회장단 명단 - kapsm.or.kr12)_1007231558.pdf · 2) 군납업체 a용사촌의 납품가격...

속표지

◆ 회장단 명단 ◆

회 장 : 안영진

부회장 : 김준한, 김정현, 류성국, 양준석, 이현수, 정동욱, 최정욱

편집위원회 명단

- 위원장 : 양준석

- 위 원 : 강인석, 김대인, 김명수, 김선민, 김홍률, 박승욱, 박승환,

이민재, 이훈영, 허대식

- 편집담당 : 송민경

ISSN 1738-2009

사단법인 한국구매조달학회 제9권 제1호(통권 12호)ㆍ비매품ㆍ격계간지

2010년 06월 30일 인쇄

2010년 06월 30일 발행

발행처 : 사단법인 한국구매조달학회

서울특별시 서초구 반포동 520-3 서울지방조달청 305 (우 137-756)

Homepage : www.kapsm.or.kr

TEL : 02-590-8639, 590-8870, FAX : 02-532-8918

E-mail : [email protected]

발행인 : 안영진

인쇄처 : 한국학술정보(주)

Homepage : www.kstudy.com

TEL : 031-940-1062, FAX : 031-908-3181

E-mail : [email protected]

차 례

➊사회적 약자와의 계약제도에 대한 운영실태 고찰

【이미정】/ 1

➋녹색물류 진단방법과 녹색물류 효율화 방안

【김택수, 박재원, 유선우】/ 31

➌Sourcing Strategies under Demand and Supply Uncertainty:

Literature Review and Research Framework

【Jung-Jin Kim, Dae-Soo Kim】/ 45

➍국문원고 작성원칙 / 65

➎영문원고 작성방법 / 67

➏논문집 규정 및 부속규정 / 69

한국구매조달학회지 논문접수일: 2010.02.10제9권 제1호 (2010년 06월) 수정접수일: 2010.04.23pp.1～30 게재확정일: 2010.06.10

사회적 약자와의 계약제도에 대한 운영실태 고찰

이미정(한국조달연구원 책임연구원)

[email protected]

국문요약

정부조달시장은 민간시장과 달리 경제적 효율성을 추구하는 것 이외에도 사회적 형평성 및 공정성 등 공공성에

대한 가치가 중요시된다. 이에 따라 정부조달분야에서는 시장경쟁에서 도태될 수 있는 사회적 약자에 대한 조달

참여지원이 주요한 정책적 이슈로 자리매김하고 있다. 일반적으로 정부조달대상 중 사회적 약자로 규정되는 대상

은 일반 중소기업과 사회적 보호가 필요한 특정단체로 구별된다. 본 연구에서는 중소기업보다 좀더 사회적 관심

이 필요한 사회적 약자인 보훈ㆍ복지단체에 한하여 그들과의 정부조달 계약제도가 그간 어떻게 변천되어 왔고,

미래지향적인 개선을 위해 운영실태분석을 통해 현안의 문제점을 고찰해 보고, 이에 대한 정책적 시사점을 도출

하는 것을 주요 목적으로 한다. 보훈ㆍ복지단체와의 계약제도는 특별히 사회적 관심이 필요한 보훈단체와 복지단

체에 대하여 최저생활을 영위할 수 있도록 정부조달방식으로 국가적 지원을 하는 제도로, 정부조달의 공공성을

추구하는 정책이다. 최근 보훈ㆍ복지단체의 생산품에 대한 불만족, 다른 사회적 약자와의 차별, 보훈ㆍ복지단체

의 미래지향적 자립 및 자활능력 장애, 물량배정제도에 따른 수의계약 자체 법적 근거 부재 등과 같은 문제에 직

면하면서 보훈ㆍ복지단체와의 계약제도는 몇 차례 변화를 겪었다. 그럼에도 본 연구에서는 여전히 정부수요기관

은 보훈ㆍ복지단체 물품에 대해 재구매 의사가 적극적이지 않는 등 불만족스러운 의사를 가지고 있다는 점, 단체

수의계약제도가 폐지되었지만 보훈ㆍ복지단체와의 계약제도만 존속함으로써 다른 사회적 약자인 일반 중소기업

등에서 여전히 정부조달의 사회적 형평성 문제를 제기하고 있다는 점, 다수공급자물품 계약실적이 급증함에 따라

물량배정제도가 유지된다하더라도 미래에 수요가 있는 일정한 물량배정이 지속될 가능성이 희박하다는 점, 마지

막으로 복지단체 등의 난립으로 인해 현재 물량배정에 단체간에도 많은 갈등을 안고 있다는 점의 문제점이 있다

는 것을 고찰하였다. 이러한 문제점을 바탕으로 본 연구는 보훈ㆍ복지단체가 정부조달지원을 통해 자활 및 자립

할 수 있도록 제한경쟁체계로 전환할 수 있는 중장기 정책플랜이 필요하다는 정책적 제언을 제시하였다.

2 한국구매조달학회지 제9권 제1호 (2010년 06월)

본 연구는 사회적 약자와의 계약제도에 대한 시초적 연구로서 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 전반적인 운영실태

를 상세히 기술하고 이에 대한 시사점을 도출하였다는 점에서 정책적 기초자료로 활용할 수 있다는데 의의를 가진다.

주요어: 정부조달, 계약제도, 사회적 약자

사회적 약자와의 계약제도에 대한 운영실태 고찰－이미정 3

1. 서 론

정부조달이 국가경제에 미치는 영향이 상당하다는 것은 익히 알려져 있는 사실이다. 우리나라의

정부조달계약에 의해 직간접적인 영향을 주는 국가 및 지방자치단체, 공기업 등의 공공기관 계약규

모는 2008년 말 기준 국내총생산(GDP)의 10%인 100조원 수준이며, 건설공사의 경우는 공공부문이 32

조 5,000억원으로 국내시장 123조 3,000억원의 26%에 달한다.1) 이와 같이 정부조달시장은 민간시장

과 함께 기업들이 진입하여 수익창출을 할 수 있는 또 하나의 무시할 수 없는 거대 시장이다.

그런데 정부조달시장은 민간시장과는 다르게 주요 고객이자 구매자가 정부기관이라는 점과, 경제적

효율성은 물론 공정성 및 형평성에 입각한 조달행정절차도 추가적으로 요구된다는 점이다. 여기서 형

평성에 입각한 조달행정은 일반기업과의 조달시장 경쟁력이 떨어지는 상대적인 사회적 약자 기업에

까지 동등한 조달참여기회를 제공하고 대등한 경쟁력을 가질 수 있도록 지원하는 것을 의미한다.

일찍이 정부조달분야에서는 사회적 약자를 지원하기 위한 다양한 제도를 두고 있는데, 장애인, 여

성, 수도권 외 지역인 등 사회적 약자 개인이 운영하는 중소기업체에 대한 지원과 보훈단체나 사회단

체, 복지단체 등 사회적 관심이 필요한 특정단체에 대한 지원 등이 있다. 정부조달에서 사회적 약자

기업의 지원은 우리나라뿐 아니라 미국이나 영국, 일본 등에서도 다양한 계약프로그램을 개발하여

운용하고 있다. 예를 들어, 미국에서는 중소기업 구매목표제도, 중소기업 구매할당제도, 8(a) 기업 지

원프로그램, 소외계층 중소기업 가격평가조정, 낙후지역 중소기업 지원 프로그램, 상이제대군인 중소

기업 지원프로그램, 장애인단체 생산물품 구매제도, 일반 중소기업에 대해 계약이행능력 증명 및 하

도급 지원제도, 중소기업 경쟁성 설명 프로그램, 중소기업 혁신연구 프로그램 등을 운용하고 있다. 우

리나라에서도 장애인 및 여성 기업, 수도권 외 지방 중소기업 등에 대한 가점제도, 신기술 보유한 벤

처중소기업 등의 우수제품지정제도, 보훈ㆍ복지단체 조달지원 등이 있다.특히, 보훈ㆍ복지단체는 국가적인 관심이 각별히 필요한 사회적 약자계층으로 구성된 집단들로, 보

훈ㆍ복지단체를 위한 계약제도는 사회적 약자를 지원하기 위한 제도의 일환이며, 공공조달의 공공성과 형평성을 제고한다는 측면에서 보훈ㆍ복지단체 계약제도는 의의를 가진다. 그러나 과거 보훈ㆍ복지단체들이 수의계약을 수행하면서 부정비리사건이 끊이지 않았고,2) 보훈ㆍ복지단체로부터 납품을 받은 정부수요기관에서는 품질향상 요구가 지속되어 왔다. 이에 조달청 등 관련 부처에서는 보훈ㆍ복지단체 계약제도 관련 규정의 개정, 직접생산제도 도입 등의 다양한 노력을 경주하여 왔으나, 2007년

중소기업조합과의 단체수의계약제도가 전면 폐지되고 보훈ㆍ복지단체에 대해서는 폐지예외를 인정하게 되면서 다른 사회적 약자인 소규모 중소기업과의 형평성 및 공정성 문제, 수의계약에 의한 물량

배정과정에서의 비효율성 문제, 소관 부처의 사후관리 문제 등이 더불어 노출되었다.

1) 뉴스토마토, 2009. 8. 12.

2) 군납업체 A용사촌의 납품가격 부풀려 부당이득 취득사건(오마이뉴스, 2005년 8얼 10일), 재향군인회 연 1천억 수의계

약으로 인한 시장독점 문제야기(오마이뉴스, 2004년 11월 29일), 공장도 없이 편법하청 물품제조하고, 수수료만 챙긴

사건(오마이뉴스, 2004년 12월 15일) 등 다수 발생.


이렇게 보훈ㆍ복지단체 계약제도와 관련된 문제는 최근 조달청에서 새로운 개선안을 발표하면서 문제점의 해결이 대다수 일단락되었지만, 공정한 경쟁을 중시하는 현대사회에서 공공조달의 공공성

및 형평성과의 가치충돌 문제에는 여전히 중심에 서 있는 다양한 이슈 중 하나라 볼 수 있다. 조달청

에서는 공공조달에서의 구매효율성을 제고하기 위해 2005년 다수공급자물품계약제도(MAS : Multiple

Award Schedule)3)를 도입하는 등 일반경쟁방식을 원칙으로 하고 MAS 대상 물품이 점차 증가하고 있

어, 시간이 지남에 따라 보훈ㆍ복지단체가 수의계약을 할 수 있는 물품이 상대적으로 감소할 것으로 예상되는 바, 향후 보훈ㆍ복지단체가 처하게 될 경쟁중심의 환경변화에 어떻게 대처할 것인가는 또 하나의 숙제가 되고 있다. 그러므로 본 연구는 이러한 점에 착안하여 지금까지 노정해온 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 운영 실태를 살펴보고 시사점을 도출함으로써 보훈ㆍ복지단체 계약제도가 미래지향적인 개선을 위한 정책적 제언을 하는 데 주요 목적이 있다.

2. 보훈ㆍ복지단체 계약제도에 대한 이론적 논의

1) 사회적 약자로서의 보훈ㆍ복지단체 지원

우리나라에서 보훈ㆍ복지단체는 통상 보훈 및 복지정책 대상자 본인(예: 장애자 및 상이제대군인 본인)과 유가족 등이 상당수 구성원으로 이루어진 국가보훈처, 보건복지가족부, 행정안전부 등이 지

정 및 승인한 보훈단체와 특별법인, 사회복지단체, 장애인단체 등을 지칭한다. 이러한 특정단체는 본

래 사회적 약자계층으로 분류되는 보훈정책 및 각종 복지정책의 대상자를 규정하고 국가적 차원에서

적극적인 지원을 하기 위한 비영리단체이다. 그럼에도 이들은 정부조달사업 등을 통한 수익사업이

가능하도록 법적 근거를 두고 있어, 사실상 국가가 사회적 약자로서 최소한 생활을 누릴 수 있도록

영리활동을 지원하고 있다.

보훈ㆍ복지단체에 대한 지원의 근거는 보훈 및 복지에 대한 입장에 따라서 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있는데, 하나는 보훈4)과 복지를 별개의 차원으로 보는 입장과 다른 하나는 보훈과 복지를 모

두 복지정책적 차원에서 보는 입장이다.

3) 다수공급자물품계약제도란 미국 MAS 제도를 벤치마킹한 것으로 기존의 최저가 1인 낙찰자선정방식으로는 물품의 다양

성 부족과 품질저하의 문제점이 지적됨에 따라, 각 공공기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 품질, 성능, 효율 등에서

동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상의 다수공급자를 선정, 선의의 가격, 품질경쟁

을 유도하는 동시에 수요기관의 선택권을 제고하는 제도이다. 이 제도를 통해 일반 중소기업은 우대점수를 받으면서 경

쟁계약에 참여한다.

4) 일반적으로 보훈이란 국민의 국가에 대한 공헌에 대한 보답행위로 간주되는데, 구체적으로 보훈의 성격은 a) 국가공동

체의 성원이 행한 국가를 위한 공헌, 즉 공훈에 대한 보답행위(김종성, 2005), b) 공훈에 대한 보상으로 이들의 국가를

위한 헌신과 희생에 대한 교훈을 학습(정숙경, 2007)하도록 하여 자손들에게 항구적으로 존중되게 하는 행위(김종성,

2005), 그리고 이를 통해 c) 사회적 통합기능(유준기, 2007)을 수행하는 행위이다.


먼저, 보훈정책은 국가의 존속과 유지, 정체성 확보를 위한 정책으로서,5) 이 점에서, 보훈은 제도

의 취지에 비추어 볼 때 보훈의 대상자가 행한 공헌에 대해 자신 및 유가족의 영예로운 생활을 유지

토록 함과 아울러 그들의 헌신에 대한 미래적 교훈을 제공하는 것이라는 점에서 상징적 성격의 정책

을 지닌다.6) 이에 비해, 사회복지는 공적 부조나 사회복지서비스를 통해 인간다운 생활을 유지할 수

있는 최저수준의 물질적 지원을 제공하는 것이라는 점에서 구빈정책의 성격이 더욱 강하다고 본다.7)

이러한 입장에 따르면, 보훈단체에 대한 정부의 지원은 국가의 존립 및 정체성의 확보 및 유지 그리

고 발전을 위한 것으로서, 국가 내에 속한 일반 국민의 인간다운 삶의 질 확보를 위한 사회복지와 다

르다고 주장한다.

반면 보훈과 복지를 모두 복지정책적 차원에서 보는 입장은 사회복지정책을 시장외부에서 기능하

는 각종 혜택을 할당하는 기제 개념으로 보고 보훈대상자의 선정도 Gilbert와 Terrell가 주장한 할당원

리(귀속적 욕구의 충족, 보상의 실시, 진단적 차별화의 집행, 자산조사에 의한 욕구의 충족)에 따라

이루어진다는 점에서 넓은 의미의 사회복지정책의 영역으로 포함시키고 있다.8)

우리나라 국가보훈제도의 특징은 희생자뿐만 아니라 공훈자도 포함하고 있다는 점, 전쟁시가 아닌

평화시의 희생자도 포함하고 있다는 점, 군인이 아닌 민간인 희생자 및 공로자도 포함하고 있다는 것

인데,9) 이러한 특성을 감안할 때, 국가나 사회에 특별한 희생이나 공헌을 하고 대신 정신적, 신체적

피해를 입은 대상자들에게 적절하고 형평적인 보상을 제고한다는 점에서 보훈대상자는 넓은 의미의

사회복지행정의 대상자로 분류될 수 있다.10) 결국 우리나라 보훈ㆍ복지단체 등에 대한 국가지원은 이들 단체에 소속된 구성원들의 자활의지를 고취시켜 장기적으로 경제ㆍ사회적인 자립을 확립할 수 있도록 하기 위한 국가의 기본임무 중 하나이자, 우리 사회의 현안인 사회ㆍ경제적 양극화 해소에 일정부분 기여할 수 있는 중요 정책과제라 할 수 있다.

일반적으로 사회복지 정책대상자로 보훈ㆍ복지단체에 대한 국가적 지원방식은 ①국가의 직접적인 금융지원(최저생계비, 자립자금, 단체운영비 보조 등)과 ②국가조달에 일정부분 참여를 보장하도록 하는 간접적인 지원(정부조달물량에 대한 일정비율 참여보장 등) 등 2가지로 나눌 수 있다.11) 이에

대한 세계적인 추세를 살펴보면, 국가의 직접적인 지원(각종 지원금 제공 등 금융제공)을 점진적으로

축소시키고 보훈ㆍ복지단체가 스스로 자립(자활)기반을 마련할 수 있도록 하는 다양한 간접지원방식5) 유영옥. (2005). ｢남북한 보훈정책의 상징성 비교｣. 대한정치학회보. 31(1): 6쪽.6) 김창국. (2008). ｢민족정기 선양을 위한 보훈시설의 통합관리 및 보훈문화 교육도장으로의 활용방안｣. 군사논단.

53: 136-161.; 이호용. (2007). ｢독립유공자 예우에 관한 법정책적 문제점과 개선방안｣. 한양법학. 21: 717-737. 유영옥. (2005). ｢남북한 보훈정책의 상징성 비교｣. 대한정치학회보. 31(1): 145-172.

7) 김강녕. (2006). ｢국가상훈법과 보훈정책｣. 군사논단. 46: 80-105.8) 김상균ㆍ정이윤. (2004). ｢보훈대상자 선정기준 합리화를 위한 대상자 분류체계 정립에 관한 연구｣. 사회복지연구.

25: 10쪽.

9) 김용하, (2004) 10쪽 in 김상균ㆍ정이윤. (2004). ｢보훈대상자 선정기준 합리화를 위한 대상자 분류체계 정립에 관한

연구｣. 사회복지연구. 25: 6쪽.10) 김상균ㆍ정이윤. (2004). ｢보훈대상자 선정기준 합리화를 위한 대상자 분류체계 정립에 관한 연구｣. 사회복지연구.

25: 10쪽.

11) 조달청ㆍ한국조달연구원 (2009), 보훈복지단체 지원 및 계약제도 개선방안 연구.


을 확대하는 방향으로 전환되고 있다. 이러한 이유는 금융제공 등의 직접지원방식은 사회적 약자의

경제적 궁핍을 일시적으로 해소해주는 최소한의 단기적 처방이기 때문에 장기적인 자립 및 자활기반

마련이라는 국가지원정책의 궁극적인 목표를 달성하기 위해서는 사회적 약자의 사회참여 기회를 보

다 확대시킬 수 있는 다양한 통로를 마련하거나 이를 위한 제반환경 및 사회적 기반을 조성하는 등

간접지원방식이 정책목표달성을 위해 보다 바람직한 것으로 인식되고 있기 때문이다. 우리나라 조달

청에서 수행하고 있는 보훈ㆍ복지단체 계약제도(수의계약에 따른 물량배정방식)를 통한 지원은 일반적으로 공공조달을 통한 간접지원방식으로 인식되고는 있으나, 실질적으로는 일정물량에 대한 납품

을 국가가 책임지는 방식(특정단체에 대한 물량배정)으로 수행되어 직접적인 지원에 보다 가깝기 때

문에 장기적인 자립 및 자활기회 마련이라는 정책목표달성에 어느 정도 기여하고 있는지에 대해서는

다소의 의문이 제기될 수 있다.

게다가 오늘날 정부조달은 세계경쟁시장에 부합하여 경쟁성을 중시하는 제반 환경을 조성하기 위

한 노력을 시도하고 있으며, 보훈복지단체에 대해서도 이러한 환경에 잘 적응할 수 있도록 지원하는

정책적 숙제를 안게 되었다. 최근 정부조달은 WTO 출범 및 해외 여러 국가와의 FTA 체결 등 개방

화, 국제화 추세에 따른 조달환경 변화에 따라 효율성 제고측면에 보다 많은 정책적 관심이 기울여지

고 있다. 미국, 캐나다, 유럽 등 선진국에서는 정부조달에 최고가치(Best Value) 개념을 적극 도입하고

있는데, 이러한 최고가치(Best Value) 계약제도는 기존의 단일 공급자 위주의 최저가격 계약제도(Lowest

Priced Contracts)에서 벗어나 정부조달물품들이 가격 대비 최적의 품질 및 효율(Value for Money)을 가

질 수 있도록 하고자 하는 새로운 정부계약방식의 하나로, 이는 정부구매의 투명성, 공정성 등의 기

존원칙과 함께 정부구매에서도 경제적 효율성 개념(The Most Economically Advantageous Offer Choice)

을 적극적으로 도입하고자 하는 데 따른 것이다. 조달청에서도 이러한 추세에 따라 2005년 다수공급

자물품계약제도(MAS)를 도입하고, 2007년 다수의 문제점이 지적되고 있던 단체수의계약제도를 폐

지12)하였다. 그럼에도 보훈ㆍ복지단체 등에 대해서는 폐지 예외를 인정하여 계약에 의한 국가적 지원을 유지하고 있는데, 이는 국가의 사회적 약자 지원이라는 취지에는 부합하나, 지원이 필요한 사회

적 약자인 소규모 중소기업 등과의 형평성 및 공정성 측면에서 문제가 제기되고 있고, 단체수의계약

제도 폐지의 주요 원인이었던 제도관리상의 약점도 여전히 존재하는 등 다수의 문제점을 내포하고

있다는 점에서 제도운영상 갈등의 문제를 안고 있다. 또한 MAS 물품의 증가에 따른 예정된 경쟁조달

환경에 보훈복지단체가 어떻게 자립 및 적응하도록 지원할 것인가도 새로운 이슈가 되고 있다.

12) 단체수의계약제도 폐지는 계약제도 시행에 따른 다수의 장점에도 불구하고 단체수의계약에 참여하는 중소기업들이 기술

개발 및 새로운 시장개척 등 노력을 제대로 수행하지 않으며 실질적으로 수의계약의 수혜를 받는 중소기업들이 전체 중

소기업 수에 비해 소수에 불과하고 수의계약 물량배정 과정에서 폐해가 발생하는 등 전반적인 정부조달의 효율성이 떨

어지는 제반 문제점이 노출되어 이를 극복하기 위한 조치였다. 이렇게 경쟁제한적 속성과 운영상의 투명성 확보 어려움

의 문제와 함께 정부의 중소기업정책 근본기조가 보호ㆍ육성 중심에서 자율ㆍ경쟁 촉진으로 전환되면서 3년간 유예기간

을 거친 후 폐지되었다.


2) 정부조달계약제도와 보훈복지단체 계약제도의 관계

정부조달계약은 주로 국가가 필요로 하는 행정수요를 충족시키고자 일반사인과 체결하는 예산지

출의 원인이 되는 계약(공사, 물품구매 및 기타 용역관련 계약)은 물론, 행정목적을 달성하거나 효율

적인 행정수행에 방해가 되지 않는 범위 내에서 국유재산을 처분하는 등의 세입의 원인이 되는 계약

도 정부조달계약에 포함한다.13) 우리나라 정부조달계약제도를 규정하는 기본법규는 국가를 당사자로

하는 법률(이하 국가계약법)과 지방자치단체를 당사자로 하는 법률(이하 지방계약법) 등이 있다. 보

훈ㆍ복지단체 계약제도는 국가계약법 시행령 제26조에 근거하여 보훈ㆍ복지단체가 수의계약에 의해 정부조달사업을 할 수 있도록 규정되어 있다. 이에 정부조달계약제도와 보훈복지단체 계약제도간의

관계는 법적인 차원에서 살펴보도록 한다.

정부조달계약의 법적 성격에 대해서는 이견이 존재하나, 국가, 지방자치단체, 기타 공공기관들의

조달계약은 다음과 같은 특징을 공통적으로 지니고 있다.14)

첫째, 정부조달계약은 사법상의 계약이나 민법상 일반원칙의 제한적 적용을 받는다. 국가계약법 제

5조 제1항15)에 따라 정부조달계약을 국가가 민간경제주체로서 행하는 사법상의 법률행위로 보고 있

다. 그러나 정부조달계약에 있어서 사법상 계약자유의 원칙은 일반 사인간의 거래상의 계약자유의

원칙과 차이를 보이는데, 이는 정부조달이 국민세금에 토대한 예산으로 집행되고 공익에 사용되는

재화나 용역의 공급을 위한 공법적 성격의 행위라는 점에서, 정부조달계약에서는 효율성, 공정성, 투

명성 등을 담보하기 위한 각종 절차와 기준을 설정해 두고 있다는 점에서 다르다.

둘째, 정부조달계약은 유상ㆍ쌍무계약이고 전형ㆍ비전형 계약을 모두 포함한다. 정부조달계약은 계약당사자가 서로 대가적 의미를 가지는 재산상의 출연 내지 출자를 하는 계약이며, 각 당사자가 상

대방으로 하여금 일정한 급부를 할 것을 약속함과 동시에 자기도 그 대가로서 교환적 급부를 할 것

을 약속하는 쌍무계약이다. 또한 정부조달계약은 매매, 임차, 도급 등과 같은 민법상 전형계약(유명계

약)인 경우도 있고, 시스템사업, 체계개발사업과 같이 전형계약의 범주에 포함하기 어려운 비전형계

약(무명계약)인 경우도 있다.

정부조달계약은 국가계약법 제7조16) 규정에 의거하여 일반경쟁입찰에 의한 계약을 원칙으로 하고

있다. 그러나 동조의 후단에서는 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정될 때는 소

정의 절차에 따라 참가자의 자격을 제한하거나, 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나, 수의계약을 체

결할 수 있도록 하고 있다. 이를 단서규정으로 하여 국가계약법 시행령 제26조에 의해 국가는 보훈ㆍ복지단체와 수의계약을 맺을 수 있도록 근거를 제시하고 있다. 결국 보훈ㆍ복지단체 계약제도는 국가

13) 정원. (2008). 공공조달계약법. 서울: 법률문화원. 61쪽.14) 정원. (2008). 공공조달계약법. 서울: 법률문화원. 66-68쪽.15) 국가계약법 제5조 제1항 : 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용

을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다.

16) 국가계약법 제7조 : 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 한다.


계약법상 정부조달계약제도 중 하나로, 사회적 약자를 지원하기 위한 복지정책의 목적 등을 고려하

여 일반경쟁원칙의 예외적인 수의계약방식에 따라 국가 및 정부부처와 보훈ㆍ복지단체 간에 계약절차를 규정하는 제도이다.

3) 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 제도적 특성

보훈ㆍ복지단체 계약제도의 역사적인 운영과정을 통한 특징, 현행 법령상의 특성, 행정운영상 나타나는 특성 등 제도적 특성을 파악하여, 제도자체에서 경쟁성을 중시하는 오늘날 추세와 복지정책적

관점간의 가치충돌의 문제가 내포되어 있는지를 살펴본다. 이에 따라 본 연구의 3장에서는 경험적으

로 나타나는 운영현황과 인식조사를 통해 이러한 문제를 심도 있게 다루도록 한다.

(1) 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 운영과정

오늘날 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 시초는 1965년부터 종전 예산회계법 시행령에 영세중소기업의 보호육성과 농어촌의 유휴노동력 활용을 목적으로 중소기업협동조합단체와 새마을 공장 등이 생산하

는 물품을 수의계약으로 구매하도록 하는 단체수의계약제도가 신설되면서부터이다. 이후 1987년 대

통령 직선제를 요구한 민주화운동 및 1993년 최초의 문민정부 등장과 함께 수의계약 사유가 추가 신

설되고 96년 12월에는 상이군경회 및 장애인복지단체에 대하여 수의계약 근거가 추가되어 보훈ㆍ복지단체의 수의계약요청이 급증하게 되었다. 2000년 5월에는 단체수의계약 물량에 대해 조합과 보

훈ㆍ복지단체간 물량확보 경쟁이 점점 과열되어 물량배정제도를 도입ㆍ시행하였는데, 이 제도는 조합과 보훈ㆍ복지단체가 상호 합의한 경우에는 그 물량배정비율을 인정하고, 합의가 안 되는 경우에는 전체 단체수의계약물량의 20% 범위 내에서 보훈ㆍ복지단체에 배정하는 방식으로 운영되었다.

그런데 2005년 조달청에서 다수공급자물품계약제도(MAS) 등을 도입하면서 조달의 구매효율성을

중시하는 풍토와 더불어 2007년 30여년간 운영되던 중소기업협동조합과의 단체수의계약제도가 폐지

되었다. 그러나 보훈ㆍ복지단체에 대해서는 예외로 하여 조달청에서는 보훈ㆍ복지단체에 대한 수의계약제도를 유지하였는데, 이전 협동조합에 배정했던 물량까지 보훈ㆍ복지단체로부터 수의계약요청이 급증하게 되어 이를 제한할 수 있도록 2006년 12월 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준을 제정하였다. 이 계약업무처리기준의 주요 내용은 1개 단체별 물품 수를 기존 3개에서 2개까지로 축소하

고, 신규단체는 1개 단체별 5% 범위 내에서 물량배정기준을 구체화하였으며, 배정대상물품도 그동안

배정하던 58개 물품으로 한정하는 등 그 확대를 제한하였다.

이후 중앙정부 및 지방자치단체 등 다양한 정부승인기관으로부터 신규 보훈ㆍ복지단체가 급증하는 반면, 점차 MAS 물품 품목수가 증가되고, 보훈ㆍ복지단체가 배정받아 수의계약을 체결할 수 있는 물품에 대한 정부수요기관의 조달선호가 점차 줄어들거나 일부 인기 품목에 편중됨에 따라 보훈ㆍ복지단체의 수의계약실적이 다소 저조해졌다. 이 결과, 2년간 계약실적이 전혀 없는 단체도 등장하면서


보훈복지단체의 불만이 폭주하였다. 이에 보훈복지단체 간에 물량배정률 및 배정품목을 둘러싸고 협

박이나 폭력 행사, 집단행동 등을 통해 공무원에 과열적으로 배정을 요구하는 등 조달청 내에서 총체

적인 업무관리문제가 발생하였다.

결국 2008년 4월 조달청에서는 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준을 전면 개정하여 좀 더 구체적인 관리지침을 명시하였다.17) 또한 2008년 6월에는 물량배정대상물품을 51개로 정비하면서, 중소기

업 우선구매가 가능한 중소기업자 간 경쟁제품 지정내역을 반영하거나 현재 배정규격을 구체적으로

반영하였고, 최근 2년간 계약실적이 없거나 제3자단가 대상품목 등은 제외하였다. 2008년 12월에는

국가계약법 제26조 제1항 규정에 적합하게 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준에 보훈ㆍ복지단체 중 수의계약대상단체를 명확하게 추가 및 조정하였으며, 수의계약의 대상범위도 조정하는 개정작업

을 하였다. 주요 개정내용은 대구광역시 등에서 수의계약대상에 누락되어 제도개선요구가 있었던 장

애인복지시설 추가, 장애인생산품 우선구매대상 물품(의류 등 18개 물품)에 대한 수의계약대상단체를

‘장애인복지단체’에서 ‘장애인복지단체 등 보훈ㆍ복지단체’로 조정, 그리고 수의계약이 충분히 가능한 용역이 존재함에도 제외되어 다수 민원이 발생함에 따라 수의계약대상범위가 물품에 한정되어 있

던 것을 청소, 경비, 전산자료처리 등 일반용역도 추가하는 내용을 골자로 하였다.

그럼에도 단체수의계약제도 폐지에 따라 MAS 계약 수주를 위해 대기업이나 일반 중소기업에 비

해 상대적으로 경쟁력이 약한 영세 소기업 및 소상공인의 조달참여 및 판로확보가 더욱 어려워져,18)

보훈ㆍ복지단체만이 수의계약을 맺을 수 있도록 유지되는 계약제도에 대해 여전히 심심치 않은 불만이 토로되었다. 이는 사회적 약자인 중소기업과 보훈ㆍ복지단체간 공공조달의 형평성에 대한 논란을 더욱 가중시켰다.

또한 정부승인기관으로부터 승인된 보훈ㆍ복지단체가 지속적으로 급증하고 심지어 난립하는 양상을 띠면서, 승인기준이 비교적 낮은 지방자치단체 등으로부터 승인받고 방위사업청 및 조달청에서

수의계약을 통해 수익사업을 수행하려는 편법이 암암리에 활용되었다. 이는 승인기관과 계약기관이

달라 직접생산에 대해 부실 검증된 단체가 수의계약을 하게 됨에 따라 정부수요기관의 저품질에 대

한 불만족 문제를 증폭시키게 되었으며, 더불어 보훈ㆍ복지단체에 대한 중추적인 관리부실 및 비효17) 관리지침의 주요내용은 다음과 같다. :

① 보훈ㆍ복지단체가 부정당업자로 제재받는 경우 제재기간 종료 후 1년간 신규수의계약 요청제한,

② 근로자 중 상이자 및 장애인의 인원 및 수의계약 수혜기간 등을 고려하여 신규단체와 기존단체 간 물량배정기준율 조정,

③ 최근 2년간 계약실적이 없는 물품은 수의계약대상물품에서 제외,

④ 담당공무원에게 공갈, 협박, 폭력을 행사하거나 집단행동 등으로 공무수행을 방해한 경우 물량배정 중지,

⑤ 정부수요기관이 특정 보훈ㆍ복지단체를 지정하여 수의계약사유서를 작성해 수의계약한 물량이 연간 총 계약금액의

10% 이상일 경우 조달청에서 시행하는 단체배정 총 물량 20% 감축,

⑥ 예정가격은 경쟁계약수준으로 결정 등.

18) 실제 단체수의계약제도 폐지 전까지 중소기업제품의 공공기관 구매비중은 2004년 67.2%, 2005년 68%, 2006년

69.7% 등 증가세였다가 폐지 후 2007년 66.5%로 전년 대비 2.9% 하락하였고, 반면 대기업 제품구매는 33.5%로

전년보다 2.9% 증가하였으며, 중소기업 간 공개경쟁입찰의 경우 중소기업 우선구매제도가 시행되고 있어도 상위

9.5%에 해당하는 업체만, MAS 계약을 통해서도 우수한 일부업체만이 낙찰 편중되는 경향을 보였다(아시아경제,

2008년 10월 14일).


율성의 문제가 심각히 고려되었다.

이에 조달청에서는 전문가 및 관계부처 실무자, 보훈ㆍ복지단체와의 의견수렴을 통해 2009년 10월 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무지침을 다시 개정하고, 동년 11월 그 개선안을 공식적으로 발표하였다. 구체적인 개선안을 살펴보면, 단체별 수익사업 승인물품과 수익금 사용내역을 조달청 홈페이지에 공

개하고 사실과 다를 경우 수의계약을 중단 및 취소하고, 단체별 수익사업 승인물품, 공사업 면허보유,

자격요건 등 일반현황과 품목별 수의계약실적을 관리하기 위해 보훈ㆍ복지단체 수의계약 통합관리시스템을 구축, 2010년 본격 운영하기로 하였으며, 지방청에서 조달요청 물량이 적은 경우 단체배정을

하지 않던 문제를 해결하기 위해 방음벽 등 지방청 물량배정대상 17개 물품을 포함한 51개 물품 모

두 조달청 본청에서 총괄배정하기로 하였고,19) 단체의 물품별 물량배정기준율 및 배정실적이 나라장

터에 실시간 공개하도록 하였다. 또한 과거 물량배정대상물품을 다른 물품으로 교체허용되지 않았던

것을 5년이 경과한 물품에 한해 물품 수가 2개 이하인 단체는 기존물품 대 신규물품을 1:1로, 3개 이

상인 단체는 3:2로 물품을 교체하게 하였고, 물량배정이 취소된 단체의 물량을 기존 단체에게 재배정

하도록 하였으며, 수요기관에서 특정단체를 지정해 수의계약을 요청할 경우 과거 중소기업자 간 경

쟁제품 중 건물청소, 경비, 전산자료처리 등 3개 용역으로 제한한 것을 중소기업자간 경쟁제품으로

지정된 용역 전부로 허용하기로 하였다. 이는 점차적으로 보훈ㆍ복지단체가 경쟁환경에 놓이게 될 미래지향적 개선을 염두에 두어, 물량배정이 취소된 단체의 배정물량을 경쟁계약으로 전환하는 등

장기적 물량감축을 전제한 것이다. 결국 조달청에서는 이번 개선안을 통해 보훈ㆍ복지단체에 실질적인 생계보호를 위한 보완책을 마련하는 것은 물론 보훈ㆍ복지단체 계약제도를 시대적 흐름에 따라 개선하려는 의지를 내포한 것이다.

(2) 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 법적 특성

국가계약법 시행령 제26조의 규정은 동법 제7조 단서의 규정에 의한 수의계약의 사유로 8가지20)를

제시하고 있는데, 국가계약법 시행령 상에서 수의계약에 관한 규정은 제26조 내지 제29조의 4개 조항

으로 총 42가지의 경우를 언급하고 있으나 원칙적으로 수의계약에 의할 수 있는 경우는 시행령 제26

19) 2010년 4월 5일자로 개정된 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준에 의하면, 물량배정대상이 46개 물품으로 감소하였

다. 조달청은 수의계약대상을 물품목록번호로 등록된 제품 중 세부품명에 속하는 물품에 한한다고 명시하여 보훈ㆍ복지

단체들을 의식하여 실제 계약될 수 있는 물품은 크게 감소한 것이 아님을 강조하고 있다.

20) ① 천재ㆍ지변, 작전상의 병력이동, 긴급한 행사, 긴급복구가 필요한 수해 등 비상재해, 원자재의 가격급등 기타 이에

준하는 경우로서 경쟁에 부칠 여유가 없을 경우,② 국가안전보장, 국가의 방위계획 및 정보활동, 외교관계 그 밖에 이에

준하는 경우로서 국가기관의 행위를 비밀리에 할 필요가 있을 경우, ③ 다른 국가기관, 지방자치단체와 계약을 할 경우,

④ 특정인의 기술ㆍ용역 또는 특정한 위치ㆍ구조ㆍ품질ㆍ성능ㆍ효율등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우, ⑤ 건설공

사로서 추정가격이 2억원 이하인 공사, 전문공사로서 추정가격이 1억원 이하인 공사, 기타 추정가격이 8천만원 이하인

공사 또는 추정가격이 5천만원이하인 물품의 제조ㆍ구매, 용역 그 밖의 계약의 경우, ⑥ 다른 법률의 규정에 의하여 특

정사업자로 하여금 특수한 물품ㆍ재산등을 매입 또는 제조하도록 하는 경우, ⑦ 특정연고자, 지역주민, 특정물품 생산자

등과 계약이 필요하거나 기타 이에 준하는 사유가 있는 경우, 그리고 ⑧ 기타 계약의 목적ㆍ성질등에 비추어 불가피한

사유가 있는 경우 등이다.


조에서 자세히 설명하고 있으며, 이 중 보훈ㆍ복지단체에 대한 수의계약의 근거는 국가계약법시행령 제26조 제1항 제7호 및 제8호에 자세히 언급되어 있다. 구체적으로 국가유공자 자활집단촌, 특별법인,

사회복지법인, 상이단체, 장애인복지단체 및 장애인복지시설 등이 직접 운영하는 복지공장 등을 통해

직접 생산하여 제조ㆍ구매 및 직접 물건매각ㆍ임대하는 경우 수의계약을 맺을 수 있는 사유로 언급하고 있다.

해당조문 대상단체 단체수 승인기관

국가계약법 시행령 제26조 제1항

제7호 바목 국가유공자 자활집단촌 16 국가보훈처

제8호 다목 특별법으로 설립된 법인주) 2 국가보훈처

제8호 라목 사회복지사업법에 의하여 설립된 법인 12 보건복지부/지자체

제8호 마목 상이단체 1 국가보훈처

제8호 바목 장애인복지단체 및 장애인복지시설, 고엽제전우회 14 보건복지부/국가보훈처

계 45

주) 재향군인회, 보훈복지의료공단

국가계약법에 의해 규정된 보훈ㆍ복지단체

보훈ㆍ복지단체 중 장애인복지단체와 국가유공자단체 등 2개 단체를 제외한 나머지 단체들은 국가계약법 시행령 제7항과 제8항 이외에는 국가조달상의 수의계약지원에 대한 별도의 법률적 근거를 가

지고 못하고 있는데,21) 그 이유로 이들 단체 또는 단체의 구성원에 대해서는 국가가 적극적으로 보

호ㆍ개입해야 하는 사회적 약자로서 판단하고 있기 때문인 것으로 보인다.정부조달계약에 있어서 보훈ㆍ복지단체를 지원하기 위한 정책수단은 크게 두 가지로 나누어 볼 수

있다. 하나는 정부조달계약을 체결할 때 계약조건에 고용평등 준수와 적극적 조치 도입을 명기하도

록 하는 정부계약준수방식(김경희, 2005: 18)이다. 미국의 경우 대통령 행정명령 11246(Executive Order

11246)을 통해 1만 달러 이상의 계약을 체결한 연방정부와의 계약자 및 하청계약자는 Affirmative

Action 이행을 위한 일정한 요건을 부과하고 있다. 다른 하나는 정부조달계약의 당사자인 보훈복지단

체에 대해 특별한 혜택을 부여하는 방식이다. 보훈ㆍ복지단체에 대한 우리나라 정부계약이행 정서상 후자의 경우에 한정하여 고려해 볼 때, 국가계약법 상에는 수의계약방식에 의한 지원 이외에도 이를

보완할 수 있는 사항도 포함되어 있다. 국가계약법 시행령 제23조 규정은 법률에 의하여 ‘수의계약에

의할 수 있는 경우’라도 지명경쟁입찰에 의해 계약을 체결할 수 있도록 하고 있으며, 국가계약법 제

32조는 수의계약의 경우라도 경쟁계약에 관한 규정(제12조 제1항)을 준용하도록 하여 입찰자격이 있

는 자만이 수의계약 당사자가 되도록 하고 있다. 현행 보훈ㆍ복지단체와의 계약체결방법이 수의계약

21) 장애인복지단체는 장애인복지법 제44조 제2항에, 국가유공자단체는 국가유공자등단체설립에관한법률 제7조의2 제1항에서

제5항에서 대한민국상이군경회에 한하여, 국가유공자자활용사촌지원규정 제11조에서 자활용사촌에 대해 수의계약 근거규정

을 두고 있다. 나머지 단체에 관한 법률은 수익사업을 허용한다든지, 우선구매를 할 수 있다는 근거만 제시하고 있다.


에 의하도록 규정되어 있지만, 정부조달의 목표인 구매효율성을 달성하기 위해 다양한 계약체결방법

을 보완적으로 채택할 수 있는 여지를 가지고 있다. 이는 보훈ㆍ복지단체를 사회적 약자로서 수의계약방식으로 안정적이고 지속적인 판로확보를 보장하는 것을 고려하면서도 계약에 의한 보훈ㆍ복지단체에 대한 지원으로서 정부조달의 목표를 충족하고 최소한 훼손하지 않으려는 의지를 내포한 것이다.

(3) 보훈ㆍ복지단체 계약제도의 운영적 특성

보훈ㆍ복지단체 계약제도는 크게 수의계약사유서에 의한 방식과 물량배정방식으로 수의계약을 체결할 수 있도록 하고 있다. 수의계약사유서에 의한 방식은 정부수요기관이 특정 보훈ㆍ복지단체 생산물품을 지정하여 조달청에 구매요청하는 경우 해당 단체와 수의계약을 체결하는 방법이고, 물량배

정방식은 정부수요기관이 구매요청하지 않더라도 보훈ㆍ복지단체별로 정해진 비율에 따라 조달청에서 물량을 배정하여 해당 단체와 수의계약을 체결하는 방식이다. 이렇게 보훈ㆍ복지단체와의 수의계약방식을 통한 운영은 사회적 약자 지원뿐 아니라 안정적인 조달원 확보라는 긍정적인 측면을 가지

고 있음에도 불구하고, 몇 가지 문제점을 가지고 있다( 참조).

첫째, 제도 자체적 특성으로 인해 가격 및 품질경쟁을 하지 않는 경쟁제한적 요소로 인하여 시장

경제 논리와 배치된다는 점이다. 둘째, 오늘날 정부조달에 요구되는 정부조달시장의 개방, 조달행정

의 투명성 및 공정성 확보, 정부조달의 e-Biz화, 조달행정의 분권화, 고객지향적 조달행정체제의 구축

등 전반적인 정책기조와 대치된다는 점이다. 사회적 약자 지원뿐 아니라 조달행정의 효율화라는 정

책목표를 추구해야 하는 정부기관이 다양한 정부정책의 하나로서 특정단체와의 수의계약제도가 얼마

나 비교우위에 있는 제도인지에 대해서는 정치적인 논란이 되는 사항이다. 셋째, 수의계약을 할 수

있는 보훈ㆍ복지단체의 성격이 보훈단체와 복지단체로 양분되는 이질된 특성을 가지고 있고, 수의계약 자격요건과 판단기준이 개별법령상 근거가 미약하거나 단체요구에 의해 정치적으로 결정되는 등

운영기준이 불명확하다는 점이다. 넷째, 수의계약을 이행한 이후 하청이 아닌 실제 직접생산이 이루

어지는지, 해당 보훈ㆍ복지단체가 국가정책목표인 자립 및 자활을 목적으로 수익금을 사용하고 있는지, 품질 및 기술개발에 투자하고 있는지 등의 사후관리는 미흡하다는 점이다. 그리고 마지막으로, 보

훈ㆍ복지단체를 사회적 약자로 규정하고 계약에 의한 정부조달지원으로 경제적ㆍ사회적 자립 및 적응을 할 수 있도록 현행 운영상에서는 대안적 제도나 정책이 부재하다는 점이다.


구분 장점 단점

제도 자체의 특성

ㆍ자본과 신용이 있고 경험이 풍부한 상대방을 선택할 수 있음ㆍ입찰공고를 생략하는 등 행정편의를 기할 수 있음

ㆍ경쟁을 지나치게 제한ㆍ기술개발이나 품질수준 저해 우려ㆍ정책목적달성을 위한 수단으로 악용가능ㆍ자의적 운영기능(객관성 확보문제)

제도 운영시

나타나는 특성

ㆍ민수시장 경쟁상황에 관계없이 최소한의 판로기회 보장ㆍ판로처 확보에 따른 자활기회 부여로 보훈ㆍ복지정책

의 취지에 부합ㆍ최저생계비 및 장애인 수당지급 등 직접적인 금융지

원에 따른 국가부담 완화ㆍ정부기관과 보훈ㆍ복지단체 모두 거래비용(행정비용)

절감－정부기관은 적격자 탐색비용과 반복입찰에 따른 계약

비용 및 행정시간 등의 거래비용 절감－보훈ㆍ복지단체는 입찰참가를 위한 탐색활동 및 입찰

참가비용과 가격산정 등 영업비용의 절감ㆍ직접적인 금융지원 이외에 해당 단체의 일정부분 국

가지원혜택 확보가 가능함에 따라 적극적인 자활의지 부여 가능ㆍ안정적이고 지속적인 판매처 확보 가능으로 해당 단

체의 목표사업의 지속성을 일정부분 보장－시장경제 논리에 따른 극심한 경쟁부담 감소－정부조달시장은 일반시장 또는 대기업 하청시장에 비

해 자금회전에서 유리하며, 부도나 계약 불이행에 대한 위험이 적기 때문에 보훈ㆍ복지단체에게는 대단히 매력적인 시장이 되며, 이에 따라 사업 지속성 보장

ㆍ시장경제논리와 맞지 않는 경쟁을 제한시키는 요소가 존재(가격 및 품질경쟁 제한)ㆍ정부조달시장 개방, 조달행정 투명성 및 공정성

확보, 정부조달의 e-biz화, 조달행정 분권화, 고객지향적 조달행정체제의 구축 등의 전반적 정책기조와 대치ㆍ수의계약 가능단체의 복잡성과 자격요건 및 판단

기준 등 운영기준이 불명확－사회복지시설, 장애인복지단체, 장애인직업재활기

관, 보훈단체, 재향군인회 등 단체성격 이질적－개별단체 설립 또는 수익사업 근거가 되는 개별

법령에 장애인복지단체만 수의계약 자격요건 존재－현행 수의계약 물품의 지정에 관한 기준은 물품

자체특성과 조달특성보다는 주로 단체요구 기준ㆍ수의계약 이후 사후관리의 문제－수익금 사용의 투명성 확보관리 어려움－하청생산을 금지하고 있으나 하청납품 발생가능성－경쟁없는 물량배정에 따른 품질 및 기술개발노력

의 미흡ㆍ보훈ㆍ복지단체에 대한 자활의지 부여에 대해 수

의계약제도 이외의 대안적 제도/정책의 부재

보훈ㆍ복지단체와의 수의계약 운영에 대한 장단점 비교

보훈ㆍ복지단체와의 수의계약이 운영상 비교적 문제점이 크게 대두되는 것은 국가의 우선구매 또는 의무구매가 물량배정에 따른 수의계약으로 집행되는 방식에 관심이 집중되기 때문이다. 수의계약

은 본질적으로 정부수요기관이 조달이 필요한 물품과 용역을 생산하는 업체가 유일하거나 정책목표

달성을 위해 우수한 업체의 선정이 필요하다고 판단되는 경우 시장동향을 면밀히 검토하여 일정 우

수업체와 계약을 맺을 수 있는 경쟁계약방식의 보완책이다. 수의계약사유서에 의한 방식은 수요기관

이 직접 원하는 업체를 검토하여 계약을 한다는 점에서 본래의 취지에 부합하지만, 물량배정에 의한

방식은 수요기관의 요구와 상관없이 조달조정 및 대행기관이 임의적 배정으로 수의계약이 체결되는

바 본래의 취지와 벗어난다는 특성이 있다. 특히 물량배정제도는 간접적으로 경쟁을 유발하고 자활

을 유도하는 지원이라기보다 임의배정으로 확실한 판로를 담보한다는 점에서 강제적이고 직접적인

국가지원에 가깝다. 보훈ㆍ복지단체에 대한 국가지원이 궁극적으로 경제적, 사회적 자활 및 자립을 확보할 수 있도록 하는 데 주요 목표가 있으므로, 보훈ㆍ복지단체에 대한 수의계약이 물량배정방식에 의해 이루어지는 것은 정책목표 달성을 위한 한시적이고 부차적인 처방이지 장기적인 정책비전이

될 수 없다.

세계 주요국(미국, 유럽, 호주 등)에서도 보훈ㆍ복지단체에 해당하는 장애인기업이나 상이군인기업에게 수의계약을 반드시 하도록 규정하고 있지는 않으며, 또한 물량배정을 통해 수의계약을 적극 지원


하는 형태는 존재하지 않는다( 참조). 미국의 경우, 상이군인 기업에 대해 구매할당제도나 우선

구매제도를 권장하지만 강제적이고 직접적인 지원방식의 수의계약은 하지 않으며, 상이군인 기업 간

제한경쟁방식을 통해 구매한다. 캐나다와 EU, 호주에서는 특정 사회적 약자 기업에게 특별한 혜택을

주지 않으며, 교도소나 장애인 보호작업장에 한하여 특별조달 및 제한입찰을 하도록 규정하고 있다.

일본에서는 특정조합 등 특수단체에 한하여 보호차원에서 수의계약규정을 두고 있으나 마찬가지로 물

량배정을 하는 형식으로 수의계약하지는 않는다. 이와 같이 세계주요국들은 사회적 약자 간 제한경쟁

을 원칙으로 하면서 아주 좁은 범위의 특정단체(교도소, 장애인 보호작업장 등)에 한하여 수의계약규

정을 두고 있지만 강제적이고 직접적 지원방식이 아님을 알 수 있으며, 보훈단체나 복지단체와 같은

사회적 약자 기업이 정당한 경쟁방식으로 정부조달참여를 할 수 있도록 독려하고 있다.

국가 특정단체 수의계약 사례 여부 비고

미국－상이군인 소유 기업 : 연방정부 주계약 및 하청계약 총액의 3% 구매목표할당 (강제항목 아님;

원칙적으로 경쟁방식을 통해 구매하도록 권장)－장애인단체 및 교도소 제작 물품 : 의무구매대상

중앙조달

캐나다 －교도소 제작 물품이나 국방물자구매에 대해 특별조달 인정 중앙조달

일본－사업협동조합, 상공조합, 협동조합연합회 등의 보호육성을 위한 수의계약 규정(단체수의제도와 유사)－도도부현 및 시약촌 기타의 공익법인 또는 자선을 위해 설립된 구제시설에 대한 수의계약 규정(우리나라 농공단지 입주공장, 특별법인 및 사회복지법인 수의계약제도와 유사)

분산조달

EU －장애인 보호작업장에 한하여 제한입찰 중앙조달

호주－호주 및 뉴질랜드 중소기업에 한하여 조달금액의 10% 구매할당 노력－보훈단체나 복지단체에 대한 특별한 혜택 없음

분산조달

세계 주요국의 특정단체 수의계약 사례 여부

물량배정제도는 분명 보훈ㆍ복지단체에게 수의계약방식으로 직접 지원하기 위한 효과적인 수단이나, 사회적 약자의 재활능력을 향상하는 데 초점을 맞추어 지원하는 취지에는 맞지 않는 비효율적 속

성을 가지고 있다. 게다가 보훈ㆍ복지단체는 직접적 판로 확보의 속성 때문에 물량배정방식에 의한 수의계약을 지속적으로 맺으려고 폭력과 협박을 동반하여 과열적으로 요구하는 행태를 보인다는 점

에서 문제의 중심에 서 있다.

3. 보훈복지단체 계약제도의 운영실태

1) 보훈복지단체 계약제도의 운영현황

조달청에서 공식적으로 제공한 최근 10년간 통계자료와 내부자료에 의하면, 물량배정제도가 도입

된 2000년부터 최근 10년간 조달청에서 이루어진 내자구매 전체 계약실적 대비 수의계약은 최소


49.2%에서 최대 55.1%로 평균 53% 내외를 유지하다가, 2005년 조달효율성을 극대화하기 위해 MAS

제도 등이 실행되면서 점차 감소, 2007년 단체수의계약제도가 폐지되면서 평균 27% 내외로 현격히

감소하였다. 그중 보훈ㆍ복지단체와의 수의계약은 최소 1.1%에서 최대 1.8%로 전반적으로는 거의 변함없는 비중을 차지하고 있지만, MAS 제도가 실행되기 2005년 전까지 평균 약 1.7% 내외를 유지하

였다가, MAS 실행 후 평균 약 1.3% 내외로 그 비중이 다소 감소하였다. 단체수의계약이 폐지된 2007

년도에 1.5%로 전년 대비 0.2%의 상승이 있었을 뿐 전반적으로 감소하는 추이를 보이고 있는데, 이

는 단체수의계약 폐지 이후 다른 소규모기업과의 형평성 문제와 상관없이 감소하고 있어 세계적 추

세에 따라 조달청에서 자율ㆍ경쟁중심의 정책기조로 바뀌고 있는 과정에 발생하는 현상으로 판단된다( 참조).

실제 조달청에서 2005년 MAS 도입 시 계획했던 품목 수와 실제 등록품목 수를 비교하면, 2006년

에서 2008년까지 목표치를 조금 넘는 수준으로 등록되고 있어 이와 같은 추이에 따라 2015년에는

100만 품목을 훨씬 웃돌 것이라는 전망이 나오고 있다. 또한 2008년에 MAS 등록품목수(240,764개)가

이미 조달청 총 품목 수인 264,877개 대비 90.9%로 90%를 넘긴 상태로, 조달청 총 품목 수가 향후 더

욱 증가하더라도 조달청의 정책기조에 큰 변화가 없는 한 MAS 품목의 비중이 90% 수준에서 계속

유지될 것이라는 조심스러운 예측이 가능하다. 또한 MAS 계약실적도 2006년 13.8%에서 2008년

29.5%로 급격히 증가하고 있으며, 향후에도 품목 수의 증가에 따라 더욱 증가할 것으로 전망되고 있

다( 참조).

그런데 보훈ㆍ복지단체 계약물품은 2009년 10월 개정시까지 51개 물품이었다가 2010년 4월 5일 최근 개정 시에는 46개 물품으로 줄인 상태이며, MAS 계약실적 증가율이 2007년 12.8%, 2008년 2.9%로

증가한 반면 보훈ㆍ복지단체 계약실적은 전반적으로 1%대로 유지되고 있다. 이는 조달청의 조달공공성 및 형평성을 준수하려는 노력으로 유지되고 있는 상황이기 때문에 현실적으로는 보훈ㆍ복지단체의 조달환경은 이미 경쟁자율체제로 진입한 상태라 할 수 있다. 결국 보훈ㆍ복지단체들도 경쟁자율체계에 편입될 수밖에 없는 미래환경적 요소를 감안할 때, 좀 더 빠른 시일 내에 자립ㆍ자활 노력을 할 수 있도록 지원할 필요가 있다.


구 분 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

합계 57,490 69,720 74,012 81,867 91,100 96,876 107,608 132,295 150,556 188,353

(%) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0)

경쟁계약

소계 29,212 35,144 33,944 38,444 42,620 48,239 48,344 97,919 110,042 134,509

(%) (50.8) (50.4) (45.9) (47.0) (46.8) (49.8) (44.9) (74.0) (73.1) (71.4)

일반경쟁 25,664 31,989 30,992 35,501 38,773 44,192 41,973 73,497 76,876 87,003

(%) (44.6) (45.9) (41.9) (43.4) (42.6) (45.6) (39.0) (55.6) (51.1) (46.2)

지명경쟁 811 1,078 1,035 333 609 96 48 368 297 116

(%) (1.4) (1.5) (1.4) (0.4) (0.7) (0.1) (0.0) (0.3) (0.2) (0.1)

제한경쟁 2,737 2,077 1,917 2,610 3,238 3,951 6,323 24,054 32,869 47,390

(%) (4.8) (3.0) (2.6) (3.2) (3.5) (4.1) (5.9) (18.1) (21.8) (25.1)

수의계약

소계 28,278 34,576 40,068 43,423 48,480 48,637 59,264 34,376 40,514 53,844

(%) (49.2) (49.6) (54.1) (53.0) (53.2) (50.2) (55.1) (26.0) (26.9) (28.6)

단체수의 24,022 27,317 30,875 32,820 35,655 34,421 29,779 0 0 0

(%) (41.8) (39.2) (41.7) (40.0) (39.1) (35.5) (27.7) (0.0) (0.0) (0.0)

일반수의 4,256 7,259 9,193 10.603 12,825 14,216 29,485 34,376 40,514 53,844

(%) (7.4) (10.4) (12.4) (13.0) (14.1) (14.7) (27.4) (26.0) (26.9) (28.6)

보훈ㆍ복지단체 - - 1,334 1,422 1,531 1,442 1,443 2,023 1,915 2,092

(%) - - (1.8) (1.7) (1.7) (1.5) (1.3) (1.5) (1.3) (1.1)

단체외 기타 - - 38,734 42,001 46,949 47,195 57,821 32,353 38,599 51,752

(%) - - (52.3) (51.7) (51.5) (48.7) (53.8) (24.5) (25.6) (27.5)

자료 : 조달청 통계자료(2000-2010.3) 및 내부자료 재구성

최근 10년간 조달청 수의계약실적 및 보훈ㆍ복지단체 계약실적 추이

(단위 : 억원)

연도 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 2013 2014 2015

총품목수 106,681 207,509 264,877 279,937 - - - - - -

MAS품목(개)

계획수 8만 18만 24만 29만 40만 50만 65만 80만 90만 100만

등록수89,221(83.6)

185,235(89.3)

240,764(90.9)

255,378(91.2)

- - - - - -

전체계약실적 (%)

107,608(100.0)

132,295(100.0)

150,556(100.0)

15,323(100.0)

- - - - - -

MAS계약실적(%)

14,836(13.8)

35,251(26.6)

44,354(29.5)

5,991(39.1)

- - - - - -

보훈복지단체계약실적(%)

1,443(1.3)

2,023(1.5)

1,915(1.3)

90(0.06)

- - - - - -

* 2009년도 품목등록수 및 계약실적은 1월말 현재 자료임.자료 : 조달청 통계자료(2000-2010.3) 및 내부자료 재구성

MAS 품목계획ㆍ등록수 및 MAS 계약실적 대비 보훈복지단체 계약실적 추이

(단위 : 억원)


구체적으로 보훈ㆍ복지단체 유형별 계약실적을 살펴보면, 조달청에서 제공한 2002년부터 2008년까지의 내부자료에서 보훈ㆍ복지단체는 보훈단체(국가유공자단체, 특별법인 포함), 장애인단체, 복지법인(사회복지법인, 장애인복지시설 포함) 등 3가지 유형으로 구분하고 있는데, 보훈ㆍ복지단체 전체 계약실적 중 가장 많은 비중을 차지하는 단체유형은 보훈단체로 2002년부터 2008년간 평균 약 68%

를 차지하고 있다. 그다음으로는 복지법인 약 14%, 장애인단체 약 12% 순이다. 그러나 단체유형별

계약추이를 살펴보면, 보훈단체는 작게는 0.7%에서 많게는 9.1%로 연간 꾸준히 감소세를 보이고 있

는 반면, 장애인단체외 복지법인은 1%에서 4%로 계속해서 조금씩 증가하고 있다. 특이한 것은 2007

년 단체수의계약 폐지 후 제외단체에 속해 있는 복지법인과 장애인복지시설의 수가 급격히 들어나면

서 실제 복지법인 계약실적 증가율은 2007년 5.9%, 2008년 6.6%로 비교적 다소 큰 폭의 증가세를 보

였다는 것이다. 이는 복지법인에 대해 보건복지가족부 등 승인주무부서뿐 아니라 지방자치단체에서

도 승인할 수 있도록 되어 있고, 비교적 승인기준이 낮은 지방자치단체를 통해 신규 복지법인이 급격

히 증가하여 나타난 현상으로 추측된다. 실제 사회복지법인의 설립인허가 및 관리감독업무는 1999년

개별 지방자치단체로 이양되면서, 사회복지법인의 수가 1995년 660개에서 2008년 1,477개로 2.23배

증가하였다. 그러므로 직접생산시설을 갖추지 못한 부실한 생산체제를 가지고 있는 단체가 수의계약

을 요청할 경우 이를 관리하고 체크할 수 있는 검증체계가 도입될 필요가 있다.

현재 가장 많은 계약실적 비중을 차지하는 보훈단체 중 특별법인인 한국보훈복지의료공단과 대한

민국재향군인회가 한국보훈복지의료공단법 제6조(수익사업 수행)와 제22조(우선구매)에서, 대한민국

재향군인회법 제4조의 2에서 각각 수익사업을 수행하거나 생산품의 우선구매를 규정하고 있으나, 직

접적으로 수의계약을 할 수 있다는 규정은 포함되어 있지 않아, 법적인 수의계약대상단체에 대한 명

확한 근거가 존재하지 않는 데 또 하나의 문제점이 있다. 이는 그간 보훈ㆍ복지단체 계약제도가 수의계약 대상단체에 대한 준거기준을 국가계약법 제26조 제1항만을 근거한 것으로, 법률상 규정되어 있

지 않는 특별법인의 수익사업 지원이 수의계약으로 당연히 지원해야 하는지에 대해서는 법적 근거가

불명확하거나 미미하다는 지적이 있다. 또한 자활용사촌의 경우도 1급 장애 20인 이상 미충족 단체가

8개 단체로 회원 평균이 9.8명(최소 3명에서 최대 24명)으로 나타났고, 일부 단체의 경우 수익금을 회

원에게 배분하는 것으로 되어 있으나 실제 배분하지 않은 것으로 나타나는 등 단체 설립목적에 부합

하는 정부지원의 의미가 퇴색되고 있음도 지적되었다(국방대학교, 2007). 이와 같이 수의계약 대상단

체에 대한 기준 또한 명확하지 않음에 따라 담당공무원에 대한 협박 등 비합리적 방법으로 계약체결

을 하려는 여지를 제공하고 있는 셈이다.


구 분 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

합계 133,38048142,173

48153,163

48144,263

46144,330

50202,251

46191,457

46209,200

45(%), 수 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0)

보훈단체 110,04621110,813

21117,062

21109,210

21101,999

21124,436

19101,100

20-

20(%), 수 (82.5) (77.9) (76.4) (75.7) (70.6) (61.5) (52.8) -

(특별법인)** 12,449(2)

13,640(2)13,672

(2)10,813

(2)10,908

(2)12,550

(2)15,317

(2)-

(2)(%), 수 (9.3) (9.6) (8.9) (7.5) (7.6) (6.2) (8.0) -

장애인단체 7,43113

9,6521312,064

1315,738

1317,722

1431,356

1533,713

13-

14(%), 수 (5.6) (6.8) (7.8) (10.9) (12.2) (15.5) (17.6) -

복지법인 11,91614

18,6201422,911

1419,315

1224,428

1536,140

1236,626

13-

11(%), 수 (8.9) (13.1) (14.9) (13.4) (16.9) (17.8) (19.1) -

배정제외

복지법인 3,7075

2,74841,092

4-

0181

19,388

1518,035

12-

(%), 수 (2.8) (1.9) (0.7) - (0.3) (4.6) (9.4) -

장애인복지시설

2803

3403

342

-0

-0

9319

1,9838

-

(%), 수 (0.2) (0.2) (0.02) - - (0.6) (1.0) -

* 2009년도 자료는 구체적으로 단체유형별로 제시하지 않고 있어 기입하지 않았음.** 특별법인: 재향군인회와 보훈복지의료공단자료 : 조달청 내부자료 재구성.

최근 8년간 조달청 보훈복지단체 유형별 단체수 및 계약실적 추이

(단위 : 백만원)

그리고 실제 수의계약 물량배정 대상물품은 보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준에서 규정된 물품 모두 해당되는 것은 아니다. 실제 2008년 6월 조달청 통계에 의하면, 당시 배정물품으로 지정된

50개 물품 중 29종만 2008년 신규수의계약대상이 되었다. 주요 제외사유별 제외물품현황을 살펴보면,

일반경쟁 대상품목인 경우 9종, 장애인 생산품 우선구매 품목인 경우 6종, 제3자 단가 대상품목인 경

우 2종, 최근 2년간 계약실적이 없는 품목인 경우 4종, 그리고 배정요구를 한 단체가 없는 품목인 경

우 8종 등이 제외되었다. 또 최근 2010년 4월 개정된 계약업무처리기준 규정에서도 2009년 51개 물품

에서 46개 물품으로 감소하였는데, 일반경쟁대상물품과 중소기업간 경쟁물품에 해당되는 것 중 비교

적 첨단기술패턴이 요구되는 물품 7종(일반경쟁대상 3종, 중소기업간 경쟁대상 4종)을 삭제하고, 전

광판 등 1종을 추가하는 등 조정하였다.

이러한 조달청에서의 임의조정 외에도 보훈ㆍ복지단체에서는 실수요가 많거나 단체에서 직접생산이 가능한 품목으로 교체를 희망하는 경우가 점차 거세지고 있다. 2008년 현재 보훈ㆍ복지단체의 품목교체 희망비율은 총 37개 단체 중 4개 단체인 10.8%의 단체가 113개 품목 중 11개 품목인 9.7%를

품목조정하길 희망하고 있는 것으로 나타났다. 조달청 내부자료에 의하면 2개의 보훈단체에서 무대

조명→조명장치, 공기여과기→경관조명기구, 냉각탑→경비업, 냉난방기→건축물 일반청소업, 보일

러→가로등기구, 팬코일유니트→시설물유지관리, 흡수식냉동기→자료처리업무, 흡수식냉온수기→실물


모형, 주차장치→경관조명기구 등 9개 품목을, 1개의 장애인단체에서 공기조화기→계장제어장치 등 1

개 품목을, 1개의 복지법인에서 계장제어장치→경관조명 등 1개의 품목을 교체하길 요청한 것으로 나

타났다.

구 분물량배정 단체(A) 교체 희망 단체(B) 비 율(B/A)

단체수 품목수 단체수 품목수 단체수 품목수

보훈단체 17 60 2 9 11.8 15.0

장애인단체 11 28 1 1 9.0 3.6

복지법인 9 25 1 1 11.1 4.0

합 계 37 113 4 11 10.8 9.7

자료 : 조달청 내부자료

보훈ㆍ복지단체별 품목교체 희망비율(2008년)

(단위 : 개, %)

이렇게 배정대상물품을 조정하는 근본적인 이유가 최근 2년간 계약실적이 없거나 배정요청이 없는

경우가 많아 물량배정제도의 실효성 문제가 대두되고 있으며, 이는 보훈ㆍ복지단체 수의계약제도 운영에 있어 전반적인 문제점으로 표출되고 있다. 특히 물량배정제도의 주요 문제점으로 단체 간 불균

형적인 배정가능성이 상존하고, 원칙적으로 품목조정이 불가능하여 원하는 품목조정이 제한되며, 최

근 2년간 3건 이상의 납품실적이 요구되는 자격요건으로 인해 신규물품의 경우 납품실적이 부재하여

결국 기존 단체에게만 배정되는 등 진입차단의 문제가 있고, 국가계약법 등 상위법에 법적 근거가 미

미하다는 점 등을 거론할 수 있다. 이러한 문제점은 보훈ㆍ복지단체 간 불만을 고조시켰을 뿐 아니라 근거법이 미약한 세계에서 유일무이한 실효성 없는 제도로 인식되어, 보훈ㆍ복지단체 계약제도 운영상 일부단체에 대한 특혜시비와 예산낭비 지적이 끊임없이 제기되었고, 계약수주를 위해 품질 및 성

능 경쟁보다는 단체행동이나 단체간 갈등문제로 전환됨으로써 저품질 및 하자로 인한 사후관리 문제

등이 총체적으로 나타나게 되는 등의 주요 원인이 되고 있다.


물량배정제도의 운영상 문제점 보훈ㆍ복지단체 수의계약제도 운영상 문제점

ㆍ단체간 불균형적인 배정가능성 상존－물량배정 선정기준은 1개 단체 2개 물품으로 제한하고 있

으나, 기존 단체의 경우 2개 물품을 초과한 경우에도 인정－자동제어반(자동제어공업협동조합)과 배전반(전기공업협

동조합)은 관련 조합이 다름에도 통합하여 배정하고 있어, 17개 단체가 소량의 물량을 배정받는 사례가 있음ㆍ물량배정대상 품목조정 불가로 인한 불만고조－보훈ㆍ복지단체와의 계약업무처리기준 제4조 제4항에서

단체별 물량배정대상 물품은 다른 물품으로 물품명 변경요청이 원칙적으로 불인정(제3의 2의 교체대상은 인정)－사양물품이 발생하였을 경우나 계약이행가능한 물품으로

교체를 원할 경우 품목조정이 제한적으로 불가능하기 때문에 보훈ㆍ복지단체의 불만고조ㆍ물량배정의 자격요건에 대한 불만고조－자격요건으로 최근 2년간 3건 이상의 납품실적이 요구되

며, 특히 최근 1년 이전에 납품완료한 실적이 있어야 함－신규생산품의 경우 납품실적은 당연히 부재하기 때문에

일정한 기존 단체에게만 물품이 배정되는 문제가 발생ㆍ물량배정제도의 법적 근거 미미－수의계약제도에 대한 법적 근거는 국가계약법 제7조, 국

가계약법 시행령 제26조에 의거하지만, 물량배정제도 자체는 상위법상 근거가 부재

ㆍ품질저하(기술개발 미흡), 하자처리, 규격 미흡, 성능개선 등 계약사후관리와 관련하여 수요기관 불만 지속적 제기－직접생산확인 이외 수의계약 자격요건 등 운영기준이

불명확하여 사후관리의 어려움 가중－하도급 및 위탁생산하여 납품한다는 민원 지속적 제기ㆍ단체설립기관 및 관련 법률규정이 일원화되지 않음으

로써 수의계약 목적의 단체설립이 지속적으로 증가하여 정부조달에 의한 지원에 어려움 증가ㆍ계약수주를 위한 단체행동 및 단체 간 갈등으로 인해

계약업무 처리에 어려움 발생ㆍ수의계약으로 발생된 수익금이 단체 소속 수혜자에게

공평하게 지원되지 아니한다는 민원의 발생(구매에 따른 지원목적에 배치)ㆍ국회 국정감사 및 감사원 감사시 특정 조달원이 요구

되지 않는 일반물품을 수의계약함으로써 일부 단체에 대한 특혜시비 및 예산낭비 지적

물량배정제도와 보훈ㆍ복지단체 수의계약제도의 운영상 문제점

2) 보훈ㆍ복지단체와 정부수요기관의 제도인식 분석

보훈ㆍ복지단체 계약제도의 운영현황을 통해 전반적인 문제점을 검토하였다면, 본 섹션에서는 공급자인 보훈ㆍ복지단체와 구매자인 정부수요기관의 입장에서 이 계약제도에 대해 인식하고 있는 차이점을 분석하여 보훈ㆍ복지단체와 정부수요기관이 이를 통해 얻고 싶어 하는 사항이 무엇인지를 검토한다. 먼저 2009년 2월 10일부터 5월 4일까지 2차례의 보훈ㆍ복지단체 대상 설문조사를 실시하였는데,22) 보훈ㆍ복지단체가 수행하는 수익사업의 운영지향성, 품질관리 노력, 수의계약 수익금의 주요 활용, 현 계약제도 인식 및 문제점 인식 정도, 계약제도 개선사항에 대한 인식 등이 주요 항목이다.

수익사업을 통해 단체를 운영하는 목적과 방향이 사회적 측면에 있는지 경제적 측면에 있는지에

대한 인지정도를 살펴보면, 점수가 높을수록 경제성보다는 사회적 목적의 지향성이 크다는 것을 의

미하는데, 평균 최소 30점에서 최대 57점이었고, 응답평균값은 41.1 수준으로 대체로 경제적 지향성

과 사회적 목적 지향성의 균형적 혼합을 이루고 있어 사회적 기업으로서의 일정한 속성을 보였다. 특

히 에서 경제적 지향성을 직접적으로 나타내는 문항인 ①, ④, ⑨를 살펴본 결과, 물품이나 서비스 생산이 단체의 주된 활동이라고 인식하면서도 ⑤ 문항을 참고하였을 때 민수시장에서의 판매보다는 정부조달시장에 매우 의존하고 있음을 알 수 있다. 이는 정부조달을 통한 물품판매가 단체운영

22) 실제 응답에 참여한 단체는 전체 46개 단체 중 21개 단체로, 45.7%의 응답률을 보였음.


을 유지하는 주요 원동력으로 인지하고 있음을 의미하며, 단체들이 조달공공성 및 사회적 형평성으

로 인한 혜택을 당연시 인식하게 하는 주요 원인으로 판단된다.

내 용 ①전혀그렇지않다 ②그렇지않다 ③보통이다 ④그렇다 ⑤매우그렇다

① 물품이나 서비스를 생산하는 경제적 활동이 우리단체의 주된 사업 중 하나이다.

4 3 3 3 7

② 우리단체는 정부나 특정 개인에 의해 운영되기보다 자발적 참여자들에 의해 운영된다.

2 1 4 7 6

③ 우리단체는 회원들의(혹은 직원) 노력과 제한된 능력에 의존하고 있어서 때때로 재정적 위기를 감내해야 한다.

0 0 2 10 9

④ 우리단체의 사업수익의 증대는 민수 시장에서의 판매로부터 나온다.

6 3 3 4 2

⑤ 우리단체의 사업수익의 증대는 정부의 구매(조달)로부터 나온다.

0 0 1 8 12

⑥ 우리단체의 주된 목적 중 하나는 지역사회나 특정 사회적 약자를 돕기 위한 것이다.

2 3 3 9 4

⑦ 우리단체의 운영권은 지분의 소유여부에 기초하지 않는다.

6 1 4 6 4

⑧ 우리단체의 이사회(운영회)에는 서비스이용자와 회원이 참여한다.

0 11 0 4 5

⑨ 우리단체는 수익사업에 의한 이윤 확대를 최대한 지향한다.

2 3 8 7 1

⑩ 우리단체의 수익금은 대부분 고용인들의 급여지급에 활용된다.

1 3 3 12 2

⑪ 우리단체에 근무하는 고용인들은 일반 노동시장에서 고용되기 어려운 사람들이다.

0 7 3 7 4

⑫ 우리단체는 정부보조금 외에 다양한 수입재원의 출처를 확보하기 위해 노력하고 있다.

1 1 3 11 5

보훈ㆍ복지단체의 운영지향성에 대한 인식

그렇다면 물품생산을 주된 활동으로 인지하고 있는 보훈ㆍ복지단체가 품질관리에 대한 노력은 얼마나 기울이고 있는가를 살펴보면, 직원들에 대한 기술교육을 실시하거나, 물품수요기관으로부터의

평가 및 피드백을 받거나, 새로운 기술과 장비를 도입하는 등의 자체적인 노력도 많이 기울이고 있

다. 다만 전문업체로부터의 컨설팅에 대해서는 다른 항목에 비해 보통 이하의 경우가 많았는데, 전체

적인 응답경향과 비교하여 살펴볼 때 이는 품질관리의 노력이 낮다기보다는 이에 대한 필요성 인식

이 낮기 때문으로 이해된다( 참고). 즉, 물품생산을 위해 필요한 투자 및 노력은 다소 있으나

단체의 체질개선을 위한 컨설팅 서비스 등에 대해서는 관심이 매우 낮다는 것으로, 자립 및 자활의

노력보다는 조달로부터 얻을 혜택에 집중하여 단체를 운영하는 것이 현재 우선적 가치로 두고 있음

을 알 수 있다.


구분 그렇지 않음 보통 그렇다

1) 전문 인증기관으로부터의 품질인증 1 0 19

2) 중소기업 품질인증기준의 적용 4 4 13

3) 새로운 기술과 장비의 도입 0 7 14

4) 물품 수요기관으로부터의 평가 및 피드백 0 5 16

5) 전문 업체로부터의 컨설팅 2 9 8

6) 직원들에 대한 기술교육 0 4 17

보훈ㆍ복지단체 생산품 품질관리 노력

보훈ㆍ복지단체가 정부조달 등을 통해 수익사업으로 얻어진 수익금을 어떻게 활용하는지에 대해서는 단체의 목적사업을 추진하는 데 필요한 비용으로 활용하거나(7개 단체), 생산인력의 임금으로

지불하는 데 활용한다(6개 단체)는 응답이 주를 이루었다. 그 외 단체운영비로 활용한다는 경우(3개

단체)도 일부 있었다. 보훈복지단체와의 계약제도를 국가유공자 또는 장애인들의 고용 및 경제적 자

립의 목적으로 고려한다면, 정부 조달에 의한 수익금이 근로자들의 임금에 전적으로 사용되는 것이

아닌 단체 목적사업비 추진이나 단체운영비로 활용되는 것에 대한 타당성에 의문이 제기될 수 있으

나, 응답표본수가 적어 이에 대한 응답은 신뢰성의 문제가 있다. 그럼에도 보훈ㆍ복지단체가 정부조달을 통한 수익사업을 통해 장애인이나 상이자 등을 고용하여 경제활동에 참여토록 하고 나아가 사회

적 참여가 가능하도록 자립의지를 심어준다는 사회적 비영리를 목적으로 수행되기 보다는, 단체 유지

및 운영 등 존립여부 및 향후 영리활동의 토대가 되는 목적으로 주로 활용된다는 것을 짐작할 수 있

다.

보훈ㆍ복지단체가 주요 수익사업으로 정부조달을 활용하고 있는데, 수의계약제도의 목적에 대해서 어떤 관점으로 바라보는 지를 조사하였더니, 주로 장애인이나 국가유공자 등 사회적 약자에 대한 경

제적 자립을 지원하기 위함(52.4%)이라고 인식하는 경우와 장애인 등 사회적 약자의 직업재활 등 고

용지원의 방법(23.8%)으로 인식하는 경우가 가장 많았다. 그다음으로 국가유공자 등에 대한 국가의

사회적 보상으로 인식한 경우는 19.0%이며, 기타 사회복지 예산절감을 위한 지원 또는 단체운영을

위한 간접보조 등으로 인식한 경우는 전혀 없었다. 또한 수의계약제도 중 물량배정제도에 대한 단체

지정 및 물량배정, 품목, 규모, 비율 등에 대한 인식을 살펴보면, 수의계약단체를 지정하는 현재의 방

법에 대해서는 보통 혹은 동의하는 견해가 많았지만, 물량배정 방식에 대해서는 보통 혹은 동의하지

않는다는 견해가 많았으며, 물량배정된 품목에 대해서는 보통 혹은 동의하지 않는다는 견해가 많았

고, 물량배정된 규모나 그 비율에 있어서는 대체로 동의하지 않는 경우가 많았다. 이를 종합적으로

해석하면, 수의계약을 통해 단체가 지정되는 것은 사회적 약자에 대한 정부조달 지원방식으로 인지

하고 있지만, 물량배정방식에 대해서는 대체로 불만족스러움을 표출하고 있는 것이다.


내용 동의하지 않음 보 통 동의함

1. 현 수의계약 형태 동의 정도

① 현재 수의계약 단체 지정 방법 0 9 12

② 현재 수의계약 단체에 대한 물량배정 방식 8 8 5

③ 현재 수의계약에 의한 물량배정 된 품목 4 9 8

④ 현재 수의계약에 의한 물량배정 된 규모 11 8 2

⑤ 현재 수의계약에 의한 물량배정 된 비율 10 9 2

2. 제기되고 있는 문제점에 대한 동의정도

① 보훈ㆍ복지단체에서 생산하는 제품의 낮은 품질 21 0 0

② 보훈ㆍ복지단체의 자체 경쟁력강화 노력의 미흡 15 3 3

③ 수의계약 단체의 직접생산 능력 확인의 어려움 16 4 1

④ 수의계약 대상 단체의 자격기준의 모호 4 7 10

⑤ 특정 보훈ㆍ복지단체에 물량배정 집중 14 2 5

⑥ 수의계약 대상 배정 품목의 낮은 수익성 0 10 11

보훈ㆍ복지단체의 현 계약제도 방식과 문제점 인식

최근 제기되고 있는 수의계약제도 문제점에 대한 인식에 대해서는 생산하는 제품 품질의 비판에

대해서는 절대적으로 동의하지 않고 있으며, 경쟁력 강화를 위한 노력의 미흡에 대해서도 대체로 동

의하지 않고 있다. 이는 앞서 자체 품질향상을 위한 다양한 노력을 하고 있다는 응답경향과 일치한

다. 또 수의계약 단체의 직접생산 능력 확인이 어렵다는 지적에 대해서도 대체로 동의하지 않고 있었

으며, 이는 중소기업청이나 단체 승인, 정부기관으로부터 확인과 점검을 받고 있다는 응답결과와 맥

을 같이한다. 반면, 수의계약 대상 단체의 자격기준이 모호하다는 것에 대해서는 상대적으로 많은 단

체가 동의하고 있었고, 배정 품목들이 낮은 수익성에 있는 것들이라는 문제점에 대해서도 동의하는

경향이 높았다. 그러나 특정 보훈복지단체에 물량배정이 집중되어 있다는 문제점에 대해서는 대체로

동의하지 않는 경향이 높았는데, 이는 응답자들이 대체로 실제 물량배정을 꾸준히 받아온 기존 단체

가 상당수였기 때문으로 판단된다.

결국 단체의 생산능력이나 품질 등 ‘단체’에 대한 문제점 제기에 대해서는 동의하지 않는 반면, 현

제도가 보훈복지단체에 불리하게 적용되고 있는 사항들(물량배정비율, 낮은 수익성의 물품배정 등)에

대해서는 상대적으로 동의정도가 높은 것으로 정리될 수 있으며, 현재의 수의계약제도를 유지하는

전제하에서의 개선방안이 선호되고 있다는 것을 알 수 있다.

실제 대표격인 보훈ㆍ복지단체와의 간담회에서 나타난 의견들은 물량배정제도에 대해 조달청의 현행 기준을 유지하는 것에 찬성하고 있으나, 대상물품을 수요가 많은 물품으로 확대하도록 희망하

고 있으며, 수의계약사유서에 의한 계약제도에 대해서는 별도의 수의계약수단으로 활용하자는 의견

을 내놓고 있다( 참고).


단체 단체 의견

A

－조달청의 물품선정 기준(1개 단체당 2개 물품) 현행 유지하면서 동시에 중기간 경쟁제품과 직접생산 가능물품도 포함－주무관청 승인, 직접생산확인, 계약실적이 있는 직접생산 물품 및 용역물품 등으로 확대 선정하되, 주무관청

승인이 없거나 직접생산확인이 불가능한 물품은 수의계약사유서에 의한 계약에서도 배제－처음에는 1:1로 신규교체하다가 일정기간(3∼5년) 동안 점차 축소－MAS 계약전환시 2단계 경쟁 제외

B

－수의계약 사유서에 의한 계약은 물량배정 실적과는 별도로 책정－물량배정물품을 중기간 경쟁제품 품목으로 확대－물량배정대상을 1개 단체 2개 물품에서 20∼30% 확대(중기간 경쟁제품 221개 품목 대비 약 5% 이상 정도의

물량임)－민간기업의 실적에 대한 인정

C －조달청의 현행 물품선정 기준 유지

D－조달청의 현행 물품선정 기준을 유지하는 형태로 물량배정제도 존속－수의계약사유서에 의한 계약 자격요건 완화(이미 직접생산확인서로 자격요건 구비)－교체를 원하는 품목이 현재 물량배정대상품목일 경우 단체별로 허용

보훈ㆍ복지단체의 현 계약제도 방식과 문제점 인식

반면, 정부수요기관 대상으로는 2009년 3월 25일부터 5월 4일까지 2차례 설문조사를 실시하였는

데,23) 정부수요기관이 느끼는 서비스 체감을 중심으로 보훈ㆍ복지단체 조달서비스 전후 만족도 및 중요도 변화, 재구매의사 등이 주요 항목이다.

먼저 보훈ㆍ복지단체 물품에 대한 구매 전후 만족도 및 중요도 평가를 살펴보면, 구매전 조달청이 제공하는 보훈ㆍ복지단체의 물품에 대한 업무서비스의 경우에는 대체로 만족하는 편이었으며, 구매 후에도 품질이나 가격, 납기, 사후관리 모두 대체로 만족하고 있으나, 상대적으로 가격과 사후관리에

대해서는 대체로 불만족하고 있다. 그리고 정부수요기관이 서비스 평가에 중요한 항목들을 살펴보면,

구매 전에는 업무처리 신속성과 간편성을, 구매 후에는 물품의 품질 우수성 및 가격 적절성 등을 매

우 중요하게 인지하고 있다.

23) 보훈복지단체로부터 물품 조달을 받고 있는 공공기관 중 구입금액 기준 상위 200개 기관을 대상으로 설문조사를 실시

하여 총 43개 기관으로부터 응답을 받았다. 중앙정부기관 5

회장단 명단 - kapsm.or.kr12)_1007231558.pdf · 2) 군납업체 a용사촌의 납품가격...

Documents