Nota Macroeconómica No.2 Facultad de Economía - Universidad de los AndesCentro de Datos - CEDE

Julio 2018

En esta Nota Macroeconómica discuti-mos tres objetivos que debería incluir una reforma del sistema pensional: el sistema pensional debe incentivar la contribución y crear una red de apoyo para quienes no puedan contribuir lo suficiente; si el siste-ma usa recursos públicos, estos se deben enfocar en reducir la desigualdad y pre-venir la pobreza; y el régimen de transi-ción debe buscar una transición suave. Para enmarcar la discusión, usaremos como puntos de referencia las propuestas preparadas por Asofondos y Fedesarrollo, destacando algunas de sus debilidades y fortalezas.

Objetivos de una reforma pensional estructural

Recientemente se ha generado consenso acerca de la importancia de una reforma pensional, de-bido a dos problemas estructurales: por un lado, pocas personas contribuyen lo suficiente para recibir una pensión: se espera que apenas 17 por ciento de los trabajadores reciba una pensión1; por otro lado, entre los que se pensionen, la diferencia en los beneficios entre los regímenes de prima me-dia y de ahorro individual llevará a que trabajadores con ingresos más altos reciban generosos subsi-dios. Como resultado, el sistema es regresivo, am-plifica la desigualdad en la distribución del ingreso e implica un alto costo fiscal.

No obstante, no existe consenso sobre qué reforma es la que más le conviene al país. En esta Nota Macro discutimos tres objetivos que conside-ramos que debería cumplir una reforma del sistema pensional. Para enmarcar la discusión, usaremos como puntos de referencia las propuestas prepara-das por Asofondos y Fedesarrollo, propuestas que se encuentran sobre la mesa para el próximo go-bierno. Una descripción de aspectos generales de ambas propuestas se encuentra en la Tabla 1.

1 Ver el Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública (2018) y López y Lasso (2012).

1. El sistema pensional debe incentivar la contribución y crear una red de apoyo para quienes no puedan contribuir lo suficiente

Un problema clave del sistema pensional es su baja cobertura en la etapa de retiro, que se expli-ca por el hecho que las personas no contribuyen consistentemente al sistema. Aunque las políti-cas que reducen la informalidad laboral mejoran la estabilidad del sistema pensional, el sistema de pensiones también puede incentivar a las personas a contribuir.

¿Cómo diseñar un sistema pensional en el que más personas contribuyan y se logren pensionar? De acuerdo con la literatura, los beneficios pensio-nales afectan la oferta laboral a través del principio de acumulación: “entre más contribuyo, más reci-bo de pensión”2. El sistema actual no satisface este principio, ya que la mayoría de las personas que logren pensionarse lo harán con una pensión igual a un salario mínimo, independientemente del tiem-po que hayan contribuido y de su salario.

Por ejemplo, consideremos a Pedro, un trabajador que empieza a trabajar a los 20 años y se casa con una mujer 5 años menor que él. Supongamos que Pedro está afiliado al sistema de ahorro individual y siempre gana dos salarios mínimos. Cuando Pedro se va a pensionar a los 62 años, si él contribuyó 23 años a lo largo de su carrera, su pensión es igual a un salario mínimo. Pero si Pedro contribuyó 30 años, ¡su pensión es igual a un salario mínimo! Para Pedro, 7 años de contribución serían un impuesto a su trabajo3.

Mientras que la propuesta de Asofondos propone mantener el funcionamiento actual del Fondo de Garantía de Pensión Mínima, Fedesarrollo propone un esquema acorde con el principio de acumula-ción. Sin analizar las fuentes de financiamiento (un tema que discutiremos más adelante), bajo el prin-cipio de acumulación la propuesta de Fedesarrollo presenta una ventaja sobre la de Asofondos.

Un segundo aspecto importante con respecto a los incentivos a contribuir se encuentra en el mon-to de la pensión. Beneficios más altos mejoran la percepción del sistema y esto es un factor al que las personas prestan atención. Por ejemplo, aunque el sistema de pensiones chileno mantiene el principio de acumulación, una de las fuentes de

Nota Macroeconómica No.2 | Facultad de Economía - Universidad de los Andess inconformismo con el sistema que llevaron a la re-forma pensional de Chile en 2008 fue que el be-neficio pensional recibido por los pensionados era considerablemente menor que sus últimos salarios (alrededor de 34 por ciento)4.

Asofondos y Fedesarrollo proponen incrementar la tasa de contribución al sistema, que puede no ser la mejor opción para aumentar los beneficios pen-sionales, porque un aumento de la tasa de contri-bución aumenta los costos a la nómina, y esto va en contravía de las políticas para generar empleo formal. Además, hay mecanismos que pueden in-crementar los beneficios pensionales sin afectar la generación de empleo, tales como cambios regu-latorios que aumenten el retorno de los fondos de pensiones y que no aumenten significativamente el riesgo.

Con optimismo, estos cambios también generan incentivos a contribuir y a aumentar el porcenta-je personas que se pensionan. No obstante, esto no reduce la importancia de establecer una red de protección social adecuada para aquellos que no se logren pensionar. Con sus diferencias, en este punto las propuestas de Fedesarrollo y Asofondos coinciden en lo fundamental. Primero, ambos pro-ponen aumentar la cobertura y el monto del subsi-dio del programa Colombia Mayor, de 75.000 pe-sos cada dos meses a una línea de pobreza (cerca de 250.000 pesos). Este es el punto que puede tener un mayor impacto sobre la población no cu-bierta por el sistema de pensiones, ya que apunta a eliminar la pobreza extrema de la población en edad de retiro.

Segundo, ambas propuestas incluyen el uso de los beneficios económicos periódicos (BEPS) para ca-nalizar el ahorro de las personas que en este mo-mento no cumplen los requisitos para acceder a una pensión y reciben la devolución de sus contri-buciones. Si el monto recibido por Colombia Mayor se complementa con una renta vitalicia mensual (BEPS) financiada con la devolución de aportes de aquellos que no se logran pensionar, más personas recibirían un ingreso estable después de la edad de retiro.

2 Por ejemplo, ver Becerra (2017). 3 El ejemplo supone una tasa de crecimiento del salario real de 1 por ciento y una tasa de interés real de 5 por ciento.4 Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones (2015).

2. Si el sistema usa recursos públicos, estos se deben enfocar en reducir la desigualdad y prevenir la pobreza

Un sistema generoso puede aumentar el número de contribuyentes. Sin embargo, en economías con altas tasas de informalidad los costos de estos esquemas pueden sobrepasar los beneficios.

Comparando las propuestas de reforma, la de Fedesarrollo es más costosa en términos fiscales. Al proponer que se use parte de las contribucio-nes de cada trabajador para financiar un sistema de reparto, no hay acumulación de interés sobre el tiempo y, si sólo parte de la población contribu-ye, el sistema requerirá aportes de la nación. Ba-sados en el modelo de simulación de Asofondos, la implementación del sistema de reparto sobre el primer salario mínimo de todos los trabajadores lle-varía a un gasto fiscal de alrededor de 1,5% del PIB anual. Si bien este gasto no es muy diferente del gasto actual, la diferencia se encuentra en que ahora los subsidios más grandes están dirigidos a la población pensionada de ingresos altos, mien-tras que en la propuesta los subsidios se dirigirían principalmente a la población de ingresos bajos.

El punto de sostenibilidad fiscal es la mayor forta-leza de la propuesta de Asofondos: el sistema se encontraría financiado por los trabajadores del sec-tor formal, a través de financiar su propia pensión y de contribuciones al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Las contribuciones de los trabajadores en el sector formal, se logren pensionar o no, terminan pagando la estabilidad del sistema.

Aunque la sostenibilidad fiscal es una característi-ca deseable de un sistema de protección para la población en edad de retiro, la intervención estatal es necesaria para conseguir objetivos adicionales, como la prevención de la pobreza en la vejez y la reducción de la desigualdad (Barr y Diamond, 2006). Aunque la propuesta de Asofondos no dis-cute la posibilidad de incluir subsidios para tra-bajadores de bajos ingresos pero potencialmen-te elegibles para una pensión, es posible diseñar mecanismos que incorporen esta dimensión; por ejemplo, un mecanismo de subsidios destinados a mantener el principio de acumulación, tal como existe en el sistema chileno (Attanasio, O., Meguir, C., & Otero, A., 2014).

Nota Macroeconómica No.2 | Facultad de Economía - Universidad de los Andess 3. El régimen de transición debe buscar una transición suave

Finalmente, una tercera consideración es el diseño de una transición suave entre el nuevo sistema y el actual. Regularmente, estas transiciones siguen reglas simples que generan diferencias grandes en beneficios de trabajadores similares. Por ejemplo, con la Ley 100 de 1993, los hombres nacidos el 31 de marzo de 1954 podían llegar a retirarse co-tizando por 20 años y 60 años de edad, mientras los hombres nacidos el 1 de abril de 1954 podían llegar a retirarse cotizando por al menos 23 años y 62 años de edad.

Estas diferencias son importantes porque un sis-tema con un régimen de transición equitativo es un sistema duradero. Generar desigualdades en-tre grupos de personas similares en un régimen de transición implica una fuente de inconformismo en las generaciones que asumen el costo de la tran-sición. No es sorpresa que la discusión de reforma pensional se dé justo cuando el régimen de transi-ción se acabó y las diferencias en beneficios pen-sionales entre los dos sistemas se volvieron una realidad para muchos trabajadores. Casos simila-res están ocurriendo en Chile, en El Salvador y en Uruguay.

En resumen, si bien las propuestas para la reforma pensional están sobre la mesa, consideramos que en esta discusión todavía existen elementos que se pueden mejorar. Estos elementos se encuentran enfocados en mejorar los incentivos que tienen los trabajadores para contribuir y destacar el papel del estado en brindar mecanismos de protección a los más vulnerables, sin llevar a un desbalance significativo en el sistema. Al final, buena parte de la discusión se encontrará en qué tipo de sistema tributario y redistributivo queremos a futuro.

Tabla 1. Aspectos generales de las propuestas de reforma pensional de Asofondos y Fedesarrollo

Dimensión Asofondos Fedesarrollo Ventajas/DesventajasProtección en época de retiro para personas que no son elegibles para recibir una pensión

Expansión del programa Colombia Mayor (CM), enfocado en aquellos que se encuentren en SISBEN 1,2, y 3.

Aumento del monto de CM a una línea de pobreza.

Para aquellos que hayan contribui-do al sistema de pensiones pero que no se puedan pensionar, que sus ahorros sean convertidos a Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) por defecto

Sistema integrado entre el pro-grama Colombia Mayor (CM) y Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).

Aumento del monto de CM a una línea de pobreza.

Para aquellos que hayan contribui-do al sistema de pensiones pero que no se puedan pensionar, que sus ahorros sean convertidos a BEPS obligatoriamente.

El monto del subsidio recibido por CM es decreciente en el monto que tengan ahorrado en el sistema de pensiones.

Reducción de la pobreza extrema en la población en edad de retiro. La compra de BEPS puede tener impacto positivo sobre el mercado de capitales.

Asofondos: Las contribuciones ganarían interés todo el tiempo, por lo que el dine-ro recibido por ahorros pensionales para ser convertido en BEPS sería mayor. Se-ría posible integrar la dimensión de que el subsidio de CM sea decreciente entre más alto sea el monto ahorrado en el sistema pensional

Fedesarrollo: Al hacer el monto del subsi-dio decreciente, es posible mantener in-centivos.

Personas que contribuyen y son elegibles para recibir una pensión

El sistema se transformaría a un sistema de ahorro individual con solidaridad operado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Colpensiones se haría cargo de aquellos que termi-nen en transición.

Todos los trabajadores formales contribuyen al Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM). Perso-nas de más altos ingresos contribu-yen más.

Tasa de contribución pasa de 16 a 17 por ciento.

El sistema se transformaría en un sistema mixto. La contribución del primer salario mínimo de todos los trabajadores iría a un régimen de reparto (Colpensiones) y aquellos con salarios superiores a un salario mínimo contribuirían en cuentas in-dividuales manejadas por las AFP.

Tasa de contribución pasa de 16 a 18 por ciento.

Aumento de edad de retiro

Se elimina la competencia actual de entre el sistema de reparto y el de cuenta individual, fuente de varios de los problemas del sistema

Asofondos: Por la forma en que se cons-truye, el costo fiscal del sistema es bajo y tiene un mayor impacto en el mercado de capitales. Sin embargo, con alta informa-lidad laboral, el sistema genera que mu-chos trabajadores terminen recibiendo una pensión mínima, que reduce los incentivos a contribuir.

En general, los trabajadores del sector formal financian el sistema de pensiones.

Fedesarrollo: El sistema de reparto permi-te que los beneficios de los pensionados aumenten dependiendo de factores basa-dos en su ahorro pensional, lo que implica que siempre los trabajadores tienen incen-tivos a contribuir. Al eliminar contribuciones al FGPM, aumenta el monto ahorrado en la cuenta individual para aquellos con sa-larios mayores a un salario mínimo. Sin embargo, la alta informalidad laboral y los cambios demográficos llevarán a que el sistema sea más costoso en términos fiscales.

En general, todos los colombianos (forma-les e informales) financian el sistema de pensiones.

Otros cambios institucionales Eliminación de la devolución de aportes en caso de ser elegible para el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM)

Creación de una AFP pública.

Eliminación del requerimiento de rentabilidad mínima para las AFP.

Cambiar la comisión por adminis-tración de una tasa fija a una tasa que dependa del valor de los fondos administrados

Asofondos: Se estima que eliminar la devolución de aportes para el grupo elegi-ble para FGPM incrementaría el número de pensionados en 10%

La creación de una AFP pública incremen-taría la competencia en el mercado de las AFP

Fedesarrollo: Los cambios en estos re-querimientos generan incentivos para que las AFP incrementen sus rendimientos, generando un mayor ahorro pensional

Nota Macroeconómica No.2 | Facultad de Economía - Universidad de los Andess

Nota Macroeconómica No.2 Facultad de Economía Universidad de los Andes

Juan Camilo Cárdenas Decano, Facultad de Economía

Hernando ZuletaDirector CEDE, Facultad de Economía

InvestigadoresÓscar BecerraJosé Ignacio López (@JoseILopez)David Perez Reyna (@DavidPerezReyna)Daniel Wills (@danielwillsr)

AsistentePablo Montenegro

Todos los datos usados en este reporte pueden ser consultados en el centro de datos del CEDE: https://datoscede.uniandes.edu.co

Universidad de los Andes Vigilada Mineducación Reconocimiento como Universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964.Reconocimiento personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949 Minjusticia.