MONOGRAFAS

INAP

Coleccin

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAINAP

INAP

Las limitaciones al crecimientopoblacional y espacial establecidaspor la normativa territorialy urbanstica

AINA SALOM PARETS

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P.V.P.35,00

(IVA incluido)

ISBN 978-84-7351-409-5

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANSTICA

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL Y ESPACIAL ESTABLECIDAS POR LA NORMATIVA TERRITORIAL Y URBANSTICA

Aina Salom Parets

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID, 2011

Coleccin: MONOGRAFAS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP

SALOM PARETS, AinaLas limitaciones al crecimiento poblacional y espacial establecidas por la

normativa territorial y urbanstica [Texto impreso] / Aina Salom Parets. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2011. 544 p. : grf. ; 24 cm. (Monografas)

Bibliografa: p. 517-542ISBN 978-84-7351-409-5. NIPO 852-11-022-3

1. Desarrollo urbano-Espaa. 2. Planeamiento urbanstico-Espaa. 3. Derecho urbanstico-Espaa. 4. Derecho ambiental-Espaa. I. Instituto Na-cional de Administracin Pblica (Espaa). II. Ttulo. III. Serie

711.434(460)711:351.712.2.025(460)349.44(460)349.6(460)

Primera edicin: Julio, 2011

Catlogo general de publicaciones oficiales:http://www.060.es

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAwww.inap.esISBN: 978-84-7351-409-5 (formato papel); 978-84-7351-410-1 (formato electrnico)NIPO: 852-11-022-3 (formato papel); 852-11-021-8 (formato electrnico)Depsito Legal: Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.Impresin: Publidisa

En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambien-tales de la contratacin pblica.

Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comuni-cacin pblica y transformacin de esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelec-tual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelec-tual (arts. 270 y sigs. del Cdigo Penal).

A mis padres, Juan y Mara. A Pedro, por su fuerza e incondicional apoyo,

y a todos mis seres queridos

9

NDICE

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

PARTE 1.

MARCO JURDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO URBANO SOSTENIBLE

Ttulo I

Marco jurdico general del desarrollo sostenible

Captulo I. El desarrollo sostenible en el mbito internacional y co-munitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1. La cuestin del desarrollo sostenible en el marco de la actuacin internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2. El desarrollo sostenible como objetivo de la poltica medioambien-tal comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3. Breve visin de la ordenacin del territorio y planificacin territo-rial en el marco de la Unin Europea. La aplicacin del principio del desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3.1. Precedentes del inters comunitario por el territorio y por el uso sostenible del mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

3.2. En concreto, breves notas sobre la ordenacin del territorio en la Unin Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

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ndice

Captulo II. La constitucionalizacin del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2. Principales tesis doctrinales existentes en torno a la conceptualiza-

cin de este derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3. Algunas consideraciones sobre la relevancia constitucional del de-

recho a disfrutar de un medio ambiente adecuado . . . . . . . . . . . . . 68 4. El artculo 45.2 de la Constitucin Espaola, punto de conexin

entre el medio ambiente y la ordenacin del territorio . . . . . . . . . . 77

Captulo III. Estudio sobre la sostenibilidad en el marco de la legisla-cin estatal del suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

1. Respecto al periodo anterior a la primera Ley del Suelo Espaola de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

2. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3. Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenacin Urbana de

1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

3.1. Breves apuntes sobre los principales aspectos de la Ley. . . . . 98 3.2. Incorporacin de los estndares urbansticos como medida di-

rigida a la proteccin del medio ambiente y del suelo urbano 99 3.3. Breves consideraciones respecto a la densidad residencial

mxima prevista en la legislacin de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . 105

4. Ley del Suelo 8/1990 y el Texto Refundido de 1992 . . . . . . . . . . . 109

4.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.2. En especial, la regulacin de la densidad residencial y su rela-

cin con la poblacin como parmetro para controlar el creci-miento urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones 115

5.1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5.2. La insostenibilidad respecto a la clasificacin del suelo urba-

nizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Captulo IV. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo y el Texto Refun-dido de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2. La sostenibilidad urbanstica como objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 3. El favorecimiento o contencin del proceso de ocupacin del

suelo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

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PARTE 2.LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO URBANO EN SUPERFICIE. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE

LAS TCNICAS DE CONTENCIN DEL CRECIMIENTO EN CATALUA, COMUNIDAD VALENCIANA Y BALEARES

Ttulo ILos Planes Directores Urbansticos del Sistema Costero Cataln

Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Captulo I. El Plan Director Urbanstico del Sistema Costero de Ca-talua (PDUSC-1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 2. El Principio del desarrollo sostenible en el mbito de la aprobacin

de los planes directores catalanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. La necesaria coordinacin del PDUSC-1 con las previsiones de la

Ley estatal 22/1988, de 28 de julio, de costas. La autonoma muni-cipal en el marco del referido Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

4. El suelo no urbanizable costero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5. Principales aspectos del rgimen jurdico de las diferentes subcate-

goras de suelo costero no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 6. Ejemplo prctico del PDUSC-1. Espacio natural del Masss de

lAlbera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7. Consideraciones finales respecto al PDUSC-1 . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Captulo II. El Plan Director Urbanstico de los mbitos del sistema costero integrados por los suelos urbanizables delimita-dos sin plan parcial aprobado (PDUSC-2) . . . . . . . . . . . . 184

1. Principales aspectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 2. Determinaciones del PDUSC-2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 3. Regulacin del suelo urbanizable delimitado . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

Ttulo IILas principales iniciativas de la Comunidad Autnoma Valenciana

en materia de crecimiento sostenible de la urbanizacin Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Captulo I. Los indicadores, umbrales y cuotas de sostenibilidad como herramientas al servicio del uso racional del territorio. . . . 192

1. Naturaleza jurdica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 2. Algunas consideraciones sobre las cuotas de sostenibilidad . . . . . . 197

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ndice

3. Estudio de los anexos del Decreto 67/2006 (ROGTU), en relacin con los umbrales de sostenibilidad para el consumo de suelo. . . 201

4. La permisividad de la regulacin legal al incumplimiento de los umbrales de sostenibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Ttulo IIILa limitacin del crecimiento espacial o en superficie en las Illes Balears

Captulo I. Algunas reflexiones previas sobre el escenario territorial de las Illes Balears. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 2. Evolucin legislativa en el marco de la contencin espacial. . . . . . 222 3. Las Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears mxi-

mo exponente del modelo territorial de contencin del crecimiento urbanstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Captulo II. La contencin del crecimiento espacial en las zonas tu-rsticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 2. La limitacin del crecimiento espacial de las zonas tursticas . . . . 246

Captulo III. La limitacin del crecimiento urbanstico establecido en los Planes Territoriales Insulares, de acuerdo con la ha-bilitacin legal establecida en la LDOT y la LOT . . . . . . 253

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Respecto a la localizacin de los crecimientos urbansticos . . . . . . 254 3. El crecimiento en superficie en el marco del Plan Territorial Insu-

lar de Mallorca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 3.1. Algunos aspectos generales del PTI de Mallorca . . . . . . . . . . 256 3.2. Las previsiones relativas respecto al crecimiento mximo de

suelo residencial y turstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3.3. Un ejemplo respecto a la incidencia de las determinaciones

del PTM respecto al crecimiento mximo en suelo urbano, urbanizable o apto para ser urbanizado destinado a uso resi-dencial, turstico o mixto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

4. La reduccin de la presin edificatoria de viviendas unifamiliares en suelo rstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

4.1. El punto de partida: la LSR/97 y la MOSR de la LDOT/99 . . 276 4.2. La matriz de usos del PTI de Mallorca, instrumento que au-

menta la restriccin de la edificacin de vivienda unifamiliar en suelo rstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

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PARTE 3.

LAS LIMITACIONES AL CRECIMIENTO POBLACIONAL EN LA PLANIFICACIN TERRITORIAL Y URBANSTICA

Ttulo I

Consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y la densidad

Captulo I. Algunas consideraciones interdisciplinares previas sobre el crecimiento poblacional y su relacin con el urbanismo, ordenacin del territorio y medio ambiente . . . . . . . . . . . . 297

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 2. La poblacin en el marco del desarrollo sostenible. Principales ma-

nifestaciones realizadas desde la economa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 3. Con carcter general, algunas referencias sobre la poblacin y su

incidencia en la planificacin urbanstica y territorial. . . . . . . . . . . 301

3.1. La poblacin en la normativa urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . 301 3.2. La poblacin en el marco de la ordenacin del territorio . . . . 305

Captulo II. Reflexiones sobre los conceptos de huella ecolgica y ca-pacidad de carga o de acogida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 2. Qu se entiende por huella ecolgica y capacidad de carga de un

determinado territorio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

2.1. La huella ecolgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 2.2. La capacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 2.3. Necesidad de establecer una metodologa para el clculo de la

capacidad de carga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 2.4. La aptitud de los sistemas geogrficos en el clculo de la ca-

pacidad de carga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Captulo III. Reflexiones generales en materia de densidad pobla-cional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 2. La densidad de poblacin en el marco de los indicadores medio-

ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

2.1. Algunas consideraciones previas sobre las actuaciones exis-tentes en el marco de los indicadores de sostenibilidad . . . . . 327

2.2. La densidad de poblacin: indicador de sostenibilidad . . . . . . 329 2.3. Consideraciones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

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ndice

3. Anlisis de la densidad poblacional a travs del mtodo Kernel . . 334

3.1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 3.2. El indicador de la densidad de poblacin (DENSPOB). Lmi-

tes interpretativos. Distintos precedentes en la aplicacin del mtodo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

3.3. El modelo de densidades focales mediante filtros Kernel . . . . 338 3.4. El el marco del mtodo Kernel: superacin de las limitaciones

impuestas en torno al denominador superficie del cociente de densidad. El denominado ndice de concentracin pobla-cional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

3.5. Consideraciones finales: la necesaria observancia del mtodo Kernel en el marco de la planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Ttulo II

Poblacin y medidas de ordenacin territorial y urbansticas sostenibles en las Illes Balears

Captulo I. La experiencia balear en la contencin del crecimiento poblacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 2. La ratio turstica: nueva forma de dimensionar la densidad de po-

blacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3. La normativa reguladora de las capacidades de poblacin: Decreto

2/1996, de 16 de enero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

3.1. Cuestiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 3.2. La capacidad de poblacin como magnitud del planeamiento.

El alcance de la posible norma complementaria dictada al am-paro del Decreto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

3.3. El ndice de intensidad del uso residencial (en adelante, IIUR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

3.4. El ndice de intensidad de uso turstico: parmetro que se debe estudiar tomando en consideracin lo determinado por los planes de ordenacin de la oferta turstica. . . . . . . . . . . . . . . . 368

3.5. Consideraciones finales sobre el referido ndice . . . . . . . . . . . 371

Captulo II. En concreto, el Plan Territorial Insular de Menorca como mecanismo que ha permitido reducir la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

1. Cuestiones introductorias sobre el PTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

1.1. La propuesta de los denominados criterios generales para la redaccin del PTI de Menorca. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

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1.2. El PTI de Menorca de 23 de abril de 2003: una regulacin integral de un territorio declarado Reserva de la Biosfera. . . . 377

1.3. La densidad de poblacin: indicador de la presin humana so-bre el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382

2. Los criterios de ordenacin establecidos en el PTI dirigidos a la reduccin de la capacidad de acogida de la isla . . . . . . . . . . . . . . . 385

2.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 2.2. Reduccin de las previsiones de futuro crecimiento estableci-

das en las DOT, por medio de una disminucin de las plazas 387 2.3. La reduccin de la capacidad acogida en las zonas tursticas, a

partir de las operaciones de reconversin territorial . . . . . . . . 399

3. La programacin temporal del proceso de edificacin en el marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

3.1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 3.2. La distribucin temporal del crecimiento urbanstico en el

marco del PTI de Menorca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410

Ttulo III

La incidencia de la poblacin en el marco de la planificacin andaluza. Intento de controlar el crecimiento urbano

Captulo I. Algunas consideraciones previas sobre el marco territo-rial y urbanstico vigente en Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . 434

1. Planeamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 2. Sobre los distintos instrumentos de planeamiento territorial. . . . . . 436

2.1. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. . . . . . . . . 436 2.2. Los planes de ordenacin del territorio del mbito subregional 438 2.3. Los planes con incidencia en la ordenacin del territorio . . . . 440

Captulo II. La matizacin de los lmites al crecimiento poblacional, inicialmente establecidos en el POTA . . . . . . . . . . . . . . . . 442

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442 2. Flexibilizacin introducida por la Junta de Andaluca respecto a

determinados planes urbansticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 3. La flexibilizacin del POTA, por el Decreto 11/2008, de 22 de

enero, regulador de los procedimientos dirigidos a poner suelo ur-banizado en el mercado con destino preferente a la construccin de viviendas protegidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

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Captulo III. Un ejemplo concreto: Estudio sobre el cumplimiento del POTA en el Plan de Ordenacin del Territorio de la Aglomeracin Urbana de Granada (POTAUG) . . . . . . . 450

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 2. El sistema de asentamientos previsto en el POTAUG. La necesidad

de adecuar el crecimiento poblacional a un mnimo consumo de los recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453

2.1. Punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 2.2. Las directrices del POTAUG para restringir la posible amplia-

cin de los suelos incluidos en el sistema de asentamientos . . 455

Ttulo IV

El fenmeno de la ciudad de baja densidad. El plan territorial parcial del bilbao metropolitano

Captulo I. Referencias introductorias del fenmeno creciente de las urbanizaciones de baja densidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461 2. Tipologas de la produccin residencial de baja densidad . . . . . . . 465 3. Algunas consideraciones sobre los costes econmicos, sociales,

medioambientales de la ciudad de baja densidad . . . . . . . . . . . . . . 465

Captulo II. Las medidas de intervencin en las bajas densidades del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano. . . . . . 468

1. Algunas consideraciones previas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 2. Las Directrices de Ordenacin del Territorio: marco referencial

flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales . . . . . . . 469 3. Estudio de la frmula propuesta en las Directrices de Ordenacin

del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los pla-nes territoriales parciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

Captulo III. El Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano. . . 481

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 2. Premisas generales del PTP del Bilbao Metropolitano . . . . . . . . . . 481 3. Forma y estructura del territorio del Bilbao Metropolitano . . . . . . 484 4. La proyeccin de la vivienda en el PTP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 5. Estudio de la frmula propuesta para la cuantificacin de la vivien-

da residencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 489

ndice

17

6. El fenmeno de la baja densidad en el contexto del Bilbao Metro-politano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

7. Consideraciones finales sobre el PTP del Bilbao Metropolitano . . 495

Ttulo VConsideraciones generales en el marco del principio de ordenacin racional del crecimiento urbanstico

Captulo I. La autonoma local en el marco de las limitaciones al cre-cimiento urbanstico implantadas desde los planes supra-municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

Captulo II. Reflexiones finales respecto a la relacin entre los distin-tos planes que han sido objeto de estudio y la autonoma municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519

19

PRESENTACIN

A) Desde la primera legislacin de ensanche de las ciudades del siglo xix, la normativa urbanstica ha regulado el tema esencial del crecimiento de la ciu-dad: ya las Leyes de Ensanche de las Poblaciones de 1864 y de 1876 trataban de facilitar al mximo el crecimiento urbano mediante la construccin de vi-viendas que acogiesen a los emigrantes que llegaban a aquella. En la actuali-dad, no hace falta recordar que las numerosas leyes urbansticas autonmicas regulan con detalle los criterios esenciales para la creacin de nuevos suelos urbanizables y, en definitiva, para la expansin de la ciudad. Podemos afirmar, por tanto, sin temor a equivocarnos que el crecimiento urbano es uno de los temas centrales de la normativa urbanstica.

En la regulacin del crecimiento urbanstico, la legislacin del suelo tradicio-nal se ha ocupado normalmente de regular el crecimiento en extensin o super-ficie y, mucho menos, de regular el crecimiento poblacional, sobre el cual ape-nas existan algunas normas aisladas y de dudosa efectividad. En cuanto al crecimiento urbanstico en superficie, las tcnicas para regularlo han sido funda-mentalmente la clasificacin y la calificacin del suelo en los correspondientes planes urbansticos: mediante estas tcnicas se fijaban las superficies concretas que podan ser objeto de nuevo desarrollo urbanstico as como lo que se poda edificar en dichas superficies y las condiciones para ello. Era entonces cada plan urbanstico municipal el que decida el quid y el quantum de las nuevas zonas edificables, sin que existieran prcticamente limitaciones a este respecto en nor-mas supramunicipales: durante muchos aos hasta la dcada de los 90, no han existido apenas limitaciones de carcter supramunicipal al crecimiento urbans-tico que se estableca en los planes municipales, sin perjuicio de que la aproba-cin definitiva de estos correspondiera a la Administracin de tutela. Por lo tan-to, cada plan de urbanismo municipal era libre para decidir cunto y cmo se creca, aunque en la superficie de crecimiento tuviera que aplicar ciertamente los estndares urbansticos previstos en el Reglamento de Planeamiento de 1978.

Esta situacin comienza a cambiar en los aos 80 por un doble fenmeno. Primero, por la aprobacin por las Comunidades Autnomas de leyes y planes

20

presentacin

de preservacin de espacios naturales protegidos cuya superficie quedaba exen-ta de desarrollos urbansticos, lo cual constitua un lmite indudable a las posi-bilidades de crecimiento de los municipios afectados: no se puede negar que las polticas autonmicas de proteccin de los espacios naturales han supuesto de hecho una barrera infranqueable a la clasificacin de nuevos suelos urbaniza-bles por parte de los municipios en cuyo territorio se encontraba el espacio na-tural. Segundo, por la aprobacin de las leyes autonmicas sobre ordenacin del territorio en los aos 80, leyes que prevean la existencia de instrumentos de planeamiento territorial o supramunicipal, vinculantes para los planes munici-pales, en los cuales podan establecerse lneas generales sobre el crecimiento urbanstico de los municipios del mbito territorial regulado. As, por ejemplo, en la Ley catalana de poltica territorial de 1983 ya se prevea que los planes territoriales parciales deban incluir en todo caso las determinaciones para la planificacin urbanstica (art. 13), expresin que debe entenderse referida a las determinaciones (supramunicipales) vinculantes para los planes urbansti-cos municipales. Pues bien, al amparo de esta nueva legislacin, los instrumen-tos autonmicos de planeamiento territorial aprobados en la dcada de los 90 ya empezarn a introducir limitaciones concretas a la expansin territorial de los municipios que poda preverse en los planes urbansticos correspondientes, tal como puede verse en este libro.

Si las limitaciones al crecimiento en superficie aparecen en los aos 90, las limitaciones al crecimiento poblacional son ms recientes todava. En efecto, en la legislacin urbanstica tradicional la nica norma existente al respecto era el llamado estndar de densidad contenido en el art. 75 de la Ley del Suelo de 1976: los planes parciales deban fijar una densidad no superior a 75 viviendas por hectrea. La densidad mxima de poblacin se determinaba as a nivel macro (por hectrea) y no a nivel micro (por parcela). El resultado de ello en la prctica fue el desbordamiento de hecho de las previsiones de los planes, ya que las densidades reales que se alcanzaban fueron muchas veces muy superiores a las previstas por los planes. Por esa razn, en el planeamien-to territorial ms reciente de algunas Comunidades Autnomas, especialmente costeras, han aparecido tcnicas que intentan controlar y, en su caso, limitar el crecimiento de la poblacin en determinadas zonas, llegndose incluso a regu-lar los ritmos temporales de dicho crecimiento, como es el caso del Plan Terri-torial Insular de Menorca de 2003. Creo que no hace falta insistir en la impor-tancia de una adecuada planificacin de este tipo de crecimiento poblacional, ya que de la misma depende en gran parte la confortabilidad de los barrios y ciudades en los que habitamos: una excesiva concentracin poblacional en relacin con la superficie en la que se asienta produce sin duda sensacin de agobio e incomodidad, escasez de equipamientos y dotaciones pblicas en muchos casos, consumo abusivo de los recursos disponibles y prdida de cali-dad de vida en general. Una adecuada regulacin de cunto y cmo crecen las ciudades y las zonas urbanas es esencial para el desarrollo sostenible, tal como bien se razona en el presente libro.

presentacin

21

B) As las cosas, la importancia de regular de una manera adecuada el cre-cimiento urbanstico en superficie y en poblacin constituye sin duda un t-tulo legitimador de la intervencin de las Administraciones supramunicipales en dicho tema: como ha puesto de relieve la crisis econmica en la que estamos inmersos, el crecimiento descontrolado que ha existido en muchos municipios espaoles especialmente costeros ha afectado no solo a los intereses auton-micos respectivos sino incluso a los intereses estatales. De ah la necesidad de regular a nivel supramunicipal al menos los lmites o umbrales mximos de dicho crecimiento.

C) El presente trabajo de Aina Salom Parets estudia con detalle y rigor el tema de los lmites del crecimiento urbanstico, tanto en superficie como en poblacin, analizando distintos supuestos de planes y normativas supramunici-pales que han regulado dicho crecimiento, estableciendo criterios generales al respecto e imponiendo topes mximos al mismo. Para ello, la autora ha selec-cionado los casos que le han parecido ms interesantes a este respecto, sin ni-mo de ser exhaustiva. En general, se trata de planes y normas de zonas costeras, ya que es seguramente en el litoral espaol donde ms presin edificatoria ha existido, lo que ha provocado la aparicin de aquellos planes y normativas su-pramunicipales que intentaban controlar el desarrollismo excesivo. Sin duda existen otros casos igualmente importantes, pero la autora ha hecho uso aqu de su libertad de elegir aqullos que le han parecido ms interesantes.

Por lo dems, el presente libro trae causa y tiene su antecedente directo en la Tesis Doctoral que Aina Salom defendi brillantemente en marzo de 2010 en la Facultad de Derecho de la Universitat de les Illes Balears1.

avelino Blasco esteveCatedrtico de Derecho Administrativo

Universitat de les Illes Balears

1 El Tribunal de la Tesis estuvo compuesto por los profesores Luis Martn Rebollo, Luciano Pare-jo, Fernando Lpez Ramn, Jos M Bao y Juan M. Trayter.

23

ABREVIATURAS

AA Actualidad Administrativa.

AA.VV. Autores Varios.

AENA Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area.

Art. Artculo.

BOE Boletn Oficial del Estado.

BOCAIB Boletn Oficial de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares.

BOIB Boletn Oficial de las Islas Baleares.

BOJA Boletn Oficial de la Junta de Andaluca.

BOPIB Boletn Oficial del Parlamento de las Islas Baleares.

C. A. Comunidad Autnoma.

CAIB Comunidad Autnoma de las Islas Baleares.

CC. AA. Comunidades Autnomas.

CE Constitucin Espaola.

CEE Comunidad Econmica Europea.

CEMAT Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Planifica-cin Regional.

CES Consejo Econmico y Social.

Cit. Citado.

CJCE Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.

Coord. Coordinador.

Cs Cuota de Sostenibilidad.

24

aBreviaturas

DA Documentacin Administrativa.DEUT Directrices de la Estrategia de Evolucin Urbana y Territorial.Dir. Director.DL Decreto Legislativo.DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas.DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya.DOGV Diario Oficial de la Generalitat Valenciana.DOT Directrices de Ordenacin Territorial.DT Disposicin Transitoria.EAE Evaluacin Ambiental Estratgica.ed Edicin.Ed. Editorial. EIA Estudio de Impacto Ambiental.EIT Estudio de Impacto Territorial.ENP Espacio Natural Protegido.FJ Fundamento Jurdico.GOB Grup dOrnitologia Balear.IIUR ndice de Intensidad de Uso Residencial.IIUT ndice de Intensidad de Uso Turstico.INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica.INE Instituto Nacional de Estadstica.LDOT Ley de Directrices de Ordenacin Territorial.LDU Ley de Disciplina Urbanstica.LECO Ley para la Conservacin de los Espacios de relevancia ambiental

de las Illes Balears.LEN Ley de Espacios Naturales.LGT Ley General Turstica.LJCA Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.LOE Ley Orgnica de la Edificacin.LOFAGE Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Ge-

neral del Estado.

aBreviaturas

25

LO Ley Orgnica.

LOPJ Ley Orgnica del Poder Judicial.

LRBRL Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local.

LRJPAC Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

LOT Ley de Ordenacin Territorial.

LOTA Ley de Ordenacin del Territorio de Andaluca.

LOTPP Ley de Ordenacin del Territorio y Proteccin del Paisaje

LSNU Ley del Suelo No Urbanizable.

LSR Ley del Suelo Rstico.

LUC Ley Urbanstica de Catalua.

LUV Ley Urbanstica Valenciana.

NCP Norma Complementaria del Planeamiento.

NN.SS Normas Subsidiarias.

Nm. Nmero.

OBSAM Observatorio Socioambiental de Menorca.

ONG Organizacin no gubernamental.

Pg. Pgina.

PAT Plan de Accin Territorial.

PD Plan de Detalle.

PDS Plan Director Sectorial.

PDUSC1 Plan Director Urbanstico del Sistema Costero Cataln 1.

PDUSC2 Plan Director Urbanstico del Sistema Costero Cataln 2.

PE Plan Especial.

PGOU Plan General de Ordenacin Urbana.

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

POOT Plan de Ordenacin de la Oferta Turstica.

POTA Plan de Ordenacin Territorial de Andaluca.

POTAUG Plan de Ordenacin Territorial de la Aglomeracin Urbana de Granada.

26

aBreviaturas

POTAUS Plan de Ordenacin Territorial de la Aglomeracin Urbana de Sevilla.

PP Plan Parcial.

PS Plan Sectorial.

PTI Plan Territorial Insular.

PTP Plan Territorial Parcial.

RAE Real Academia Espaola.

RAP Revista de Administracin Pblica.

RArAP Revista Aragonesa de Administracin Pblica.

RD Real Decreto.

RDU Revista de Derecho Urbanstico.

RDUyMA Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente.

REAL Revista de Estudios de la Administracin Local.

REALA Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica.

REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo.

REVL Revista de Estudios de la Vida Local.

RJCA Recurso jurdico contencioso administrativo.

ROGTU Reglamento de Ordenacin y Gestin Territorial Urbanstica.

RP Reglamento de Planeamiento.

RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica.

ss Siguientes.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

STS Sentencia del Tribunal Supremo.

SR Suelo rstico.

SNU Suelo No Urbanizable.

SU Suelo Urbano.

Suble Suelo Urbanizable.

TC Tribunal Constitucional.

TDC Tribunal de Defensa de la Competencia.

TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

aBreviaturas

27

TR Texto Refundido.TS Tribunal Supremo.TSJ Tribunal Superior de Justicia.TSJCE Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas.TSJIB Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.TUE Tratado de la Unin Europea.UA Unidad de Actuacin.UE Unin Europea.UIB Universidad de las Islas Baleares.UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Cien-

cia y la Cultura.ZEPA Zona de Especial Proteccin para las Aves.

29

INTRODUCCIN

El presente trabajo toma como punto de partida el reconocimiento, a nivel internacional y comunitario, del valor jurdico al medio ambiente. Se ha llegado a afirmar que, en este nuevo marco, adquieren la condicin de sujetos de dere-chos las generaciones futuras. En mi opinin, de acuerdo con lo sealado por Lpez Ramn, debe hablarse de un derecho colectivo al medio ambiente, un inters legtimo en la proteccin del medio ambiente. En efecto, dado que toda persona (y, por extensin, los grupos) resulta afectada por las decisiones relati-vas al medio ambiente, no sera difcil concluir que tiene un inters en su pre-servacin; inters cuyo carcter legtimo derivara del artculo 45.1 de la Cons-titucin. La adicional consideracin del inters legtimo como colectivo, derivara, de nuevo, de su fundamento y significado solidarios2.

La mencin expresa al principio de desarrollo sostenible, como referencia primordial que debe informar la actuacin de los poderes pblicos con compe-tencia en materia de ordenacin del territorio y urbanismo, constituye una inno-vacin de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en relacin a sus predeceso-ras (las cuales, pese a perseguir la realizacin de los mandatos constitucionales previstos en los artculos 45 a 47 de la Constitucin Espaola, no se referan de manera expresa a la sostenibilidad como objetivo territorial y urbanstico). En este nuevo mbito es donde debe darse una coherencia de las diferentes accio-nes adoptadas desde los referidos mbitos competenciales. Es totalmente nece-sario que cualquier intervencin y proyecto urbanstico se conciba de acuerdo con esquemas globales integrados, teniendo en cuenta todos los elementos del desarrollo urbano. Por tanto, la problemtica ambiental es, sin duda alguna, la que ha motivado las actuaciones de los poderes pblicos internacionales, comu-nitarios y estatales.

2 Lpez Ramn, F. (1997), Derechos fundamentales, subjetivos y colectivos al medio ambiente, en Revista Espaola de Derecho Administrativo (en adelante, REDA), nm. 95, pg. 361. En el mismo sentido, ver Lpez Ramn, F., El medio ambiente en la Constitucin Espaola, en Revista de Dere-cho Urbanstico y Medio Ambiente (en adelante, RDUyMA), nm. 222, pgs. 183 a 195.

30

introduccin

Dentro del conjunto de polticas sostenibles, en el presente trabajo se ha prestado especial atencin a las actuaciones dirigidas a reducir los efectos del crecimiento urbanstico descontrolado sobre los recursos naturales, especial-mente del suelo. En este sentido, cobrar especial relevancia la incidencia del factor poblacional en las normas territoriales y urbansticas pues se ha demos-trado que con una correcta distribucin del crecimiento demogrfico, entre las distintas zonas a urbanizar, se puede mejorar considerablemente la conserva-cin del medio ambiente y poner freno a las urbanizaciones e industrializacio-nes masivas. Igualmente, sern objeto de anlisis, en el mbito de algunas CC. AA., aquellas regulaciones del crecimiento urbano que se consideran novedo-sas y pioneras desde el punto de vista de la implantacin de lmites mximos al desarrollo urbanstico territorial o en superficie.

El estudio de estas cuestiones, en el mbito del Estado Autonmico, requie-re tomar en consideracin la nueva fase del urbanismo espaol, marcada clara-mente por la difusin de los procesos de urbanizacin. El Observatorio de la Sostenibilidad en Espaa (OSE), en el Informe anual de 2008, pone de relieve que en este proceso de difusin territorial de la ciudad, se consolidan nuevas formas de ocupacin residencial de carcter extensivo. En relacin con nuevas estrategias inmobiliarias, aparecen, en relacin con el marketing urbano y la competitividad de las ciudades, tecnpolis, parques temticos y polgonos co-merciales, se moderniza y reordena el sistema de infraestructuras viarias, ferro-viarias, portuarias y aeroportuarias. Los municipios centrales de las reas urba-nas se desbordan y se refuerzan los fenmenos metropolitanos en las regiones urbanas pero tambin en las medianas y pequeas ciudades, consolidndose nuevas reas de centralidad y espacios terciarios en las periferias metropolita-nas. Las infraestructuras han reforzado su protagonismo, han aparecido nuevos paisajes urbanos y la realidad territorial de las reas urbanas ha cambiado de forma radical, nuevas morfologas y nuevos paisajes han ido ganando protago-nismo.

Las ciudades, ciertamente, han roto barreras histricas, infraestructurales, sociales y tambin medioambientales, iniciando una carrera desbocada, en ocasiones, que no est resultando nada fcil controlar, algo imprescindible si queremos preservar las identidades de la ciudad mediterrnea y evitar costes territoriales y medioambientales que pueden resultar insostenibles3.

En el mbito de las zonas costeras del litoral, los estudios de la Agencia Europea de Medio Ambiente insisten en que la urbanizacin y uso acelerado del espacio costero, fomentado por el ocio y el turismo, pueden tener conse-cuencias irreparables en relacin a los recursos naturales de tales zonas. En concreto, en el Informe titulado La metamorfosis de las zonas costeras euro-

3 El citado informe se puede consultar en la siguiente URL:

(consulta: 22 de diciembre de 2010).

introduccin

31

peas, se pone de relieve que ms del 50% de la costa del Mediterrneo se puede considerar cemento; fenmeno que ha venido a conocerse como el Med Wall4. Asimismo, la densidad de poblacin en las regiones costeras es superior y crece ms rpidamente que en las regiones del interior ().

* * *

Sobre la base de este contexto, este trabajo insiste en la idea de que es a nivel autonmico y municipal, principalmente, donde se deben adoptar las medidas de ordenacin territorial y urbansticas sostenibles, en atencin a las caracters-ticas y necesidades propias de su territorio. En concreto, y siguiendo a Martn Rebollo5, entiendo que las legislaciones autonmicas deben establecer el marco reservado a los instrumentos de ordenacin territorial. No obstante, para poner freno al desarrollo urbanstico desproporcionado y no respetuoso con el medio ambiente, resulta necesario incluir a nivel legal determinados mnimos de sos-tenibilidad que debern ser recogidos y desarrollados por los distintos planes. Se trata de fomentar la incorporacin de medidas legales ms concretas que puedan contribuir a reducir la discrecionalidad de los planificadores, los cuales quedarn vinculados por la nica opcin posible relativa a la elaboracin de un plan territorial o urbanstico sostenible. La clave son los planes que debern ser adoptados respetando lmites mnimos ms precisos, dirigidos a poner freno a la tendencia actual que se est dando en cuanto al crecimiento contrario a un desarrollo sostenible del territorio. Sin perjuicio de lo anterior, tal y como se ver a lo largo del presente trabajo, el planificador no debe confundir el desa-rrollo territorial sostenible con el inmovilismo. El propio trmino desarrollo denota cambio, transformacin, progreso, crecimiento; si bien ahora, ese creci-miento debe armonizarse con el de sostenibilidad y el de asegurar la calidad de vida del ciudadano.

De acuerdo con lo anterior, en el marco de la sostenibilidad, la legislacin de ordenacin del territorio y urbanstica, as como el correspondiente planea-miento, deben garantizar la utilizacin racional de los recursos naturales, per-mitiendo la consecucin de un desarrollo sostenible del suelo. Ello ser as cuando los poderes pblicos, desde la tutela ambiental (Art. 45.2 CE), aseguren que el uso del suelo no superar la capacidad ecolgica del territorio concreto,

4 El referido informe se puede consultar, en lnea:

(consulta: 22 de diciembre de 2010).En concreto, ver la introduccin, pgs. 10 y ss., de 112 pgs. Respecto al fenmeno denominado

Med wall, debe atenderse a los resultados reflejados en la pg. 20. 5 Martn Rebollo, L. (2003), Ordenacin del Territorio y Urbanismo, en Martn Rebollo, L.,

Derecho Pblico de Cantabria: estudios sobre el Estatuto y el derecho de la Comunidad de Cantabria. Parlamento de Cantabria: 531.

32

introduccin

evitando el uso indiscriminado de recursos de los que este dispone. No se trata de prohibir el crecimiento urbano sino de ordenarlo y racionalizarlo.

En esta lnea, en principio, toda norma territorial, urbanstica o medioam-biental tiene la intencin de producir efectos positivos, mediante su posterior desarrollo en los respectivos planes. No obstante, en la prctica, lo que se ob-serva es que los planes devienen con frecuencia polmicos y los proyectos o actuaciones que se realizan al amparo de estos ltimos son de ndole muy diver-sa entre ellos, pues se pueden dar diferentes interpretaciones al espritu de la Ley. Aqu es donde debe imperar el control, por parte de las CC. AA., de aque-llas actuaciones municipales que vulneren el inters supramunicipal, plasmado en la consecucin de un modelo territorial sostenible (sostenibilidad y protec-cin del medio ambiente, proteccin del patrimonio cultural, la calidad humana y cohesin social, la mezcla equilibrada de grupos sociales, usos y actividades, las formas tradicionales de ocupacin humanas, etc.). Es necesario incorporar plenamente el concepto rector de ordenacin del territorio, entendido tal y como seala Parejo Alfonso, como marco coherente y racionalizador de la compleja intervencin humana en y sobre el territorio, por lo que ninguna de las actividades pblicas con incidencia o repercusin fsica relevante le puede ser ajena6.

De acuerdo con lo manifestado, en su momento, por Gmez-Ferrer Morant, () si prosigue la tendencia actual, si se siguen produciendo resultados que son prcticamente irreversibles, si no se adoptan ya medidas adecuadas para cambiar de signo este proceso y para recuperar los dficits de las zonas ms congestiona-das, la posibilidad de desarrollar una vida autnticamente humana en nuestras ciudades quedar como lo est en la actualidad gravemente comprometida. Cuanto ms acertadas sean las soluciones que hoy se adopten menos drsticas sern las que, previsiblemente, tendrn que aplicarse el da de maana7.

* * *

Con base a estas premisas, en la Parte 1 del presente trabajo, se presta espe-cial atencin al marco normativo con el que se deber hacer frente a los proble-mas que surgen en el marco de la ordenacin del territorio y el urbanismo en aras a conseguir que estas disciplinas no se limiten a ser simples declaraciones de principios o intenciones y se materialicen en instrumentos con los que se implante una regulacin sostenible del fenmeno urbano y uso racional de los recursos naturales, instaurando a su vez una clara seguridad jurdica respecto a las relaciones afectadas en los fenmenos territorial y urbanstico.

6 Parejo Alfonso, L. (1985), La ordenacin territorial: un reto para el Estado de las Autonomas, en Revista de Estudios de la Administracin Local (en adelante, REAL), 226: 238.

7 Gmez-Ferrer Morant, R. (1975), En torno a los estndares urbansticos, en REDA, 4: 80.

introduccin

33

En concreto, partiendo de la nocin del territorio como bien comn de la sociedad, desde las instancias internacionales y comunitarias, se viene mante-niendo en los ltimos tiempos una mayor intervencin en el derecho de la orde-nacin del territorio de los Estados miembros, mediante el establecimiento de reglas sobre proteccin ambiental que debern respetar los respectivos planea-mientos. Como se expone en este trabajo, si bien la Unin Europea no tiene competencia en materia de ordenacin del territorio, se viene trabajando para que en los diferentes Estados miembros se acte y legisle de acuerdo con un uso ms sostenible del suelo. Y, en este sentido, en el referido ttulo I, se exponen las principales estrategias de carcter integral que se han adoptado, concreta-mente, en el marco de la UE.

Igualmente, respecto al acervo normativo vigente, se ponen de relieve algu-nas consideraciones previas sobre la evolucin de la legislacin del suelo en nuestro Estado, dando prioridad mxima a la vigente normativa estatal de suelo (Ley 8/2007, de 28 de mayo, posteriormente refundida por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 28 de junio. LS/07 y TRLS/08, respectivamente). Con esta ltima, se instaura la sostenibilidad territorial y urbanstica como objetivo que deben perseguir todos los poderes pblicos con competencia territorial y urbanstica. As, el artculo 2 del TRLS/08 recoge el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.

* * *

En la Parte 2 se incide en la contencin del crecimiento urbanstico en su-perficie. En este mbito cobran especial importancia las CC. AA. de Catalua, Islas Baleares y Valencia, pues introducen instrumentos pioneros en la materia. En el caso de Catalua, son objeto de estudio los Planes Directores del Sistema Costero Cataln, con los que se pretende impulsar una correcta y eficiente pro-teccin de este litoral. Desde la aprobacin de dichos Planes, los municipios de esta C. A. debern atender a los mismos, con carcter obligatorio, y excluir del proceso urbanizador a la mayor parte de los suelos no urbanizables, a buena parte de los suelos urbanizables no delimitados ubicados en el tramo litoral que oscila entre los 500 metros hasta los 2 km. de la lnea costera y a determinados suelos incluidos en sectores de suelo urbanizable delimitado sin plan parcial aprobado.

En cuanto a la Comunidad Valenciana, se pondrn de relieve los denomina-dos umbrales, indicadores y cuotas de sostenibilidad. Estamos ante herramien-tas dirigidas a hacer frente de manera efectiva al desafo ambiental que podran comportar determinados proyectos. No obstante, veremos cmo sobre la base del principio de quien contamina, paga se podrn seguir autorizando opera-ciones claramente insostenibles y depredadoras del suelo, entendido como re-curso natural, agotable y escaso.

34

introduccin

Por ltimo, en las Islas Baleares, se ha venido actuando con la intencin de poner freno al desmesurado crecimiento urbanstico. Debe tomarse en conside-racin que, al tratarse de un mbito insular, la ordenacin correcta del territorio ha sido, en general, una cuestin objeto de discusin y preocupacin por los poderes pblicos y por los ciudadanos. En concreto, en el presente trabajo rea-lizar unas breves reflexiones sobre cul ha sido la evolucin de la legislacin balear en la materia y, posteriormente, me centrar en el estudio de los Planes Territoriales Insulares como instrumentos a los que se ha habilitado para im-plantar eficaces lmites al crecimiento urbanstico de cada isla. Al ser objeto de estudio, en la Parte 3, el Plan Territorial Insular de Menorca, en esta Par-te 2 destacar algunas cuestiones relevantes del Plan de Mallorca; especial-mente, todo lo relativo a las denominadas reas de crecimiento y las consecuen-cias que se han derivado de su regulacin.

* * *

Ya en el Ttulo I de la Parte 3 se realizan toda una serie de consideraciones interdisciplinares sobre el factor poblacional y su incidencia en la normativa territorial y urbanstica. Tal y como se seala, de manera acertada, en la Memo-ria del Plan Territorial Insular de Menorca, el componente natural del creci-miento demogrfico acta como un factor endgeno derivado de la estructura y del comportamiento de la poblacin y a ello se debe remitir, en su condicin de generador de necesidades futuras, la planificacin del crecimiento urbano. El motivo por el que se ha elegido el estudio de este parmetro es la relevancia probada, por parte de los diferentes estudios, de la densidad poblacional como indicador por excelencia de la intensidad de ocupacin del suelo. En efecto, a nivel internacional y europeo, la densidad de poblacin aparece como indicador medioambiental que debe constituir base de conocimiento para la adopcin de las posteriores decisiones sobre el fenmeno urbano. Por ello, la modulacin de densidades y el incremento selectivo de las mismas tiene como fin ltimo rela-cionar el crecimiento demogrfico con un racional desarrollo urbanstico.

Adquiere un papel relevante el estudio del Mtodo de Estimacin de densi-dades focales mediante filtros Kernel, pues se ha demostrado que constituye una herramienta eficaz para disipar los posibles obstculos que se plantean a la hora de elegir y, sobre todo, interpretar la superficie que debe ser tomada como base en el cociente que representa la densidad poblacional (entendida como habitantes/superficie concreta). As, desde los diferentes campos de investiga-cin, se viene afirmando que la diversidad de los tamaos municipales limita la representatividad de ciertas variables, especialmente de la densidad de pobla-cin. Consecuentemente, en mi opinin, los planeamientos que se adoptan con base a las unidades poltico-administrativas, sin tener en cuenta ningn otro factor o circunstancia, presentarn insuficiencias que, en la mayora de los casos, se reflejarn a nivel de su ejecucin concreta. Como solucin a esta

introduccin

35

problemtica y con el fin de facilitar, a todos los agentes que intervienen en la ordenacin del desarrollo urbanstico, una informacin ms real y adecuada sobre el territorio que se debe ordenar y de la presin humana sobre el mismo se estudia el sealado Mtodo Kernel.

* * *

Seguidamente, en los siguientes ttulos de esta Parte 3, sern objeto de anlisis algunos de los mecanismos de contencin del crecimiento poblacional incorporados en el marco de las distintas CC. AA. Constituir parte central la normativa balear pues, desde que dicha C. A. aprueba su Norma Institucional en 1983, se ha legislado en aras a contener el uso depredador de los recursos naturales y el consumo irracional de suelo. En este sentido, se han incorporado instrumentos dirigidos principalmente a la implantacin de lmites al creci-miento de las densidades reales en los suelos ya urbanizados. Por ello, incidir especialmente en el Decreto 2/1996, de 16 de enero, regulador de las capaci-dades mximas de poblacin. Constituye un referente a seguir en cuanto nor-ma que, si se aplica correctamente, establece un equilibrio entre la capacidad poblacional de una determinada zona, en relacin a la mxima que puede asu-mir el municipio concreto. En especial, cabe avanzar que el Decreto prev la fijacin, por parte de los municipios, de los correspondientes ndices de inten-sidad de uso residencial y/o turstico, que constituyen la base para el clculo de las capacidades de poblacin. Por tanto, estamos ante una legislacin pio-nera con la que se establecen mecanismos de control ms efectivos, ms reales y adecuados a la realidad de los hechos, frente a los ndices zonales de densi-dad residencial.

Igualmente, ser la Ley 6/1999, de 3 de abril, de aprobacin de las Directri-ces de Ordenacin Territorial la que habilitar a los Planes Territoriales Insula-res para poder limitar el incremento de suelo clasificado como urbanizable o apto para la urbanizacin, destinado a uso residencial, turstico o mixto (Art. 33).

En concreto, resulta relevante el Plan Territorial Insular de Menorca, el cual se constituye como un instrumento territorial cuya correcta aplicacin y desa-rrollo se traducir en la consecucin de un modelo territorial sostenible. En re-lacin con este Plan, debo avanzar que se afronta la cuestin del control de los ritmos del crecimiento urbanstico; es decir, la posibilidad de que, desde la or-denacin del territorio, se puedan fijar unas condiciones o directrices sobre el marco temporal de implantacin de las edificaciones. As, pese a que el presen-te trabajo de investigacin se centra en la contencin poblacional y superficial del fenmeno urbano, en el estudio del referido Plan Territorial se ha conside-rado acertado traer a colacin algunas consideraciones sobre el siguiente inte-

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introduccin

rrogante que ya formul Blasco Esteve8: se puede programar de manera tem-poral la ejecucin de las obras? En el marco del anlisis de esta cuestin, pondr de relieve la posibilidad que desde un plan territorial se puedan implantar di-chos lmites y cul sera, en mi opinin, la respuesta a dicha pregunta, siguien-do la lnea de la mejor doctrina y jurisprudencia.

En cuanto al ordenamiento jurdico del Pas Vasco en un contexto donde es frecuente que los asentamientos urbanos de los distintos municipios formen casi un todo continuo cabe resaltar que se ha actuado con la finalidad de ins-taurar una planificacin territorial con la que se pueda solucionar esta situacin claramente insostenible. As, desde el Departamento de Ordenacin del Terri-torio y Medio Ambiente de esta C. A. se ha reaccionado con la aprobacin, entre otros, del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano con el que se pretende conseguir el establecimiento de un modelo urbano acorde con la rea-lidad funcional del referido espacio. Los redactores del citado instrumento, tal y como se ver, han tomado conciencia y dan soluciones a la regulacin estanca que, hasta el momento, han venido realizando los distintos municipios. Igual-mente, se acta, en relacin con el fenmeno de la presencia de edificaciones unifamiliares aisladas que se consolidan a lo largo y ancho del territorio del Pas Vasco. Desde el referido Plan, con relacin a esto ltimo, veremos como se incide en la transformacin de estos espacios en mbitos polifuncionales donde se deber fomentar la concentracin no solo de usos residenciales sino tambin lucrativos y dotacionales, favoreciendo su uso colectivo y sostenido.

En cuanto al mbito autonmico andaluz, se ha puesto el acento en la impor-tancia del factor poblacional en el marco de su ordenacin territorial y urbans-tica. Especialmente, se pondr nfasis en el redactado del artculo 45.4 del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Se trata de una norma de aplicacin directa dirigida a la consecucin de un desarrollo urbanstico ms equilibrado con la variable demogrfica. En efecto, esa disposicin impide a los munici-pios, sin excepciones, que el crecimiento urbanstico supere el aumento de su poblacin en ms de un 30%. Igualmente, no se podr incrementar el suelo ur-banizable en ms de un 40%, en el plazo de 8 aos. Se analiza, por una parte, cmo se ha aplicado este artculo por parte de los municipios y, de otra, cul ha sido la actuacin de la Comisin territorial en cuanto al control de la correcta aplicacin de este lmite de sostenibilidad.

* * *

En el marco de esta introduccin tambin debo poner de relieve que, a lo largo del presente trabajo, se refleja la idea clave de que corresponde a cada una

8 Blasco Esteve, A. (2001), Es posible programar temporalmente la ejecucin de las obras deri-vadas de las licencias de edificacin?, en REAL, 285: 73-95.

introduccin

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de las CC. AA. disear y desarrollar sus propias polticas en materia urbanstica y territorial, sin perjuicio de las competencias estatales que inciden sobre la misma materia. Ahora bien, el hecho de que las CC. AA. tengan la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva, no quiere decir que no sean necesarios, para conseguir las finalidades previstas, los mecanismos ejercitados en el mar-co de otro ttulo competencial. Consecuentemente, al existir la posibilidad de que determinados problemas por ejemplo, entre otros muchos, el uso irracio-nal de los recursos naturales, la vulneracin del derecho a la vivienda sean tomados en consideracin desde diferentes ttulos competenciales, deviene como factor primordial en este mbito la necesaria coordinacin y cooperacin que debe existir entre todos los poderes pblicos que realizan actuaciones con incidencia en el territorio y sus recursos.

En esta lnea cabe resaltar el nuevo marco instaurado con la LS/07 (y el posterior TRLS/08) pues, por primera vez, se prescinde de la regulacin de tcnicas especficamente urbansticas, se evita el uso de los tecnicismos propios en materia territorial y urbanstica para no prefigurar, ni siquiera de manera indirecta, un concreto modelo urbanstico. No es esta una Ley urbanstica, puesto que se refiere al rgimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a l asociados en lo que atae a los intereses cuya gestin est constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podr y deber aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autnomas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patri-monios pblicos de suelo (Exposicin de Motivos de la LS/07).

De acuerdo con lo anterior, en el marco autonmico, se deber exigir el pleno cumplimiento de los principios de coordinacin, cooperacin y colabora-cin. La adecuada coordinacin debe presidir la relacin entre las distintas ins-tituciones de una misma C. A. Coordinacin que, sin implicar reduccin de las competencias propias de cada entidad ni del consagrado principio de autonoma institucional, va ms all de la mera colaboracin entre las Administraciones Pblicas. En efecto, se debe superar la concepcin de que el rgano competen-te meramente invoca a las otras Administraciones implicadas, y se deben adop-tar procedimientos de elaboracin que pretendan conseguir resultados consen-suados entre todas ellas. Aqu no se trata de simple colaboracin, remitiendo documentacin e informacin fctica, sino de que cada una de las instituciones con distintos ttulos competenciales sobre los recursos naturales, el territorio, el suelo, la vivienda, etc., manifiesten su voluntad en relacin al modelo territorial que se pretende establecer.

Para terminar con esta introduccin, quisiera agradecer sinceramente al Dr. Avelino Blasco Esteve, Director de este trabajo, los comentarios, consejos y los nimos constantes que me ha dado durante la realizacin del mismo. Debo

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introduccin

agradecerle que desde un principio confiara en mis posibilidades y mostrara su entera disposicin a que me integrara en el equipo de trabajo que dirige.

El agradecimiento a todos los compaeros de la Facultad de Derecho de la Universidad de las Islas Baleares, y en especial a todo el Departamento de De-recho Pblico, porque desde el principio me han ayudado en este largo camino del doctorado, maana tras maana en nuestros cafs habituales en la Sala de Profesores.

A todos mis familiares y, de manera especial, debo decirles a mis padres que este trabajo es tan mo como suyo, les doy las gracias por siempre estar a mi lado cuando pareca que las cosas se complicaban. Sin sus nimos no hubiera tenido las fuerzas necesarias para realizarlo.

Y agradecer a Pedro, mi marido, su total e incondicional apoyo, as como las consideraciones que me ha ido planteando, siempre desde su visin ms tcnica y crtica.

PARTE 1.

EL MARCO JURDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO URBANO SOSTENIBLE

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TTULO I

MARCO JURDICO GENERAL PARA UN CRECIMIENTO SOSTENIBLE

CAPTULO I

EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL MBITO INTERNACIONAL Y COMUNITARIO

1. LA CUESTIN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL MARCO DE LA ACTUACIN INTERNACIONAL

La definicin de desarrollo sostenible, sostenida por la mayor parte de los autores que han estudiado esta cuestin, es la incluida y formulada por primera vez, en el ao 1987, en el Informe de la Comisin Mundial sobre el Medio Am-biente y Desarrollo de la Organizacin de las Naciones Unidas (en adelante, ONU), denominada Comisin Brutland, que haba sido creada en 1983. Este informe, con el ttulo de Nuestro Futuro Comn, seala que el desarrollo sos-tenible es aquel que satisface las necesidades actuales de las personas sin com-prometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas9.

9 El desarrollo sostenible procura garantizar el necesario equilibrio entre la utilizacin de los recursos, la conservacin del medio y su mantenimiento al servicio de generaciones futuras. Cruz All Aranguren, J. (2006), Del desarrollo sostenible a la sostenibilidad. Pensar globalmente y actuar local-mente, en RDUyMA, 226: pg. 151. En el apartado tercero de este trabajo, encontramos un anlisis de la consagracin internacional del principio de desarrollo sostenible.

Menndez Rexach seala que el desarrollo sostenible no es una frmula retrica incorporada al acervo del lenguaje polticamente correcto, sino un compromiso de actuacin que entraa, entre otras exigencias, la de replantear las relaciones del hombre con el entorno en que vive, modificando sustan-cialmente muchas de las pautas de actuacin hasta ahora seguidas. No se trata de frenar el desarrollo econmico, del que depende en buena medida la mejora de la calidad de vida y el bienestar de la po-blacin, sino de hacerlo compatible con la proteccin de los recursos naturales, cuyo disfrute en con-diciones adecuadas es tambin imprescindible para una vida sana y atractiva. Menndez Rexach, A. (2003), Urbanismo Sostenible clasificacin del suelo y criterios indemnizatorios: Estado de la cues-tin y algunas propuestas, en RDUyMA, 200, pg. 136.

En la misma lnea, Lozano Cutanda, B. (2009), Derecho Ambiental Administrativo, Madrid: Dy-kinson. En las pginas 43 y siguientes, la autora estudia la cuestin relativa al marco internacional de la proteccin jurdica del medio ambiente.

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las limitaciones al crecimiento poBlacional y espacial estaBlecidas por la normativa territorial y urBanstica

No obstante, con anterioridad al mencionado trabajo de la Comisin, la cues-tin del desarrollo sostenible ya haba sido objeto de estudio por parte de la ONU. As, a partir del ao 1954 con el Convenio Internacional sobre prevencin de la contaminacin de las aguas de mar por los hidrocarburos, se adoptan importan-tes instrumentos jurdicos10, se celebran sucesivas Conferencias Estatales11 y se

Lozano Cutanda, despus de hablar de los inicios y del referido informe, seala que es a partir de ese momento cuando se empieza a consolidar el desarrollo sostenible como objetivo fundamental de la accin ambiental y se halla presente en la mayora de los textos y programas actuales de proteccin ambiental.

Sin embargo, la autora manifiesta que es muy difcil que se logre dicho objetivo si no se modifican radicalmente algunos de los postulados bsicos del sistema capitalista de consumo que rige nuestros mercados. Este objetivo del desarrollo sostenible ha alcanzado un grado de implantacin en las nor-mas de proteccin ambiental que permite calificarlo como un nuevo principio del Derecho Internacio-nal, aunque su aplicacin efectiva a las polticas nacionales de desarrollo econmico dista mucho en la actualidad de haberse conseguido, pg. 53.

Tambin sobre la evolucin de la idea del desarrollo sostenible, ver Martn Mateo, R. Medio Ambiente y Constitucin, en Montoro Chiner, M. J. (1996), Estudis de Dret Ambiental, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Medi Ambient, pgs. 15 a 18; Jordano Fraga, J. Desarrollo sostenible: El equilibrio entre dos valores constitucionales (Medio Ambiente y Economa), en la juris-prudencia del Tribunal Constitucional, en Alonso Garca, E., y Lozano Cutanda, B. (2006), Diccio-nario de Derecho Ambiental, Madrid: Iustel, pgs. 502 a 512.

10 A modo de ejemplo, entre otros pactos y convenios, podemos sealar los siguientes: a) En lo que se refiere al problema del cambio climtico, son de gran relevancia: En el ao 1979, la Convencin sobre la contaminacin transfronteriza del aire a gran distan-

cia (denominado tambin como el Convenio sobre la lluvia cida) y 4 protocolos, los cuales fueron promovidos por la Comisin Econmica de las Naciones Unidas para Europa, con el fin de reducir la contaminacin atmosfrica en Europa y Amrica del Norte.

Convenio de Viena para la proteccin de la capa de Ozono, de 22 de marzo de 1985. En 1987, debe destacarse el relevante Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que

agotan la capa de ozono. A partir de su adopcin, el texto original ha sido objeto de varias enmiendas, las cuales dan lugar a la aprobacin del texto con los ajustes incorporados. As, se realizaron modificaciones en 1990 (Londres), 1992 (Copenhague), 1995 (Viena), 1997 (Montreal), 1999 (Beijing).

La Convencin Marco sobre el Cambio Climtico, aprobado en Nueva York, el 9 de mayo de 1992. Respecto a los Estados firmantes de dicha Convencin, debe atenderse a los anexos I y II.

b) En la proteccin de la Flora y Fauna, debe ponerse de relieve la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, firmada en Washington el 3 de marzo de 1973 y enmendada en Bonn, el 22 de junio de 1979.

11 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (denominada por las siglas CNUMAD), celebrada en la ciudad de Ro de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, apro-b la denominada Declaracin de Ro. Este documento proclama una serie de principios. Tambin se suele conocer por el nombre de La Cumbre de la Tierra.

En cuanto a la naturaleza de los principios, se pueden encontrar dos tipos diferentes: aquellos que tienen carcter formal, como el principio 17 relativo a la evaluacin del impacto ambiental, y los que responden a cuestiones de fondo, como el principio 2 relativo a la obligacin de no causar daos al medio ambiente de otros Estados.

A nivel de los Estados miembros, en lo que respecta a los principios formales, se puede ver como estos se traducen en la aprobacin de autnticas disposiciones legislativas. Por ejemplo, en relacin al citado precepto 17, encontramos las leyes sobre impacto ambiental. En cambio, los principios de fondo se incor-poran en las normas estatales, traducindose en autnticas obligaciones para los Estados y ciudadanos.

En el mbito de la referida Conferencia, entre otras actuaciones, se aprob tambin el denominado Programa 21. Es un instrumento dinmico, en el que se establecen las bases para la accin, los objeti-vos, las actividades y los medios de ejecucin. El prembulo del Programa, destaca que los diferentes agentes lo ejecutarn en consonancia con las diferentes situaciones, capacidades y prioridades de los

marco jurdico general para un crecimiento sosteniBle

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procede a la creacin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Am-biente (PNUMA12).

Dentro del amplio abanico de problemas que surgen en torno al desarrollo sostenible, en relacin al cambio climtico, se debe tomar en consideracin: por un lado, la entrada en vigor del Protocolo de Kioto13, el 16 de febrero de 2005; y de otro, la aprobacin del resumen, para responsables de polticas, del cuarto informe de evaluacin del panel de expertos intergubernamental sobre el cam-bio climtico (grupo conocido por las siglas IPCC, que responde a su abrevia-tura en ingls)14. Dicho informe lleva por rbrica Cambio climtico 2007: las bases cientficas y fsicas.

La definicin que el IPCC realiza respecto a la expresin cambio climtico cambia en relacin a lo destacado en la Convencin Marco sobre Cambio Cli-mtico, de 9 de mayo de 199215. As, en el citado informe, se entiende por

pases y de las regiones con plena observancia de los todos los principios que figuran en la Declaracin de Ro. Ver el punto 1.6 del Prembulo.

Martn Bernal manifiesta que () aunque la Declaracin de Ro se trate de un instrumento de carcter jurdicamente no vinculante, sus previsiones, que por lo general son ms concretas que las de la Declaracin de Estocolmo, proporcionan un marco general para el desarrollo del derecho ambiental a nivel nacional e internacional que constituye un importante punto de referencia para el tema de deci-siones en el mbito al que nos referimos ().

Ver Martn Bernal, J. M. (2005), Notas resumidas sobre Kioto, en RDUyMA, 218:173.En el ao 2002 (del 26 de agosto al 4 de septiembre) se celebra la Cumbre Mundial sobre el Desa-

rrollo Sostenible, Cumbre de Johannesburgo, en la que se trataba de adoptar objetivos concretos, en atencin al Programa 21.

Respecto a lo que supuso esta Cumbre de Johannesburgo para el desarrollo sostenible, Martn Mateo, R. (2003), Tratado de Derecho Ambiental, Tomo IV, Madrid: Edisofer, pgs. 62 y ss.

12 Se constituye como el principal organismo de la ONU, en la cuestin del medio ambiente y se encarga sobre todo de llevar cabo las siguientes actividades:

Evaluar y determinar el estado del medio ambiente mundial. Determinar qu cuestiones del medio ambiente requieren una cooperacin internacional. Proporcionar asistencia para formular una legislacin ambiental internacional. Integrar cuestiones ambientales en las polticas y programas sociales y econmicos del sistema

de las Naciones Unidas.13 Como resultado de la Convencin Marco sobre Cambio Climtico se aprueba el Protocolo de

Kioto, el 11 de diciembre de 1997. Este documento tiene los mismos objetivos, principios e institucio-nes de la Convencin, pero refuerza esta de manera significativa ya que a travs de l las partes inclui-das en el anexo I se comprometen a lograr objetivos individuales y jurdicamente vinculantes para li-mitar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero.

14 El referido informe se puede consultar en lnea:

El IPCC es un rgano intergubernamental abierto a todos los pases miembros del PNUMA y de la

OMM. Se constituy en 1988 por los dos organismos mencionados. El IPCC tiene tres grupos de tra-bajo y un equipo especial sobre inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. El Grupo I evala los aspectos cientficos del sistema climtico y del cambio de clima. El Grupo II examina la vulnerabilidad de los sistemas socioeconmicos y naturales frente al cambio climtico. El Grupo III evala las opciones que permitiran limitar las emisiones de gases de efectos invernadero y atenuar por otros medios los efectos del cambio climtico. Respecto a los principales aspectos del IPCC; su crea-cin, organizacin, los productos de este grupo, la preparacin de sus informes, etc.

15 La Convencin Marco sobre el Cambio Climtico fue aprobada en Nueva York, el 9 de mayo de 1992; no obstante, no entra en vigor hasta el 21 de marzo de 1994.

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las limitaciones al crecimiento poBlacional y espacial estaBlecidas por la normativa territorial y urBanstica

cambio climtico cualquier cambio del clima a lo largo del tiempo, ya sea debido a la variabilidad natural o como consecuencia de la actividad humana. En cambio, en la Convencin Marco, cambio climtico se refiere a una varia-cin del clima directa o indirectamente debido a la actividad humana que altera la composicin de la atmsfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima que se observa en perodos de tiempo comparables16.

De acuerdo con lo anterior, en el apartado del informe relativo a los factores humanos y naturales que influyen en el cambio climtico, se dispone que los incrementos de las concentraciones de dixido de carbono son debidos funda-mentalmente a los combustibles fsiles, as como al uso y cambio de suelo.

Dentro de las inquietantes conclusiones que se exponen en el referido docu-mento, cabe sealar que el calentamiento se contempla como un fenmeno de carcter inequvoco. Esta conclusin, se reitera nuevamente y con datos muy preocupantes sobre el estado del clima, en el Cuarto Informe de Evaluacin del Cambio Climtico17, realizado por los investigadores del IPCC, aprobado du-rante la 25 reunin plenaria de dicho grupo, celebrada durante los das 12 a 17 de diciembre de 2007.

De acuerdo con estas experiencias, debe apuntarse que para la ONU la cues-tin del medio ambiente se integra en el desarrollo econmico y social de todo territorio y no se concibe la consecucin de estos sin la preservacin del prime-ro. El propsito de las Naciones Unidas es liberar a toda la humanidad y ante todo a nuestros hijos y nietos, de la amenaza de vivir en un planeta irremedia-blemente daado por las actividades del hombre y cuyos recursos ya no alcan-cen para satisfacer sus necesidades18.

2. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO OBJETIVO DE LA POLTICA MEDIOAMBIENTAL COMUNITARIA

La poltica del medio ambiente de la Comunidad Econmica Europea (en adelante, CEE)19 ha dado lugar a importantes actuaciones dirigidas a conseguir

16 Ver el artculo 1 de la citada Convencin, el cual se dedica a establecer toda una serie de defini-ciones.

17 Se puede acceder al referido documento en:

(consulta: 1 de diciembre de 2010).18 Rubio Fernndez, E. M., Expansin de la legislacin ambiental, en Vicente, T. (2002), Justi-

cia ecolgica y proteccin del medio ambiente, Murcia: Trotta, 161. Igualmente, como exponente de la importancia que la Unin Europea otorga al desarrollo sosteni-

ble, ver: Comisin Europea (2006), Un medio ambiente de calidad. La contribucin de la Unin Eu-ropea, en la Serie Europa en Movimiento, Luxemburgo: Comisin Europea.

19 En relacin a los antecedentes y las principales caractersticas de la poltica comunitaria de medio ambiente, puede verse el trabajo de Lpez Ramn, F. (1997), Caracteres del Derecho comuni-tario europeo ambiental, en Revista Electrnica de Derecho Ambiental, 1. El autor, seala que en la

marco jurdico general para un crecimiento sosteniBle

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una utilizacin prudente y ms justa de los recursos naturales, la mejora de la calidad de vida, el aumento de la eficiencia medioambiental y la preservacin de los derechos de las futuras generaciones. Los cometidos a desarrollar, en materia de medio ambiente, se encuentran recogidos en los artculos 174 a 176 del vigente Tratado de la Comunidad20.

No obstante, al margen de estas previsiones especficas, el artculo 6 del Tratado21 dispone que la proteccin del medio ambiente deber tenerse en cuen-ta a la hora de desarrollar las dems polticas y objetivos de la CEE (se confi-gura, por tanto, como una poltica transversal o colateral)22. En este sentido, se destaca el hecho de que el cumplimiento de todo el acervo comunitario existen-

actualidad, la consideracin de la poltica ambiental como una funcin pblica de las instituciones comunitarias europeas no plantea ningn problema, dado el tenor de los Arts. 130.R a 130.T del Tra-tado de la Comunidad. Pg. 4. Este artculo, con el mismo ttulo, tambin se encuentra publicado en la Revista de Administracin Pblica (en adelante, RAP), 1997, 142: 53-74. Respecto a la anterior manifestacin, ver las pgs. 57 y ss. Mario Menndez, F. M. (1993), La configuracin progresiva de la poltica medioambiental comunitaria, en Revista de Instituciones Europeas, 3: 799-836.

20 Martn Mateo, en relacin con los objetivos de la Comunidad en el mbito de la poltica de medio ambiente, destaca lo que denomina unos postulados funcionales los cuales, en su opinin, se constituyen en las pautas rectoras de la estrategia de la UE para el logro de los propsitos perseguidos por esta, en conexin con los megaprincipios ambientales, lo que es trasladable a la dogmtica general del Derecho Ambiental.

El Tratado de Roma, tras el Acta nica y el Tratado de la Unin, perfila lo que correctamente ca-lifica como objetivos de la Comunidad en este mbito:

Conservacin, proteccin y mejora de su calidad. Proteccin de la salud personal. Utilizacin prudente y racional de los recursos naturales. Fomento de medios para hacer frente a estos problemas a escala supracomunitaria. Martn

Mateo, R. (1998), Manual de Derecho Ambiental, Madrid: Trivium. Atender al captulo III, pgs. 53 a 58.

21 Este precepto fue incorporado por el Tratado de msterdam, aprobado por el Consejo Europeo en msterdam los das 16 y 17 de junio de 1997. Entr en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros segn sus propias normas constitucionales.

22 En relacin con la poltica medioambiental de la UE, el artculo 175.2, del Tratado prev que las medidas que se adopten y que afecten, entre otras materias, a la ordenacin del territorio y utilizacin del suelo requerirn la unanimidad del Consejo, excepcionndose, por tanto, la regla general del pro-cedimiento de codecisin.

Respecto a esta cuestin cabe traer a colacin la comunicacin de la Comisin al Consejo Europeo de 27 de mayo de 1998, Colaboracin para la integracin. Una estrategia para la integracin del medio ambiente en las polticas de la Unin Europea (Cardiff, junio de 1998). En este documento se destaca el carcter transversal de la poltica de medio ambiente, la cual se debe integrar en el mbito del resto de las competencias europeas. El resumen de este trabajo, se puede consultar en lnea:

Esta comunicacin se lleva a cabo a raz de la solicitud que plantea el Consejo Europeo de Luxem-

burgo a la Comisin para que ofreciera una estrategia relativa a la aplicacin del precepto 6 del Tratado. En el ao 2004, se publica un balance sobre los resultados positivos del proceso de Cardiff. En

concreto, ver el Documento de Trabajo de la Comisin, de 1 de junio de 2004, titulado Integracin del medio ambiente en las polticas de la Unin Europea; balance del proceso de Cardiff [COM (2004) 394, Diario Oficial C 49 de 28.2.2006].

En el marco de nuestro ordenamiento jurdico, el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado, en el sentido de que la competencia medio ambiente se constituye como una competencia transversal que no solo es competencia en s misma, sino que incide sobre todas las dems horizontalmente. Por ejem-

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las limitaciones al crecimiento poBlacional y espacial estaBlecidas por la normativa territorial y urBanstica

te en materia de medio ambiente ser condicin sine qua non para la futura adhesin a la Unin, por parte de aquellos pases que se manifiesten como can-didatos a entrar en el mbito de la CEE23.

De conformidad con lo establecido en el marco del derecho originario, el Par-lamento y el Consejo adoptaron una relevante decisin por la que se aprueba el denominado Sexto Programa de Accin para el Medio Ambiente24. En este docu-mento se establecen las principales prioridades que deben presidir la actuacin de la CEE en el campo del medio ambiente. De entre los objetivos a cumplir figuran la proteccin del suelo y el medio ambiente urbano, junto con la lucha contra la

plo, respecto a la proteccin de espacios naturales se destaca como la competencia medio ambiente se relaciona con las competencias de ordenacin del territorio y urbanismo.

A nivel de los distintos planeamientos autonmicos tambin se resalta este carcter transversal u horizontal, as como la urgente necesidad de desarrollar actuaciones coordinadas sobre los distintos sectores econmicos y sociales.

En este sentido, ver la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional (en adelante, STC), nm. 102/1995, de 26 de junio. Esta Resolucin recae sobre la Ley Estatal 4/1989, de 27 de marzo de conservacin de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres. En este caso, se resuelven los diferentes recursos de inconstitucionalidad interpuestos por varias CC. AA. contra la referida Ley y otros Decretos, en atencin a que se entiende que determinados preceptos sobrepasan la competencia bsica del Estado. Reiterando lo anteriormente expuesto, ver la STC nm. 306/2000, (Pleno) de 12 de diciembre, Conflictos negativos de competencia nm. 2985/1994 y 2999/1994. En este supuesto en el que se va en contra de ciertas disposiciones del Reglamento 640/1994, de 8 de abril, por el que se aprueba el Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales de los Picos de Europa.

23 Con la entrada en vigor del Tratado de msterdam, la poltica de medio ambiente cobra una importancia an mayor dentro de las polticas comunitarias. En la ejecucin de las polticas y activida-des comunitarias han de estar integradas las exigencias de proteccin del medio ambiente, especial-mente en lo que respecta a la promocin del desarrollo sostenible. Esta manifestacin se plasma en el texto de la Estrategia Territorial Europea.

Ver Estrategia Territorial Europea: Hacia un Desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unin Europea, acordada en la reunin informal de ministros responsables de ordenacin del terri-torio en Postdam, que tuvo lugar los das 10 y 11 de mayo de 1999. Dicho documento puede consul-tarse en lnea:

Especialmente, cabe atender a los considerandos 50 a 55, pg. 18. 24 Decisin nm. 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002,

DOCE L 242/1, de 10 de septiembre de 2002. Conviene recordar los 5 programas de accin ambiental que ya se haban adoptado en el mbito

comunitario: Programas anteriores al Acta nica Europea: El primero (1973-1976) y el segundo (1977-

1981). Estos establecieron los pilares para la consideracin de los intereses ambientales en el mbito comunitario. () Durante los dos primeros programas de accin ambiental se aprob un importante catlogo de directivas, para aproximar las legislaciones estatales (). Lpez Ra-mn, F., Caracteres del derecho comunitario europeo ambiental, cit., pg. 3. Siguiendo al ci-tado autor, el III Programa contina la consolidacin de los intereses ambientales entre las lneas de actuacin de la Comunidad Europea, conforme a las ideas de generalidad y globalidad. () a partir del III Programa, la proteccin del medio ambiente no constituy solamente el objetivo de una de las lneas de accin comunitaria. De manera que junto a la especfica poltica ambiental, se identific un objetivo general de proteccin del medio ambiente, que deba ser perseguido por cualesquiera otra poltica comunitaria. Ver la misma pgina de la anterior obra.

El IV (1987-1992) y V Programa (1993-2000) se adoptan una vez ya se ha incorporado el cap-tulo sobre poltica ambiental al Tratado de la CEE.

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contaminacin25. En este sentido, puede verse como ya se ha legislado a nivel comunitario a favor del medio ambiente con la finalidad de proteger tales recur-sos naturales. A modo de ejemplo, como normas que afectan al uso racional de los recursos naturales26, se pueden sealar, entre otras, las siguientes:

La Directiva 79/409 de 1979, relativa a la conservacin de las aves silves-tres; la Directiva 92/43 de 1992, relativa a la conservacin de los hbitats naturales y de la fauna y flora silvestres27.

La Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas.

Igualmente respecto al cambio climtico, el Protocolo de Kyoto se ha tradu-cido, en la UE, en el I y II Programa Europeo sobre el Cambio Climtico28 (PECC; ECCP, por sus siglas en ingls). Aqu es donde procede ubicar tambin a la relevante Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un rgimen para el comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE. Se trata de una iniciativa verdaderamen-te importante realizada por la UE en aras a conseguir que sus Estados miembros puedan cumplir el compromiso de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, y que asumieron al ratificar el Protocolo de Kyoto en la Conven-cin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el 30 de mayo de 2002. En nuestro ordenamiento jurdico, esta Directiva ha dado lugar a la Ley