módulo i - atos administrativos
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BRUNO CUNHA GONTIJO
MÓDULO I – ATOS ADMINISTRATIVOS
→ Atos administrativos:
→ espécies do gênero “ato jurídico”
→ Teoria dos atos e fatos jurídicos:
→ para o direito privado todos os eventos naturais ou humanos a que o direito atribua significação e vincule consequências jurídicas são fatos jurídicos em sentido amplo.
a) Fatos Jurídicos em sentido estrito:
→ eventos da natureza → não decorrem da manifestação de vontade humana → resultam consequências jurídicas
Exemplos: passagem do tempo, inundação que ocasiona destruição de bens, nascimento.
b) atos jurídicos:
→ manifestação unilateral da vontade humana → finalidade imediata de produzir alterações no mundo jurídico. → a expressão contrato (ato jurídico bilateral) é indicada para vínculos jurídicos
que somente se aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade.
Exemplos: promessa de recompensa, assinatura de nota promissória.
→ Atos administrativos: conceito
“manifestação ou declaração de vontade da administração pública, nessa qualidade, ou de particulares no exercício de prerrogativas públicas (concessionário ou permissionário de serviço público), que tenha por fim imediato a produção de efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o interesse público e sob regime predominante de direito público”.
→ Atos administrativos: características
→ praticados no exercício de atribuições públicas.→ sujeitos ao regime de Direito Público.→ manifestações de vontade no âmbito de relações jurídicas de Direito Público
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→ Atos administrativos x Atos políticos
→ Atos Políticos (atos de governo) = atos da adm. pública em sentido amplo → praticados com com base imediata no texto constitucional → não estão sujeitos à Teoria Geral dos Atos Administrativos.
(iniciativa de leis, sanção ou veto a projetos de lei, celebração de tratados internacionais) –
→ Categorias de administrativos no exercício da atividade pública do Estado:
→ atos legislativos→ atos judiciais→ atos administrativos (podem ser verificados em quaisquer dos Poderes)
→ Atos da administração: características
→ prática de atos pela administração desprovida de prerrogativas públicas→ igualdade de condições jurídicas com os particulares→ regidos predominantemente por regras de direito privado
Exemplos: atuação da administração no setor econômico exercendo funções produtivas: venda de bens por sociedade de economia mista; celebração de um contrato de abertura de conta corrente por um banco estatal.
→ Atos da administração: características: aplicação do termo em sentido genérico:
→ atos administrativos propriamente ditos regidos pelo direito público;→ atos da administração pública regidos pelo direito privado;→ atos materiais (atos de mera execução de determinações administrativas, não
tem como conteúdo uma manifestação de vontade).
Obs.: o conceito de atos da administração não contempla os atos administrativos praticados por particulares no exercício de prerrogativas públicas. Dessa forma, os atos administrativos não são espécie dos atos da administração.
→ Fatos Administrativos:
a) concepção tradicional:
→ materialização da função administrativa (exercício material da atividade administrativa = atos materiais)
→ resultado de um ato administrativo = não tem por fim a produção de efeitos jurídicos, mas somente a implementação material das determinações administrativas.
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Exemplos: apreensão de mercadorias, construção de uma escola pública, varrição de ruas.
b) segunda definição:
→ atuações da administração que produzam efeitos jurídicos, mas que não tinham como finalidade a produção destes mesmos efeitos
→ não correspondem à manifestações de vontade da administração, mas trazem consequências jurídicas.
Exemplo: colisão de um veículo oficial da administração dirigido por um agente público, em serviço, com um veículo particular.
c) Definição de Celso Antônio Bandeira de Mello:
→ omissão da administração pública que produza efeitos jurídicos
Exemplo: decadência do direito de a administração anular um ato administrativo que contenha vício.
d) Definição de Maria Sylvia Di Pietro:
→ eventos da natureza que não decorram de manifestações da vontade humana, mas que produzam efeitos no âmbito do direito administrativo
Exemplo: morte de um servidor público.
→ Atos Administrativos vinculados e discricionários
a) atos administrativos vinculados:
→ atos que a administração pratica sem qualquer margem de liberdade de decisão→ previsão em lei do único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado pelo agente público→ não cabe apreciação de oportunidade e conveniência quanto ao comportamento administrativo. → todos os elementos do ato administrativo são vinculados (competência, forma, finalidade, objeto e motivo)
Exemplo: concessão de licença-paternidade, regulada pela Lei nº 8.112/90, atendidas as condições legais não cabe ao administrador tecer considerações de conveniência acerca concessão da licença, pelo prazo previsto em lei.
b) atos administrativos discricionários:
→ atos que a administração pratica com certa liberdade de escolha, nos termos e nos limites da lei, tecendo considerações de oportunidade e conveniência com relação ao conteúdo e ao modo de realização do ato;
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→ não são considerados elementos vinculados do ato o objeto e o motivo.→ a lei concede ao administrador liberdade de atuação dentro de específicos parâmetros.→ os dispositivos legais são marcados pelas expressões ‘a critério’; ‘poderá’; ‘é
facultado’.
Exemplo: licença para tratamento de interesses particulares, regulada pela Lei nº 8.112/90, apesar da previsão em lei a concessão da licença fica ‘a critério’ da administração.
→ Atos Administrativos gerais e individuais
a) atos administrativos gerais:
→ não possuem destinatários específicos→ apresentam disposições aplicáveis a quaisquer pessoas que se encontrem nas situações abstratamente previstas em seu texto→ são marcados pela generalidade e abstração→ possuem normatividade (atos normativos)→ diferem das leis pelo processo formal de elaboração (um dos motivos)→ não inovam o ordenamento = não criam, modificam ou extinguem obrigações→ conteúdo limitado ao das leis ao qual servem para garantir fiel execução / uniformidade de cumprimento→ subordinação às leis→ são discricionários como regra (não são idênticos ao texto da lei)→ possuem prevalência sobre os atos individuais→ podem ser revogados a qualquer tempo respeitado o direito adquirido→ precisam ser publicados em órgão oficial (requisito de validade/eficácia)→ não podem ser objeto de impugnação direta por meio de recursos administrativos, nem mesmo atacado diretamente por ação judicial (incidentalmente é possível)→ podem ser objeto de impugnação por ADIN, atendidos os pressupostos legais.
Exemplos: decretos regulamentares, instruções normativas, atos declaratórios normativos.
b) atos administrativos individuais:
→ possuem destinatários específicos (admitindo-se o ato plúrimo, desde que os destinatários sejam determinados)
→ produzem efeitos concretos→ constituem/declaram situações jurídicas subjetivas → atos que produzam efeitos externos ou onerem o patrimônio público devem
ser objeto de publicação em meio oficial (intimação do interessado nos demais casos) → possibilidade de revogação condicionada à ausência de produção de efeitos→ admitem impugnação direta por meio de recursos administrativos ou por
ações judiciais (mandado de segurança, ação popular, ações ordinárias)→ são subordinados aos atos gerais.
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Exemplos: nomeação de aprovados em concurso público, exoneração de um servidor, autorização para uso de bem público, decreto declarando utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação.
→ Atos Administrativos internos e externos
a) atos administrativos internos:
→ destinados a produzir efeitos somente no âmbito dos órgãos e agentes da administração pública
→ não exigem publicação em meio oficial porque a princípio não geram obrigações e direitos para os administrados
→ divulgação interna do ato (meios de divulgação interna)→ não geram direitos adquiridos para os destinatários → podem ser revogados a qualquer tempo.
Exemplos: portaria de remoção de servidor público, ordem de serviço, portaria de criação de grupos de trabalho.
b) atos administrativos externos:
→ destinados a produzir efeitos que atingem os administrados em geral → criam obrigações / direitos gerais e individuais declarando situações jurídicas→ necessidade de publicação em meio oficial → intimação do interessado em determinados casos.
Exemplos: atos normativos, ato de nomeação de candidatos aprovados em concurso público, edital de licitação.
→ Atos Administrativos simples, complexos e compostos
a) ato administrativo simples:
→ decorre de uma única manifestação de vontade de um órgão, unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado)
→ não necessita de manifestações concomitantes ou posteriores para que possa produzir imediatamente seus efeitos.
b) ato administrativo complexo:
→ necessita para sua formação da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades
→ não podem ser impugnados enquanto não formalizadas as manifestações necessárias (ato imperfeito)
→ ato administrativo complexo x procedimento administrativo (série encadeada de atos perfeitos que buscam o atingimento de um objetivo final; possibilidade de impugnação específica de cada ato individualmente; licitação / concurso público)
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Exemplos: concessão de determinados regimes especiais de tributação (manifestação de mais de um Ministério); portarias ou instruções normativas conjuntas da SRFB e PFN
c) ato administrativo composto:
→ o conteúdo resulta da manifestação de um único órgão ou autoridade, mas a sua edição ou produção de efeitos é dependente da aprovação de outro órgão
→ função meramente instrumental → ato principal e ato acessório → prévio ou posterior
aprovação, autorização, ratificação, homologação; aprovação legislativa prévia para indicação a direção de entidades da administração pública (CF/88, art. 52, III, ‘d’ e ‘f’)
→ Atos Administrativos de império, de gestão e de expediente
a) atos administrativos de império:
→ atos de autoridade→ impostos coercitivamente aos administrados → criam obrigações ou restrições de forma unilateral e independente de
anuência ou requerimento do administrado→ fundamento no princípio da supremacia do interesse público → manifestação do poder extroverso ou poder de império do Estado → praticados ex officio com observância obrigatória pelos administrados→ possibilidade de questionamento judicial.
Exemplos: desapropriação de bens privados, interdição de estabelecimento comercial, apreensão de mercadorias.
b) atos administrativos de gestão:
→ praticados pela administração na gestão de seus bens e serviços sem uso das prerrogativas garantidas pela supremacia do interesse público sobre os particulares
→ vinculados ao princípio da indisponibilidade do interesse público → realizados sob regime jurídico administrativo.
Exemplos: gestão ou aquisição de bens pela administração, o aluguel a um particular de um imóvel público, atos negociais, autorização ou permissão de uso de bem público.
c) atos administrativos de expediente:
→ atos internos da administração pública → rotinas de andamento dos variados serviços executados pelos órgãos e
agentes administrativos
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→ não possuem conteúdo decisório.
Exemplos: encaminhamento de documentos, movimentação de processos, recebimento de documentos protocolados pelos particulares.
→ Atos Administrativos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratórios
a) ato administrativo constitutivo:
→ cria uma situação jurídica individual nova para seus destinatários em relação à administração pública
→ reconhecimento de um direito ou imposição de uma obrigação.
Exemplos: concessão de licença administrativa, nomeação de servidores, aplicação de sanções administrativas.
b) ato administrativo extintivo / desconstitutivo:
→ determina o fim de situações jurídicas individuais existentes.
Exemplos: cassação de autorização de uso de bem público, demissão de um servidor, decretação de caducidade de uma concessão de serviços públicos.
c) ato administrativo modificativo:
→ tem por finalidade alterar situações preexistentes sem provocar a extinção da situação jurídica anterior
→ não suprime direitos / obrigações.
Exemplos: alteração de horários em dado órgão público, mudança do local de realização de uma reunião
d) ato administrativo declaratório
→ afirma a existência de um fato ou de uma situação jurídica anterior a ele→ atesta um fato ou reconhece um direito / obrigação preexistente → confere certeza jurídica → não cria situação jurídica nova, não extingue e nem modifica uma situação
existente.
Exemplos: expedição de certidão de regularidade fiscal, emissão de declaração de tempo de serviço ou de contribuição previdenciária.
→ Atos Administrativos válidos, nulos, anuláveis e inexistentes
a) ato administrativo válido:
→ está em conformidade com o ordenamento jurídico (regras e princípios)
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→ observou integralmente as exigências impostas para sua edição → não contém quaisquer vícios, irregularidade ou ilegalidade
b) ato administrativo nulo:
→ se origina com vício insanável → ausência de elementos constitutivos ou defeito substancial em alguns deles
(motivo inexistente, desvio de finalidade) → ato ilegal ou ilegítimo → não pode ser convalidado (corrigido) → não possui condições de produzir efeitos válidos entre os envolvidos → a presunção de legitimidade/imperatividade impõe força obrigatória desde a
edição do ato com produção de efeitos até sua anulação (cabe ao administrado promover o questionamento)
→ anulação produz efeitos retroativos (ex tunc) → manutenção dos efeitos produzidos em relação a terceiros de boa-fé
(aquisição de produto importado com vício no desembaraço)→ prazo para o reconhecimento da nulidade (art. 54 da Lei nº 9.784/99).
(Lei nº 9.784/99) Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
c) ato administrativo inexistente:
→ não se origina de manifestação de vontade da administração (somente aparência / usurpação de função – médico sem vínculo com a administração que atende em hospital público)
→ não são mantidos os efeitos nem mesmo em relação a terceiros de boa-fé→ não há prazo para a declaração de inexistência do ato e a desconstituição de
seus efeitos pela administração ou pelo Poder Judiciário.
d) ato administrativo anulável:
→ apresenta defeito sanável → passível de convalidação pela administração – não pode ser lesivo ao
interesse público nem causar prejuízos a terceiros → vício de competência quanto a pessoa (exceto competência exclusiva) e vício
de forma (exceto forma exigida como requisito essencial à validade do ato) → decisão discricionária da administração → para a anulação do ato adotam-se as mesmas regras aplicáveis aos atos nulos
verificando-se os mesmos efeitos (eficácia retroativa)
→ Atos Administrativos perfeitos, eficazes, pendentes e consumados
a) ato administrativo perfeito:
→ ato terminado que concluiu os ciclos de seu processo de formação→ esgotadas todas as fases necessárias a sua produção
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→ perfeição x validade (perfeição relaciona-se com o cumprimento do processo de formação do ato administrativo / validade relaciona-se como a conformidade do ato com as exigências legais)
b) ato administrativo imperfeito:
→ ato que não completou seu ciclo de formação → o ato não existe como ato administrativo.
Exemplos: minuta de um parecer ainda não assinado, ato administrativo não publicado quando exigido por lei a cientificação por meio oficial.
c) ato administrativo eficaz:
→ ato disponível para a produção de seus efeitos próprios → não depende da implementação de evento posterior (condição suspensiva,
termo, ato de controle)
d) ato administrativo pendente:
→ é um ato perfeito, mas que mantém-se sujeito a implementação de condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para o início da produção de seus efeitos regulares.
e) ato administrativo consumado:
→ ato que esgotou as possibilidades de produzir os efeitos que estava apto a produzir.
Exemplo: autorização para realização de uma festa junina em determinado local público.
→ Atos administrativos: requisitos de validade
a) Elemento Competência
→ poder conferido por lei ao agente público para desempenho específico das atribuições de seu cargo→ competência administrativa = estabelecida exclusivamente por lei→ elemento vinculado em qualquer ato administrativo
a.1) características da competência administrativa (Celso Antônio Bandeira)
→ exercício obrigatório→ irrenunciável (possibilidade de exercício parcial / delegação temporária com
possibilidade de revogação a qualquer tempo)→ intransferível (ressalva de exercício de atribuição)→ imodificável pela vontade do agente (ampliação/redução) → imprescritível
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→ improrrogável (prática de ato por agente incompetente)
a.2) delegação
(Lei nº 9.784/99) Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
→ possibilidade de delegação de competência = regra geral (impedimento legal)→ delegação a órgãos ou agentes subordinados hierarquicamente ou não→ delegação apenas de parcela das competências do órgão ou agente público→ delegação deve indicar prazo determinado de duração → ressalva de exercício da atribuição pelo órgão ou agente delegante→ ato administrativo discricionário e revogável a qualquer tempo→ necessidade de publicação do ato administrativo em meio oficial→ obrigatoriedade de menção da delegação no exercício da competência –
direcionamento da responsabilidade→ vedação à delegação de competências (rol exemplificativo) – art. 13
a.3) avocação
→ conceito (competência atribuída por lei ou delegada por superior hierárquico)→ exercício temporário da competência atribuída ao subordinado→ medida excepcional e fundamentada→ não aplicável a competências exclusivas dos subordinados
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(Lei nº 9.784/99) Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
a.4) revogação da delegação
→ retorno definitivo da competência delegada
a.5) vícios no elemento competência dos atos administrativos
(Lei nº 4.717/65 – Ação Popular) Art. 2º (...)
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
→ excesso de poder – atuação do agente fora ou além da esfera de competência→ excesso de poder como uma das modalidades de ‘abuso de poder’ (a outra é o
desvio de poder relacionado ao elemento finalidade do ato administrativo)
→ excesso de poder → não determina a obrigação de anular o ato administrativo→ admite a convalidação → exceções: competência em razão da matéria ou exclusiva
Exemplos: a) agente competente para aplicar penalidade de suspensão, impõe penalidade mais grave, que não está contida em suas atribuições; autoridade policial excede no uso da força para praticar determinado ato de sua competência → casos de excesso de poder; b) matéria de competência do Ministério da Saúde praticado por autoridade do Ministério do Planejamento → não admite convalidação = vício de competência em razão da matéria; c) ato administrativo praticado por Delegado da Receita Federal do Brasil, mas de competência não exclusiva do Superintendente da Receita Federal → admite convalidação = vício de competência em razão da pessoa.
→ usurpação de função→ constitui crime→ inexistência de relação jurídica funcional com a administração→ ato administrativo inexistente – não há produção de qualquer efeito
→ função de fato→ existência de relação jurídica funcional, marcada por irregularidade→ teoria da aparência – em proveito dos administrados→ manutenção dos efeitos do ato administrativo
b) Elemento Finalidade
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→ correlação ao princípio da impessoalidade→ elemento sempre vinculado→ vício de finalidade → ato nulo / não admite convalidação→ finalidade geral / mediata → satisfação do interesse público→ finalidade específica / imediata → resultado específico a ser alcançado, que
deve determinar a prática do ato administrativo
b.1) vícios no elemento finalidade dos atos administrativos
(Lei nº 4.717/65 – Ação Popular) Art. 2º (...)
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: (...)
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
→ desvio de poder→ desatendimento a finalidade geral ou específica→ obrigatoriedade de anulação do ato administrativo
Exemplos: a) ato administrativo praticado com interesse em favorecer ou prejudicar um administrado específico → finalidade alheia ou contrária ao interesse público → caso de desvio da finalidade geral; b) ato administrativo condizente com o interesse público, mas não com finalidade específica não prevista em lei → remoção de ofício de servidor com objetivo de puni-lo, não obstante a repartição de destino necessite de pessoal → caso de desvio da finalidade específica.
c) Elemento Forma
→ modo de exteriorização do ato administrativo→ elemento vinculado / indispensável à validade do ato administrativo→ regra geral → forma escrita→ entendimento contrário
(Lei nº 9.784/99) Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
→ forma não exigida expressamente por lei→ adoção da forma considerada mais adequada→ critérios de oportunidade e conveniência → segurança jurídica → contraditório e ampla defesa nos atos restritivos
→ forma expressamente indicada em lei → elemento vinculado
→ atos administrativos não escritos
Exemplos: ordens verbais entre agentes administrativos; gestos, apitos e sinais luminosos na condução do trânsito.
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c.1) vícios no elemento forma dos atos administrativos
(Lei nº 4.717/65 – Ação Popular) Art. 2º (...)
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: (...)
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
→ convalidação→ impossibilidade → forma como requisito essencial à validade do ato
→ motivação → declaração escrita dos motivos que ensejaram a prática do ato→ elemento integrante do requisito forma→ ausência de exposição de motivos → vício de forma
d) Elemento Motivo
→ conceito: situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato administrativo → subsunção de situação de fato e enunciado normativo
→ causa imediata do ato administrativo → motivo = causa
Exemplos: concessão de licença paternidade a agente público → o motivo é o nascimento do filho do servidor; aplicação de penalidade → o motivo é a infração cometida pelo agente público; ordem de demolição de obra → o motivo é o perigo que a obra representa para a coletividade; tombamento → o motivo é o valor histórico do bem tombado.
→ atos administrativos vinculados → descrição completa e objetiva da situação de fato e da conseqüência
jurídica obrigatória → obrigatoriedade da prática do ato administrativo
Exemplo: concessão de licença paternidade a agente público, mediante a apresentação do requerimento e da comprovação do nascimento do filho (pressuposto fático), cabe a administração verificar a hipótese contida na norma (pressuposto de direito) e verificada a subsunção praticar o ato conforme descrito.
→ atos administrativos discricionários→ margem de atuação da administração pública na valoração da
oportunidade e conveniência da realização do ato→ limites legais→ autorização para a prática do ato
Exemplo: concessão de licença para tratamento de interesses particulares, mediante a apresentação do requerimento, cabe a administração tecer considerações de oportunidade e conveniência quanto a escolha do objeto do ato administrativo, podendo inclusive determinar, caso opte por conceder a licença, nos limites legais, qual o prazo considerado mais conveniente.
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d.1) vícios no elemento motivo dos atos administrativos
(Lei nº 4.717/65 – Ação Popular) Art. 2º (...)
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: (...)
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
→ motivo inexistente→ inexistência de fato que determine a prática do ato administrativo→ ato nulo por inexistência de motivo
Exemplo: exoneração ao fim do estágio probatório de servidor público por inassiduidade, mesmo diante da comprovação de que o agente não faltou ao trabalho.
→ motivo ilegítimo→ erro no enquadramento do pressuposto fático à hipótese normativa→ ato nulo por incongruência entre fato e norma jurídica
Exemplo: exoneração ao fim do estágio probatório de servidor público por apresentação pessoal imprópria, enquadrada como falta de assiduidade; esta causa não se enquadra nos motivos para a prática do ato administrativo, há um equivoco de interpretação.
e) Elemento Objeto
→ conteúdo material do ato administrativo→ alteração provocada no mundo jurídico pela prática do ato administrativo→ efeito jurídico produzido
Exemplos: concessão de licença paternidade a agente público → o objeto é a própria concessão da licença; exoneração do servidor → o objeto é a própria exoneração.
→ atos administrativos vinculados→ correspondência entre motivo e objeto → motivo e objeto são elementos vinculados
Exemplo: verificada a ocorrência do motivo, a prática do ato com o conteúdo estabelecido pela lei é obrigatória → nascimento do filho do servidor tem como conseqüência a concessão da correspondente licença com objeto integralmente previsto na Lei nº 8.112/90.
→ atos administrativos discricionários→ liberdade de valoração do motivo e possibilidade de escolha do objeto→ critérios de conveniência e oportunidade → prática do ato
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→ motivo e objeto são elementos discricionários
e.1) vícios no elemento objeto dos atos administrativos
(Lei nº 4.717/65 – Ação Popular) Art. 2º (...)
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: (...)
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
→ hipóteses tradicionais de vícios nos negócios jurídicos→ objeto impossível / objeto proibido por lei→ aplicação no âmbito do Direito Administrativo
→ ato praticado com conteúdo não previsto em lei→ ato nulo por vício de objeto
Exemplo: sanção estabelecida pela Lei n 8.112/90 como de suspensão do servidor pelo prazo de até 90 dias; e imposição de ato punitivo de suspensão do servidor por 120 dias.
→ ato praticado com objeto diferente do previsto em lei→ ato nulo por vício de objeto→ reconhecimento errôneo do fato
Exemplo: lei de um município que determina a necessidade de permissão de uso de bem público para a instalação de banca de jornal no passeio público, e de autorização para uso de bem público para a instalação de barracas em feiras livres; requerimento para instalação de banca de jornal em passeio público com conseqüente expedição de ato particular de autorização de uso de bem público.
→ Mérito do ato administrativo
→ atos administrativos vinculados = elementos vinculados (competência, forma, finalidade, motivo e objeto)
→ atos administrativos discricionários = elementos vinculados (competência, forma e finalidade) → elementos discricionários (motivo e objeto) = mérito administrativo
“poder conferido pela lei ao agente público para que ele decida sobre a oportunidade e conveniência de praticar determinado ato administrativo discricionário e escolha seu conteúdo, dentro dos limites previstos em lei”.
“valoração dos motivos e escolha do objeto do ato administrativo” (Hely Lopes Meirelles)
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→ verificação do mérito administrativo pelo Poder Judiciário = não admitido (princípio da separação dos poderes) → revogação (competência exclusiva da Administração Pública)→ verificação da legalidade / legitimidade do ato pelo Poder Judiciário = admitido também com relação aos atos discricionários (proporcionalidade / razoabilidade) → controle sobre todos os elementos do ato administrativo→ anulação do ato administrativo.
→ Motivação dos atos administrativos
→ motivação ≠ motivo do ato administrativo→ motivação → parte integrante do elemento forma → ausência de motivação
quanto este compõe requisito de validade do ato administrativo = vício de forma (não passível de convalidação / insanável)
“declaração por escrito do motivo que determinou a prática do ato, uma demonstração da presença dos pressupostos autorizadores da prática do ato, ou seja, a comprovação de que determinado fato aconteceu e de que esse fato se enquadra em uma norma jurídica que impõe ou autoriza a edição do ato administrativo que será praticado”.
Exemplo: na demissão de um servidor público, o elemento motivo é a infração praticada, determinante dessa modalidade de punição; a motivação é a caracterização por escrito, da infração (pressuposto de fato) mediante o relato da conduta do servidor; e a indicação, também por escrito, de que aquela infração está enquadrada em um dispositivo legal que determina a demissão do servidor.
→ atos administrativos → todos possuem um motivo (declarados ou não) → ausência de motivo = nulidade do ato administrativo → motivo não declarado = ausência de obrigação de motivação → fundamento da motivação = princípio da transparência da administração pública (princípio da publicidade / indisponibilidade do interesse público)
→ atos administrativos que não exigem motivação = nomeação e exoneração de cargos em comissão (ad nutum)→ atos administrativos vinculados = sempre motivados (por escrito)
(Lei nº 9.784/99) Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
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VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
a) Teoria dos motivos determinantes
sujeição ao controle administrativo e judicial (legalidade / legitimidade) relativo à existência, pertinência e adequação dos motivos (pressupostos de fato e de direito) que foram declarados como causa determinante da prática do ato administrativo
→ não ocorrência da situação declarada = ato administrativo nulo→ não adequação entre pressuposto de fato e de direito = ato adm. nulo→ aplicação → atos administrativos vinculados e discricionários→ aplicação → mesmo não sendo obrigatória a motivação do ato administrativo
Exemplos: a) a nomeação e a exoneração do servidor ocupante de cargo em comissão não dependem de motivação declarada. O administrador pode, portanto, dentro da sua esfera de competências, nomear e exonerar livremente, sem estar obrigado a apresentar qualquer motivação; contudo, caso decida motivar seu ato, ficará sujeito à verificação da existência e da adequação do motivo exposto. b) servidor público requer suas férias para determinado mês, pode o chefe da repartição indeferi-las sem expressar no ato o motivo; se, todavia, indefere o pedido sob a alegação de que há falta de pessoal na repartição, e o servidor prova que, ao contrário, há excesso, o ato estará viciado no elemento motivo, ou seja, terá ocorrido incompatibilidade entre o motivo expresso no ato e a realidade fática; esta não se coaduna com o motivo determinante.
→ Atributos dos atos administrativos
a) Presunção de Legitimidade / Legalidade
→ atributo próprio a todos os atos administrativos (imponham obrigações / confiram direitos) → não depende de previsão normativa
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→ fundamento = agilidade da atuação da administração pública na tutela do interesse coletivo→ efeitos do atributo = produção de todos os efeitos desde a edição do ato administrativo, não obstante apontamentos por particulares de vícios que podem determinar a futura invalidação do ato→ limites da produção de efeitos = anulação / sustação temporária de efeitos → administração pública (recursos administrativos com efeito suspensivo) e Poder Judiciário (liminar em mandado de segurança / cautelares)→ ônus da prova → administrado (presunção relativa de legitimidade)→ reconhecimento ex officio pelo Poder Judiciário → impossibilidade → art. 168 do CC (não aplicação)
(Lei nº 10.406/2002) Art. 168. As nulidades dos artigos antecedentes podem ser alegadas por qualquer interessado, ou pelo Ministério Público, quando lhe couber intervir.
Parágrafo único. As nulidades devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do negócio jurídico ou dos seus efeitos e as encontrar provadas, não lhe sendo permitido supri-las, ainda que a requerimento das partes.
b) Imperatividade
→ criação unilateral de obrigações / imposição de restrições aos administrados pela administração pública → poder extroverso do Estado → atributo próprio aos atos administrativos que impõem obrigações ou que devem ser obedecidos sem necessidade de consentimento do destinatário → atos punitivos (imposição de multas por descumprimento de contrato; atos praticados no exercício do poder de polícia)→ atos que dependem do consentimento do administrado → não são dotados de imperatividade (obtenção de certidões / autorização para uso de bem público)→ efeitos → podem ser imediatamente impostos → discussão administrativa / judicial → manutenção da produção de efeitos (salvo ordem de suspensão dos efeitos do ato administrativo)
c) Auto-Executoriedade
→ possibilidade de implementação pela administração, de atos administrativos, inclusive mediante o uso da força, sem a necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário
→ auto executoriedade ≠ vedação ao acesso ao Poder Judiciário→ abrangência = atributo não presente em todos os atos administrativos→ auto executoriedade → previsão expressa em lei (utilização de equipamentos
e instalações do contratado para continuidade à execução do contrato administrativo, exercício do poder de polícia administrativo – apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimentos, cassação de licença para dirigir)
→ auto executoriedade → urgência na adoção de medidas administrativas → possibilidade de causação de prejuízos à coletividade (demolição de prédio que ameaça ruir, dissolução de reunião que ponha em risco a segurança da coletividade)
→ atos não auto executórios → cobrança de multas (resistência do administrado)
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d) Tipicidade
→ correspondência entre o ato administrativo e a previsão normativa para sua execução
→ fundamento = princípio da legalidade → atos administrativos inominados = impossibilidade (a toda finalidade que a
administração busque deve corresponder um ato administrativo típico definido em lei)→ tipicidade → conseqüências = garantia para o administrado (prática de ato
unilateral e coercitivo sem previsão normativa) / impedimento de prática de atos totalmente discricionários (limitação da discricionariedade pela lei)
→ contratos administrativos → não aplicação do atributo da tipicidade → prevalência da autonomia das vontades → contrato inominado (possibilidade)
→ Extinção dos atos administrativos
a) Anulação
→ anulação = presença de vício no ato administrativo (relativo à legalidade ou legitimidade)
→ controle de legalidade (não se admite controle de mérito)→ vício de legalidade → sanável ou insanável→ vício insanável = anulação obrigatória do ato administrativo→ vício sanável = possibilidade de convalidação (não acarrete lesão ao interesse
público / prejuízo a terceiros) → convalidação = ato discricionário→ efeitos temporais da anulação → retroativos a edição do ato administrativo
(ex tunc) → limitação ao emissor e ao destinatário do ato administrativo→ terceiros de boa-fé → direitos resguardados→ competência para anulação dos atos administrativos → administração pública
(autotutela) ex officio ou mediante provocação → Poder Judiciário mediante provocação→ afetação de interesses individuais do administrado → modificação
desfavorável de sua situação jurídica → necessidade de procedimento administrativo → contraditório e ampla defesa
(Lei nº 9.784/99) Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.
→ prazo para anulação dos atos administrativos → art. 54 da Lei nº 9.784/99
(Lei nº 9.784/99) Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
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§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
b) Revogação
→ revogação = retirada do mundo jurídico de um ato administrativo válido a partir de critérios de oportunidade e conveniência da administração (controle de mérito)
→ fundamento → poder discricionário da administração pública → aplicação restrita aos atos discricionários → ato privativo da administração
→ efeitos → prospectivos (ex tunc) → ato válido → respeito aos direitos adquiridos
→ atos que não podem ser revogados
b.1) atos consumados
→ atos que já cumpriram seus efeitos
Exemplos: a) ato administrativo que concede licença funcional discricionária a servidor público, sendo esta integralmente gozada pelo agente público é descabido cogitar na revogação da mesma; b) ato de autorização de uso de bem público por prazo determinado, expirado o prazo o ato administrativo verifica-se consumado, não produzindo qualquer outro efeito.
b.2) atos vinculados
→ não comportam juízo de oportunidade e conveniência
Exemplos: o particular que preenche todos os requisitos exigidos para o exercício de determinada profissão regulamentada por lei possui o direito de obtenção da respectiva licença do poder público; esta não sendo passível de revogação pela administração. O não atendimento dos requisitos necessários para manutenção da licença gera a possibilidade de cassação da licença.
b.3) atos que geraram direitos adquiridos
→ proteção constitucional → (CF/88, art. 5º, XXXVI)
b.4) atos integrantes de procedimentos administrativos
→ procedimento administrativo = sucessão ordenada de atos administrativos→ preclusão administrativa relativa a etapa anterior (apreciação do mérito)
Exemplos: a) no procedimento de licitação, o ato de adjudicação do objeto ao vencedor não pode ser revogado depois da celebração do contrato; b) após a apresentação de recurso administrativo e encaminhamento do processo à instância de julgamento superior, não cabe a revogação do ato administrativo pela autoridade que o tenha praticado
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b.5) atos meramente declaratórios / opinativos
→ atos declaratórios → limitação → declaração da existência ou não de situação jurídica (atestados / certidões)
→ atos opinativos → não produzem efeitos por si próprios (pareceres)
c) Cassação
→ extinção do ato administrativo → descumprimento pelo administrado dos requisitos para manutenção de
determinados atos administrativos
Exemplos: a) cassação de licença para construir concedida pelo poder público sob determinadas condições previstas em lei, vindo o administrado a descumpri-las; b) cassação de licença para o desempenho de determinadas profissões regulamentadas conforme as hipóteses legais previstas
d) Outras formas de extinção dos atos administrativos
→ extinção natural = cumprimento normal dos efeitos (permissão concedida com prazo determinado)
→ extinção subjetiva = desaparecimento do sujeito beneficiado com o ato administrativo (falecimento do beneficiado com autorização para porte de armas)
→ extinção objetiva = desaparecimento do objeto do ato administrativo → condição superveniente que torna sem objeto o ato administrativo (ato administrativo de interdição de estabelecimento que posteriormente tem suas atividades encerradas)
→ caducidade = nova legislação impede a permanência da situação admitida em momento anterior pelo poder público → contrariedade do ato com a nova legislação (permissão para uso de bem público e superveniente edição de lei que proíbe o referido uso por particulares)
e) Convalidação
→ teoria monista → os defeitos em qualquer elemento do ato administrativo constitui vício insanável → ato administrativo nulo
→ teoria dualista → vícios sanáveis ≠ vícios insanáveis → atos administrativos nulos ≠ atos administrativos anuláveis
→ atos administrativos anuláveis = passíveis de convalidação → juízo de oportunidade e conveniência
→ convalidação → efeitos retroativos (ex tunc)
(Lei nº 9.784/99) Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
→ condições cumulativas → defeito sanável + ausência de lesão ao interesse público + ausência de lesão a interesses de terceiros + decisão discricionária
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→ vícios passíveis de saneamento → vício no elemento competência (quanto à pessoa exceto casos de competência exclusiva e competência em razão da matéria) e vício no elemento forma (salvo casos de forma entendida como essencial à validade)
→ convalidação por omissão → transcurso do prazo de anulação dos atos (Lei nº 9.784/99, art. 54)
(Lei nº 9.784/99) Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.