misiuk a. - administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego. zagadnienia prawno-ustrojowe

8/19/2019 Misiuk a. - Administracja Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego. Zagadnienia Prawno-ustrojowe

1/256

A. Misiuk, Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego. Zagadnienia prawno-ustrojowe, Warszawa 2008ISBN 978-83-60501-88-7, © by WAiP 2008

Wydawca

Bożenna Żółtowska

Redaktor

Barbara Głuch

Projekt okładki, stron tytułowych

i opracowanie typograficzne

Wojciech Stukonis

Indeks

Zdzisława Ziembińska

ISBN 978-83-60501-88-7

Copyright © by Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne

Warszawa 2008

Wydanie pierwsze

Arkuszy drukarskich: 16.25

Skład i łamanie: Wojciech Stukonis, Studio NRD

Druk i oprawa: Zakład Poligraficzno-Wydawniczy „Pozkal”

Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Spółka z o.o.

Grupa Kapitałowa WSiP SA

00-696 Warszawa, ul. J. Pankiewicza 3

tel. + 48 22 21 32 702, fax + 48 22 21 32 876

www.waip.com.pl


2/256


Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Rozdział 1 Charakterystyka podstawowych pojęć . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Rozdział 2

Geneza administracji porządku i bezpieczeństwa publicznegow Polsce. Ogólna charakterystyka dziejów instytucji policyjnychna ziemiach polskich od X w. do końca XX w. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Rozdział 3

Systemy policyjne w wybranych krajach europejskichi w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Rozdział 4

Organy państwowe o charakterze ogólnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4.1. Prezydent RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

4.2. Rada Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Spis treści


3/256

6


4.3. Minister spraw wewnętrznych i administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

4.4. Terenowe organy administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4.5. Organy samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

4.5.1. Zakres działania i zadania jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . 69

4.5.2. Wpływ jednostek samorządu terytorialnego na działalność Policji . . . . . . . . . . . . . 71

4.5.3. Zasady tworzenia i funkcjonowanie rewirów dzielnicowych

i posterunków Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4.5.4. Finansowanie Policji przez jednostki samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4.5.5. Współpraca Policji, jednostek samorządu terytorialnego i organizacji

pozarządowych w kształtowaniu lokalnej polityki bezpieczeństwa . . . . . . . . . . . . 77

4.5.6. Starosta jako zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży. . . . . . . . . . . . . . . . .

79

4.5.7. Przepisy porządkowe stanowione przez organy gmin i powiatów . . . . . . . . . . . . . . 84

Rozdział 5

Wyspecjalizowane organy państwowe podległe MSWiA . . . . . . . . . . . . . . 88

5.1. Policja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

5.2. Straż Graniczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

5.3. Biuro Ochrony Rządu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129

5.4. Państwowa Straż Pożarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Rozdział 6

Wyspecjalizowane organy państwowe podległeprezesowi Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

6.1. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

6.2. Centralne Biuro Antykorupcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

148

6.3. Agencja Wywiadu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Rozdział 7

Wyspecjalizowane organy państwowe podległeinnym centralnym organom administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

7.1. Służba Kontrwywiadu Wojskowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

7.2. Służba Wywiadu Wojskowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

7.3. Żandarmeria wojskowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Spis treści


4/256


5/256

9Wstęp


Przekazywany do rąk czytelników podręcznik stanowi próbę ukazania przemian or-ganizacyjnych oraz ewolucji zakresu działania administracji porządku i bezpieczeń-

stwa publicznego w Polsce.Współczesny świat nie jest pozbawiony odczuwanych i realnych zagrożeń, któ-

rych genezy należy upatrywać w napięciach politycznych, ekonomicznych, nacjona-lizmie, antagonizmach etnicznych i religijnych. Sprzeczność i zróżnicowanie intere-sów generuje niebezpieczeństwa o wielorakim charakterze: od konfliktów zbrojnychi zamachów terrorystycznych do przestępczości pospolitej i zorganizowanej, eksce-sów chuligańskich, infekowania systemów informatycznych czy korupcji. Opróczniebezpieczeństw wywoływanych postawą i działalnością człowieka, niebagatelnego

znaczenia dla bezpieczeństwa nabierają też kataklizmy naturalne. Proces globalizacjipowoduje, że również zagrożenia o charakterze międzynarodowym szybko stają sięczynnikiem destabilizującym bezpieczeństwo krajowe bądź lokalne.

W związku z tym wyspecjalizowane instytucje państwowe powinny być przygo-towane, aby zapobiegać tego rodzaju zagrożeniom, a w razie ich zaistnienia − podjąćdziałania prewencyjne i represyjne. Jedną z podstawowych potrzeb ludzkich jest po-czucie bezpieczeństwa osobistego, dlatego też pierwotną funkcją administracji pań-stwowej była funkcja reglamentacyjno-policyjna. Już u zarania instytucji państwamożna odnaleźć pierwowzory współczesnej administracji, zajmującej się ochroną po-

rządku i ładu publicznego. Służby porządkowe przeszły długą drogę ewolucji − od pod-miotów o bardzo szerokim zakresie działania do bardzo wyspecjalizowanych. Współ-czesne państwa dysponują rozbudowaną administracją publiczną, która w dużej części

Wstęp


6/256

10 Wstęp


wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku i bezpieczeństwa obywateli, ale rów-nież chroni obowiązujący porządek prawny i konstytucyjny oraz zabezpiecza przedzagrożeniami zewnętrznymi. Nie należy zapominać, iż Polska, będąc od 1 maja 2004 r.

pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej, bierze udział w pracach struktur euro-pejskich odpowiedzialnych za wewnętrzne bezpieczeństwo w Europie. Polska Policja jest m.in. członkiem Europolu.

Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej, w dziale spraw wewnętrz-nych znalazła się ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działem tymkieruje minister spraw wewnętrznych i administracji. Większość podmiotów zaj-mujących się tą problematyką umieszczono w resorcie spraw wewnętrznych. Jed-nak, rozszerzając rozumienie pojęć: bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny,

bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo wewnętrzne, ustawodawca powierzyłwiele zadań z wymienionych dziedzin innym podmiotom, będącym poza MSWiA.Ponadto wraz z procesem decentralizacji państwa część kompetencji w dziedziniebezpieczeństwa obywateli uzyskał samorząd terytorialny. Innym zjawiskiem, którepojawiło się w Polsce po zmianach społeczno-ekonomicznych w 1989 r., jest pry-watyzacja części obszaru ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego jakoefekt wprowadzania zasad wolnego rynku. Ostatnio ten sektor publiczny stał sięprzedmiotem zainteresowania ekip rządzących. Skutkiem kolejnych „reform” jesttworzenie nowych podmiotów, które dość często powielają zadania innych instytu-

cji, przede wszystkim Policji. Czasy, gdy Policja była swoistym monopolistą na rynkuochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, stały się zamierzchłą przeszłością.Odwołując się do doświadczeń innych krajów, można powiedzieć, iż jest to pewnaprawidłowość. Wielość i różnorodność podmiotów odpowiedzialnych za ochronębezpieczeństwa i porządku publicznego powoduje potrzebę ich systematyki. Przyjętyw pracy układ jest propozycją takiej systematyki. Podziałem o charakterze zasadni-czym jest wydzielenie segmentu zarządzającego bezpieczeństwem wewnętrznymw państwie. Do niego należą na szczeblu centralnym: Prezydent RP, Rada Ministrów,

premier, minister spraw wewnętrznych i administracji, a na szczeblu terytorialnymwojewoda oraz organy samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Właś-ciwy system podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa wewnętrz-nego tworzą instytucjonalnie wyodrębnione podsystemy 1:

1 instytucje rządowe, w tym podległe:a ministrowi spraw wewnętrznych i administracji,b bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów,c innym ministrom resortowym;

1 M. Lisiecki, Bezpieczeństwo publiczne w ujęciu systemowym, [w:] Bezpieczny obywatel – bezpieczne państwo, red. J. Widacki i J. Czapska, Lublin 1998, s. 94.


7/256

11Wstęp


2 instytucje samorządu terytorialnego;3 podmioty komercyjne.

Podręcznik niniejszy jest skierowany do studentów studiów administracyjnychi prawniczych, zwłaszcza specjalności służby porządku publicznego. Jednakżeprzede wszystkim jest skierowany do adeptów studiów wyższych nowego kierunku„bezpieczeństwo wewnętrzne”, który w 2006 r. znalazł się wśród 118 kierunkówzatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Wy-zwaniem czasów współczesnych jest jak największa kompatybilność wiedzy i umie- jętności uzyskiwanych na uczelniach z potrzebami nowoczesnej gospodarki i pań-stwa. Kierunek „bezpieczeństwo wewnętrzne” pod tym względem jest wyjątkowy.

Dziedzina bezpieczeństwa wewnętrznego to obecnie w Polsce olbrzymi sektorinstytucji państwowych i podmiotów prywatnych, gdzie jest zatrudnionych około300 tysięcy osób, od których wymaga się wysokich kwalifikacji i wykształcenia napoziomie wyższym. Perspektywy uzyskania zatrudnienia nie ograniczają się tylkodo naszego kraju. Wejście Polski do Unii Europejskiej otworzyło drogę do nowychrynków pracy. Już obecnie w Anglii, Szkocji, Walii, Irlandii i Holandii kieruje sięoferty zatrudnienia w miejscowych służbach policyjnych dla polskich policjantóworaz osób mających specjalistyczne wykształcenie i specjalne kwalifikacje. Opróczwysokich zarobków, proponuje się atrakcyjny system emerytur mundurowych,

stabilizację zawodową i szeroko zakrojoną pomoc socjalną. Bez kozery należystwierdzić, iż takie atrakcyjne perspektywy proponuje niewiele kierunków studiów.Absolwent bezpieczeństwa wewnętrznego będzie miał pracę atrakcyjną i dobrzepłatną, a do tego gwarantującą stabilizację społeczną i zawodową.


8/256

12


Prób zdefiniowania wymienionych we Wstępie terminów dokonywano już wielo-krotnie zarówno w literaturze dawniejszej, jak i współczesnej. W okresie między-

wojennym tą problematyką zajmowali się W. Czapiński i W. Kawka.W. Czapiński dokonał rozległej analizy bezpieczeństwa publicznego i porządku

publicznego w ujęciu przepisów prawa administracyjnego oraz prawa karnego,a także analizy porównawczej z systemami prawnymi innych państw 1, jednak niesformułował jednoznacznej definicji bezpieczeństwa publicznego. Podkreślił jedynie,że ochrona bądź zapewnienie bezpieczeństwa publicznego to oznaczenie środkówlub działalności zapobiegającej czynom złej woli ludzkiej, skierowanym wpr ostprzeciwko temu bezpieczeństwu: „w ten sposób do zakresu ochrony bezpieczeństwa

należałoby odnieść tylko prewencję zbrodni i występków bądź skierowanych prze-ciwko życiu, mieniu, wolności osób, bądź stanowiących zamach na organizację spo-łeczną lub państwową; natomiast nie można by tu zaliczać zapobiegania wykrocze-niom przeciwko licznym przepisom administracyjnym, chociażby mającym na celuuniknięcie różnych niebezpieczeństw, które w pewnych warunkach są możliwe” 2.

1.1. Wyjaśnienie pojęcia przestępczości zorganizowanej

Rozdział 1

Charakterystyka podstawowych pojęć

1 Zob. A. Misiuk, K. Rajchel, M. Pomykała, Zarządzanie ochroną porządku i bezpieczeństwa, Rzeszów 2005.2 Por. W. Czapiński, Bezpieczeństwo, spokój i porządek publiczny w naszem prawie administracyjnem,

„Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1929, nr 9, s. 317-323; idem, Bezpieczeństwo, spokój i porządek publiczny – w ustawach karnych, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1929, nr 18, s. 633-638; idem, Bezpieczeństwo, spokój i porządek publiczny – próba konstrukcji teoretycznej , „Gazeta Administracji i PolicjiPaństwowej” 1929, nr 19, s. 673-679, cyt. s. 667 i 678.


9/256

13


Przez porządek publiczny W. Czapiński rozumiał „stan zewnętrzny, polegającyna przestrzeganiu przez ludność w swym postępowaniu pewnych zasad, formi nakazów, których nieprzestrzeganie w warunkach zbiorowego współżycia ludzi

narażałoby ich na niebezpieczeństwa i uciążliwości pomimo braku złych zamiarówu osób, które by tych zasad, form i nakazów nie przestrzegały”. W związku z tym„zapewnienie porządku publicznego polega nie na ochronie przed złą wolą ludzką,lecz przed ludzką nieostrożnością, brakiem przewidywania itp.”2.

Pełniejsze wyjaśnienie samych pojęć bezpieczeństwa i porządku publicznegoprzedstawił W. Kawka 3. Stwierdzał on, że są to „pewne stany dodatnie, panującew organizacji społecznej, których zachowanie gwarantuje uniknięcie określonychszkód, tak przez całość organizacji, jak i przez poszczególnych jej członków”. Bez-

pieczeństwo publiczne jest to stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy,a także państwo wraz ze swymi celami, mają zapewnioną ochronę od szkód zagra-żających im z jakiegokolwiek źródła. Podkreślał dalej, że „ustalenie – co jest zgodne,a co niezgodne z bezpieczeństwem publicznym – należy do organów państwa, rea-lizujących ochronę tego bezpieczeństwa”.

W. Kawka uważał, że sformułowanie pełnej definicji bezpieczeństwa publicz-nego jest niemożliwe, ponieważ materiał składający się na jego treść jest rozległyi różnorodny. Można je tylko określić za pomocą szerszego opisu – przez wskazanieniebezpieczeństw zagrażających interesowi publicznemu. Przytaczał wiele stanów

faktycznych, wskazując kiedy można, kiedy zaś nie można mówić o zagrożeniu dlabezpieczeństwa publicznego, konkludując, że „niebezpieczeństwem publicznymbędzie fakt, stan lub zjawisko dotykające interes publiczny, chociażby szkoda swymciężarem mocniej godziła w dobro prywatne”4. Ochrona policyjna polega więc naodwracaniu niebezpieczeństw zagrażających państwu jako takiemu, większej lubmniejszej grupie obywateli i poszczególnym jednostkom.

Natomiast przez porządek publiczny W. Kawka rozumiał całość form umożli-wiających normalny rozwój życia w organizacji państwowej, zespół norm (zwłasz-

cza prawnych, lecz nie tylko), których przestrzeganie warunkuje normalne współ-życie jednostek ludzkich. „Ochrona porządku publicznego to utrzymywanie stanu,wymaganego z jednej strony przez ścisłe przepisy prawne, gdzie wstępne zada-nia Policji sprowadza się do oceny sytuacji faktycznie zaistniałej z sytuacją przewi-dzianą w ścisłej normie prawnej, z drugiej zaś przez powszechne poglądy społeczne,gdzie rolą Policji jest wykrycie opinii publicznej odnośnie do pewnego zjawiska,spowodowanego działaniem natury lub zachowaniem człowieka”5.


3 Por. W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939.4 Ibidem, s. 52.5 Ibidem, s. 73.


10/256

14


W literaturze naukowej PRL także podejmowano próbę sprecyzowania pojęć„bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” oraz pokrewnych, występują-cych łącznie w różnych przepisach prawnych. Na przytoczenie zasługują poglądy

S. Bolesty, J. Zaborowskiego i E. Ury.S. Bolesta dokonał próby wyczerpującego przedstawienia zakresu treściowego

omawianych pojęć 6. Porządek publiczny traktował on jako „system urządzeńprawnopublicznych i stosunków społecznych, powstających lub kształtującychsię w miejscach publicznych, oraz stosunków społecznych, powstających lubrozwijających się w miejscach niepublicznych, a zapewniających w szczególnościochronę życia, zdrowia i mienia obywateli oraz mienia społecznego”7. Z kolei bez-pieczeństwem publicznym miał być „system urządzeń i stosunków społecznych,

uregulowanych przez prawo oraz normy moralne i reguły współżycia społecznego,zapewniający ochronę społeczeństwa i jednostki przed grożącymi niebezpieczeń-stwami ze strony gwałtownych działań ludzi, jak również sił przyrody” 8. Podkreślałon, że ani ustawodawstwo karne, ani administracyjne nie wyjaśnia bliżej tychpojęć, a często nawet nie rozróżnia, posługując się nimi zamiennie. Jako klauzulegeneralne mają one charakter instrumentalny, stanowią też ogólną normę interpre-tacyjną w zakresie stosowania prawa.

Z kolei J. Zaborowski opowiada się za materialnym ujęciem bezpieczeństwai porządku publicznego9. Bezpieczeństwem publicznym nazywa więc „stan fak-

tyczny wewnątrz państwa, który umożliwia bez narażenia na szkody (wywołanezarówno zachowaniem ludzi, jak i działaniem sił natury, techniki itp.) normalnefunkcjonowanie organizacji państwowej i realizację jej interesów, zachowanie życia,zdrowia i mienia jednostek żyjących w tej organizacji oraz korzystanie przez te jed-nostki z praw i swobód zagwarantowanych Konstytucją oraz innymi przepisamiprawa”10. Chodzi tu zatem o pewien stan pożądany, stan idealny. Porządek pub-liczny określa również jako pewien „stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowanynormami prawnymi i pozaprawnymi (moralnymi, religijnymi, obyczajowymi, zasa-

dami współżycia społecznego itp.), których przestrzeganie umożliwia normalnewspółżycie jednostek w organizacji państwowej w określonym miejscu i czasie”10.


6 Por. S. Bolesta, Pozycja prawna MO w systemie organów PRL, Warszawa 1973; idem, Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia Prawnicze” 1983, nr 1; idem, Prawnoadministracyjne zagad-nienia porządku publicznego, Warszawa 1997.

7 Por. idem, Pozycja prawna MO…, s. 118; idem, Prawnoadministracyjne zagadnienia..., s. 21. 8 idem, Pozycja prawna MO…, s. 121. 9

Por. J. Zaborowski, Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977;idem, Administracyjnoprawne ujęcie pojęć „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” (niektóre uwagiw świetle unormowań prawnych) 1983-1984, „Zesz. Nauk. ASW”, nr 41.

10 Ibidem, s. 129-130.


11/256

15


Podobnie bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny definiował E. Ura 11.Twierdził on, że bezpieczeństwo publiczne oznacza „stan, w którym ogółowi oby-wateli indywidualnie nieoznaczonych, żyjącemu w państwie i społeczeństwie, nie

grozi żadne niebezpieczeństwo i to niezależnie od tego, jakie byłyby jego źródła”.Autor ten nie definiuje natomiast dokładniej porządku publicznego, wskazując jedynie, że odnosi się on „do tych zadań organów spraw wewnętrznych i innychorganów administracji państwowej oraz niektórych organizacji społecznych, którebezpośrednio wiążą się z utrzymaniem porządku umożliwiającego normalny roz-wój życia w państwie”12. Ujmując bezpieczeństwo i porządek publiczny od stronyformalnej, E. Ura słusznie podnosi, że kategorii tych nie można traktować jako cze-goś stałego, niezmiennego. Tak jak życie społeczne ulega ciągłym zmianom, tak też

zmienia się zakres bezpieczeństwa i porządku publicznego, pojawiają się bowiemnowe niebezpieczeństwa, zmieniają się moralność, zwyczaje, prawo, etyka itp.13 W literaturze na temat bezpieczeństwa i porządku publicznego, mimo trudności

ze zdefiniowaniem samych pojęć, znajdujemy również próby klasyfikacji wszelkichaspektów z nimi związanych. Wyróżnia się tutaj ujęcie wąskie i szerokie oraz mate-rialne, formalne i instytucjonalne14.

Dokonując próby zdefiniowania pojęć: „bezpieczeństwo ludzi”, „bezpieczeństwopubliczne” i „porządek publiczny” należy, zdaniem autora, wyjść od potocznegoich znaczenia, skoro – jak zostało to już niejednokrotnie podkreślone – ustawa nie

wprowadza tu własnej, odmiennej definicji.Uwzględniając zatem reguły języka polskiego, termin „bezpieczeństwo” należy

rozumieć jako stan niezagrożenia, spokoju, pewności, natomiast „bezpieczeństwoludzi” – jeden ze szczególnych aspektów bezpieczeństwa – można określić jako

stan niezagrożenia dla jakiegokolwiek dobra prawnego człowieka 15. Chodzić tubędzie głównie o wszelkie dobra osobiste i majątkowe, przynależne każdemu czło-wiekowi, jak: życie, zdrowie, godność osobista, cześć, nietykalność, swoboda sumie-nia, twórczość artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, własność i inne prawa

majątkowe, jak również posiadanie. Bezpieczeństwo ludzi należy rozumieć zatemw ujęciu najbardziej ogólnym jako bezpieczeństwo każdego człowieka, niezależnieod jego narodowości, wyznania, poglądów politycznych16.


11 Por. E. Ura, Pojęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, „Państwo i Prawo” 1974, nr 2, s. 76-85;idem, Milicja Obywatelska. Pozycja prawna i zakres działania, Warszawa 1975; idem, Prawne zagadnienia bezpie-czeństwa państwa, Rzeszów 1988.

12 Ibidem, s. 124.13 Ibidem, s. 126.14

Z. Kijak, Pojęcie ochrony porządku publicznego w ujęciu systemowym, „Zesz. Nauk. ASW” 1987, nr 47,s. 31-34.15 Słownik języka polskiego PWN, red. M. Szymczak, t. 1, Warszawa 1995, s. 139.16 Por. T. Hanausek, Ustawa o Policji. Komentar z, Kraków 1996, s. 16.


12/256

16


W myśl reguł języka polskiego „bezpieczeństwo publiczne” nie ma tylko jednego,ścisłego znaczenia, lecz tłumaczone jest albo w ujęciu szerszym – jako „całość porząd-ku i urządzeń społecznych, chroniących państwo i obywateli przed zjawiskami groź-

nymi dla ładu prawnego”, albo w ujęciu węższym – jako „ochrona ustroju przed za-machami na podstawowe instytucje polityczne państwa”17. Zauważyć jednak należy,że jedynie pierwsze ujęcie jest przydatne prawu policyjnemu. Szczególnie rozważającpojęcie bezpieczeństwa w zestawieniu z jego ochroną jako podstawowym zadaniempolicji, należy ogólniej i jak najpełniej ujmować to zagadnienie. „Bezpieczeństwo pub-liczne” w rozumieniu węższym także występuje w przepisach prawnych, lecz jest wy-rażane raczej za pomocą precyzyjniejszego określenia „bezpieczeństwo państwa”18.

Natomiast termin „porządek” znaleźć można w ustawie o Policji tylko w tym

jednym zestawieniu – „porządek publiczny”. W języku polskim wyrażeniu porzą-dek publiczny nadaje się znaczenie „ładu, spokoju, życia zgodnego z prawami obo-wiązującymi w społeczeństwie”19.

Na podstawie tych wywodów należy zauważyć, że reguły językowe nie są zbytpomocne w ustalaniu znaczenia pojęć „bezpieczeństwo ludzi”, „bezpieczeństwopubliczne” i „porządek publiczny”, skoro w celu wyjaśnienia jednego z nich posłu-gują się drugim albo też innymi, ale równie niedookreślonymi, jak „ład”, „spokój”.Wypada więc stwierdzić, że są to pojęcia bliskoznaczne, trudne do dokładnegosprecyzowania, pokrywające się, przynajmniej na niektórych obszarach. Jednak

próba ich zdefiniowania jest niezbędna w celu bliższego ustalenia, co właściwie mabyć przedmiotem ochrony organów państwowych, w tym zwłaszcza Policji.

Sumując wszystkie dotychczasowe rozważania, można stwierdzić, że na gruncieobecnie obowiązujących przepisów ustawy o Policji

przez bezpieczeństwo ludzi należy rozumieć taki stan braku zagrożenia dla jakie-gokolwiek dobra prawnego człowieka, który umożliwia normalne funkcjonowa-nie jednostki w społeczeństwie, a w szczególności zachowanie życia, zdrowia,

mienia, swobodę korzystania z wszelkich przysługujących jednostce praw pod-miotowych, który jest zagwarantowany konstytucją i innymi przepisami prawa,nad którego utrzymaniem i zachowaniem czuwają organy państwa wyposażone

we właściwe kompetencje.

Pojęcie bezpieczeństwa publicznego, jako że w jego skład również wchodziwyraz „bezpieczeństwo”, jest określeniem bardzo bliskim treściowo, lecz o znacznieszerszym i ogólniejszym zakresie.

17 Słownik języka polskiego…, s. 139.18 Zob. np. art. 1 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (DzU nr 30, poz. 180).19 Słownik języka polskiego ... , t. 2, s. 795.



13/256


14/256

18


Z kolei porządek publiczny oznaczać będzie faktycznie istniejący układ sto-sunków społecznych, uregulowany przez zespół norm prawnych i innych normspołecznie akceptowanych, gwarantujący niezakłócone i bezkonfliktowe funk-

cjonowanie jednostek w społeczeństwie.

Porządek publiczny obejmuje wszystkie te stosunki społeczne, regulowane przezprawo i normy innych systemów, które kształtują się przede wszystkim w miejscachpublicznych. Dotyczyć to może także stosunków powstających w miejscach nie-publicznych, lecz tylko wówczas, gdy naruszenie ich powoduje zakłócenie nor-malnej działalności instytucji państwowych, społecznych i prywatnych albo jeżeliobraża moralność społeczną, gdy taka obraza moralności jest kwalifikowana przez

prawo jako przestępstwo lub wykroczenie21

. W związku z tym ważnym elementemporządku publicznego pozostaje zachowanie ludzi zgodne z normami zapewnia- jącymi porządek publiczny. Przyczynia się ono bowiem w znacznym stopniu doumocnienia i powszechnej akceptacji stosunków społecznych, należących do po-rządku publicznego oraz do tworzenia się pożądanych stanów faktycznych, polega- jących na braku sprzeczności, chaosu, konfliktów.

Porządek publiczny jest zagwarantowany nie tylko normami prawnymi, jest tobowiem jedynie jeden z wielu systemów normatywnych, które funkcjonują w każdejspołeczności. Będą to także inne normy powszechnie akceptowane w danym społe-

czeństwie, jak normy moralne, religijne, obyczajowe oraz zasady współżycia społecz-nego. Ich wspólną cechą jest to, że podobnie jak normy prawne, umożliwiają zachowa-nie harmonijności w życiu zbiorowym. Szczególnie istotnym zasadom postępowania,uregulowanym normami pozaprawnymi, państwo nadaje w końcu rangę norm praw-nych. Jednakże ciągła dynamika zmian w zakresie moralności i obyczajowości spra-wia, że zawsze pewna część tych norm pozostaje poza sferą porządku prawnego22.

Celem istnienia porządku publicznego jest zapewnienie ładu i spokoju publicz-nego, zapewnienie normalnego – zharmonizowanego i rytmicznego – współżycia

ludzi w społeczeństwie, a przez to pośrednio zapewnienie bezpieczeństwa ludzii bezpieczeństwa publicznego. Szczegółowymi celami będą zatem ochrona życia,zdrowia, dóbr osobistych, mienia, zapewnienie normalnych warunków działaniaorganów państwowych, organizacji społecznych i prywatnych, a także stworzenieodpowiednich warunków współżycia między ludźmi na różnych płaszczyznach,w tym zwłaszcza zapewnienie właściwych warunków pracy i wypoczynku 23.

Mimo że pojęcia „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” zwyklewystępują łącznie, nie można absolutnie utożsamiać ich ze sobą. Z pewnością


21 Tak samo: S. Bolesta, Prawnoadministracyjne zagadnienia …, s. 22.22 Por. J. Zaborowski, Prawne środki…, s. 12.23 Por. S. Bolesta, Prawnoadministracyjne zagadnienia …, s. 26.


15/256

19


istnieje pewna płaszczyzna, na której terminy te nakładają się na siebie, często bo-wiem utrzymanie porządku publicznego będzie warunkowało zarazem zapewnie-nie bezpieczeństwa publicznego, zwłaszcza w sytuacji, kiedy utrzymanie porządku

publicznego jest związane z podjęciem określonych działań przez człowieka. Na-tomiast tam, gdzie występują żywioły przyrody, gdzie stan zagrożenia bezpieczeń-stwa powstaje niezależnie od woli człowieka, taka współzależność może po prostunie występować. Dlatego właśnie obowiązujące przepisy administracyjne traktująobydwie te kategorie jako samodzielne instytucje24.

Stan bezpieczeństwa (obojętne, czy chodzi o bezpieczeństwo ludzi, czy teżo bezpieczeństwo publiczne) i porządku publicznego nie jest czymś stałym i nie-zmiennym. Tak jak życie społeczne ulega ciągłym zmianom, tak też zmienia się

zakres treściowy bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pojawiają się noweniebezpieczeństwa, zmieniają się moralność, zwyczaje, prawo, etyka itp.Określenia ustawowe: „bezpieczeństwo ludzi” oraz „bezpieczeństwo i porządek

publiczny” obejmują z góry stany wszelkich zagrożeń, również te, które dopieromogą się pojawić, bez potrzeby ciągłego dostosowywania przepisów prawnych dozmieniającej się rzeczywistości. Mają więc te pojęcia charakter klasycznych klauzulgeneralnych, które są ogólnymi wymaganiami interpretacyjnymi w procesie sto-sowania i wykonywania prawa, a przez to pozwalają ustrzec się przed nadmiernąkazuistyką w aktach prawnych.

Pojęcie „bezpieczeństwa państwa” ma pokrewny charakter, jednak o wielewęższy zakres przedmiotowy, gdyż dotyczy sytuacji odnoszącej się do właściwegoi bezpiecznego funkcjonowania najważniejszych instytucji oraz urządzeń pań-stwowych i porządku konstytucyjnego. Tak rozumiane bezpieczeństwo może sięodnosić do zagrożeń o charakterze zarówno zewnętrznym, jak i wewnętrznym.Ich źródłem mogą być inne państwa oraz zjawiska o charakterze międzynarodo-wym, jak terroryzm międzynarodowy, ale również wydarzenia społeczne (masowestrajki) zagrażające stabilności ekonomicznej kraju oraz działania skierowane prze-

ciwko porządkowi konstytucyjnemu.Ostatnio dość często jest używane pojęcie „bezpieczeństwa wewnętrznego”.W dokumentach Unii Europejskiej używa się go na określenie całości problematykistabilności stosunków wewnętrznych w ramach struktur unijnych.

Z tą problematyką wiąże się sprawa formuły organizacyjnej podmiotów reali-zujących zadania z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Część z nichokreśla się mianem „służby specjalne”. Czym się one różnią od innych podmiotówrealizujących zadania ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego? Możnawymienić kilka takich cech charakterystycznych:


24 Zob. też: ibidem, s. 31 oraz J. Zaborowski, Prawne środki…, s. 12-13.


16/256

20


1 przedmiotem ich działania są sprawy bezpieczeństwa wewnętrznegoi zewnętrznego państwa oraz ochrona obowiązującego porządkukonstytucyjnego;

2 podstawową formą działania jest działalność informacyjna ukierunkowana naniejawne pozyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i weryfikowanie informacjiistotnych dla bezpieczeństwa państwa;

3 na działalność informacyjną służb specjalnych składają się czynnościoperacyjno-rozpoznawcze i analityczne;

4 uzupełniającą funkcją służb specjalnych, zwłaszcza w dziedziniekontrwywiadowczej, jest działalność dochodzeniowo-śledcza.

n! Blok kontrolny

Słowa kluczowe

porządek publiczny bezpieczeństwo publiczne bezpieczeństwo państwa bezpieczeństwo wewnętrzne służby specjalne administracja porządkui bezpieczeństwa publicznego

Pytania

1 Porównaj pojęcia bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.2 Czym charakteryzują się podmioty określane służbami specjalnymi?3 Wyjaśnij pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego.4 Wyjaśnij pojęcie administracji publicznej.



17/256

21


Początków wyodrębnienia się administracji spraw wewnętrznych należy poszuki-wać na takim etapie rozwoju administracji publicznej, gdy zarządzanie państwem

wymagało coraz większej specjalizacji. Na przełomie XVII i XVIII wieku we Francjiwykształcił się model administracji centralnej oparty na podziale resortowym.Polegał on na podziale organizacyjnym całego obszaru działania ówczesnej admi-nistracji publicznej na niezależne resorty. Na ich czele początkowo stały organykolegialne, a później, w XIX w., zaczęły przeważać organy monokratyczne. Wśródpierwotnie wyodrębnionych resortów (tzw. klasycznych) znalazły się sprawy:zagraniczne, wojskowe, skarbowość i wymiar sprawiedliwości. Dopiero w czasieRewolucji Francuskiej uformował się resort spraw wewnętrznych. Trafiły do niego

wszystkie te sprawy, dla których zabrakło miejsca w innych resortach, w tym prob-lematyka porządku i bezpieczeństwa publicznego.Pierwotną funkcją administracji państwowej jest funkcja reglamentacyjno-poli-

cyjna. W I połowie XX wieku wydzieliła się funkcja socjalna, a następnie organiza-torsko-gospodarcza. Większość zadań administracji spraw wewnętrznych mieści sięw ramach funkcji reglamentacyjno-policyjnej. Dlatego też dział spraw wewnętrznychpoczątkowo miał najbardziej obszerny zakres działania. Mieściły się w nim sprawyochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, oświata, administracja wyznanio-wa, ale również ogólne zarządzanie administracyjne państwa, w tym problematyka

nadzoru nad administracją lokalną oraz zagadnienia życia gospodarczego i społecz-nego, które nie mieściły się w pozostałych resortach. Dlatego też kierownika resortuspraw wewnętrznych dość często określano pierwszym ministrem lub gospodarzem

2.4. Cele czynności operacyjno-rozpoznawczych

Rozdział 2

Geneza administracji porządkui bezpieczeństwa publicznego w Polsce.Ogólna charakterystyka dziejów

instytucji policyjnych na ziemiach polskichod X w. do końca XX w.


18/256

22


kraju1. Z biegiem czasu wraz z postępującą specjalizacją administracja spraw we-wnętrznych podlegała stałemu „odchudzaniu”. Innym zjawiskiem w dziedzinie orga-nizacji administracji była potrzeba koordynowania działań poszczególnych resortów

na szczeblu lokalnym. W związku z tym ukształtowały się dwa typy: administracjazespolona i specjalna (niezespolona). Terenowi zwierzchnicy administracji zespolo-nej przeważnie podlegali służbowo szefowi resortu spraw wewnętrznych.

Według monteskiuszowskiej teorii państwa w gestii władzy wykonawczej mieś-ciły się następujące zadania: prowadzenie wojny, uprawianie dyplomacji, organiza-cja obrony państwa, a także dbanie o bezpieczeństwo wewnętrzne kraju. To ostat-nie zadanie stanowiło główny obszar działania administracji spraw wewnętrznych.

Zakres pojęcia „policja” zmieniał się wraz z panującymi poglądami na istotę

państwa oraz jego stosunek do obywatela i obejmował najpierw ogół działalnościpaństwowej i wszystkie dziedziny życia religijnego, politycznego i prywatnego.

Ażdo XVIII w. mieściła się w nim nie tylko działalność w zakresie utrzymywania bez-pieczeństwa, lecz także finanse, wymiar sprawiedliwości i wojsko; w ten sposób dokompetencji policji należały wszystkie zadania publiczne. O ile w Rzeszy Niemie-ckiej XV i XVI wieku chodziło jeszcze o „państwo”, które swoje zadania upatrywałogłównie w zapewnieniu pokoju, prawa i porządku, o tyle w XVII i XVIII wieku,w okresie absolutyzmu, rozwinęło się właściwe „państwo policyjne”. Dysponowałoono biurokratycznym aparatem administracyjnym, który zastrzegał sobie prawo

do nieograniczonej ingerencji w sferę prywatności poddanych, przede wszystkimw zakresie własności i wolności, w celu ochrony porządku publicznego. W tensposób było ono rozumiane jako „państwo dobrej policji”. Jednocześnie dopierorozwój instytucji państwa, który nastąpił w okresie absolutyzmu, pozwolił napowstanie policji w jej właściwym sensie, gdyż „policja” rozumiana jako suwerennyorgan przymusu do realizacji funkcji publicznych uwarunkowała istnienie państwa.W XVIII wieku pojęcie „policji” uległo ograniczeniu. Początkowo obok innych tre-ści zakorzeniło się instytucjonalne pojmowanie policji: rozumiano ją − jak to zresztą

ma miejsce obecnie−

jako określoną władzę z jej funkcjonariuszami. Zatrudnionofunkcjonariuszy, którzy mieli tytuły służbowe, takie jak dyrektor policji, komisarzpolicji czy policjant liniowy, i którzy w żadnym wypadku nie obejmowali całościadministracji spraw wewnętrznych, lecz mieli zajmować się wyłącznie sprawamibezpieczeństwa. Po raz pierwszy nastąpiło więc rozróżnienie między „policją”w sensie materialnym (policja jako całość administracji spraw wewnętrznych)a „policją” w sensie instytucjonalnym (jako specyficzny organ władzy). Inne obszaryadministracji wewnętrznej, a więc np. dobroczynność, finanse i gospodarka, zostałyprzejęte przez miejscowe magistraty lub też przez różne izby (urzędy).

Geneza administracji porządku i bezpieczeństwa publicznego w Polsce

1 Za H. Izdebskim, Historia administracji, Warszawa 2000, wyd. V, s. 119. Zob. też J. D. Malcowie, Histo-ria administracji nowożytnej , Kraków 1996, s. 15.


19/256

23


Po pewnym czasie odpadły sprawy związane z dziedziną religijną, potem sprawyzewnętrzne (polityka zagraniczna), sądowe, majątkowe i skarbowe. Pozostała jed-nak dla policji cała rozległa dziedzina stosunków wewnętrznych oraz regulowanie

wszelkich przejawów życia społeczeństwa i popieranie jego interesów. W miaręuniezależniania się obywatela od państwa w okresie liberalizmu zawężało się poję-cie „policja”, sprowadzając się do instytucji zapobiegającej wszelkim niebezpieczeń-stwom wynikającym ze współżycia ludzi i ograniczającej sferę naturalnej swobodydziałania obywatela ze względu na dobro państwa. W państwie liberalnym działal-ność policyjna była zapobiegawcza, tzw. negatywna. Dawna szeroka działalność napolu popierania interesów społeczeństwa, tzw. policja dobrobytu (wohlfartpolizei)przy użyciu przymusu zeszła na dalszy plan. Do tego w ramach kształtującego się

państwa prawnego, każde działanie policyjne przestało być swobodne, ale musiałomieć specjalne upoważnienie ustawowe.Po ukształtowaniu się instytucjonalnego pojęcia policji, rozwinęło się stopniowo

w XIX w. węższe, materialne pojmowanie policji jako podmiotu do zwalczania zagro-żeń. Zawężenie to było skutkiem powstającego liberalnego państwa konstytucyjnegoi prawnego, w którym cała władza państwowa jest podporządkowana wiążącej mocyprawa. Ustawy regulowały różnorodne kompetencje administracyjne, policji pozo-stało zwalczanie zagrożeń, co ograniczało jej zakres władzy w państwie. Odbiciemtakiego pojmowania zakresu działania policji była pruska ustawa o administracji

policyjnej z 1 lipca 1931 r., która stanowiła: „Władze policyjne mają obowiązek doko-nywania w ustanowionym dla nich zakresie niezbędnych przedsięwzięć w ramachobowiązujących ustaw w celu zapobiegania zagrożeniom zarówno powszechnym, jak też jednostkowym, które naruszają bezpieczeństwo lub porządek publiczny”.

W II połowie XX w. działalność administracji spraw wewnętrznych nabrała spe-cyficznego charakteru w państwach totalitarnych: faszystowskich i komunistycz-nych. Ograniczono jej funkcję do ochrony hegemonistycznej pozycji w państwiei społeczeństwie rządzącej partii politycznej. Rola administracji ogromnie wzrosła,

gdyż stała się ona główną podporą systemu polityczno-ustrojowego.W Rzeczypospolitej model administracji na początku XVIII w. mocno tkwił ko-rzeniami w monarchii stanowej. Był silnie zdecentralizowany i zdominowany przezanachroniczny samorząd szlachecki, który miał decydujący wpływ na kształt lokal-nej administracji. Jeżeli dodamy do tego pozbawionego realnej władzy króla orazmonopolistyczną pozycję sejmu w dziedzinie zarządzania państwem, to będziemymieli pełny obraz katastrofalnego poziomu rodzimej administracji centralnej.

Nowym etapem tworzenia w polskich warunkach podstaw nowożytnej admini-stracji było ustanowienie w 1775 r. Rady Nieustającej − instytucji, która miała speł-

niać funkcję centralnego organu rządowego. Ustawa z 1775 r. pomimo wielu brakówwprowadzała w rodzimych warunkach prawno-ustrojowych nowoczesne rozwią-zania zarządzania państwem na szczeblu centralnym. W ramach Rady utworzono



20/256

24


Departament Policji, w którego zakresie działania mieściły się nie tylko sprawyochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, ale również cała miejscowa admi-nistracja gospodarczo-społeczna. Tak więc zajmowano się naprawą dróg i mostów,

finansami miast oraz warunkami zdrowotnymi mieszkańców. W ustawie z 1776 r.opisano te zadania następująco: „będzie miał moc egzaminowania rachunkówwszystkich miast królewskich, podług praw danych i obracania dochodów na roz-rządzenie Policji najpożyteczniejsze… Będzie mógł zawierać kontrakty z kompa-niami co do miasta Warszawy tylko do zamysłów potrzebnych w materii Policji zazdaniem Rady in pleno bez wyciągania nowych podatków i nie przeszkadzając han-dlom w kraju przez obywatelów prowadzonym”2. Tak szerokie pojmowanie sprawpolicyjnych czy też administracji spraw wewnętrznych utrzymywało się jeszcze na

początku XX w.Po utracie niepodległości w anektowanych dzielnicach byłego państwa polskiegowprowadzono system administracji mocarstw zaborczych. Stopień unifikacji w po-szczególnych zaborach był różny. Prusy i Austria całkowicie narzuciły własny ustrójadministracyjny, natomiast Rosja pozwoliła na zachowanie pewnych odrębnościi pozostawiła niektóre instytucje z czasów Rzeczypospolitej. Nadal zakres działaniasłużb policyjnych był bardzo szeroki. U zarania istnienia Księstwa Warszawskiegoutworzono Dyrekcję Policji, która zajmowała się takimi sprawami jak3:

1 zapobieganie i zwalczanie przestępstw pospolitych, buntów i rozruchówmiejscowej ludności,

2 nadzór nad przestrzeganiem obyczajów,3 nadzór nad miastami,4 kontrola ruchu osobowego, wystawianie paszportów,5 zapobieganie pożarom i innych klęskom żywiołowym,6 cenzura prasy i publikacji,7 kontrola miar i wag,

8 opieka nad teatrami i innymi instytucjami zabaw publicznych,9 nadzór nad więziennictwem,10 ocena zabudowy architektonicznej w miastach,11 sądownictwo w sprawach policyjnych w pierwszej instancji.

W okresie konstytucyjnym Królestwa Polskiego (1815-1830) nastąpiła rozbudo-wa instytucji policyjnych i zaangażowanie w ochronę porządku i bezpieczeństwapublicznego instytucji wojskowych. Szczególną wagę władze carskie przywiązywały


2 Za A. Czaja, Między tronem, buławą i dworem petersburskim. Z dziejów Rady Nieustającej 1786-1789,Warszawa 1988, s. 72.

3 Ibidem, s. 132.


21/256

25


do działania służb policyjnych realizujących funkcję kontrwywiadu politycznego,które skupiały cały wysiłek na inwigilacji niepodległościowych inicjatyw działaczypolskich w Królestwie. Utworzono wiele jednostek policji politycznej, niezależnych

od siebie, mających różnych zwierzchników oraz ośrodki dyspozycyjne wydającepolecenia, a przede wszystkim silnie konkurujących między sobą. Działały one pozaobowiązującym w Królestwie porządkiem prawnym. Wówczas do metod pracy poli-cji politycznej weszła prowokacja i inspiracja. Generał Aleksander Rożniecki, twórcaŻandarmerii Królestwa Polskiego, starając się podnieść jej znaczenie w oczach ks.Konstantego, polecił tworzyć fikcyjne spiski antyrosyjskie i rozgłaszać w Warszawieprowokacyjne informacje o przygotowaniach do zbrojnego powstania. Jednocześnieprzykłady korumpowania kierowników tych służb oraz ich podwładnych doprowa-

dzały do wielu skandali. Po dwóch nieudanych zrywach niepodległościowych władzecarskie z jednej strony rozbudowały służby policyjne, a z drugiej dostosowały je dosystemu obowiązującego w Cesarstwie oraz całkowicie zrusyfikowały ich kadry.

W Prusach natomiast w 1806 r. w miejsce zarządu centralnego opartego na zasa-dzie prowincjonalności uformował się model resortowego podziału aparatu rzą-dowego. Wśród utworzonych wówczas pięciu ministerstw znalazł się resort sprawwewnętrznych. Do jego kompetencji należało kierowanie administracją publicznąw całym państwie, w tym ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego. W wy-niku reformy administracji terytorialnej w latach 1808-1815 państwo pruskie zostało

podzielone na prowincje (jedną z nich było Wielkie Księstwo Poznańskie). Prowin-cje dzielono na rejencje, powiaty oraz gminy wiejskie i miejskie. Początkowo na czeleprowincji stał mianowany przez monarchę naczelny prezes, później zastąpił go nad-prezydent. Stanowił on ogniwo pośrednie między ministrami a władzami niższegoszczebla. Zarządzał wszystkimi sprawami publicznymi prowincji (rozstrzygał sporykompetencyjne), w tym mieściła się problematyka policyjna. W 1879 r. wprowa-dzono dualizm w administracji prowincji. Polegał on na koegzystencji podmiotówadministracji rządowej z organami administracji samorządowej.

W zaborze austriackim funkcje policyjne pełniły dyrekcje policji oraz oddziałyżandarmerii, utworzone w 1849 r. Na szczególną uwagę zasługują dyrekcje policjiwe Lwowie i w Krakowie. Tę pierwszą utworzono w 1775 r. Głównym jej zadaniemmiało być zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców Lwowa, cen-zura teatralna i prasowa oraz czynności sądownicze w sprawach drobnych wykro-czeń. Po wprowadzeniu autonomii politycznej w Galicji (zaborze austriackim)organy policyjne uległy polonizacji. Pomimo dużej biurokratyzacji pracy w policjiaustriackiej pod koniec XIX wieku, powszechnie uważano ją za najlepiej zorganizo-wany i najlepiej funkcjonujący aparat bezpieczeństwa publicznego w Europie.

Wybuch I wojny światowej wysunął na arenę międzynarodową sprawę Polski.Dało to sygnał do rozpoczęcia rozmaitych działań, zmierzających do odzyskanianiepodległości lub uzyskania szerokiej autonomii politycznej dla narodu polskiego.



22/256

26


Były one prowadzone różnymi sposobami, w zależności od prezentowanej przez danestronnictwo lub ugrupowanie orientacji politycznej. Efektem tych starań było tworze-nie różnych organizacji społecznych i obywatelskich mających charakter czysto pol-

ski. Do nich należały m.in. organizacje zajmujące się problematyką ochrony porządkupublicznego w szerokim rozumieniu tego określenia. Jedne z nich stanowiły po pro-stu organizacje paramilitarne, będące na usługach poszczególnych rodzimych partiipolitycznych działających na ziemiach polskich i chroniące ich interesy. Drugi rodzajtych formacji to organizacje obywatelskie, tworzone spontanicznie za przyzwoleniemwładz okupacyjnych, z biegiem czasu stające się porządkowymi organami wykonaw-czymi rodzącego się samorządu terytorialnego. Pod okupacją wojsk państw central-nych na terenie Królestwa Polskiego udało się stworzyć podwaliny instytucjonalne

dla odrodzonego państwa polskiego, w tym resort spraw wewnętrznych. Zajmowałon szczególną pozycję w ramach administracji rządowej. Z jednej strony zarząd sprawwewnętrznych obejmował bardzo szeroki zakres dziedzin administracji publicznej,a z drugiej minister spraw wewnętrznych odgrywał nadrzędną rolę w zarządzaniuterenową administracją rządową. W związku z tym pełnił funkcję zwierzchnika całejadministracji zespolonej, będąc przełożonym wojewodów i starostów – szefów woje-wódzkiej i powiatowej administracji ogólnej. Należy przypomnieć, iż już dekretemRady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. m.in. zostało powołane Ministerstwo SprawWewnętrznych.4 We wspomnianym dokumencie ustalono dla administracji spraw

wewnętrznych najszerszy zakres kompetencji. Wychodząc z założenia, że wszystkoco „zapewnia rozwój życia społeczeństwa, nadaje kierunek temu życiu i normuje jegowarunki w interesie dobra powszechnego”5 znajduje się w gestii administracji sprawwewnętrznych. W nowoczesnych państwach ta szeroka problematyka zwykle jestrozdzielona pomiędzy kilka resortów. We wspomnianym dekrecie oparto kompeten-cje MSW na klauzuli generalnej, gdyż obok szczegółowych zadań wymienia „sprawynatury wewnętrznej dla innych ministerstw niezastrzeżone”.4 W okresie między-wojennym zakres działania MSW ulegał ciągłym zmianom, jednakże pewne zagad-

nienia zawsze stanowiły główną treść zainteresowań resortu spraw wewnętrznych.Do nich należały ogólny zarząd krajowy, dozór samorządu terytorialnego, nadzórnad prasą i wszelkimi stowarzyszeniami, problemy statystyki ogólnej i sprawy policjiwszelkiego rodzaju. W tym ostatnim stwierdzeniu jest zawarty ogromny bagaż tre-ści. Określenie w art. 24 dekretu z 3 stycznia 1918 r. „do kompetencji ministra sprawwewnętrznych należy policja wszelkiego rodzaju” powodowało, że był on odpowie-dzialny za zapobieganie i zwalczanie zakłóceń porządku publicznego wynikającychz działalności poszczególnych ludzi lub niezależnych od działania ludzkiego (policja


4 Dekret Rady Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji władz naczelnych w KrólestwiePolskim, DPPP, 1918, nr 1.

5 R. Hausner, Pierwsze dwudziestolecie administracji spraw wewnętrznych, Warszawa 1939, s. 11.


23/256

27


sanitarna, weterynaryjna, komunikacyjna, polowa, leśna, miar i wag, targowa itd.).Resort spraw wewnętrznych oprócz spraw porządkowych zajmował się przestęp-czością kryminalną i polityczną. Minister spraw wewnętrznych był odpowiedzialny

za bezpieczeństwo i spokój publiczny w całym państwie. Poza sprawami policjiporządkowej, bezpieczeństwa, politycznej, administracyjnej i miejscowej należał teżdo MSW zakres działania tzw. policji dobrobytu, czyli wspieranie wszechstronnegorozwoju społeczeństwa. W dziedzinie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicz-nego znajdowały się następujące sprawy:

1 dbanie o stan bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobieganie naruszeniomporządku publicznego,

2 nadzór nad ruchem ludności miejscowej i cudzoziemców (sprawy meldunkowei paszportowe),3 sprawy zgromadzeń,4 kontrola ruchu granicznego i ochrona granic państwa,5 prowadzenie aresztów policyjnych,6 sprawy ruchu publicznego,7 organizacja policji i kierowanie nią,8 nadzór nad obrotem niebezpiecznymi materiałami, koncesjonowanie dostępu

do broni i amunicji,9 nadzór nad stowarzyszeniami (legalizacja, rejestracja),10 nadzór nad prasą, drukarniami i składami druków,11 nadzór i koncesjonowanie działalności teatrów, kin i widowisk,12 udzielanie koncesji na działalność komisów i lombardów.

W zależności od interpretacji czynników rządowych, kompetencje MSW mogłyobejmować wszelkie dziedziny życia państwowego i społecznego. Świadczyło to o silei znaczeniu tego resortu i jego zwierzchnika. Z tych powodów politycy opozycyjni

często określali MSW jako „ministerium policji” i prawdopodobnie nie rozmijali sięz prawdą. Część zadań o charakterze społecznym i politycznym realizowała tere-nowa administracja ogólna (wojewoda w województwie i starosta w powiecie), nato-miast walką z przestępczością, ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego orazkontrolą ruchu granicznego i ochroną granic państwa zajmowały się wyspecjalizo-wane służby państwowe podległe ministrowi spraw wewnętrznych. Jedną z nich byłaPolicja Państwowa utworzona 24 lipca 1919 r. jako jednolita, państwowa organizacjasłużby bezpieczeństwa, której główne zadanie stanowiła ochrona bezpieczeństwa,spokoju i porządku publicznego, a więc policja spełniać miała w tej dziedzinie rolę

organów wykonawczych władz państwowych (administracyjnych−

starostów i wo- jewodów) i samorządowych. Z kolei służby graniczne w okresie międzywojennymprzechodziły ciągłe zmiany organizacyjne. Ich podległość resortowa też ulegała



24/256

28


częstym zmianom. W dwudziestoleciu międzywojennym szefowie formacji granicz-nych podlegali ministrom: spraw wewnętrznych, spraw wojskowych i skarbu.

Po zakończeniu II wojny światowej nastąpiła ideologiczna i ustrojowa polaryza-

cja ówczesnego świata. Sukcesy militarne Armii Czerwonej uzmysłowiły Stalinowiszansę stworzenia bloku państw komunistycznych w Europie i Azji. Opanowywa-nie władzy w poszczególnych krajach przez rodzimych komunistów odbywało sięprzy wydatnej pomocy sowietów oraz według sowieckich wzorców. W systemiewładzy komunistycznej szczególną rolę odgrywały instytucje bezpieczeństwa i po-rządku publicznego. Ich zadania, tak jak w demokratycznych krajach, nie skupiałysię jedynie na zwalczaniu przestępczości kryminalnej oraz ochronie życia i zdrowiaobywateli, ale obejmowały sferę oddziaływania ideologicznego i politycznego na

społeczeństwo. Na podobnych zasadach funkcjonowały organy bezpieczeństwai porządku publicznego w Polsce po 1944 r. Urzeczywistnieniem koncepcji działa-nia służb porządkowych obozu rządzącego zawartej w Manifeście PKWN z 22 lipca1944 r. był dekret z 7 października 1944 r., w którym ostatecznie określono statusprawny nowej służby porządkowej. W artykule 1 znalazło się stwierdzenie: MilicjaObywatelska jest prawno-publiczną formacją służby bezpieczeństwa publicznego,które jasno sytuowało nowo tworzoną instytucję w ramach resortu bezpieczeństwapublicznego. Kierownikowi tego resortu bezpośrednio podlegał komendant głównyMO, który stał na czele całej formacji milicyjnej.

Istotne znaczenie dla ustalenia miejsca tej formacji milicyjnej w systemie władzyludowej, a szczególnie w resorcie bezpieczeństwa publicznego miało przydzielenieobszaru działania tej instytucji. W artykule 2 wspomnianego dekretu wymienionoenumeratywnie następujące zadania:

1 ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego,2 dochodzenie i ściganie przestępstw,3 wykonywanie zleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie

przewidzianym prawem.

Jak widać, zakres działania był określony bardzo szeroko i ogólnie, tak aby mógłotwierać duże możliwości wykorzystywania milicji do celów politycznych, do walkiz przeciwnikami obozu rządzącego w kraju po 1944 r.

Okres 1944-1949 to przede wszystkim walka z opozycją antykomunistyczną,czuwanie nad wydarzeniami politycznymi takimi jak referendum w 1946 r. i wy-bory parlamentarne w 1947 r., a w mniejszym zakresie dbanie o porządek publicznyi zwalczanie przestępczości kryminalnej.

W pierwszej połowie lat pięćdziesiątych rozpoczął się nowy etap w funkcjono-waniu służb porządkowych i bezpieczeństwa. Przestała już istnieć zarówno legalna, jak i podziemna opozycja, tak więc zgodnie ze stwierdzeniem ówczesnego ministra



25/256

29


bezpieczeństwa publicznego: dziś wroga trzeba szukać bardzo głęboko. Korzystanodość wiernie z doświadczeń radzieckich w latach trzydziestych, gdy rozpętanona ogromną skalę represje, aby sterroryzować całe społeczeństwo poprzez wpro-

wadzenie atmosfery strachu, podejrzliwości i szpiegomanii w życiu publicznym,gospodarczym oraz prywatnym obywateli. Resort bezpieczeństwa oraz organyMilicji Obywatelskiej zostały włączone w realizację tej polityki.

Odwilż w życiu publicznym, a także powolne ograniczanie wszechwładnej roliorganów bezpieczeństwa rozpoczęło się już po śmierci Stalina w 1953 r.

Początkowo zmiany prawno-ustrojowe były powolne. Przekazywano pojedyn-cze kompetencje i jednostki organizacyjne z resortu bezpieczeństwa publicznegodo służby milicyjnej. Następnym krokiem było wydanie dekretu 20 lipca 1954 r.

o Milicji Obywatelskiej, zmieniającego akt z 7 października 1944 r. Przyjęte w tymdekrecie rozwiązania były pierwszym krokiem ku oswobodzeniu milicji z zadańo charakterze policji politycznej. Jednakże nadal zachowano zasadę, iż milicja jestczęścią służby bezpieczeństwa publicznego. Kilka miesięcy później, na podstawiedekretu z 7 grudnia 1954 r., zlikwidowano Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicz-nego, a zamiast niego utworzono dwie odrębne instytucje: Ministerstwo SprawWewnętrznych oraz Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego przy RadzieMinistrów. Milicja Obywatelska w nowej sytuacji znalazła się w ramach MSW. Tegosamego dnia Rada Ministrów powróciła do odłożonej w 1944 r. sprawy kontroli

działania milicji przez wojewódzkie i powiatowe rady narodowe. Zakres tej kontroliograniczał się do realizacji funkcji w sferze ochrony ładu i porządku publicznegooraz zasadności skarg obywateli na działalność funkcjonariuszy MO. Ponadto mili-cja była zobowiązana do wykonywania uchwał wojewódzkich i powiatowych radnarodowych w dziedzinie ochrony porządku publicznego.

Po rocznym okresie oddzielenia spraw porządkowych od problematyki bezpie-czeństwa na mocy ustawy z 13 listopada 1956 r. o zmianie organizacji naczelnychorganów administracji publicznej w zakresie bezpieczeństwa publicznego zlikwido-

wano Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego przy RM. Sprawy bezpieczeń-stwa zostały włączone w zakres kompetencji ministra spraw wewnętrznych i jegoorganów terenowych − komend wojewódzkich i powiatowych Milicji Obywatelskiej.

Tak więc w odmiennej niż stalinowska rzeczywistości ponownie powiązano orga-nizacyjnie Milicję i organy policji politycznej, wówczas funkcjonującej pod mianemSłużby Bezpieczeństwa. W zasadzie przyjęty w 1956 r. model organizacyjno-kompe-tencyjny przetrwał z drobnymi zmianami aż do upadku systemu realnego komuni-zmu w Polsce. Jak podaje P. Majer 6, rolę dominującą w resorcie spraw wewnętrznychstale odgrywała służba bezpieczeństwa. Przedstawiciele tego pionu przeważnie


6 P. Majer, Milicja Obywatelska w systemie organów władzy PRL, Toruń 2003.


26/256

30


okupowali najwyższe stanowiska w MSW i w jednostkach terenowych. W 1957 r.,czyli rok po reorganizacji, w SB było zatrudnionych przeszło 11 tysięcy pracowników,a w Milicji Obywatelskiej prawie 59 tysięcy funkcjonariuszy. Trzydzieści lat później

liczba etatów w SB podwoiła się, natomiast w MO wzrosła do 75 tysięcy.

Wykres nr 1 Stan osobowy MO i SB w latach 1957 i 1987

8000

6000

4000

2000

0

1957 1987

SŁUŻBA BEZPIECZEŃSTWA

MILICJA OBYWATELSKA

Pomimo tych pozorowanych reform nadal formacji resortu spraw wewnętrznychużywano do akcji o charakterze politycznym. W czasie wydarzeń poznańskich Milicja

Obywatelska, choć nie w takim stopniu, jak wojsko, była zaangażowana do rozprawie-nia się z protestem robotniczym. Doświadczenia poznańskie spowodowały, iż 4 grud-nia 1956 r. decyzją Rady Ministrów powołano Zmotoryzowane Odwody Milicji Oby-watelskiej (ZOMO). Były one często wykorzystywane do działań specjalnych, np. dorozpraszania manifestacji ulicznych. Wykorzystano je na szeroką skalę w czasie wy-darzeń marcowych w 1968 r. w Warszawie, a jeszcze większy był ich udział w krwa-wym rozprawieniu się z protestem robotniczym na Wybrzeżu w grudniu 1970 r.Wówczas zginęły 44 osoby cywilne oraz dwóch milicjantów i jeden żołnierz.

Strajki robotnicze na wybrzeżu w sierpniu 1980 r. i powstanie pierwszego niezależ-nego od władzy związku zawodowego „Solidarność” stanowiły poważne ostrzeżeniedla władzy. Jednakże podobnie jak poprzednio, ekipy rządowe nie szukały narzędzido rozwiązania konfliktów i trudności wśród instrumentów ekonomicznych i poli-tycznych, ale wykorzystały argumenty siłowe, czyli wojsko, policję, służbę bezpieczeń-stwa i inne służby podległe MSW. Po wprowadzeniu w kraju 13 grudnia 1981 r. stanuwojennego, wydatnie rozszerzono zadania i uprawnienia tych służb i formacji z jedno-czesnym ograniczeniem lub zawieszeniem niektórych praw i wolności obywatelskich.W myśl art. 24 dekretu o stanie wojennym zapewnienie bezpieczeństwa publicznegow wypadkach nadzwyczajnych należało do zakresu działania Milicji Obywatelskiej (DzU 1981, nr 29, poz. 154). Takimi nadzwyczajnymi wypadkami były: zagrożeniedla życia i zdrowia obywateli, mienia społecznego, bezpieczeństwa obiektów ważnych



27/256


28/256

32


4 zapewnienie ładu i spokoju w miejscach publicznych;5 współudział w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych,

w komunikacji lotniczej, kolejowej i wodnej;6 współudział w prowadzeniu działań porządkowo-ochronnych w razie klęsk

żywiołowych.

Dla resortu spraw wewnętrznych okresu Polski Ludowej cezury nie stanowiąwybory parlamentarne 4 czerwca 1989 r. ani utworzenie rządu Tadeusza Mazo-wieckiego. Jest nią 21 czerwca 1990 r. − data ustąpienia Czesława Kiszczaka ze sta-nowiska ministra spraw wewnętrznych i powierzenie tej funkcji przedstawicielowiniedawnej opozycji, Krzysztofowi Kozłowskiemu.

n! Blok kontrolny

Słowa kluczowe

Policja Milicja intendent policji żandarmeria konfident agent policyjny policja miejska policja śledcza policja rogatkowa policmajster oberpolicmajster straż ziemska Straż Ludowa Milicja Polska Policja Państwowa Policja Polska oddziały rezerwy policyjnej NKWD rehabilitacja Milicja Obywatelska rady narodowe organy bezpieczeństwapublicznego służba zewnętrzna spekulacja policja drogowa środki przymusu bezpośredniego ZOMO służba operacyjna technika kryminalistyczna prewencja

Pytania

1 Omów organizację i zadania Departamentu Policji Rady Nieustającej.2 Podaj reformy ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego w czasie Sejmu

Czteroletniego.3 Jaki był stosunek społeczeństwa i władz Powstania Listopadowego do służb

policyjnych Królestwa Polskiego?4 Przedstaw proces unifikacji służb policyjnych Królestwa po 1831 r. z rosyjskimi

służbami porządkowymi.5 Wyjaśnij genezę Policji Państwowej.6 Przedstaw organizację Policji Państwowej.7 Przedstaw udział policjantów w walkach z sowieckim najeźdźcą we wrześniu

1939 r.8 W którym sowieckim obozie przebywało najwięcej polskich policjantów?9 Kiedy utworzono Milicję Obywatelską?10 W którym resorcie znajdowała się MO w latach 1944-1954?



29/256

33


Sposób zarządzania sprawami ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego,przyjmując świadomie pewne uproszczenie metodologiczne, sprowadza się do

dwóch podstawowych rozwiązań:

1 centralistycznego,2 zdecentralizowanego.

Ten podział jednak to jedynie punkt wyjściowy do dalszych rozważań, gdyż caławspółczesna rzeczywistość policyjna mieści się między tymi dwoma modelowymi roz-wiązaniami organizacyjno-prawnymi, stanowiącymi skrajne bieguny. Jest to rzeczywi-

stość, będąca w stanie ciągłych zmian i przekształceń pod wpływem niżej podanych czyn-ników. Moim zamierzeniem jest określenie istniejących obiektywnych i subiektywnychtendencji w rozwoju systemów ochrony porządku publicznego w wybranych krajach.

Czynniki mające wpływ na charakter i zmiany modelu policyjnego w danym kraju to:

1 ustrój państwowo-prawny (demokratyczny lub totalitarny);2 społeczna kontrola działalności policji; rola samorządu w ochronie porządku

publicznego;3 rozwój ilościowy i jakościowy przestępczości;4 zmiany zakresu zadań służb policyjnych w efekcie rozwoju technologicznego

i społecznego;5 uwarunkowania historyczne.

3.4. Sytuacje szczególne prowadzenia kontroli operacyjnej

Rozdział 3

Systemy policyjne w wybranych krajach europejskich

i w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej


30/256

34


Upadek systemu komunistycznego w Europie Wschodniej spowodował równieżwiele skutków natury społecznej, których nie przewidziano. Naturalne były zmianystrukturalne i organizacyjne w systemach ochrony porządku publicznego w krajach

tej części Europy. Swoboda poruszania się, nadzieja na ogólny dobrobyt podobny dotego, jaki sobie wyobrażano w krajach spoza żelaznej kurtyny, oraz wprowadze-nie w życie gospodarcze zasad wolnego rynku spowodowały gwałtowny wzrostprzestępczości oraz pojawienie się nowych form i zjawisk patologii społecznej.Jednocześnie ten swobodny przepływ świata przestępczego spowodował poważnekonsekwencje dla służb policyjnych w krajach Europy Zachodniej i Ameryki Pół-nocnej, które wielokrotnie nie mogły sobie dać rady z nowymi formami przestęp-czości, przede wszystkim zorganizowanej. To rodzi potrzebę zmian strukturalnych

w systemach ochrony porządku publicznego w tych krajach, dostosowania się dozmieniających się warunków społecznych.Kraje Europy Środkowowschodniej po 1989 r. stanęły przed historyczną szansą

znalezienia właściwego miejsca wśród rozwiniętych społeczeństw demokracji za-chodnich. Ta szansa to rozwiązanie wielu dylematów politycznych, gospodarczychoraz prawno-ustrojowych, z którymi borykają się te państwa. Jednym z nich jestwybór najodpowiedniejszego modelu ochrony porządku publicznego oraz narzę-dzi do walki z przestępczością w okresie przejściowym odchodzenia od systemutotalitarnego i później, w czasie pełnego zdemokratyzowania wszystkich struktur

państwowych i społecznych. Tym działaniom zawsze przyświecają dwie pozorniesprzeczne idee: dążenie do pełnej efektywności i skuteczności działania oraz zapew-nienie wpływu obywateli na instytucje porządkowe. Te dylematy nie były obce de-mokracjom zachodnim, gdy tworzono tam w XIX w. nowoczesne służby policyjne.

Zwłaszcza na przełomie wieków XIX i XX problematyka udziału czynnika obywa-telskiego w formie władz lokalnych na różnych szczeblach w działaniu służb policyj-nych odgrywała istotną rolę w funkcjonowaniu sprawnego i jednocześnie praworząd-nego systemu ochrony porządku publicznego i walki z przestępczością oraz stanowiła

najlepsze świadectwo stopnia rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiegow danym kraju. W niektórych państwach przyjęto nawet dość radykalne rozwiąza-nia ustrojowo-organizacyjne. Samorząd spełniał rolę hegemona w sprawach ochronyporządku i bezpieczeństwa publicznego przy ograniczonym udziale państwa, a przy- jęty system był całkowicie zdecentralizowany. Stanowiło to z jednej strony odzwier-ciedlenie dominacji poglądów liberalnych na funkcjonowanie społeczeństwa orazżycia publicznego (teorii tzw. wolnej gminy), z drugiej zaś było odbiciem specyfikirozwoju poszczególnych krajów europejskich. Rozwój cywilizacyjny, postęp technolo-giczny i gospodarczy, a jednocześnie antagonizowanie się stosunków społecznych oraz

wzrost przestępczości pospolitej spowodowały, że ochrona porządku publicznegowymagała od służb policyjnych coraz większego profesjonalizmu. Dlatego też z bie-giem czasu dominacja policji samorządowej stała się anachronizmem. Rozpoczął się

Systemy policyjne w wybranych krajach europejskich i w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej


31/256

35


powolny proces upaństwawiania spraw policyjnych. Odbywał się on w rozmaitysposób, w zależności od tradycji, obowiązującego w danym kraju ustroju polityczno--prawnego oraz roli samorządu terytorialnego w sprawowaniu lokalnej władzy admi-

nistracyjnej. Wykształciły się w tym zakresie dwa rodzaje systemów, które miałypoważne implikacje w zakresie organizacji służb policyjnych. Pierwszy typ samorządurozwijał się w krajach anglosaskich i polegał na tym, że obywatele mogli administro-wać sprawami publicznymi bezpośrednio przez wybrane przez siebie organy. Drugityp miał zastosowanie w krajach kontynentalnych, gdzie mieszkańcy mieli wpływ nasprawy publiczne przez współdziałanie w tym zakresie z urzędnikami państwowymi.

W XX wieku w wyniku kryzysu wartości oraz burzliwych zmian gospodarczych,społecznych i narodowościowych pojawiła się nowa forma państwa – państwo tota-

litarne. Początkowo w postaci porewolucyjnej Rosji sowieckiej, później państw faszy-stowskich (Niemiec hitlerowskich i Włoch B. Mussoliniego), aż wreszcie po II wojnieświatowej w postaci bloku państw komunistycznych na czele z ZSRR. W warunkachpaństwa totalitarnego, nieważne czy faszystowskiego, czy też komunistycznego,istniał skrajnie scentralizowany i zbiurokratyzowany system policyjny, gdyż tylkow taki sposób można było kontrolować życie publiczne i ograniczać swobody oby-watelskie. Walka z przestępczością była oceniana w kategoriach politycznych.

Jednocześnie od połowy XX wieku wraz z postępem cywilizacyjnym oraz burz-liwym rozwojem nowych form zagrożeń i przestępstw stało się nieodzowne two-

rzenie specjalistycznych służb policyjnych. Z drugiej strony w ramach poszczegól-nych pionów tworzono scentralizowane struktury, które miały zapewnić szybkiprzepływ informacji, sprawną organizację do walki z przestępczością oraz zawo-dową skuteczność.

W związku z tym możemy przedstawić pewną propozycję klasyfikacji modelisystemów ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego:

1 jednopodmiotowy, obejmujący systemy:

a państwowy (w zależności od specyfiki danego kraju mniej lub bardziejzdecentralizowany czy też scentralizowany system z określonymwspółudziałem władz lokalnych oraz czynnika społecznego),

b samorządowy (forma historyczna),c totalitarny (skrajnie scentralizowany, występujący przede wszystkim

w krajach rządzonych niedemokratycznie);2 wielopodmiotowy, obejmujący systemy:

a centralistyczny – zakładający istnienie wielu rodzajów służb policyjnychróżniących się pod względem pochodzenia (w tym także samorządowe),

podległości, zakresu terytorialnego działania, kompetencji orazfunkcjonalności,

b decentralistyczny.



32/256

36


Rozwój ekonomiczny, postęp technologiczny oraz kulturowy, a jednocześnie dużaspecyfika społeczna, polityczna oraz ustrojowo-prawna poszczególnych państw po-woduje, że przedstawione wzorcowe modele systemowe w praktyce rzadko występują

w czystej formie. Częściej mamy do czynienia w poszczególnych krajach ze zjawiskiemciągłej ewolucji funkcjonujących tam systemów policyjnych, polegającej na procesiecentralizacji lub postępującej decentralizacji zagadnień związanych z ochroną porząd-ku i bezpieczeństwa publicznego. Służby zajmujące się walką z przestępczością pospo-litą i gospodarczą stale doskonalą swoje metody działania i organizację pracy, któraprzyjmuje coraz częściej formy scentralizowanych struktur. Jeszcze większe rozmiaryprzyjmuje to zjawisko w przypadku formacji policyjnych zajmujących się zwalczaniemtzw. ciężkiej przestępczości, tzn. międzynarodowej przestępczości zorganizowanej,

terroryzmu, handlu narkotykami. Z kolei w sferze prewencyjnej, gdzie coraz bardziejoczekuje się aktywniejszego udziału społeczeństwa w zapobieganiu przestępczości,mamy do czynienia z postępującą decentralizacją działania służb porządkowych.

Jak już wcześniej stwierdzono, w większości współczesnych krajów klasycznaforma policji samorządowej jest zjawiskiem historycznym. Częściej występuje obec-nie różnego charakteru oddziaływanie społeczne na praktykę policyjną w postacikontroli oraz rozmaitych form niesformalizowanej aktywności obywatelskiej naniwie ochrony porządku publicznego. Nie można pominąć również implikacji zwią-zanych ze wzrostem zagrożenia bezpieczeństwa osobistego obywateli, lawinowym

pojawianiem się nowych form przestępczości, np. zorganizowanej, międzynarodo-wej, mafijnej. Te nowe zjawiska wymuszają zwiększenie wymagań od policjantóworaz profesjonalizację organizacji i sposobów działania policji jako instytucji. Powoliupowszechnia się świadomość, nawet w krajach mniej rozwiniętych, że na każdejpłaszczyźnie działania organów porządkowych nie może być obecnie miejsca naamatorstwo. Aby policja działała efektywnie i skutecznie, niezbędne jest spełnieniewielu warunków natury organizacyjnej, merytorycznej oraz finansowej.

Analizując systemy policyjne występujące w poszczególnych krajach, należy

uwzględnić uwarunkowania społeczne, tradycje historyczne oraz warunki poli-tyczne i prawno-ustrojowe obowiązujące w danym państwie.Reasumując, należy zwrócić uwagę na pewne tendencje rozwojowe w systemach

ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego, występujące w większości krajówEuropy Zachodniej i Ameryki Północnej. Z obiektywnych względów samorząd zre-zygnował z bezpośredniego udziału w ochronie porządku i bezpieczeństwa publicz-nego (specjalizacja, profesjonalizacja działania, coraz większe koszty walki z prze-stępczością), natomiast kształtują się nowe formy nadzoru i kontroli społecznejdziałalności państwowych służb policyjnych.

Model policji skrajnie zdecentralizowanej, o dominującym udziale samorząduw ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego we współczesnym świecie jużnie występuje, z wyjątkiem szczególnego przypadku Szwajcarii.



33/256

37


Ze względu na charakter ustroju polityczno-prawnego Szwajcarii – państwafederacyjnego, w którego skład wchodzi 26 kantonów, z czego sześć to półkantony– zastosowanie ma tam szczególny system organizacji służb policyjnych. Nie ma

w Szwajcarii scentralizowanego i jednolitego korpusu policji państwowej. Wielkośćinstytucji porządkowych oraz zasady ich funkcjonowania określają poszczególnewładze lokalne – kantonalne. Dlatego też między poszczególnymi okręgami kanto-nalnymi występują duże różnice w organizacji służb policyjnych. Łącznie w Szwaj-carii jest 26 kantonalnych korpusów policji oraz ponad 100 gminnych jednostekpolicji. Mimo tej posuniętej do skrajnych rozmiarów decentralizacji wypracowanodość sprawne formy łączności i zasady współpracy regionalnej na płaszczyźnie poli-cyjnej w postaci Konfederacji Kantonalnych Komendantów Policji Szwajcarii oraz

Szwajcarskiego Zjednoczenia Szefów Policji Miejskiej. Te instytucje umożliwiająrozwiązywanie poważniejszych problemów w zakresie zwalczania przestępczości.Na podstawie wyników badań sondażowych można skonstatować, że społeczeń-

stwo Szwajcarii darzy dużym zaufaniem swoją policję. Do tego pełnienie kierowni-czych stanowisk w jednostkach policji opiera się na zasadzie demokratycznegowyboru na określony czas (4 lata).

Monopol państwa może się przejawiać, w zależności od ustroju państwa, w dwóchformach: scentralizowanej (taki model powszechnie występował w krajach komu-nistycznych, rządzonych w sposób totalitarny) oraz zdecentralizowanej, np. w Re-

publice Federalnej Niemiec, jednak o ograniczonym wpływie i udziale społecznymw sprawach ochrony porządku publicznego.

Niemcy Zachodnie od momentu powstania w 1949 r. były republiką związkową,co ma decydujący wpływ na kształt niemieckiej policji. W Niemczech wyróżnia sięorgany policji federalnej oraz służby poszczególnych krajów związkowych (landów).Do organów policji federalnej należą:

1 Federalny Urząd Kryminalny (BKA), który stanowi swoiste centrum informacji

kryminalnej oraz pełni funkcję koordynatora zwalczania przestępczości w skalicałego kraju i z tych względów ściśle współpracuje z Interpolem;2 Federalna Policja Graniczna (BGS) – ochrona granic była traktowana

priorytetowo, ze względu na istniejący do niedawna podział polityczny Europyna dwa wrogie sobie bloki polityczno-militarne;

3 inspektorat policji pogotowia krajowego;4 policja kolejowa;5 ochrona federalnego parlamentu.

Wszystkie wymienione instytucje podlegają bezpośrednio federalnemu mini-strowi spraw wewnętrznych. Dla usprawnienia systemu ochrony porządku i bez-pieczeństwa publicznego w Niemczech stworzono szczebel pośredni, spełniający



34/256

38

misiuk a. - administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego. zagadnienia prawno-ustrojowe

Documents