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MULTAS DERIVADAS DE LA INFRACCIÓN A LA NORMATIVIDAD AMBIENTAL

David Betancur Londoñoa

aEconomista de la Universidad Nacional de Colombia. Correo-E: dbetancl@unal.edu.co

Juan Camilo Láinez Tobónb

bEconomista de la Universidad Nacional de Colombia. Correo-E: jclainez@unal.edu.co

Abstract The negative externalities of production activities have generated increased interest in public policy makers who have implemented a series of measures to mitigate environmental damage and for companies to internalize these costs. In that sense, the paper provides an overview of environmental costs and the need for economic valuation in order to apply a penalty to allow redress the environmental damage and serve as a deterrence mechanism. Thus, it is evident that it is complex and difficult to apply the methods of assessment in terms of environmental regulations. This paper offers a methodology for calculating penalties, which involves the concepts of mitigation costs and avoided costs, as an alternative to traditional models. Its advantages are ease of calculation, a qualitative measure of environmental impact and historical environmental performance of the offender. It also proposes a way of calculating payment periods of the penalty, taking into account the ability to pay of offenders and incentive structures of clean production systems. However, it requires a strong institutional framework and well established information systems. Keywords: environmental cost; deterrence; avoided cost; mitigation cost; penalty.

Resumen Las externalidades negativas de la actividad productiva han suscitado gran interés en los hacedores de política pública, quienes han aplicado una serie de medidas para mitigar los daños ambientales y para que las empresas internalicen esos costos. En ese sentido, el texto ofrece una visión general de los costos ambientales y la necesidad de su valoración económica, con miras a aplicar una penalidad que permita resarcir el daño ambiental y que sirva como mecanismo de disuasión. De este modo, se evidencia lo complejo y trabajoso que es aplicar los métodos de valoración en términos de normatividad ambiental. Este documento ofrece una propuesta metodológica de cálculo de multa, que involucra los conceptos de costos de mitigación y costos evitados, como alternativa a los modelos tradicionales. Sus ventajas están relacionadas con facilidades en el cálculo, medida cualitativa de impacto ambiental y comportamiento ambiental histórico del infractor. Asimismo, se plantea una forma de calcular periodos de pago de la multa, tomando en cuenta la capacidad financiera de los infractores y mecanismos de incentivo para la adopción de sistemas productivos limpios. Sin embargo, requiere de un marco institucional fuerte y de sistemas de información bien consolidados. Palabras claves: costo ambiental; disuasión; costo evitado; costo de mitigación; multa.

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1. Introducción En las últimas décadas, los procesos productivos y de consumo han comenzado a adaptarse a una nueva óptica de racionalidad económica, donde los recursos del medio ambiente son limitados y donde el sistema es incapaz de recibir y degradar de manera efectiva los desechos originados a partir del consumo. De este modo, y ante la evidencia científica de tales situaciones, se comienzan a adoptar una serie de medidas ambientales de orden global, cuyo objetivo es incentivar cambios en los sistemas productivos, con el fin de mitigar las externalidades negativas de las actividades asociados a éstos. En este contexto, han venido surgiendo toda una serie de normatividades en muchos países, inclusive en países subdesarrollados, motivados por las facilidades que ha traído consigo la globalización. La mayoría de estas normatividades se sustentan en instrumentos económicos tales como impuestos y tasas. Sin embargo, algunos agentes productivos, en este caso las empresas, no han logrado internalizar los costos sociales de sus actividades, dada la ausencia de incentivos o falencias técnicas relacionadas a restricciones presupuestarias. En este escenario, las multas derivadas de la infracción a la normatividad, han buscado generar disuasión y

compensaciones por parte de las empresas. No obstante, el cálculo de éstas, acarrea complejidades metodológicas y su diseño involucra tomar en consideración estructuras financieras y competitivas de las empresas. De este modo, se observa la no existencia de un consenso para su cálculo, destacando que depende de especificidades geográficas, políticas y ecológicas, que invitan a diseños de carácter local más no global. Así, lo que se pretende ofrecer a continuación, es un marco general a modo de propuesta metodológica de cálculo, a partir de un desarrollo teórico de los elementos circunscritos al concepto de multa. El artículo está organizado de la siguiente forma: Una introducción; un marco conceptual del costo ambiental que permitirá contextualizar la necesidad de resarcir y compensar los daños ambientales; la multa y sus elementos constitutivos; la metodología que se propone para el cálculo y mecanismos de forma de pago desde una óptica financiera; finaliza con una serie de recomendaciones a modo de propuesta, que recopila los principales resultados de la investigación. 2. Marco conceptual 2.1 Costo ambiental Para comenzar el presente análisis, se debe partir de la definición tradicional

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del concepto de costo ambiental, con miras a obtener una aproximación que permita acoplarla al marco de las multas ambientales. De este modo, se encuentra en la literatura que: El costo ambiental es el valor económico que se le asigna a los efectos negativos de una actividad productiva para la sociedad (contaminación, pérdida de fertilidad del suelo, etc.). En esta definición se puede precisar como el costo ambiental se relaciona intrínsecamente con actividades de corte antrópico correspondidas con la naturaleza económica de los agentes. Escenario que inevitablemente conduce a procesos de degradación de recursos naturales y a situaciones en las que el medio ambiente pierde su capacidad para recepcionar el total de recursos que quedan tras ejecutar alguna actividad productiva. Esto conduce al surgimiento de externalidades negativas, definidas dentro del marco en el que la actividad económica de un agente o un colectivo, genera pérdidas de bienestar para otro agente(s), sin que ocurra una compensación real por tal pérdida. Por tanto, se puede llegar a afirmar, que el costo ambiental lleva implícito externalidades negativas que requieren cierto grado de compensación que permita recuperar cierto nivel de bienestar perdido.

Asimismo, un elemento clave de la definición de costo ambiental es el término de valor económico, pues representa el punto central de los diferentes estudios teóricos que tienen como fundamento resarcir la citada pérdida de bienestar. Estos estudios tratan de convertir cierto daño ambiental en valores corrientes de mercado, mediante ciertas aproximaciones o metodologías, que dependen del tipo de daño, del agente infractor, de la zona donde se produce el daño, del nivel económico de la región, entre otras. Para obtener una aproximación más acertada del término de valoración económica, traigamos a colación la definición que nos ofrece Azqueta (1994):

“La valoración económica significa poder contar con un indicador de la importancia del medio ambiente en el bienestar social, y este indicador debe permitir compararlo con otros componentes del mismo” (Azqueta, 1994).

En esta definición se puede evidenciar la importancia que representa encontrar la disposición a pagar por obtener beneficios ambientales o evitar costos ambientales. Es decir que, la valoración económica debe revelar el verdadero valor de uso y escasez de los diferentes recursos naturales, con miras a su acoplamiento en el diseño y ejecución de cualquier actividad económica.

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2.2 Valoración Económica En términos prácticos, se puede precisar como la valoración económica de los costos ambientales se centra en la búsqueda de un indicador monetario que permita determinar el valor de una alteración negativa sobre el medio natural a partir de una acción o actividad económica. En este sentido, es imprescindible contar con información referente al estado inicial del recurso afectado y las condiciones posteriores en que queda tras la alteración. De forma tal que, se conozca con un alto grado de exactitud el cambio provocado por el agente infractor. En este contexto se hace importante mencionar la manera en que se expresa el valor económico de un bien ambiental. Los economistas tienen una idea del valor sustentada en los supuestos de racionalidad y soberanía de los consumidores: el agente sabe claramente lo que desea o prefiere (racionalidad) y está en la capacidad de tomar decisiones que afecten su propio bienestar (soberanía). En el campo del precepto de elección racional, se sustenta como los individuos son capaces de valorar cambios en los bienes ambientales a pesar de la no existencia de un mercado. Así una alteración en un bien o servicio ambiental que produzca a un individuo determinado un mejoramiento de bienestar, llevará a dicho individuo a una disposición a pagar que le permita

asegurar el cambio y su bienestar (CONAMA, 1995, citado por Castiblanco, 2003). Si por el contrario el individuo experimenta una pérdida de bienestar, buscará una forma de compensación que se relacionará con una remuneración que permita resarcir la alteración desfavorable. De esta forma, es como aparece en escena el concepto de disposición a pagar, concebida como una forma genérica que mide el valor económico de un bien o servicio ambiental. Tal como lo evidencia Castiblanco (2003) en la siguiente afirmación: “En otras palabras tenemos necesidad de él, y estamos dispuestos a desprendernos de otros bienes (o su equivalente en dinero), a fin de disponer de él, por esto lo podemos asociar con la curva de demanda. El equilibrio entre esta disposición a pagar (curva de demanda) y la disponibilidad del bien o servicio (curva de oferta), se expresa en el mercado por el precio” (Castiblanco, 2003). Cuando un bien o servicio ambiental es provisto sin costo, la disposición a pagar es la forma que permite describir su valor, independientemente de que se haga o no un pago. La idea de valor sobre un bien o servicio ambiental reside en la necesidad de indicar pérdidas o ganancias de bienestar, así como

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establecer las preferencias de los individuos. En consecuencia, la economía ha desarrollado diferentes métodos que bajo criterios de racionalidad económica buscan aproximarse al valor que los individuos dan a estos bienes. Estos métodos de valoración los podríamos dividir en dos categorías: Métodos de preferencias reveladas y métodos de preferencias declaradas. Los métodos de preferencias reveladas, tales como los precios hedónicos o costos de viaje se caracterizan por establecer una relación entre bienes ambientales y bienes de mercado. En ese sentido, los individuos revelarán de manera implícita el valor que le otorgan a un bien ambiental a partir de su comportamiento con respecto a un bien privado. El método de los precios hedónicos hace referencia a que el precio de un bien refleja una relación de complementariedad, entre el bien en sí mismo y los bienes o servicios ambientales. Normalmente, este método es asociado al valor de la calidad ambiental expresada en los precios de las propiedades (Field et al., 1995). En efecto, el aumento de la proximidad a espacios abiertos con determinados tipos de hábitats naturales, por ejemplo, los bosques y humedales, también aumenta significativamente los precios de venta de las viviendas (Mahan et al., 2000).

El método del costo de viaje se ha utilizado para valorar bienes y servicios ambientales cuyo consumo requiere que se realice un desplazamiento como, por ejemplo, a un parque natural. El fundamento del método se encuentra en que, si bien los servicios ecosistémicos recreativos de un parque natural carecen de mercado, al observar la relación entre estos servicios y los costos de viaje, es posible estimar funciones de demanda para estos lugares de recreación (Swinton et al., 2007). De esta manera, es posible calcular variaciones en el beneficio de los visitantes como respuesta a un cambio en la calidad de los servicios ecosistémicos. Los métodos de preferencias declaradas, como el de valoración contingente, se caracterizan por la construcción o simulación de mercados a través de encuestas directas. El método de valoración contingente se basa en la simulación de mercados para obtener la máxima disponibilidad a pagar o la mínima disponibilidad a aceptar de los individuos ante cambios del bien o servicio en cuestión; por ejemplo, su disponibilidad a pagar por una mejora en la calidad del agua o su mínima disposición a ser compensado por una compañía responsable del deterioro de la calidad del aire. Un aspecto importante del método de valoración contingente es su capacidad para medir los valores de no uso (o uso pasivo) (Freeman, 2003). Probablemente

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algunos individuos obtienen bienestar con sólo saber de la existencia de un servicio ecosistémico, o estarán dispuestos a pagar por la preservación de un bosque o un lago sin que exista un uso o consumo de los mismos. Existe otro tipo de método, como los costos evitados (o inducidos), que se basa en el establecimiento de relaciones hipotéticas entre las demandas observables para bienes privados y demandas no observables por servicios ecosistémicos. En este contexto, el método de los costos evitados crea un vínculo entre los dos bienes analizados, de tal manera que, el servicio ecosistémico entre a formar parte del bien privado como sustituto, para formar parte de una función de producción (Azqueta, 1994). Significa entonces, que podemos usar el método de costos evitados para estimar el valor de un servicio ecosistémico en función del costo de las acciones tomadas para evitar daños como una aproximación a la valoración que da la sociedad a los flujos de servicios proporcionados por los ecosistemas (Swinton et al., 2007). Por ejemplo, para evitar que se reduzca la fertilidad del suelo y los rendimientos que se obtienen de él, el productor deberá incurrir en unos costos adicionales, mediante un mayor uso de insumos con el fin de proteger las características del servicio, entonces el incremento en los costos por un mayor

uso de insumos proporciona información sobre el valor de los servicios de soporte. Finalmente, es importante precisar que los métodos de valoración económica estiman un valor monetario sobre el daño realizado para indicar una pérdida o ganancia de bienestar y a su vez expresa la importancia de sus recursos naturales para una sociedad determinada. Como lo podemos comprobar con los anteriores métodos, no existe una única fórmula para su cálculo y la aplicación de estos dependerá de contextos específicos que se adecuen eficazmente a los requerimientos que demanda cada uno. 2.3 Instrumentos para mitigar impactos ambientales Con el fin de generar un comportamiento socialmente deseable, es necesario optar por instrumentos que permitan lograr un equilibrio entre el costo social y el privado. Ante esta situación, nos encontramos con instrumentos de regulación directa y control e instrumentos basados en incentivos. En los primeros encontramos los estándares, que hacen referencia al establecimiento, por parte de la autoridad pública, de leyes que establecen límites a aquellas actividades consideradas excesivas por la sociedad. Este tipo de instrumentos se basan en la ecuación coerción-sanción para ejercer el control normativo sobre las fuentes

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contaminantes (Rodríguez, 2002). Generalmente se identifican dos tipos importantes de estándares: de emisión y tecnológicos (Field et al., 1995). Los estándares de emisión son niveles no superables aplicados directamente a las cantidades de emisiones que provienen de las fuentes de contaminación (Field et al., 1995). Este tipo de normas se basan frecuentemente en soluciones al final de la tubería (“end of pipe”) para establecer condiciones ambientales que mejoren la calidad ambiental. Los estándares tecnológicos especifican las técnicas o equipos de producción que las firmas deben utilizar para cumplir con los objetivos de mitigación. Desde el punto de vista económico, la manera más eficiente para controlar la emisión de contaminantes son los instrumentos basados en incentivos, tales como los impuestos, subsidios y permisos de emisión negociables. El uso de impuestos permite al emisor internalizar en sus funciones de producción las externalidades, de modo que pueda determinar la mejor manera de reducir sus emisiones y minimizar sus costos. Bajo la lógica de los impuestos, la empresa que contamina podría arrojar cualquier cantidad de residuos al medio ambiente, siempre y cuando pague una tasa por cada unidad de contaminante. A diferencia de los estándares, con un impuesto el contaminador seguirá tributando aun en el caso de alcanzar un nivel de contaminación óptimo y, por

tanto, tendrá un incentivo constante para reducir la contaminación (Riera et al., 2005). Esta situación producirá un gran estímulo para innovar o reducir el nivel de emisiones a partir de nuevas tecnologías. De la misma manera que los impuestos, los subsidios representan un incentivo para la reducción de emisiones. En este caso, quien contamina incurrirá en un costo de oportunidad por cada unidad de contaminante emitida. Aunque el subsidio actúa como un instrumento eficiente desde el punto de vista económico, se suele considerar la posibilidad de que se presenten prácticas engañosas en el establecimiento de la base inicial de los subsidios para obtener mayores ganancias. Asimismo, se suele considerar que en el largo plazo el uso de subsidios podría incluso empeorar los niveles de emisión debido a la atracción que ejerce sobre nuevos inversionistas. Una manera más descentralizada de mitigar el daño ambiental son los permisos de emisión negociables. Normalmente, los impuestos y los subsidios exigen la creación de instituciones que ejerzan un monitoreo sobre las fuentes de emisión con el fin de hacer las liquidaciones tributarias correspondientes, lo cual representa altos costos para la autoridad pública. Los permisos negociables establecen una manera más flexible y barata de hacerlo. En este caso, la autoridad comienza por

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establecer un nivel máximo de contaminación permisible y, posteriormente, se asignan unos derechos de propiedad a las fuentes de emisión para que puedan contaminar de acuerdo a los permisos otorgados. Este sistema dará origen a un mercado en el que los emisores podrán intercambiar los permisos en función de sus costos marginales de reducción. No obstante, es necesario que exista un precio único de mercado para los permisos de tal forma que estos fluyan hacia fuentes cuyos costos marginales de reducción sean relativamente más altos (Field et al., 1995). 3. La multa En el diseño de instrumentos que induzcan a los agentes a tomar medidas preventivas sobre actividades que conllevan a riesgos ambientales es importante tener en cuenta la dimensión de política y los criterios de evaluación en función de los objetivos públicos. Las multas a menudo se consideran como un mecanismo eficaz para garantizar el cumplimiento de una normatividad y para suscitar prácticas que proporcionen un mejoramiento en la calidad ambiental. En ese sentido, el carácter disuasivo de la multa debe contemplar varios factores que permitan reflejar las diferentes circunstancias bajo las cuales se produce una infracción normativa. En

este orden de ideas, para el diseño de una multa podemos acudir a la aplicación de criterios más objetivos, que permitan valorar cada factor involucrado en el contexto de la transgresión y que a su vez integren la importancia del recurso afectado. Asimismo, el interés en el diseño de multas debe estar delimitado por los preceptos de la Teoría de la Utilidad Esperada. Como lo señalan Vásquez y Gallardo (2006): “la racionalidad detrás de los comportamientos ilícitos sigue una lógica económica por la cual los agentes evalúan los costos y beneficios económicos derivados del incumplimiento de las normas”. En el marco de los planteamientos anteriormente descritos, a continuación se presenta un modelo sencillo para determinar una multa óptima, basado en Montenegro (1995) y en el trabajo final presentado en la clase de Tópicos en Economía de la Maestría de Economía Ambiental de la Universidad de los Andes por Alejandro González, Laura Jaramillo y Javier H. Sabogal en el año 2004: La utilidad esperada por incumplimiento del agente será:

)()1()( XUpMXpUEU NC (1)

Donde X representa el beneficio económico sin reducción de contaminación, p es la probabilidad de

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ser detectado y (1-p) es la probabilidad de no ser detectado. M sería la multa si no está cumpliendo el estándar ambiental. La utilidad esperada por cumplir la legislación sería: )( CXUEUSC (2)

Donde C es el costo que le acarrea llevar a cabo actividades de reducción de emisiones. La organización decidirá cumplir la norma si se verifica la siguiente relación: NCSC EUEU (3)

Para analizar el efecto de un aumento en la probabilidad de detección o en el valor de la multa, se buscan las condiciones de primer orden respecto a ambas variables en la ecuación (1):

0)()(

XUMXU

p

EU NC (4)

0)´(

MXpU

M

EU NC (5)

Es evidente entonces que la probabilidad de ser detectado y la multa a recibir actúan como disuasivos. El siguiente paso es definir cuál sería el monto de la multa óptima. Al respecto, Vásquez (2006) escribe: “la disuasión óptima se alcanza cuando las sanciones aplicadas

permiten equiparar el costo marginal que asume la sociedad por los daños ambientales asociados a las infracciones con el beneficio marginal que las empresas privadas obtienen por incumplir las normas”. El modelo clásico de Becker (1968) encuentra que la multa óptima debe ser igual al daño causado dividido entre la probabilidad de detección:

p

DM (6)

p

GM (7)

Donde D es el daño causado y G beneficio de incumplir la norma. Uno de los problemas que subyacen a este modelo es la estimación del valor económico del daño. Por tal motivo, se hace necesario utilizar criterios para la estimación de la multa que no incluyan el factor daño ambiental. Asimismo, con el fin de estimar un valor justo es preciso establecer un parámetro que incluya de cierta manera la actitud del causante del daño, de tal manera que la indemnización sancionatoria aumente si la culpa es sobresaliente o el dolo es evidente” (Amaya, 2000).

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4. Metodología 4.1 Cálculo Lo que se presenta a continuación es una propuesta de cálculo, que busca que su aplicación sea sencilla y acorde a la externalidad negativa que trae consigo la infracción a la normatividad. Las potencialidades del presente cálculo, es que puede representar una forma rápida para que las autoridades ambientales apliquen la norma y, por otro lado, un sustento teórico que evite posibles reclamos o demandas a la aplicación de las mismas. En ese sentido, cuando hablamos de multa, es fundamental asociar el concepto de la compensación a causa de la externalidad negativa ocasionada. De este modo, siguiendo una visión ortodoxa, es necesario traer a colación el concepto de daño ambiental. Algunos autores sostienen que a fin de garantizar incentivos eficientes, la multa se debe imponer sobre cada parte en una cantidad equivalente a los daños que resultan de sus acciones. Si las acciones de más de una las partes se combina para determinar daños, entonces cada parte será responsable por su contribución incremental al daño (Segerson & Tietenberg, 1991). Sin embargo, como se evidenció en el marco teórico, el cálculo práctico del mismo es una actividad compleja, que requiere la aplicación de valoración económica, y los subsecuentes

problemas de sesgo que trae consigo, además, de los tiempos extensos que se requiere para la misma. Así, surge la variable de costo de mitigación, como una posible aproximación. Es importante entender este costo como lo que debe incurrir la autoridad ambiental para resarcir o detener los impactos negativos originados por la infracción. Esto se hace en el contexto de que la autoridad debe ejecutar actividades que mitiguen el impacto ambiental, sin esperar que el infractor actúe en esa dirección. Así, se presenta dos elementos positivos: La autoridad ambiental tiene

como objetivo detener el impacto

y resarcir el daño, entonces

aplicará los métodos y

herramientas más eficaces para tal

actividad de mitigación.

Trae consigo un incentivo para

que los potenciales infractores se

abstengan de contaminar, dado

por el alto costo que podrían

incurrir.

Igualmente, todo diseño de multa requiere un factor disuasivo, que desestimule la infracción a la normatividad1. Y esto es otro elemento 1 Para analizar el concepto de disuasión y su relación con el cumplimiento de leyes regulatorias véase Thornton, Dorothy et al. (2005). General Deterrence and Corporate Environmental Behavior.

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de discusión política, en el sentido, de que en muchas situaciones la autoridad ambiental aplica este factor, obedeciendo a mecanismos legales que adolecen de sustento teórico y que puede afectar la estructura financiera de las empresas. Lo que se pretende, es ofrecer un enfoque teórico, que dé sustento, legalidad a la aplicación de la multa y estímulo para la adopción de sistemas productivos limpios y de prevención. Este cálculo se fundamenta básicamente en la noción de costos evitados, entendidos éstos, como los costos en los cuales dejó de incurrir el infractor y los cuáles pueden estar estandarizados a nivel de la Autoridad. Éstos van a tener un factor de ponderación, que dependerá de tres elementos básicos:

Actitud contaminante del agente

infractor: el modelo trata de

captar la recurrencia de

afectaciones.

Sector de explotación: si la

empresa está en un sector de

impacto ambiental: alto, medio o

bajo.

Servicio ecosistémico afectado:

principal servicio que se ve

alterado por la infracción.

A continuación, se muestra la función

base y las ponderaciones para cada uno

de los factores que acompañan el costo

de disuasión, el sustento para éstos y los

requerimientos de información que

requieren.

Donde: M: multa Β: factor de ponderación CD: costos de disuasión CM: costos de mitigación Asimismo, se tiene que:

Donde: CE: costos evitados RE: recurrencia en la infracción a la normatividad SEC: sector en el cual se desempeña la empresa infractora SE: servicio ecosistémico principalmente afectado Bajo esta estructura se describirá cada uno de estos elementos que componen la función total de cálculo y la escala para su cuantificación. Costo evitado: es el costo total que dejo de incurrir el agente infractor en torno a mecanismos productivos de precaución y control.

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Recurrencia: se espera que si el infractor ha sido recurrente se le aplique el monto superior de disuasión, pues no ha logrado el incentivo para cambiar la actividad contaminante. Sector: es saber si el sector económico en el cual se inserta la empresa infractora, es de alto, medio o bajo impacto. A medida que sea un sector de alto impacto, tal como la minería aurífera con mercurio, se le aplicará el monto superior. Servicio ecosistémico: trata de captar el servicio que recibe la mayor alteración. Dándole mayor importancia si es de soporte, posterior el de regulación y luego el de provisión. Se presenta una tabla resumen de los factores de ponderación:

TABLA 1. FACTORES DE PONDERACIÓN

FACTOR ESCALA PONDERADOR

RE 0≤X≤1 0,1 2 0,2 >2 0,3

SEC ALTO 0,2 MEDIO 0,15 BAJO 0,1

SE SOPORTE 0,5 REGULACIÓN 0,4 PROVISIÓN 0,3

Fuente: elaboración propia

Finalmente, el costo disuasivo quedará bajo la siguiente estructura:

4.2 Forma de pago 4.2 Esquema financiero de pago La autoridad ambiental posterior al cálculo de la multa, debería realizar el siguiente esquema: Dividir el cobro en dos rubros: Rubro para costos de disuasión y otro rubro para costos de mitigación. Éste último deberá ser pagado en el primer plazo, mientras que el pago efectivo del segundo será posterior a éste, y dependerá de los siguientes elementos:

SOPORTE Ciclo del

nutriente

Formación

del suelo

PROVISIÓN Comida y Fibra

Combustible

REGULACIÓN Polinización

Control de

inundaciones

FIGURA 1. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS

ECOSISTÉMICOS.

Fuente: Adaptado de Zhang, 2007

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Como se mencionó arriba el costo disuasivo busca crear mecanismos de incentivo, con el fin de que los agentes disminuyan sus impactos negativos sobre el medio ambiente. Lo que pretende esta metodología, es que éste costo no se pague por el infractor siempre y cuando, demuestre que: La empresa está llevando a cabo procesos productivos más limpios, los cuales permitan reducciones de contaminantes por encima de la norma. Asimismo, deberán están sustentados mediante la implementación efectiva de un Sistema de Gestión Ambiental. Éste caso no aplicaría cuando el infractor tenga una recurrencia de impacto negativo superior a las cinco veces. Se destaca que los procesos productivos más limpios pueden estar asociados a reutilización de materias primas y del agua, utilización de energías alternativas, como la fotovoltaica o eólica. El pago se haría posterior, para permitir a los agentes adaptar su estructura productiva a estos cambios. La cuestión que surge ahora es como estimar los períodos para los respectivos pagos. Se presenta una propuesta, que puede llegar a tener muchas falencias operativas y de requerimientos de información. Ésta consiste básicamente en el análisis de la multa versus utilidad neta promedio de los últimos cuatro

años de la empresa. Se aplicaría el siguiente esquema:

Si esta proporción es menor o igual a 0,2, la empresa podría pagar la multa en un año. Ésta se dividiría de la siguiente manera: En los primeros seis meses pagaría el costo de mitigación; mientras que el costo disuasivo en el mes doce como máximo, siempre y cuando, no haya encontrado incentivo para generar procesos productivos limpios. Por ende, la fórmula para este cálculo sería:

Donde:

Es decir, si la proporción calculada es 2,3, sería 2,4. De este modo, si por ejemplo la proporción es 4,3, la multa se pagaría en 22 años, pues . Esto significa que si por ejemplo la multa es 4,4 superior a la utilidad promedio, con el fin de que no afecte considerablemente la empresa en

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términos financieros, durante los próximos 22 años, podría destinar hasta el 20% de su utilidad neta anual para pagar la multa. Sin embargo, la destinación de la utilidad, podría variar si la empresa trata de que el costo disuasivo disminuya. Destacando que el valor de la multa estaría corregido por medio del IPC. Esto es simplemente una propuesta, pero puede llegar a tener falencias estructurales, dadas por los montos de los costos asociados a la multa. Por ejemplo, si el costo de mitigación es muy alto, como casi siempre sucede, mientras que el otro costo representa un porcentaje muy bajo con respecto a éste, la empresa tendría que destinar el doble de su utilidad anual, lo cual sería contraproducente financieramente, de ahí que el monto de utilidad destinado sea tan permisivo. Igualmente, la autoridad ambiental debe contar con un sistema de información actualizado, en torno a procesos de mitigación y control de la contaminación, que permita hallar los cálculos de los costos arriba mencionados. Recomendaciones Las recomendaciones que se plantean son de carácter operativo e involucran un componente político y cultural de

gran importancia. En primera instancia, es menester mencionar que cualquier normatividad ambiental, debe estar sustentada en un aparato institucional fuerte y de reconocimiento político. Así, la institucionalidad debe ser entendida no sólo como aparatos estatales fuertes, sino que enmarcados en un entorno donde las reglas preestablecidas son conocidas por todos los agentes, y sus variaciones se dan en período de tiempo prolongado, y no se caracterizan por procesos de reversibilidad. Por su parte, contar con recursos humanos y técnicos que permitan llevar a cabo los procesos de monitoreo y control, bajo una concepción de eficiencia, en el sentido de obtener el número mayor de objetivos al menor costo. Y es importante resaltar, que la esfera ambiental debe ser trabajada desde una visión interdisciplinaria, y no únicamente desde la parte económica. En términos políticos, esa institucionalidad debe estar enmarcada en el concepto de democracia, donde la opinión y visión de los agentes circunscritos a la normatividad tengan un canal adecuado de participación y discusión. Por el lado cultural, se requiere que la comunidad adopte el nuevo concepto de racionalidad económica, donde el medio ambiente es limitado e ineficaz para recibir todos los desechos de consumo. Esto se logra mediante la educación, la cual debe estar guiada por el ente

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gubernamental. Asimismo, debe aumentar la veeduría ciudadana, como juez y testigo de la actividad económica. El diseño de la multa, requiere que las autoridades ambientales, tengan establecido toda una serie de herramientas, y que sea una combinación de instrumentos económicos y de medidas de comando y control. De esta forma, la multa sería un complemento, más no elemento dinamizador de las otras herramientas. Esto debería estar apoyado en un Sistema de Información, donde exista referencias en torno a la normatividad, líneas base ecológicas y estados financieros de las empresas. Entre los puntos que quedan abiertos en el modelo que se desarrolló, es analizar si las multas pueden coexistir con otras normatividades como el encarcelamiento (véase Segerson & Tietenberg, 1991) y la posibilidad de que los modelos logren captar el análisis de probabilidades en torno a que la autoridad ambiental sorprenda la actividad infractora y que existe un factor que a menor probabilidad la multa sea más alta (véase Bebchuk & Kaplow, 1992). Conclusión Los diferentes contextos bajo los cuales se produce un daño ambiental hacen de su valoración un trabajo complicado. En

ese sentido, la elección de un método de valoración económica dependerá de las circunstancias bajo las cuales se realice el análisis, de la información y de los recursos disponibles. Aunque es muy importante ser conscientes de las limitaciones de estos métodos, es necesario llevar a cabo estudios de valoración con el fin de obtener información relevante que apoyen la toma de decisiones de política ambiental, tales como el diseño de instrumentos de disuasión como sanciones pecuniarias, impuestos o subvenciones. No obstante, es necesario que la dimensión política de estos instrumentos esté enmarcada por criterios de evaluación que involucren soluciones costo-efectivas y, asimismo, presenten altos niveles de coerción y automaticidad, sustentadas por una estructura institucional fuerte que provea los recursos necesarios para cumplir con los objetivos de mitigación. Bibliografía Amaya O. 2000. Marco Legal en Materia de Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente en Colombia: Una Propuesta Normativa. En: Instituto de Estudios del Ministerio Público, Universidad Externado de Colombia. 2000. Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente. pp. 17 – 31. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colombia.

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