrializado.

Deben mencionarse tres puntos respecto a la evolución de PACA. Elprimero es que ha evolucionado de un enfoque ad-hoc, a una metodologíadocumentada y codificada, con manuales cuya versión 4.0 (inicios de 2003)sumaba 280 páginas.

Segundo, la estructura de un ejercicio PACA ha cambiado. En los primerosPACAs, había mayor dependencia del uso de entrevistas y un uso limitadode talleres. Ahora, tiende a ser lo contrario. Hemos desarrollado un númerode formatos de talleres para ejercicios, en los que en el curso de no más dedos horas, se puede extraer una cantidad sustancial de información de losagentes locales. Dependiendo más del uso de Mini Talleres y menos deentrevistas, se economiza en tiempo tanto para los actores locales como parael equipo PACA.

Tercero, el centro de atención ha cambiado. Esto se debió a una de laslecciones aprendidas de los primeros ejercicios PACA: teníamos latendencia a lanzar a los agentes locales propuestas muy numerosas ysofisticadas. En lugares donde los actores locales no tienen o tienen muypoca experiencia en DEL, hacer esto significa condenar al fracaso todo elejercicio. Ahora insistimos en hacer un número limitado de propuestas, yhacer solamente propuestas que puedan ser implementadas rápidamente porlos actores locales. Hay que admitir que esto hace surgir un nuevo problema,a saber, algunos actores encuentran que estas propuestas no son losuficientemente excitantes. Sin embargo, dado que aun las simples


propuestas han demostrado ser bastante retadoras para los actores con pocaexperiencia, tendemos a adherirnos a nuestro enfoque actual – al menos enaquellos casos donde PACA marca el inicio de actividades DEL.

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mesopartner es una firma consultora especializada endesarrollo local y regional. Fue fundada en Diciembre del 2002 yregistrada en Abril del 2003 por el Dr. Ulrich Harmes- Liedtke,el Dr. Jörg Meyer-Stamer y Christian Schoen.

Actualmente, PACA es el principal producto de mesopartner. Estaes una metodología para dar el golpe inicial o reenfocar iniciativasde desarrollo económico local, desarrollada por Jörg Meyer-Stamer. PACA se ha aplicado exitosamente en numerosos paísesen desarrollo y en países en transformación. Los principales ob-jetivos de mesopartner son:

• desarrollar PACA, en particular, en términos de formatosespecíficos para la implementación y seguimiento, los cualesalimentarán la Gestión Participativa del Desarrollo EconómicoLocal (Participatory Management of Local EconomicDevelopment PM-LED),

• entrenar a practicantes PACA en varios países,

• desarrollar instrumentos PACA más específicos, por ejemplopara análisis de clusters, análisis de cadenas de valor y análisisde obstáculos a la actividad empresarial creados por elgobierno.

Nuestra próxima e importante ambición es desarrollar laEvaluación Rápida de Sistemas Locales para la Innovación (RALISRapid Appraisal of Local Innovation Systems). Dado que lastecnología y la innovación continua siendo la principal preocupaciónde los actores locales, quienes desean crear una ventaja local enun mundo globalizado, creemos que existe mucha demandapotencial para una herramienta como RALIS, la cual aborda elobstáculo más importante para el apalancamiento de los sistemaslocales de innovación: la fragmentación entre las empresaslocales, agencias y organizaciones.

Usted encontrará mayor información en nuestro website,www.mesopartner.com

mesopartner documento de trabajo 01 /...

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