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2016

MINISTÈRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU PLAN DIRECTION GÉNÉRALE DE LA PLANIFICATION ET DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES

EN PARTENARIAT AVEC

UNICEF

ANALYSE DES DÉPENSES PUBLIQUESDANS LES SECTEURS SOCIAUX AU SÉNÉGAL SUR LA PÉRIODE 2006 - 2013

AVEC ACCENT SUR L’ÉDUCATION ET LA SANTÉ

Cette étude a été réalisée dans le cadre du partenariat entre le Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan, et notamment la Direction Générale de la Planification et des Politiques Economiques, sous la direction de Pierre Ndiaye, et l’UNICEF Sénégal, notamment le Programme des Politiques Sociales et Plaidoyer, sous la direction de Mariana Stirbu. L’étude a fait objet de discussion et de validation dans le cadre du lancement de l’Observatoire de Suivi du Budget Social (OSBS) par le Comité de pilotage OSBS, mis en place par la Cellule Thématique Multi-Pôle coordonnée par Dr. Amsata Sène. L’étude a été réalisée par Dr. Ousmane Faye, Economiste Consultant, [email protected]

Crédit photos UNICEF Sénégal /Léa Dispa

2016

MINISTÈRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU PLAN DIRECTION GÉNÉRALE DE LA PLANIFICATION ET DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES

EN PARTENARIAT AVEC

UNICEF

ANALYSE DES DÉPENSES PUBLIQUESDANS LES SECTEURS SOCIAUX AU SÉNÉGAL SUR LA PÉRIODE 2006 - 2013

AVEC ACCENT SUR L’ÉDUCATION ET LA SANTÉ

ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES DANS LES SECTEURS SOCIAUX

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cices budgétaires annuels et pluriannuels, mais aussi pour le Parlement un atout majeur dans l’examen des projets des Lois de Finances. Elle va aussi servir vala-blement à la société civile et aux citoyens dans leur exercice de contrôle citoyen. Les analyses faites dans le présent r

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TABLE DES MATIERESLISTE DES TABLEAUX, DES GRAPHIQUES ET DES ANNEXES ................................................. 7 A Tableaux B Graphiques C Annexes

LISTE DES ABRÉVIATIONS, ACRONYMES ET SIGLES .............................................................. 9PREFACE ........................................................................................................................... 11AVANT- PROPOS ...................................................................................................................... 13RESUME EXECUTIF ................................................................................................................. 15

I. INTRODUCTION ....................................................................................................................20 1.1 Contexte ...........................................................................................................................20 1.2 Objectifs ...........................................................................................................................22 1.3 Méthodologie et données .................................................................................................23 1.4 Définitions ........................................................................................................................24

II. CONTEXTE MACROECONOMIQUE ET SITUATION SOCIALE .......................................... 26 2.1 Contexte macroéconomique ........................................................................................... 26 2.1.1 Evolution du PIB ..................................................................................................... 26 2.1.2 Dette publique ........................................................................................................ 27

2.1.3 Déflateur du PIB et indice des prix à la consommation ........................................... 28 2.1.4 Recettes et opérations financières de l’Etat ............................................................ 28 2.2 Situation sociale .............................................................................................................. 29 2.2.1 Population et emploi ............................................................................................... 29 2.2.2 Offres de services sociaux ...................................................................................... 30

III. CADRE BUDGETAIRE ET PLANIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES .... 34 3.1 La procédure budgétaire au Sénégal ............................................................................... 34 3.2 Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme - CDMT .............................................................. 35 3.3 Le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses – DPPD ............................. 36 3.4 Systèmes de planification des dépenses sociales ............................................................ 37

IV. EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES .................................................... 40 4.1 Evolution des dépenses publiques globales ..................................................................... 41 4.2 Dépenses publiques sociales : Tendances générales ....................................................... 41 4.3 Dépenses publiques sociales par habitant ....................................................................... 44 4.4 Parts des dépenses sociales dans le budget de l’Etat ..................................................... 46 4.5 Evolution des dépenses sociales suivant la nature économique ....................................... 47 4.6 Financement des dépenses publiques sociales ............................................................... 49 4.7 Conclusion ....................................................................................................................... 51


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V. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION .................................................. 54 5.1 Tendances générales ...................................................................................................... 55 5.2 Structure des dépenses ................................................................................................. 57 5.2.1 Analyse détaillée des dépenses de fonctionnement ............................................... 57 5.2.2 Analyse détaillée des dépenses d’investissement .................................................. 59 5.3 Budget voté et niveau d’exécution .................................................................................. 60 5.4 Répartition des dépenses d’éducation par programme et composante .......................... 63 5.4.1 Analyse des dépenses par sous- secteur ............................................................... 64 5.4.2 Analyse des dépenses par composante ................................................................ 65 5.5 Conclusion ..................................................................................................................... 66

VI. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES DE SANTE ........................................................ 70 6.1 Tendances générales ..................................................................................................... 71 6.2 Répartition des dépenses de santé par nature économique .......................................... 73 6.2.1 Analyse détaillée des dépenses de fonctionnement .............................................. 74 6.2.2 Analyse détaillée des dépenses d’investissement ................................................. 76 6.3 Budget voté et niveau d’exécution ................................................................................. 78 6.4 Répartition des dépenses de santé par programme ...................................................... 79 6.4.1 Aperçu général ..................................................................................................... 79 6.4.2 Allocation des dépenses par programme .............................................................. 80 6.4.3 Allocation des dépenses par composante ............................................................ 81 6.5 Conclusion .................................................................................................................... 84

VII. PERFORMANCE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION ET DE SANTE .............. 88 7.1 Introduction ................................................................................................................... 88 7.2 Cadre d’analyse ............................................................................................................ 89 7.3 Méthodologie ................................................................................................................ 92 7.4 Données ........................................................................................................................ 94 7.5 Résultats ....................................................................................................................... 96 7.5.1 Efficience des offres de services d’éducation ........................................................ 96 7.5.2 Efficience des offres de services de santé ........................................................... 100 7.6 Conclusion .................................................................................................................. 103

VIII. CONCLUSION ................................................................................................................. 106

IX. ANNEXES .......................................................................................................................... 110

X. REFERENCE ...................................................................................................................... 116

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LISTE DES TABLEAUX, DES GRAPHIQUES ET DES ANNEXES

A TABLEAUXTableau 1 : Evolution des indicateurs de pauvreté .................................................................... 20Tableau 2 : Evolution du PIB et de la population, 2006 - 2013 ................................................. 26Tableau 3 : Evolution de certains indicateurs macroéconomiques, 2006 – 2013 ....................... 27Tableau 4 : Parts des dépenses sectorielles dans les dépenses sociales .................................. 44Tableau 5 : Tableau des opérations financières de l’Etat - TOFE ............................................... 50Tableau 6 : Budgets votés et crédits exécutés dans le secteur de l’éducation .......................... 62Tableau 7 : Evolution des parts des rubriques courantes dans

les dépenses publiques totales de santé ................................................................ 76Tableau 8 : Budgets votés et crédits exécutés dans le secteur de la santé ............................... 79Tableau 9 : Indicateurs sectoriels de performance .................................................................... 90Tableau 10 : Statistiques descriptives des variables dans le secteur de l’éducation .................... 96Tableau 11 : Statistiques descriptives des variables dans le secteur de la santé ......................... 96Tableau 12 : Efficience des offres de services d’éducation ......................................................... 97Tableau 13 : Efficience des offres de services de santé ............................................................ 101

B GRAPHIQUESFigure 1 : Taux de croissance du Déflateur du PIB ................................................................. 28Figure 2 : Evolution du budget de L’Etat ................................................................................ 42Figure 3 : Dépenses publiques dans les secteurs sociaux ...................................................... 43Figure 4 : Dépenses publiques sociales par habitant .............................................................. 45Figure 5 : Parts des dépenses sociales dans le budget de L’Etat ........................................... 46Figure 6 : Evolution des dépenses sociales de l’Etat par nature économique ......................... 49Figure 7 : Sources de financement des dépenses publiques en capital .................................. 51Figure 8 : Dépenses publiques d’éducation ........................................................................... 56Figure 9 : Parts des dépenses publiques d’éducation dans le budget de l’Etat et

dans le PIB ............................................................................................................ 56Figure 10 : Dépenses publiques d’éducation par nature économique ...................................... 58Figure 11 : Dépenses publiques d’éducation par titre budgétaire ............................................. 59Figure 12 : Dépenses publiques d’investissement dans l’éducation ......................................... 60Figure 13 : Répartition des dépenses d’éducation par programme .......................................... 65Figure 14 : Répartition des dépenses d’éducation par composante ......................................... 66Figure 15 : Dépenses publiques de santé ................................................................................ 71Figure 16 : Parts des dépenses publiques de santé dans le budget de l’Etat et dans le PIB .... 72Figure 17 : Dépenses publiques de santé par nature économique ........................................... 73Figure 18 : Proportions des dépenses de fonctionnement et d’investissements ....................... 74Figure 19 : Dépenses de fonctionnement par titre budgétaire .................................................. 75


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Figure 20 : Sources de financement des dépenses d’investissement dans la santé ................. 77Figure 21 : Répartition des dépenses de santé par programme ............................................... 80Figure 22 : Répartition des dépenses de santé par composante .............................................. 82Figure 23 : Cadre conceptuel de l’efficience et de l’efficacité ................................................... 91Figure 24 : Décomposition de l’indice de Malmquist ................................................................ 98Figure 25 : Indice de Malmquist : évolution de la productivité totale des

facteurs dans l’éducation, 2010 – 2012 ................................................................. 99Figure 26 : Indice de Malmquist : variations annuelles de la productivité totale des

facteurs dans la santé 2009 – 2013 ..................................................................... 102Figure 27 : Indice de Malmquist : évolution de l’efficience technique et

du progrès technique dans la santé ..................................................................... 103

C ANNEXESAnnexe 1 : Architecture du CDSMT, Santé ............................................................................. 110Annexe 2 : Indice de Malmquist, Secteur éducation, Modèle DEA2 ....................................... 111Annexe 3 : Annexe 2: Indice de Malmquist, Secteur éducation, Modèle DEA3 ....................... 112Annexe 4 : Efficience des offres de services de santé :

Modèle DEA (deux inputs - deux outputs) ............................................................ 113Annexe 5 : Efficience des offres de services de santé :

Modèle DEA (trois inputs - deux outputs) ............................................................. 114

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ADM Agence de Développement MunicipalANSD Agence Nationale de la Statistique et de la DémographieCDMT Cadre de Dépense à Moyen TermeCDSMT Cadre de Dépense Sectoriel à Moyen TermeCEDEAO Communauté Economique des États de l’Afrique de l’OuestCMU Couverture Maladie UniverselleDECAM Décentralisation et assurance maladieDPEE Direction de la Prévision et des Etudes EconomiquesDSRP Document de Stratégie pour la Réduction de la PauvretéEDS Enquête Démographique et de SantéEDS-MICS Enquête Démographique et de Santé à Indicateurs Multiples au SénégalEPT Education Pour TousESPS Enquête de Suivi de la Pauvreté au SénégalFMI Fonds Monétaire InternationalGAR Gestion Axée sur les RésultatsIADM Initiative d’Allégement de la Dette MultilatéraleIDE Investissements Directs ÉtrangersIDH Indice de Développement HumainIPM Institutions de Prévoyance MaladieISPE Instrument de Soutien à la Politique EconomiqueLF Loi de Finances LFI Loi de Finances InitialeLFR Loi de Finances RectificativeMICS Enquête à Indicateurs MultiplesOCDE Organisation de Coopération et de Développement EconomiqueOMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementPDEF Programme Décennal de l’Education et de la Formation PIB Produit Intérieur BrutPNBSF Programme national de bourses de sécurité familialePNDS Plan National de Développement de la SantéPNUD Programme des Nations-Unies pour le Développement

LISTE DES ABREVIATIONS, ACRONYMES ET SIGLES


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POCL-Santé Plans Opérationnels des Collectivités Locales - SantéPPTE Pays Pauvres Très EndettésPSD-CMU Plan Stratégique de Développement de la Couverture Maladie UniversellePSE Programme Sénégal EmergentPTFs Partenaires Techniques et Financiers RGPHAE Recensement Général de la Population et de l’Habitat, de l’Agriculture et de l’ElevageRNCS Rapport National sur la Compétitivité du Sénégal SNDES Stratégie Nationale de Développement Economique et SocialSCA Stratégie de Croissance AccéléréeSNECRM Stratégie Nationale d’Extension de la Couverture du Risque MaladieSPGRC Stratégie nationale de Protection sociale et de Gestion des Risques et CatastrophesSNPS Stratégie Nationale de Protection SocialeSPS Socle de Protection SocialeTBPS Taux Brut de PréscolarisationTBS Taux Brut de ScolarisationTCAM Taux de croissance annuel moyenTNS Taux Net de ScolarisationUEMOA Union Economique et Monétaire Ouest AfricaineUNICEF Fonds des Nations Unies pour l’Enfance

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Le Plan Sénégal Emergent (PSE) réserve une place importante à l’efficience et à l’efficacité de la dépense publique ainsi qu’à l’atteinte des résultats fixés par rapport aux objectifs de développement économique et social du pays. L’émergence économique du pays n’est pas imaginable sans un bon suivi du financement public des secteurs et de la performance des investissements.

Dans le PSE, le Gouvernement se propose d’ « améliorer la gestion des finances publiques à travers la modernisation et la rationalisation du système fiscal national, la rationalisation des dépenses de fonctionnement de l’administration, la réduction des vulnérabilités liées à la structure de la dette à travers la stratégie de moyen terme de gestion de la dette, le respect des procédures d’exécution de la dépense publique, ainsi que le renforcement de la gestion axée sur les résultats et du contrôle citoyen dans la gestion des affaires publiques ».1

Dans le contexte de la réforme budgétaire et financière, le Sénégal est en train de mettre en place l’initiative du budget pour le citoyen, pour assurer une meilleure transparence de la dépense publique au profit des citoyens et de la société civile. En 2014, pour la première fois, le Gouvernement a publié le budget pour le citoyen, dans la perspective de mettre en place un budget ouvert aux citoyens, appelé communément budget citoyen qui est la traduction de la loi de finances sous un format résumé et en termes simples en vue de promouvoir l’accès des citoyens à une information budgétaire pertinente et à temps.

Cette première analyse du budget social que voici a également été l’occasion pour inspirer des discussions qui ont servi de base pour asseoir un système d’Observatoire de Suivi du Budget Social dans le cadre du PSE (OSBS-PSE), au profit des décideurs, des Parlementaires, de la société civile et des citoyens. Cette initiative vient en complément à l’initiative du budget ouvert aux citoyens, avec un accent particulier sur le budget social et sur l’analyse de l’évolution de la performance du budget social. Elle viendra consolider la gestion des finances publiques dans l’optique de mieux suivre l’évolution des dépenses et investissements dans les secteurs sociaux. En conséquence, elle permettra explicitement aux décideurs et au public d’avoir une meilleure lecture du budget de l’Etat en tant qu’expression des priorités en matière de développement. Lesquelles priorités sont définies, rappelons-le, sur la base des aspirations et des souhaits des citoyens.

Cette première édition est sans doute une nouveauté car elle présente l’évolution des données budgétaires pour les secteurs sociaux clés et tente une analyse des points faibles dans la gestion des finances publiques dans ces secteurs, pour contribuer à l’amélioration de la planification et de la programmation budgétaire.

Cette analyse du budget social va constituer pour le Gouvernement un outil indispensable et de premier choix dans les exercices budgétaires annuels et pluriannuels, mais aussi pour le Parlement un atout majeur dans l’examen des projets des Lois de Finances. Elle va aussi servir valablement à la société civile et aux citoyens dans leur exercice de contrôle citoyen.

PREFACE

1. Voir l’Axe 3 du Plan Sénégal Emergent, page 74


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Les analyses faites dans le présent rapport de revue des dépenses publiques dans les secteurs sociaux entre 2006 et 2013 mettent l’accent sur le volume des flux financiers publics et leur distribution dans les différents secteurs sociaux. L’objectif est de fournir une évaluation critique des dépenses publiques sociales. Ce rapport comporte six sections dont deux portent sur des questions transversales de contexte macroéconomique et social et du cadre budgétaire et de planification des dépenses publiques. Les quatre autres sont consacrées à l’évolution et à l’analyse des dépenses publiques d’éducation et de santé.

Il ressort de cette analyse une nécessité d’allouer davantage de ressources aux secteurs sociaux pour permettre d’atteindre les objectifs énoncés dans les documents stratégiques de politiques sociales de l’Etat, et aussi les engagements par rapport aux Objectifs de Développement Durable (ODD).

Tout compte fait, le Gouvernement du Sénégal va veiller à l’amélioration de la croissance et à la réduction de la pauvreté dans toutes les couches de la population.

A cet effet, nous serons vigilants pour remédier aux difficultés qui plombent le système de gestion des dépenses publiques, plus particulièrement les problèmes de planification, de suivi, de transparence, et de responsabilité financière.

Amadou BAMinistre de l’Economie, des Finances et du Plan

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Le budget national est l’un des instruments les plus puissants de la politique économique de l’état. Il permet de soutenir l’économie publique à travers la prestation des services et l’investissement public, notamment dans les secteurs sociaux qui concernent le plus le bien-être de l’enfant.

Appuyer l’analyse du budget public pour comprendre ce que l’état dépense en faveur des enfants fait partie du mandat de l’UNICEF, qui veille à la qualité de l’action publique, et à la redistribution des ressources publiques pour la prise en charge des besoins et priorités des enfants, dont le budget de l’état reste l’instrument le plus important.

Un investissement conséquent dans le capital humain est d’autant plus important qu’une moitié de la population du Sénégal est en dessous de 18 ans. C’est précisément cette génération qui va amener le Sénégal vers l’émergence économique à l’horizon 2035, sous condition bien sûr que ces enfants reçoivent une éducation de qualité, aient accès à des services de santé performants, et bénéficient d’une protection sociale adéquate en termes de transferts sociaux et de services.

La part du budget national consacrée aux dépenses sociales est l’expression immédiate de l’importance que l’état accorde au bien-être de ses citoyens, en particulier ces jeunes générations afin qu’elles contribuent et bénéficient à la fois d’une croissance économique inclusive.

Dans cette première Analyse du budget social, nous sommes heureux de constater que le Sénégal consacre un tiers du budget national aux dépenses sociales, même si on reconnait que l’investissement dans le capital humain de qualité reste en deçà des besoins. En même temps, les dépenses publiques dans les secteurs sociaux sont encore loin d’être exécutées d’une manière efficiente, efficace et surtout équitable dans l’atteinte des résultats.

Cette Analyse est une nouveauté, qui, en plus de présenter l’évolution des données budgétaires pour les secteurs sociaux clés, essaie d’appréhender les défis de la gestion des finances publiques. Nous espérons que cette Analyse va servir d’outil indispensable aux ministères sectoriels dans leurs exercices budgétaires et aux parlementaires dans l’examen des projets des Lois de Finances. Et qu’elle permettra à la société civile d’être édifiée sur la manière dont sont utilisés les biens publics, et ainsi mieux exercer son rôle de contrôle citoyen.

Enfin, nous souhaitons que cette analyse devienne un exercice périodique dans le cadre de la mise en œuvre de l’Observatoire de suivi du budget social, et qu’elle puisse servir d’instrument d’analyse indispensable dans la programmation budgétaire et dans la recherche d’une meilleure utilisation des ressources publiques, aussi bien pour adresser les inquiétés et les inégalités qui affectent les enfants.

Laylee MOSHIRI Représentante de l’UNICEF

AVANT-PROPOS


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Les analyses faites dans le présent rapport de revue des dépenses publiques dans les secteurs sociaux entre 2006 et 2013 mettent l’accent sur le volume des flux financiers publics et leur distribution dans les différents secteurs sociaux. L’objectif est de fournir une évaluation critique des dépenses publiques sociales. Ce rapport comporte huit chapitres dont deux chapitres portent sur des questions transversales de contexte macroéconomique et social et du cadre budgétaire et de planification des dépenses publiques. Les quatre autres sont consacrées à l’analyse des dépenses publiques sociales, avec un accent sur la performance et l’efficience des dépenses dans les secteurs de l’éducation et de la santé.

L’analyse du cadre macroéconomique montre des performances économiques mitigées. Le taux de croissance réel du PIB s’est établi en moyenne annuelle à 3,28% contre une moyenne observée de 5% entre 1995 et 2005. Le taux de croissance durant la période 2006 - 2013 est ainsi très peu supérieur au croît démographique (2,5%). Durant cette période, la croissance économique n’a pas été suffisamment forte pour permettre d’améliorer le bien-être de la population. Cette faiblesse de la croissance résulte d’un ensemble de facteurs notamment la crise financière et économique de 2008-2009, le faible taux d’investissement privé, le déficit pluviométrique, et les lenteurs dans les réformes relatives au climat des affaires et surtout le manque d’efficacité de la dépense publique.

Par ailleurs, le déficit budgétaire a atteint des niveaux relativement élevés entre 2006 et 2013. Le solde budgétaire par rapport au PIB nominal (%) a été en moyenne de -5,2% par an durant cette période. Corrélativement, l’encours de la dette publique a fortement augmenté entre 2006 et 2013, en dépit des annulations de dette enregistrées dans le cadre des initiatives PPTE et IADM. La dette extérieure est passée de 18% du PIB en 2009 à 33,9% en 2013, soit un accroissement de plus de 90%. Corollairement, le service de la dette publique extérieure est passé de 4,3 % des exportations en 2008 à environ 9 % en 2013. Cependant, on observe une augmentation modérée du niveau général des prix. Le déflateur du PIB a évolué en moyenne de 2,7% annuellement. Et les projections de la DPEE indiquent que le déflateur du PIB continuera à évoluer sensiblement au même rythme (2.1%) au cours de la période 2013 -2017.

Au plan de la gestion budgétaire, des efforts sont fournis en permanence pour améliorer le cadre de gestion des dépenses publiques. Le Cadre de Dépenses Sectoriel à Moyen Terme (CDSMT) fut d’abord utilisé comme instrument de programmation triennal (ou autre horizon pluriannuel) et de maîtrise des dépenses budgétaires dans chaque secteur. Maintenant, suite à une réforme des finances publiques initiée par l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) en 2009, le CDSMT a évolué vers un Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD). L’objectif est de mieux matérialiser la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) à travers les budgets-programmes.

Les chapitres sur les dépenses sociales globales montrent que le volume des dépenses publiques destinées aux secteurs sociaux a augmenté de 68 % entre 2006 et 2013. Il est passé 416 à 702 milliards de Francs de Francs CFA au cours de cette période. Toutefois, la part relative de ces dépenses par rapport aux dépenses totales de l’Etat a très peu varié. Elle est restée en moyenne autour de 33%. En détaillant les différentes composantes sectorielles, l’analyse montre que des

RESUME EXECUTIF


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dépenses sociales de l’Etat profitent principalement au secteur de l’éducation. La part des dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat a progressé de 2,8% en moyenne au cours de la période de 2006 à 2013. En revanche, la part de dépenses publiques de santé a très peu varié; avec un taux d’accroissement annuel moyen de 0,38% entre 2006 et 2013. En termes de dépenses par habitant, l’Etat consacre en moyenne 30000 Francs CFA pour les dépenses d’éducation et 9000 Francs CFA p pour celles liées à la santé. Cette dernière en valeur réelle, s’élève à 7000 Francs CFA. Pour tous les autres secteurs réunis, la dépense réelle de l’Etat par habitant est de 6500 Francs CFA par an.

L’analyse des dépenses publiques d’éducation révèle qu’elles ont régulièrement augmenté entre 2006 et 2013. Sur la période, elles ont progressé au taux annuel moyen de 8,2%. Les dépenses d’éducation absorbent la plus grande partie des dépenses sociales de l’Etat. En moyenne plus des deux-tiers des dépenses sociales vont au secteur l’éducation. En termes de parts dans le budget de l’Etat, les dépenses d’éducation sont passées de 19% en 2006 à 24% en 2013, avec un pic de 26,6% en 2010. L’Etat alloue ainsi une bonne partie de son budget au secteur de l’éducation. Ce qui dénote la place importante du secteur de l’éducation dans les choix des autorités sénégalaises. Cette priorité accordée au secteur est aussi reflétée par le poids des dépenses d’éducation dans le PIB. Durant la période étudiée, la part du PIB consacrée à l’éducation est passée de 5% en 2006 à 7 % en 2013, soit beaucoup plus que dans la plupart des pays africains à faible revenu.

Les dépenses de personnel absorbent l’essentiel des dépenses publiques totales d’éducation. La part des dépenses de personnel s’élève à 40% des ressources publiques affectés au secteur de l’éducation. Le deuxième poste le plus important concerne les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines. En moyenne, 26% des dépenses totales d’éducation sont consacrées aux frais de fonctionnement. Toutefois, l’analyse démontre une certaine fragilité de ces dépenses. On observe que la part desdites dépenses varie considérablement d’une année à l’autre. Ce qui pourrait bien engendrer des difficultés de fonctionnement des structures éducatives, tout comme des conséquences négatives sur les conditions de travail du personnel.

Concernant les dépenses d’investissement, seulement 10% des dépenses publiques d’éducation y sont consacrées ; soit 2,4% du budget de l’Etat et moins de 1% du PIB. Cette situation laisse suggérer que l’expansion de l’offre éducative au cours de cette période n’a pas été accompagnée d’une politique d’investissement cohérente en infrastructures et équipements éducatifs. Et l’analyse des parts relatives des sources de financement des dépenses d’investissement confirme le peu d’intérêt des autorités pour les dépenses en capital dans le secteur de l’éducation. Sur la période considérée, la part des financements intérieurs dans les dépenses de capital a annuellement baissé en moyenne de 3,1% pendant que la contribution des financements extérieurs progressait au taux annuel moyen de 4,3%.

Par ailleurs, l’analyse montre que, sur la période 2006 - 2013, le niveau d’exécution des dépenses publiques d’éducation a toujours dépassé les prévisions budgétaires initiales. En moyenne, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur s’élève à 138% par an. Ces dépassements des prévisions budgétaires seraient essentiellement attribuables aux dépenses de fonctionnement, surtout les dépenses de transferts. Concernant les dépenses de personnel, les dépassements sont en moyenne de 18% par an durant la période considérée. La récurrence de ces dépassements budgétaires pose le problème de la qualité de la programmation budgétaire dans le secteur de l’éducation au Sénégal. Elle révèle les problèmes de discipline budgétaire dans le secteur de l’éducation.

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Le chapitre sur le secteur de la santé montre que bien que des progrès importants aient été enregistrés durant les dernières années, il reste encore beaucoup à faire afin d’améliorer le financement de la santé au Sénégal. Les dépenses publiques de santé ont considérablement augmenté entre 2006 et 2013. Toutefois, elles restent encore très en-deçà de l’objectif de 15 % des dépenses totales du gouvernement prôné dans la Déclaration d’Abuja. L’Etat ne consacre que 6% de son budget total à la santé. Ce qui correspond à moins de 2% du PIB. Et, ces ressources publiques sont essentiellement utilisées pour financer les dépenses de fonctionnement du secteur de la santé. Sur la période étudiée, les dépenses de fonctionnement s’élèvent à environ deux-tiers des dépenses publiques totales de santé ; la portion la plus importante étant consacrée aux dépenses de personnel.

P Au cours de la même période, les dépenses d’investissement ont aussi fortement augmenté en volume, passant de 28 milliards de Francs CFA en 2006 à 54 milliards en 2013. Cette forte progression des dépenses d’investissement peut être liée à l’implication croissante des partenaires extérieurs. Le volume nominal des ressources venant de l’extérieur pour financer les investissements a été multiplié par 2,5 en l’espace de huit ans. Les financements d’origine extérieure représentent ainsi plus des deux-tiers des investissements dans le secteur de la santé sur la période étudiée. Ce qui a pour corollaire une faible maîtrise des programmes d’investissements par les autorités nationales. Les décisions d’investissement dépendent en effet principalement des bailleurs de fonds. Et ces derniers exécutent leurs programmes en fonction de leurs contraintes et de leur propre agenda. L’implication en est alors une faible prévisibilité de leurs contributions, contraignant ainsi considérablement l’exercice de programmation des dépenses d’investissement.

Par ailleurs, l’analyse montre que les dépenses publiques de santé ont été globalement exécutées dans des proportions relativement conformes aux prévisions budgétaires. À l’exception de l’année 2012, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur de la santé a été toujours supérieur à 90% traduisant une relative capacité à absorber les crédits. On note cependant que les ressources du secteur ne sont pas uniformément réparties entre les différents programmes du secteur.

En grande partie, ces ressources vont au fonctionnement des services d’administration sanitaire et à la couverture sanitaire. Et seulement un cinquième des dépenses de santé est consacré aux autres programmes nonobstant leur importance stratégique. En particulier, les dépenses liées au financement de la demande, notamment les initiatives de gratuité, s’avèrent étonnamment modiques en dépit des ambitions et intentions déclarées des autorités publiques pour la prise en charge de certaines maladies et des populations indigentes et vulnérables. Aussi, note-on une faible allocation de ressources pour la santé de la mère et de l’enfant. Une part minime des dépenses totales de santé y est consacrée, soit moins de 2,5%.

Créer un espace budgétaire :Il ressort de cette analyse une nécessité d’allouer davantage de ressources aux secteurs sociaux pour permettre d’atteindre les objectifs énoncés dans les documents stratégiques de politiques sociales de l’Etat, et aussi les engagements par rapport aux OMD. Les implications sont importantes pour l’amélioration de la croissance et de la réduction de la pauvreté. Toutefois, la question est de savoir comment et où trouver ces ressources additionnelles.

C’est pourquoi, cette étude s’est aussi intéressée à la performance – en termes d’efficacité productive - des services publics sociaux au Sénégal et à son évolution à travers les années. L’objectif était de mesurer l’efficience technique des services sociaux et aussi de connaître comment celle-ci a évolué. En d’autres termes, il s’agit de voir comment chaque secteur tire le meilleur parti des ressources qui y sont consacrées. Ce qui est très utile à tous les pays soumis à des contraintes budgétaires sévères comme le Sénégal.


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Globalement, les résultats de cette analyse montrent que le Sénégal est particulièrement inefficient en matière d’offre de services d’éducation tout comme de santé. Cette inefficience est reflétée par les faibles scores d’efficience enregistrés comparés aux autres pays étudiés et par l’évolution nulle de la productivité globale des facteurs.

Ce qui suggère que le Sénégal ne doit pas seulement augmenter le volume de leurs dépenses publiques pour réaliser une amélioration de la performance de ses secteurs sociaux. Car un financement public mal géré se traduit en un gaspillage dû à l’inefficience.

La structure intersectorielle et intra-sectorielle des dépenses publiques sociales permet de suggérer qu’il est possible de créer de l’espace budgétaire en améliorant l’efficacité des dépenses. En effet, une amélioration de l’efficacité de la dépense publique équivaut à une mobilisation de ressources supplémentaires car elle permet à ressources publiques ou à ressources de financement inchangées de financer une offre de services publics d’un niveau plus élevé.

Toutefois, le préalable est une réforme importante du système de gestion des dépenses dans chaque secteur afin de permettre un meilleur usage des ressources publiques. Il est nécessaire que l’autorité publique remédie aux défauts qui plombent le système de gestion des dépenses publiques, plus particulièrement les problèmes de planification, de suivi, de transparence, et de responsabilité financière. Un effort tout particulier doit être apporté à une amélioration de l’ensemble de la chaîne de dépense publique.

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I. INTRODUCTION


20

1.1 ContexteDepuis 2011, le Sénégal est classé par la Banque mondiale au rang de pays à revenu intermédiaire (tranche inférieure). Toutefois, en dépit de ce reclassement, la situation n’en est pas pour autant reluisante. Le revenu par tête d’habitant reste légèrement plus faible que la moyenne des revenus par habitant de tous les pays d’Afrique subsaharienne. En 2013, le produit intérieur brut (PIB) s’élevait à 7.307,7 milliards de CFA (environ 13 milliards de dollars US), soit un PIB par tête de 567.600 CFA (environ 1150 dollars US). L’économie sénégalaise est surtout caractérisée par une lente croissance du PIB réel et du PIB par habitant. Et, en plus d’être faible, la croissance économique est tout aussi erratique. Le taux de croissance réel était évalué à 3,5% en 2013 comme en 2012 ; 2,1% en 2011; 4,1% en 2010 ; 2,2% en 2009 ; 3,2% en 2008 et 4,9% en 2007 contre 2,5% en 2006.

Au même moment, la pauvreté reste très répandue même si son taux de prévalence a légèrement fléchi durant la période 2006 - 2013. D’après la deuxième enquête de suivi de la pauvreté au Sénégal, en 2010 -11, la proportion d’individus vivant en dessous du seuil de pauvreté a connu une baisse, passant de 55,2% en 2001 à 48,3%, en 2005, pour atteindre 46,7%, en 2011. Entre 2005 et 2011, elle a reculé légèrement, à Dakar et en milieu rural, et s’est stabilisée dans les autres centres urbains.

Tableau 1 : Evolution des indicateurs de pauvreté au Sénégal, 2001-2011

Indicateurs Dakar Autre urbain Rural National

Année 2001

Incidence de pauvreté 38,1 45,2 65,2 55,2

Profondeur de pauvreté 10,2 13,4 21,2 17,3

Sévérité de la pauvreté 3,8 5,5 9,2 7,3

Année 2005

Incidence de pauvreté 28,1 41,4 59 48,3


Sévérité de la pauvreté 2,4 4,8 9,5 7

Année 2011

Incidence de pauvreté 26,2 41,3 57,3 46,7


Sévérité de la pauvreté 2,1 5,9 8,7 6,6

Source : Enquête de Suivi de la Pauvreté au Sénégal (ESPS-II), ANSD, Dakar, Sénégal.

Les marqueurs de la pauvreté au Sénégal sont multiformes. Par exemple, l’état matrimonial du chef de ménage induit une nette différenciation. L’incidence de la pauvreté est de 36,3% chez les personnes vivant dans des ménages dirigés par des célibataires, 46,7% chez les ménages monogames et 50,1% chez les ménages polygames. Le taux de pauvreté des personnes vivant dans des ménages dirigés par des célibataires est à 16,4% à Dakar, 39,0% dans les autres villes

I. INTRODUCTION

21


et à 49,4% en milieu rural. Par ailleurs, les ménages dirigés par des personnes âgées de plus de 60 ans, souvent inactives ou retraitées, sont plus touchés par la pauvreté ; les personnes du troisième âge (plus de 60 ans) représentant 38,7% de l’effectif total des pauvres au niveau national. La pauvreté est également plus répandue dans les ménages dirigés par des personnes ayant un faible niveau d’éducation et augmente avec la taille des ménages.

Le taux actuel de croissance économique du Sénégal ne semble pas suffisant pour substantiellement réduire l’incidence de la pauvreté monétaire. Selon le DSRP, un taux de croissance d’au moins 7% sur dix années successives est nécessaire pour réduire de moitié la pauvreté. En attendant, la plupart des Sénégalais font face à une situation économique précaire. Beaucoup sont confrontés à des obstacles difficilement surmontables qui les empêchent d’accéder à un emploi, à l’école, à un logement et aux services sociaux et financiers.

Par ailleurs, les disparités et inégalités socio-économiques au détriment de certaines catégories de la population, notamment des femmes et des jeunes, demeurent des problèmes majeurs et entravent l’atteinte d’une croissance plus soutenue et plus inclusive. Le Sénégal est classé 154ième sur 172 pays sur l’IDH du PNUD en 2013. Cette position est essentiellement liée à la faiblesse des résultats obtenus dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la création inégale de richesses.

Pour inverser la situation sociale et répondre aux besoins de base des populations, le Sénégal a mis en œuvre une série de mesures pour utiliser les profits de sa croissance économique au bénéfice des secteurs sociaux de base. Des programmes et politiques ont été initiées pour permettre de relancer l’économie sur un sentier de croissance forte et inclusive. C’est ainsi qu’en 2003, les autorités sénégalaises ont élaboré et mis en œuvre un Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) couvrant la période 2003-2005. Les résultats obtenus sur cette période sont jugés satisfaisants. En effet, la croissance économique s’est maintenue sur une dynamique positive avec une moyenne annuelle d’environ 5% (6,7% en 2003 après le ralentissement de 2002, 5,6% en 2004 et 5,5% en 2005) dans un contexte d’amélioration de la gestion des finances publiques, de maîtrise de l’inflation (moins de 2% par an) et de consolidation des autres agrégats macroéconomiques fondamentaux. Par la suite, en 2006, un second DSRP a été élaboré intégrant la Stratégie de Croissance accélérée (SCA) et la Stratégie nationale de Protection sociale et de Gestion des Risques et Catastrophes (SPGRC).

Aussi, un ensemble de programmes et politiques dans les secteurs de la santé, de l’éducation, de la nutrition, etc. ont permis une réelle amélioration des indicateurs sociaux. Le Sénégal présente aujourd’hui des indicateurs sanitaires, qui dans l’ensemble, sont meilleurs que ceux des autres pays de la sous-région. La mortalité infanto-juvénile est passé de 121 décès pour 1000 naissances vivantes en 2005 à 72 pour 1000 en 2010 et à 65 pour 1000 en 2013, tandis que la mortalité néo-natale est passée de 35 décès pour 1000 naissances vivantes en 2005 à 29 pour 1000 en 2010, puis à 26 pour mille en 2013. La mortalité néonatale représente toutefois à elle seule 40% de la mortalité des enfants de moins de 5 ans et constitue un véritable frein aux efforts pour l’atteinte de l’objectif du millénaire pour le développement (OMD) relatif à la réduction de la mortalité infantile. Le paludisme reste la première cause de mortalité des enfants de moins de 5 ans.

En matière d’éducation, les résultats sont aussi appréciables. On note : (i) l’élévation du taux de scolarisation dans l’enseignement primaire qui passe à 80,0% en 2013; (ii) l’accroissement du taux de scolarisation des filles par l’amélioration de l’indice de parité filles/garçons qui a atteint 1.02 en 2013 (contre 0,88 en 2005 et 0,80 en 2000) et (iii) de la qualité des services d’éducation dans tous les cycles.


22

Toutefois, il ressort des analyses que les progrès enregistrés présentent des disparités entre les régions, entre les milieux urbains et ruraux et entre niveaux socio-économiques. Fort de ce constat, les autorités politiques ont pris des options novatrices pour mieux améliorer les conditions socio-économiques des groupes vulnérables, à travers la mise en œuvre du programme de Couverture Maladie Universelle (CMU) et celle du Programme national de bourses de sécurité familiale (PNBSF). La CMU vise à réorienter radicalement les stratégies et les modes de prise en charge des dépenses de santé. Les autorités espèrent atteindre un taux minimum de 75% de couverture à l’horizon 2017. Le plan stratégique de développement de la couverture maladie universelle (PSD-CMU 2013-2017) est structuré autour des axes suivants : i) le développement des mutuelles de santé (projet « décentralisation et assurance maladie » - DECAM) ; ii) la réforme des institutions de prévoyance maladie – IPM ; iii) le renforcement des dispositifs de gratuité existants ; iv) la mise en œuvre de la gratuité pour les enfants de 0-5 ans.

La bourse de sécurité familiale est destinée à fournir des allocations trimestrielles de 25.000 FCFA au cours de l’année à des ménages vivant dans une situation d’extrême pauvreté. La phase pilote a couvert près de 48.000 familles et une phase de généralisation à partir de 2014 va permettre d’atteindre 250.000 familles vulnérables d’ici à 2017. La bourse de sécurité familiale offre aussi à l’Etat du Sénégal une opportunité pour renforcer sa stratégie pour favoriser la scolarisation universelle et sa réussite, et aussi la protection de la santé des enfants et, in fine, la baisse de la mortalité infantile.

Par ailleurs le Gouvernement a aussi engagé un agenda de transformation structurelle de l’économie pour positionner le Sénégal vers l’émergence. Cette stratégie, dénommée Plan Sénégal Émergent (PSE), constitue le référentiel de la politique économique et sociale du Gouvernement sur le moyen-long terme. Le PSE repose sur trois piliers : i) une croissance plus forte et durable, et la transformation structurelle. Il s’agit de faire du Sénégal un pôle régional pour un certain nombre d’activités par le biais d’une amélioration de l’infrastructure et de l’investissement privé, et de développer quelques secteurs (par exemple, l’agriculture, l’agro-industrie, les mines, le tourisme); ii) le développement humain, avec, au centre de l’attention, quelques secteurs sociaux et l’expansion du dispositif de protection sociale; et iii) une meilleure gouvernance, la paix et la sécurité.

Il est attendu du secteur privé qu’il contribue au financement et à l’exécution du PSE, notamment au moyen de partenariats public-privé (PPP), mais une grande partie de l’effort d’investissement sera à la charge du budget de l’État. Le PSE suppose un fort accroissement de l’investissement public et de son efficacité. C’est dire que pour le mettre en œuvre sans affecter la viabilité des finances publiques, de la marge budgétaire doit être dégagée dès 2014 dans des proportions importantes. Ce qui requiert un effort substantiel de mobilisation des recettes et plus encore de rationalisation des dépenses de fonctionnement. En d’autres termes, l’Etat mettra également l’accent sur l’amélioration de la qualité de la dépense publique, y compris de l’investissement.

C’est dans ce cadre que les Partenaires Techniques et Financiers (PTFs) accompagnent le gouvernement Sénégalais à travers notamment la revue des dépenses publiques. L’objectif est de mieux informer le gouvernement sur la qualité de ses interventions et l’aider à en renforcer la gestion et le contrôle. C’est dans ce contexte que l’UNICEF a donc lancé un appel d’offre pour le recrutement d’un consultant en vue de réaliser une mission de revue des dépenses publiques dans les secteurs sociaux au Sénégal.

23


1.2 Objectifs

Cette mission a pour objectif général de donner au Gouvernement et aux PTFs l’ensemble des éléments nécessaires à une claire compréhension des flux de ressources de l’Etat dans les secteurs sociaux. Il s’agit de réaliser une revue des dépenses de l’Etat dans les secteurs sociaux pour permettre de mieux suivre l’exécution des lois de finances et de disposer d’instruments d’analyse rendant possible une meilleure élaboration des budgets, permettant une allocation plus rationnelle et transparente des dépenses publiques.

Il s’agit non seulement de faire une analyse du financement public des secteurs sociaux et d’essayer de déterminer les différentes catégories de charges (personnel, fonctionnement, charges récurrentes) et si possible de préparer à conduire régulièrement cet exercice. Plus spécifiquement, il s’agit : i) d’évaluer les tendances et les modèles de dépenses publiques sociales en termes de classification économique et fonctionnelle lorsque les données le permettent, sur une période de huit ans (environ 2006-2013) ; ii) d’analyser le contexte macro-économique et de l’allocation stratégique des dépenses publiques ; iii) d’évaluer la gestion globale des dépenses publiques dans les secteurs sociaux, y compris l’évaluation des processus d’allocation budgétaire et l’exécution du budget. Il convient de souligner, cependant, que ce rapport est essentiellement un outil de diagnostic. Il explore certes des pistes pour répondre aux principaux problèmes. Toutefois, il n’en détaille pas les recommandations ni n’en précise leur mise en œuvre.

1.3 Méthodologie et données

Cette étude repose sur l’analyse comparative des données secondaires collectées sur la période 2006 – 2013auprès du ministère des Finances à travers la Direction de Prévision et des Etudes Economique (DPEE) et des structures ministérielles notamment la Santé, et l’Education. Une revue de la littérature, des documents et études a permis de collecter des informations complémentaires portant sur les différents secteurs sociaux. L’analyse vise à décrire l’allocation des dépenses entre les différents postes, en particulier les ressources humaines, les investissements et les dépenses récurrentes non salariales. Le financement des dépenses sociales est également analysé avec une étude des flux de financement internes et externes et des différentes méthodes de financement. L’analyse porte sur les dépenses budgétaires exécutées. La notion de dépenses renvoie aux allocations budgétaires dans la logique du budget.Il est important de préciser que certains aspects clés liés aux dépenses sociales ne pourront pas être abordés en profondeur du fait essentiellement du manque d’information disponible. Il s’agit essentiellement de dépenses multisectorielles. L’analyse de ces dépenses nécessite un effort particulier dans le futur : ainsi en est-il de la nutrition, de la sécurité alimentaire, des problèmes environnementaux, de l’éducation des filles, etc.

En plus du fait de l’instabilité institutionnelle, il s’avère difficile de retracer dans le temps les données de certaines entités ministérielles. Selon les années, certains ministères regroupent à côté des services classiques, d’autres entités qui seront plus tard rattachées à d’autres ministères, sinon érigées elles-mêmes en départements ministériels. Il en est ainsi du ministère de la santé avec des entités comme les services chargés de la solidarité ou de la protection sociale.

Par ailleurs, il y a souvent une absence de lisibilité et un manque d’harmonisation des données entre les différents ministères qui ne favorisent pas une identification correcte des prestations fournies et donc une bonne analyse des dépenses publiques.


24

1.4 Définitions

Cette étude aboutit à une synthèse de l’information sur les dépenses sociales financées par l’Etat à travers son budget national. C’est pour cette raison, et afin de mieux situer le cadre de travail, il est utile de commencer par expliquer les concepts de « dépenses sociales » et « dépenses publiques » Le FMI définit les dépenses sociales comme les dépenses consacrées à la santé, à l’éducation, à l’environnement, au système judiciaire, au filet de protection sociale, à l’assainissement et à l’hydraulique rurale. Si cette définition a le mérite d’être exhaustif, elle pose cependant un sérieux problème de mesure. Souvent, il est extrêmement difficile de saisir tous les flux de ressources injectées dans des secteurs comme l’environnement, l’assainissement, et même la justice ou la protection sociale. Ces domaines sont souvent transversaux et mettent à contribution différents ministères ou des services administratifs sous des tutelles différentes.

L’OCDE (2007, 2011) propose une approche beaucoup plus limitative. Elle définit les dépenses sociales comme le montant des ressources allouées (par les pouvoirs publics ou par des entités privées) aux secteurs des retraites, des prestations (aide sociale) et de la santé au bénéfice des individus ou des ménages en cas de besoin. Les dépenses sociales visent à venir en aide aux catégories de population défavorisées et donc à prévenir les inégalités. Cette approche semble trop restreinte et peu appropriée dans le contexte de pays en développement. Elle pose également un problème de mesure. Il est pratiquement impossible de disposer de données harmonisées entre les structures publiques et les entités privées pour une évaluation fiable des prestations fournies.

Par ailleurs selon l’OCDE, les dépenses publiques correspondent aux dépenses effectuées par l’Etat, par les collectivités territoriales (communes, départements et régions) et par les organismes de Sécurité sociale. Elles englobent : • les dépenses de fonctionnement des services publics : salaires des fonctionnaires, entretien

des bâtiments, etc. • la fourniture de services publics (comme l’hospitalisation ou l’enseignement à titre gratuit) et

les prestations en numéraire (subventions aux entreprises, allocations chômage, pensions de retraite et allocations familiales …)

• les dépenses d’investissement : construction de bâtiments et d’infrastructures (hôpitaux publics, bibliothèques, routes, etc.…).

Dans ce qui suit, la notion de « dépense publique » est exclusivement restreinte sur les dépenses de l’Etat. En d’autres termes, il s’agit des dépenses réalisées seulement sur la base de ressources provenant de l’Etat à travers le budget tel que défini par la loi de finance. Aussi, cette étude se limite à une analyse détaillée pour les dépenses d’éducation et de santé.

Les dépenses publiques de santé sont ainsi définies comme les dépenses effectuées par l’Etat dans le cadre du développement des services sociaux sanitaires en vue d’améliorer l’état de santé des populations. Il s’agit essentiellement des salaires versés au personnel de la santé, les dépenses qui ont servi à la construction et l’entretien des centres et établissements socio-sanitaires, et les subventions et transferts que l’Etat accorde aux différents établissements de santé pour les faire participer au développement du secteur.

Les dépenses publiques de l’éducation sont constituées des dépenses servant à la construction des établissements éducatifs et leur entretien; les dépenses pour l’achat du matériel didactique, les bourses et autres récompenses, les salaires et traitement du personnel ainsi que les subventions et transferts aux établissements intervenants dans le secteur.

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II. CONTEXTE MACROECONOMIQUE ET SITUATION SOCIALE


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2.1 Contexte macroéconomique

2.1.1 Evolution du PIB

La période 2006-2013 est caractérisée par des performances économiques mitigées du Sénégal. Les tableaux 2 et 3 montrent l’évolution de quelques indicateurs macroéconomiques sur la période. Il ressort que la croissance moyenne du PIB par tête entre 2006 et 2013 est sensiblement identique à la croissance de la population. Le taux de croissance réel du PIB s’est établi en moyenne annuelle à 3,28% contre une moyenne observée de 5% entre 1995 et 2005. Le taux de croissance durant la période 2006 - 2013 est ainsi très peu supérieur au croît démographique (2,5%). C’est dire que la croissance économie durant cette période n’a pas été suffisante pour permettre d’améliorer le bien-être de la population.

Tableau 2 : Evolution du PIB et de la population, 2006 - 2013

Années

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB (milliards de FCFA)

Courant 4893.6 5408.3 5994.5 6027.5 6395.4 6774.6 7164.6 7307.7

Constant base 1999 4205.1 4412.7 4575.2 4686.1 4882.0 4962.8 5129.6 5308.4

Déflateur du PIB, base 100 1999 116.4 122.6 131.0 128.6 131.0 136.5 139.7 137.7

Taux de croissance réel du PIB 2.5% 4.9% 3.7% 2.4% 4.2% 1.7% 3.4% 3.5%

Population totale (milliers) 11583 11905 12239 12587 12951 13331 13726 13509

PIB/tête (milliers de FCFA)

Courant 449.7 484.9 524.3 514.4 532.4 550.2 567.7 567.6

Constant, base 1999 363.0 370.7 373.8 372.3 377.0 372.3 373.7 393.0

Source : Direction de la Prévision et des Etudes Economiques, MEF

Périodes

1976-1988 1988-2002 2002-2013

Taux d’accroissement annuel moyen de la population 2,7% 2,5% 2,5%

Source : Rapport définitif RGPHAE 2013, ANSD, Dakar, Sénégal

Ce faible rythme de la croissance résulte d’un ensemble de facteurs. On peut noter entre autres, la forte et subite hausse des cours mondiaux des denrées alimentaires de base, la crise financière et économique de 2008-2009, le manque d’efficacité de la dépense publique, le faible taux d’investissement, le déficit pluviométrique, et les lenteurs dans les réformes relatives au climat des affaires. Le rapport du FMI pour la septième revue de l’instrument de soutien à la politique économique (FMI, 2014) met en exergue le manque d’efficience économique comme le principal

II. CONTEXTE MACROECONOMIQUE ET SITUATION SOCIALE

27


facteur à l’origine de la croissance modeste du Sénégal ces dernières années. Selon ce rapport, pour porter le taux de croissance à 7 ou 8 %, il faudra que l’efficience s’améliore considérablement. Autrement dit, il est essentiel d’accélérer les réformes pour améliorer le climat des affaires et de procéder à une réforme de fond de l’État.

Une autre raison explicative de la faiblesse de la croissance ces dernières années est l’aggravation des déficits intérieurs et extérieurs.

2.1.2 Dette publique

Le déficit budgétaire a atteint des niveaux relativement élevés entre 2006 et 2013. Il s’est continuellement détérioré durant cette période. Le solde budgétaire par rapport au PIB nominal (%) a été en moyenne de -5,2% par an durant cette période. Corrélativement, l’encours de la dette publique, aussi bien intérieure qu’extérieure, a fortement augmenté entre 2006 et 2013, en dépit des annulations de dette enregistrées dans le cadre des initiatives PPTE et IADM. Le ratio dette publique sur PIB est passé 21,3% en 2006 à 23,7% en 2007, puis à 24,7% en 2008 ; 27,9% en 2009 ; 35,0% en 2010 ; 39,7% en 2011 ; 42,9% en 2012 ; puis enfin 46,7% en 2013. Soit un accroissement au taux annuel moyen de 10%. Ce mouvement est surtout tiré par la dette publique extérieure qui représente en moyenne 75.5% du stock de la dette sénégalaise. La dette extérieure est passée de 18% du PIB en 2009 à 33,9% en 2013, soit un accroissement de plus de 90%. Corollairement, le service de la dette publique extérieure est passé de 4,3 % des exportations en 2008 à environ 9 % en 2013.

Toutefois, le service de la dette publique extérieure rapporté aux exportations sur la période 2006-2013 est resté inférieur au seuil de 15% fixé dans le cadre de l’ « initiative PPTE renforcée ». C’est dire que dans l’ensemble, la dette publique sénégalaise est restée soutenable. Le ratio dette publique sur PIB reste inférieur au seuil de 70% fixé dans le cadre des critères de convergence de l’UEMOA. Cependant, les perspectives d’évolution de ce ratio indiquent un alourdissement continu de la dette, faisant passer le ratio à 48.3% en 2017.

Tableau 3 : Evolution de certains indicateurs macroéconomiques, 2006 - 2013

Années

Indicateurs 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Taux de pression fiscale (%) 18.8 19.3 18.1 18.0 18.8 18.9 18.8 18.4

Taux d'épargne intérieure (%) 7.2 6.9 5.0 5.1 6.6 7.2 8.1 6.1

publique (%) 3.7 4.9 3.5 2.8 4.7 3.6 4.4 4.4

Privée (%) 3.6 2.0 1.4 2.3 1.9 3.6 3.7 1.7

Taux d'épargne nationale 15.5 17.6 17.2 16.0 19.0 17.5 17.6 18.5

Solde budgétaire / PIB nominal (%) -5.7 -3.5 -4.6 -4.9 -5.2 -6.7 -5.8 -5.5

Taux d'inflation annuel moyen (%) 2.1 5.9 5.8 -0.9 1.2 3.4 1.4 0.7

Encours de la dette publique totale / PIB nominal (%) 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Masse salariale/Recettes fiscales (%) 31.0 31.6 32.0 33.6 32.8 33.2 34.1 34.6

Pression fiscale (17%) 18.8 19.3 18.1 18.0 18.8 18.9 18.8 18.4

Source : Direction de la Prévision et des Etudes Economiques, MEF


28

2.1.3 Déflateur du PIB et indice des prix à la consommation

L’évolution du niveau général des prix, au cours de la période, a pu être maîtrisée à l’exception des années 2007 et 2008 ou d’importantes mesures de sauvegarde ont été mises en œuvre pour contenir la hausse des prix. Sur la période 2006 -2013, on observe donc une augmentation modérée. Le déflateur du PIB a évolué en moyenne de 2,7% annuellement témoignant une croissance économique modérément inflationniste entre 2006 et 2013. Et les projections de la DPEE indiquent que le déflateur du PIB continuera à évoluer sensiblement au même rythme (2.1%) au cours de la période 2013 -2017.

On remarque cependant que, le déflateur du PIB avait augmenté à un rythme sensiblement élevé entre 2006 et 2008. De 4% en 2006, il était à 5,3% en 2007, puis à 6,9 en 2008%. En 2009, il a progressé de -1.8% avant de se reprendre à 1.8% en 2010 pour atteindre 4.2% en 2011, puis redescendre à 2,3% en 2012 et -1,4% en 2013.

Figure 1 : Taux de croissance annuel du Déflateur du PIB sur la période 2006 - 2013

4

5.3

6.9

-1.8

1.8

4.2

2.3

-1.4

-2

0

2

4

6

8

Pour

cent

age

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Source : DPEE, MEF (http://dpee.sn/-Indicateurs-macroeconomiques)

2.1.4 Recettes et opérations financières de l’Etat

Au cours de la période 2006-2013, le Sénégal a réalisé d’importants progrès dans la mobilisation de ressources publiques essentiellement dus à l’amélioration des recettes fiscales. Des avancées considérables ont été réalisées en matière de gestion des finances publiques. En outre, le Gouvernement a réalisé une étude sur les dépenses fiscales qui a permis d’identifier de nouvelles sources d’élargissement de l’assiette. De même, la comptabilité budgétaire a été renforcée avec le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) dont les informations sont publiées tous les mois sur un site du Ministère de l’Economie et des Finances.

29


Sur la période 2006 – 2013, le ratio recettes fiscales sur PIB du Sénégal a été supérieur au seuil minimal de 17% fixé dans le cadre des critères de convergence de l’UEMOA. Ce ratio a été en moyenne de plus 18% par an. Et cette tendance est prévue pour se maintenir. Les estimations de la DPEE sur la période 2013-2017 évaluent la pression fiscale à 20.66% contre une moyenne de 19.48% pour l’UEMOA.

Le ratio dons sur PIB est resté sensiblement le même entre 2006 et 2013, avec une moyenne de 2,4% par an. Cette stabilité cache cependant quelques disparités dans l’évolution de ce ratio sur la période 2006 – 2013. En effet entre 2006 et 2009, le rapport dons sur PIB a fortement évolué, passant du simple au double. Mesuré à 1,5% en 2006, il a évolué à 2,43% en 2007, puis 2.33% en 2008 pour atteindre 3% en 2009.

Les dépenses publiques ont connu une progression continue sur la période 2006-2013. Elles ont augmenté de 97% entre 2006 et 2013, passant de 1293 milliards de francs CFA à 2 549 milliards en valeur nominale. Cette hausse est due à l’accroissement des dépenses d’investissement au détriment des charges courantes. Les estimations faites sur la la période 2013-2017 indiquent un ratio en décroissance sur toute la période ; mais reste plus élevé au Sénégal que dans l’UEMOA. La progression des dépenses publiques s’est accompagnée d’une détérioration continue du déficit budgétaire. En moyenne le ratio solde budgétaire de base sur PIB nominal a été de -5% par an sur la période considérée.

2.2 Situation sociale

2.2.1 Population et emploi

Le rapport définitif du RGPHAE2 (2013) évalue la population résidente au Sénégal à 13 508 715 habitants dont 49,9% d’hommes et 50,1% de femmes. Cette population s’établissait en 2002 à 9 858 482 habitants, soit un taux d’accroissement annuel moyen intercensitaire de 2,5% entre 2002-2013. Elle est en majorité rurale avec 54,8 % contre 45,2 % de citadins. Elle est aussi essentiellement jeune. L’âge moyen de la population est de 22,4 ans et l’âge médian de 18,7 ans. La population rurale apparaît plus jeune avec un âge médian à 16 ans contre 21 en milieu urbain résultant sans doute de l’exode rural qui concerne généralement les jeunes adultes des zones rurales.

Par ailleurs cette population n’est pas uniformément repartie à travers le territoire sénégalais. Il existe de fortes disparités de peuplement entre les différentes régions du pays. La région de Dakar, avec 3 137 196 habitants, est de loin la région la plus peuplée, alors que la région de Kédougou est la moins peuplée avec moins de 200 000 habitants (soit 151 715 habitants).

Selon le même rapport, la population sénégalaise en âge de travailler (15 ans ou plus) est évaluée à 7 728 868. Elle représente 58,2% de la population totale et elle est de moitié en situation d’inactivité. Une part importante de cette population inactive est en majorité féminine et est constituée de femmes au foyer (43,8% des inactifs) et d’élèves/étudiants (30,4% des inactifs). La population habituellement active s’élève à 50,4% de la population potentiellement active. Le taux d’activité est légèrement plus élevé en milieu rural qu’en zone urbaine (51,3% en milieu rural contre 49,6% en zone urbaine). Il est aussi nettement plus élevé chez les hommes, avec un taux d’activité au moins deux fois plus élevé que celui des femmes.

2. RGPHAE : Recensement Général de la Population et de l’Habitat, de l’Agriculture et de l’Elevage


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La population d’actifs est constituée de 74,3% d’occupés. Le taux de chômage déclaré est de 25,7%. Les chômeurs au Sénégal sont généralement des primo demandeurs d’emploi soit neuf chômeurs sur dix (92,9%) contre moins d’un chômeur sur dix (7,1%) ayant déjà travaillé. De l’autre côté, les plus forts taux d’occupation sont observés chez les individus ayant déjà fréquenté l’école. Autrement dit, plus le diplôme est élevé, plus les individus ont des chances d’être occupés. Ce qui dénote l’importance de la scolarisation sur l’accès à l’emploi.

Le rapport révèle aussi l’ampleur de la participation des enfants (individus âgés de 6 à 14 ans) au marché du travail. Environ 7% des enfants travaillent, avec un taux plus élevé chez les garçons (8,3%) que chez les filles (5,3%). Aussi, le phénomène concerne plus les enfants n’ayant jamais fréquenté l’école (18,2%) et ceux d’âge compris entre 10 et 14 ans (9,0%).

Par ailleurs, les individus qui ont suivi une formation informelle présentent les taux d’occupation les plus élevés (75,5% au niveau national). Cette tendance se justifie par l’ampleur du secteur informel et traduit une certaine précarité des emplois. Le secteur informel joue un rôle prépondérant dans l’économie sénégalaise. Il en est le poumon par sa contribution croissante au PIB et par le nombre de personnes qu’il emploie. Selon le RNCS 2011 le secteur informel a contribué en moyenne entre 2005 et 2009 à la valeur ajoutée des secteurs agricoles, industriel et des services à hauteur respectivement de 97,9%, 43,5% et 46,3% et 2 073 milliards de FCFA à la formation du PIB global en 2010, soit 32,6%. Il emploie 90 % de la population active, contre 2% dans le secteur privé moderne.

La majorité des entrepreneurs du secteur informel sont relativement de jeunes sénégalais (25 à 44 ans) dont 30% sont alphabétisés et 40 % proviennent de zones rurales. Seulement, malgré son dynamisme, il est caractérisé par une faible dotation en capital et une productivité médiocre.

En excluant l’agriculture, le secteur informel est surtout dominé par le tertiaire qui est largement organisé en petites ou micro-entreprises, dans le commerce, les transports et les autres services. C’est ainsi que le secteur du commerce est très investi par les acteurs de l’informel qui en contrôlent presque tous les segments, des activités de grossiste et d’importation aux activités de détail. Dans ce secteur du commerce, les acteurs peuvent être classée en deux catégories : les unités dites `« stables » et celles dites « ambulantes » ; ces dernières sont principalement actives dans le commerce de vêtements et autres produits manufacturiers destinés à la consommation des ménages.

2.2.2 Offres de services sociaux

Des progrès notables ont été réalisés pour faciliter l’accès à l’éducation, à l’eau potable et à la santé. Cependant, par rapport aux Objectifs du Millénaires pour le Développement (OMD), ils ont été plutôt modestes pour l’accès à la santé maternelle et infanto-juvénile et relativement limités dans le domaine de l’assainissement et l’achèvement du cycle primaire.

Au niveau de l’éducation, des efforts importants ont été consentis pour accroître le niveau d’éducation de la population et développer les compétences. Le RGPHAE indique qu’en 2013 le Sénégal comptait 2 852 983 apprenants répartis comme suit : 170 351 (6,0%) au préscolaire, 1 521 572 (53,3%) au primaire, 701 577 (24,6%) au moyen, 321 799 (11,3%) au secondaire et 137 684 (4,8%) au supérieur. Le milieu urbain concentre plus de 57,3% de l’effectif total des apprenants.

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Le TBS au préscolaire, dénommé taux brut de préscolarisation (TBPS), est passé de 8,0% en 2006 à 10,6% en 2013. Il est plus élevé pour les filles (11,0%) que chez les garçons (10,2%) et plus en milieu urbain (19,3%) qu’en milieu rural (5,8%).

Au niveau du primaire, le TBS est de 80,0% en 2013 contre 79,7% en 2011, et 75,8% en 2005, avec d’importantes disparités régionales. Le taux est nettement plus élevé en milieu urbain (96,3%) qu’en milieu rural (68,6%), soit un écart de 27,7 points de pourcentage. Il est aussi de 79,1% pour les garçons et 80,9% chez les filles. Néanmoins, des efforts restent à fournir pour atteindre un TBS de plus de 100% nécessaire à l’atteinte des objectifs d’éducation primaire pour tous. L’éducation pour tous (EPT) n’est pas encore atteinte puisque le taux net de scolarisation (TNS) au primaire est estimé à 58,1% (soit 59,0% chez les filles et 57,2% chez les garçons) en 2013, contre 59,6% en 2011 et 54,6% en 2005. Cette situation se traduit par un retard scolaire pour un nombre important d’enfants ayant dépassé l’âge normal d’inscription au primaire.

Au cycle moyen, le TBS se situe à 59,4% au niveau national pour une valeur de 58,3% pour les filles contre 60,5% chez les garçons. En considérant la population de 13 à 16 ans, cible pour ce niveau d’enseignement, le TNS met en exergue une réduction de l’écart de fréquentation entre le milieu urbain (46,4%) et le milieu rural (26,6%), soit un écart de 19,8 points de pourcentage. A contrario, le TNS met en égalité garçons et filles : 35,5% chez les garçons contre 35,3% chez les filles. Au niveau du cycle secondaire, le TBS est relativement faible (41,5%). L’une des causes pourrait être liée au niveau assez bas de la fréquentation scolaire en milieu rural (20,5%), alors que le TBS du milieu urbain se situe à 62,9%, soit un écart de 32,4 points de pourcentage entre les deux milieux de résidence. Il existe aussi une nette différence entre les filles (36,6%) et les garçons (46,7%), contrairement à la situation au moyen et au primaire.

De manière générale, le principal problème de l’éducation au Sénégal réside au niveau de sa faible efficacité interne qui se traduit par la faible qualité du niveau d’enseignement, l’insuffisance du matériel didactique d’enseignement et d’apprentissage, l’insuffisance des capacités d’accueil liée à un déficit dans le volume et le retard des programmes de construction de salles classes. A cela s’ajoutent l’insuffisance de qualification des enseignants, avec le recrutement massif de volontaires et de vacataires et les impacts négatifs des perturbations scolaires récurrentes sur le calendrier scolaire et le quantum horaire.

Au niveau de la santé, le Sénégal n’a pas encore atteint les normes préconisées par l’OMS, en termes de couverture en infrastructures sanitaires et de personnel qualifié ; indicateurs dont la répartition reste très inégale sur le territoire, au détriment de plusieurs zones rurales. Il en est de même pour la fourniture des médicaments. En terme de demande, les plus pauvres n’ont pas systématiquement bénéficié des programmes de gratuité mis en place, réduisant ainsi leur capacité à accéder aux soins qui leurs sont dus.

L’état de santé de la population présente des résultats variés. Le paludisme demeure la première cause de morbidité au Sénégal et constitue 42,6% des causes de maladies. Les efforts de lutte contre le paludisme se sont traduits par une chute spectaculaire du taux de prévalence de la maladie qui est passée de 39,7%, en 2000, à 3%, en 2009, puis à 2,8% en 2013 (EDS Continue, 2012-2013).

Cependant, les maladies non transmissibles sont en train de devenir un véritable problème de santé du fait de l’augmentation de leur incidence dans tous le pays. Longtemps négligées du fait de l’ampleur des maladies transmissibles, elles constituent désormais la deuxième cause de mortalité, après le paludisme. Ce sont des maladies chroniques, coûteuses avec un lourd fardeau


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de morbidité et de mortalité. Parmi les facteurs de risque associés aux maladies cardiovasculaires, on peut noter l’hypertension artérielle (50%), le tabagisme (47%), l’obésité (23%), le cholestérol (12,5%) et le diabète (11,6%). Parmi ces maladies cardiovasculaires, l’insuffisance cardiaque constitue un sujet de préoccupation majeure car étant la première cause d’hospitalisation dans les services de cardiologie des hôpitaux avec un taux qui tourne entre 37 et 40%.

Par ailleurs, la mortalité infanto-juvénile a sensiblement fléchi même si elle demeure élevée. En 2010-11 (EDS-MICS), elle se situait à 72 décès pour mille naissances vivantes contre 65 décès pour mille naissances vivantes en 2012-2013 (EDS Continue). En plus l’EDS-MICS (2010-11) révèle que, dans la période 2007-2011, 47 naissances vivantes sur 1000 décédaient avant d’atteindre leur premier anniversaire parmi lesquelles 29‰ entre 0 et 1 mois exact et 18 ‰ entre 1 et 12 mois exacts. Par contre les résultats de l’EDS-Continue (2012-2013) indiquent que, durant les 4 quatre années précédant l’enquête, 43 naissances vivantes sur 1000 sont décédées avant d’atteindre leur premier anniversaire dont 26‰ entre 0 et 1 mois exact et 17 ‰ entre 1 et 12 mois exacts. C’est dire que le Sénégal reste encore assez loin de l’objectif de réduire la mortalité infanto-juvénile à 44 décès pour mille naissances vivantes à l’horizon 2015.

Sur l’état nutritionnel des enfants, le tableau semble contrasté. Certes, le taux de malnutrition chronique des enfants de moins de 5 ans continue à diminuer. Il est passé de 30% en 2000, à 26% en 2011, puis à 19% en 2013. Par contre, la situation a moins bien évolué concernant l’insuffisance pondérale. En 2013, 16% des enfants en souffraient contre 18% en 2011 et 17% en 2005. Le taux de prévalence d’insuffisance pondérale sévère est mesuré à 3,4% en 2013 contre 5% en 2011 et 3 % en 2005.

En ce qui concerne la protection sociale, le Sénégal a un niveau de couverture faible. Le filet de sécurité social n’est pas capable de réagir rapidement et, encore moins, d’augmenter l’échelle et l’envergure des réponses aux crises. Les systèmes formels d’assurance maladie n’offrent l’opportunité de couverture du risque maladie qu’aux familles sénégalaises dont le chef de famille est employé dans le secteur moderne. Ce dispositif ne prend en compte que 20% de la population et laisse en rade la majorité des sénégalais (80%) employés dans les secteurs ruraux et informels. Cette situation a amené l’Etat à initier la Stratégie Nationale d’Extension de la Couverture du Risque Maladie (SNECRM) qui privilégie le développement des mutuelles de santé. Ainsi, le nombre de mutuelles de santé fonctionnelles est passé de 80, en 2003, à 237 dont 217 mutuelles de santé communautaires et 20 mutuelles d’envergure nationale, en 2011. Le nombre de bénéficiaires est, aujourd’hui, estimé à 609182. La faible couverture de la protection sociale, le ciblage peu optimal et aussi le manque de coordination des interventions et des allocations de ressources inadéquates demeurent les principales contraintes de la protection sociale.

La mise en œuvre de programmes de gratuité et de filets sociaux a permis d’améliorer l’accès des groupes vulnérables aux services sociaux de base. Cependant, des difficultés persistent dans la mise en œuvre de certains programmes de prise en charge des personnes vulnérables. Il s’agit de difficultés liées au ciblage des bénéficiaires, à une insuffisance des ressources mobilisées, à des dysfonctionnements au niveau des systèmes d’information et à la coordination des interventions.En 2013, le Programme National de Bourse de Sécurité familiale (PNBSF) et la Couverture Maladie Universelle (CMU) ont été démarrés. La bourse de sécurité familiale est destinée à fournir des allocations trimestrielles de 25.000 FCFA au cours de l’année à des ménages vivant dans une situation d’extrême pauvreté. La CMU vise à améliorer l’accès aux soins à travers (i) le développement des mutuelles de santé ; (ii) la réforme des Institutions de Prévoyance Maladie; (iii) le renforcement des politiques de gratuité existantes ; et (iv) la mise en œuvre d’une nouvelle initiative de gratuité des soins pour les enfants de moins de 5 ans.

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III. CADRE BUDGETAIRE ET PLANIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES


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3.1 La procédure budgétaire au Sénégal

L’exercice budgétaire au Sénégal va de janvier décembre de la même année. La procédure d’élaboration et d’exécution du budget se déroule comme suit: • En février, une circulaire du Ministre de l’Economie et des Finances, relative à la préparation

de la loi de finances, fixe : - Les grandes orientations et les conditions dans lesquelles le budget doit être préparé ; - Les dates des conférences budgétaires ; - La liste des correspondants du Ministère des Finances (MEF) auprès de chaque

département. • Un débat d’orientation budgétaire est organisé entre le MEF et l’Assemblée Nationale, en

vue de présenter les grandes orientations définies dans la future loi de finances et d’en améliorer le contenu.

• En vue d’avoir une vue unifiée du processus de préparation du budget, se tient une conférence budgétaire unique pour les dépenses de fonctionnement et celles d’investissement, améliorant ainsi la coordination entre la Direction du Budget et celle de la Coopération Économique et Financière.

De mars à juin les ministères préparent leurs budgets. En juillet, se tiennent les conférences budgétaires. Le Directeur Général de Finance soumet des propositions au Ministre délégué chargé du budget qui arbitre. D’aout à septembre, le Ministre de l’Economie et des Finances, puis par le Premier Ministre, arbitrent.

À l’ouverture de la session budgétaire (généralement fixée au mois d’octobre), l’Assemblée nationale est saisie, par décret, du projet de loi de finances de l’année, accompagné des annexes explicatives. Le budget est soumis à l’Assemblée nationale le 15 octobre au plus tard. Après le dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale de la loi de finances, chaque commission de l’institution est saisie du projet de budget ministériel de sa compétence. Ce dépôt ouvre ainsi la phase de la procédure législative à la fin de laquelle l’Assemblée nationale adopte le budget. L’examen du projet a lieu en présence du ministre intéressé, entouré de ses principaux collaborateurs. Ces discussions permettent aux députés de prendre connaissance des explications des techniciens et de surmonter les difficultés liées au caractère technique des documents budgétaires. Elles portent généralement sur l’utilisation du budget de l’année écoulée, les difficultés rencontrées par les populations dans leur vie quotidienne, ainsi que sur les réalisations et manquements constatés ainsi que les mesures à prendre pour améliorer la situation.

La Loi de Finance Initiale est votée par l’Assemblée pour répartir les crédits entre entités de l’Etat et autoriser leur utilisation. La Loi de Finances Rectificative modifie et complète en cours d’exécution l’affectation initiale. La Loi de Règlement constate l’exécution du budget.

III. CADRE BUDGETAIRE ET PLANIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES

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3.2 Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme - CDMT

Jusqu’à l’entrée en vigueur de la reforme initiée par l’UEMOA en 2009 définissant le nouveau cadre de gestion des finances publiques, CDMT était l’instrument de programmation pluriannuel et de maîtrise des dépenses budgétaires au Sénégal. CDMT est un outil de planification glissante qui permet de couvrir toutes les dépenses quelles que soient leur nature et leur source de financement. Il élabore des estimations pour l’année budgétisée (N+1), ainsi que les années subséquentes (N+2, N+3). En ce sens, le caractère pluriannuel du CDMT permet d’aborder la contrainte d’annualité du budget : bien que le budget soit voté annuellement, les engagements de l’État vont au-delà de l’année budgétisée.

Le CDMT constitue également un mécanisme qui s’inscrit dans une logique de Gestion Axée sur les Résultats (GAR), qui s’appuie sur une autonomie de décision des gestionnaires et selon laquelle les dotations budgétaires sont allouées en fonction d’objectifs, dont l’atteinte est mesurée par des indicateurs de performance.

Les étapes du CDMT : Les étapes du processus de mise en œuvre du CDMT sont les suivantes : • Mise à jour du cadrage macroéconomique et établissement de montants indicatifs de

ressources et de dépenses ; • Revue des programmes sectoriels et définition des priorités ; • Fixation des plafonds sectoriels indicatifs ; • Préparation des cadres de dépenses sectoriels à moyen terme (CDSMT) ; • Préparation du CDMT global et de la Loi de finances ; • Approbation et/ou intégration dans la loi de finances.

Le point de départ d’une approche pluriannuelle doit impérativement consister dans la préparation d’un cadre macroéconomique à moyen terme, comprenant notamment une prévision des principaux agrégats des finances publiques, des principaux indicateurs macroéconomiques, du niveau global des recettes et des dépenses et la définition des objectifs budgétaires globaux à moyen terme.

Objectifs du CDMT : Les objectifs du CDMT sont les suivantes : • Fournir la prévisibilité nécessaire pour la gestion efficiente des programmes ; • Effectuer la programmation intra-sectorielle des dépenses ; • Améliorer la discipline budgétaire ; • Faire le suivi des programmes pluriannuels et de leur performance ; • Offrir un cadre commun aux définitions des politiques de planification et de budgétisation au

niveau central et sectoriel ; • Rendre les dépenses publiques plus efficientes et plus efficaces.

Précisément, le CDMT vise à renforcer l’efficacité de l’allocation intersectorielle des ressources et à assurer la compatibilité de leur impact budgétaire futur avec les contraintes du cadrage macroéconomique. Cet objectif est visé avec le développement d’outils permettant la déclinaison des politiques dans le budget tout en favorisant les secteurs prioritaires. L’amélioration de la prévisibilité passe par le respect des plafonds par les autorités. Le CDMT détermine pour chaque ministère/institution les enveloppes financières sectorielles par prévision. Il a pour objet d’indiquer la taille des ressources financières nécessaires à moyen terme, généralement de trois à cinq ans, pour l’exécution d’une politique existante. Ainsi, l’extension de l’horizon de la planification permet de dépasser les budgets différentiels annuels qui rendent difficile l’adoption des orientations et des programmes nouveaux et qui se prêtent mal au changement.


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On distingue dans l’approche le CDMT global qui permet notamment de définir la projection de l’enveloppe globale de ressources disponibles et les cadres de dépenses sectorielles à moyen terme (CDSMT) qui permettent notamment d’estimer les coûts des programmes sectoriels.

Le CDMT est sensé permettre une articulation entre la programmation, la formulation budgétaire et les planifications des stratégies mises en œuvre tant au niveau national que sectoriel.

3.3 Le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses – DPPD

Par une directive de l’UEMOA rendue en 2009, un nouveau cadre de gestion des finances publiques est adopté consacrant le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats. Cette réforme des finances publiques instaure de nouvelles règles de gestion des ressources publiques pour plus de rigueur et de transparence.

En application des directives de l’UEMOA, le Sénégal a adopté en 2011 la loi organique n° 2011-15 relative aux lois de finances (LOLF) fruit de la transposition de la Directive n°6/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances passant ainsi, d’une logique de moyens à une logique de résultats. D’autres textes subséquents ont été pris notamment les décrets relatifs à la Nomenclature budgétaire de l’Etat, au règlement général sur la Comptabilité publique, au Plan comptable de l’Etat et au Tableau sur les Opération financières de l’Etat.

Cette réforme sera progressivement appliquée jusqu’en 2017 date de son entrée en vigueur définitive. L’article 51 de la LOLF pose le Document de programmation budgétaire Economique et pluriannuelle (DPBEB) comme référentiel de l’élaboration de la loi de Finances. Ainsi, au niveau ministériel, Chaque département est invité à élaborer un document de programmation pluriannuel des Dépenses (DPPD) pour apprécier les résultats attendus de chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.

Au plan sectoriel, cette réforme commence à connaitre un début de mise en œuvre notamment dans le secteur de la santé avec le DPPD santé 2014 – 2016. Les objectifs déclinés dans de document consistent à : (i) Réduire le fardeau de la morbidité et de la mortalité maternelles et infanto juvéniles ; (ii) Accroître les performances du secteur en matière de prévention et de lutte contre la maladie ; (iii) Renforcer durablement le système de santé ; (iv) Améliorer la gouvernance du secteur de la santé et (v) Améliorer les conditions socio-économiques des groupes vulnérables.Dans le secteur de l’éducation, le Programme d’Amélioration de la Qualité, de l’Équité et de la Transparence du secteur de l’Éducation et de la Formation (PAQUET-EF) devient le nouveau cadre d’opérationnalisation de la politique éducative pour la période 2012-2025. Le PAQUET s’inscrit dans la continuité des réformes du système éducatif mise en œuvre à travers le Programme décennal de l’Éducation et de la Formation (PDEF) qui s’est achevé en 2011. À travers ce nouvel instrument, l’autorité publique vise à approfondir et à consolider les acquis de la décennie précédente, mais aussi à réajuster les options éducatives par l’articulation de ce programme aux dynamiques observées au plan national et international.

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3.4 Systèmes de planification des dépenses sociales

SantéDans le secteur de la santé, chaque année, les acteurs des différents niveaux élaborent leur plan de travail qu’ils communiquent au niveau supérieur (région pour les districts, direction en charge de la planification pour les régions et le niveau central). La Région Médicale procédera à la synthèse des plans de travail annuels (PTA) des districts sanitaires. Au niveau local, les plans opérationnels des Collectivités Locales (POCL-Santé) seront élaborés en rapport avec les orientations du PNDL dans les Communautés rurales ou Communes intéressées par ce programme et avec l’appui des autres projets/programmes d’appui à la décentralisation, notamment. Ces POCL serviront à dégager les priorités du secteur identifiées dans les PTA. L’ensemble des PTA collectés va constituer la base de données de projets ou programmes. Ce sont ces projets ou programmes qui seront soumis à une évaluation ex-ante. Pour disposer de PTA de qualité, chaque structure doit disposer de ressources humaines de qualité responsables de son élaboration.

Pour la mise en œuvre des actions, la structure de planification doit jouer un rôle central dans certains domaines du cycle de vie des Projets et Programmes. Dans cette perspective, le schéma suivant sera mis en œuvre : (1) Identification et évaluation ex ante : L’identification des projets relève des services centraux

et des Régions à travers les Districts. La structure de planification est chargée d’évaluer la cohérence et l’interdépendance des idées de projets ou programmes et de les confirmer sur la base d’une analyse critique des indicateurs. En conséquence, elle doit être la seule habilitée à transmettre les projets ou programmes en recherche de financement à la direction en charge des finances. L’activité d’évaluation ex-ante pourrait être menée en rapport avec les services demandeurs. Il s’agit surtout du développement d’outils afin de mieux formuler les projets et d’en évaluer la rentabilité ou la capacité à supporter les charges récurrentes. Cette phase d’analyse permet déjà de mieux établir le lien entre les budgets d’investissement et de fonctionnement. Elle permet, également, d’anticiper sur la sélection des projets/programmes. La prise en charge correcte de cette compétence permet de réguler l’intervention non maîtrisée des partenaires dans l’élaboration des projets/programmes dont parfois les objectifs peuvent s’éloigner des priorités nationales.

La fonction sélection et demande de financement doit surtout relever de la direction en charge des finances qui ne doit traiter que les projets soumis par la structure de planification. Elle doit cependant procéder à la sélection des projets en rapports avec la structure de planification. La demande de financement est préparée et envoyée au Ministère chargé des finances par la direction compétente.

(2) Mise en œuvre et suivi des projets : La direction en charge de la planification, celle en charge des finances, en rapport avec la Direction de la coopération économique et financière du Ministère chargé de l’Economie et des Finances, procèdent chaque année à un suivi physique et financier rapproché des projets ou programme pour améliorer leur efficacité et leurs performances. Le suivi des projets s’opère par le canal des fiches de suivi complétées par les indicateurs de résultats des projets.


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(3) Evaluation ex-post : A la fin de chaque projet, la structure de planification procède, en rapport avec la Direction nationale chargée de la Planification, à une évaluation ex-post pour mesurer le degré de pérennité des résultats et les indicateurs d’effet. Les résultats de cette évaluation permettront de statuer sur la stratégie de mise en œuvre et la suite à donner aux activités.

Education

Un axe essentiel de la gestion des dépenses dans le secteur est le transfert d’un nombre de tâches d’exécution aux structures décentralisées ou déconcentrées. La déconcentration porte surtout sur les dépenses de fonctionnement et la décentralisation concerne essentiellement les dépenses de capital.

Le pilotage des tâches au niveau local est mené à travers les inspections d’Académie (IA), chargées de coordonner l’action éducative au niveau des régions, tandis qu’au niveau des départements, les inspections d’éducation et de la formation (IEF) sont chargées de la mise en œuvre des politiques de l’éducation et de la formation.

Chaque année, sont organisées des rencontres entre les IA, les IEF et collectivités locales sur la préparation du budget de l’éducation de l’année suivante. Les autorités régionales et départementales du système éducatif exposent leurs priorités, discutent des améliorations à apporter dans la livraison des intrants par les collectivités locales, etc. Ainsi, il est établi une tradition de concertation entre élus locaux et responsables des services déconcentrés de l’éducation.

Dans le cadre de la planification, les IA sont chargées, dans leurs régions respectives, de surveiller la mise en œuvre des programmes. Elles coordonnent et consolident les documents soumis par les IDEN de la région pour produire les rapports de suivi régionaux qui, chaque année, présentent le niveau d’exécution du programme et les indicateurs de performance de chaque sous-secteur de l’éducation dans les régions. Ces rapports sont ensuite transmis à la Direction de la planification et de la réforme de l’éducation (DPRE) pour leur exploitation.

Tout comme les IA, les IEF jouent un rôle stratégique dans la mise en œuvre du PDEF au niveau départemental. Elles surveillent périodiquement la progression des opérations du Programme qui sont sous leur responsabilité directe. Elles ont aussi une fonction d’appui technique et d’animation pédagogique auprès des écoles relevant de leur département. Enfin, elles collectent les rapports de suivi des écoles et les consolident dans un seul rapport départemental qu’elles soumettent aux IA.

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IV. EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES


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IV. EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES SOCIALES

Principaux Résultats :

• Les dépenses totales et prêts nets ont augmenté 728 milliards de Francs CFA sur la période étudiée, passant de 1331 milliards en 2006 à 2059 milliards en 2013, soit une hausse de 55% en valeur relative. Cette poussée des dépenses totales de l’Etat est essentiellement attribuable aux dépenses d’investissement, aux dépenses de personnel et aux intérêts sur la dette publique.

• Les dépenses d’investissement globales s’élevaient à 801,3 milliards de Francs CFA en 2013 contre 475 milliards en 2006, soit une augmentation de 69%. Cette progression est tirée à la fois par les dépenses d’investissement effectuées sur ressources internes et celles sur ressources extérieures. Les ressources internes constituent en moyenne 62% des dépenses totales d’investissement.

• Les dépenses de personnel (salaires et traitements) ont aussi fortement augmenté durant cette période, passant de 286 milliards de Francs CFA en 2006 à 465 milliards en 2013. Le ratio de la masse salariale rapportée aux recettes fiscales est passé de 31% en 2006 à 35% en 2013. Quant aux charges au titre des intérêts sur la dette publique, elles ont augmenté de 167% entre 2006 et 2013.

• En moyenne, un tiers des dépenses de l’Etat est consacré aux secteurs sociaux, en particulier la santé, l’éducation, l’environnement, la justice, la protection sociale, l’assainissement et l’hydraulique rurale. La part relative des dépenses publiques liées à ces secteurs a très peu varié durant cette période. Elle est passée de 31,2% en 2006 à 34,1% en 2013.

• Le volume des dépenses publiques sociales a fortement augmenté entre 2006 et 2013, passant de 415,7 à 702 milliards de Francs CFA.

• Le secteur de l’éducation absorbe la plus grande partie des dépenses sociales de l’Etat. En moyenne plus des deux-tiers des dépenses sociales vont à l’éducation.

• La part des dépenses publiques sociales consacrées au secteur de la santé a évoluée en moyenne de -0,7% par an. Elle est passée de 18,6% en 2006 à 17,6% en 2013. On note aussi que cette part n’a jamais atteint le seuil de 20%.

• En moyenne, seulement 16% des dépenses sociales de l’Etat sont consacrées aux autres secteurs sociaux.

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4.1 Evolution des dépenses publiques globales

Les dépenses totales et prêts nets sont évalués à 2059 milliards de Francs CFA en 2013 contre 1331 milliards en 2006, soit une augmentation de 728 milliards (55%). Cette poussée des dépenses totales de l’Etat est essentiellement attribuable aux dépenses d’investissement, aux dépenses de personnel et aux intérêts sur la dette publique.

Les dépenses d’investissement globales s’élevaient à 801,3 milliards de Francs CFA en 2013 contre 475 milliards en 2006, soit une augmentation de 69%. Cette progression est tirée à la fois par les dépenses d’investissement effectuées sur ressources internes et celles sur ressources extérieures. Les ressources internes constituent en moyenne 62% des dépenses totales d’investissement. Leur montant est passé de 337 milliards en 2006 à 477 milliards en 2013, soit une progression de 140 milliards (42%). Ce qui traduit une volonté de l’Etat de prendre en charge le financement de son programme d’investissement. Parallèlement, le volume des investissements financés sur ressources extérieures, a fortement augmenté. Le montant des financements extérieurs des investissements est passé de 138 milliards de Francs CFA en 2006 à 324 milliards en 2013, soit une progression 135%. Ces investissements ont été surtout effectués dans les secteurs dits prioritaires, notamment les infrastructures, l’éducation, l’agriculture, l’élevage et l’hydraulique.

Les dépenses de personnel (salaires et traitements) ont aussi fortement augmenté durant la période considérée, passant de 286 milliards de Francs CFA en 2006 à 465 milliards en 2013. Ainsi, le ratio de la masse salariale rapportée aux recettes fiscales est passé de 31% en 2006 à 35% en 2013. Quant aux charges au titre des intérêts sur la dette publique, elles ont augmenté de 167% entre 2006 et 2013. Elles sont passées de 42,4 milliards de Francs CFA à 113, 2 en milliards. En grande partie cette progression du service de la dette est imputable aux intérêts sur la dette extérieure. Les paiements d’intérêts la dette extérieure représentent en moyennes 60% du service de la dette. Toutefois, on note une forte progression des charges liées à la dette intérieure. Les paiements d’intérêts au titre de la dette intérieure sont passés de 7 milliards de Francs CFA en 2006 à 58 milliards en 2013, soit une hausse de près de 9 fois le montant en 2006.

Sur la période considérée, en moyenne, un tiers des dépenses de l’Etat est consacré aux secteurs sociaux, en particulier la santé, l’éducation, l’environnement, la justice, la protection sociale, l’assainissement et l’hydraulique rurale. La part relative des dépenses publiques liées à ces secteurs a très peu varié durant cette période. Elle était de 31,2% en 2006 puis a évolué jusqu’à atteindre 39,3% en 2010. Ensuite, ellea baissé de 5 points entre 2010 et 2013 passant à 34,1%.

4.2 Dépenses publiques sociales : Tendances générales

Les dépenses publiques destinées aux secteurs sociaux ont globalement augmenté de manière significative entre 2006 et 2013, passant de 415,7 à 702 milliards de Francs CFA. C’est dire qu’entre 2006 et 2013, il y a eu une augmentation de 69% des dépenses publiques sociales en termes nominaux, soit un taux de croissance annuel moyen de 6,55%. Toutefois, en termes réels, elles n’ont augmenté que de seulement 42%, passant de 415 milliards en 2006 à 592 milliards en 2013. Aussi, durant toute cette période, la valeur réelle des dépenses publiques sociales n’a jamais dépassée les 600 milliards de Francs CFA. En moyenne, elle a été de seulement 522 milliards par an. En même temps, le budget total de l’Etat a aussi fortement cru. En termes nominal, il est passé de 1331 milliards de Francs CFA en 2006 à 2059 milliards en 2013. Soit un accroissement de 55%. Cependant, en termes réels, cette hausse est beaucoup moins importante ; elle s’élève de 31% entre 2006 et 2013. La figure 2 montre les tendances du budget total de l’Etat et des dépenses publiques sociales en termes nominaux et réels au cours de cette période.


42

Les dépenses sociales sont classées sous trois catégories, à savoir les dépenses consacrées aux secteurs de la santé, de l’éducation, et à un troisième secteur appelé « autre secteur » qui inclut l’environnement, le système judiciaire, le filet de protection sociale, l’assainissement et l’hydraulique rurale. La figure 3 donne les tendances de ces dépenses dans chaque secteur en termes nominaux et réels entre 2006 et 2013.

On constate que le secteur de l’éducation absorbe la plus grande partie des dépenses sociales de l’Etat. En moyenne plus des deux-tiers des dépenses sociales vont à l’éducation. On note aussi que la part des dépenses d’éducation a régulièrement et fortement progressé entre 2006 et 2012, passant de 61% à 75% avant de tomber à 70% en 2013 (Tableau No 4). Entre 2006 et 2013, la part des dépenses d’éducation dans les dépenses sociales a cru en moyenne de +1,7% par an. Cette prépondérance du secteur de l’éducation dans les dépenses sociales peut être reliée aux fortes pressions exercées sur le système éducatif sénégalais par le taux de croissance démographique situé à 2,5%. En effet, un tel croît démographique requiert constamment un accroissement des intrants scolaires, dans de très fortes proportions, pour accueillir les nouveaux arrivants et aussi maintenir les performances du système éducatif. Ces dépenses publiques allouées à l’éducation ont ainsi permis d’augmenter considérablement ces dernières années, d’une part le nombre d’enseignants, et d’autre part, les infrastructures, notamment, en milieu rural.

Figure 2 : Evolution du budget de l’Etatet des dépenses publiques sociales sur la période 2006 - 2013

500

750

1000

1250

1500

1750

2000

Mill

iard

s de

Fra

ncs

CFA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Total budget (TOFE)

500

750

1000

1250

1500

1750

2000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Dépenses sociales

Valeur nominale Valeur réelle

Source : DPEE, MEF (http://dpee.sn/-Depenses-sociales)

Seulement on note que cette progression s’est faite au détriment des autres secteurs sociaux. La part des dépenses consacrées au secteur de la santé a évolué au taux annuel moyen de -0,7% et celle des autres secteurs au taux de -6,1%.

La part du secteur de la santé dans les dépenses totales était de 18,6% en 2006, mais a diminué à 17,6% en 2013. Aussi, contrairement aux dépenses liées à l’éducation, les proportions des dépenses sociales consacrées à la santé ont plutôt évolué en dents de scie. C’est dire que la part

43


des dépenses qui sont allées au secteur de la santé n’a pas suivi le rythme de dépenses sociales globales entre 2006 et 2013. Par ailleurs, il est aussi remarquable que la part des dépenses de santé n’a jamais atteint le seuil de 20% des dépenses de l’Etat consacrées aux secteurs sociaux durant cette période (cf. Tableau 4).

En termes de valeur, les dépenses publiques de santé n’ont jamais atteint 150 milliards de Francs CFA par année entre 2006 et 2013. Le montant annuel moyen de ces dépenses n’a été que de 102 milliards (valeur nominale) durant cette période. En 2006, la valeur nominale des dépenses de santé était de 77 milliards de Francs CFA. Ce montant a régulièrement augmenté jusqu’en 2011, atteignant 115 milliards. Seulement, il va baisser de 17% en 2012 avant de remonter à 123 milliards en 2013. En somme, les dépenses publiques de santé en termes nominaux ont cru à un taux de croissance annuel moyen de 6% entre 2006 et 2013. Toutefois, en termes réels, cette augmentation est beaucoup moins importante. Le taux d’accroissement annuel moyen des dépenses réelles de santé est de 3,7%. En termes réels, le montant des dépenses publiques consacrées à la santé est aussi beaucoup plus modeste ; 91 milliards de Francs CFA en moyenne par an.

Figure 3 : Dépenses publiques dans les secteurs sociaux (sur la période 2006 - 2013)

100

200

300

400

500

600

700

800

Mill

iard

s de

Fra

ncs

CFA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Valeur nominale

100

200

300

400

500

600

700

800

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Valeur réelle

Dépenses sociales globales Education Santé Autres secteurs sociaux


A l’image des dépenses de santé, les dépenses consacrées aux autres secteurs sociaux constituent aussi une portion modeste des dépenses publiques sociales entre 2006 et 2013. Le tableau No 4 indique que ces dépenses n’ont jamais représenté plus du cinquième des dépenses sociales de l’Etat sur toute cette période. En moyenne, leur part a été seulement de 16% par an. On remarquera d’ailleurs que cette part a souvent baissé, passant de 20% à 14% entre 2006 et 2009 et de 16% à 12% entre 2010 et 2013. En 2012, elle est même tombée à moins de 10%, s’élevant à 9,5%.


44

Tableau 4 : Parts des dépenses sectorielles dans les dépenses sociales

SecteursAnnée Education Santé Autres

2006 61.2% 18.6% 20.2%

2007 64.2% 17.9% 18.0%

2008 61.1% 19.3% 19.6%

2009 66.3% 19.1% 14.6%

2010 67.6% 16.4% 16.0%

2011 65.7% 16.9% 17.5%

2012 75.4% 15.1% 9.5%

2013 70.1% 17.6% 12.4%

Moyenne 66.4% 17.6% 16.0%

TCAM 1.7 -0.7 -6.1

Source : Calculées à partir des données de la DPEE, MEF.

Entre 2006 et 2013, la valeur nominale des dépenses consacrées aux autres secteurs sociaux a été en moyenne de 91 milliards de Francs CFA par an. On note toutefois des pics de dépenses de plus de 100 milliards en 2008, 2010 et 2011 liés probablement à la gestion des inondations survenues durant ces années. Exceptées ces années, les dépenses de l’Etat destinées aux autres secteurs sociaux n’ont jamais atteint 90 milliards de Francs CFA en valeur nominale. En termes réels, les montants sont encore beaucoup plus modestes ; 82 milliards en moyenne par an et le maximum atteint dépasse à peine 100 milliards (en 2011).

4.3 Dépenses publiques sociales par habitant

La figure 4 présente les tendances des dépenses globales et sectorielles par habitant en termes nominaux et réels sur la période 2006 - 2013. On note que les dépenses sociales par habitant ont globalement constamment augmenté en termes nominaux au cours de la période, à l’exception d’un léger infléchissement en 2011 et d’une baisse remarquable en 2012. Entre 2006 et 2013, les dépenses sociales totales par tête ont évolué de 36000 à 52000 Francs CFA en termes nominaux, avec un pic de 52500 Francs CFA en 2010. Les dépenses sociales par habitant ont ainsi augmenté de 45% entre 2006 et 2013, soit un accroissement au taux annuel moyen de 4,6%. La pondération avec l’évolution démographique montre ainsi que les dépenses sociales de l’Etat auront globalement cru à un rythme moins important.

Ainsi, en termes réels, les dépenses sociales par habitant sont demeurées en deçà de 47000 Francs CFA sur toute cette période. En raison de l’inflation, le montant par habitant consacré par l’Etat aux dépenses sociales n’a été que de 41000 Francs CFA en moyenne par an pendant toute la période 2006–2013. Le niveau et rythme d’accroissement des dépenses sociales par habitant 2006 et 2013 s’avèrent aussi plus modestes. La hausse est seulement de 22%, soit une augmentation annuelle moyenne de 2,5%.

Ces tendances globales cachent cependant quelques disparités sectorielles. L’essentiel des dépenses sociales par habitant consiste à des dépenses liées à l’éducation. Sur la période considérée, les dépenses publiques d’éducation par habitant s’élève en moyenne à 30000 Francs CFA, soit plus des deux tiers des dépenses sociales de l’Etat par habitant. En ligne avec les dépenses totales par habitant, les dépenses d’éducation par habitant ont considérablement augmenté au cours de la période de

45


2006 à 2013. Elles ont constamment progressé entre 2006 et 2010 passant successivement de 22000 à 35000 Francs CFA en valeur nominale. En 2011, ce montant connait un léger et éphémère repli passant à 33500 Francs CFA. Cependant, il va immédiatement remonter en 2012 à 34000 Francs CFA, puis à 36000 en 2013. En valeur relative, les dépenses publiques d’éducation par habitant ont augmenté de 66% entre 2006 et 2013, soit un accroissement annuel moyen de 6,32%. En termes réels, cet accroissement est de 40% sur la période étudiée, soit une hausse moyenne de 4,4% par an. Ainsi, en tenant compte de l’inflation, le montant réel des dépenses publiques d’éducation par habitant est plus modeste ; 27000 Francs CFA en moyenne par an.

Figure 4 : Dépenses publiques sociales par habitant sur la période 2006 - 2013

5000

10000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

Fran

cs C

FA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Valeur nominale

5000

10000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Valeur réelle

Global Education Santé Autres secteurs sociaux

Source : Calculées à partir des données de la DPEE, MEF.

En ce qui concerne les dépenses publiques de santé, le montant consacré à chaque habitant paraît dérisoire comparé aux dépenses d’éducation. La valeur nominale des dépenses de santé par habitant n’a jamais atteint 10000 Francs CFA par an entre 2006 et 2013. La valeur maximale observée dépasse à peine 9000 Francs CFA. En termes réels, les dépenses publiques de santé par habitant sont beaucoup plus modiques. Entre 2006 et 2013, les dépenses réelles de santé consenties par l’Etat par habitant ont tourné en moyenne autour de 7000 Francs CFA par an ; la valeur maximale ne dépassant pas 7900 Francs CFA. En plus, ce montant semble relativement stable, progressant en moyenne de moins de 2% par an au cours de cette période.

Par ailleurs, pour les autres secteurs sociaux, la tendance est plutôt baissière. Entre 2006 et 2013, la valeur nominale de la dépense publique par habitant consacrée à ces secteurs a baissé en moyenne de 1,5% par an. Et cette baisse est beaucoup plus importante en termes réels ; les dépenses réelles par tête dans les autres secteurs sociaux ont évolué en moyenne de -3,6% par an entre 2006 et 2013. En moyenne, la valeur réelle des dépenses que l’Etat a consacrée à ces secteurs pour le compte de chaque habitant était de 6500 Francs CFA par an. Cette valeur a même atteint moins de 4000 Francs CFA en 2012.


46

4.4 Parts des dépenses sociales dans le budget de l’Etat

La part des dépenses sociales dans le budget de l’Etat a connu une évolution erratique d’une année sur l’autre entre 2006 et 2013. La figure 5 montre une légère augmentation entre 2006 et 2007 (de 31 à 33,7%), puis une stagnation en 2008 à 33% avant une poussée continue en 2009 et 2010 à respectivement 36 et 39%. En 2011, le ratio commence à baisser à 34%, puis à 30% en 2012. En 2013, on observe une remontée à 34%.

Figure 5 : Parts des dépenses sociales dans le budget de l’Etat sur la période 2006 - 2013

510

1520

2530

3540

Pou

rcen

tage

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Global

Education

San

té

Autres

510

1520

2530

3540

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Par secteur

Source : Calcul fait à partir des données de la DPEE, MEF.

La moyenne annuelle des dépenses sociales dans le budget de l’Etat n’a jamais atteint 35% an. Elle est juste à 34% ; un tiers du budget de l’Etat. Toutefois, on note une grande variabilité de ce ratio d’une année à l’autre. Ce qui indique que les dépenses publiques sociales n’ont pas suivi la même progression que le budget de l’Etat. En particulier, sur la période 2010-2012, on remarque une forte baisse de ce ratio (cf. figure 5). Pourtant, sur cette même période, on note une progression continue du budget de l’Etat (cf. figure 3). En termes de répartition sectorielle des dépenses sociales, le secteur de l’éducation apparait privilégié. Les ressources budgétaires allouées à ce secteur sont plus importantes et elles ont presque toujours augmenté d’année en année. En effet, entre 2006 et 2010, celles-ci ont régulièrement progressé passant de 19% en 2006 à 21 et 20% en 2007 et 2008 respectivement, puis à 24% en 2009 pour atteindre 26% en 2010. Toutefois, à partir de 2011, ce ratio va baisser fortement (de presque 4 points), atteignant 22% en 2011 et 2012 et 23% en 2013. En somme, la part des dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat a progressé en moyen de 2,8% par an entre 2006 à 2013.

47


Tout au contraire, la part du budget de l’Etat consacrée à la santé n’a pas suivi la même trajectoire. Elle a beaucoup très peu évolué avec un taux d’accroissement annuel moyen de 0,38%. C’est dire que les dépenses publiques de santé bien qu’ayant légèrement augmenté au cours de la période 2006 - 2013, elles n’ont pas suivi la même progression que le budget total de l’Etat. La figure 5 montre que la part du secteur de la santé dans le budget de l’Etat a d’abord légèrement augmenté (de 1 point de pourcentage) entre 2006 et 2009, passant de 5,8% en 2003 à 6,9% en 2008. Ensuite, elle a faiblement et continûment baissé en 2010, 2011, et 2012, passant successivement à 6,4 ; 5,8 ; et 4,5%.

En somme, la part des dépenses de santé dans le budget de l’Etat a été en moyenne de 6% par an au cours de la période considérée. Ce taux est largement en deçà de l’objectif de 9% recommandé par l’OMS. Il est encore plus loin des 15% de la résolution d’Abuja des chefs d’Etat Africains.

Cependant, la part du budget de l’Etat consacrée aux autres secteurs sociaux est beaucoup plus modeste ; 5% en moyenne par an au cours de la période étudiée. A partir de la figure 5, on note d’ailleurs que cette part a continûment baissé entre 2006 et 2012. Sur cet intervalle, elle a chuté au taux annuel moyen de 10%, passant de 6,3% en 2006 à 2,8% en 2012. Toutefois, elle a fortement augmenté en 2013, passant à 4,2% et suivant la tendance générale des dépenses sociales globales.

4.5 Evolution des dépenses sociales suivant la nature économique

La répartition des dépenses publiques sociales montre une forte dominance des dépenses de fonctionnement devant les dépenses d’investissement. Sur la période 2006 - 2013, les dépenses sociales de l’Etat se répartissent en moyenne comme suit: 76,4% de dépenses de fonctionnement contre 23,6% d’investissement. Durant toute cette période on constate une relative stabilité des parts des dépenses consacrées à chacune des fonctions économiques, excepté en 2012. Cette dernière année, on a noté une baisse prépondérante des dépenses allouées aux investissements au profit des dépenses de fonctionnement. Ce changement ne sera que transitoire car l’année suivante (2013) les proportions sont revenues aux mêmes niveaux que la tendance générale précédemment observée.

Les dépenses de fonctionnement sont constituées des salaires, des dépenses autres de fonctionnement et des transferts. Les transferts représentent les fonds qui sont virés sur le compte d’organismes ou établissements qui disposent d’une autonomie juridique comme les établissements publics de santé notamment les hôpitaux.

Sur la période considérée, les montants nominaux des dépenses allouées au fonctionnement ont constamment augmenté. Ces montants sont passés de 300 milliards de Francs CFA en 2006 à un sommet de 548 milliards en 2013 avec une valeur moyenne de 450 milliards par an. Ainsi les dépenses sociales de fonctionnement ont cru de 83% durant cette période, soit une augmentation de 7,5% par an en moyenne. Cependant en termes réels, l’ampleur de cette augmentation est moindre. En tenant compte de l’inflation, on observe que les dépenses de fonctionnement ont seulement cru de 54% entre 2006 et 2013 et à un taux annuel moyen de 5,4%. Aussi, en moyenne, la valeur réelle des dépenses de fonctionnement consacrées aux secteurs sociaux s’élevaient à seulement 400 milliards par an.


48

Par contre, sur la même période, on observe une certaine variabilité des dépenses consacrées à l’investissement. Sur l’intervalle 2006 – 2010, les montants nominaux alloués à l’investissement ont augmenté de manière constante, passant successivement à 115 milliards en 2006, 116 en 2007, 135 en 2008, puis à 147 et 174 milliards en 2009 et 2010. Soit un accroissement de 51% entre 2006 et 2010. Les montants réels s’élèvent à 115 ; 110 ; 121 ; 133 et 155 milliards, respectivement. L’accroissement réel des dépenses publiques d’investissement dans les secteurs sociaux s’élèvent ainsi à 35% entre 2006 et 2010. Soit un taux d’accroissement annuel moyen de 6%.

Après 2010, les montants publics alloués aux investissements ont commencé à baisser jusqu’en 2012. Ils sont passés de 174 milliards en 2010 à 90 milliards en 2012, en valeurs nominales. Soit une diminution de 48% sur cet intervalle. Cette baisse correspond à une période de contraction des dépenses sociales globales de l’Etat comme clairement indiqué sur les figures 5 et 3. Ce qui suggère que les dépenses d’investissement constituent la variable d’ajustement en cas de variabilité des ressources publiques consacrées aux secteurs sociaux. On notera d’ailleurs qu’en 2013, avec la hausse des dépenses sociales globales de l’Etat, les montants consacrés aux investissements se sont aussi beaucoup accrus. Cette année, les dépenses nominales allouées aux investissements sont passées à 154 milliards, soit 130 milliards en termes réels.

Figure 6 : Evolution des dépenses sociales de l’Etat par nature économique

300.

511

5.2

367.

111

6.5

390.

613

5.5

432.

514

7.1

505.

417

4.5

517.

516

3.0

537.

690

.3

547.

815

4.3

0

200

400

600

Milli

ards

FC

FA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Valeur nominale

300.

511

5.2

346.

711

0.0

348.

912

1.1

389.

913

2.6

450.

215

5.4

445.

814

0.4

456.

876

.7

462.

213

0.1

0

200

400

600

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Valeur réelle

Fonctionnement Investissement

72.3 75

.9

74.2

74.6

74.3

76.1

85.6

78.0

27.7

24.1

25.8

25.4

25.7

23.9

14.4 22

.0

20.030.0

50.0

70.080.0

Pour

cent

age

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année


Proportions


49


4.6 Financement des dépenses publiques sociales Le budget de l’Etat constitue la principale source de financement des dépenses publiques sociales. Les recettes budget totales sont constituées de recettes ordinaires et des recettes extraordinaires. Les recettes ordinaires sont la somme des recettes fiscales, recettes non fiscales et des recettes en capital. Les recettes extraordinaires sont constituées des dons, des emprunts et des legs.

Durant la période étudiée, les recettes ordinaires ont représenté en moyenne 90% des recettes budgétaires de l’Etat. De même, les recettes fiscales constituent 95% des recettes ordinaires. Ce ratio témoigne de la bonne capacité de l’Etat de mobiliser des ressources internes pour financer ses dépenses. Depuis 2000, il y a eu une nette amélioration des recettes fiscales au Sénégal. Des avancées considérables ont été réalisées en matière de gestion des finances publiques. Rappelons que le Sénégal a un ratio recettes fiscales sur PIB du Sénégal supérieur au seuil minimal de 17% fixé dans le cadre des critères de convergence de l’UEMOA. Sur la période 2006 – 2013, ce ratio a été en moyenne de plus 18% par an. Le tableau No 5 montre qu’en valeur absolue, les recettes fiscales ont constamment augmenté entre ces deux années. Elles ont cru de 46% ; soit un taux d’accroissement annuel moyen de 4,7%. Dans un contexte de faible inflation, ceci constitue une bonne performance.

Les dons ont aussi beaucoup progressé durant la même période. Seulement, ils ont évolué de manière erratique. Il n’est pas facile d’en dégager une tendance générale. Entre 2006 et 2009, le montant des dons reçus a d’abord fortement augmenté passant de 73 milliards en 2006 à 184 en 2009. Ensuite, ils ont diminué à 162 et 150 milliards en 2010 et 2011 respectivement. Puis, en 2012, ils vont remonter 206 milliards avant de descendre encore en 2013 à 187 milliards de Francs CFA.Les dons sont généralement apportés sous forme d’aide projet (capital) ou d’aide budgétaire. Le tableau 5 montre que durant la période étudiée, les dons faits au Sénégal ont été essentiellement sous forme d’aide en capital. Ce qui explique l’importance des ressources extérieures dans le financement des dépenses en capital de l’Etat.


50

Tableau 5 : Tableau des opérations financières de l’Etat - TOFE (en milliards Francs CFA)

Secteurs

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013RubriquesTotal recettes et dons 1036.0 1231.3 1291.8 1304.7 1398.3 1526 1670 1659.0

Recettes budgétaires et FSE 962.6 1100.0 1152.1 1121.9 1236.5 1376 1464 1471.4

Recettes budgétaires hors FSE 962.6 1100.0 1152.1 1121.9 1236.5 1336 1423 1433.0

Recettes fiscales 921.9 1041.4 1087.2 1084.6 1194.7 1287 1352 1342.8

Recettes non fiscales 40.7 58.6 64.9 37.3 41.7 50 71 90.2

FSE 39 41 38.4

Dons 73.4 131.3 139.7 182.8 161.9 150 206 187.5

Budgétaires 9.3 48.4 38.4 46.5 21.5 38 52 19.8

En capital 64.1 82.9 101.3 136.3 140.4 113 154 167.7

Solde de base (déf. UEMOA) -200.5 -127.0 -140.9 -245.3 -195.3 -333 -284.5 -268.6

Solde global dons compris -278.8 -186.7 -273.6 -293.9 -333.7 -455 -420 -400.4

Solde global dons non compris (-) -352.2 -318.0 -413.3 -476.7 -495.5 -605 -626 -587.9

Financement 278.8 186.7 273.6 293.9 333.7 455 420 400.4

Financement extérieur 121.2 123.6 222.9 225.5 180.0 422 470 151.0

Financement intérieur 160.6 63.1 42.2 68.8 155.8 33 -51 250.7

Source : DPEE, MEF

La figure 7 représente les parts de financement intérieur et des ressources étrangères dans le financement des dépenses publiques en capital dans les secteurs sociaux sur la période 2006 -2013.

Le constat est que les ressources extérieures constituent la principale source de financement des dépenses publiques en capital. La part du financement étranger dans les dépenses en capital a considérablement augmenté, passant de 37% (42 milliards de Francs CFA) en 2006 à 70% (114 milliards de Francs CFA) en 2011, assortie d’une baisse continue du montant des financements d’origine intérieure au cours de la même période. En termes absolus, les ressources intérieures en valeur nominale consacrées aux dépenses en capital par habitant ont baissé en moyenne de 3.1% par an entre 2006 et 2013 alors que les ressources du financement étranger ont augmenté au taux annuel moyen de 7,2%. En termes réels, les ressources intérieures ont baissé au taux annuel moyen de 5,2% alors que les ressources extérieures augmenté au taux annuel moyen de 5,1%. Il est important de noter que les flux des ressources extérieures présentent une certaine instabilité d’une année à l’autre à partir de 2010. Entre 2010 et 2011, la valeur nominale des ressources a fortement chuté passant de 114 à 62 milliards de Francs CFA. En 2013, les flux ont légèrement remonté mais à un niveau bien inférieur à celui précédent la première baisse.

51


Figure 7 : Sources de financementdes dépenses publiques en capital

73.163.4

41.0

46.5

68.9

49.3

29.6

66.7

42.2

53.1

94.6

100.6

105.6

113.6

60.7

87.5

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

Mill

iard

s de

Fra

ncs

CFA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Année

Intérieur Extérieur


Néanmoins, le financement étranger reste le principal moteur des investissements dans les secteurs sociaux durant la période 2006 – 2013. Cette prépondérance des ressources étrangères dans le financement des investissements indique que les partenaires de développement ont principalement opté d’orienter leurs interventions dans les secteurs sociaux à travers des projets. Cette tendance pose des défis, notamment en matière de coordination et l’harmonisation des interventions.

Par ailleurs, les mécanismes d’annulation de la dette notamment les initiatives PPTE et IADM ont généré des ressources additionnelles sur le budget de l’Etat. Cependant, les secteurs de l’éducation et de la santé n’en ont que peu bénéficié.


52

4.7 Conclusion

L’analyse montre que le volume des dépenses publiques destinées aux secteurs sociaux a beaucoup augmenté entre 2006 et 2013. Il est passé 416 à 702 milliards de Francs de Francs CFA au cours de cette période. Toutefois, la part relative de ces dépenses par rapport aux dépenses totales de l’Etat a très peu varié. Elle est restée en moyenne autour de 33%.

En détaillant les différentes composantes sectorielles, l’analyse montre que des dépenses sociales de l’Etat profitent principalement au secteur de l’éducation. La part des dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat a progressé en moyen de 2,8% par de 2006 à 2013. A contrario, la part de dépenses publiques de santé a très peu évolué ; son taux d’accroissement annuel moyen est de 0,38% entre 2006 et 2013. En termes de dépenses par habitant, l’Etat consacre en moyenne 30000 Francs CFA pour les dépenses d’éducation et 9000 Francs CFA pour la santé. Et en valeur réelle, la dépense publique de santé par habitant s’élève à environ 7000 Francs CFA. Pour tous les autres secteurs réunis, la dépense réelle de l’Etat par habitant est de 6500 Francs CFA par an. Ces déséquilibres dans l’allocation intersectorielle des dépenses de l’Etat posent un sérieux problème de gestion efficace et équitable des ressources publiques. Toutefois, il faut noter que les allocations budgétaires au Sénégal restent encore fortement influencées par celles des années précédentes. C’est dire que cette situation risque encore de perdurer.

53


V. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION


54

V. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION


• Les dépenses publiques d’éducation ont régulièrement augmenté entre 2006 et 2013. Sur la période, elles ont progressé au taux annuel moyen de 8,2%.

• La part des dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat est passé de 19% en 2006 à 24% en 2013 ; avec un pic de 26,6% en 2010. Aussi, la part du PIB consacrée à l’éducation est passée de 5% en 2006 à 7 % en 2013, soit beaucoup plus que dans la plupart des pays africains à faible revenu.

• Les dépenses d’éducation par habitant ont aussi fortement augmenté. Elles sont passées de 22000 Francs CFA en 2006 à 36000 Francs CFA en 2013.

• Ces niveaux de dépenses et leur progression régulière reflètent la place importante du secteur de l’éducation dans les choix des autorités sénégalaises.

• Les dépenses de personnel représentent la portion dominante des dépenses de fonctionnement. La part des dépenses de personnel s’élève à 44% des crédits affectés aux dépenses courantes entre 2006 et 2013. Ce qui correspond à 40% des dépenses publiques totales d’éducation.

• Le deuxième poste le plus important des dépenses d’éducation est les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines. Ce poste représente en moyenne 26% des dépenses totales d’éducation. Toutefois, l’analyse démontre une certaine fragilité de ces dépenses. On observe que la part de ces dites dépenses dans les dépenses de totales varie considérablement d’une année sur l’autre.

• Les dépenses d’investissement n’ont pas connu une forte poussée. En moyenne, seulement 10% des dépenses publiques d’éducation ont été destinées aux investissements ; soit 2,4% du budget de l’Etat et moins de 1% du PIB. Cette situation laisse suggérer que l’expansion de l’offre éducative au cours de cette période n’a pas été accompagnée d’une politique d’investissements cohérente en infrastructures et équipements éducatifs.

• Sur la période 2006 - 2013, le niveau d’exécution des dépenses publiques d’éducation a toujours dépassé les prévisions budgétaires initiales. En moyenne, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur s’élève à 138% par an. Ces dépassements des prévisions budgétaires seraient essentiellement attribuables aux dépenses de fonctionnement, surtout les dépenses de transferts. Concernant les dépenses de personnel, les dépassements sont en moyenne de 18% par an.

55


5.1 Tendances générales

Les dépenses publiques d’éducation ont fortement augmenté de 2006 à 2013. La figure 8 montre une tendance régulière à la progression durant cette période. En valeur nominale, dépenses publiques d’éducation sont passées de 254 milliards de Francs CFA en 2006 à 492 milliards en 2013. Soit un accroissement global de 93%, au taux annuel moyen de 8,2%. En termes réels, l’ampleur de la hausse est moindre, mais elle reste toujours importante : 63% entre 2006 et 2013 et un taux d’accroissement annuel moyen de 6,1%.

Par ailleurs, les dépenses publiques d’éducation ont aussi augmenté en parts des dépenses globales de l’Etat dans les secteurs sociaux. La part des dépenses d’éducation dans les dépenses totales est passée de 61% en 2006 à 70% en 2013. Elle a même atteint un pic de 75% en 2012 (voir tableau No 4).

Aussi, la part des dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat a régulièrement augmenté, passant de 19% en 2006 à 24% en 2013 ; avec un pic de 26,6% en 2010. En moyenne, l’Etat dépense 22,6% de son budget pour l’éducation par an durant cette période. L’Etat alloue ainsi une bonne partie de son budget au secteur de l’éducation.

Parallèlement, les montants alloués par habitant ont aussi fortement augmenté. Ils ont progressé de 22000 Francs CFA en 2006 à 36000 Francs CFA en 2013. La dépense moyenne par habitant déboursée par l’Etat pour l’éducation s’est élevée à 30500 Francs CFA durant cette période. Ces niveaux de dépenses et leur progression régulière reflètent la place importante du secteur de l’éducation dans les choix des autorités sénégalaises.

En fait, la meilleure mesure de la priorité accordée par le Gouvernement au secteur est la part du PIB qui est consacrée aux dépenses d’éducation. Durant la période étudiée, cette part a augmenté de deux points de pourcentage. Elle est passée 5% en 2006 à 7 % en 2013, soit beaucoup plus que dans la plupart des pays africains à faible revenu. Par ailleurs, cette évolution est relativement régulière et non volatile sur la période considérée. Ce qui démontre une réelle volonté politique de renforcer le secteur de l’éducation.


56

Figure 8 : Dépenses publiques d’éducation (sur la période 2006 - 2013)

250

300

350

400

450

500

Milli

ards

de

Fran

cs C

FA

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

Total

2000

025

000

3000

035

000

4000

0

Fran

cs C

FA

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

Par habitant

valeur nominale valeur réelle


Figure 9 : Parts des dépenses publiques d’éducation dans le..

19.1

21.6

20.4

23.9

26.6

22.6

22.7 23

.9

5.0

7.5

10.0

12.5

15.0

17.5

20.0

22.5

25.0

Pour

cent

age

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

... Budget de l'Etat

5.2 5.

7

5.4 6.

4 7.2

6.6

6.6 6.7

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

... PIB


57


5.2 Structure des dépenses

Les dépenses publiques totales allouées à l’éducation par l’Etat servent à financer les dépenses de fonctionnement du secteur et les dépenses d’investissement. Cependant les dépenses de fonctionnement, appelées aussi dépenses courantes, ont absorbé la quasi-totalité des ressources allouées durant la période étudiée. La part des dépenses de fonctionnement représente 90% des dépenses totales d’éducation.

5.2.1 Analyse détaillée des dépenses de fonctionnement

Les dépenses publiques de fonctionnement incluent les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines et les transferts.

Les dépenses de personnel représentent la portion dominante des dépenses de fonctionnement. La part des dépenses de personnel s’élève à 44% des crédits affectés aux dépenses courantes entre 2006 et 2013. Ce qui correspond à 40% des dépenses publiques totales d’éducation. Il faut cependant noter que l’évolution de la part des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement a été relativement volatile d’une année à l’autre entre 2006 et 2013. Entre 2006 et 2007, elle a baissé de quatre points, passant de 46 à 42%. Puis, elle s’est relativement stabilisée en 2008 avant de remonter à 44% en 2009. En 2010, elle a encore baissé de deux points passant à 42%, puis s’en suit d’une autre remontée en 2011 à 46%. En 2012, cette part connait un pic de 48% suivi d’une chute à 44% en 2013.

En termes de dépenses totales d’éducation, on observe une évolution similaire. L’analyse montre que les dépenses de personnel en parts de dépenses totales d’éducation ont évoluée en dents de scie entre 2006 et 2013, avec un pic de 45% observé en 2012 et un minimum de 38% en 2007. Ces fluctuations des dépenses de personnel traduisent un défaut réel de maîtrise des effectifs et de la masse salariale dans le secteur de l’éducation au Sénégal. Il est important de pousser l’analyse pour mieux mesurer les impacts respectifs de l’augmentation des effectifs et de l’amélioration des rémunérations individuelles.

Par ailleurs, on peut même douter que ces chiffres reflètent le poids réel des dépenses de personnel dans les dépenses d’éducation. En effet, les transferts et subventions aux organismes et collectivités comprennent également une composante « salaires » non négligeable.


58

Figure 10 : Dépenses publiques d’éducation par nature économique

226.

927

.5

276.

733

.7

295.

725

.8

328.

256

.2

397.

761

.9

404.

742

.3

441.

931

.6

445.

646

.4

0

100

200

300

400

500

Mill

iard

s Fr

ancs

CFA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

valeur nominale

226.

927

.5

261.

331

.8

264.

123

.1

295.

850

.6

354.

255

.1

348.

736

.4

375.

526

.8

375.

939

.2

0

100

200

300

400

500

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

valeur réelle



Par ailleurs, on peut même douter que ces chiffres reflètent le poids réel des dépenses de personnel dans les dépenses d’éducation. En effet, les transferts et subventions aux organismes et collectivités comprennent également une composante « salaires » non négligeable.

Le deuxième poste le plus important des dépenses courantes d’éducation est les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines. Ce poste représente en moyenne 29% des dépenses courantes sur la période 2006 – 2013. Ce qui correspond à 26% des dépenses totales d’éducation. Cependant leur part dans les dépenses courantes tout comme dans les dépenses de totales d’éducation varie considérablement d’une année sur l’autre, ce qui traduit une certaine fragilité de ces dépenses.

La grande variabilité des dépenses de fonctionnement hors ressources humaines traduit une certaine fragilité de ces dépenses. Cette situation peut laisser craindre des difficultés de fonctionnement des structures éducatives et des conséquences négatives sur les conditions de travail du personnel. Etant donné que ce secteur est à forte intensité de ressources humaines, l’enjeu majeur est la détérioration de la performance du secteur à travers une altération de la productivité du personnel.

59


Figure 11 : Dépenses publiques d’éducation (Proportions par titre budgétaire de 2006 à 2013)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

Personnel Fonctionnement Transfert Collectivités locales Dépenses hors MEN Investissement


5.2.2 Analyse détaillée des dépenses d’investissement

Sur la période 2006 – 2013, les dépenses d’investissement ont représenté en moyenne 10% des dépenses publiques d’éducation, soit 2,4% du budget de l’Etat et moins de 1% du PIB. La part de ces dépenses dans les dépenses totales d’éducation a cependant évolué en dents de scie d’une année à l’autre durant cette période. Globalement, on note qu’en moyenne cette part a évolué de -1,7% par an sur cet intervalle d’étude. Toutefois, en valeur absolue, les montants consacrés aux investissements dans le secteur de l’éducation ont fortement augmenté. La valeur nominale des dépenses d’investissement est passée de 27,5 milliards de Francs CFA en 2006 à 46 milliards en 2013, soit une augmentation de 69%. Ces montants ont même atteint des pics de 56 et 62 milliards de Francs CFA en 2009 et 2010, respectivement.

Par ailleurs, les dépenses d’investissement ont aussi beaucoup varié en parts des dépenses de personnel au cours de la période observée. Cette situation laisse suggérer que l’expansion de l’offre éducative n’a pas été accompagnée d’une politique d’investissements cohérente en infrastructures et en équipements éducatifs. La proportion de structures éducatives sous abri provisoire reste encore élevée.


60

L’analyse des parts relatives des sources de financement des dépenses d’investissement confirme le peu d’intérêt que les autorités portent sur les dépenses en capital dans le secteur de l’éducation. Le volume des ressources mobilisées sur financement national a considérablement varié et reculé durant cette période. Les financements intérieurs en parts des dépenses de capital dans l’éducation ont évolué en moyenne annuelle de -3,1% entre 2006 et 2013, En revanche, les parts des dépenses d’investissement sur financement extérieur ont nettement augmenté, progressant au taux moyen de 4,3% par an sur cette période.

Figure 12 : Dépenses publiques d’investissement dans l’éducation

89.2

10.8

89.1

10.9

92.0

8.0

85.4

14.6

86.5

13.5

90.5

9.5

93.3

6.7

90.6

9.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Pou

rcen

tage

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Proportions


65.6

34.4

58.9

41.1

39.3

60.7

36.2

63.8

45.5

54.5

33.2

66.8

31.0

69.0

51.3

48.7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Sources de financement



5.3 Budget voté et niveau d’exécution

La comparaison entre la loi finance initiale (LFI) et les crédits exécutés donne un aperçu de la qualité de l’exercice de programmation budgétaire et aussi une idée de l’exécution budgétaire. La loi de finance initiale seule atteste des intentions et de l’effort de programmation. Les crédits exécutés et définitifs rendent compte des efforts réellement effectués.

Une pratique courante au Sénégal consiste à corriger et à rectifier le budget tout au long de l’année. Le projet de budget adopté dans le cadre de la loi de finances initiale est corrigé des adaptations déjà faites en fonction des demandes des services. Ces demandes consistent pour chaque département ministériel à solliciter l’autorisation d’une modification de dotations à l’intérieur d’un chapitre. Au milieu de l’année, il est dressé le budget rectifié en fonction des besoins apparents

61


et des ajustements budgétaires possibles pour le restant de l’année. Cette rectification au milieu de l’année est assez habituelle dans de nombreux pays. Elle correspond en fait à un ajustement logique en cours d’année. Cependant, au Sénégal, il y a un recours abusif à cette pratique. Une deuxième modification intervient souvent avant la fin de l’année. Quelquefois même une troisième modification est encore faite avant la fin de l’année pour tenir compte des demandes d’adaptation qui ont continué à être formulées tout au long de l’année. En conséquence, le budget comprend plusieurs versions. Bien entendu, la dernière version se retrouve plus proche de la réalité de l’exécution alors que la première en est assez éloignée.

Les différentes versions d’un même budget peuvent être utilisées pour les comparer aux réalisations ou pour estimer les efforts budgétaires. Toutefois, seule la version initiale reflète réellement les intentions et l’effort de programmation du décideur. Les autres versions ne sont que des adaptations successives pour se conformer aux contraintes de terrain. Ainsi, un taux de réalisation qui met en rapport les comptes définitifs et la dernière version de la loi de finance n’est pas assez significatif, ni en termes de la qualité de la programmation puisque le budget pris en considération n’est pas issu de l’exercice budgétaire premier, ni en termes de taux d’exécution puisque le budget a été corrigé au fur et à mesure de son exécution. C’est pourquoi, il est plus pertinent de comparer la loi de finance initiale et les comptes définitifs, même si on peut constater des écarts importants entre le budget initial et les dépenses exécutées. Néanmoins, il faut garder à l’esprit que les cas de dépassements budgétaires sont légalement autorisés puisque le budget est toujours corrigé en conséquence à travers la loi de finance rectificative.

Le tableau 6 donne un panorama comparatif des dépenses prévues dans la LFI et celles exécutées durant la période considérée. Il s’avère que les taux d’exécution ont toujours dépassé les prévisions budgétaires dans le secteur de l’éducation au Sénégal, à l’exception notable de l’année 2008. Ceci résulterait d’éventuelles ressources financières rendues disponibles pour le secteur de l’éducation au cours de l’année mais qui n’étaient pas préalablement budgétisées. Sur la période 2006 - 2013, le taux moyen d’exécution budgétaire par le Ministère de l’Education est estimé à 138%. Le budget destiné à l’éducation évolue ainsi chaque année pour s’adapter au fur et à mesure de son exécution aux demandes des services. Ainsi le budget augmente et dépasse les prévisions initiales.


62

Tableau 6 : Comparaison entre les crédits votés dans la loi de finances initiale et les crédits exécutés

Rubriques

EducationDépenses courantes

Titre 2 : Personnel

Titre 3 : Fonctionnement

Titre 4 : Transfert

Dépenses en capital

Années Nature (en milliards de Francs CFA)2006 Votés 249,830 205,082 106,847 47,603 50,632 44,749

Exécutés 254,405 226,881 103,607 53,750 61,260 27,524

Taux d’exécution 101.83% 110.63% 96.97% 112.91% 120.99% 61.51%

2007 Votés 255,204 213,322 106,801 51,442 41,882 41,882

Exécutés 310,432 276,723 116,855 88,377 63,227 33,709

Taux d’exécution 122% 130% 109% 172% 151% 80%

2008 Votés 321,502 240,464 118,787 60,254 61,423 46,490

Exécutés 321,502 295,656 125,697 87,879 74,734 25,846

Taux d’exécution 100% 123% 106% 146% 122% 56%

2009 Votés 212,599 158,070 97,400 58,655 2,016 54,529

Exécutés 384,336 328,176 142,939 91,688 87,202 56,160

Taux d’exécution 181% 208% 147% 156% 4325% 103%

2010 Votés 267,968 222,397 132,842 87,868 1,687 45,571

Exécutés 459,538 397,679 165,984 131,002 93,937 61,859

Taux d’exécution 171% 179% 125% 149% 5568% 136%

2011 Votés 314,903 266,568 150,542 114,449 1,577 48,335

Exécutés 446,990 404,719 185,680 117,966 94,967 42,271

Taux d’exécution 142% 152% 123% 103% 6022% 87%

2012 Votés 328,004 277,429 158,556 117,386 1,487 50,575

Exécutés 473,523 441,939 214,463 115,816 106,662 31,584

Taux d’exécution 144% 159% 135% 99% 7173% 62%

2013 Votés 352,544 311,705 189,204 120,483 2,017 40,839

Exécutés 492,002 445,579 197,376 128,052 114,55 46,423

Taux d’exécution 140% 143% 104% 106% 5679% 114%

Source : Lois de finance initiales des années 2006 à 20013

Une analyse détaillée permet de voir que ces dépassements budgétaires concernent essentiellement les dépenses de fonctionnement. Ils ont profité à tous les titres budgétaires courants, mais surtout aux dépenses de transferts. On note des variations astronomiques dans les dépenses de transferts entre ce qui était prévu et ce qui est réalisé (4300% en 2009, plus de 5000% en 2010, 6000% en 2011, plus de 7000% en 2012, etc.). En ce qui concerne les dépenses de personnel, les dépassements sont en moyenne de 18% par an durant la période considérée. Seulement, il y a une grande variabilité des niveaux de dépassement d’une année à l’autre. En 2006, les dépenses de personnel exécutées ont été inférieures de 3% aux prévisions initiales ; les dépenses allouées à cette rubrique n’ont été réalisées qu’à l’ordre de 96,97% . En 2007, on note un dépassement de 9 points de pourcentage ; le taux d’exécution a été de 109%. En 2008, ce dépassement a été légèrement contenu, baissant de 3 points. Le taux d’exécution des dépenses de personnel est passé à 106%. Seulement, en 2009, le dépassement devient de plus en plus important et atteint un taux record de 47%. Ceci pourrait

63


toutefois s’expliquer par la forte baisse des crédits votés dans la LFI de 2009, en comparaison avec les montants votés précédemment. Par exemple, entre 2008 et 2009, les crédits totaux votés pour l’éducation dans les deux LFI sont passés de 321 à 213 milliards de Francs CFA, soit une baisse de 108 milliards en valeur absolue. Pour les dépenses de personnel, les montants sont passés de 119 à 97 milliards, soit une baisse de 22 milliards en valeur absolue. Par la suite, à partir de 2010, il y a eu un effort de réduction du niveau du dépassement budgétaire concernant les dépenses de personnel. Le taux est passé à 25% en 2010, puis à 23% en 2011 pour atteindre 4% en 2013. Aussi, un bond significatif à 35% intervenu en 2012.

Ces dépassements incessants observés dans les ressources allouées aux dépenses de personnel traduisent l’absence d’une gestion prévisionnelle des effectifs dans la fonction publique de l’éducation au Sénégal. Par ailleurs, le manque de transparence dans le recrutement et les promotions pourrait aussi bien contribuer à exacerber les problèmes de prévisibilité dans les besoins en ressources pour les dépenses de personnel.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines ont aussi toujours mobilisées des ressources au-delà de ce qui avait été prévu dans les LFI. Le niveau d’exécution de ces dépenses est de l’ordre 131% en moyen par an durant la période 2006 – 2013, avec un pic de 172% en 2007. On remarque cependant, qu’à partir de 2009, il y a eu une nette tendance à se conformer davantage aux prévisions initiales. Ainsi, le niveau de dépassement a été fortement réduit, passant à 3% en 2011 contre 49% en 2010 et 56% en 2009. En 2012, il est même passé à -1%. Toutefois, en 2013, le processus de réduction des débordements budgétaires dans cette catégorie de dépenses s’est interrompu. Le niveau d’exécution de ces dépenses est passé à 106%.

Les dépenses en capital ont rarement fait l’objet de dépassement. Dans l’ensemble, les dépenses de capital ont été les moins bien réalisées dans le secteur de l’éducation. Les niveaux d’exécution de ces dépenses ont souvent été inférieures à 100% durant la période 2006 - 2013, à l’exception notable des années 2009 (103%), 2010 (136%) et 2013 (114%). Pour les autres années, le taux moyen de réalisation des dépenses de capital est de 49% seulement par an.

La situation répétitive de non-conformité entre les dépenses prévues dans la loi de finance initiale et celles qui sont exécutées pose le problème de la qualité de la programmation budgétaire dans le secteur de l’éducation au Sénégal. L’exercice de programmation consiste à prévoir les dépenses à venir en fonction des ressources disponibles et surtout en fonction des orientations préalablement discutées avec le Parlement à travers le débat d’orientation budgétaire. L’existence de plusieurs versions du budget remet alors en cause la qualité du travail de prévision indispensable à toute gestion rationnelle. Elle reflète ainsi une tendance courante des services ministériels à faire fi des contraintes budgétaires pour satisfaire leurs desideratas et se complaire dans leurs habitudes de gestion.

5.4 Répartition des dépenses d’éducation par programme et composante

La mise en œuvre du Programme décennal de l’éducation et de la formation (PDEF) entre 2000 et 2011 et du Programme d’amélioration de la qualité, de l’équité et de la transparence dans le secteur de l’éducation et de la formation (PAQUET-EF) sur la période 2013-2025 a permis au secteur de l’éducation et de la formation de mobiliser d’importantes ressources financières. Cette forte mobilisation des ressources traduit la volonté du gouvernement de respecter ses engagements pris au niveau international (EPT, OMD) et de faire du secteur un levier de lutte contre la pauvreté à travers la mise à la disposition du pays des ressources humaines de qualité.


64

La stratégie adoptée par les décideurs publics pour développer le secteur est déclinée dans le cadre des Dépenses Sectorielles à Moyen Terme (CDSMT) à travers huit sous-secteurs : le développement intégré de la petite enfance (DIPE), l’enseignement élémentaire, l’enseignement moyen et secondaire général, l’enseignement technique et la formation professionnelle, l’éducation non formelle, l’enseignement supérieur, la recherche scientifique et la gestion administrative. Dans chacun de ces sous-secteurs, trois principales composantes « accès », « qualité » et « gestion » ont été identifiées en vue de faciliter la concrétisation des objectifs sectoriels en résultats. Ces objectifs sont entre autres : (i) l’universalisation de l’achèvement du cycle élémentaire et l’amélioration de l’accès dans les autres cycles ; (ii) la libéralisation et la diversification de l’offre d’éducation et de formation ; (iii) la création des conditions d’une éducation de qualité à tous les niveaux d’éducation et de formation ; (iv) la décentralisation et la déconcentration renforcées de la gestion du système ; (v) la gestion rationnelle et efficiente des ressources matérielles, financières et humaines ; (vi) l’éradication de l’analphabétisme et la promotion des langues nationales ; (vii) la promotion et l’orientation de la formation professionnelle vers le marché du travail.

Dans cette partie, l’analyse des dépenses d’éducation se concentre sur l’allocation du budget global entre les différents sous-secteurs ainsi que leurs composantes pour mieux apprécier l’équité et la transparence dans la répartition des fonds mis à la disposition du secteur éducatif.

5.4.1 Analyse des dépenses par sous-secteur

Sur la période 2010-2013, l’analyse détaillée de la répartition des dépenses d’éducation par sous-secteur révèle une forte disparité dans l’allocation du budget (Figure 13). Les autorités ont accordé une plus grande priorité à l’enseignement élémentaire. En moyenne près de 40% du budget global de l’éducation ont été consacrés à ce sous-secteur. Le moyen secondaire général et le supérieur absorbent respectivement en moyenne 23% et 20% t. A l’inverse, les sous-secteurs du développement intégré de la petite enfance (DIPE), de l’éducation non-formelle et de la recherche scientifique occupent une place marginale dans l’allocation sous-sectorielle des dépenses éducatives. Ces derniers n’ont recueilli qu’une très faible part des ressources consacrées à l’éducation, soit moins d’un pourcent (1%) sur la période d’analyse. Ainsi donc, les sous-secteurs de l’enseignement élémentaire, du moyen secondaire général et du supérieur concentrent presque la totalité des dépenses d’éducation.

La préséance accordée à ces trois ordres d’enseignement, notamment le niveau primaire, pourrait s’expliquer par l’importance des efforts fournis pour l’atteinte des objectifs d’éducation pour tous (EPT), notamment l’éducation de base. Aussi, les autorités ont-ils largement élargi l’accès à l’enseignement supérieur avec création de nouvelles universités publiques notamment à Thiès, Ziguinchor, Bambey, Diamniadio et Kaolack.

Par ailleurs, il ressort de la figure 13 que les parts allouées à chaque sous-secteur ont évolué différemment selon les périodes du CDSMT. Au cours de la première sous-période du CDSMT (2010-2011) on note une certaine stagnation dans la répartition des dépenses. En revanche, sur la sous période de 2012-2014, on note quelques changements dans les parts consacrées aux différents secteurs, notamment dans : l’enseignement élémentaire, l’enseignement moyen secondaire général, l’enseignement supérieur et la gestion administrative. Par exemple, la part des dépenses de l’enseignement primaire dans le budget global de l’éducation s’est stabilisée autour de 38% entre 2010 et 201. Cette part a faiblement varié sur la sous-période du CDSMT (2012-2013) passant de 36,5% à 37,4%, soit un écart d’1 point environ. Cependant, par rapport à la sous-période du CDSMT (2010-2011), la tendance est à la baisse des parts à l’exception du poste « gestion administrative » qui a vu sa dotation nettement augmenté en passant de 6,7% en 2011 à 16,7% en 2012, puis 17% en 2012. La baisse observée sur la deuxième sous-période est liée en partie au retard accusé dans la mise en place du nouveau programme, en l’occurrence le PAQUET-ET, qui devait prendre le relais du PDEF.

65


Figure 13 : Répartition des dépenses d’éducation par programme

6.7

0.4

22.6

0.1

24.8 6.9 38.4

0.0

6.7

0.4

22.6

0.1

24.7 6.8 38.6

0.0

16.6

0.6

18.9

0.3

20.7 6.1 36.5

0.3

17.0

0.6

17.0

0.3

21.2 6.2 37.4

0.3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

2010

2011

2012

2013

Développement intégré de la petite enfance Enseignement élémentaire

Enseignement technique et formation professionnelle Enseignement moyen secondaire général

Education non formelle Enseignement supérieur

Recherche scientifique Gestion administrative

Source : Données CDSMT Education, 2010-2013

5.4.2 Analyse des dépenses par composante

Le graphique 14 illustre la distribution des dépenses d’éducation selon la composante et l’année pour les quatre ordres d’enseignement suivants : l’élémentaire, le moyen et secondaire général, l’enseignement technique et la formation professionnelle (ETFP), et l’enseignement supérieur. On observe une énorme différence dans la part affectée à chaque type de composantes. Excepté le niveau de l’ETFP, la composante « accès » absorbe la part la plus élevée des dépenses dans les sous-secteurs de l’enseignement primaire, de l’enseignement moyen secondaire général et de l’enseignement supérieur. En moyenne, 90% du budget est consacré à l’accès dans chacun de ces trois ordres d’enseignement. Les deux autres composantes « qualité » et « gestion » se partagent les 10% restants. L’importance accordée à la composante « accès » est liée aux objectifs que s’est fixé chaque sous-secteur. Pour ces cycles d’enseignement, l’urgence est de faire un arbitrage en faveur du développement quantitatif de ces niveaux d’études c’est-à-dire l’accès à tous à l’horizon 2015, au détriment de la qualité de l’éducation et de la gestion du système.

Par contre, dans l’ETFP, seulement la moitié des dépenses de ce sous-secteur est consacrée à la composante « accès ». La rubrique « gestion » absorbe 40% en moyenne des dépenses ; le reste (10%) est consacré à la « qualité ». Il convient de noter que cette dernière rubrique occupe moins de 2% des dépenses totales du sous-secteur en 2012 et 2013.


66

Figure 14 : Répartition des dépenses d’éducation par composante

0

25

50

75

100

Pou

rcen

tage

Primaire Moyen etSecondaire

Supérieur Technique etProfessionnel

2010



2011

0

25

50

75

100

Pou

rcen

tage



2012



2013

Accès Qualité Gestion

Source : Données CDSMT Education, 2010 - 2013

5.5 Conclusion

L’analyse montre que les dépenses publiques d’éducation ont régulièrement augmenté entre 2006 et 2013. Sur la période, elles ont progressé au taux annuel moyen de 8,2%. Les dépenses d’éducation absorbent la plus grande partie des dépenses sociales de l’Etat. En moyenne plus des deux-tiers des dépenses sociales vont à au secteur l’éducation.

En termes de parts dans le budget de l’Etat, les dépenses d’éducation sont passées de 19% en 2006 à 24% en 2013, avec un pic de 26,6% en 2010. L’Etat alloue ainsi une bonne partie de son budget au secteur de l’éducation. Ce qui dénote la place importante du secteur de l’éducation dans les choix des autorités sénégalaises. Cette priorité accordée au secteur est aussi reflétée par le poids des dépenses d’éducation dans le PIB. Durant la période étudiée, la part du PIB consacrée à l’éducation est passée de 5% en 2006 à 7 % en 2013, soit beaucoup plus que dans la plupart des pays africains à faible revenu.

En détaillant les différents postes budgétaires, on constate que les dépenses de personnel absorbent l’essentiel des dépenses publiques totales d’éducation. La part des dépenses de personnel s’élève à 40% des ressources publiques affectés au secteur de l’éducation.

Le deuxième poste le plus important concerne les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines. En moyenne, 26% des dépenses totales d’éducation sont consacrées aux frais de fonctionnement. Toutefois, l’analyse démontre une certaine fragilité de ces dépenses. On observe que

67


la part des ces dites dépenses varie considérablement d’une année à l’autre. Ce qui pourrait bien engendrer des difficultés de fonctionnement des structures éducatives, tout comme des conséquences négatives sur les conditions de travail du personnel.

Les dépenses d’investissement n’ont pas connu une forte poussée. En moyenne, seulement 10% des dépenses publiques d’éducation ont été destinées aux investissements ; soit 2,4% du budget de l’Etat et moins de 1% du PIB. Cette situation laisse suggérer que l’expansion de l’offre éducative au cours de cette période n’a pas été accompagnée d’une politique d’investissements cohérente en infrastructures et équipements éducatifs. Et l’analyse des parts relatives des sources de financement des dépenses d’investissement confirme le peu d’intérêt des autorités pour les dépenses en capital dans le secteur de l’éducation. Sur la période considérée, la part des financements intérieurs dans les dépenses de capital a annuellement baissé en moyenne de 3,1% pendant que la contribution des financements extérieurs progressait au taux annuel moyen de 4,3%.

Par ailleurs, l’analyse montre que, sur la période 2006 - 2013, le niveau d’exécution des dépenses publiques d’éducation a toujours dépassé les prévisions budgétaires initiales. En moyenne, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur s’élève à 138% par an. Ces dépassements des prévisions budgétaires seraient essentiellement attribuables aux dépenses de fonctionnement, surtout les dépenses de transferts. Concernant les dépenses de personnel, les dépassements sont en moyenne de 18% par an durant la période considérée.

La récurrence de ces dépassements budgétaires pose le problème de la qualité de la programmation budgétaire dans le secteur de l’éducation au Sénégal. Elle révèle les problèmes de discipline budgétaire dans le secteur de l’éducation. Aussi, est-elle un obstacle à l’amélioration de l’efficacité de l’emploi des ressources publiques consacrées à l’éducation. Il est nécessaire que l’autorité publique remédie aux défauts qui plombent le système de gestion des dépenses publiques dans le secteur, plus particulièrement les problèmes de suivi, de transparence, et de responsabilité financière. Une plus grande discipline budgétaire pourrait aider à créer un nouvel espace intra-budgétaire dans le secteur de l’éducation et ainsi permettre d’accroitre la capacité de l’Etat à satisfaire les besoins d’éducation toujours croissants des populations. En effet, une amélioration de l’efficacité de la dépense publique équivaut à une mobilisation de ressources supplémentaires car elle permet à ressources publiques ou à ressources de financement inchangées de financer une offre de services publics d’un niveau plus élevé.


68

69


VI. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES DE SANTE


70

VI. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES DE SANTE


• Entre 2006 et 2013, les dépenses publiques de santé ont considérablement augmenté en volume, passant de 77,25 milliards à 123, 25 milliards de Francs CFA en valeur nominale (104 milliards en valeur réelle).

• Le niveau des dépenses publiques de santé reste tout de même encore en-deçà du seuil de 9% recommandé par l’OMS, et très en dessous de l’objectif de 15 % des dépenses totales du gouvernement prôné dans la Déclaration d’Abuja. L’État ne consacre en moyenne par an que 6% de son budget total à la santé. Ce qui correspond à moins de 2% du PIB.

• Les ressources publiques sont essentiellement utilisées pour financer les dépenses de fonctionnement. Environ deux-tiers des dépenses publiques totales de santé sont consacrées aux dépenses de fonctionnement.

• Les dépenses de fonctionnement incluent les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines et les transferts. Les dépenses pour le personnel représentent en moyenne 42% des dépenses de fonctionnement par an. Ce qui correspond à 26% des dépenses publiques totales consacrées à la santé

• Parallèlement, sur la même période, les dépenses d’investissement ont aussi fortement augmenté en volume, passant de 28 milliards de Francs CFA en 2006 à 54 milliards en 2013.

• La forte progression des dépenses d’investissement peut être liée à l’implication croissante des partenaires extérieurs. Le volume nominal des ressources venant de l’extérieur pour financer les investissements a été multiplié par 2,5 en l’espace de huit ans.

• Les dépenses publiques ont été globalement exécutées dans des proportions relativement conformes aux prévisions. À l’exception de l’année 2012, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur a été toujours supérieur à 90%.

• La répartition intra-sectorielle des ressources entre les différents programmes du secteur est très déséquilibrée. En grande partie, les dépenses dans le secteur vont au fonctionnement des services d’administration sanitaire et à la couverture sanitaire. En moyenne, environ 80% des dépenses totales annuellement leur sont consacrées.

• Seulement un cinquième des dépenses de santé est consacré aux autres programmes nonobstant leur importance stratégique.

• Une part minime des dépenses totales de santé, soit moins de 2%, est allouée aux dépenses liées au financement de la demande, notamment les initiatives de gratuité.

• Les ressources allouées à la santé de la mère et de l’enfant s’élèvent à moins de 2,5%

des dépenses de santé.

71


6.1 Tendances générales

Tout d’abord, il est important de mentionner que le champ de cette étude porte exclusivement sur les dépenses de l’Etat dans le secteur de la santé. Autrement dit, il s’agit des dépenses réalisées sur la base de ressources provenant de l’Etat. Le concept de « dépenses publiques » renvoie donc dans cette étude aux seules dépenses de l’Etat telles qu’inscrites dans le budget général de l’Etat à travers la loi de finance ou la loi de règlement.

Le concept plus large de « dépenses totales de santé » englobe les dépenses réalisées sur la base de ressources provenant non seulement de l’Etat, mais aussi des collectivités locales, des usagers (i.e. les ménages) et des PTFs.

Par ailleurs, il est aussi de garder à l’esprit que cette étude porte sur de l’évolution des ressources effectivement consacrées au secteur de la santé par l’Etat (i.e. les dépenses exécutées).

Figure 15 : Dépenses publiques de santé (sur la période 2006 - 2013)

8090

100

110

120

Milli

ards

de

Fran

cs C

FA

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

Total60

0070

0080

0090

00

Fran

cs C

FA

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

Par habitant

valeur nominale valeur réelle


La figure No 13 montre l’évolution des dépenses publiques de santé entre 2006 et 2013. Le constat est qu’elles ont augmenté de manière significative durant cette période. Elles étaient à 123, 25 milliards de Francs CFA en 2013 contre 77,25 milliards en 2006. C’est dire qu’entre 2006 et 2013, il y a eu une augmentation de 60% dans le budget de la santé publique en termes nominaux. En moyenne, les dépenses publiques de santé ont augmenté de 6% annuellement sur cet intervalle. Toutefois, en termes réels, les dépenses totales de santé de l’Etat n’ont augmenté que de seulement 35%, passant de 77,25 milliards en 2006 à 104 milliards en 2013. Soit un taux d’accroissement annuel moyen de 4%.


72

Toutefois, cette progression n’a pas été toujours régulière. Entre 2011 et 2012, on constate une baisse drastique des montants publics alloués au secteur. Entre ces deux années, les dépenses publiques nominales de santé sont passées de 115 à 95 milliards de Francs CFA (soit de 99 à 81 milliards en termes réels). En 2013, cette baisse a été corrigée et les dépenses publiques de santé ont atteint un pic de 123 milliards de Francs CFA (104 milliards en termes réels). Il est aussi important de mentionner qu’en 2009, 2010 et 2011, les hausses successives des dépenses de l’Etat consacrées à la santé n’ont pas été suffisantes pour enrayer les effets de l’inflation. Sur cet intervalle, la valeur réelle des dépenses publiques de santé est restée stable, sinon a même légèrement fléchi à la baisse passant de 99,7 milliards en 2009, à 99,4 en 2010, puis à 98,8 milliards en 2011. Cette situation s’est traduite par une baisse réelle des dépenses publiques de santé par habitant. Sur cet intervalle, la dépense moyenne par habitant allouée à la santé par l’Etat est passée de 7918 à 7413 Francs CFA en termes réels, soit une baisse de 500 Francs CFA.Cette baisse s’est exacerbée en 2012 avec la baisse du volume des ressources globales consacrées par l’Etat au secteur de la santé. La valeur réelle des dépenses publiques de santé par tête d’habitant est tombée à moins de 6000 Francs CFA ; 5883 Francs CFA exactement. En 2013, l’effort de l’Etat s’est traduit par une forte remontée du montant de cette dépense mais celle-ci n’atteint pas le niveau record de 7918 Francs CFA réalisé en 2009. Par ailleurs, les ratios des dépenses publiques de santé sur le budget de l’Etat ou par rapport au PIB n’ont pas tous deux radicalement évolué au cours de la période considérée. Ainsi, les ressources publiques totales effectivement consacrées à la santé en pourcentage du budget de l’Etat ont globalement oscillé autour de 6% annuellement entre 2006 et 2013. On note une évolution contrastée sur trois sous-périodes (voir figure No 14). La première va de 2006 à 2009. Durant cet intervalle, le ratio des dépenses publiques de santé par rapport au budget de l’Etat a constamment augmenté, certes légèrement, d’année en année. Il est passé de 5,8% en 2006 à 6,0% en 2007, puis à 6,4% en 2008, et finalement à 6,9% en 2009.

Figure 16 : Parts des dépenses publiques de santé dans le budget de l’Etat et dans le PIB

5.8 6.

0

6.4

6.9

6.5

5.8

4.5

6.0

0.5

1.5

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

Pour

cent

age

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

... Budget de l'Etat

1.6

1.6 1.7 1.

8

1.7

1.7

1.3

1.7

0.5

1.5

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Année

... PIB


73


De 2009 à 2012, ce ratio baisse régulièrement jusqu’à tomber à moins de 5%, soit 4,5% en 2012. En 2013, il connait une forte progression, atteignant le niveau de 6%.

Durant la période 2006 – 2013, la part des dépenses publiques de santé dans le budget total est ainsi toujours restée en deçà de l’objectif de 9% recommandé par l’OMS et sur lequel l’Etat sénégalais s’est engagé. Aussi, le Sénégal demeure très loin de l’objectif de porter les dépenses publiques de santé à 15% du budget de l’Etat tel que stipulé dans la résolution d’Abuja des chefs d’Etat Africain en 2001.

Au cours de la même période, les dépenses publiques de santé sont restées stables autour de 1,7% du PIB. Le ratio dépenses publiques de santé par rapport au PIB n’a jamais ainsi atteint 2 % du PIB entre 2006 et 2013. Cela suggère que, concrètement, durant cette période, il n’y a pas eu d’efforts supplémentaires de l’Etat pour mobiliser davantage de ressources du budget en faveur du secteur.

6.2 Répartition des dépenses de santé par nature économique

Les figures 15 et 16 donnent les répartitions (en valeur absolue et en valeur relative) des dépenses publiques de santé en dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement. Les dépenses de fonctionnement représentent deux-tiers des dépenses publiques totales de santé.

Figure 17 : Dépenses publiques de santé par nature économique

49.5

27.7

53.6

32.8

61.1

40.5

67.7

42.8

72.4

39.1

66.7

48.0

65.3

29.7

69.0

54.2

0

20

40

60

80

Milli

ards

Fra

ncs

CFA

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

valeur nominale

49.5

27.7

50.6

30.9

54.5

36.2

61.0

38.6

64.5

34.9

57.5

41.4

55.5

25.3

58.2

45.8

0

20

40

60

80

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

valeur réelle



Sur la période considérée, les dépenses de fonctionnement ont connu une hausse substantielle passant de 49,5milliards de Francs CFA en 2006 à 69 milliards de Francs CFA en 2013 (en valeur nominale), soit une augmentation de près de 39% sur la période. Toutefois, en termes réels, cette hausse est plus modeste ; elle n’est que de 18%. En 2003 les dépenses de fonctionnement ont représenté près de 13% des dépenses de santé de l’Etat.


74

Parallèlement, les dépenses d’investissement ont aussi fortement augmenté. La valeur nominale de ces dépenses est passée de 28 milliards de Francs CFA en 2006 à 54 milliards, soit une hausse de 96% sur la période. Ainsi, en 2013, la part des dépenses d’investissement fut exceptionnellement élevée et représentait de 44% des dépenses publiques de santé.

Figure 18 : Proportions des dépenses de fonctionnement et d’investissements

64.1 35.9

62.0 38.0

60.1 39.9

61.3 38.7

64.9 35.1

58.1 41.9

68.7 31.3

56.0 44.0

0 20 40 60 80 100Pourcentage

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013



6.2.1 Analyse détaillée des dépenses de fonctionnement

Les dépenses publiques de fonctionnement incluent les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines et les transferts. La figure No 17 donne la répartition relative des ressources de fonctionnement par rubrique sur la période observée. Sur la période, on estime en moyenne à 42% des dépenses courantes les dépenses pour le personnel ; 18% pour le fonctionnement hors ressources humaines ; 35% pour les transferts et 4% pour les collectivités locales.

Les dépenses de personnel absorbent ainsi la portion la plus importante des dépenses de fonctionnement. En moyenne, elles correspondent à 26% des dépenses publiques totales consacrées à la santé par an. Elles ont augmenté, en valeur absolue, au cours de la période en passant de 19 milliards de Francs CFA en 2006 à 30 milliards de Francs CFA en 2013, soit une hausse de 55% sur la période. En moyenne, les ressources consacrées au personnel dans le secteur de la santé ont cru annuellement de 5,5% en valeur nominal et 3,4% en valeur réelle sur la période. Il faut noter que l’évolution de la part des dépenses de personnel tant dans les

75


dépenses courantes que dans les dépenses de santé a été relativement volatile. On note une succession d’expansions et de contractions d’une année à l’autre sur la période. Cette tendance dénote une certaine instabilité de ces dépenses et reflète un manque de maîtrise des effectifs et des conditions de rémunération dans le secteur.

Les dépenses de transfert ont connu l’augmentation la plus importante au cours de la période, passant de 16 milliards de FCFA en 2006 à 28 milliards en 2013 en valeur nominale, soit une hausse de 76%. Ainsi, alors qu’elles ne représentaient que 32% des dépenses du secteur en 2006, elles sont montées à 41% des dépenses de santé en 2013 ; presque à parts égales avec les dépenses de personnel. Cette progression des dépenses de transferts pourrait être liée à la plus grande autonomie de gestion accordée aux structures (établissements de santé et programmes verticaux) dépendant du ministère de la santé. Toutefois, on note que les parts des transferts dans les dépenses totales de l’Etat dans la santé varient sensiblement d’une année à l’autre traduisant une certaine fragilité de ces dépenses.

Figure 19 : Dépenses de fonctionnement par titre budgétaire

38.7 23.5 32.5 5.3

43.8 16.3 35.0 4.9

41.7 19.7 34.3 4.3

39.2 22.1 34.8 3.9

37.9 22.2 36.3 3.6

45.6 16.3 34.2 3.9

46.6 14.1 35.2 4.0

43.1 12.1 41.1 3.8

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Personnel Fonctionnement Transfert Collectivités locales



76

Tableau 7 : Evolution des parts des rubriques courantes dans les dépenses publiques totales de santé (%), sur la période 2006 - 2013

Rubriques

Années PersonnelFonctionnement hors Ressources humaines

Transferts Collectivités locales

2006 38.68 23.55 32.47 5.302007 43.76 16.32 35.02 4.902008 41.68 19.72 34.30 4.302009 39.19 22.11 34.82 3.882010 37.88 22.15 36.34 3.632011 45.64 16.27 34.15 3.942012 46.62 14.12 35.24 4.022013 43.05 12.08 41.06 3.80

Moyenne de la période 42.06 18.29 35.42 4.22Variation sur la période 11.30 -48.68 26.45 -28.21TCAM 1.34 -8.34 2.93 -4.14

Sources : Calculées à partir des données de la DPEE, MEF.

Tableau 7 : Evolution des parts des rubriques courantes dans les dépenses publiques totales de santé

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines ont sensiblement baissé entre 2006 et 2013. En valeur absolue, elles sont passées de 12 milliards de Francs CFA en 2006 à 8 milliards en 2013, après avoir atteint un pic de 16 milliards de francs CFA en 2010. En moyenne, sur cette période, les montants nominaux consacrés à cette catégorie de dépense ont progressé de -4,20% par an. Cela s’est traduit par une réduction substantielle de la part de ces dépenses dans les dépenses totales de santé tout comme dans les dépenses de fonctionnement du secteur. La part de ces dépenses dans les dépenses de santé est passée de 23% en 2006 à 12% en 2013.

6.2.2 Analyse détaillée des dépenses d’investissement

Sur la période 2006 – 2013, les dépenses d’investissement ont représenté en moyenne 38,1% des dépenses de l’Etat dans le secteur de la santé. Cet effort est équivalent à 2,3% du budget de l’Etat et correspond à 0,6% du PIB. Les montants des investissements publics dans la santé ont presque constamment progressé sur la période 2006 – 2013. Globalement, ils ont évoluée, en valeur nominale, de 28 milliards en 2006 à 54 milliards en 2013 (soit 46 milliards en termes réels).

En termes relatifs, on note, cependant, que ces dépenses par rapport aux dépenses totales de santé ont plutôt évolué en dents de scie d’une année à l’autre durant cette période. Néanmoins, ces parts ont globalement progressé au taux annuel moyen de 2,6% sur la période.

77


Figure 20 : Sources de financement des dépenses d’investissement dans la santé


On peut certainement imputer cette progression des dépenses d’investissement dans le secteur à l’implication croissante des partenaires extérieurs. L’analyse de l’évolution des parts relatives des sources de financement des dépenses d’investissement révèle que les parts des dépenses d’investissement sur financement extérieur ont nettement augmenté au cours de cette période. Le volume nominal de ressources venant de l’extérieur pour financer les investissements a été multiplié par 2,5 en l’espace de huit ans. Il est passé de 14 milliards de Francs CFA en 2006 à 34 milliards en 2013, soit une hausse de 145% sur la période. En termes réels, cette hausse est moins importante mais elle demeure tout de même considérable. La hausse réelle des financements extérieurs pour les investissements dans le secteur de la santé est de 107% sur la période. Le volume réel des investissements d’origine extérieure est passé de 14 milliards de francs CFA en 2006 à 29 milliards en 2013. Ces investissements ont progressé annuellement de 9,1% en moyenne sur la période. De ce fait, les financements d’origine extérieure ont eu à couvrir plus de deux-tiers des investissements faits le secteur de la santé sur la période étudiée.

Pendant ce temps, les niveaux et les proportions des financements nationaux ont fortement régressé. Sur la période, les montants des financements d’origine nationale ont évolué de manière très erratique, baissant fortement entre 2007 et 2009, puis entre 2010 et 2012. En moyenne, sur l’intervalle 2006 – 2012, les financements réels nationaux ont régressé de 11,6% par an. Aussi, les financements intérieurs rapportés aux dépenses de capital dans la santé ont beaucoup baissé sur la

49.4

50.6

49.3

50.7

24.9

75.1

21.9

78.1

31.6

68.4

18.7

81.3

21.4

78.6

36.7

63.3

020

4060

8010

0

Pour

cent

age

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013



78

période. En 2006, les financements internes comptaient pour presque de moitié (49,4%, exactement) dans les investissements faits dans le secteur de la santé. En 2013, cette part est tombée à 37%; elle avait même atteint 18% en 2011. Cette situation dénote que les dépenses d’investissement dans le secteur de la santé sont très mal maîtrisées. Elles dépendent pour beaucoup des décisions des bailleurs de fonds. Et ces derniers suivent leur programme en fonction de leurs contraintes et de leur propre agenda.

6.3 Budget voté et niveau d’exécution

Contrairement au secteur de l’éducation, les dépenses publiques dans le secteur de la santé n’ont pas été exécutées avec de larges écarts (excès ou déficit) par rapport aux prévisions, surtout pour les dépenses courantes. Aussi, il est remarquable qu’à l’exception de l’année 2012, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur de la santé a été toujours supérieur à 90%. Ce qui traduit une relative capacité du secteur à absorber les crédits mis à sa disposition.

Le tableau 8 montre que, sur la période étudiée, le budget de la santé a été exécuté à plus de 100% de 2007 à 2011. Toutefois, les taux de dépassement furent relativement modérés avec un maximum de 14% observé en 2009. Aussi, il s’avère que les dépenses en capital sont la principale cause des dépassements budgétaires par rapport aux prévisions.

Les niveaux d’exécution des dépenses ont toujours été supérieurs à 100% durant la période 2006 - 2013, à l’exception notable de l’année 2012 où il avait chuté à 76%. Hormis cette année, le taux moyen de réalisation des dépenses de capital était de 122% par an sur cette période. Cette situation traduit un manque de maîtrise des dépenses en capital par les autorités. Il faut rappeler que ces dépenses sont largement financées par les contributions des partenaires techniques et financiers. Et, il s’avère que ces derniers agissent en fonction de leurs contraintes et de leur propre agenda. L’implication en est alors une faible prévisibilité de leurs contributions qui contraint considérablement l’exercice de programmation desdites dépenses.

Par contre, les dépenses courantes ont eu une exécution assez conforme à la structure du budget telle que prévue dans les LFI. Le niveau d’exécution des dépenses courantes est de l’ordre de 96% en moyenne par an durant la période 2006 – 2013. En 2007, le taux d’exécution de ces dépenses fut même à 100%. Aussi, le taux d’exécution des dépenses courantes a été relativement réparti équitablement entre les différentes rubriques de dépenses. Toutefois, les dépenses de personnel ont été en moyenne moins bien réalisées comparées aux autres dépenses courantes. Exceptée l’année 2007, le taux d’exécution des dépenses de personnel n’atteint pas 90% en moyenne par an sur la période.

Concernant les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines, on remarque une évolution contrastée du taux d’exécution sur la période. Sur les deux premières années (2006 et 2007), les dépenses exécutées étaient assez loin des dépenses prévues. Le taux d’exécution a été de 74 et 59%, respectivement. La situation a commencé à se redresser à partir de 2008 avec 92% jusqu’à atteindre des niveaux de dépassement d’environ 9 points de pourcentage en 2009, 2010 et 2011. A partir de 2012, on note une certaine détérioration du taux d’exécution qui chute même à 81% en 2013.

79


Tableau 8 : Comparaison entre les crédits votés dans la loi de finances initiale et les crédits exécutés

Rubriques

SantéDépenses courantes

Titre 2 : Personnel

Titre 3 : Fonctionnement

Titre 4 : Transfert

Dépenses en capital

Années Nature (en milliards de Francs CFA)

Votés 80,538 52,900 21,195 15,692 16,011 27,638

2006 Exécutés 77,252 49,548 19,167 11,667 16,088 27,704

Taux d'exécution 95.92% 93.66% 90.43% 74.35% 100.48% 100.24%

Votés 84,571 53,566 21,773 14,890 16,904 31,005

2007 Exécutés 86,341 53,571 23,442 8,742 18,761 32,770

Taux d'exécution 102.09% 100.01% 107.67% 58.71% 110.99% 105.69%

Votés 93,439 62,331 28,553 13,137 20,640 31,108

2008 Exécutés 101,577 61,057 25,448 12,039 20,944 40,520

Taux d'exécution 108.71% 97.96% 89.13% 91.64% 101.47% 130.26%

Votés 97,022 68,094 29,191 13,787 25,115 28,928

2009 Exécutés 110,555 67,718 26,539 14,975 23,578 42,837

Taux d'exécution 113.95% 99.45% 90.92% 108.62% 93.88% 148.08%

Votés 105,797 74,506 31,387 14,669 28,450 31,291

2010 Exécutés 111,572 72,440 27,443 16,049 26,322 39,132

Taux d'exécution 105.46% 97.23% 87.43% 109.41% 92.52% 125.06%

Votés 106,300 70,385 35,539 9,943 24,902 35,915

2011 Exécutés 114,719 66,690 30,435 10,852 22,777 48,029

Taux d'exécution 107.92% 94.75% 85.64% 109.14% 91.47% 133.73%

Votés 110,505 71,560 36,533 10,125 24,902 38,945

2012 Exécutés 95,051 65,313 30,449 9,224 23,014 29,738

Taux d'exécution 86.02% 91.27% 83.35% 91.10% 92.42% 76.36%

Votés 123,692 73,180 35,388 10,236 27,556 50,512

2013 Exécutés 123,249 69,020 29,716 8,340 28,338 54,229

Taux d'exécution 99.64% 94.32% 83.97% 81.48% 102.84% 107.36%

Source : Lois de finance initiales des années 2006 à 20013

6.4 Répartition des dépenses de santé par programme

6.4.1 Aperçu général

Etant donné que la politique de santé de l’Etat se traduit à travers les programmes de santé, il est intéressant de voir comment les dépenses sont réparties en fonction les programmes. Il est cependant utile de souligner que les données utilisées dans cette partie de l’étude concernent toutes les dépenses réalisées dans le secteur de la santé, sur la base de ressources provenant de l’Etat, des collectivités locales, des ménages et des PTFs. Les données utilisées proviennent du ministère de la Santé. Elles couvrent la période 2009 – 2012 et sont déclinées suivant l’architecture du CDSMT. Elles sont ainsi ventilées par objectifs, programmes, composantes et sous-composantes


80

Les dépenses de santé au Sénégal réparties entre quatre grands programmes, lesquels sont adossées à quatre objectifs sectoriels. Ces objectifs sectoriels se déclinent comme suit :1. Réduire le fardeau de la morbidité et de la mortalité maternelle et infanto juvénile.2. Accroître les performances du secteur en matière de prévention et de lutte contre la maladie.3. Renforcer durablement le système de santé.4. Améliorer la gouvernance du secteur.

Pour l’atteinte de ces objectifs, quatre programmes sont mis en place. Il s’agit :1. Santé de la mère du nouveau-né de l’enfant et de l’adolescent2. Prévention et prise en charge de la maladie3. Renforcement du système de santé4. Gouvernance sanitaire

Chaque programme englobe des composantes qui, à leur tour, renferment un certain nombre de sous-composantes. Le tableau en annexe No 1 donne le détail de ces composantes et sous-composantes.

6.4.2 Allocation des dépenses par programme

On constate que, sur la période 2009 -2012, programme « renforcement du système de santé» absorbe l’essentiel des ressources consacrées à la santé. En moyenne, 80% des dépenses de santé sont consacrées à ce programme par an. Ensuite suivent dans l’ordre, le programme «Prévention et prise en charge de la maladie » avec en moyenne sur la période de 13% des ressources consacrées au secteur de la santé, « Santé de la mère, du nouveau-né et de l’adolescent » (5%), et « Gouvernance sanitaire » (2%).

Figure 21: Répartition des dépenses de santé par programme

14%

81%

3%14%

75%

9%

14%

79%

5% 9%

86%

4%

2009 2010

2011 2012

Gouvernance sanitaire

Prévention et prise en charge de la maladie

Renforcement du système de santé

Santé de la mère, du nouveau-né, de l’enfant et de l’adolescent

Source : Données CDSMT Santé, 2009-2012

81


L’importance de la part de ce programme dans les ressources engagées dans le secteur de la santé s’explique essentiellement par la concentration des dépenses de fonctionnement des services d’administration sanitaire, notamment les dépenses de personnel, de fonctionnement courant et de maintenance. Ce programme inclut aussi un certain nombre de composantes transversales comme le développement des infrastructures et équipements, le développement des ressources humaines, l’accès aux médicaments et produits spécifiques, et le système d’information sanitaire. L’analyse de l’évolution des parts du programme « renforcement du système de santé » dans les dépenses de santé révèle une certaine variabilité d’une année à l’autre sur la période. Cela est surtout liée aux variations des montants des dépenses totales de santé, plutôt qu’à des changements notables des montants alloués à ce programme. La valeur nominale des ressources qui y sont consacrées est restée relativement stable autour de 110 milliards de Francs CFA par an. Par contre, la valeur nominale des dépenses totales de santé a toujours fluctué entre 2009 et 2012. Elle était à 137 milliards de Francs CFA en 2009, 148 en 2010, 138 en 2011 et puis 133 milliards en 2012.

Un autre programme avec une forte variabilité des parts dans les dépenses totales de santé est le programme « Santé de la mère, du nouveau-né et de l’adolescent ». De 3% des ressources totales en 2009, les parts de ce programme ont fortement augmenté en 2010, passant du simple au triple (9,2%). Seulement, ce taux ne sera pas consolidé les années suivantes. En 2011, le ratio de ce programme par rapport aux dépenses totales de santé recule 5% et en 2012, il chute davantage et atteint 4%. En termes absolus, on note la même instabilité. Entre 2009 et 2010, la valeur nominale des dépenses consacrées au programme « Santé de la mère, du nouveau-né et de l’adolescent » a augmenté de 203%, passant de 5 à 14 milliards de Francs CFA entre les deux années. S’en suit après une série de baisses En 2011, ce montant va se contracter de moitié, s’élevant à 7 milliards de Francs CFA. En 2012, il va baisser davantage, passant à 5 milliards. Cette tendance suggère une certaine fragilité des dépenses consacrées à la « Santé de la mère, du nouveau-né et de l’adolescent ». Aussi, elle semble en porte-à-faux avec la volonté proclamée d’atteindre les OMD 4 et 5 en 2015.

Il faut d’autre part noter la portion congrue allouée au programme « Gouvernance sanitaire » ; moins de 2% des ressources totales en moyenne et par an. Ce taux est d’autant plus intriguant que ce programme englobe des composantes et sous-composantes assez emblématiques comme les « Initiatives de gratuité » et la « Couverture risque maladie ». La modicité de la proportion des ressources allouées à ce programme remet en cause le sérieux et la crédibilité de l’engagement des décideurs publics envers les populations ciblées. La valeur nominale des dépenses liées à ce programme n’a jamais atteint 4 milliards de Francs CFA l’année ; en moyenne elle correspond juste à 2 milliards de Francs CFA par an sur la période.

6.4.3 Allocation des dépenses par composante

L’analyse de la répartition des dépenses de santé entre les différentes composantes révèle d’énormes disparités en termes d’allocation des ressources financières. Tel qu’on peut le constater au graphique 20, une large part des dépenses de santé est consacrée à la composante ‘fonctionnement des services d’administration sanitaire’. À l’exception de l’année 2009, les dépenses de ce poste représentent un peu moins de 60 % de l’ensemble des dépenses annuelles de santé au Sénégal. La prépondérance de ce sous-programme s’explique essentiellement par le fait que ce poste concentre les charges liées notamment aux dépenses de personnel, de fonctionnement courant et de maintenance.


82

En 2009, les dépenses de ce poste s’élevaient à 81 milliards de Francs CFA (valeur nominale), soit un peu plus de 59 % de l’ensemble des dépenses de santé. Toutefois, en 2010, on observe une forte inflexion des montants alloués à ce poste. Cette année, les dépenses liées au fonctionnement des services d’administration sanitaire’ ont chuté à 54 milliards de Francs CFA. Il faut noter qu’en 2009, une subvention exceptionnelle fut mobilisée afin de permettre d’éponger la dette due aux structures hospitalières. Par ailleurs, durant la même année, un montant exceptionnel fut aussi dépensé par l’Etat à des fins d’assistance technique. Toutefois, en 2010, ces dépenses exceptionnelles ne furent pas reconduites, du moins dans les mêmes proportions.

Après 2010, on observe une évolution à la hausse des dépenses liées au ‘fonctionnement des services d’administration sanitaire’. De 54 milliards en 2010, les dépenses liées à ce poste sont passées à 77 milliards, puis à 83 milliards en 2011 et 2012, respectivement. Entre 2010 et 2012, les dépenses du poste ‘fonctionnement des services d’administration sanitaire’ ont progressé de 148 %.

La composante ‘couverture sanitaire’ constitue le second plus important poste de dépenses en pourcentage des dépenses totales de santé. Ce poste inclut les rubriques de dépenses liées aux ‘infrastructures et équipements’, au ‘développement des ressources humaines’, à ‘l’accès aux médicaments et produits spécifiques’ et au ‘système d’information sanitaire’. Globalement, sur la période 2009 - 2012, la part des dépenses de santé consacrée à ce poste reste stable et se situe autour de 22%. L’année 2010 fut exceptionnelle avec un taux de 37%.

Figure 22 : Répartition des dépenses de santé par composante

0

20

40

60

80

100

Pour

cent

age

2009 2010 2011 2012Année

Fonctionnement des services d’administration sanitaire

Couverture sanitaire

Maladies transmissibles

Prévention

Santé de la mère et du nouveau-né

Financement de la demande

Gestion axée sur les résultats

Participation

Maladies non transmissibles

Survie Enfant

Santé de la reproduction des adolescents

Vaccination

Composantes

Source : Données CDSMT Santé, 2009-2012

83


Les deux composantes décrites précédemment représentent à elles-seules, en moyenne, environ 80% des dépenses totales annuellement consacrées à la santé au Sénégal. Ainsi, seulement un cinquième des ressources de la santé est reparti entre les autres sous-programmes nonobstant leur importance stratégique. Ainsi, la composante ‘maladies transmissibles’, qui vient en troisième position par ordre d’importance, n’a reçu, en moyenne sur la période 2009 – 2012, que moins de 10% des dépenses allouées à la santé. Pourtant cette composante concerne des champs d’actions assez cruciaux comme la ‘Surveillance et riposte face aux épidémies’, ‘la lutte contre le Paludisme’, ‘la lutte contre la Tuberculose’, ‘la lutte contre le Sida’, et ‘la lutte contre les Maladies Tropicales Négligées (MTN)’.

La prévention sanitaire, quant à elle, est faiblement dotée en ressources en dépit de son importance stratégique surtout dans les milieux défavorisés. Excepté en 2009, la part des ressources consacrées à la ‘Prévention’ n’atteint guère 5% des dépenses totales de santé. Pourtant la prévention est considérée par l’autorité publique comme le meilleur investissement qui puisse être fait dans le domaine de la santé.3

Les initiatives de gratuité : La composante ‘Financement de la demande’ englobe deux importantes sous-composantes notamment la ‘Couverture risque maladie’ et les ‘Initiatives de gratuité’. Cette dernière sous-composante concerne les subventions accordées pour la prise en charge partielle ou totale de certaines maladies et les autres initiatives de prise en charge des groupes vulnérables. On compte à ce jour 7 programmes de gratuité. Il s’agit des programmes de : • Médicaments antidiabétiques • Médicaments antituberculeux • Prise en charges des ARV • Prise en charges des personnes âgées : Plan Sésame • Césariennes et accouchements gratuits • Prise en charge de l’hémodialyse • Subvention aux ACT

A côté de ces programmes, il existe d’autres initiatives de gratuité sous la houlette de la Direction Générale de l’Action Sociale (DGAS). Celles-ci incluent : • les évacuations sanitaires • la prise en charge des soins coûteux • la carte d’égalité des chances pour les personnes handicapées

Comme le montre le graphique No 20, les dépenses liées au ‘Financement de la demande’ sont étonnamment modiques eu égards aux ambitions et intentions déclarées des autorités publiques pour la prise en charge de certaines maladies et des populations indigentes et vulnérables. La part des dépenses liées à cette composante s’élève à moins de 2% des ressources totales annuellement consacrée à la santé au Sénégal annuellement entre 2009 et 2012. La faiblesse de ce taux suggère que le ‘Financement de la demande’ semble un peu négligé dans l’allocation des ressources allouées à la santé. Ce qui contraste radicalement avec le débat fortement agité quant à la soutenabilité à terme des programmes de gratuité au Sénégal.


84

Par ailleurs, la modicité des ressources allouées à cette composante des dépenses de santé pose le problème de la crédibilité de l’engagement de l’autorité politique à fournir des prestations sanitaires gratuites à certaines catégories de populations ou pour certaines maladies. En effet, dans la réalité, les dépenses effectives constatées après exécution du budget révèlent que les ressources mobilisées pour ces programmes ne dépassent guère en moyenne 1,5% des dépenses totales de santé réalisées dans l’année. Ce taux révèle ainsi que les intentions de la puissance publique ne se traduisent pas autant en efforts effectifs. Ce qui témoigne d’une faible capacité à concrétiser les grandes ambitions politiques de procurer gratuitement des soins à certaines catégories de population ou pour certaines pathologies.

Il faut d’autre part souligner que l’agrégation des dépenses liées au ‘Financement de la demande’ ne permet pas de faire une analyse de l’évolution de chacun des programmes de gratuité. Ce qui est pourtant essentiel pour mieux appréhender toutes les implications des initiatives de gratuité. Aussi, l’absence d’estimation de coûts des actes et des interventions médicaux ne permet pas non plus de comprendre les dépenses ou de les justifier. Il est dommage que ces différentes initiatives de gratuité ne fassent pas l’objet d’une estimation financière rigoureuse, et ainsi ne soient pas plus transparentes. Des efforts doivent être apportés à ce niveau pour une meilleure programmation budgétaire.

Santé maternelle et infantile : Les dépenses liées à la de Santé Maternelle et Infantile (SMI) sont principalement opérées à travers deux composantes à savoir la ‘Santé de la mère et du nouveau-né’ et la ‘Survie de l’enfant’. Force est de constater que ces deux composantes reçoivent une portion congrue des dépenses totales de santé. En moyenne, leur part conjointe dans ces dépenses s’élève à 2,4% par an sur la période 2009 – 2012. Ce taux a de quoi surprendre aux regards de la place centrale de la SMI dans les documents stratégiques de politiques sanitaires de l’Etat du Sénégal, et aussi des engagements par rapport aux OMD.

Cette part est aussi d’autant plus déconcertante qu’elle connait une forte variabilité au cours de la période étudiée, avec une tendance à la baisse. En 2009, la part des dépenses liées à la SMI dans les dépenses totales de santé s’élevait à 2,33%. En 2010, elle connut une hausse d’un point de pourcentage, passant à 3,5%. Toutefois ce niveau ne sera pas maintenu. En 2011, cette part est repassée à 2,2% puis à 1,7% en 2012.

En raison de l’importance que revêt la santé maternelle et infantile (SMI) qui constitue l’une des priorités de santé publique (PNDS (2009-2018) ; PIS (2011-2015) ; DPPD-Santé (2014 – 2016)), il était évident de s’attendre à une mobilisation de ressources substantielles pour ce volet. La faiblesse de la proportion des ressources de la santé allouée à la SMI suggère ainsi une certaine incapacité de l’autorité publique à mobiliser les ressources à la hauteur de ses ambitions. C’est dire que les intentions en termes de SMI déclinées dans les différents documents de politique de santé semblent juste incantatoires étant donné qu’elles ne sont pas fidèlement reflétées dans les programmations budgétaires.

85


6.5 Conclusion

Le constat général est que bien que des progrès importants aient été enregistrés durant les dernières années, il reste beaucoup à faire pour améliorer le financement de la santé au Sénégal. Les dépenses publiques de santé ont considérablement augmenté entre 2006 et 2013. Toutefois, elles restent encore en-deçà du seuil de 9% recommandé par l’OMS, et très en dessous l’objectif de 15 % des dépenses totales du gouvernement prôné dans la Déclaration d’Abuja.

Sur la période étudiée, l’État ne consacre annuellement en moyenne que 6% de son budget total à la santé. Ce qui correspond à moins de 2% du PIB. Et, ces ressources publiques sont essentiellement utilisées pour financer les dépenses de fonctionnement du secteur de la santé. Les dépenses publiques de fonctionnement incluent les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement hors ressources humaines et les transferts. Sur la période étudiée, leurs montants par an s’élèvent à environ deux-tiers des dépenses publiques totales de santé ; la portion la plus importante étant consacrée aux dépenses de personnel.

Parallèlement, sur la même période, les dépenses d’investissement ont aussi fortement augmenté en volume, passant de 28 milliards de Francs CFA en 2006 à 54 milliards en 2013. Cette forte progression des dépenses d’investissement peut être liée à l’implication croissante des partenaires extérieurs. Le volume nominal des ressources venant de l’extérieur pour financer les investissements a été multiplié par 2,5 en l’espace de huit ans. Les financements d’origine extérieure représentent ainsi plus des deux-tiers des investissements dans le secteur de la santé sur la période étudiée. Ce qui a pour corollaire une faible maîtrise des programmes d’investissements par les autorités nationales. Les décisions d’investissement dépendent en effet principalement des bailleurs de fonds. Et ces derniers exécutent leurs programmes en fonction de leurs contraintes et de leur propre agenda. L’implication en est alors une faible prévisibilité de leurs contributions, contraignant ainsi considérablement l’exercice de programmation des dépenses d’investissement.

Par ailleurs, l’analyse montre que les dépenses publiques ont été globalement exécutées dans des proportions relativement conformes aux prévisions budgétaires. À l’exception de l’année 2012, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur de la santé a été toujours supérieur à 90%. Ce qui traduit une relative capacité du secteur à absorber les crédits mis à sa disposition.

On note cependant que les ressources du secteur ne sont pas uniformément réparties entre les différents programmes qui portent les quatre objectifs sectoriels déclinés dans le CDSMT. En grande partie, ces ressources vont au fonctionnement des services d’administration sanitaire et à la couverture sanitaire. Et seulement un cinquième des dépenses de santé est consacré aux autres programmes nonobstant leur importance stratégique. En particulier, les dépenses liées au financement de la demande, notamment les initiatives de gratuité, s’avèrent étonnamment modiques en dépit des ambitions et intentions déclarées des autorités publiques pour la prise en charge de certaines maladies et des populations indigentes et vulnérables. Aussi, on note une faible allocation de ressources pour la santé de la mère et de l’enfant. Une part minime des dépenses totales de santé y est consacrée, soit moins de 2,5%. Ce qui fait douter quant à la crédibilité et à la capacité de la puissance publique de se donner les moyens de ses engagements et de ses ambitions.


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En somme, il ressort de cette analyse que le secteur de la santé reste encore sous-financé, nonobstant les efforts consentis. Il y a ainsi une nécessité d’allouer davantage de ressources au secteur pour atteindre les objectifs énoncés dans les documents stratégiques de politiques sanitaires de l’Etat du Sénégal, et aussi les engagements par rapport aux OMD. Les implications sont importantes pour l’amélioration de la santé des populations, la croissance et la réduction de la pauvreté. Toutefois, la question est de savoir comment et par quelle source disposer de ressources additionnelles pour le secteur de la santé au Sénégal.

Les ressources publiques peuvent constituer une source essentielle pour augmenter sensiblement les dépenses de santé au Sénégal. Concomitamment, il est nécessaire de créer de l’espace budgétaire dans le secteur en améliorant l’efficacité des dépenses et leur allocation intra-sectorielle. L’aménagement d’un espace budgétaire supplémentaire dans le secteur de la santé devra ainsi permettre d’augmenter la production de services de santé avec le même montant de ressources budgétaires. Toutefois, une réforme importante du système de gestion des dépenses dans le secteur s’impose afin de permettre un meilleur usage des ressources publiques. Un effort tout particulier doit être apporté à une amélioration de l’ensemble de la chaîne de la dépense de santé. C’est dire qu’une évaluation claire et exhaustive doit être faite pour mesurer l’usage réel fait des moyens humains, matériels et financiers mis à la disposition des programmes du secteur. Aussi, est-il important de déterminer une formule de répartition plus efficiente et plus équitable des ressources entre les différents programmes sectoriels avant d’augmenter sensiblement les dépenses de santé. En particulier, une rationalisation des dépenses d’investissement est nécessaire - en coordination avec les bailleurs de fonds - afin de mieux tenir compte des coûts récurrents induits et des capacités de mise en œuvre.

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VII. PERFORMANCE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION ET DE SANTE


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7.1 Introduction

La recherche de performance dans les dépenses publiques sociales, notamment de santé et d’éducation, est devenue une préoccupation majeure pour les décideurs politiques. Certes, cette question n’est pas nouvelle en soi, mais elle connait depuis quelques années, un indéniable regain d’intérêt tant dans les travaux académiques que dans les réflexions des pouvoirs publics et des partenaires techniques et financiers. Les raisons sont multiples, dont certaines sont anciennes et d’autres plus récentes.

En effet, les dépenses publiques sociales constituent une part de plus en plus importante du budget de l’Etat dans les pays en développement comme le Sénégal. L’Etat doit ainsi veiller à ce que ces dépenses répondent mieux aux préférences et aux besoins des populations, en particulier lorsque de nombreuses sources de financement, telles que les recettes fiscales ou les financements extérieurs (dettes et aides), sont déjà soumises à de fortes contraintes. Par ailleurs, ces pays sont confrontés à des niveaux élevés de croissance de la population qui pourrait s’avérer comme un obstacle majeur pour les perspectives de croissance économique, en absorbant des ressources précieuses et en entrainant des difficultés budgétaires persistantes, débouchant sur un endettement de plus en plus lourd à supporter.

Aussi, les services publics représentent, dans ces pays, une partie considérable de la richesse nationale et de l’emploi. Ainsi, toute variation de la performance du secteur public entraîne une variation significative de la performance de l’ensemble de l’économie nationale. Autrement dit, les services publics jouent un rôle déterminant dans le développement des autres activités économiques. Plus spécifiquement, la performance (la productivité) des services publics sociaux influence fortement celle du reste de l’économie. C’est particulièrement évident pour l’éducation, l’enseignement supérieur, la recherche, la santé, les transports publics, etc. Mais c’est tout aussi vrai pour la police, la justice… Les services publics sociaux constituent ainsi à la fois un objet de productivité et un facteur ou déterminant essentiel de la productivité dans les autres secteurs (Djellal et Gallouj, 2007). C’est dire qu’il est nécessaire de s‘intéresser davantage à un bon usage des ressources publiques consacrées aux secteurs sociaux.

Toutefois, la question récurrente qui se pose est comment définir et mesurer la performance des services publics sociaux. Si le service public était une entreprise privée, l’objectif assigné au gestionnaire serait simple: un profit maximum. Cependant, avec les entreprises ou agences publiques, la question est complexe et les enjeux sont fondamentaux en tant que prestataires d’activités de service. Il s’agit non seulement de problèmes techniques de définition et de mesure en particulier de l’output, mais aussi de problèmes de validité conceptuelle de la notion de performance et de difficultés d’arbitrage opérationnel entre des objectifs souvent variés et parfois contradictoires.

En effet, les objectifs assignés par les gouvernements aux entreprises et services publics sont souvent multidimensionnels. Outre l’efficacité technique et l’efficacité allocative (prix), ces objectifs incluent aussi souvent des préoccupations macro-économiques (croissance et emploi) et d’équité

VII. PERFORMANCE DES DEPENSES PUBLIQUES D’EDUCATION ET DE SANTE

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(redistributives). Par exemple, dans le cas de la santé ou de l’éducation, augmenter le nombre de QALY (années de vie ajustées sur la qualité -AVAQ) ou le stock du capital humain, respectivement, ne saurait suffire à lui-seul pour justifier une politique publique. Les considérations d’équité sont également parmi les objectifs des politiques de santé et d’éducation.

Ainsi, estimer la performance à partir d’objectifs multiples nécessite-t-il non seulement une attention particulière quant au choix des outputs et des inputs, mais également pose le problème de l’agrégation en un seul indicateur de performance. Ce problème peut être résolu par le recours au concept de frontière des meilleures pratiques. Le terme de frontière fait référence à une fonction limite (rendement maximal). La frontière est ainsi une sorte d’enveloppe, qui coïncide souvent avec l’ensemble de points identifiés comme représentatifs de la meilleure pratique (best practices) en matière de performance. Le niveau de performance des autres structures est évalué par comparaison à cette frontière empirique des meilleures pratiques (frontier benchmark).

Toutefois, il est important de souligner qu’une telle approche comparative conduit à des mesures relatives, et sa qualité dépend de la qualité des unités d’observation. Malgré tout, cette relativité est au cœur des études qui sont fondées sur le concept de meilleure pratique. On compare les unités de décisions ou les pays entre eux et l’étalon de la comparaison est construit à partir des meilleures performances observées. Le principal inconvénient est donc que cette approche est basée sur une comparaison entre un certain nombre de pays (ou d’unités de décisions) plutôt similaires à partir de laquelle une meilleure frontière de la pratique est construite. En d’autres termes, il est possible que l’on puisse faire mieux en ajoutant à l’échantillon un pays ou une unité de décision qui dépasserait les autres dans tous les domaines.

Dans ce qui suit, nous nous limitons à définir la performance en termes d’efficacité productive, et pour mesurer l’efficacité productive, nous utilisons la technique de frontière d’efficience. Cette frontière est construite en prenant appui sur les pays les plus performants en Afrique sub-saharienne. Certes l’efficacité productive (efficience technique) est juste une partie d’une analyse globale de la performance. Toutefois, cette option comporte deux avantages: l’efficience peut être mesurée, et sa réalisation est une condition nécessaire pour tout autre type d’efficacité. En clair, ce chapitre porte sur la mesure de l‘efficience et vise à répondre à la question de savoir : Quel est le degré d’efficience des secteurs publics sociaux des pays considérés ? Il s‘agit d’estimer le degré d‘efficience des secteurs publics sociaux et de faire le classement des pays étudiés afin d’identifier les pays particulièrement efficients et les pays particulièrement inefficients.

L’objectif de cette étude n’est point de déterminer le meilleur système de santé ou le meilleur système éducatif parmi ces pays mais plutôt de déterminer celui qui tire le meilleur parti des ressources qu’il consacre à ces secteurs. Il s’agira par conséquent d’en tirer des recommandations aux décideurs pour leur permettre de mettre en œuvre des politiques qui visent à faire mieux avec les ressources existantes.

7.2 Cadre d’analyse

Dans cet exercice, nous nous limitons à l’étude de la performance entendue au sens de l’efficience, qui correspond à la meilleure utilisation des ressources disponibles dans la production. Ce concept est souvent confondu avec un autre concept à savoir l‘efficacité. Ces deux concepts sont souvent utilisés (à tort) comme des synonymes, ce qui est la source d’erreurs, en particulier dans les stratégies mises en œuvre pour les mesurer ou les améliorer.


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Input, output et outcome : Pour différencier la performance de l’efficacité, nous distinguons les concepts d‘input, d‘output et d’outcome (résultat). D’une manière générale, l’output est défini comme le produit ou service direct provenant des activités d’une firme, d’une organisation, d’une politique, d’un programme ou d’une initiative. Il peut aussi être entendu comme les biens et services livrés afin qu’on atteigne le résultat souhaité. De son côté, l’outcome renvoie à la notion de résultat qui est souvent défini comme les effets à moyen et à long terme ou les conséquences externes attribuables, en partie, aux activités d’une organisation, d’une politique, d’un programme ou d’une initiative. L’outcome (le résultat) est toujours lié à des objectifs de bien-être et peut donc être influencé par des facteurs multiples (incluant les outputs mais aussi des facteurs d‘environnement exogènes). La distinction entre output et résultat n’est pas toujours clair dans la littérature. Les deux concepts sont souvent utilisés de manière interchangeable même s’il est important de les distinguer. Pour illustrer cette différence, considérons le cas d’un séjour à l’hôpital. Dans ce cas, l’output désigne les différents traitements réalisés ; quant à l’outcome, il renvoie au changement de l’état d’un malade, à son état de santé ultérieur (voire à la durée de vie supplémentaire) permis par ces traitements. Le tableau 9 fournit une série d’exemples de cette distinction.

Tableau 9 : Indicateurs sectoriels de performance

Activités de service public Indicateur d’output Indicateur d’outcome

SantéNombre d’actes, nombre de jours d’hospitalisation

Années de vie ajustée qualité, Esperance de vie

EducationNombre d’étudiant, nombre d’heures d’enseignement, taux de décrochage scolaire

Investissement en capital humain estimé par les revenus au long de la vie, Niveau d’éducation de la population

PoliceNombre d’amandes, nombre d’arrestations

Réduction du taux de criminalité

Justice Nombre de procès Réduction du taux de criminalité

Prisons Nombre de prisonniers Réduction du taux de criminalité

PompiersNombre de feux éteints, nombre personnes secourues

Réduction des dommages consécutifs aux incendies

Source : Adapté de Djellal et Gallouj (2007)

L’efficience : La Figure 21 permet d’illustrer la différence entre les deux concepts de performance et d’efficacité. La performance, au sens d’efficience productive, traduit la relation entre les outputs et les inputs (Q/F). L’efficience correspond à la meilleure utilisation des ressources dans la production. Les unités de décision qui parviennent à produire un maximum d’output à partir d’un niveau donné d’inputs, ou de manière équivalente, un niveau donné d’output à partir d’un minimum d’inputs, peuvent être considérées comme efficientes. Ainsi, la mesure de l‘efficience productive sera à orientation input ou à orientation output selon qu‘on s‘intéresse à la minimisation des inputs ou à la maximisation de l‘output.

L‘efficience productive fait référence à une notion physique, indépendante des prix des intrants et des extrants. Le rapport entre les outputs et les coûts (Q/C) correspond à ce qu’on appelle l’efficience allocative d’une firme ou d’une organisation (également appelée efficience-coût ou efficience des prix). Elle traduit la capacité de la firme ou de l’organisation à utiliser les inputs dans

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leurs proportions optimales compte tenu de leurs prix respectifs, ou à produire une combinaison optimale d’outputs compte tenu de leurs prix respectifs. Une firme ou une organisation est efficiente sur le plan de l’allocation des ressources lorsque ses outputs et ses inputs maximisent son bénéfice (ou minimisent ses coûts) à des niveaux de prix donnés. L’efficience allocative implique l’efficience technologique dans la mesure où, pour maximiser son profit, la firme ou l’organisation doit d’abord s’appuyer sur la frontière des possibilités de production. Par contre, l’efficience productive n’implique pas nécessairement l’efficience allocative, dans la mesure où la combinaison d’outputs et d’inputs peut être optimale au regard des possibilités de production, sans maximiser pour autant les profits.

Figure 23 : Cadre conceptuel de l’efficience et de l’efficacité

L’efficacité : L‘efficacité relie les inputs ou l‘output aux objectifs recherchés c’est-à-dire le résultat (Figure 21). L’outcome rapporté aux inputs (R/F) correspond à l’efficacité (effectiveness) au sens du résultat à plus ou moins long terme de l’engagement des inputs. L’outcome rapporté aux coûts (R/C) traduit l’efficacité économique. Dans les deux cas, la mesure et l’interprétation peuvent être faussées par l’intervention de facteurs extérieurs. Pour illustrer, dans le domaine de la santé, les résultats en termes d’amélioration de la durée de vie imputables aux dépenses de santé (R/C) ou son équivalent technique (R/F) peuvent être brouillés par les comportements à risque individuels. Dans le cas de la lutte contre les incendies, l’outcome (réduction des dommages causés par le feu) peut être expliqué par d’autres raisons que l’output des pompiers : par exemple, l’amélioration des matériaux de construction, l’introduction de systèmes de détection de fumée, etc. De même, la réussite aux examens d’un étudiant ne s’explique pas uniquement par l’output de l’Éducation nationale, mais aussi par l’intervention des parents, l’usage d’Internet ou des bibliothèques, etc. La baisse de la délinquance, enfin, ne peut pas être imputée qu’à la seule activité des forces de police et de justice. D’autres facteurs y jouent un rôle non négligeable : l’éducation civique dans les écoles, les fréquentations des centres de loisir dans les quartiers, etc. (Djellal et Gallouj, 2007)

Efficacité (effectives) économique R/C)

Efficience économique (Q/C)

Productivité (Q/F)

Efficacité (effectives) R/F)

Source : Adapté de Djellal et Gallouj (2007)

Facteurs externes

Outcomes(R)Outputs

(Q)

Budgets, CoûtsC

Inputs(F)


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Faire un choix : Entre l’étude de l‘efficience et celle de l’efficacité, quelle est l’option la plus pertinente pour évaluer les interventions publiques dans les secteurs sociaux ? A priori, l’option d’analyser l’efficacité semble plus légitime. En effet, ce qui importe fondamentalement, ce n’est pas le nombre de jours d’hospitalisation, d’heures d’enseignement, ou d’arrestations effectuées ou encore de jugements rendus, c’est bien la diminution de la mortalité, du taux de chômage, de la criminalité…Toutefois, la difficulté est le manque de données permettant une vraie analyse d’efficacité. Les résultats des politiques sociales dépend de nombreux facteurs tels que le climat, les valeurs familiales, les habitudes de vie jouent un rôle crucial. Seulement, ces facteurs sont difficilement quantifiables. C’est dire qu’il est presque impossible de procéder à une bonne étude d’efficacité des politiques sociales. Alors comme mentionnée plus haut, nous nous limitons à une analyse de l’efficience.

Pour mesurer l’efficience d’une unité de décision, deux grandes catégories de méthodes sont traditionnellement utilisées: les méthodes non paramétriques (méthodes indicielles, méthodes DEA) et les méthodes paramétriques (économétriques). Parmi les approches non-paramétriques, la méthode DEA (Data Envelopment Analysis) est la plus couramment utilisée pour mesurer l‘efficience tant dans les secteurs sociaux que dans les autres secteurs de l‘économie. Dans cette étude, notre choix s‘est porté sur cette méthode puisqu’elle répond mieux à notre cadre d‘analyse. Par ailleurs, puisque l’efficience d’une unité de décision peut changer chaque année, nous avons aussi retenu d’analyser les changements de performance des services publics au fil du temps. Ainsi, nous faisons aussi recours à l’indice de Malmquist pour évaluer les changements dans l’efficience des services publics sociaux sur la période 2009-2013.

7.3 Méthodologie

Deux méthodologies complémentaires sont utilisées dans cet exercice pour étudier la performance des politiques publiques de santé et d’éducation d’une part, et d’autre part pour suivre l’évolution de l’efficience à travers les années. La méthode DEA est utilisée pour estimer les scores d’efficience des interventions publiques dans les secteurs de la santé et de l’éducation dans les différents pays de l’échantillon. En outre, l’indice de Malmquist servira pour évaluer les changements dans l’efficience des politiques publiques sociales sur la période 2009-2013.

La méthode DEA est couramment utilisée pour étudier l’efficience de nombreuses unités appelées DMU (Decision Making Units). Nombre d’économistes, d’experts et de chercheurs l’ont adoptée pour analyser l’efficience dans des secteurs aussi variés que les banques, les hôpitaux, les universités, les entreprises manufacturières, etc. Les principales raisons de ce succès sont les suivantes. 1. Cette méthode est particulièrement bien adaptée à l’analyse d’organisations utilisant de

nombreux inputs pour produire de nombreux outputs. 2. Sa mise en œuvre ne nécessite pas l’expression, a priori, d’une forme de la fonction de production. 3. Elle n’exige pas non plus d’informations sur les prix (dans le domaine des services publics où

de tels prix n’existent pas ou ne sont pas significatifs). 4. L’efficience n’est pas évaluée par rapport à une performance moyenne (comme c’est souvent

le cas dans les techniques économétriques), mais par rapport aux meilleures performances observées.

L’efficience, dans le contexte de l’approche DEA, concerne l’optimisation de l’allocation des ressources parmi différentes alternatives. Il y a deux orientations équivalentes pour exprimer cette optimisation (Parsons, 1992) : • L’orientation output concerne la production maximale d’outputs à partir d’une quantité donnée

d’inputs ; • L’orientation input concerne l’utilisation minimale d’inputs pour atteindre une quantité donnée

d’outputs.

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Dans la littérature, les deux variantes de la méthode DEA les plus employées sont : le modèle CCR (Charnes, Cooper et Rhodes, 1978) qui suppose les rendements d’échelles constants (CRS model) et le modèle BCC (Banker, Charnes et Cooper, 1984) qui suppose les rendements d’échelles variables (VRS model). Dans le cas des rendements d’échelles constants, on suppose qu’une augmentation dans la quantité d’inputs consommés mènera à une augmentation proportionnelle dans la quantité d’outputs produits. En revanche, dans le cas des rendements d’échelles variables (croissants ou décroissants), la quantité d’outputs produits est considérée pour augmenter plus ou moins proportionnellement que l’augmentation dans les inputs. La différence de mesure d’efficacité entre les deux modèles donne l’efficacité d’échelle qui représente le cas d’une entreprise en situation de concurrence parfaite, et qui opère à une échelle appropriée ; c’est-à-dire que son coût marginal doit être égal aux prix du marché de son produit.

La méthode DEA identifie les relations entre les inputs et les outputs, simples ou multiples, dans une perspective d’efficience relative. Cette efficience relative représente la conversion d’inputs et outputs en une simple mesure de performance, appelée le score d’efficience relative qui varie entre 0 et 1. Le terme « relative » signifie qu’il s’agit d’un ratio relatif de l’efficience comparativement à l’efficience des autres unités du même échantillon. Le calcul de l’efficience d’une unité prend en considération les inputs et outputs de toutes les autres unités de l’échantillon.

La méthode DEA indique ainsi comment opère une unité comparativement aux autres unités. La méthode DEA détermine les unités les plus efficientes et produit une frontière d’efficience qui est en fait une ligne connectant les unités les plus efficientes. Ces unités, avec les meilleures pratiques, sont utilisées comme base de comparaison et ont un score d’efficience relative égal à 1. Toutes les autres unités ayant un score inférieur à 1 sont considérées inefficientes relativement aux autres unités du groupe de comparaison. Il est important de souligner que le choix de l’orientation n’a pas d’influence sur les rangs des scores lorsque les orientations output ou input du modèle ne donnent des mesures équivalentes que si les unités de production opèrent sous rendement d’échelle constant, (Coelli, 1996 ; Coelli et Perelman, 1996).

L’indice de Malmquist (M) mesure le changement de productivité totale des facteurs en distinguant le changement d’efficience dans le temps du progrès technique. Il est aussi basé sur la programmation linéaire. Il est calculé empiriquement en termes de fonction distance comparant l’output obtenu en t avec les inputs de cette période à l’output obtenu en t avec les inputs de la période t +1. Il peut être décomposé en deux termes qui mesurent entre deux périodes l’un, le changement d’efficience, E, représenté par un rapprochement ou un éloignement de la frontière de production, l’autre, le changement technologique, T, représenté par un déplacement de la frontière de production à la période t+1.


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Une valeur de E de 1 signifie que l‘unité de décision se situe à la même distance de la frontière pour les deux périodes, donc une efficience inchangée. Une valeur supérieure à 1 signifie que l‘unité de décision a amélioré son efficience à la période t+1 par rapport à la période t, en ce sens qu’elle s‘est rapprochée de la frontière. Lorsque la valeur de E est inférieure a 1, l’unité de décision s‘est éloignée de la frontière.

Une valeur de T supérieure à 1 signifie que l’unité de décision produit plus d‘outputs à la période t+1 qu’à la période t, en contrôlant pour les niveaux d‘inputs. En d‘autres termes, l’unité de décision a effectué des gains de productivité au cours du temps. Une valeur inférieure à 1 signifierait au contraire que sa productivité a diminué. Lorsque T=1, la productivité ne s‘est ni améliorée ni dégradée.

7.4 Données

Les principales données utilisées pour cet exercice sont les indicateurs publiés par la Banque Mondiale, l’UNESCO et le PNUD. En particulier, les données sur la santé sont extraites des rapports sur le développement humain et sur les indicateurs du développement mondial publiés chaque année par le PNUD et la Banque mondiale, respectivement. Elles couvrent la période 2009-2013, et concernent 23 pays en Afrique au sud du Sahara. Les données sur l’éducation ont été compilées à partir des indicateurs du développement mondial de la Banque mondiale et des indicateurs sur l’éducation, l’alphabétisation, la science, la technologie et l’innovation, la culture, la communication et l’information publiés par l’Institut de statistique de l’UNESCO (ISU). Ces données concernent 9 pays (francophones) sur la période 2010-2012. Nous avons choisis ces pays car ils disposent d’un système scolaire relativement similaire.

Pour mesurer l’efficience des politiques sociales de notre échantillon nous devons préalablement spécifier les inputs et outputs. Dans les deux domaines de la santé et de l’éducation, les inputs et les outputs utilisés sont très divers et variés. Nous allons choisir ceux qui répondent le plus à l’objectif de notre étude et compte tenu des informations disponibles dans nos bases de données.

Choix des inputs : Les inputs représentent les facteurs utilisés dans le processus de production. On distingue les inputs directs et des inputs indirects. Les inputs directs sont des facteurs intrinsèques du secteur concerné alors que les inputs indirects relèvent plutôt de l’environnement et des comportements des individus. De façon classique, les inputs directs peuvent être regroupés en deux catégories : le facteur travail et le facteur capital.

Dans le secteur de la santé, le travail est généralement mesuré par le nombre de médecins pour 1000 habitants, le nombre d‘infirmiers, de techniciens, laborantins, et autre personnel pour 1000 habitants, etc. Le facteur travail inclut aussi la qualité du staff médical. D’autre part, le facteur capital est constitué des ressources physiques et financières. Les ressources physiques incluent notamment le nombre de lits d‘hôpitaux pour 1000 personnes, le nombre et la qualité des infrastructures sanitaires, la distribution géographique et au sein de la population ces structures sanitaires, etc. Les ressources financières correspondent aux dépenses de santé (mesurées en pourcentage du PIB, par tête d’habitant, etc.). Par ailleurs, les variables environnementales peuvent jouer un rôle crucial sur les soins de santé dispensés. Outre la structure par âge de la population, des facteurs individuels comme le mode de vie, le tabagisme, une mauvaise alimentation ou le manque de matière d’activité physique peuvent avoir un réel impact sur les résultats sanitaires. L’accès des populations aux infrastructures physiques (eau potable, assainissement, électricité, etc.) peut également avoir un rôle déterminant.

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En ce qui concerne l’éducation, les inputs directs les plus classiques sont le nombre et la qualité des enseignants et le personnel administratif pour le facteur travail. Le facteur capital inclut les bâtiments et les autres matériels éducatifs ; on peut y ajouter aussi les dépenses sociales d’éducation surtout lorsque l’information sur les inputs physiques est insuffisante ou non fiable. Les variables environnementales concernent plusieurs dimensions notamment des facteurs socio-économiques comme l’inégalité des revenus, le chômage, la taille de la population et de la densité de la population. Elles englobent aussi des variables institutionnelles comme la décentralisation politique (compétences transférées, autonomie des écoles), la concurrence des écoles privées, le système éducatif (la sélectivité, les techniques pédagogiques, etc. ...).

Dans cette étude, du fait de la faible taille de nos échantillons, le nombre d’outputs et d’inputs à considérer doit rester modeste pour éviter un problème de degré de liberté. Ainsi, avons-nous choisi de ne considérer que trois types d’inputs (essentiellement des facteurs environnementaux) en plus la variable « les dépenses publiques en pourcentage du PIB » dans chaque secteur. Les détails de ces inputs sont donnés ci-dessous : • Indice d’inégalité de genre (IIG) : Indice composite Indice construit par le PNUD en 2000

pour mesurer le déficit de progrès dans trois dimensions du développement humain résultant d’inégalités de genre : santé reproductive (mortalité maternelle), autonomisation (éducation et représentation parlementaire) et l’activité sur marché du travail. Cet indice met en évidence le manque à gagner, en termes de développement économique, imputable aux inégalités entre les femmes et les hommes.

• Durée moyenne de scolarisation des adultes (25 ans et plus) : correspond à la moyenne du nombre d’années d’éducation dispensées à des adultes de 25 ans ou plus au cours de leur vie. Cet indicateur reflète un niveau d’éducation qui rend les individus à même de participer aux prises de décision dans la société. En effet, la durée des études un des déterminants les plus importants des chances de vie dans toutes les sociétés.

• Coefficient des inégalités humaines: construit par le PNUD, est une simple moyenne des inégalités dans les domaines de la santé, de l’éducation et du revenu. Il est obtenu par une moyenne arithmétique non pondérée des inégalités estimatives dans ces trois dimensions.

Choix des outputs : Pour estimer l’efficience des dépenses publiques de santé nous retenons trois outputs. Il s’agit du : • taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans, • taux de mortalité maternelles (décès pour 100000 naissances vivantes), et du • taux de vaccination des enfants contre le DPT (diphtérie, tétanos et poliomyélite).

Concernant l’efficience des dépenses publiques d’éducation, nous considérons deux outputs à savoir : • la proportion des enfants en âge de fréquenter l’école primaire non scolarisés, et • le taux d’abandon dans l’enseignement primaire (% de la cohorte d’enfants en âge de fréquenter

l’école primaire).

La pertinence de ces choix réside dans le fait que ces différents outputs sont en cohérence avec Les sept premiers Objectifs du Millénaire pour le Développent (OMD) visant à éradiquer l’extrême pauvreté et la faim, assurer l’éducation primaire pour tous, promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle, combattre le VIH/Sida, le paludisme et autres maladies infectieuses et assurer un environnement durable. Quelques statistiques descriptives de ces différents inputs et outputs sont résumées dans les tableaux qui suivent.


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Par ailleurs, notons que dans cette étude, nous privilégions l’approche orientée output pour analyser l’efficience des dépenses publiques sociales. Ce choix est plus adapté au contexte des pays inclus dans notre échantillon. En effet, ces pays ne cherchent pas à diminuer leurs ressources consacrées aux services sociaux mais plutôt à augmenter leurs résultats pour pouvoir atteindre leurs objectifs de développement notamment les OMD. Aussi, nous adoptons l’approche des rendements d’échelle constant - CRS suivant en cela Coelli et Rao (2003).

Tableau 10 : Statistiques descriptives des variables dans le secteur de l’éducation

Variables Observation Moyenne Ecart-type Minimum Maximum

Proportion des enfants en âge scolaire au primaire non scolarisés (%)

27 22,72 13,81 1,49 43,03

Dépenses publiques d'éducation (% PIB) 27 4,32 1,39 1,20 6,79

Indice d'inégalité de genre 27 0,60 0,09 0,41 0,72

Durée moyenne de scolarisation des adultes 27 2,82 1,10 1,00 4,50

Taux d'abandon dans l'enseignement primaire 27 43,20 11,38 24,50 65,30

Coefficient des inégalités humaines 27 35,68 3,19 31,80 45,60

Sources : Nos calculs à partir des bases de l’Unesco Institute for Statistics (UIS), World Development Indicators (WDI), United Nations Development Programme (UNDP) data.

Tableau 11 : Statistiques descriptives des variables dans le secteur de la santé

Variables Observation Moyenne Ecart-type Minimum Maximum

Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans (pour 1000 naissances vivantes)

115 98,67 30,09 56,70 169,90

Dépenses publiques de santé (% PIB) 115 11,63 4,16 6,85 22,32

Taux de mortalité maternelle (estimation par modèle, pour 100 000 naissances vivantes)

115 588,85 296,44 139,00 1680,00

Indice d'inégalité de genre 115 0,62 0,09 0,41 0,81

Durée moyenne de scolarisation des adultes 115 4,49 1,98 1,20 8,90

Enfants d'un an immunisés contre le DPT (%) 115 86,45 12,08 35,00 99,00

Sources : Nos calculs à partir des bases de l’Unesco Institute for Statistics (UIS), World Development Indicators (WDI), United Nations Development Programme (UNDP) data.

7.5 Résultats

7.5.1 Efficience des offres de services d’éducation

Nous utilisons trois combinaisons d’inputs et d’outputs ou modèles DEA. Ces combinaisons diffèrent autant du côté des inputs que du côté des outputs. Nous considérons d’abord un modèle simple avec un seul input et un seul output. Dans un second temps, nous intégrons un autre output et un input supplémentaire. Dans la troisième combinaison, nous gardons les deux outputs comme dans le modèle précédent et nous considérons trois inputs. Notons que dans toutes les combinaisons, nous retenons toujours, comme input, le total des dépenses publiques d’éducation en % du PIB. Ci-après une description de ces combinaisons :

97


Modèles DEA Inputs Outputs

DEA 1 Dépenses publiques d'éducation (% PIB)Proportion des enfants en âge scolaire au primaire non scolarisés (%)

DEA 2Dépenses publiques d'éducation (% PIB)


Coefficient des inégalités humainesTaux d'abandon dans l'enseignement primaire

DEA 3

Nombre moyen d’années scolaires des adultes


Indice d'inégalité de genreTaux d'abandon dans l'enseignement primaire

Nombre moyen d’années scolaires des adultes (25 ans et plus)

Le tableau No 12 donne les scores d’efficience du système éducatif dans les pays de notre échantillon sur la période 2010 – 2012. Ces scores permettent de jauger la marge d’amélioration sur l’output avec le même volume de ressources. Ainsi, par exemple, le modèle DEA1 montre de combien chaque pays de l’échantillon pourrait améliorer son objectif (i.e. réduire la proportion des enfants en âge scolaire au primaire qui ne sont scolarisés), tout en gardant contant le niveau des dépenses publiques d’éducation en pourcentage du PIB.

Tableau 12 : Efficience des offres de services d’éducation : Score moyen sur la période 2010-2012, Modèles DEA - Orientation output

DEA1 DEA2 DEA3

score rang score rang score rang

Bénin 0,131 8 0,702 9 0,710 9Burkina Faso 0,832 3 0,884 5 0,947 4Burundi 0,197 7 0,868 6 0,933 5Mali 0,606 5 0,759 8 0,798 8Mauritanie 0,679 4 0,898 4 0,850 7Niger 1,000 1 1,000 1 1,000 1RCA 0,955 2 1,000 1 1,000 1Rwanda 0,035 9 0,990 3 0,993 3Sénégal 0,562 6 0,864 7 0,870 6Moyenne 0,555 0,885 0,900

Sources : Nos estimations

Les résultats du tableau No 12 montre que globalement les pays de notre échantillon apparaissent particulièrement inefficients en matière d’offre de services d’éducation. Les résultats montrent que ces pays pourraient obtenir de meilleurs résultats. En moyenne, les scores d‘efficience varient entre 0,55 et 0,90 selon les modèles, indiquant des améliorations potentielles des résultats des services d’éducation de 45% à 10% avec les mêmes niveaux de dépenses. Ce qui aurait pu substantiellement contribuer à l‘atteinte des OMD.

Dans ce lot de pays, il est remarquable que le Sénégal figure parmi les plus inefficients avec le Benin, le Burundi et le Mali. Le Rwanda est tout aussi inefficient dans le cadre du modèle mono-output mono-input (DEA1). Seulement ses performances s’améliorent lorsque davantage d’outputs et plusieurs inputs sont considérés dans la fonction de production. Ainsi, à chaque fois que l‘on inclut un nouvel output (ou un input) dans la fonction de production, ce pays apparait plus efficient


98

sur la dimension ajoutée, tout comme la RCA. Par contre, tel n’est pas le cas du Sénégal, du Mali et du Benin. Les services d’éducation apparaissent structurellement inefficients dans ces trois pays quelle que soit le modèle de production considéré.

La faible performance du Sénégal pourrait être imputable à son taux relativement élevé d’enfants en âge scolaire et qui ne sont pas scolarisés alors que le pays consacre des niveaux relativement élevés de ses ressources aux dépensés d’éducation. Au Sénégal, environ un enfant sur quatre en âge d’aller à l’école primaire n’y est pas inscrit sur la période considérée. Pendant ce temps, les dépenses d’éducation représentaient presque 6% du PIB du pays.

La figure No 25 décrit l’évolution de la performance globale (productivité totale des facteurs - PTF) des services d’éducation dans les pays de notre échantillon selon l’orientation output sur la période 2010 - 2012. Ces résultats correspondent à ceux du modèle DEA1 qui est mono-input / mono-output (Dépenses publiques d’éducation / Proportion des enfants en âge scolaire au primaire non scolarisés). Les résultats des autres modèles sont fournis en annexe. A partir de graphique, nous avons des indications sur les variations annuelles de la PTF des services d’éducation, décomposable en variations annuelles de l’efficience technique et changements du progrès technique (Figure 24).

Figure 24 : Décomposition de l’indice de Malmquist

Avant d’analyser le graphique No 25, rappelons brièvement la décomposition de l’indice de Malmquist (M) et son interprétation. Nous avons :

M = E x TSachant que E représente le changement d’efficience et T représente le changement technologique. Rappelons qu’une valeur supérieure à 1 pour M indique une croissance positive de la productivité totale des facteurs entre la période t et t+1. Par contre, une valeur de M inférieure à 1 indique une régression de la PTF.

D’autre part, une valeur de E égale à 1 signifie une efficience inchangée ; l’unité productive se situe à la même frontière pour les deux périodes t et t+1. Elle se rapproche de la frontière lorsque la valeur de E est supérieure à 1. Alors on dira qu’elle a amélioré son efficience à la période t+1. Par contre,

Productivité totale des facteurs

Efficacitétechnique

Efficacitépure

Efficacitéd’echelle

Progrèstechnique

99


on dira que son efficience a diminué et qu’elle s’est éloignée de la frontière quand la valeur de E est inférieure à 1. Par ailleurs, une valeur de T supérieure à 1 signifie que l’unité productive a connu des gains de productivité entre les temps t et t+1, suite au progrès technique. Ainsi, produit-elle plus d’output au temps t t+1. Par contre, sa productivité aura diminué si la valeur de T est inférieure à 1. Pour T=1, on dira que sa productivité ne s‘est ni améliorée ni dégradée.

Figure 25 : Evolution de la productivité totale des facteurs par paysdans le secteur de l’éducation, 2010 - 2012 (Indice de Malmquist - Orientation output)

Bénin

Burkina Faso

Burundi

Mali

MauritanieNiger

RCA

Rw

anda

Sénégal

.951

1.05

1.15

1.25

1.351.35

Centre à 0,85

2010 - 2011Bénin

Burkina Faso

Burundi

Mali

MauritanieNiger

RCA

Rw

anda

Sénégal

.85

.951

1.05

1.15

1.25

1.35

Centre à 0,82

2011 - 2012

Variation de la productivité totale des facteurs

Changement d’efficacité technique

Changement technologique

Source: Nos calculs

La figure No 25 révèle une évolution contrastée de l’efficience des services d’éducation dans les pays notre échantillon sur la période 2010-2012. Entre 2010 et 2011, le Burkina Faso apparait comme le pays qui la meilleure croissance de la PTF. Ce pays affiche une croissance de 30% dans la PTF sur cette période. Cette forte évolution essentiellement due à une vigoureuse poussée dans l’efficacité technique des facteurs avec un taux de croissance 35%. On note d’ailleurs que le changement dans le degré d’efficience productive constitue l’unique source d’amélioration de la productivité totale des facteurs dans le secteur. En effet, concomitamment, le Burkina Faso connait des pertes de productivité de 5% dues certainement à une absence d’innovation et de progrès technologique, reflet d’une obsolescence de l’outil de production des services d’éducation. Toutefois, il ne serait pas exclu que cela soit dû des changements technologiques non maîtrisés.

La prédominance des changements d’efficacité technique en tant que source principale de croissance de la PTF est aussi dans les autres pays. Au Mali, en Mauritanie, au Niger et au Sénégal, la croissance de la PTF sur la période est certes nulle. Seulement, ces pays auraient dû connaitre des pertes de productivité dans le secteur de l’éducation n’eussent été les changements positifs d’efficacité technique dont ils ont bénéficiés. Ces pays ont connu sur cette période une progression


100

de l’efficience de leur système éducatif au taux de 4%. Par contre, sur la même période, on note à partir du graphique des signes de régression technologique dans ces pays. Ce qui a engendré une diminution de 5% de la productivité des services d’éducation. Le même constat sur la régression technologique est valable pour le Rwanda et le Burundi en sus d’une diminution de leur efficience ; ce qui les a éloigné de la frontière durant cette période.

Cette contre-performance du Rwanda et du Burundi est confirmée la période suivante, 2011-2012. Cette même période, le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal connaissent une régression de leur efficacité technique. Et dans ce lot, le Burkina Faso connait le recul le plus remarquable. En effet, contrairement à la période précédente, la productivité globale des facteurs a fortement régressé en 2011-2012. Dans le cas du Sénégal, on note certes une croissance nulle de la PTF. Toutefois, le pays a connu d’importantes pertes d’efficacité technique. La stabilité de la PTF est ainsi principalement imputable aux gains de productivité liés au progrès technique. Par contre, le Benin et la RCA présentent des résultats beaucoup meilleurs. Ces deux pays affichent un accroissement 14% et 10%, respectivement, de leur PTF.

En somme, en ce qui concerne le Sénégal spécifiquement, on note clairement une inefficience avérée en matière d’offre de services d’éducation sur la période 2010 - 2012. Cette contre-performance est reflétée par les faibles scores d’efficience enregistrés comparés aux autres pays notre échantillon et par l’évolution nulle de la productivité globale des facteurs sur la période étudiée. Sur la période 2010-2012, le Sénégal affichait des scores parmi les plus faibles quelle que soit le modèle de combinaison d’input et d’output dans le secteur de l’éducation. Sur cette période, le Sénégal pouvait améliorer ses offres de services d’éducation entre 44 et 13%, selon le modèle retenu, tout en gardant les mêmes niveaux de dépense. Ce qui aurait pu aider à mieux faire face à l’excès de demande d’éducation noté dans tous les ordres d’enseignement, c’est-à-dire de la maternelle au tertiaire. Soulignons que ces faibles scores d’efficience sont sous-tendues par une évolution nulle voire négative de la productivité globale des facteurs dans le secteur de l’éducation imputable tantôt à un repli de l’efficacité technique, tantôt à une régression technologique.

7.5.2 Efficience des offres de services de santé

Comme dans l’analyse de la performance dans le secteur de l’éducation, nous utilisons aussi trois combinaisons d’inputs et d’outputs ou modèles DEA pour étudier l’efficience des offres de services de santé au Sénégal. Nous considérons d’abord un modèle simple avec un seul output et un seul input à savoir le total des dépenses publiques de santé en % du PIB. Les autres combinaisons intègrent plus d’outputs et/ou d’inputs. Dans ce qui suit, nous présentons les scores d’efficience du modèle mono-output / mono-input. L’output est le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans pour 1000 naissances vivantes. Les résultats des autres combinaisons sont présentés en annexe.Le tableau No 13 donne les scores d’efficience des services de santé dans les 23 pays de notre échantillon sur la période 2009 – 2013. Ces scores permettent de jauger la marge d’amélioration sur l’output avec le même volume de ressources. En d’autres termes, ces scores permettent de savoir de combien un pays pourrait améliorer son objectif de réduire le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans pour 1000 naissances vivantes, tout en gardant contant le niveau des dépenses publiques de santé en pourcentage du PIB.

101


Tableau 13 : Efficience des offres de services de santé : Score annuel sur la période 2009-2013, Modèle DEA mono-input/mono-output, Orientation output

Rubriques

2009 2010 2011 2012 2013

score rang score rang score rang score rang score rang

Bénin 0,739 10 0,739 10 0,739 10 0,739 10 0,739 10

Botswana 0,429 21 0,429 21 0,429 21 0,429 21 0,429 21

Burundi 0,789 8 0,789 8 0,789 8 0,789 8 0,789 8

Cameroun 1,000 4 1,000 4 1,000 4 1,000 4 1,000 4

Côte d'Ivoire 0,802 7 0,802 7 0,802 7 0,802 7 0,802 7

Gabon 0,562 12 0,562 12 0,562 12 0,562 12 0,562 12

Ghana 0,456 19 0,456 19 0,456 19 0,456 19 0,456 19

Gambie 0,496 17 0,496 17 0,496 17 0,496 17 0,496 17

Kenya 0,543 15 0,543 15 0,543 15 0,543 15 0,543 15

Libéria 0,557 13 0,557 13 0,557 13 0,557 13 0,557 13

Mali 0,843 5 0,843 5 0,843 5 0,843 5 0,843 5

Mauritanie 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Mozambique 0,753 9 0,753 9 0,753 9 0,753 9 0,753 9

Namibie 0,334 23 0,334 23 0,334 23 0,334 23 0,334 23

Niger 0,807 6 0,807 6 0,807 6 0,807 6 0,807 6

Ouganda 0,471 18 0,471 18 0,471 18 0,471 18 0,471 18

RDC 0,707 11 0,707 11 0,707 11 0,707 11 0,707 11

RCA 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Rwanda 0,416 22 0,416 22 0,416 22 0,416 22 0,416 22

Sénégal 0,450 20 0,450 20 0,450 20 0,450 20 0,450 20

Sierra Léone 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Togo 0,551 14 0,551 14 0,551 14 0,551 14 0,551 14

Zambie 0,524 16 0,524 16 0,524 16 0,524 16 0,524 16Moyenne 0,662 0,662 0,662 0,662 0,662

Sources : Nos estimations à partir des bases de World Development Indicators (WDI), United Nations Development Programme (UNDP) data.

Tableau 13 : Efficience des offres de services de santé

Les scores présentés dans le tableau No 13 suggèrent que les pays étudiés sont globalement inefficients en termes d’offre de services de santé. En moyenne, les scores d’efficience s’élèvent à 0,66. Ce qui suggère un potentiel d’amélioration des résultats des services de santé de l’ordre de 34% avec les mêmes niveaux de dépenses. Et le cas du Sénégal est particulièrement préoccupant avec un score d’efficience qui s’élève à 0,45. C’est dire que le Sénégal pourrait atteindre un score deux fois plus élevé avec le même niveau de dépense. Il apparait ainsi que le système de production des services de santé au Sénégal est particulièrement inefficient. On note d’ailleurs que le Sénégal figure parmi les pays les plus inefficients de notre échantillon.


102

Les figures 26 et 27 donnent l’évolution de la performance globale (productivité totale des facteurs - PTF) des services de santé dans les pays de notre échantillon sur la période 2009 - 2013. La figure 26 montre qu’à l’exception notable du Togo et de la Zambie, la PTF n’a pas du tout évolué pour l’essentiel des pays étudiés sur la période 2009 – 2013. Les variations annuelles de la PTF sont nulles pour presque tous les pays. La seule évolution positive qui est notable concerne le Togo sur la période 2012-2013. Au même moment, la Zambie connait une drastique contraction de la PTF entièrement imputable à des changements négatifs d’efficacité technique (figure No 27).

Figure 26 : Variations annuelles de la productivité totale des facteurs des services de santé par pays sur la période 2009 - 2013

Botswana BurundiBénin

Cameroun

Côte d'Ivoire

Gabon

Gambie

Ghana

Kenya

Libéria

Mali

Mau

ritan

ie

Moz

ambi

queNamibie

Niger

Ouganda

RCA

RDC

Rwanda

Sierra Léone

Sénégal

TogoZambie

.5

.75

1

1.25

1.51.7

2009 - 2010 2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013

Intervalles d'évolution

Source : Nos calculs

La figure No 27 présente, pour chaque pays, l’évolution de l’efficacité technique et du progrès technique entre 2009 et 2013. Sur l’ensemble des pays, on remarque que l’efficacité technique a presque toujours stagné sur cette période, si on fait exception du Togo, de la Zambie, du Botswana et du Ghana. Ce qui signifie que dans ces pays le secteur de la santé n’a pas connu d’amélioration de l’efficience technique sur toute la période. Pire encore, on ne note pas aussi un accroissement du progrès technique durant cette période. Ce qui n’a pas permis d’améliorer la performance des services de santé dans ces pays a l’exception du Togo.

Le Sénégal ne fait pas exception de la tendance globale observée. Sur la période considérée, on ne note pas une évolution - nulle de la PTF dans le secteur de la santé. En somme, le Sénégal est demeuré parmi les plus inefficients de notre échantillon. Pourtant, sur cette même période, des efforts considérables ont été faits pour augmenter la part et le volume des ressources publiques consacrées à ce secteur. C’est dire que l’augmentation de la dépense dans la santé ne permet pas de rendre le secteur plus efficient.

103


En d’autres mots, le Sénégal tout comme les autres pays de notre échantillon ne doivent pas augmenter le volume de leurs dépenses publiques pour réaliser une amélioration de leur efficience. La mauvaise gestion d’un financement public se traduit par un gaspillage dû à l’inefficience du secteur sanitaire. Ainsi, ces pays doivent-ils être prudents lors de la prise de décision de l’accroissement des ressources publiques allouées à la santé, surtout en période de contraintes budgétaires.

Figure 27 : Evolution des composantes de la productivité totale des facteursdes services de santé par pays sur la période 2009 - 2013 (Indice de Malmquist - Orientation output)

BotswanaBurundi

Bénin

Cameroun

Côte d'Ivoire

Gabon

Gambie

Ghana

Kenya

Libéria

Mali

Mau

ritan

ie

Moz

ambi

que

Namibie

Niger

Ouganda

RCA

RDC

Rwanda

Sierra Léone

SénégalTogo

Zambie

.5

.75

1

1.25

1.5

1.7

Centre à 0,3

Evolution de l’efficience

Centre à 0,5

Progrès technique

2009 - 2010 2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013

Intervalles d'évolution

BotswanaBurundi

Bénin

Cameroun

Côte d'Ivoire

Gabon

Gambie

Ghana

Kenya

Libéria

Mali

Mau

ritan

ie

Moz

ambi

que

Namibie

Niger

Ouganda

RCA

RDC

Rwanda

Sierra Léone

SénégalTogo

Zambie

.75

1

1.25

1.5

1.7

Source : Nos calculs

7.6 Conclusion

Cette section visait à analyser la performance – en termes d’efficacité productive - des services publics sociaux au Sénégal et l’évolution de cette performance à travers les années. La méthode DEA a été utilisée pour estimer les scores d’efficience et l’indice de Malmquist a servi à évaluer les changements à travers le temps. L’objectif était de mesurer de l’efficience technique des services sociaux et aussi de connaître comment celle-ci a évolué. Ce qui est très utile à tous les pays soumis à des contraintes budgétaires sévères comme le Sénégal.


Cependant, il est important de souligner que cette étude présente quelques limites. Tout d’abord, dans l’analyse des résultats de la méthode DEA, il est important de ne pas tenir compte juste du score de l’efficience car ce dernier est relatif. Ces scores nous permettent de voir les pays qui réalisent plus de résultats avec leurs ressources et de connaître ceux qui peuvent améliorer leur


104

situation. Les pays efficients dans notre analyse le sont par leurs pratiques comparées aux autres pays de notre échantillon. Mais ceci ne signifie pas que leur efficience ne peut être améliorée en les comparants à d’autres pays. D’autre part les scores d’efficience ont tendance à être élevés avec un échantillon de petite taille. Avec un petit échantillon, la frontière a tendance à être proche des unités analysées alors que si le nombre des unités de décisions est important, la frontière construite par la méthode DEA a plus de chance de se rapprocher de la vraie frontière.

Par ailleurs, les résultats sont relativement sensibles à la spécification de la fonction de production. C’est-à-dire aux inputs choisis ainsi qu’aux nombres de variables. Comme nous l’avons remarqué des pays efficients peuvent devenir inefficients à l’introduction ou l’exclusion d’un input. Les résultats sont aussi sensibles aux choix des outputs. C’est la raison pour laquelle la spécification multi-output est généralement préférée, car elle permet aux décideurs de se baser sur leurs différents résultats un pays pourrait avoir de mauvais résultats sur une dimension donnée mais le contraire sur une.

De plus, nous ne pouvons trancher sur la robustesse de nos résultats, car ces derniers n’ont pas été vérifiés par une autre méthode. Ce qui nous aurait permis de trancher sur l’efficience ou l’inefficience des pays mis en évidence par deux méthodes et de mettre des réserves sur ceux à résultats divergents.

Et enfin, la mesure des scores d’efficience n’est qu’un aspect purement descriptif. Afin de mieux appréhender les scores d’efficience obtenus, il faut établir le lien entre le niveau d’efficience et certaines variables qui sont susceptibles de capter les contraintes structurelles spécifiques de chaque pays.

105


VIII. CONCLUSION


106

Que faut-il retenir de cette analyse de l’évolution des dépenses publiques sociales au Sénégal ? Dans un premier temps l’étude a montré que le volume des dépenses publiques destinées aux secteurs sociaux a considérablement augmenté entre 2006 et 2013. Il est passé de 416 à 702 milliards de Francs de Francs CFA au cours la période observée. Toutefois, la part relative de ces dépenses par rapport aux dépenses totales de l’Etat a très peu varié et est restée en moyenne autour de 33%.

L’analyse montre également de déséquilibres dans l’allocation des ressources de l’Etat entre les secteurs sociaux. Les dépenses d’éducation absorbent la plus grande partie des dépenses sociales de l’Etat. En moyenne plus des deux-tiers des dépenses sociales vont à au secteur l’éducation. Sur la période étudiée, les dépenses publiques d’éducation ont régulièrement progressé au taux annuel moyen de 8,2%. En termes de parts dans le budget de l’Etat, les dépenses d’éducation sont passées de 19% en 2006 à 24% en 2013, avec un pic de 26,6% en 2010. L’Etat alloue ainsi une bonne partie de son budget au secteur de l’éducation démontrant ainsi une réelle volonté politique de renforcer le secteur de l’éducation.

Seulement, la gestion et la planification des dépenses publiques d’éducation semblent poser problème. L’analyse montre que, sur la période 2006 - 2013, le niveau d’exécution des dépenses publiques d’éducation a toujours dépassé les prévisions budgétaires initiales. En moyenne, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur s’élève à 138% par an. Ces dépassements des prévisions budgétaires seraient essentiellement attribuables aux dépenses de fonctionnement, surtout les dépenses de transferts. Concernant les dépenses de personnel, les dépassements sont en moyenne de 18% par an durant la période considérée. La récurrence de ces dépassements budgétaires pose le problème de la qualité de la programmation budgétaire dans le secteur de l’éducation au Sénégal. Elle révèle les problèmes de discipline budgétaire dans le secteur de l’éducation.

Concernant le secteur de la santé, le constat général est qu’en dépit des efforts importants faits durant les dernières années, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer le financement du secteur. Certes, les dépenses publiques de santé ont considérablement augmenté entre 2006 et 2013, passant de 77,25 milliards à 123,25 milliards de Francs CFA (104 milliards en valeur réelle). Toutefois, leur part dans le budget de l’Etat reste encore en-deçà du seuil de 9% recommandé par l’OMS, et très en dessous de l’objectif de 15 % prôné dans la Déclaration d’Abuja. Le Sénégal ne consacre annuellement que 6% de son budget total à la santé correspondant à moins de 2% du PIB. Par ailleurs, l’analyse montre que dans le secteur de la santé les dépenses publiques ont été globalement exécutées dans des proportions relativement conformes aux prévisions budgétaires. À l’exception de l’année 2012, le taux d’exécution budgétaire dans le secteur de la santé a été toujours supérieur à 90%traduisant une relative capacité du secteur à absorber les crédits mis à sa disposition.

Aussi, dans l’ensemble comme au plan sectoriel, l’étude démontre que l’essentiel des ressources publiques sert à couvrir les dépenses de fonctionnement. Et dans ces dépenses de fonctionnement les dépenses de personnel absorbent la portion la plus importante. Par ailleurs, l’analyse révèle que les dépenses d’investissements dans les secteurs sociaux sont en grande partie financées avec

VIII. CONCLUSION

107


des ressources extérieures. Quel que soit le secteur, la part des ressources provenant des PTFs dans les dépenses de capital est plus importante que celle des ressources internes. Cette situation pose le problème de la maîtrise des programmes d’investissements dans les secteurs sociaux par les autorités nationales. Les décisions d’investissement dépendent principalement des bailleurs de fonds. Et ces derniers exécutent leurs programmes en fonction de leurs contraintes et de leur propre agenda. L’exercice de programmation des dépenses d’investissement est tributaire de la faible prévisibilité des contributions financières extérieures

Créer un espace budgétaire :

Il ressort de cette analyse une nécessité d’allouer davantage de ressources aux secteurs sociaux pour permettre d’atteindre les objectifs énoncés dans les documents stratégiques de politiques sociales de l’Etat, et aussi les engagements par rapport aux OMD. Les implications sont importantes pour l’amélioration la croissance et la réduction de la pauvreté. Toutefois, la question est de savoir comment et par quelle source disposer de ressources additionnelles.

C’est pourquoi, cette étude s’est aussi intéressée à la performance – en termes d’efficacité productive - des services publics sociaux au Sénégal et à son évolution à travers les années. L’objectif était de mesurer l’efficience technique des services sociaux et aussi de connaître comment celle-ci a évolué. En d’autres termes, il s’agissait de voir comment chaque secteur tire le meilleur parti des ressources qui y sont consacrées. Ce qui est très utile à tous les pays soumis à des contraintes budgétaires sévères comme le Sénégal.


Il ressort des analyses que le Sénégal ne doit pas seulement augmenter le volume de leurs dépenses publiques pour réaliser une amélioration de la performance de ses secteurs sociaux. Car un financement public mal géré se traduit en un gaspillage dû à l’inefficience. Le Sénégal devrait en période de contraintes budgétaires être prudent lors de la prise de décision d’accroître l’accroissement des ressources publiques allouées audit secteurs. .

La structure intersectorielle et intra-sectorielle des dépenses publiques sociales permet de suggérer qu’il est possible de créer de l’espace budgétaire en améliorant l’efficacité des dépenses. En effet, une amélioration de l’efficacité de la dépense publique équivaut à une mobilisation de ressources supplémentaires car elle permet à ressources publiques ou à ressources de financement inchangées de financer une offre de services publics d’un niveau plus élevé.

Toutefois, le préalable est une réforme importante du système de gestion des dépenses dans chaque secteur afin de permettre un meilleur usage des ressources publiques. Il est nécessaire que l’autorité publique remédie aux défauts qui plombent le système de gestion des dépenses publiques, plus particulièrement les problèmes de planification, de suivi, de transparence, et de responsabilité financière. Un effort particulier doit être apporté à une amélioration de l’ensemble de la chaîne de dépense publique.


108

109


IX. Annexes


110

ANNEXE 1 : Architecture du CDSMT, SantéPROGRAMMES COMPOSANTES SOUS-COMPOSANTES

1. Santé de la mère du nouveau né de l’enfant et de l’adolescent

1-1 Santé de la mère et du nouveau-né

1-1-1 Maternité à moindre risque

1-1-2 PEC communautaire de la femme enceinte

1-1-3 Planification familiale

1-1-4 Santé Néonatale

1- 2 Survie de l’enfant 1-2-1 PCIME

1-2-2 Nutrition

1-3 Santé de la reproduction des adolescents jeunes

1-3-1 Offre de service

1-3-2 IEC/CCC communautaire

1-4 Vaccination1-4-1 PEV

1-4-2 Autres vaccinations

2. Prévention et prise en charge de la maladie

2-1 Maladies transmissibles

2-1-1 surveillance et riposte face aux épidémies

2-1-2 Paludisme

2-1-3 Tuberculose

2-1-4 Sida

2-1-5 Maladies tropicales négligées (MTN)

2-2 Maladies non transmis-sibles

2-2-1 Maladies chroniques à soins coûteux

2-2-2 Santé mentale

2-2-3 Santé bucco dentaire

2-2-4 Gestion des urgences

2-3 Prévention

2-3-1 Hygiène assainissement

2-3-2 IEC/CCC

2-3-3 Lutte anti tabac

2-3-4 Lutte contre les infections nosocomiales

2-3-5 Santé et environnement

3. Renforcement du système de santé

3-1 Couverture sanitaire

3-1-1 Infrastructures /Equipements

3-1-2 Développement des ressources humaines

3-1-3 Accès aux médicaments et produits spécifiques

3-1-4 Système d’information sanitaire

3-2 Fonctionnement des services d’administration sanitaire

3-2-1 Personnel d’administration

3-2-2 Fonctionnement courant

3-2-3 Maintenance

4. Gouvernance sanitaire

4-1 Gestion axée sur les résultats

4-1-1 CDSMT

4-1-2 PTA

4-1-3 Coordination/Suivi

4-1-4 Evaluation

4-1-5 Etudes et recherche

4-1-6 Audit/contrôle

4 -2 Financement de la demande

4-2-1 Couverture risque maladie

4-2-2 Initiatives de gratuité

4-3 Participation

4-3-1 Participation des communautés

4-3-2 Décentralisation et Multisectorialité

4-3-3 Partenariat public-privé

111


ANNEXE 2 :

Indice de Malmquist : évolution de l'efficience technique et du progrès technique dans la santé ; Méthode DEA – orientation : outputDeux inputs (Dépenses publiques d'éducation % PIB ; Coefficient d'inégalité entre les personnes)Deux outputs (Proportion des enfants en âge de fréquenter l'école primaire non scolarisés ; Taux d'abandon dans l'enseignement primaire)

2010-2011

RANG TFPCH EFFCH TECHCH PECH SECH

Bénin 2 1,109 1,155 0,960 1,450 0,797

Burkina Faso 3 1,084 1,092 0,993 1,127 0,969

Burundi 1 1,116 1,162 0,960 0,934 1,244

Mali 9 0,810 0,832 0,974 0,859 0,969

Mauritanie 4 1,019 1,057 0,964 0,989 1,069

Niger 5 1,004 1,000 1,004 1,000 1,000

RCA 7 0,972 1,000 0,972 1,000 1,000

Rwanda 8 0,942 1,000 0,942 1,000 1,000

Sénégal 6 0,978 1,024 0,955 0,903 1,134

Moyenne 1,004 1,036 0,969 1,029 1,020

2011-2012


Bénin 8 0,862 0,925 0,932 0,923 1,002

Burkina Faso 3 1,013 1,052 0,963 1,019 1,032

Burundi 9 0,760 0,813 0,935 0,912 0,891

Mali 7 0,866 0,881 0,983 0,894 0,985

Mauritanie 1 1,078 1,113 0,968 1,166 0,955

Niger 5 0,969 1,000 0,969 1,000 1,000

RCA 2 1,050 1,000 1,050 1,000 1,000

Rwanda 6 0,938 1,000 0,938 1,000 1,000

Sénégal 4 0,973 0,999 0,973 1,133 0,882

Moyenne 0,946 0,976 0,968 1,005 0,972

Notes : EFFCH : efficiency changes ; TECHCH : technological changes ; PECH : pure efficiency changes ; SECH : scale efficiency changes ; TFPCH : total factor productivity changes

Sources : Nos estimations à partir des bases de Unesco Institute for Statistics (UIS), World Development Indicators (WDI), United Nations Development Programme (UNDP) data.


112

ANNEXE 3 :

Indice de Malmquist : évolution de l’efficience technique et du progrès technique dans la santé ; Méthode DEA – orientation : outputTrois inputs (Dépenses publiques d’éducation % PIB ; Coefficient d’inégalité entre les personnes ; Nombre moyen d’années de scolarisation des adultes de 25 ans et plus)Deux outputs (Proportion des enfants en âge de fréquenter l’école primaire non scolarisés; Taux d’abandon dans l’enseignement primaire)

2010-2011


Bénin 8 0,902 0,866 1,041 0,954 0,907

Burkina Faso 9 0,885 1,000 0,885 1,000 1,000

Burundi 2 1,050 1,061 0,989 1,037 1,023

Mali 1 1,405 1,453 0,967 1,007 1,444

Mauritanie 7 0,981 0,946 1,037 1,009 0,938

Niger 6 0,988 1,000 0,988 1,000 1,000

RCA 4 1,029 1,000 1,029 1,000 1,000

Rwanda 3 1,046 1,000 1,046 1,000 1,000

Sénégal 5 1,023 0,976 1,048 1,036 0,943

Moyenne 1,034 1,034 1,003 1,005 1,028

2011-2012


Bénin 1 1,159 1,080 1,073 0,993 1,089

Burkina Faso 7 1,015 1,000 1,015 1,000 1,000

Burundi 3 1,045 1,015 1,029 1,000 1,015

Mali 4 1,032 1,003 1,029 1,046 0,959

Mauritanie 9 0,928 0,899 1,033 0,925 0,972

Niger 6 1,023 1,000 1,023 1,000 1,000

RCA 8 0,952 1,000 0,952 1,000 1,000

Rwanda 2 1,046 1,000 1,046 1,000 1,000

Sénégal 5 1,028 1,001 1,027 0,993 1,007

Moyenne 1,025 1,000 1,025 0,995 1,005

Notes : EFFCH : efficiency changes ; TECHCH : technological changes ; PECH : pure efficiency changes ; SECH : scale efficiency changes ; TFPCH : total factor productivity changes

Sources : Nos estimations à partir des bases de Unesco Institute for Statistics (UIS), World Development Indicators (WDI), United Nations Development Programme (UNDP) data.

113


ANNEXE 4 :

Efficience des offres de services de santé : Score annuel sur la période 2009-2013, Modèle DEA, Orientation output Deux inputs (Dépenses publiques de santé % PIB ; Indice d’inégalité de genre)Deux outputs (Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans pour 1000 naissances vivantes; Taux de mortalité maternelle pour 1000 naissances vivantes)

2009 2010 2011 2012 2013


Bénin 0,739 11 0,797 9 0,764 11 0,786 10 0,792 9

Botswana 0,429 21 0,470 22 0,463 22 0,477 22 0,477 22

Burundi 0,914 5 0,973 5 1,000 1 1,000 1 0,954 5

Cameroun 1,000 4 1,000 4 1,000 5 1,000 5 1,000 4

Côte d'Ivoire 0,814 8 0,821 7 0,819 7 0,830 7 0,808 7

Gabon 0,562 13 0,562 15 0,562 15 0,572 16 0,562 17

Ghana 0,456 19 0,515 20 0,490 21 0,518 21 0,534 20

Gambie 0,496 17 0,512 21 0,523 20 0,537 20 0,511 21

Kenya 0,853 6 0,779 10 0,772 9 0,676 12 0,663 12

Libéria 0,557 14 0,557 16 0,557 16 0,557 17 0,557 18

Mali 0,843 7 0,843 6 0,843 6 0,843 6 0,843 6

Mauritanie 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Mozambique 0,753 10 0,753 11 0,767 10 0,802 9 0,753 10

Namibie 0,349 23 0,456 23 0,460 23 0,472 23 0,477 23

Niger 0,807 9 0,807 8 0,807 8 0,807 8 0,807 8

Ouganda 0,471 18 0,525 19 0,525 18 0,586 15 0,574 16

RDC 0,707 12 0,707 12 0,707 12 0,707 11 0,707 11

RCA 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Rwanda 0,419 22 0,624 13 0,590 14 0,645 14 0,652 13

Sénégal 0,450 20 0,538 18 0,525 19 0,553 18 0,556 19

Sierra Léone 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Togo 0,551 15 0,621 14 0,609 13 0,672 13 0,648 14

Zambie 0,524 16 0,552 17 0,539 17 0,543 19 0,593 15

Moyenne 0,682 0,714 0,710 0,721 0,716



114

ANNEXE 5 :

Efficience des offres de services de santé : Score annuel sur la période 2009-2013, Modèle DEA, Orientation output Trois inputs (Dépenses publiques de santé % PIB ; Indice d’inégalité de genre ; Nombre moyen d’années de scolarisation des adultes de 25 ans et plus)Deux outputs (Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans pour 1000 naissances vivantes; Taux de mortalité maternelle pour 1000 naissances vivantes)

2009 2010 2011 2012 2013


Bénin 0,767 11 0,805 10 0,777 10 0,794 10 0,793 9

Botswana 0,429 21 0,470 22 0,463 22 0,477 22 0,477 22

Burundi 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 0,959 7

Cameroun 1,000 7 1,000 7 1,000 6 1,000 7 1,000 4

Côte d'Ivoire 0,814 10 0,821 9 0,825 9 0,830 8 0,808 8

Gabon 0,562 13 0,562 15 0,562 15 0,572 16 0,562 17

Ghana 0,456 19 0,515 20 0,490 21 0,518 21 0,534 19

Gambie 0,502 17 0,513 21 0,523 20 0,537 20 0,511 21

Kenya 0,853 9 0,779 11 0,772 11 0,676 12 0,663 12

Libéria 0,557 14 0,557 16 0,557 16 0,557 17 0,557 18

Mali 0,963 8 0,965 8 0,965 8 1,000 1 0,967 6

Mauritanie 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Mozambique 1,000 1 1,000 1 1,000 1 0,802 9 0,740 10

Namibie 0,349 23 0,456 23 0,460 23 0,472 23 0,477 23

Niger 1,000 1 1,000 1 0,995 7 1,000 1 0,997 5

Ouganda 0,471 18 0,525 19 0,525 18 0,586 15 0,574 16

RDC 0,707 12 0,707 12 0,707 12 0,707 11 0,707 11

RCA 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Rwanda 0,419 22 0,624 13 0,590 14 0,645 14 0,652 13

Sénégal 0,450 20 0,538 18 0,525 19 0,553 18 0,519 20

Sierra Léone 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1 1,000 1

Togo 0,551 15 0,621 14 0,609 13 0,672 13 0,648 14

Zambie 0,524 16 0,552 17 0,539 17 0,543 19 0,593 15

Moyenne 0,712 0,740 0,734 0,737 0,728


115


X. REFERENCE


116

1. ANSD (2013). Rapport Définitif du Recensement Général de la Population et de l’Habitat, de l’Agriculture et de l’Elevage, Dakar, Sénégal.

2. Banker, Rajiv D., A. Charnes, and W. W. Cooper (1984). “Some models for estimating technical and scale inefficiencies in data envelopment analysis.” Management Science, 30(9): 1078-1092.

3. Charnes, A., W. W. Cooper, and Edwardo L. Rhodes (1978). “Measuring the efficiency of decision making units.” European Journal of Operational Research, 2(6): 429-444.

4. Coelli T.J (1996), A guide to DEAP, version 2.1: A data envelopment analysis (computer) program, CEPA Working Paper, 96/08, 49 p.

5. Coelli T.J, Perelman S (1996), A comparison of parametric and non-parametric distance functions: with application to European railways, CREPP Discussion Paper, Université de Liège.

6. Coelli T.J, Rao D.S.P, Battese G.E (1998), An introduction to efficiency and productivity analysis, Kluwer Academic Publishers.

7. Djellal, Faridah et Gallouj, Faïz (2007). « Les services publics à l’épreuve de la productivité et la productivité à l’épreuve des services publics », Revue d’économie industrielle, 119, 3e trimestre 2007.

8. FMI (2014). Septième Revue de l’Instrument de Soutien à la Politique Economique, Rapport du FMI No. 14/177.

9. Ministère de l’Economie et des Finances (MEF)Loi de finances pour l’année 2006.

10. Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) Loi de finances pour l’année 2007.




14. Ministère de l’Economie et des Finances (MEF). Loi de finances pour l’année 2011.



X. REFERENCE

117



18. Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan (MEFP). Loi de finances pour l’année 2015.

19. Ministère de la Santé et de l’Action Sociale (MSAS). Document de programmation pluriannuelle des dépenses, DPPD-SANTE 2014 – 2016. Octobre 2013.

20. Ministère de la Santé et de l’Action Sociale (MSAS). Programme d’Investissements Sectoriel (PIS) pour la période 2011-2015. 2013.

21. Ministère de la Santé et de l’Action Sociale (MSAS). Plan National de Développement Sanitaire (PNDS) 2009-2018. Janvier 2009.

22. OECD (2007), Glossary of Statistical Terms. Paris: OCDE

23. OECD (2011), «Dépenses sociales publiques», in OECD, Panorama de la société 2011: Les indicateurs sociaux de l’OCDE, OECD Publishing. DOI: 10.1787/soc_glance-2011-20-fr

2016

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