ohnsorge-szabó lászló - romhányi balázs - hogyan jutottunk ide

Tartalom

VERES JÁNOS: Modern állam – felelõs gazdálkodás a közpénzekkel______________193

KÖZPÉNZÜGYEK KITEKINTÉS – NEMZETKÖZI TAPASZTALATOK

KOPITS GYÖRGY: A költségvetési felelõsség keretrendszere – nemzetközi tapasztalatok és magyarországi tanulságok ______________________________197

URBAN HANSSON BRUSEWITZ – YNGVE LINDH: Kiadási plafonok és költségvetési politika ______________________________________________217

RICHARD EMERY: Költségvetési eljárások és intézmények az Egyesült Államokban______________________________________________230

HELYZETKÉP – TRENDEK, ADATOK, ÖSSZEFÜGGÉSEK

OHNSORGE-SZABÓ LÁSZLÓ – ROMHÁNYI BALÁZS: Hogy jutottunk ide: magyar költségvetés, 2000–2006 ______________________________________239

CSILLAG ISTVÁN: Visszaesõ költségvetés-politika ____________________________286

DIRK-JAAN KRAAN: A magyarországi költségvetés politikai gazdaságtana ________300

JÖVÕKÉP – MEGÚJULÓ SZABÁLYOZÁS, TÉZISEK, AJÁNLÁSOK

ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK: A közpénzügyek szabályozásának tézisei______________314

CSAPODI PÁL: A közpénzügyi szabályozás téziseinek legfontosabb üzenetei __________________________________________________________324

ROMHÁNYI BALÁZS: Szempontok és javaslatok a magyar fiskális szabály- és intézményrendszer reformjához ____________________________________335

P. KISS GÁBOR: Új fiskális intézményi megoldások szimulációja: útlevél vagy fügefalevél ____________________________________________________371

SZAKIRODALMI SZEMLE

KÖNYVEKRÕL

JOSEPH E. STIGLITZ: A viharos kilencvenes évek (Török Ádám) ________________386

OLIVIER BLANCHARD: A posztkommunista átmenet közgazdaságtana (Csaba László) ______________________________________390

ERDÕS TIBOR: Növekedési potenciál és gazdaságpolitika (Antal László) ________395

PÉNZÜGYI SZEMLE

Közpénzügyi szakfolyóiratMegjelenik negyedévenként

Alapító, laptulajdonos: Pénzügyminisztérium 1954. májustólÁllami Számvevõszék 2005. júliustól

A folyóirat célja, hogy hiteles képet adjon a pénzügyi rendszerrõl, valamint – a legfontosabb pénzügyi összefüggések tükrében – a közszféra

és a nemzetgazdaság mûködésének fõbb vonásairól, a felzárkózási, jövõépítési törekvésekrõl és a kapcsolódó szakmai vitákról.

A SZERKESZTÕBIZOTTSÁG TAGJAI

Akar László, Asztalos László György, Auth Henrik, Báger Gusztáv, Bod Péter Ákos, Botos Katalin, Chikán Attila, Csapodi Pál (fõszerkesztõ), Erdei Tamás (társelnök), Fazekas Károly,

Gidai Erzsébet, Halm Tamás, Hetényi István, Katona Tamás, Kovács Árpád (elnök), Kupa Mihály, Mészáros Tamás, Nagy Zoltán, Palócz Éva, Parragh László, Roóz József,

Schweitzer Iván, Székely Péter, Terták Elemér, Török Ádám (társelnök), Varga Mihály, Veress József, Voszka Éva

A SZERKESZTÕSÉG

Csapodi Pál (fõszerkesztõ), Lévai János (felelõs szerkesztõ), Asztalos László György, Báger Gusztáv, Halm Tamás, Schweitzer Iván, Török Ádám (rovatvezetõk),

Nagy Ildikó (szerkesztõ), Görgényi Pálné (szöveggondozó), Palló Éva (tördelõszerkesztõ)

A Pénzügyi Szemle a szerkesztõbizottság tudományos minõsítéssel rendelkezõ tagjai által lektorált cikkeket közöl.

A kiadványról kereskedelmi célú másolat készítésevagy más formában való felhasználása a kiadó engedélye nélkül tilos.

Pénzügyi Szemle – közpénzügyi szakfolyóirat Szerkesztõség: 1052 Budapest, Bécsi u. 5., telefon: 484-9104, 235-4075, e-mail cím: [email protected] Szakfordítás: L.C. Bt. Kiadja a Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 1085 Budapest, SomogyiBéla u. 6., telefon: 266-9290 Felelõs kiadó: dr. Kodela László elnök-vezérigazgató Nyomja a Magyar Hivatalos Köz-lönykiadó Lajosmizsei Nyomdája. Felelõs vezetõ: Burján Norbert igazgató. HU ISSN 0031-496-X., www.hknyomda.hu

Példányszámonkénti ár: 5000 Ft

E számunk szerzõi

ANTAL LÁSZLÓ

elnöki fõtanácsadó, Magyar Külkereskedelmi Bank Zrt.

BRUSEWITZ, URBAN HANSSON

szakértõ, Pénzügyminisztérium, Svédországaz OECD svéd küldöttségének gazdasági és pénzügyi attaséja

CSABA LÁSZLÓ

a Magyar Tudományos Akadémia levelezõ tagjaa Magyar Tudományos Akadémia Közgazdaságtudományi Bizottságánakelnökeegyetemi tanár, Közép-Európai Egyetem, Budapest

CSAPODI PÁL

fõtitkár, Állami Számvevõszékcímzetes egyetemi docens, Szent István Egyetem, Gödöllõ

CSILLAG ISTVÁN

elnök, Magyar Export-Import Bank Zrt.elnök, Magyar Exporthitel Biztosító Zrt.volt gazdasági és közlekedési miniszter

EMERY, RICHARD

szakértõ, Kongresszusi Költségvetési Hivatal, Egyesült Államok

KOPITS GYÖRGY

a Magyar Nemzeti Bank Monetáris Tanácsának tagja

KRAAN, DIRK-JAAN PHDOECD-szakértõ, a költségvetési országtanulmányok projektmenedzsere

LINDH, YNGVE

vezetõ gazdasági tanácsadó, Pénzügyminisztérium, Svédország

OHNSORGE-SZABÓ LÁSZLÓ

vezetõ közgazdász, Pénzügyminisztérium

P. KISS GÁBOR

vezetõ közgazdász, Magyar Nemzeti Bank

ROMHÁNYI BALÁZS

vezetõ közgazdász, Pénzügyminisztérium

TÖRÖK ÁDÁM

a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagjaegyetemi tanár, Pannon Egyetem, Veszprémegyetemi tanár, Budapesti Mûszaki és Gazdaságtudományi Egyetem

VERES JÁNOS

pénzügyminiszter

E számunk több cikkének szerkesztésében közremûködött Romhányi Balázs, a Pénzügyminisztérium vezetõ közgazdásza.

193

AAmikor a második Gyurcsány-kormány tavaly június elejei megalakulását követõ na-pon meghirdette Új Egyensúly programját, sokan – szakmai körökben és másutt is –kételkedve fogadták.

A program meglehetõsen ambiciózus mind a költségvetési konszolidáció, mind azállamháztartási reformok tekintetében, s leginkább abban, hogy hosszú távon fenntart-ható pályát biztosítson a gazdasági növekedéshez, a felzárkózáshoz és megakadályoz-za a ciklikus egyensúlytalanság évtizedes gyakorlatát.

A kételkedés érthetõ, fõleg ha visszatekintünk az elmúlt 16 évre, de akár hosszabbidõszakra is. Nem új jelenség, hogy a választások közeledtével az aktuális kormányokegyre kevésbé lesznek érzékenyek az egyensúlyi követelményekre és egyre inkább a vá-lasztók komfortérzetét kívánják kiszolgálni.

A program születése óta, egy éve dolgozunk végrehajtásán, s ennyi idõ alatt számostekintetben változtak a vélemények. Ma már nem igen hallani olyan megfogalmazást,hogy a kormány nem is gondolja annyira komolyan konszolidációs programját. Azeredmények meggyõzõek. Jelentõs az elõrehaladás a költségvetési konszolidációban, ésezzel párhuzamosan a központi közigazgatásban, az oktatásban, az egészségügyben ésa nyugdíjrendszerben egyaránt megvalósulóban van a reform.

Olyan, korábban tabuként kezelt témákhoz nyúlt hozzá a jelenlegi kormány, minta meglehetõsen igazságtalan és igencsak sok pénzbe kerülõ gázár-támogatási rendszervagy említhetjük azokat a szabályokat, amelyek a gyógyszerár-támogatást mûködtet-ték, s amelyek korábban nem tudták megakadályozni a gyógyszerkassza évrõl-évretörténõ kilukadását, túlköltését. És nem elhanyagolható az utazási, tömegközlekedésitámogatási rendszer átalakítása sem.

Nagyot változott a korábbi esztendõkhöz képest a költségvetés helyzete. A válto-zás sok szigorú intézkedésnek köszönhetõ. Ezek az intézkedések összehangoltan fej-tik ki hatásukat, azt eredményezik, hogy a fekete és a szürke gazdaság egy része el-kezdett fehéredni, erõsödõben van az adófizetõi fegyelem, lényegesen kockázatosab-bá vált a közteherviselés kikerülése. Mindez aközben történik, hogy a kormányadóemelésre kényszerült az egyensúly javítása érdekében, s így mindenkinek növe-kedett a terhe.

A nagy változás a költségvetés mindkét oldalán tapasztalható. Lényegesen feszeseb-bé vált az állami, a közszféra pénzgazdálkodása. Már a múlt esztendõ második felébenis tapasztaltuk és az idei év elsõ négy hónapjára is jellemzõ, hogy a tárcák, az intézmé-nyek a kereteken belül maradnak, nincs lényeges túlköltés. A büdzsé bevételi oldalánpedig rendre több pénz érkezik egyes adókból. Megugrottak a jövedékiadó-bevételek –amiben minden bizonnyal a szigorúbb, fokozottabb ellenõrzések alapvetõ szerepet ját-szanak – és jobban alakulnak a járulékbefizetések, nincs gond az általánosforgalmi-

Modern állam – felelõsgazdálkodás a közpénzekkel

adó- és a személyijövedelemadó-bevétellel sem. Így érthetõ, hogy a havi prognózisokteljesülésében közel egy éve nem fordult elõ kellemetlen meglepetés.

Mindezek hatására lényegesen megnõtt a bizalom a magyar gazdaság iránt. Ezt alegszembetûnõbben az mutatja, hogy igen erõs a forint, s ez az erõs árfolyam több mintfél éve tartósan fennáll. Fontosak azok a jelzések is, amelyeket Magyarország az Eu-rópai Bizottságtól, a Nemzetközi Valutalaptól vagy az OECD-tõl kap. Ezek az intéz-mények mind-mind visszaigazolják, hogy az eddigi erõfeszítések eredményesek vol-tak, elindultunk azon az úton, amelyet egy évvel ezelõtt meghirdettünk.

Egy esztendõ persze nem hosszú idõ, és ez a program nem is egy évre szól. Nem islehet mindazt a feladatot ennyi idõ alatt elvégezni, amelyet az elõzõ kormányok amegelõzõ másfél évtized során elmulasztottak. Bizonyos szempontból érthetõ, hogyhalogatták ezeket a döntéseket, hiszen többségük nem igazán népszerû. Most azonbaneljött az idõ, lépni kell. Az ezzel kapcsolatos döntéseket a Gyurcsány-kormány meg-hozta, és következetesen kitart a program mellett. Ez a következetesség köszön visszaaz elsõ eredményekben, a kedvezõ szakmai visszajelzésekben, feltételezve, hogy nemmarad el a folytatás.

A folytatás pedig következik, mégpedig a konvergenciaprogramnak megfelelõen azállamháztartási reform különbözõ területein, és ennek részeként a költségvetési rend-szer korszerûsítésében is.

Az államháztartási reformtól összességében azt várjuk, hogy sikerül modernizálniaz államot, felszámolni azokat a feszültségpontokat, amelyek a korábbi években meg-hiúsították az egyensúlyõrzést. De nem elegendõ csupán ez a törekvés, szükség vanolyan szabályrendszer kialakítására is, amely idõrõl-idõre jelzi a felmerülõ gondokat,az egyensúlyt veszélyeztetõ új fejleményeket, megakadályozza az át nem gondolt,hosszabb távon eladósodást eredményezõ döntéseket, egyszóval biztosítja az egyen-súlyõrzés követelményének érvényesülését a kormányzati és a parlamenti munkában.

E tekintetben nem csak a mindenkori kormányokat kell korlátozni, jó lenne, ha aparlament önmaga számára is biztosítaná ezeknek a szabályoknak a törvénybe ikta-tását, érvényesítését, szem elõtt tartva az ország hosszú távú érdekét.

Ezen az úton elindultunk, de még csak az elején tartunk.Már jó ideje tudjuk, hogy költségvetési szabályokra van szükség, meg kell változtat-

ni a költségvetés tervezésének, készítésének mechanizmusát, az egész állami pénzgaz-dálkodás rendszerét. Tudtuk, de most jött el az ideje, hogy meg is csináljuk.

Így az ez évi költségvetésbe már beépítettünk bizonyos szabályokat. Két ilyen sza-bályt hagyott jóvá a parlament a 2007. évi költségvetés elfogadásakor.

Az egyik szerint 2008-tól nem lehet negatív az elsõdleges egyenleg és a törvénybenmeghatározott mértékeknek megfelelõen évrõl-évre nagyobb többlettel kell zárni. Ezahhoz szükséges, hogy GDP-arányosan ne növekedjen, hanem mérséklõdjön az adós-ságszint.

Mûködik egy másik költségvetési szabály is. Ennek lényege, hogy a tárcák, a fejeze-tek a parlament által meghatározott költségvetési keretüket nem költhetik el automa-tikusan, annak egy részébõl fejezeti egyensúlyi tartalékot képeztek, s a kormány meg-határozott idõközönként, a tárcák munkájának, pénzköltési gyakorlatának értékelésealapján dönt a tartalékba helyezett források felhasználhatóságáról. Ez a rendszer mû-

194

195

ködik, az elsõ ilyen értékelésre az elsõ negyedévet követõen, áprilisban került sor és aforrások egy részének, mintegy negyedének felhasználhatóságáról májusban születettdöntés.

Az említett szabályoknál azonban többre van szükség. Ezek ugyanis önmagukbanmég nem eredményeznek átfogó költségvetési gazdálkodási reformot.

Amin dolgozunk, az ennél több. Az állami pénzügyek teljes körû újraszabályozásátkészítjük elõ az Állami Számvevõszék és a kormány e feladattal megbízott szakértõmunkatársainak együttmûködésével, bevonva a munkába a széles szakmai közvéle-mény szereplõinek jelentõs tudásbázisát is. A korábbi törvény-elõkészítési gyakorlatonjelentõs mértékben változattunk. Az új együttmûködéstõl azt várjuk, hogy az elkészültjavaslatokat ne csak egyszerûen a kormány elõterjesztésének tekintsék, hanem olyandokumentumnak, amely széles szakmai körök véleményét is tükrözi.

A jelenleg folyó munka magába foglalja az államháztartási gazdálkodás szinte va-lamennyi területének újraszabályozását.

Az elsõ jogszabály, a vagyongazdálkodási törvény tervezete május közepén készültel úgy, hogy errõl a parlament még az elsõ félévben dönthet. A törvénytervezet nem aprivatizációra, hanem az állami vagyonnal való gazdálkodásra, annak hasznosításá-ra helyezi a hangsúlyt. Lezárult az alapvetõ privatizációs idõszak, a legfontosabbmagánosítások befejezõdtek. Ennek megfelelõen a jogszabály új szervezeti struktúráthoz létre, kialakítva annak korszerûsített mûködési szabályait.

Ugyancsak elkészült a költségvetési intézmények mûködését részleteiben szabályo-zó státusztörvény az elsõ változata. Ez valószínûleg csak a második félévben kerül aparlament elé, még további szakmai egyeztetést igényel a kormány által jóváhagyottvégsõ formájának kialakítása.

Ezen túl még két törvénytervezeten dolgozunk.Az egyik a közpénzügyi felelõsségrõl szól és létrehozza az Országgyûlés Költségve-

tési Hivatalát. A törvény alapvetõen három költségvetés-politikai szabályt fogalmazmeg az egyensúlyõrzési rendszer keretében. Legfontosabb szabály a reáladósság szin-ten tartása. Vagyis az, hogy az adósság állománya az általános árszínvonal-növekedésüteménél gyorsabban nem növekedhet. Ahhoz, hogy az adósságráta ne növekedjen,olyan elsõdleges egyenlegre van szükség, amely ezzel összhangban van. Mivel az ön-kormányzatok is az államháztartás részei, szükséges eladósodásukat szabályozni. Er-re dolgozzuk ki azt a szabályt, amely a beruházások arányában limitálja a nettó hitel-felvételt.

A törvénytervezet részletesen tartalmazza a költségvetési eljárási szabályokat. A költségvetésrõl továbbra is évente szükséges dönteni, de tudjuk, hogy a büdzsé kere-tei bizonyos részekben már évekkel korábban kialakulnak. Így egyensúlyõrzõ évesköltségvetéseket csak úgy lehet készíteni, ha ezek a döntések figyelembe veszik a követ-kezõ évek költségvetési kereteit. Hogy ez így történhessen, középtávú költségvetési tervkészül, meghatározva három évre elõre a fejezeteknek nyújtandó támogatásokat.

A jogszabály megtiltaná az Országgyûlésnek olyan törvényjavaslat vagy módosítóindítvány tárgyalását, amely növelné a költségvetési hiányt az adott vagy a követke-zõ években. Ellenkezõ esetben ugyanis aligha lehetne biztosítani a reáladósság szintentartásával kapcsolatos legfontosabb szabályt.

196

Végül pedig módosítani tervezzük az említett jogszabályok hatására nagymértékbenkarcsúsodó államháztartási törvényt, hozzáigazítva, beépítve az új jogszabályi struk-túrába.

Bár a jogszabályok reményeink szerint viszonylag gyorsan, még az idén elkészül-nek, ám – éppen az új rendszer lényegébõl fakadóan – hatásuk teljes egészében majdcsak a következõ évektõl érzékelhetõ. A változás azonban már rövid távon is jelentõs,részben azért, mert módosul a döntéshozók – legyenek azok kormányzatiak vagy atörvényhozásban résztvevõk – hozzáállása, gondolkodása, részben mert minden év-ben a szabályrendszer egyre több eleme fog érvényesülni. A beépített fékek a választá-sok közeledtével a politikusok számára újra szabják a mozgásteret.

Kérdés persze, hogy miként alakítható ki a jelenlegi politikai mezõben egy olyankonszenzus, amely lehetõvé teszi az új szabályok elfogadását. Az egyetértés az alapve-tõ kérdésben – abban, hogy nem veszélyeztethetõ az ország, a gazdaság az eladósodásnövelésével – megvan. Nincs vita azon, hogy milyen fontos érték az egyensúly õrzése.

Remélhetõleg ennek mentén kialakulhat egy olyan konszenzus, amely biztosíthatjaa szükséges parlamenti feltételeket, a közpénzekkel történõ felelõs gazdálkodáshoz, azezt garantáló szabályok megalkotásához, érvényesítéséhez.

Fontosnak és hasznosnak tartom, hogy a maga módján a Pénzügyi Szemle is résztvállal e konszenzus megteremtésében azzal, hogy tematikus számában közreadja aközpénzügyi rendszer korszerûsítésére irányuló törekvéseket, valamint a kapcsolódószakmai háttérösszefüggéseket bemutató, autentikus hazai és külföldi szerzõk által ké-szített tanulmányokat.

Veres János

KÖZPÉNZÜGYEK – Kitekintés

197

Kopits György*

A költségvetési felelõsségkeretrendszereNemzetközi tapasztalatok és magyarországi tanulságok

AA cikk a diszkrecionális fiskális politikával ösz-szefüggõ jelentõsebb problémákat és azok makro-gazdasági kihatásait ismerteti. Ezt követõen aztvizsgálja, hogy a kiválasztott országokban milyenfõbb elemekbõl áll a szabályalapú költségvetési fe-lelõsségi keretrendszer. Bár az említett keretrend-szerrel kapcsolatos tapasztalatok meglehetõsenfrissek, a cikk megpróbálja elõzetesen felmérniazok hatásait, végezetül kísérletet tesz arra, hogylevonja a Magyarország számára releváns tanul-ságokat.

A diszkrecionális fiskális politika a világ szá-mos országában idõkövetkezetlenséggel és aközalap problémájával jár. A demokratikus tár-sadalmakban a fiskális teljesítmény nemcsak agazdasági, hanem a politikai ciklust is tükröziaz idõkövetkezetlenség következtében. A köz-alap problémája ott gyakori, ahol a decentrali-zált pénzügyi állami intézmények, köztük azalsóbb kormányzati szintek „potyautasként”viselkednek, és nem veszik tudomásul, hogy ezmilyen károsan befolyásolja az egész államház-

tartási egyensúlyt. Hasonlóképpen a testületivezetés alatt álló vagy koalíciós kormányoktagjain keresztül is érvényre juttathatnak egyesérdekcsoportok ilyen magatartást.

Az idõkövetkezetlenség és a potyautas ma-gatartás következtében a közpénzügyek alaku-lását hiányhajlam (deficit bias), prociklikusságés szerkezeti torzulások jellemzik. Idõvel ezeka folyamatok – amelyeket gyakran strukturálisrugalmatlanság és demográfiai feszültségek fo-koznak – az államadósság fenntarthatóságánakproblémájához vezetnek. Továbbá hozzájárul-nak a hátrányos makrogazdasági teljesítmény-hez, sõt esetenként a pénzügyi válságokhoz is.

Bár Magyarországot elkerülte a pénzügyiválság, itt is érvényesülnek ezek a folyamatok.Az elmúlt másfél évtizedben a fent nevezettproblémák felerõsödtek, és tavaly az EU-n be-lüli legmagasabb államháztartási hiányban (aGDP arányában) csúcsosodtak ki, illetve az ál-lamadósság állományának meredek emelkedé-séhez vezettek. E tékozló állampénzügyi maga-tartás rövid távon hátrányos makrogazdaságikövetkezményekkel jár, hosszú távon pedigegyenesen fenntarthatatlan.

A fiskális felelõsségrõl szóló 1994. évi új-zé-landi törvény nyomán egyre több ország beve-zetett szabályalapú költségvetési felelõsség keretrendszert (kfk) az említett problémák ke-zelésére. A kfk olyan gyûjtõfogalom, amely át-

* A szerzõ a Magyar Nemzeti Bank Monetáris Taná-csának tagja, a jelen cikk személyes nézeteit tükrözi.Hasznos felvetéseikért a szerzõ köszönettel tartozikRobert Hagemann-nak, Jens Henrikssonnak, P. KissGábornak és Romhányi Balázsnak. A tanulmány ko-rábbi verziója a költségvetési felelõsségrõl az ÁllamiSzámvevõszék és a Magyar Nemzeti Bank által 2006.május 19-én Budapesten tartott konferencián hang-zott el.


198

fogja a fiskális politikai szabályokat, eljárásiszabályokat, átláthatósági normákat, valamintellenõrzési mechanizmusokat.1 Az aggasztóállampénzügyi folyamatokra való tekintettelMagyarország számára hasznosak lehetnek azilyen keretrendszer megtervezésével és megva-lósításával kapcsolatban más országokbanmegszerzett tapasztalatok.

FISKÁLIS PROBLÉMÁK

Körülbelül a múlt század közepe óta sok de-mokratikus társadalom engedte meg magánakaz idõkövetkezetlen fiskális politikát.2 A hivatal-ba lépéskor a fiskális fegyelem betartására tettés fennen hangoztatott ígéretet a kormányokrendszerint feladták a következõ választásokatmegelõzõ idõszakban, mivel a politikusokkényszerítve érezték magukat arra, hogy újravá-lasztásuk érdekében vagy a kiadásokat növeljék,vagy pedig az adókat csökkentsék. Ezt tükröz-te a nagyrészt a választási ciklus által domináltpénzügyi helyzet, különösen a feltörekvõ piacúországokban, köztük néhány volt szocialistagazdaságban.

Ezen felül az érdekcsoportok ellenállhatatla-nul nagy nyomást gyakorolhatnak a kormányraaz általános költségvetési korlátot figyelmenkívül hagyva, és ezzel kialakul a közalap problé-mája.3 Ez a probléma különösen a decentrali-zált fiskális rendszerekben válhat akuttá, aholaz alsóbb kormányzati szintek expanzionistapénzügyi magatartást tanúsítanak és figyelmenkívül hagyják, hogy mindez hogyan befolyásol-hatja a költségvetést. Implicit módon a túlköl-tekezõ magatartás feltételezi, hogy a központikormányzat és a többi alsóbb szintû kormány-zat ezt ellentételezõ politikát folytat vagy pediga központi kormányzat felkarolja a pénzügyigondokkal küszködõ szubnacionális kormány-zatokat. E magatartás szélsõséges formáit fi-gyelhettük meg a '90-es években Argentínában,Brazíliában és Indiában.

Az idõkövetkezetlenség, amely gyakran járegyütt a közalap problémájával, hiányhajlam-hoz, prociklikussághoz és kiadási torzulások-hoz vezet. A keynesi gazdaságpolitika által agazdasági visszaesések idõszakára elõírt fiskálisexpanzió (illetve a fellendülések idejére elõírtfiskális kontrakció) követése helyett, amelynéllényeges a szimmetria, sok kormány úgy rea-gált a gazdasági teljesítmény ingadozásaira,hogy diszkrecionális lépésekkel korlátozta abeépített fiskális stabilizátorok mûködését, amifelerõsítette ezen ingadozások destabilizáló ha-tását.4 Engedélyezték az adócsökkentéseketés/vagy növelték a kiadásokat a jó idõkben, arossz idõkben pedig visszafogták a kiadásokatvagy adóemeléseket vezettek be.

Idõvel számos ipari ország nagyvonalú jólétiállam kiépítését tûzte ki célul, ezt azonban nemmindig kísérte az adóbevételek emelkedése,ami egyre nagyobb hiány kialakulásához veze-tett.5 Következésképpen ez a tendencia hozzá-járult a közszféra gazdasági aktivitáshoz viszo-nyított eladósodásához. A GDP-hez viszonyí-tott növekvõ adósság féken tartását nehezítettea szociális jogosultságok miatti kötelezõ kiadá-sok emelkedése, amelynek oka részben az öre-gedõ népességszerkezetben keresendõ.6 Egyesországokban, például Svédországban, tarthatat-lan fiskális helyzet állt elõ, amely a bankszektorgyengélkedésével együtt komoly pénzügyi vál-ságot idézett elõ a kilencvenes évek elsõ felé-ben.

A feltörekvõ piacú gazdaságokban, különö-sen Latin-Amerikában, a prociklikus költség-vetési politikát súlyosbította az a tény, hogyaz országok a gazdasági teljesítmény erõs in-gadozásainak voltak kitéve. Ez a probléma akülkereskedelmi cserearányok drasztikus vál-tozásaiból eredt, amit még tovább fokozott akülföldi befektetések hol csökkenõ, hol emel-kedõ mértéke.7 A kiadás összetétele ebben atérségben is egyre torzultabb képet mutatott:a gazdasági fellendülések idõszakai a szociálisjuttatások és a kormányzati szférában dolgozók


199

fizetésének emelésére ösztönöztek. A vissza-esések idején pedig a költségvetés kiigazításátgyakran az infrastrukturális projektekre fordí-tott befektetési kiadások drasztikus csökken-tésével kezdték.

A ciklikusság okozta megrázkódtatások el-lensúlyozása és a növekedés elõmozdítása he-lyett a diszkrecionális költségvetési politikahozzájárult a makrogazdasági instabilitáshoz, alanyha növekedéshez,8 sõt a pénzügyi válsá-gokhoz is. Általánosságban elmondható, hogyaz adósság fenntarthatósági problémái (ame-lyeket esetenként fiskális decentralizáció kí-sér) és a gyenge hazai bankrendszer miatt fo-kozódott a pénzügyi rendszer sebezhetõsége asoha nem látott méreteket öltõ külsõ liberali-záció és árfolyamrögzítés közepette.9 Nemmeglepõ, hogy a kilencvenes években az adós-ságválságot banki és valutaválságok kísérték avilág számos országában. Bár elsõsorban Latin-Amerika, Ázsia és a posztszocialista Európafeltörekvõ gazdaságait érintették, e válságoknéhány fejlett gazdaságot sem kíméltek (példá-ul Svédországot).

A KÖLTSÉGVETÉSI FELELÕSSÉG KERETRENDSZERE

E problémák miatt egyre több fejlett és feltö-rekvõ gazdaság fogadott el kfk-t. A magastõkemobilitásra való tekintettel a kfk minél ha-marabbi bevezetését sürgette a kibontakozópénzügyi válság (Argentínában) vagy a közel-múltban szerzett válságtapasztalatok (Bulgáriá-ban, Svédországban). Sok országban a kfk-t aszabályalapú monetáris politikával együtt ve-zették be, többnyire az inflációs célkitûzéssel,illetve néhány esetben árfolyamrögzítéssel.

Formailag a kfk-ról többféle jogszabály isrendelkezhet (lásd 1. táblázat): alkotmányosrendelkezés vagy magas szintû törvény (Brazí-lia), rendes törvény (India) vagy nemzetköziegyezmény (Európai Unió), amelyet az egy-

mást követõ választási ciklusokban hatalomrakerülõ valamennyi kormány köteles betartani.Alternatív megoldásként a keretrendszer tar-talmazhat politikai útmutatót (amely bizo-nyos esetekben lehet implicit is) vagy olyanmegállapodást egy adott kormány koalícióspartnerei között, amely feltételezhetõen – denem szükségszerûen – kötelezõ érvénnyel bíra késõbbi kormányokra is (Bulgária, Chile,Észtország, Egyesült Királyság), illetve tartal-mazhatja a törvény és az irányelv kombináció-ját (Svédország). A törvény lehet nagyonrészletes (mint Brazíliában), amely meghatá-roz minden tervezési és megvalósítási elemet.A spektrum másik végén elõfordul, hogy atörvény átfogó körvonalakat határoz meg(mint Új-Zélandon és Indiában), amelyeket azéppen hivatalban lévõ kormányok szabályzataiegészítenek ki.

Általában véve a kfk-t költségvetés-politikaiés eljárási szabályok, átláthatósági normák, va-lamint egy felügyeleti és az esetleges megsér-tést szankcionáló mechanizmus kombinációjaalkotja. (Ezen alkotóelemek nem feltétlenülegyenlõ arányban játszanak szerepet.) A követ-kezõ vizsgálat csak azon esetekre korlátozódik,amelyeknél ezek az elemek kritikus tömegbenfordulnak elõ az új-zélandi megközelítés ha-gyománya szerint. Nincsenek azonban bennekorábban megszületett politikai szabályok,amelyekbõl többnyire minden más elem, delegfõképpen az átláthatóság hiányzik.10

Önmagában sem a törvény jogi formája, sempedig részletessége alapján nem szabad általá-nosítani a helyes gyakorlatot. A kfk-t tulajdon-képpen az országra jellemzõ körülményekhezkell igazítani, amelyek közé tartoznak a jogielõzmények és kulturális hagyományok. Elkép-zelhetõ, hogy egyes országokban sokkal erõ-sebben betartják az implicit politikai útmutató-kat, mint egy másik országban az alkotmányoselõírásokat. Míg a latin-amerikai országokbaninkább részletesen kidolgozott törvényi háttér-be ültetik a kfk-t, az angolszász országokban a


200

keretrendszer csak kontúrként szolgál, és je-lentõs hangsúlyt kap az átláthatóság. Az ered-ményességet a kfk hitelessége határozza meg atörvényi formájától függetlenül.11 Ideális eset-ben a kfk implicit politikai útmutatóként mû-ködik, és csak késõbb, a tanulási idõ sikeres letelte után kell formába önteni. Például Chilé-ben a költségvetési felelõsségrõl szóló törvényt2006-ban fogadták el, miután öt évig nem hiva-talos, szabályalapú keretrendszerek között alkalmazták és tökéletesítették.

Költségvetés-politikai szabályok

A költségvetés-politikai szabályok állandó kor-látot jelentenek valamely széles értelemben vettköltségvetési mutató alakulására vonatkozóan.Ez a mutató kifejezhetõ akár az államadósságállományában, akár valamely pénzáramlási agg-regátumban (államháztartási egyensúly, hitel-felvétel, kiadás vagy ezek bármelyik eleme). A költségvetés-politikai szabályok numerikusszabályok néven is ismertek, ha a GDP arányá-

1. táblázat

ORSZÁGTAPASZTALATOK: KÖLTSÉGVETÉSI FELELÕSSÉG KERETRENDSZER

Ország, Fiskális politikai szabály 1 Hatáskör2 Forma3 Hatóság4 Szankció5

bevezetés dátumaÚj-Zéland (1994) MT általános egyensúly, adósságkorlát GG L R

Svédország (1997–1998) strukturális többlet, elsõdleges kiadási korlát GG P, L M R

Bulgária (1998) hiánykorlát, stabilizációs alap,összkiadási korlát GG P M R

Észtország (1998) általános egyensúly, stabilizációs alap GG P R

Lengyelország (1998) adósságkorlát GG, SG C J

Egyesült Királyság (1998) MT folyó egyensúly, adósságkorlát GG P M R

Euróövezet (1998) 6 MT általános egyensúly, hiánykorlát, adósságkorlát GG T M F

Argentína (2000) általános egyensúly, hiánykorlát,

stabilizációs alap, elsõdleges kiadási korlát NG, SG 7 L M R

Chile (2000) strukturális többlet, stabilizációs alapok NG P, L 8 M R

Peru (2000) általános egyensúly, deficitkorlát,

stabilizációs alap, elsõdleges kiadási korlát NG L M J

Brazília (2001) folyó egyensúly, adósságcsökkentés,

bértömegkorlát NG, SG C, L J

Kolumbia (2001) folyó egyensúly, adósságcsökkentés,

bértömegkorlát, kamatkorlát NG, SG L J, F

Ecuador (2003) nemolaj-egyensúly, hiánykorlát, adósságkorlát,

stabilizációs alap, elsõdleges kiadási korlát NG L J

India (2004) folyó egyensúly, hiánykorlát NG, SG 7 L R

Venezuela (2004) MT folyó egyensúly, stabilizációs alap,

összkiadási korlát NG C, L M R

Nigéria (függõben) folyó egyensúly, adósságkorlát, megtakarítási alap NG, SG L E J, F

1 Minden szabály minden évre érvényes, kivéve ha kifejezetten több év átlagára (MT) vonatkozik.2 Államháztartás (GG), nemzeti (központi, szövetségi) kormány (NG) vagy szubnacionális kormányzatok (SG).3 Alkotmány (C), törvény (L), nemzetközi egyezmény (T) vagy politikai útmutató vagy megállapodás (P).4 Független felügyeleti (M) vagy végrehajtó (E) hatóság. 5 Szankciók a keretrendszer be nem tartása miatt: hírnévvesztés (R), törvényszéki (J) vagy pénzügyi (F).6 Bár a Stabilitási és Növekedési Egyezmény minden EU-tagállamra nézve kötelezõ, elvileg pénzügyi szankciót csak az euróövezeten belüli szabályszegésért rónak ki.

Több euróövezeti tag további szabályokat állapít meg szubnacionális szinten vagy a konvergenciaprogramok részeként.7 Számos szubnacionális kormányzat bevezette.8 Törvénybe iktatva 2006-ban.


201

ban határozzák meg õket. Egy decentralizáltfiskális rendszerben elképzelhetõ, hogy a poli-tikai szabályokat a szubnacionális illetékességikörben is alkalmazni kell. Hasonlóképpenazokban az országokban, amelyek valamilyenegyüttmûködési megállapodás, például egy mo-netáris unió részesei, olyan közös politikai sza-bályokat határozhatnak meg, amelyek mindentagország kormányára nézve kötelezõek.

Általánosságban az államadósság állománya(vagy a nettó eszközérték) az egyik legfonto-sabb mutatója egy ország sebezhetõségének. A pénzügyi piacok általában nemcsak a köz-ponti kormányzat, hanem az egész közszférakinnlevõ adósságára vonatkozó késedelmes fi-zetés kockázatát vizsgálják, mivel a központikormány implicit garanciát vállal a közszfératöbbi része által felhalmozott adósságokra.12

Általánosabban fogalmazva: a költségvetésfenntarthatóságának biztosítása vagy helyreállí-tása érdekében számos ország vezetett be poli-tikai szabályokat, elõször az államadósságcsökkentése, majd pedig annak prudenciális,GDP-arányos stabilizálása érdekében.13 Új-Zé-landon és az Egyesült Királyságban a kormányköteles középtávú célként vagy felsõ határkéntrögzítené az adóssághányadot, valamint megfe-lelõ alsó határként a nettó eszközértéket. Ezentúlmenõen a túlköltekezõ magatartás visszafo-gása érdekében Brazíliában minden kormány-zati szinten meghatározzák a megcélzott adós-sághányadot. Hasonló okból az Európai Unió-ban a tagállamok kormányai kötelesek a GDP60 százalékára szorítani a bruttó adóssághánya-dot. Az adóssághányadra vonatkozó felsõ ha-tárérték betartásához szükség van ahhoz, hogymûködési célkitûzésként implicit vagy explicitmódon (Brazília) elérjék a minimális elsõdlegestöbbletet (lásd függelék).

A szabályt gyakrabban szokás valamely átfo-gó áramlásmutatóra, például a költségvetésiegyenlegre alapozni. A költségvetési egyen-súlyra szabályok egész sora vonatkozik: az álta-lános egyensúly, a folyó egyensúly, az elsõdle-

ges egyensúly vagy a nemolaj-egyensúly fenn-tartása. Alternatívaként numerikus korlát adha-tó meg az általános deficit (Európai Unió, Pe-ru, India) vagy alsó határ a teljes többlet (Chi-le, Svédország) vonatkozásában. Az „aranysza-bályként” is ismert folyó egyensúlyi szabályt(Brazília, India, Venezuela), gyakran használjákarra, hogy megakadályozzák az égetõen szük-séges állami befektetések elmaradását. A tény-leges célt vagy numerikus korlátot (alsó határt)az adott ország körülményei határozzák meg14,mint például az egyszerûség, az átláthatóság ésa könnyû technikai megvalósíthatóság.

Egyes országokban a költségvetési egyen-súlyra vonatkozó szabály mellett egyéb korlá-tok vonatkoznak a kormány kiadási színtjére(Bulgária, Venezuela), elsõdleges kiadásaira(Argentína, Ecuador, Peru, Svédország), ka-matfizetéseire (Kolumbia) és/vagy bértömegé-re (Brazília, Kolumbia) annak érdekében, hogykordában tartsák a fiskálisegyensúly-hiány leg-gyorsabban növekvõ elemeit és az ebbõl eredõtorzulásokat a költségvetés összetételében.Ezen túlmenõen a kiadási célkitûzéseknek apotenciális GDP-növekedéssel összhangban ál-ló meghatározása (Ecuador) segíti a semlegespozíció elérését a ciklus folyamán.

Hasonlóképpen, a ciklikus semlegesség biz-tosítása érdekében a költségvetés egyensúlyáravonatkozó szabály meghatározható a struktu-rális vagy ciklikusan kiigazított egyensúly vi-szonylatában is (Chile, Svédország, EgyesültKirályság), ami lehetõvé teszi az automatikusstabilizátorok mûködését. Hasonló funkcióttölt be a sokéves vagy középtávú költségvetésiegyensúlyra vonatkozó elõírás is (Új-Zéland,Észtország, Európai Unió), amely nemcsak azautomatikus stabilizátorok mûködésére hat ki,hanem az aktív, anticiklikus diszkrecionális lé-pésekre is.15 Az anticiklikus eszközök ösztön-zésének (vagy a strukturális, illetve középtávúegyensúlyi szabály támogatásának) alternatívmódszere megköveteli, hogy rendkívüli tartalé-kot helyezzenek el egy, a gazdasági fellendülé-


202

sek idõszakában realizált fiskális többletekbõllétrehozott stabilizációs alapban. Ez a módszermegengedi, hogy a gazdasági visszaesések idejénaz alapból finanszírozzák a hiányt (Argentína,Chile, Ecuador, Észtország, Peru).

A szabályok intézményi fedezete elsõsorbanattól függ, hogy milyen fokú a fiskális decent-ralizáció, illetve a különbözõ kormányzati szin-tek vagy kormányzati hivatalok autonómiája.Amint azt korábban jeleztem, a decentralizáltrendszerekben a szabályokat általában külön-külön állapítják meg a nemzeti és szubna-cionális kormányzati szinteken. A szubna-cionális szabályok ügye különösen erõs Argen-tínában, Brazíliában vagy Indiában. Ezekben azországokban olyan jelentõs költségvetési kiiga-zításra van szükség, amit a központi kormányegyedül nem képes végrehajtani. Általánosab-ban fogalmazva, minél nagyobb szerepet játsza-nak az alsóbb kormányzati szintek a központikormányzásban, annál nagyobb szükség van aszubnacionális szabályok alkalmazására a szub-nacionális kormányzatok túlköltekezésénekmegakadályozása érdekében. Ez az érv egy nagyobb gazdasági területre, mint például azEurópai Unió nemzeti kormányaira nézve ismegállja a helyét.

Az említett érveket az az alapvetõ elv támaszt-ja alá, hogy a szabályokat és különösképpen akfk-t, a politikaalkotás elszámoltathatóságiszintjén kell elõírni. Másképpen fogalmazva,míg egy centralizált (vagy központosított)rendszerben a politikaalkotás és a döntéshoza-tal csak nemzeti vagy központi szinten törté-nik, addig egy decentralizált rendszerben (föderációban vagy konföderációban) ezek afeladatok megoszlanak a nemzeti és szubna-cionális szintû kormányok között. A jól mû-ködõ szubnacionális szabályok egyik alapfelté-tele mindig a bevételi források és a kiadási felelõsségek stabil szétosztása a különbözõ illetékességi területek között, valamint az át-látható kormányzatok közötti transzferme-chanizmus megléte a vertikális (regionális)

egyensúly érdekében.16 A decentralizált fiská-lis rendszerekben két lehetséges módszer isvan arra, hogy a politikai szabályokat szubna-cionális szinten fogalmazzák meg: az autonómés a koordinált mód.17

Az autonóm megközelítésben a szabályal-kotást az egyes szubnacionális kormányok kez-deményezik. Ezen alulról építkezõ módszerkövetésével Kanadában, Svájcban és az Egye-sült Államokban számos szubnacionális kor-mányzat az aranyszabály bevezetése mellettdöntött, amelyet eltérõ szigorúsággal tartanakbe,18 mások pedig maradtak a diszkrecionálispolitikaalkotás mellett. Mindent összevéveezekben az országokban a szubnacionális kor-mányzatok közvetlenül fordulnak a pénzügyipiacokhoz a szükséges hitelfelvétel céljából, ésritkán fordul elõ, hogy a nemzeti kormány„mentõövet” dob a fizetésképtelenné vált szub-nacionális kormányzatoknak.

A koordinált megközelítés alkalmazásakorminden szubnacionális kormányzatra egységesszabályok vonatkoznak és egy központi ható-ság felügyelete alatt állnak. Az esetek többségé-ben e felülrõl építkezõ módszert azt követõenvezetik be, hogy a központi kormány tõkein-jekcióval segítette, illetve implicit vagy explicitgaranciával vállalta, hogy megmenti a nehézhelyzetben lévõ szubnacionális kormányzato-kat. Koordinációra a föderációkban (konföde-rációkban) is szükség van, ahol az alsóbb szin-tû kormányzatok felelõsek a fiskális tevékeny-ségek nagy részéért, viszont egy vagy több kor-mányzat nem megfelelõ magatartása jelentõsenbefolyásolja a föderáció kollektív kockázatiprémiumát. Ezért van az, hogy Brazíliábanminden szövetségi állam, Németországban pe-dig minden Land (szövetségi állam) köteles azaranyszabályt követni. Hasonlóképpen, mivelnem létezik hiteles, az egész EU-ra érvényestõkeinjektálást tiltó rendelkezés, a Stabilitási ésNövekedési Egyezmény minden tagállamotkötelez arra, hogy a központi kormányzatpénzügyi helyzete középtávon egyensúly köze-


203

li állapotba kerüljön vagy többletet mutassonés hiánya ne haladja meg a GDP 3 százalékát.19

Eljárási szabályok

Az eljárási szabályok az elõkészülettõl a meg-valósításig és ellenõrzésig tartó teljes költség-vetési folyamatra vonatkozó szabályok sokasá-gát átfogják. Ezek a szabályok tekinthetõk aszabályalapú kfk mûködéséhez szükséges in-tézményi infrastruktúra alappillérének – jólle-het vitatható módon éppen olyan nagy szükségvan rájuk a diszkrecionális politikaalkotásbanis. A költségvetési gyakorlatokra normál eset-ben vonatkozó szabályozásokon túl a fõbbeljárási szabályok közé a következõk tartoz-nak:

• középtávú költségvetési tervezés; • minden újabb kiadási vagy adócsökkentési

javaslatra vonatkozó kötelezõ ellentétele-zés;

• az el nem költött elõirányzatok év végi le-zárása.20

Az elmúlt évtizedben sok ország vezetett beaz éves költségvetési folyamat keretét megadótöbbéves költségvetési tervezési rendszert. Bára gyakorlati megvalósítás (a részletesség foka, amakrogazdasági elõrejelzések és a politikai fel-tételezések valószerûsége stb.) többnyire or-szágonként eltérõek, elfogadott tény, hogy aközéptávú költségvetési tervezés a jól tájéko-zott politikaalkotás és vita elõfeltétele.21

Ennél is fontosabb, hogy a kfk egyik nélkü-lözhetetlen eleme a gördülõ, többéves makro-költségvetési program, mivel felhívja a hatósá-gok és a pénzügyi piacok figyelmét arra, hapolitikai kiigazításokra vagy reformintézkedé-sekre van szükség a keretrendszerek betartá-sához. Továbbá fegyelmezi a döntéshozókat ésbiztosítja, hogy azok felelõsséget vállaljanak aköltségvetési célkitûzések betartásáért. Ezenokok miatt a középtávú költségvetési elõrejel-zések készítése szerves részévé vált a fiskális

politikai szabályoknak és a kapcsolódó beszá-molási kötelezettségeknek Brazíliában, Új-Zélandon, Peruban és az EU-tagállamokban.Például az euróövezetben a tagállamok kor-mányai rendszeres stabilitási programokat, azeurózónán kívül esõ országok kormányai pe-dig középtávú konvergenciaprogramokat kö-telesek benyújtani.

Ezen túlmenõen a politikai szabály betartásaérdekében hasznos kialakítani egy olyan me-chanizmust, amely menetközben korrigálja acélkitûzéstõl való, elõre nem látott eltéréseket,kivéve ha ezek az eltérések olyan ciklikus inga-dozásokból erednek, amelyek korrigálhatók arájuk vonatkozó menekülési záradék alapjánvagy ellensúlyozhatók egy rendkívüli alapból.Továbbá az úgy nevezett kötelezõ ellen-tételezés (PAYGO) elv alapján – amelyet azAmerikai Egyesült Államok 1990-es költségve-tésének végrehajtásáról szóló törvény népsze-rûsített – minden bevételi veszteséget vagy ki-adásnövekvést tartalmazó költségvetési javas-latnak tartalmaznia kell egy olyan elemet,amely megfelelõ mértékben ellensúlyozza aköltségvetési kiadást, hogy a teljes költségveté-si elõrejelzést ne kelljen módosítani (Brazília,Új-Zéland és több európai uniós tagállam).

Átláthatóság

Széles körben elfogadott tény, hogy a kor-mányzati struktúra és mûveletek átláthatóságanélkülözhetetlen a hatékony költségvetési poli-tikához,22 legyen az szabályalapú vagy diszkre-cionális.23 Az átláthatóságra azonban még na-gyobb szükség van a fiskális politikai szabá-lyoknál, mivel a politikaalkotásra nehezedõnyomás kikényszeríti a kreatív könyvelési ésmûködési eljárások alkalmazását a szabályokformális betartásához, de nem az elõre megha-tározott teljesítménymutatók betartásához –amint azt Goodhart törvénye megjósolta a mo-netáris célkitûzésekkel kapcsolatban.24


204

A kfk elõnyei különösen attól függnek, hogyidõben rendelkezésre áll-e megbízható, érthetõés átfogó információ a közszféráról és annakszándékairól. Ebbe a körbe tartozik az intéz-ményi struktúra és funkciók átláthatóságamind a közszférán belüli kapcsolatok, mind pedig a kormányzat és a magánszféra közöttikapcsolatok vonatkozásában. Az átláthatóságkordában tartja vagy mérsékli a kvázifiskális te-vékenységeket, amelyek burkolt támogatás for-májában jelennek meg költség alatti árképzésbenvagy kiszervezésben, vagy implicit kormányza-ti garancia formájában, amellyel megakadályoz-zák a nyílt költségvetési mûveletek nyilvánosfelügyeletét.

Ugyanilyen fontos a világos és gyakori kor-mányzati beszámolókészítés, amely a fiskálisszabályok betartása végett kötelezõ Új-Zélan-don, Brazíliában, az Egyesült Királyságban ésaz Európai Unióban.25 Ráadásul a jelentéseketnemcsak pénzforgalmi alapú elszámolás alapjánkell elkészíteni, hanem eredményszemléletû el-számolási szabályok alapján is, amelyekre ke-vésbé jellemzõ a kreatív könyvelési technikákalkalmazása. Az átláthatóság megköveteli aköltségvetési elõrejelzéseket is, köztük azokata középtávú programokat is, amelyeket való-szerû makrogazdasági feltételezésekkel kell alá-támasztani, különösen a termelékenység növe-kedését és a kamatlábakat illetõen.26

Felügyelet és érvényesítés

A költségvetés-politikai és eljárási szabályok,valamint az átláthatósági normák betartását fo-lyamatosan ellenõriztetni kell, lehetõleg egyfüggetlen hatósággal a média által végzett szo-kásos felügyeleten és beszámoláson kívül. A számvitel és a jogszabályok betartásának ha-gyományos ellenõrzésén túl a kfk monitor-ingjához tartozik a valós idejû, széles hatókörûfelügyelet, amelynek része a makrofiskális elõ-rejelzések valószerûségének, illetve a fiskális

kockázatoknak és a fenntarthatóságnak a kö-zép- és hosszú távú megbecsülése.

Intézményi oldalon a fõ szempont a felügye-letért és érvényesítésért felelõs hatóság jellege,ideértve a vonatkozó átláthatósági követelmé-nyeket is. A legtöbb esetben ezt a felelõsséget anemzeti számvevõszék gyakorolja (EgyesültKirályság), amely beszámol a törvényhozás és aközvélemény felé, míg a végsõ bíráskodás ésdöntés joga általában a bíróságok kezében van.A kérdés továbbra is az, hogy ezek a hatóságokmennyire alkalmasak technikailag a szabályokbetartásának mérésére (ideértve a számviteli el-járásokat, a többéves tervezést stb.). E kompe-tencia és függetlenség biztosítása érdekébenpéldául Peruban a felügyeleti feladat ellátásávala központi bankot bízták meg. Ennél koncent-ráltabb módszer azonban a szakosított intéz-mények kiépítése (Chilében és néhány EU-tagállamban), amelyek feladata a kfk megvaló-sításának technikai felügyelete.27 Egy kevésbégyakori megoldás e feladatot egy parlamentifüggetlen szakértõi hivatalra bízni. Bár szabály-alapú fiskális politika nélkül, az Egyesült Álla-mokban található Congressional Budget Officeegy mintaesetnek számít, amelyet sikertelenülpróbáltak bevezetni Venezuelában.

Egyes szerzõk azt javasolták, hogy a fiskálispolitikaalkotást egy független fiskális tanácshatáskörébe kellene utalni.28 Míg azonban amonetáris politikaalkotás kiszervezhetõ egyfüggetlen monetáris tanács hatáskörébe, addigaz ilyen fiskális tanács nem életképes, mivel ne-héz egyértelmûen meghatározni a megbízó ésügynök egyenlõ feltételeken alapuló viszonyáta fiskális politika megvalósításakor. Gyakorlati-lag sehol sem fogadták el a politikaalkotási ha-táskörrel felruházott fiskális tanács felállításá-nak javaslatát.29

A decentralizált rendszerekben a felügyeletifunkciót a politikai szabály megalkotására kivá-lasztott módszer határozza meg. Míg ezt afunkciót az autonóm megközelítésnél a szub-nacionális hatóság, a koordinált módszer köve-


205

tése esetén a központi (nemzeti vagy nemzetekfeletti) hatóság tölti be. Az Európai Unióbanaz Ecofin (az EU Gazdasági és Pénzügyi Taná-csa) látja el a felügyeleti funkciót a Bizottságtámogatásával és az Eurostat (az EU Statiszti-kai Hivatala) speciális (az elszámolási szabvá-nyok betartásának) ellenõrzése mellett.

A kfk betartását érintõ eltérítõ funkció rész-ben a szabályok megszegéséért járó szankcióktermészetére és mértékére vonatkozik. A nem-zeti kormány vagy az autonóm szubnacionáliskormány számára a szankciók általában a válasz-tók vagy a pénzügyi piacok bizalmának az el-vesztését jelentik. Néhány esetben a szabályokmegszegése bírósági eljárást von maga után,amely végsõ fokon a pénzügyminiszter vagy másfelelõs kormányzati tisztségviselõk bûnvádi eljá-rás alá vonásához vezethet (Brazília).

Elvileg, különösen a koordinált decentralizáltrendszerekben, pénzügyi szankciókkal a vétkeskormányt sújtják, például úgy, hogy az EUeurózónába tartozó tagállamai nem kamatozóletéteket kötelesek elhelyezni (amelyek a költ-ségvetésben maradnak, ha a túlzott hiányt nemkorrigálják az elõírt idõn belül), azonnali pénz-büntetésekkel Kanadában és Kolumbiában vagya költségvetési transzferek felfüggesztésévelBrazíliában és az EU-ban (kohéziós alapokbóljuttatott támogatások felfüggesztésével azeurózónához nem tartozó EU-tagok esetében).A gyakorlatban azonban ritkán alkalmaznakpénzbírságot. A pénzügyi szankciókkal való fe-nyegetésen kívül a független hatóság feladatafelmérni vagy megjósolni a szabályszegés mér-tékét, valamint a hatóságok által bevetendõ kor-rekciós intézkedést kidolgozni vagy jóváhagyni.

ELÕZETES EREDMÉNYEK

A kfk-ról szerzett tapasztalatok meglehetõsenfrissek, a legtöbb országban egy évtizednél nemrégebbiek. Általánosságban elmondható, hogya többi makrogazdasági politikai szabályhoz

hasonlóan a kfk-t is legalább egy teljes gazdasá-gi cikluson és egy teljes választási cikluson ke-resztül alkalmazni kell, mielõtt eredményessé-gérõl teljes képet alkotnánk. Ezért az eddigszerzett tapasztalatok csak arra elegendõk,hogy elõzetesen értékeljük a kfk-k széles körûmakrogazdasági következményeit és potenciá-lis mellékhatásait. Ennek ellenére e felmérés ta-lán segít megválaszolni azokat az idõnként fel-merülõ állításokat, amelyek szerint a szabály-alapú keretrendszerek hajlamosak arra, hogyvisszafogják a növekedést, súlyosbítsák a fiská-lis prociklikusságot, és fokozzák a közszférá-ban tapasztalt torzulásokat.

Azok az országok, amelyek jóváhagyták akfk-t, négy csoportba oszthatók az elõírásokbetartásának foka szerint.

Az elsõ csoportba azok az országok tar-toznak, amelyek egymást követõ kormányaiteljes mértékben megvalósították a keretrend-szert annak bevezetése óta. Ebbe a csoportbatartozik Brazília, Bulgária, Chile, Észtország,Új-Zéland, Peru és Svédország. Néhányeuróövezeti tag, nevezetesen Finnország, Íror-szág és Luxemburg is szigorúan betartja az EUStabilitási és Növekedési Egyezményét, ésezért ezek is az elsõ csoportba sorolhatók. E csoportban minden kormány betartja a jólmegtervezett politikai szabályokat, a megfelelõprocedurális szabályokat és a magas szintû át-láthatósági normákat.

A második csoportban a keretrendszerekbetartása egy vagy több tekintetben vegyes ké-pet mutatott: a szabályok revíziója vagy laza ér-telmezése; a szabályokat nem köti terv; részlegesmegfelelés a szabályoknak; jelentõs visszatérés akreatív számviteli gyakorlathoz; illetve felfüg-gesztett szankciók a szabályok be nem tartásaesetén. Ebbe a csoportba tartozik a legtöbb EU-tagállam és a legtöbb egyéb, felsorolt ország.

A harmadik csoportba olyan országok tar-toznak, mint Argentína és Venezuela, ahol a ke-retrendszereket jelentõsen felhígították vagynem sokkal bevezetésük után feladták.


206

A negyedik csoportba olyan országok tar-toznak, amelyek alig vagy egyáltalán nem ren-delkeznek bizonyított tapasztalattal: Indiábancsak a közelmúltban vezették be a kfk-t szövet-ségi és állami szinten, Nigériában pedig mégfüggõben van a bevezetést szentesítõ törvényelfogadása.

Általánosságban az említett országok tapasz-talata megerõsíti azt a közhelyszerû kijelentést,hogy a szabályalapú kfk önmagában, a megvaló-sítást biztosító politikai akarat nélkül eleve ku-darca van ítélve. Ezt talán Argentína esete il-lusztrálja a legjobban, ahol a költségvetési fele-lõsségrõl szóló törvény kihirdetése önmagábannem bizonyult elegendõnek ahhoz, hogy meg-akadályozza a fiskális engedékenységet és elhá-rítsa a 2001-es válságot.30 Másképpen fogalmaz-va, a kfk a fiskális fegyelem fenntartását célzópolitikai elkötelezettség formai kifejezése.Hasznos elkötelezettségi eszközként szolgálhata hitelesség felépítéséhez, de nem varázspálca,amely garantálja a felelõs fiskális magatartást.

A kfk hatásainak kezdeti értékelésekor azelsõ csoportra kell koncentrálni, azaz azokraaz országokra, ahol kielégítõ volt a jól megter-vezett keretrendszer betartása. Az e csoportbatartozó országok mindegyike sikeresen ki-küszöbölte a hiányhajlamot azzal, hogy a kfkbevezetése óta csökkentette a GDP-arányosállami adósságot. Az adósság fenntarthatósá-gának javulása révén helyreállt a befektetõi bi-zalom, mérséklõdött az infláció és csökkenteka kamatok. Ezekben az országokban a növeke-dési ráta magasabb, a volatilitás pedig alacso-nyabb volt, mint az összehasonlításként figye-lembe vett térségekben (lásd 2. táblázat). Más-részt viszont a külsõ teljesítmény egyenetlenvolt, amely azt tükrözi, hogy a közszféraegyensúlya és a magánszféra (negatív) megta-karítása együttesen járult hozzá a folyófizetésimérleg egyensúlyhoz.

A keretrendszereket betartó országok közöttaz egyetlen jelentõs kivételnek Brazília számít,ahol a növekedés továbbra is gyér maradt, elsõ-

2. táblázat

ORSZÁGTAPASZTALATOK: NÖVEKEDÉS ÉS VOLATILITÁS, KÖLTSÉGVETÉSI FELELÕSSÉG KERETRENDSZERREL

(összehasonlítható térségekre vonatkozó mutatók zárójelben)

Ország, hatályba lépés dátuma GDP növekedési ráta1 GDP növekedési volatilitás1

(mértani átlag) (variancia)Új-Zéland (1994)2 3,6 (2,7) 0,2 (0,3)

Svédország (1997–1998) 3,0 (2,1) 0,4 (0,5)

Euróövezet: Finnország (1998) 3,3 (2,1) 0,4 (0,5)

Euróövezet: Írország (1998) 6,8 (2,1) 0,4 (0,5)

Euróövezet: Luxemburg (1998) 5,0 (2,1) 0,5 (0,5)

Bulgária (1998) 4,6 (3,8) 0,2 (0,6)

Észtország (1998) 2 7,2 (3,8) 0,2 (0,6)

Chile (2000) 4,4 (2,9) 0,4 (0,8)

Peru (2000) 4,0 (2,9) 0,6 (0,8)

Brazília (2001) 2,2 (2,6) 0,8 (0,9)

Forrás: Nemzetközi Valutaalap1 A kfk bevezetésétõl 2005-ig számítva. Az összehasonlítás alapjául szolgáló térségekhez viszonyított átlag és variancia zárójelben olvashatók: a

fejlett gazdaságok – Új-Zéland; EU euróövezet – Finnország, Írország, Luxemburg és Svédország; Közép- és Kelet-Európa – Bulgária és Észt-ország; valamint nyugati félteke – Chile, Peru és Brazília.

2 Új-Zéland és Észtország esetében a számítások nem veszik figyelembe az 1998-as és 1999-es zéró növekedést, amelyet az ázsiai és az orosz-országi válságok okoztak.


207

sorban a befejezetlen strukturális reformoknakköszönhetõen. Ám a 2002. évi elnökválasztásikampány idején tapasztalt hirtelen árfolyam-ki-csúcsosodás után Brazíliában jelentõsen csök-kent a kockázati prémium a kormány által felvetthitelekre, mihelyst a befektetõk megnyugodtakafelõl, hogy a balközép kormány be fogja tartania kfk-t.31 Vitatható módon Brazília sikerét a po-tenciális pénzügyi válság sikeres elhárítását bizto-sító képességben és nem egyszerûen a növekedé-si teljesítményben kell mérni.

A csökkenõ hiányhajlamtól eltekintve min-dent összevéve a kfk betartása nem okozottprociklikusságot és újabb költségvetési torzulá-sokat. Ennek ellenére nem mindegyik országvolt egyformán sikeres ezen eredmény tekinte-tében. Voltak olyan erõsen eladósodott feltö-rekvõ piacú gazdaságok, amelyek csak kevéskfk-tapasztalattal rendelkeztek és nem tudtákmeggyõzni a befektetõket arról, hogy az aktivi-tás visszaesése esetén megengedhetõ a fiskálisexpanzió, mialatt nem romlik a strukturálisköltségvetési egyensúly. Ezekben az országok-ban a kfk valószínûleg prociklikus marad (azaznem fogadja el a költségvetési hiányt) a vissza-esések idején, amíg a hitelesség teljes mérték-ben helyre nem áll.32

Ugyanezen az alapon egyes országokban, kü-lönösen a gazdasági visszaesés idõszakaiban akfk betartását bizonyos költségvetési torzulá-sokkal érték el (köztük az infrastrukturális pro-jektek felfüggesztésével vagy feladásával). Ezeka torzulások enyhébbek voltak azokban az or-szágokban, amelyekben a szabályokat kifejezet-ten e torzulások kiküszöbölésére tervezték. Pél-dául Brazíliában a bér- és nyugdíjkiadások kor-látozásának célja, hogy e kiadásokat aránybantartsák a többi kiadással. Továbbá a folyó egyen-súlyra vonatkozó követelmény (az aranysza-bály) célja, hogy megvédjék a befektetési célúkiadásokat a költségvetési megszorításoktól.

Általánosabban kifejezve: voltak országok,amelyek szükségmegoldásokra (egyszeri ki-adáscsökkentésre vagy adóemelésre) támasz-

kodva próbálták betartani a kfk-t, miközbenelodázták a társadalombiztosítási és az adó-rendszer kulcsfontosságú reformlépéseit. Bra-zílián kívül idesorolható számos EU-tagállam,így a második csoportba tartozó országok,amelyek következésképpen csak rövid ideigvagy egyáltalán nem tudták a kfk-t betartani. A spektrum másik végén Chile, Finnország ésSvédország azzal tûnnek ki, hogy az államház-tartás átfogó átalakítása lehetõvé tette a kfk szi-gorú betartását.

Nem fér kétség ahhoz, hogy a szabályalapúkfk-k hatásának felmérése egyelõre csak kísér-leti jellegû és részleges lehet. A különbözõ kor-látozások közé tartozik a mintaválasztás ésazonosítás.33 Mint említettem, egyes országok-ban a kfk szerves részét képezi egy szélesebb,szabályalapú, makrogazdasági politikai keret-rendszernek, amelynek része egy rögzített ár-folyam vagy inflációs célkövetés is. A fiskális ésmonetáris politikák ilyen változása – amelyetnéhány esetben jelentõs strukturális reformokkísérnek vagy elõznek meg – tekinthetõ átfogórendszerváltásnak. Mindent összevéve a kfk-kvégleges értékeléséhez hosszabb historikusadatokra van szükség: lehetõleg a különbözõországok összehasonlítható megfigyeléseineknagyobb halmazát kell összevetni a tényellenesalapszcenárióval. Minden fenntartás ellenére azeddig összegyûlt tapasztalatok azt sugallják,hogy a kfk jelentõs mértékben hozzájárulhat apolitikai hitelesség helyreállításához és a gazda-ság magasabb vagy fenntartható növekedési pá-lyára állításához.

TANULSÁGOK MAGYARORSZÁG SZÁMÁRA

Magyarország államháztartása óriási kihíváselõtt áll. 2006-ban a központi kormányzati hi-ány majdnem elérte a GDP 10 százalékát, és ez-zel uniós csúcsot állítottunk fel. Az államadós-ság a GDP 60 százalékát is meghaladja. Még vi-


208

szonylag optimista makrogazdasági feltételezé-sek mellett is, a közép- és hosszú távú elõrejel-zések fiskális fenntarthatósági problémával szá-molnak.34

Az elmúlt másfél évtizedben Magyarország afelsorolt fiskális problémák mindegyikét meg-tapasztalta.35 A politikai ciklus gazdasági ciklusfölötti dominanciája nyilvánvaló a kormánypénzügyeirõl összeállított bármelyik idõsorból.A posztszocialista átmeneti idõszak elejétõlmért fiskális deficitcsúcsok egybeestek a vá-lasztási évekkel (1994, 1998, 2002, 2006).36

A hiányhajlam erõsödött ebben az évtizedben,az idõkövetkezetlenség pedig grafikusan ábrá-zolható a középtávú hiánycélok és a ténylegeshiányeredmények közötti olló nyílásával, amitaz uniós hatóságokhoz benyújtott hivataloselõcsatlakozási és konvergenciaprogramok tar-talmaznak (lásd 1. ábra).37

Az idõkövetkezetlenségen kívül a közalapproblémája is erõsen jelen van a központi kor-mányban – jobban, mint a helyi önkormányzat-okban egy szövetségi struktúrán belül – mivel a

kiadásokért felelõs minisztériumok a különbö-zõ érdekcsoportok (gazdák, tanárok, egészség-ügyi dolgozók) egymással versengõ igényeitpróbálják képviselni. Következésképpen érzõ-dik a hiányhajlam (amelyet fõleg a szociálistranszferek emelkedése és a túlzott személyikiadások okoznak), a prociklikusság és érzõd-nek a kiadási torzulások.

Világos, hogy Magyarországnak a lehetõ leg-hamarabb kezelnie kell e fiskális problémákat,mindenekelõtt a fiskális fenntarthatóság hely-reállítása érdekében. A közelmúltban az EU-tagsággal együtt a kormány magára vette a kö-telezettséget, hogy rendszeresen középtávúkonvergenciaprogramokat készítsen és aktuali-záljon a Stabilitási és Növekedési Egyezménybenmegfogalmazott túlzott hiányeljárás keretében.A jelenlegi program részeként a kormány köte-lezettséget vállalt a költségvetési hiány jelentõslefaragására, bár egyelõre fõleg hézagpótló in-tézkedésekre támaszkodva. Ezen erõfeszítéstámogatására a közelmúltban elfogadott költ-ségvetési törvény arra kötelezi a kormányt,

1. ábra

MAGYARORSZÁG: ÁLLAMHÁZTARTÁSI EGYENSÚLY, TÉNYLEGES ÉRTÉKEK ÉS ELÕREJELZÉSEK, 1997–2010

(a GDP százalékában)

Forrás: Pénzügyminisztérium és Központi Statisztikai Hivatal

Elõrejelzések (ESA95) a benyújtott elõcsatlakozásiés konvergencia programokban, 2002–2006


209

hogy 2008-tól elsõdleges egyensúlyt vagy több-letet produkáljon.38

Jóllehet dicséretre méltók, elõfordulhat,hogy önmagukban ezek a lépések nem képesekrövid idõn belül korrigálni a mögöttes fiskálisproblémákat és visszafordítani a kormányzatipolitika hitelességének erózióját, amelynekoka, hogy a költségvetést a múltban jelentõsenés többször túllépték. Ezért az egyezmény be-tartásán túl több más EU-tagállamhoz hasonló-an39 Magyarországnak is fontolóra kellene vennie a szigorú, de valószerû, nemzeti sza-bályalapú kfk bevezetését az egyezmény széle-sebb keretei között. E tekintetben öt tanulsá-got vonhat le Magyarország a nemzetközi tapasztalatok alapján.

Az elsõ tanulság az, hogy a szabályalapúkeretrendszer intézményi rendszerét az egész köz-szférára ki kell terjeszteni, ideértve a központikormányzat valamennyi költségvetésen kívülimûveletét és decentralizált intézményét, vala-mint az állami tulajdonú vállalkozások veszte-ségeinek valós idejû elismerését. Az átlátható-ság javításának további lépései közé tartozikazoknak a kiadási programoknak a megfelelõkönyvelése, amelyek feltételes kötelezettségeteredményeznek (például a köz- és magánszféraegyüttmûködésében megvalósuló projektek).Szintén nélkülözhetetlen a körültekintõ mak-rogazdasági feltételezéseken és megbízható pa-ramétereken alapuló fiskális elõrejelzések ké-szítése és fiskális változókhoz való kapcsolása.

A második tanulság az, hogy meg kell erõ-síteni az eljárási szabályokat, ezen belül a költ-ségvetési törvényben szigorúan kell értelmezniés alkalmazni a kötelezõ ellentételezés (PAYGO)elvét. A nagyszabású újítás, amely igazodna azegyezményben megfogalmazott kötelezettség-hez a konvergenciaprogram készítésével ésmegvalósításával kapcsolatban, a háromévesköltségvetési terv bevezetése lenne. Az utóbbigördülõ, indikatív tervként szolgálna az évesköltségvetési döntések meghozatalához (a leg-korábbi év kiiktatásával és egy-egy új év bevo-

násával minden egymás után következõ évben).Továbbá alapul szolgálna a középtávú elsõdle-ges kiadások nominális szintû, éves korlátjánaka megállapításához. Végül pedig e korlátok be-tartása lehetõvé tenné a magas személyijövede-lemadó-kulcsok, társadalombiztosítási járulé-kok és az áfakulcsok csökkentését, amelyekmind túlságosan magasak Magyarországon akörnyezõ országokhoz képest.

Az adósságcsökkentés gyorsításának fé-nyében a harmadik tanulság az, hogy be kell ve-zetni a strukturális elsõdleges többletszabályt – abrazíliai politikai fõszabály mentén – úgy, hogyaz állami adóssághányad a GDP 50 százalékáravagy az alá csökkenjen legkésõbb 2015-ig.40 (Eza szabály az elsõdleges egyensúlyi cél logikusmeghosszabbítása lenne 2008 után.) A megcél-zott adóssághányad elérése után a kormány csu-pán a középtávú általános egyensúly fenntartá-sát köteles biztosítani az egyezményben rögzí-tettek szerint. Az elsõdleges kiadási korláttalegyütt ez a politikai szabály megkönnyítené azanticiklikus magatartás megvalósulását.

A negyedik tanulság egy önkormányzatifolyó egyensúly szabály bevezetésére vonatko-zik. Egy ilyen szabály, amely sok, költségvetésiszempontból decentralizált országban megta-lálható, kikényszerítene némi költségvetési fe-gyelmet a szubnacionális szinten anélkül, hogykorlátozná a fölöttébb szükséges önkormány-zati beruházások hitelbõl történõ finanszírozá-sát. Ennek elengedhetetlen feltétele egy kor-mányzati szintek közötti megállapodás a bevé-teli források és a kiadási felelõsségek átlátható(lehetõség szerint formulán alapuló) elosztásá-ról, valamint kiegyenlítõ transzfermechaniz-musról. Az önkormányzati szabály szükséges-ségét növeli a központi szinten jelentkezõ feszültség, amely az elsõdleges többletkövetel-ménynek, illetve a kiadási szabályoknak valómegfelelés kényszerébõl fakad.

Az ötödik tanulság az, hogy fel kell állítaniegy független felügyeleti hatóságot, amely folyama-tosan ellenõrzi a kfk valamennyi elemének be-


210

tartását, ezen belül is különösen az elsõdlegestöbbletre és az elsõdleges kiadásra vonatkozószabályok, a hároméves költségvetési terv, a fis-kális elõrejelzések, valamint az ezekre vonatko-zó átláthatósági szabványok betartását. Ez az in-tézmény javasolna korrekciós lépéseket ésszankciókat a kfk be nem tartása esetén, vala-mint meghatározná a reform kulcsfontosságúterületeit annak érdekében, hogy a fiskális keret-rendszerek hosszabb távon is életképesek legye-nek. A jelenlegi politikai polarizáció miatt nehézelképzelni, hogy a parlamenten belül alakítsanakki egy ilyen pártatlan hivatalt; ehelyett az lennelogikus, ha megerõsítenék az Állami Számvevõ-szék szerepét és felhatalmaznák ilyen magasabbszintû felügyeleti tevékenység ellátására.

A többi országhoz hasonlóan a kfk sikeresmagyarországi bevezetésének egyik fontos elõ-feltétele olyan strukturális reformok bevezetése,amelyek biztosítják a szabályok fenntarthatósá-gát a közszféra szigorú foglalkoztatási szabályai,a demográfiai feszültségek és a regionális egyen-lõtlenségek ellenére. Tulajdonképpen több fron-ton is minél hamarabb haladást kell elérni: államinyugdíjak, egészségügy, adózás és kormányzatokközötti fiskális kapcsolatok.41 Szükségtelenmondani, hogy ezt az erõfeszítést az EU-hatósá-gokhoz benyújtott legújabb konvergenciapro-gram szigorú teljesítésével kell alátámasztani.

Ezen túlmenõen, a szabályalapú kfk sikereselõkészítése együtt jár egy összehangolt, széleskörû kampánnyal, amelynek része a közvéle-mény felvilágosítása és a médiában való megje-lenés is, hogy a közvélemény megfelelõ módonmegértse az ilyen keretrendszer kialakításánakszükségességét, és hogy széles körû támoga-tottságot szerezzenek a keretrendszer megva-lósításához (Brazília, Új-Zéland, EU). A kam-pányt kísérje olyan politikai vita, amely általá-nos konszenzust eredményez a jogalkotók kö-zött a kfk bevezetésére. A választópolgárok ésa jogalkotók mellõzése az elõkészületi folya-matban már a kezdetek kezdetén alááshatja egyjól megtervezett kfk hitelességét.42

ÖSSZEFOGLALÓ ÉS KÖVETKEZTETÉSEK

A fiskális politika aggasztó trendjeinek (hiányhaj-lam, prociklikusság és strukturális torzulások)korrigálására tett erõfeszítések keretében az el-múlt évtizedben számos ország bevezette a sza-bályalapú költségvetési felelõsség keretrendszert.Egy ilyen keretrendszer elfogadása – gyakran aszabályalapú monetáris politika bevezetésévelegyütt – az inflációs célkövetéssel vagy rögzítettárfolyam-politikával a legmegfelelõbb eszköznektûnik a pénzügyi válsághelyzetekkel szembeni se-bezhetõség csökkentésére a magas tõkemobi-litású nemzetközi környezetben. Egyes esetek-ben, nevezetesen az EU-ban, a kfk-t azzal a céllalvezették be, hogy mérsékeljék az egyes tagál-lamok potyautas magatartásának más tagálla-mokra gyakorolt kedvezõtlen hatásait.

Széles értelemben a kfk-t (numerikus) költ-ségvetési-politikai szabályok, eljárási szabá-lyok, átláthatósági szabványok, valamint fel-ügyeleti és végrehajtási mechanizmusok jellem-zik. Bár ezek az összetevõk országonként je-lentõsen eltérõek törvényi alap, részletesség,szigorúság és hangsúly tekintetében, állandókorlátot szabnak a fiskális politikának.

A kevés tapasztalat ellenére az elõzetes bizo-nyítékok azt sugallják, hogy egy jól megterve-zett kfk betartása segít a politikai hitelesség ki-építésében, a kockázati prémium csökkentésé-ben, valamint (a regionális átlagokhoz képest)fellendíti a gazdasági növekedést és csökkenti akibocsátás ingadozásait. A külsõ egyensúlyragyakorolt hatás egyenetlen, és ez tükrözi a ma-gánszféra megtakarításait is. A kfk-t általábansemleges vagy anticiklikus fiskális viszonyokközött vezetik be, kivéve a nagy adóssággal küz-dõ feltörekvõ piacgazdaságokat, ahol a vissza-esések ellen prociklikus kiigazításokat alkal-maznak. Ugyan vannak olyan országok, ame-lyekben a keretrendszer betartását a közszféramegreformálása kísérte, más országokban hé-zagpótló intézkedésekre támaszkodva érték el akeretrendszer szabályainak a betartását.


211

Másfél évtizedes állandósult költségvetésiegyensúlyhiány és az azzal járó drasztikus mér-tékû állami eladósodás után úgy tûnik, hogy amagyar hatóságok és a közvélemény készen áll-nak arra, hogy a gazdag nemzetközi tapasztala-tok alapján megvizsgálják egy kfk kiépítéséneklehetõségét. Más EU-tagállamokhoz hasonlóan,függetlenül attól, hogy azok az euróövezetenbelül vagy kívül vannak, Magyarország sokatnyerne, ha elfogadna egy olyan testre szabott,nemzeti, szabályalapú keretrendszert, amelyteljes mértékben kompatibilis a Stabilitási ésNövekedési Egyezmény szélesebb értelembenvett rendelkezéseivel.

A nemzetközi tapasztalatok alapján Magyar-ország legalább öt tanulságot vonhat le. Elõszöris a kfk egész közszférára való kiterjesztéséveljavulna az átláthatóság; teljes körûvé válna a fel-tételes kötelezettségek számvitele és körültekin-tõ fiskális elõrejelzések készülnének. Másodszormeg kell erõsíteni az eljárási szabályokat, ideért-ve a költségvetési törvény kötelezõ ellentétele-zési elv szerinti elfogadását, a gördülõ, hároméves költségvetési program rutinszerû el-készítését, valamint az elsõdleges nominális kiadások éves korlátozását. Harmadszor a kö-zelmúltban tapasztalt állami adósságfelhalmozá-si folyamat visszafordítása érdekében komolyanel kell gondolkozni a kívánt adócsökkentésnek

megfelelõ strukturális elsõdlegestöbblet-szabálybevezetésérõl – miután teljesült a 2009-re ter-vezett elsõdleges egyensúlyi cél. Negyedszeregy önkormányzati folyó egyenlegi szabályhasznosan kiegészítené az egész államháztartás-ra vonatkozó szabályokat. Végül pedig a kfk be-tartását folyamatosan ellenõriztetni kell egy független hatósággal. A jogilag és technikailagmegerõsített Állami Számvevõszék megfelelõ-nek tûnik e feladat ellátására.

A kfk sikeres megvalósítása több fronton is ha-ladást feltételez. Különösen fontos a folyamatoserõfeszítés az állami nyugdíjrendszer, az egész-ségügy és az adórendszer folyamatban lévõ re-formjainak befejezésére, továbbá az Európai Bi-zottsághoz benyújtott konvergenciaprogram szi-gorú betartására. Ezen túlmenõen, a hitelesség ésa kfk támogatásának alátámasztására a hatóságokszervezzenek összehangolt, széles körû kam-pányt és nyílt politikai vitát, amely széles körûkonszenzust eredményez a jogalkotók között.

A kfk minden bizonnyal elõsegítené, hogyMagyarország ésszerû idõn belül belépjen azeuróövezetbe. Ennél is fontosabb azonban,hogy bevezetése csökkentené Magyarország se-bezhetõségét a közeljövõben fenyegetõ poten-ciális pénzügyi válsággal szemben, továbbá kö-zép- és hosszú távon hozzájárulna a magasabbfenntartható fejlõdéshez és fellendüléshez.

FÜGGELÉK

A FISKÁLIS SZABÁLYOK EGYSZERÛSZÁMTANA

Egy fiskális politikai szabály vagy az államadós-ság prudenciális szintre való fokozatos csök-kentéseként (vagy azon a szinten tartásaként),vagy pedig a GDP-hez viszonyított hányada-ként fejezhetõ ki. Ugyanakkor ez a célkitûzéselég rugalmas lehet ahhoz, hogy biztosítsa azautomatikus stabilizátorok hatásainak érvénye-sülését.

Az államadósság idõbeli alakulását az alábbi-ak szerint írhatjuk fel:

dt = [(1 + i)/(1 + g)] dt–1 – bt

ahol (a GDP százalékában kifejezve, kivéveha másképpen van jelölve)

d = az államadósság állománya,i = az államadósságra vonatkozó átlagos

névleges kamatláb,g = a potenciális GDP növekedési üteme,


212

b = az elsõdleges költségvetési többlet.

Egy rendkívül eladósodott országban a ható-ságok célja a

d*t+n < dt

amelynek elérésére n évre van szükség, ha azadóssághányad évente minimum x-szel csök-ken, a ciklikusan kiigazított elsõdleges többlet-ként kifejezett operatív szabály segítségével

bt* = (i – g) dt-1 + x (1)

Továbbá, az operatív cél a potenciális (trend)növekedés viszonylatában:

bt* = rt (1 – GAPt ) – ct (1 + ßGAPt ) – kt

ahol r = a kormányzati bevételc = az elsõdleges folyó kiadásk = a tõkekiadás

= a GAP-hoz viszonyított bevételi rugal-masság

ß = a GAP-hoz viszonyított kiadási rugal-masság

GAP = a tényleges GDP és a potenciális(trend) GDP különbsége.

Ezértbt < bt* akkor megengedett, ha GAPt < 0ésbt >– bt* akkor szükséges, ha GAPt > 0.

Az (1) szabály betartását kísérhetik az adós-sághányad olyan ingadozásai, amelyek eltéréstmutatnak a potenciális növekedési rátától: azadóssághányad csökken (növekszik) a pozitív(negatív) eltérésekkel és változatlan, ha a gaz-daság a potenciális növekedési pályán marad.

Az (1) szabály azt sugallja, hogy ha azadóssághányad megcélzott csökkentését a nö-vekedési rátával egy szinten állapítjuk meg,azaz x = gdt-1, akkor a megcélzott elsõdlegestöbblet

bt* = idt–1 (2)

ami teljes egyensúlyt jelent. Ebben az esetben aköltségvetési egyensúlyra vonatkozó (2) sza-bály eredményeként a növekedési rátával egye-zõ mértékben fog csökkenni az adósságráta.

Alternatív megoldásként egy olyan ország-ban, amelynek infrastrukturális kiadásokra vanszüksége magas várható társadalmi megtérülésirátával, a célkitûzés visszaállítható az aranysza-bály szerint, amely folyó egyensúlyt ír elõ:

bt* + kt = idt–1 (3)

A (3) szabály betartása természetesen köny-nyebb kell, hogy legyen, mint az (1) és (2) sza-bályé, de még ez is csökkenti az adóssághánya-dot a kt < gdt–1 mértékéig.

Azonban kedvezõbb lenne az aranyszabálytújra definiálni a mûködési egyensúly követelmé-nye szerint (ami a folyó bevételek és a érték-csökkenési leírást is tartalmazó, folyó kiadásokegyezõsége), eredményszemléletû számvitel al-kalmazásával,

bt* + kt – t = idt–1 (4)

Ezen túlmenõen a költségvetési egyensúlykiegészíthetõ kiadási korláttal, amely vonat-kozhat az elsõdleges kiadásokra vagy azokegyik fõ elemére, mint például a bértömegre. A kibocsátás vagy az árak ciklikus ingadozásai-tól való védelem érdekében a korlát a potenciá-lis GDP-hez képest is meghatározható.


213

1 A témák és a fejlett gazdaságok gyakorlatainak is-mertetését lásd Kopits és Symansky (1998), valaminta Banca d'Italia (2001) kötetében. A feltörekvõ piacúgazdaságok gyakorlataival kapcsolatban lásd Kopits(2004) tanulmányát.

2 Lásd Buchanan és Wagner (1977) befolyásos cikkét aválasztási ciklusok hatásáról, valamint Kydland ésPrescott (1977) cikkét az idõinkonzisztenciáról.

3 Lásd a közalap problémájának elemzését Persson ésTabellini (2000) tanulmányában.

4 Az EU-ban és az USA-ban jelenlévõ prociklikus po-litikák bizonyítékául lásd az Európai Bizottság jelen-tését (2000), illetve Taylor vonatkozó cikkét (2000).

5 Tanzi és Schuknecht (2000).

6 Az EU-tagországok állami adósságainak fenntartha-tóságára vonatkozó legutóbbi számításokat lásdDeroose és szerzõtársai (2006) cikkében.

7 A prociklikusság bizonyítékáról lásd Gavin és szer-zõtársai (1996), valamint Kaminsky és szerzõtársaicikkét (2004).

8 Fatás és Mihov (2003) egy fejlett és feltörekvõ piac-gazdaságokból álló nagy minta alapján becsülték megezeket a hatásokat.

9 Kopits (2000).

10 Kopits és Symansky (1998).

11 Kopits (2001).

12 Itt is kivételt képezhetnek azok az országok, ame-lyekben a központi kormányzat elõzõleg nem nyúj-tott „mentõövet” a mulasztó szubnacionális kor-mányzatoknak. Ilyen esetekben a hitelbesorolástvégzõ cégek minden illetékességi területen különmérlegelik a hitelfelvevõ kormányzat kockázatait.

13 Nincs olyan specifikus adóssághányad, amely meg-felelne ennek a kritériumnak. Ugyanakkor a gya-korlatban a 40 százalékot meg nem haladó adósság-hányadot körültekintõen meghatározott adóssághá-nyadnak tartják a feltörekvõ piacgazdaságokban.Nyilvánvaló, hogy egy fejlett gazdaság vagy jelentõsexportbevétellel, széles adóalappal, illetve erõspénzügyi vagy forrási adottságokkal stb. rendelkezõ

gazdaság esetén ennél sokkal magasabb hányad is el-fogadható. Lásd például a Nemzetközi Valutaalap(2003) és Hausmann (2004) tanulmányát.

14 Svédországban a strukturális többletcélt a GDP 2százalékában határozták meg annak érdekében,hogy kihasználják a kötelezõ állami nyugdíjalapokmûködésébõl származó, többek között a kormány-zati számvitelre gyakorolt kedvezõ hatást. Chilébena GDP 1 százalékában meghatározott többletcélbóla központi bank veszteségeit kívánják fedezni.

15 A 2005. évi reform szerint az EU Stabilitási ésNövekedési Egyezménye elõírja, hogy a magasadóssággal rendelkezõ országok költségvetése kö-zéptávon egyensúly közeli helyzetet vagy többle-tet érjen el, míg a gyorsan növekvõ és alacsonyadóssággal rendelkezõ tagállamok számára aGDP-hez viszonyított maximum 1 százalékos hi-ányt engedi meg.

16 Lásd Rattso (1998) tanulmányát, amely skandinávnézõpontból elemzi a témát.

17 A két – argentin és brazil – megközelítés összeha-sonlítását lásd Kopits, Jiménez és Manoel (2000) ta-nulmányában.

18 Az USA vonatkozó tapasztalatait feldolgozó hatal-mas irodalom legfrissebb áttekintését lásd Besley ésCase (2003) tanulmányában.

19 Az EU-n belül több kormány is elfogadott már azEurópai Gazdasági és Monetáris Unió szabályaibólszármaztatott szabályokat nemzeti és szubna-cionális kormányzati szinteken; lásd az Európai Bi-zottság (2006) tanulmányát.

20 Lásd például Poterba és von Hagen (1999) könyvét.

21 Az OECD-országokban alkalmazott többévesköltségvetési és fiskális célkitûzésekkel kapcsolat-ban lásd az OECD (1995) tanulmányát.

22 Lásd a korai áttekintést Kopits és Craig tanulmá-nyában (1998), amely a Nemzetközi Valutaalap általkiadott Code of Good Practics in Fiscal Transpa-rency címû dokumentum alapjául szolgál.

23 Például Új-Zéland és Ausztrália 1998-as, a tisztessé-ges költségvetésrõl elfogadott törvénye – amelyugyan nem tartalmaz fiskális politikai szabályt, de –

JEGYZETEK


214

elõírja a nemzeti hatóságok számára, hogy nyilat-kozzanak a fiskális stratégiával kapcsolatban; tegye-nek közzé éves és évközi jelentéseket a fiskális kilá-tásokról és eredményekrõl; készítsenek intergenerá-ciós jelentéseket; valamint választások elõtti gazda-sági és fiskális elõrejelzõ jelentéseket.

24 Charles Goodhart szerint egy numerikus mutató,mint például egy monetáris aggregátum, már nemhatékony fokmérõ, ha politikai célként vagy teljesít-mény-változóként használják.

25 Ezt illusztrálják például a GMU eredményszemléle-tû elszámolási szabályai; a privatizációs bevételek fi-nanszírozásként való besorolása a költségvetésiegyensúly kiszámításakor; az adósság bruttó alapúszámítása; valamint a szabályok kiterjesztése a köz-ponti kormányzatra.

26 A strukturális költségvetési szabály betartásánakmegállapításához a ciklikusan kiigazított mérlegetaz outputgap átlátható és valószerû becsléseire kellalapozni. Az 1960-as években tapasztalt, nem átlát-ható hollandiai gyakorlatot lásd Wellink tanulmá-nyában (1996). A mérési nehézségekrõl a közel-múltban Kiss és Vadas (2006) írtak cikket.

27 Az EU-tagállamokban található ilyen intézményekleírását lásd az Európai Bizottság (2006) tanulmá-nyában.

28 Eichengreen és szerzõtársai (1999) és Wyplosz(2002).

29 Lehetséges kivételként, Nigériában, egy még el nemfogadott törvény kiemelkedõ végrehajtó feladatok-kal, például egy közös megtakarítási alap kezelésévelbíz meg egy fiskális tanácsot. A tervek szerint a ta-nács szövetségi és állami kormányzati képviselõkbõlfog állni annak érdekében, hogy bizalmat és támoga-tást kapjon az állami kormányzatoktól. Ez nélkü-lözhetetlen elõfeltétel a fiskális felelõsségrõl szólótörvényjavaslat elfogadásához.

30 Lásd a téma kifejtését Kopits (2001) és Schick(2004) tanulmányaiban, valamint az európai orszá-gokban fellelhetõ bizonyítékokat Debrun (2007)cikkében.

31 Az EMBIG-index alapján Brazília piaci besorolásajelentõsen javult ezen idõszak alatt. 2002 tavaszán azállampapírok hozamfelára 600 bázispontról 2000bázispont fölé emelkedett. Azóta a hozamfelár fo-kozatosan lecsökkent a jelenlegi 200 bázispont kö-rüli szintre.

32 Ezek a megállapítások összecsengenek a fiskális sza-bályokkal rendelkezõ országok egész sorára jellem-zõ statisztikai bizonyítékokkal, amint az Manasse(2006) tanulmányában olvasható.

33 Ezen túlmenõen, néhány ország számára a 2. táb-lázatban bemutatott növekedési számítások fordí-tott irányú kauzalitást tükrözhetnek a keret betar-tásával kapcsolatban, bár e lehetõséget minimali-zálni próbálják azzal, hogy a megfelelést a struktu-rális fiskális egyensúly viszonylatában adják meg,illetve azzal, hogy elegendõen hosszú idõszakotfednek le a ciklikus ingadozások kiegyenlítése ér-dekében.

34 A helyi jellegû „fiskális alkoholizmusban” szenvedõMagyarország és Olaszország jellemzését lásd Kopits(2006b) tanulmányában.

35 Kopits (2006a) a politikai gazdaságtan szemszögé-bõl vázolja a magyarországi fiskális magatartást. Atöbbi új közép-európai EU-tagállamban fennállóösszehasonlítható feltételek elemzését lásd Kopitsés Székely (2004), valamint Berger és szerzõtársai(2007) tanulmányában.

36 Megjegyzendõ, hogy a hiánnyal kapcsolatos 1998-raés 2002-re vonatkozó hivatalos adatok egy kicsit ta-lán túlzóak (a GDP maximum 0,5 százalékának ere-jéig), mivel azok tükrözik a bizonyos állami vállal-kozások által az elmúlt években felhalmozott vesz-teség elismerését.

37 A szerzõ köszönetét fejezi ki Tésy Gabriellának az1. ábra alapját képezõ adatok összeállításáért.

38 Az aktuális konvergenciaprogram szerint a kor-mány szigorúbb célok betartása mellett kötelezte elmagát (zéró elsõdleges egyenleg 2008-ra, a GDP 0,9százalékával egyenlõ összeg 2009-re, illetve a GDP1,1 százalékával egyenlõ összeg 2010-re), mint amita költségvetési törvényben foglalt elsõdleges egyen-súlyi szabály meghatároz.

39 Például, nemrég, 2007. március 22-én Steinbrückpénzügyminiszter tájékoztatott egy reform-kezde-ményezésrõl, amely által megváltozna Németországaranyszabálya, összhangban az Egyezménnyel.

40 Lásd a függelékben az elsõdleges többletcél leveze-tését a kívánt adócsökkentési pályából.

41 Lásd Kopits (1997) tanulmányát, amely idejekoránfelvetette a társadalombiztosítási reform szükséges-ségét a GMU fiskális referenciaérték megközelítésé-


215

hez. Az összes EU-tagállam elõtt álló feladatokrészletes áttekintését és számszerûsítését lásd azEurópai Bizottság (2006) tanulmányában.

42 Peruban az a tény, hogy a Fujimori elnök vezettekormány igen rövid jogalkotói vita után sebtében

vezette be a kfk elsõ változatát 1999 decemberé-ben, megpecsételte a keretrendszer sorsát. Az elõ-álló hitelvesztést csak hosszú vita után, illetve akövetkezõ, demokratikusan megválasztott kong-resszus által módosított törvény elfogadásával le-hetett megszüntetni.

Banca d'Italia, Research Department (2001): FiscalRules, papers presented at the Bank of Italy workshopheld in Perugia, February 1–3, Rome, Banca d'Italia

BERGER, H. G. – KOPITS, GY. – SZÉKELY, I. (2007):Fiscal Indulgence in Central Europe: Loss of theExternal Anchor?, Scottish Journal of PoliticalEconomy, Vol. 54, No. 1 (February), pp. 116–135

BESLEY, T. – CASE, A. (2003): Political Institutionsand Policy Choices: Evidence from the United States,Journal of Economic Literature, Vol. 41 (March), pp.7–73

BUCHANAN, J. – WAGNER, R. (1977): Democracy inDeficit: the Political Legacy of Lord Keynes (NewYork, Academic Press)

DEBRUN, X. (2007): Tying Hands is notCommitment: Can Fiscal Rules and InstitutionsReally Enhance Fiscal Discipline? Bruegel WorkingPaper No. 1 (February)

DEROOSE, S. – MONTANINO, A. – STROMSHEIM

WOLD, I. (2006): The EU Approach to FiscalSustainability, in Fiscal Policy and the Road to the Euro(Warsaw, National Bank of Poland), pp. 87–120

EICHENGREEN, B. – HAUSMANN, R. – VON HAGEN,J. (1999): Reforming Budgetary Institutions in LatinAmerica: the Case for a National Fiscal Council, OpenEconomies Review, Vol. 10 (October), pp. 415–442

Európai Bizottság, Gazdasági és Pénzügyi Fõigaz-gatóság (2000) European Economy: Public Finances inEMU – 2000, No. 3 (Brussels, European Communities)

Európai Bizottság, Gazdasági és Pénzügyi Fõigaz-gatóság (2006) European Economy: Public Finances inEMU – 2006, No. 3 (Brussels, European Communities)

FATÁS, A. – MIHOV, I. (2003): The Case forRestricting Fiscal Policy Discretion, Quarterly Journalof Economics, Vol. 118 (November), pp. 1419–1447

GAVIN, M. – HAUSMANN, R. – PEROTTI, R. –TALVI, E. (1996): Managing Fiscal Policy in LatinAmerica and the Caribbean: Volatility,Procyclicality, and Limited Creditworthiness, IDBWorking Paper No. 13 (Washington, Inter-AmericanDevelopment Bank).

HAUSMANN, R. (2004): Good Credit Ratios, BadCredit Ratings: the Role of Debt Structure, in Kopits,G. ed. Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets:Background, Analysis and Prospects (London,Macmillan), pp. 30–52

KAMINSKY, G. – REINHART, C. – VÉGH, C. (2004):When it Rains, it Pours: Procyclical Capital Flows andMacroeconomic Policies, NBER Working Paper No.10780 (Cambridge, Mass.)

KISS, G. – VADAS, G. (2006): Mind the Gap:International Comparison of Cyclical Adjustment ofthe Budget, in Fiscal Policy and the Road to the Euro(Warsaw, National Bank of Poland)

KOPITS, G. (1997): Are Social Security FinancesCompatible with EMU? IMF Paper on Policy Analysisand Assessment PPAA/97/3 (February)

KOPITS GY. (2001): Hogyan segíthet a fiskális politi-ka a valutaválságok megelõzését? Közgazdasági Szemle(április), 279–290. oldal

KOPITS, G. (2001): Fiscal Rules: Useful PolicyFramework or Unnecessary Ornament? in Bancad'Italia, Research Department, Fiscal Rules, papers pre-sented at the Bank of Italy workshop held in Perugia,February 1–3 (Rome, Banca d'Italia), pp. 59–83

KOPITS, G. ed. (2004): Rules-Based Fiscal Policy inEmerging Markets: Background, Analysis andProspects (London, Macmillan)

KOPITS GY. (2006a): Magyar költségvetési politika:politikai-gazdaságtani megközelítés” Élet és Irodalom(február 17.), 4. oldal

HIVATKOZÁSOK


216

KOPITS GY. (2006b): Billenési ponton Európa kétbeteg embere? Élet és Irodalom (október 6.), 5. oldal

KOPITS, G. – CRAIG, J. (1998): Transparency inGovernment Operations, IMF Occasional PaperNo. 158 (Washington, International MonetaryFund)

KOPITS, G. – JIMÉNEZ, J. P. – MANOEL, A. (2000):Responsabilidad Fiscal a Nivel Subnacional: Argentinay Brasil, XII Seminario Regional de Política Fiscal:Compendio de Documentos (Santiago, UNECLAC,January 24–26), pp. 25–57

KOPITS, G. – SYMANSKY, S. (1998): Fiscal PolicyRules, IMF Occasional Paper No. 162 (Washington,International Monetary Fund)

KOPITS, G. – SZÉKELY, I. (2004): Fiscal PolicyChallenges of EU Accession for the Baltics andCentral Europe, in G. Tumpel-Gugerell and P.Mooslechner (eds.), Structural Challenges for Europe(Cheltenham, Edward Elgar), pp. 277–297

KYDLAND, F. E. – PRESCOTT, E. C. (1977): RulesRather than Discretion: The Inconsistency ofOptimal Plans, Journal of Political Economy, Vol. 85,pp. 473–491

MANASSE, P. (2006): Procyclical Fiscal Policy:Shocks, Rules, and Institutions-A View from Mars,IMF Working Paper WP/06/27 (January)

Nemzetközi Valutaalap (2003): Public Debt inEmerging Markets: Is It Too High? World EconomicOutlook (September), chapter 3

OECD (1995): Budgeting for Results: Perspectiveson Public Expenditure Management, (Paris, OECD)

PERSSON, T. – TABELLINI, G. (2000): PoliticalEconomics: Explaining Economic Policy (Cambridge,MIT Press)

POTERBA, J. M. – VON HAGEN, J. eds.(1999): FiscalInstitutions and Fiscal Performance (Chicago,University of Chicago Press)

RATTSO, J. ed. (1998): Fiscal Federalism and State-Local Finance: the Scandinavian Perspective(Cheltenham, Edward Elgar)

SCHICK, A. (2004): Fiscal Institutions versusPolitical Will, in Kopits, GY. ed., Rules-Based FiscalPolicy in Emerging Markets: Background, Analysisand Prospects (London, Macmillan), pp. 81–94

TANZI, V., – SCHUKNECHT, L. (2000): PublicSpending in the 20th Century: Global Perspective(Cambridge, Cambridge University Press)

TAYLOR, J. B. (2000): Reassessing DiscretionaryFiscal Policy, Journal of Economic Perspectives, Vol. 14(Summer), pp. 21–36

WELLINK, A. H. (1996): Budgetary Control: Goodhart'sLaw in Government Finances?” in Kool, C., Muysken, J.and van Veen, T. eds., Essays on Money, Banking andRegulation (Dordrecht, Kluwer Academic Publishers)

WYPLOSZ, C. (2002): Fiscal Policy: Institutions ver-sus Rules, CEPR Discussion Paper No. 3238 (London,Center for Economic Policy Research)


217

Urban Hansson Brusewitz – Yngve Lindh*

Kiadási plafonok és költségvetési politikaSvédországi tapasztalatok

AA '90-es évek végén jelentõsen megreformálták asvéd költségvetési folyamatot és fiskális kereteket.2006-ban az új rendszer már nyolcadik éve mûkö-dött. A cikk célja e rendszer, különösen a kiadásiplafonok bemutatása, valamint az eddigi tapaszta-latok megvitatása. A szerzõk elõször a költségvetésifolyamat és a svéd költségvetés kereteinek reformjátmutatják be, külön kiemelve a kiadási plafonok ésa többletcélkitûzések közötti kapcsolatot. Ezt köve-tõen a kiadási plafonok tapasztalatát, a költségveté-si biztonsági tartalék mechanizmusát és a felsõ ha-tár nominális szintjének meghatározása alapjáulszolgáló elveket tekintik át. Megismerhetjük a rend-szer problémáit, majd a rendszer 1998–2005-ösgazdasági ciklusban tapasztalt mûködését is.

A KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA KERETEINEKBEMUTATÁSA1

A költségvetési folyamat és a kiadásiplafonok

A svéd államháztartás két gyenge idõszakonment keresztül az elmúlt évtizedekben – elõszöraz 1980-as, majd az 1990-es évek elején. Az utób-bi idõszakban volt a második világháború utánitörténelem legsúlyosabb és valószínûleg az egyiklegmélyebb pénzügyi válsága, amelyet a fejlettipari világ mindaddig tapasztalt. Ezt a jelentõsgyengülést részben a nemzetközi folyamatok las-sulása befolyásolta, de kétségkívül voltak hazaiokai is, amelyek a stabilizációs politikával, a dere-guláció folyamatával és a bérpolitikai folyamattalálltak kapcsolatban. Ebben az idõben figyeltekfel a svéd költségvetési folyamat meglehetõsenlaza voltára is, ami szintén hozzájárulhatott a vál-sághoz.2 Reformfolyamat elindítását kezdemé-nyezték, amely az 1990-es évek második felébenjelentõs változásokat eredményezett a költségve-tési folyamatban. Az 1997 januárjában bevezetettúj költségvetési folyamat fõ jellemzõi a felülrõlépítkezõ költségvetés, a többéves kiadási plafo-nok és a kormányzati többletre vonatkozó kö-zéptávú cél meghatározása.

A felülrõl építkezõ költségvetési folyamategyértelmûen meghatározza a pénzügyminisz-

* Mindkét szerzõ a svéd Pénzügyminisztérium mun-katársa. Urban Hansson Brusewitz jelenleg mintgazdasági és pénzügyi attasé tevékenykedik azOECD svéd küldöttségénél; korábban a költségve-tési osztály irányítása alá tartozó, a költségvetés fõ-összegéért és annak koordinálásáért felelõs részle-get vezette. Yngve Lindh vezetõ gazdasági tanács-adó a gazdasági ügyek osztálya alá tartozó államház-tartási részlegnél. A jelen cikk a szerzõk véleményéttükrözi, amely nem feltétlenül egyezik meg a svédPénzügyminisztérium véleményével. A cikk elsõváltozatát a Banca d'Italia Közkiadások címû work-shopján mutatták be és vitatták meg 2005. március31. és április 2. között. A svéd költségvetési kereteta Magyar Nemzeti Bank és az Állami Számvevõszékáltal a költségvetési felelõsségrõl rendezett konfe-rencián is megvitatták 2006. május 19-én.A szerzõk köszönetet mondanak Robert Boijenek,Jonas Fischernek, Ake Hjalmarssonnak, GöstaLjungmannak és Kopits Györgynek értékes hozzá-szólásaikért.


218

ter feladatát a költségvetés összeállításánál. A többéves keret nominális kiadási plafonokattartalmaz az elkövetkezõ két vagy három évre.Az elkövetkezõ két (t+1 és t+2) pénzügyi év-re vonatkozó korlátokat már a korábbi évekbenhozott döntések tartalmazzák. A kormány ja-vaslatát az elõttünk álló harmadik évre (t+3)vonatkozó kiadási plafonról a kabinet az au-gusztusi költségvetési megbeszélésen vitatjameg és hagyja jóvá. A vita alapja a pénzügymi-niszter által benyújtott javaslat. A t+3. évre vo-natkozó kiadási plafon a költségvetési törvény-javaslat keretében szeptemberben kerül a parla-ment elé, amely novemberben hagyja azt jóvá.A döntés útmutató jellegû, amelyet a parlamentúj határozattal módosíthat. A kiadási plafonazonban olyan nagy politikai presztízst hor-doz, hogy erõs a politikai elkötelezettség a kor-lát szinten tartása mellett.3

Az új költségvetési folyamatnak része egyúgynevezett kétlépcsõs kerethatározati folyamatis. A soron következõ pénzügyi évben a kiadásifõösszeg 27 különbözõ kiadási terület közöttoszlik meg, amelyek mindegyikére elõször a par-lament határozza meg a költségvetési sarokszá-mokat. E döntésnek meg kell egyeznie a t+1. év-re korábban meghatározott kiadási plafonnal.Ezt követõen a parlament jóváhagyja az egyeskiadási területeken belüli elõirányzatok szintjét.Az elõirányzatok végösszege nem haladhatjameg a korábban megállapított költségvetési ke-retet. Ezért ha egy kiadási elõirányzatot növelniszeretnénk, akkor ugyanazon a kiadási területenbelül azzal megegyezõ kiadáscsökkentést kelleszközölni. Ellenkezõ esetben a javaslat nem bo-csátható parlamenti vitára. Az új parlamentidöntéshozatali folyamat csökkentette a kor-mányzati költségvetés parlamenti módosításai-nak a mértékét. A t+2. és t+3. évre vonatkozóindikatív kereteket szintén a parlament hagyjajóvá, és ezek a keretek szolgálnak kiindulásipontként a késõbbi költségvetésekhez.

A korlát tartalmaz központi kormányzati ki-adásokat, valamint a költségvetésen kívüli

nyugdíjrendszeri kiadásokat, de nem tartalmazkamatkiadásokat, és a teljes általános kormány-zati kiadásoknak csak körülbelül kétharmadátfedezi. A ciklikusan érzékeny kiadások, mintpéldául az aktív munkaerõ-piaci programokkal,a munkanélküli-segélyekkel és a társadalombiz-tosítással kapcsolatos kiadások, beletartoznakebbe a korlátba.4 Az inflációt a kiadásokat be-folyásoló egyéb tényezõkhöz hasonlóan keze-lik, mindenféle automatikus kiigazítás nélkül.A kamatköltségek azon az alapon maradnak kiebbõl a keretbõl, hogy rövid távon a kormánynem tudja azokat befolyásolni. A helyi önkor-mányzatok kiadásai a helyi önkormányzatokautonómiájára hivatkozva maradnak ki a kor-látból. A költségvetési folyamatot irányítóalapszabályok, így a kiadási plafonokra vonat-kozó szabályok, 1997-tõl kezdve a költségveté-si törvényben vannak összegyûjtve.

A költségvetés többletcélkitûzése

A '90-es évek végén megvalósított költségveté-si politikai keretek két célkitûzést határoztakmeg nemzeti szinten.5 A kiadási plafonon kívülolyan célkitûzések is vannak a többlet elérésé-re, amelyek a kormányzati szektorra, azaz aközponti kormányra, az önkormányzatokra ésaz öregségi nyugdíjrendszerre vonatkoznak. A középtávú cél az, hogy (az ESA95 rendelet-nek megfelelõen) a kormányzati szektor több-lete egy üzleti cikluson belül átlagosan a GDP2 százalékával legyen egyenlõ. Az egyik célmu-tató, hogy a (ciklusra és az egyszeri intézkedé-sekre korrigált) strukturális többlet a GDP 2 százalékát tegye ki. A többi mutató a több-éves idõtartamra (ciklusra) számolt átlag.

A gyakorlati ex ante megvalósításban a kö-zéptávú célkitûzés alapján éves célkitûzést álla-pítanak meg a tényleges költségvetési többletrevonatkozóan a t és a t+1. évben.6 Ezt az évescélkitûzést a kormány javasolja a t+1. évre vo-natkozó költségvetési törvényjavaslatban a t év


219

szeptemberében, amelyet a parlament hagy jó-vá még ugyanazon év õszén. A megcélzotttöbblet két ok miatt térhet el a GDP-arányos 2 százaléktól. Az éves célkitûzés meghatározá-sakor elõször a (kibocsátási rés alapján mért)ciklikus helyzetet veszik figyelembe. Másod-szor, ha kezdetben nagy eltérés mutatkozik a 2 százalékhoz képest, elõfordulhat, hogy amegcélzott szint elérése egy évnél lassabbankövetkezik be.

Az éves célkitûzések teljesültek 2000-ben,2001-ben, 2004-ben és 2005-ben. 2002-ben és2003-ban a nem várt gyenge növekedés és azexpanzionista költségvetési politika közrejátszottaz eredmények alakulásában. (Lásd 1. táblázat)

A többletcélkitûzés mögötti motiváció

A többletcélkitûzés mögötti fõ motiváció az ál-lamadósság csökkentése az öregedõ népességköltségvetésre gyakorolt hatásának mérsékléseérdekében. A célkitûzés tehát elõretekintõ.2010 után az eltartott idõsek és az aktív népes-ség hányada gyorsan fog emelkedni. Ahhoz,hogy az állami nettó hitelezés átlagosan 2 szá-zalékon tartható maradjon, az elkövetkezõ év-tizedben csökkenteni kell az államadósságot ésa kamatfizetéseket. Ezzel csökken a költségve-tési megszorítások (például adóemelések)szükségessége abban az idõszakban, amikor azöregedõ népesség miatt felmerülõ költségeknõni kezdenek, továbbá az adóteher eloszlik agenerációk között. A többletcélkitûzés fenn-tarthatóságának kritériuma, hogy belátható

idõn belül az adóssághelyzet nem rosszabbod-hat, és ez a belátható idõ elég hosszú legyen ah-hoz, hogy magába foglalja a demográfiai szer-kezetváltást is. A 2006. évi aktualizált svédkonvergenciaprogramban ismertetett becslésekszerint a központi kormányzati arány 2050-benalacsonyabb lesz, mint ma. A számítások figye-lembe veszik azt a feltételezést, hogy a többlet-célkitûzés 2015-ig teljesül.7

A többletcélkitûzés mögött meghúzódó má-sodik motiváció az, hogy elég nagy biztonságitartalékot biztosítsanak ahhoz, hogy elkerüljékaz EU költségvetési szabályai szerint a GDP 3 százalékában meghatározott túlzott deficitet,továbbá teljesítsék a Stabilitási és NövekedésiEgyezmény középtávú célkitûzését, amely sze-rint a költségvetés közel egyensúlyi vagy több-lettel rendelkezõ kell, hogy legyen. Svédországszámára, ahol viszonylag nagyok a kiadási ésbevételi hányadok, kis strukturális többletrevan szükség ahhoz, hogy mûködhessenek azautomatikus stabilizátorok és kiküszöböljenekbizonyos típusú költségvetési bizonytalanságo-kat.8 Ugyanakkor a megcélzott svéd nemzetitöbblet valamivel ambiciózusabb, mint a Stabi-litási és Növekedési Egyezményben megcél-zott többlet. Ezért az automatikus stabilizáto-rok mellett helyet kaphatnak diszkrecionálispolitikák, ha megnõ a veszélye a nagyobb kibo-csátási ingadozásoknak.

A középtávú cél teljesítése hozzájárul a költ-ségvetési politika hitelességéhez is, és ezáltaltámogatja a monetáris politikát, továbbá mér-sékli a piaci kamatlábakat. Ez pozitívan befo-lyásolhatja a befektetéseket.

1. táblázat

A KÖLTSÉGVETÉSI TÖBBLETCÉLKITÛZÉS: ÉVES CÉLKITÛZÉSEK ÉS EREDMÉNYEK(Többlet a GDP százalékában)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Éves célkitûzés 2,0 2,5 2,0 2,0 0,5 0,5 0,5

Eredmény 5,0 2,6 –0,5 –0.2 1,6 2,8 —

Forrás: Svéd Pénzügyminisztérium és Svéd Statisztikai Hivatal


220

Miért van két célkitûzés?

A többletcélkitûzés tekinthetõ átfogó célnak,míg a kiadási plafon a többletcélkitûzésheztartozó mûködési kiegészítés. Ugyanakkor akiadási plafonoknak is megvan a maguk eré-nye.

A két célkitûzéses rendszert több dolog isindokolja. Elõször is, ha a többletcélkitûzés tá-mogatja is a hosszú távú fenntarthatóságot, illetve teret ad az automatikus és aktív stabili-zációs politikáknak, nem korlátozza az összki-adást és az adóbevételek fõösszegét. Ugyanak-kor a többletcélkitûzéssel együtt a kiadási pla-fon szintje meghatároz egy ki nem mondottcélkitûzést az adóbevételekre vonatkozóan.Ezért nincs szükség külön bevételi célkitûzés-re, az elérni kívánt adószint pedig befolyásol-hatja, hogy milyen kiadási plafont határoznakmeg.

Másodsorban a felülrõl építkezõ költségve-tési folyamatban, ahol az összkiadásra vonatko-zó célkitûzésrõl a részletes kiadások meghatá-rozása elõtt döntenek, kifejezettebbé teszi aköltségvetési döntéseket, és ezáltal jobban le-het érvelni az új kiadási javaslatok mellett. Kö-vetkezésképpen javul a szûkös költségvetésiforrások elosztása.

Harmadsorban az elõre meghatározott több-éves kiadási plafonnal megakadályozhatókolyan helyzetek, amelyekben az ideiglenesenmagas adóbevételekbõl finanszíroznak folya-matosan magas kiadásokat. Ezért a ciklikus fel-lendülések idõszakában a költségvetés kiadásioldalán elkerülhetõ a prociklikus politika. A többéves rendszer támogatja a költségvetésipolitika hosszú távú irányát és erõsíti annak hi-telességét.

A gyakorlati alkalmazás szempontjából a ki-adási plafonok bizonyos szempontból elõnyö-sebbek, mint a többletcélkitûzés. A nomináliskorlátok rendkívül átláthatók, a szigorú korlátegyszerûen svéd koronában van meghatározva,és ezért könnyen ellenõrizhetõ. Az eddigi ta-

pasztalatok azt mutatják, hogy ez hozzájárul acélkitûzés betartására vonatkozó politikai elkö-telezettséghez, és jelentõs politikai kiadások in-dokolják a korlátok be nem tartásától való tar-tózkodást. A költségvetési korlátokat más in-tézmények ellenõrzik, amelyek közül a SvédNemzeti Pénzügyi Hatóság (ESV)9 a legszigo-rúbb. Több alkalommal elõfordult: õsszel ez ahatóság arról számolt be, hogy veszély fenye-geti a korlátok betartását, és ezek a jelentések amédiában is megjelennek. Ilyen esetben a kor-mány eddig még mindig korrigálta a kiadási po-litikáját annak érdekében, hogy tartani tudja akitûzött célt. Másrészt viszont a középtávútöbbletre vonatkozó célkitûzés szimmetrikusés nehezebben ellenõrizhetõ cél.10 A szerkeze-ti egyensúllyal kapcsolatos intézkedések lehet-nének megfelelõségi mutatók, de ezek az intéz-kedések közismerten bizonytalanok. Ráadásula ciklus hossza sem világosan definiált.

A KIADÁSI PLAFONOK TAPASZTALATAI1997 ÉS 2004 KÖZÖTT

A kiadási plafon szintje

A '90-es évek elején tapasztalt gazdasági válságidején az általános kormányzati kiadások mere-deken emelkedtek a GDP-hez képest. 1993-bana GDP-re vetített kiadások elérték a 70,4 száza-lékot. Az 1994-ben elindított, majd 1998-ra ki-teljesedõ konszolidációs programban elértmegtakarítások elõsegítették a kiadások GDP-hez viszonyított csökkenését. A konszolidáci-ós program befejezése után az általános kor-mányzati kiadás GDP-arányos csökkenése to-vább folytatódott 1998 és 2000 között: az 1998.évi 58,2 százalékról 2000-re 54,2 százalékraesett vissza. E kiadási hányad csökkenését leg-inkább a viszonylag szigorú kiadási plafonokeredményezték ezekben az években. A GDP-hez viszonyítva a kiadási plafon körülbelül 2,5százalékkal csökkent 1998 és 2000 között.


221

Ugyanebben az idõszakban az adóhányad kö-rülbelül 1 százalékponttal emelkedett, és aköltségvetési többlet 1,9 százalékról 5,0 száza-lékra emelkedett a GDP-hez viszonyítva. Ezértezekben az években a kiadási plafon megakadá-lyozta azt a helyzetet, amelyben a ciklikus fel-lendülésnek köszönhetõ, ideiglenesen magasadóbevételeket az állandóan növekvõ kiadásokfinanszírozására fordították volna.

A technikai változásokhoz igazítva a kiadásiplafont viszonylag stabil szintre, a ténylegesGDP közel 33 százalékára állították be a 2000és 2004 közötti idõszakban. Mivel azonbanezekben az években az átlagos gazdasági növe-kedés alacsonyabb volt, mint a trend növekedé-se, a potenciális GDP-hez viszonyított kiadásiplafon némiképp csökkent 2000-tõl kezdve.Ugyanebben az idõszakban a kormányzatiszektor elsõdleges kiadásai, ideértve a helyi ön-kormányzati kiadásokat is, a Nemzeti Számlákszerint várhatóan a GDP körülbelül 0,8 száza-lékával a GDP 52,5 százalékára fog növekedni2004-ben. (Lásd a 2. táblázat11) A kiadási pla-fonok mindeddig eredményesen fogták vissza

az állami kiadások növekedését, és fenntartot-ták a szerkezeti többletet az általános kor-mányzati költségvetésben.

A technikai változásokra korrigált kiadásiplafon az 1997-es GDP-arányosan számított36,2 százalékról 32,5 százalékra csökkent 2005-ben. (Lásd 3. táblázat) A jelenlegi, 2008-ig ér-vényes korlát azt sejteti, hogy a kiadási hányadtovább fog csökkenni az elkövetkezõ néhányévben.

A költségvetési biztonsági tartalék

A kiadási plafon kritikus jellemzõje, hogyutólagos dimenziója is van. Ezt úgy kell meg-valósítani, hogy a plafon által korlátozott kiadás a meghatározott kiadási plafon alatt le-gyen. Nem elég a célkitûzést csak elõzetesenbetartani, amikor a plafont három évvel ko-rábban meghatározzák vagy a költségvetéstjóváhagyják.

Mivel a plafon korlátozza a tényleges kiadást– és nem csak az elõirányzott összegeket – fi-

2. táblázat

A TECHNIKAI VÁLTOZÁSOKRA KORRIGÁLT KIADÁSI PLAFONOK (milliárd svéd korona)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Kiadási plafon 702 699 714 723 749 773 803 836 870

A GDP százalékában 36,4 35,3 34,3 32,9 33,0 32,9 32,9 32,8 32,5

Korlát alatti kiadás 678 697 712 718 744 773 800 834 864

A GDP százalékában 35,9 35,3 34,2 32,7 32,8 32,8 32,8 32,7 32,5

Költségvetési biztonsági tartalék 24,0 2,0 1,5 5,0 4,7 0,4 2,9 2,4 5,7


3. táblázat

A KORMÁNYZATI SZEKTOR KIADÁSAI (a GDP-hez viszonyítva)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Kiadás 60,5 58,2 57,2 54,2 53,7 55,3 55,4 53,8 53,5



222

gyelembe kell venni a kiadási elõrejelzés bi-zonytalansági tényezõjét is. A váratlan fordula-tok hatásának tompítására létezik egy puffer –a költségvetési biztonsági tartalék – a plafon ésa felülrõl korlátozott kiadások között. A költ-ségvetési biztonsági tartalék fõ célja, hogy el-lensúlyozza a kiadások ingadozásait, amelyeketaz üzleti ciklusban elõforduló változások ésmás makroökonómiai bizonytalanságok okoz-nak. A biztonsági tartalék arra szolgál, hogy el-lensúlyozza azt a bizonytalanságot, amely ab-ból ered, hogy a svéd kormányhivatalok az évekközött átcsoportosíthatják az elõirányzottpénzösszegek felhasználását.12 Ám a költségve-tési biztonsági tartalék nem csak rendkívüli tar-talékalapként szolgál. Ha a biztonsági tartalékmegfelelõen nagy a bizonytalanság kezelésére,akkor némi teret is biztosít jövõbeni kiadási re-formokhoz. Ezért a biztonsági tartalék ezen ré-sze tervtartalékként szolgál jövõbeli, el nem ha-tározott vagy még be nem jelentett kiadási kez-deményezésekhez.

A nagy költségvetési biztonsági tartalék je-lentõsen csökkenti a plafon túllépésének koc-kázatát, valamint az aktív intézkedések szüksé-gességét, ha ilyen kockázat esetleg felmerülne.Továbbá teret ad a költségvetés kiadási oldalánlévõ automatikus stabilizátorok mûködéséhez.Másrészt viszont a túl nagy költségvetési biz-tonsági tartalék puhítja a költségvetési megszo-rítást; ezért a helyes arányt akkor kell megállapí-tani, amikor három évvel elõre meghatározzák akiadási plafont és a költségvetési biztonsági tar-talékot. Nincs bevett elv arra, hogy miként kellmeghatározni a költségvetési biztonsági tartalékmegfelelõ méretét. Amikor a plafont a három-éves költségvetési keret harmadik évére határoz-ták meg, a költségvetési biztonsági tartalék álta-lában a kiadási plafon két százalékát tette ki.13

Mivel a kiadási szint bizonytalansága kisebb azelkövetkezõ két évben, ezekre az évekre kisebbköltségvetési biztonsági tartalékot fogadtak el.

A 2. táblázat az 1997-tõl 2005-ig terjedõ idõ-szak költségvetési biztonsági tartalékait mutat-

ja. Láthatjuk, hogy a kiadási plafon minden év-ben teljesült 1997-es bevezetése óta. 1997-ben aköltségvetési biztonsági tartalék viszonylagmagas volt a kiadási plafonhoz képest. 1998 és2005 között azonban a költségvetési biztonságitartalék viszonylag kicsi volt, a kiadási plafonmindössze néhány százalékát tette ki. 2006 és2008 között a költségvetési biztonsági tartalékvárhatóan magasabb lesz.

1998 óta a folyó évre vonatkozó költségveté-si elõrejelzések általában a kiadási plafon túllé-pésének veszélyét jelzik elõre.14 Egyebek mel-lett ennek az az oka, hogy az új kiadási refor-mokról azután született döntés, hogy a kiadásiplafont jóváhagyták és a gazdasági hanyatlásmegkezdõdött 2001-ben. Ez nyomást gyako-rolt a kiadási plafonra, elsõsorban a vártnál ma-gasabb munkanélküli-segélyeken keresztül. A kis költségvetési biztonsági tartalékokat je-lentõs mértékben a betegbiztosítás vártnál ma-gasabb költségei okozták. 1997-ben a táppén-zen lévõk száma az addig soha nem tapasztaltalacsony szinten volt. 1998-ban számuk emel-kedni kezdett. Az elõrejelzések azt jósolták,hogy ez az emelkedés nem fog sokáig tartani.Mivel az 1997-ben elindult emelkedést senkinem jelezte elõre, a kormány csak nagy késés-sel tudott rá reagálni. 2002-ben a táppénzen lé-võk aránya rekordot döntött. Ebbõl kifolyólag1997 és 2003 között a betegsegélyezési költsé-gek, ideértve a korkedvezményes nyugdíjakatis, gyorsan emelkedtek. A felülrõl korlátozottösszkiadásokhoz képest a betegbiztosításra és arokkantsági nyugdíjakra fordított költségek az1997. évi 11 százalékról 15 százalékra nõttek2003-ig.

A kiadási plafon alatt viszonylag kis költség-vetési biztonsági tartalékkal bíró új költségve-tési folyamat azt jelzi, hogy a kormányhivatal-ban elsõ számú prioritás lett a kiadások rövidés hosszú távú tervezése. Az elõrejelzés mostközponti szerepet játszik a költségvetés-készí-tésben és az évközi monitoringtevékenységek-ben is.


223

A kiadási plafonba jelentõs politikai presztízstinvesztáltak, továbbá a költségvetési törvény ér-telmében a kormánynak úgy kell cselekednie,hogy megakadályozza a plafon túllépését,amennyiben ennek kockázata felmerülne. Ezérterõs a politikai és jogi elkötelezettség a felsõ ha-tárok betartására. A plafonok betartása érdeké-ben a kormány a legtöbb évben élt azzal a jogá-val, hogy a maximálisan megengedett kiadásiszintet a parlament által elõirányzott összegekalatt határozza meg az úgy nevezett korlátozóösszegek alkalmazásával. Mivel a svéd költségve-tési rendszerben a legtöbb elõirányzat átvihetõ akövetkezõ évre, a korlátozó összegek a folyó év-rõl a következõ pénzügyi évre vittek át kiadásiösszegeket. Ezért a korlátozó összegek nem ve-zettek a kiadási szint tartós csökkenéséhez. Vi-szont csökkentették a következõ pénzügyi év-ben érvényes költségvetési biztonsági tartalékot,és ezzel vagy a kiadási reformok hatáskörétcsökkentették, vagy pedig az adott évi költség-vetési megszorítás szükségességét fokozták.

Néhány alkalommal a kormány tartós meg-takarítást is javasolt, például a transzferrend-szerekben a kiadási plafon sérthetetlensége ér-dekében. E célból más intézkedések is alkal-mazhatók. A kormány javaslatokat terjesztettbe a parlamentnek arra vonatkozóan, hogy mi-lyen kivételeket kellene alkalmazni az alól arendes szabály alól, amely szerint az infrastruk-turális természetû eszközbeszerzéseket az elõ-irányzatokból finanszírozzák. Ehelyett a kor-mány néhány esetben azt javasolta, hogy azilyen eszközbeszerzéseket a Nemzeti Adósság-hivatalon keresztül kölcsönökbõl finanszíroz-zák. Ez azt jelenti, hogy az elõirányzatokkal ésa kiadási plafonnal kapcsolatos könyvelésekreaz elkövetkezendõ években, a kölcsönök tör-lesztésekor kerül sor, nem pedig abban a pénz-ügyi évben, amelyben a befektetéssel kapcsola-tos kiadás felmerült. Ezért ugyanúgy, mint akorlátozó összegek esetében, valószínûsíthetõ,hogy a kölcsönbõl finanszírozott infrastruktu-rális projektek csökkentik a költségvetési biz-

tonsági tartalékot az elkövetkezõ pénzügyiévekben. A kormány az adókedvezményekvagy a díjak nettó elszámolásának eszközét isalkalmazta, amikor veszélyeztetve látta a kiadá-si plafon betartását (lásd késõbb).

A kiadási plafonok meghatározásánakalapelvei

Amikor meg kell határozni az elkövetkezendõharmadik évre vonatkozó kiadási plafont, az el-sõ két évre korábban meghatározott plafono-kat csak igen indokolt esetben lehet módosíta-ni. Eddig néhány technikai kiigazítástól elte-kintve sikerült a korábban meghatározott szin-ten tartani ezeket a felsõ határokat.15

Általában több tényezõt vesznek figyelembea kiadási plafon meghatározásakor. Az egyik té-nyezõ, hogy a kiadási plafon befolyásolja azadóreformok hatáskörét vagy a középtávú adó-emelések szükségességét. Ezért a kiadási pla-fonra tett javaslat elkészítésekor figyelembe kellvenni a jövõbeni adóreformok kívánt szintjét.Az elsõ egyenlet a t+3. évre vonatkozó adóre-form kívánt szintje, a Tt+3, valamint a kiadásiplafon Ct+3 közötti kapcsolatot illusztrálja.

(1)

ahol Rt+3 a kormányzati szektor elõre jelzettbevételeit jelöli, feltételezve, hogy a t+3. évrenem változnak meg az adózási szabályok16, S akormányzati szektor strukturális többlete (aGDP 2 százaléka), OEt+3 pedig a felsõ határtmeghaladó nettó kiadások elõre jelzett összegeis (amely fõleg elõre jelzett önkormányzati ki-adásokból és a központi kormányzati adósságután fizetendõ kamatból áll). Így tehát a terve-zett adózási intézkedésekkel kompatibilis, fe-lülrõl korlátozott kiadási szint Rt+3+ Tt+3–S–OEt+3. A megfelelõ költségvetési biztonságitartalék (M) hozzáadásával megkapjuk a kívántkiadási plafont.

MOESTRC tttt +−−∆+= ++++ 3333


224

A kiadási plafon alapján tervezett maximáliskiadási szint (Ct+3–M= Rt+3+ Tt+3–S–OEt+3)és a harmadik év kiadásainak ez alapján becsültösszege közötti különbség (amennyiben ameghozott intézkedéseket meg is valósítják)megmutatja, hogy az adott évben potenciálisanmire terjednek ki a kiadási reformok.17 Ha ez akülönbség negatív, akkor a kiadási oldalon költ-ségvetési kiigazításra van szükség.

A kiadási plafon megfelelõ megválasztása ese-tén az elõre jelzett, a GDP 2 százalékát megha-ladó strukturális költségvetési többlet felosztha-tó a jövõben esedékes adóreformok és kiadásireformok között. Ha az elõre jelzett strukturálisköltségvetési többlet azonban a GDP 2 százalé-ka alatt van, a különbséget inkább a kiadások ki-igazítására és adóemelésre kell fordítani.

Az elsõ egyenletben azonban a kiadási plafonfelülrõl való meghatározásának az a módszertaniproblémája, hogy szükséges hozzá a jövõbeniadóreformmal és annak költségvetésre gyakorolthatásával kapcsolatos információ. E problémamiatt a kiadási plafonokat más tényezõk ésszempontok alapján is meghatározták. Az egyikilyen tényezõ a kiadási plafon és a GDP kapcso-lata. Amint azt fentebb említettük, 2000-tõlkezdve a kiadási plafont körülbelül ugyanazon aszinten határozták meg GDP-arányosan. A többletcélkitûzés és az önkormányzati kiadá-sok adott szintjén ez azt jelenti, hogy a kiadásiplafonok meghatározásakor a kormány körülbe-lül ugyanolyan adóterhet tervezett az egész idõ-szakra.18 Fontosnak tartották azt is, hogy a mos-tani évtizedben tendenciózusan ne növekedjék akiadáshányad, mert 2010 után súlyos terhet ró aköltségvetésre az öregedõ népességszerkezet.

PROBLÉMÁK

A kemény költségvetési megszorítások hátrá-nya, hogy kétes számviteli praktikák alkalma-zására bátoríthatnak, és ezáltal csökkentik aközponti költségvetés átláthatóságát.19 Rend-

szerint az ilyen mûveletek bizonyos fokú rugal-masságot biztosítanak a kormány számára aköltségvetési szabály megvalósításában. Svéd-országban, ahol a központi kiadások fõössze-gét meghatározó szabály van érvényben, a ki-adási plafon legkönnyebben a nettó könyvelésbevezetésével vagy a támogatásoknak a költ-ségvetés bevételi oldalára történõ könyvelésé-vel (adókedvezmény) játszható ki.

A költségvetési törvény rendszerint elõírja,hogy az állami költségvetésben elvileg mindenkormányzati bevételt és kiadást szerepeltetnikell, méghozzá bruttó módon. Ám a parlamenthozhat olyan döntést, amely kivételt tesz e sza-bályok alól. Ez történt néhány esetben, amikora kormány felhatalmazást kapott: döntsön bi-zonyos használati díjakból származó bevételekfelhasználásáról. Ez azt jelenti, hogy a kapcso-lódó költségek már nem jelennek meg az államiköltségvetésben. Ezek a mûveletek azonban vi-szonylag csekély hatással voltak a felülrõl kor-látozott kiadásokra, és a javaslatokat átláthatómódon terjesztették a parlament elé.

A kiadási plafonnal kapcsolatos másik prob-léma az adókedvezmény felhasználása. Adóki-adás akkor jelentkezik, ha eltérés van az adófi-zetés és egy bizonyos referenciaérték vagy nor-ma között. Svédországban 1996-tól kezdõdõentesznek közzé adókiadási becsléseket a tavasziköltségvetési törvényjavaslatban (Spring FiscalPolicy Bill). A jelentés a legtöbb adótípusra ki-terjed, például a nemzeti és helyi személyi jöve-delemadóra, a társasági adóra, a társadalombiz-tosítási járulékokra és a legtöbb közvetett adó-ra. A jelentés több mint 150 különbözõ adóki-adási tételt említ. Jelenleg a közzétett teljesadókiadás körülbelül 250 milliárd svéd koronavagy a GDP 8 százaléka. Ezen adókedvezményközül néhány nagyon közel áll a normál kiadá-sokhoz, például az úgynevezett foglalkoztatásitámogatáshoz, amelyet az önkormányzatokhozkell befizetni az adószámláikra történõ jóváírásútján. A közkiadásokkal közvetlenül összeha-sonlítható adókedvezmény 2005-ben a GDP


225

mintegy 0,4 százalékát tették ki.20 Más adóki-adási tételek kevésbé helyettesítik a normál ki-adásokat. Elméletileg a kiadási plafon meghatá-rozását követõen új adókedvezményekre tettjavaslatokhoz mellékelni kell egy olyan javasla-tot is, amely a plafon lefelé történõ technikaikiigazítására vonatkozik. Ám az adókedvez-mény és a rendes kiadások helyettesíthetõségé-nek változó mértéke miatt nehéz egyértelmûszabályokat hozni az ilyen technikai kiigazítá-sokról. Ezért az új adókedvezmény mellémindeddig általában nem készült javaslat a ki-adási plafon technikai kiigazításáról. A kiadásiplafon alatti kis költségvetési biztonsági tarta-lékok az adókedvezmény emelését sürgetik.Mindezt azonban eddig némiképp visszatartot-ta a többletcélkitûzés.21

A kemény költségvetési megszorítások fo-kozhatják a kísértést, hogy elfogult kiadási ésbevételi elõrejelzéseket tegyenek közzé. A költségvetési feltételezések stratégiai mani-pulálásával a kormány be tudja tartani a tör-vényt és számos magyarázatot tud felsorakoz-tatni ahhoz, hogy miért nem sikerült elérni acélkitûzést. A költségvetési elõrejelzésbenmegjelenõ politikai elem kockázata minden bi-zonnyal csökkenthetõ, ha a kormány elkötelezimagát a költségvetési szabály utólagos és elõze-tes betartása mellett is, valamint ha a kormány-hivataltól független hivatalok kísérik figyelem-mel a költségvetés alakulását és készítenek füg-getlen költségvetési elõrejelzéseket. Jelenleghárom hazai, a kormányhivatalon kívül esõ tes-tület figyeli a költségvetés végrehajtását és ké-szít független rövid és középtávú elõrejelzése-ket a központi kormányzat pénzügyeirõl.22

Természetesen a svéd államháztartást az Euró-pai Bizottság és a Tanács is figyelemmel kíséri aStabilitási és Növekedési Egyezmény tükrében.Mivel ezek az elõrejelzések nyilvánosságra ke-rülnek, a kormánynak nehéz lenne olyan költ-ségvetési elõrejelzéseket készíteni, amelyek vi-lágos indoklás nélkül túlságosan eltérnek a kül-sõ elõrejelzésektõl.

A KÖLTSÉGVETÉSI KERETEK A KÜLÖNBÖZÕ CIKLIKUS HELYZETEKBEN

A kiadási plafon 1997-es bevezetését követõidõszakban a svéd gazdaságban megközelítõlegteljes üzleti ciklus volt. 1998 és 2000 között „jóévek” voltak, amikor az éves növekedési ráta el-érte a 3,8 százalékot, a kibocsátási rés pedig po-zitív volt 2000-ben. Ezzel szemben a 2001-tõl2003-ig tartó idõszak gazdaságilag gyengébb-nek bizonyult. Az átlagos GDP növekedési rá-ta 1,5 százalék volt, a negatív output gap pedig2003-ban volt a legnagyobb: a GDP mintegy1,5 százalékát tette ki. 2004 és 2005 ismét az in-tenzívebb növekedés évei voltak: a növekedésiráta átlagosan 3 százalék körül mozgott. A cik-lus profilja nem sokban különbözött az EUmás tagállamainak ciklusától, bár az egész idõ-szakra vetített átlagos növekedési ráta valami-vel magasabb volt, mint az európai átlag.

A következõkben a kiadási plafonok és atöbbletcélkitûzések összehangolását mutatjukbe két különbözõ ciklikus helyzetben.

Emelkedõ kiadások, 1998–2000

A „jó évek” idõszakában a kiadási plafonok vi-lágos határt szabtak a költekezésnek. A terve-zettnek megfelelõen, a központi kormányGDP-arányos kiadásai a GDP 2,5 százalékávalcsökkentek 1997 és 2000 között, és elérték a32,4 százalékot. Az élénk ciklikus fellendülésáltal generált nem várt bevételeket a központikormányzat adósságának törlesztésére, illetvebizonyos mértékben adócsökkentésre fordítot-ták. Ugyanakkor könnyen teljesíteni lehetett atöbbletcélkitûzéseket, és a költségvetési keretösszességében erõteljesnek és jól funkcionáló-nak tûnt. Az összkiadások korlátozásával a ki-adási plafonok támogatták az egészséges kon-traciklikus politikákat. Kétségtelen, hogy a ki-adási plafonok nélkül a költségvetési politikaexpanzionistább lett volna. A kereteket azon-


226

ban nem igazán tették próbára a szokatlanulkedvezõ makroökonómiai fejlõdés miatt.

Az említett idõszakban fenntartott növeke-dés és alacsony munkanélküliség mellett az inf-láció is mérsékelt volt. A fogyasztóiár-index ál-talában csak évi 0,4 százalékkal nõtt. Az 1998-as költségvetési törvényjavaslatban megadottelõrejelzésekkel és elõrevetítésekkel összeha-sonlítva a növekedés évi 1,0 százalékkal gyor-sabbnak, a fogyasztóiár-index alapján számítottinfláció pedig évi 1,3 százalékkal alacsonyabb-nak bizonyult. Mivel a svéd rendszerben többtranszfert a fogyasztóiár-indexhez indexálnak,(bizonyos idõeltéréssel) az alacsony inflációenyhítette a kiadási plafonokra nehezedõ nyo-mást. Ezt a fejlõdést erõsítette a munkanélküli-séget csökkentõ költségvetési hatás is. Ugyan-akkor a ciklikus hatások ellensúlyozására fenn-tartott költségvetési biztonsági tartalékokat a„rossz években” többé-kevésbé teljesen fel-használták. Ezek a biztonsági tartalékok nembizonyultak erõs megszorításnak, és a költség-vetési keret gyenge pontját képezték. Mindentegybevéve maradt még tér a diszkrecionális ésbizonyos mértékig tartós, nem ciklikus kiadás-növekedés számára. Erre példa az oktatásra éskutatásra, valamint a családok és gyermekekgazdasági biztonságára fordított kiadások nö-vekedése. A magasabb kiadásokra nehezedõnyomást azonban fokozták a betegek és rok-kantak gazdasági biztonságára fordított kiadá-sok, azaz a betegbiztosítások és rokkantnyug-díjak jelentõs mértékû növekedése 1998 és1999 között, majd 2003-ig folytatódó tendenci-ózus emelkedésük.23

Összefoglalásképpen a kiadási plafonok az-zal járultak hozzá a kontraciklikus politikákhozaz adott idõszakban, hogy szigorú határt szab-tak az összkiadásoknak, de késõbb csírájában aprociklikus politikákat is támogatták, mivel aköltségvetési biztonsági tartalékot nem sikerültmegõrizni azokban a késõbbi idõszakokban,amikor expanzionista költségvetési politikáralett volna szükség.

A lassulás 2001 és 2003 között

A 2001-tõl 2003-ig tartó gyenge gazdaságihelyzetben a GDP mintegy 5 százalékát kitevõtöbblet megközelítõleg az egyensúlyi helyzetetbiztosító szintre süllyedt. A romlás mintegykétharmadát a diszkrecionális költségvetési po-litikai intézkedéseknek, egyharmadát pedig azautomatikus kiigazításoknak tulajdonították. A lassulás elsõ két évében a költségvetési politi-ka erõsen expanzionista volt, amibe beletartoz-tak a GDP mintegy 2 százalékát kitevõ adó-csökkentések, valamint a GDP körülbelül 1 szá-zalékával egyenlõ kiadásnövekedések. 2003-ban, a hosszú lassulás utolsó évében a költség-vetési politika már nem volt olyan expanzion-ista, és csak mérsékelt kiadási emelkedésekettartalmazott (a GDP 0,2 százaléka).24

2001-ben és a 2002-es választási évben a cik-likusan jelentkezõ okok miatt nem nehezedettolyan nagy nyomás a kiadási plafonokra, mintaz azt követõ két évben. Ezt tükrözi a korábbiévek alacsony, fogyasztóiár-indexszel mért kap-csolt inflációjának késleltetett hatása, és hogy alassulás idõszakában csak késõn kezdett emel-kedni a munkanélküliség. Ezekben az évekbena biztonsági tartalékokra gyakorolt nyomásmögött két másik tényezõ is állt. Elõször,amint azt fentebb említettük, jelentõs mérték-ben expanzionista volt a költségvetési politika.A jelentõsebb kiadásnövekedés a gyermekneve-lési támogatások, az oktatás és kutatás, vala-mint az egészségügy, az iskolák és a szociálisszolgáltatások finanszírozását szolgálta, azutóbbit úgy, hogy az önkormányzatok maga-sabb támogatást kaptak. E kiadásnövekedéseknagy része tartós intézkedésnek tekintendõ.Másodsorban a betegbiztosítás és a korkedvez-ményes nyugdíjak költségei gyorsan, tendenci-ózusan és nem ciklikusan növekedtek. Azt ismeg kell jegyezni, hogy a (félig automatikusstabilizátornak számító) munkaerõ-piaci politi-kával kapcsolatos kiadások nem növekedtekúgy, mint ahogy várható lett volna egy lassan


227

növekvõ gazdaságban. Még 2003-ban sem, ami-kor nyilvánvalóan felgyorsult a munkanélküli-ség növekedése. Ennek egyik lehetséges értel-mezése, hogy mivel a költségvetési tartalékokegyéb okokból elfogytak, a plafonok effektívvéváltak, és ez gátolta az automatikus stabilizáto-rok mûködését a költségvetés kiadási oldalán.

A költségvetési többlet így az automatikus ki-igazítások és az aktív költségvetési politika hatá-sára egyensúly közeli szintre esett vissza. A nö-vekedési lassulás elhúzódása miatt az elsõdlegesegyenleg tényleges és strukturális értelemben istartósan a GDP 2 százaléka alatt maradt.

ÉSZREVÉTELEK ÉS KONKLÚZIÓK

A '90-es évek végén a svéd reform tipikusanpéldázta, hogy a súlyos gazdasági és költségve-tési válság mennyire szükségessé teszi a refor-mot.

Az egyik általános konklúzió az, hogy a no-minális kiadási plafonok jól mûködnek. Elõ-ször is a kormány az 1997-tõl 2005-ig terjedõidõszakban, azaz kilenc évig betartotta a plafo-nokat. A kiadási plafonok segítettek a svéd kor-mánynak a hiányok kiküszöbölésében és az ál-lamháztartás stabilizálásában. 1997 és 2005 kö-zött a kiadási plafon közrejátszott abban, hogya kormányzati szektor kiadási aránya a GDP60,5 százalékáról 53,5 százalékára csökkent.

A kiadási plafonokra épülõ új folyamat érzékel-hetõen fokozta a hosszú távú gondolkodást,mert a kiadási plafonokkal kapcsolatos döntéseka folyamat korai szakaszában születnek meg.

Egy másik észrevétel szerint lehet némiigazság abban az állításban, hogy a szigorú sza-bályok bizonyos fokig támogatják a szabályokkijátszását célzó ösztönzõket. A parlament né-hány esetben úgy határozott, hogy kivételttesz a bruttó számvitel alól. A támogatásoknaka költségvetés bevételi oldalára vezetése, azúgynevezett adókedvezmény meghatározásaszintén a kiadási plafon egyfajta kijátszásánaktekinthetõ. Mindazonáltal ezen intézkedésekviszonylag elhanyagolhatók voltak a kiadásifõösszeghez képest.

Végül pedig nagyon fontos, hogy a politikátkialakító intézmény milyen magatartással vagyértékekkel viszonyul az államháztartáshoz. A mi értelmezésünk szerint a '90-es évek köze-pe elõtt a gyorsan bõvülõ állami kiadásokat, anövekvõ adóhányadot és a jelentõs hiányokat apolitikai berendezkedés nem tekintette komolygazdasági vagy politikai problémának. Ám a '90-es évek elején a fenyegetõ központi kormányza-ti pénzügyi válság nyilvánvalóvá tette, hogy ál-lamháztartásunk alakulása és teljesítményeigenis számít. A tanulság az volt, hogy még apolitikai többségre is vonatkoznak az alapvetõgazdasági és pénzügyi törvények. A leckét azótasem felejtettük el.

JEGYZETEK

1 Ebben a részben Hansson Brusewitz (2002) ésHeeringa-Lindh (2001) véleményére támaszkodunk.

2 Molander (2000)

3 1997 és 2001 között a t+3. évre vonatkozó korlátota parlament tavasszal hagyta jóvá. 2002-tõl kezdve ajóváhagyás novemberben történik.

4 A ciklikusan érzékeny kiadások integrálását többekközött az indokolja, hogy javul a költségvetési sza-

bály átláthatósága, ha a költségvetési keret egyre na-gyobb területet fog át. A ciklikus hatásokat a költ-ségvetési biztonsági tartalék hivatott kiegyenlíteni.

5 Nemzeti szinten a célkitûzések között szerepel a he-lyi önkormányzatok számára elõírt költségvetésiegyensúly is.

6 A 2003. évi költségvetés óta ez a gyakorlat van ér-vényben. Korábban az éves célkitûzéseket a teljes há-roméves idõszakra elõre meghatározták.


228

7 A svéd államháztartás hosszú távú fenntarthatósá-gára vonatkozó becslések bemutatását és azok kap-csolatát a többletcélkitûzéssel lásd a 2007. évi költ-ségvetési törvényjavaslatban, 2. Függelék Svédor-szág gazdasága (13. fejezet), valamint Svédország2006. évi konvergenciaprogramjában.

8 Empirikus becslések szerint az úgynevezett félelaszticitás, amely a költségvetés érzékenységétméri, a kibocsátási rés (hazai fogyasztás és a forrá-sok közötti ütemkülönbség) viszonylatában körül-belül 0,7, míg az EU-15-tagállamok átlaga 0,5.

9 Az ESV a kormánytól és a Pénzügyminisztérium-tól függetlenül tevékenykedõ hatóság.

10 A többlethez azonban éves célkitûzéseket vettekalapul. Például ez történt a 2005-ös éves célkitûzésesetében.

11 A kis különbség a plafon és a GDP-hányad, illetvea központi kormányzati kiadáshányad között aNemzeti Számlák szerint fõleg attól függ, hogybizonyos központi kormányzati kiadások bevétel-ként szerepelnek a központi kormány költségve-tésében és nettó kölcsönként a Nemzeti Adósság-hivatalban.

12 A legtöbb elõirányzatnál bizonyos korlátok kö-zött a fel nem használt elõirányzatokat át lehetvinni a következõ évre. A legtöbb elõirányzatnálbizonyos korlátok között a következõ évi elõi-rányzat terhére is felvehetõ kölcsön. Az ilyen hi-tel automatikusan levonandó az átvitt pénzösz-szegbõl a következõ évben.

13 A plafonnal kapcsolatos döntések mögötti elvekmegértéséhez lásd A kiadási plafonok meghatáro-zásának alapelve címû részt.

14 2005-ben és 2006-ban azonban nem ez volt a hely-zet.

15 Ilyen kiigazításra többször is sor került olyan költ-ségvetés-politikai módosítások miatt, amelyek úgyérintették a felülrõl korlátozott kiadásokat, hogynem befolyásolták az általános kormányzati szféraösszkiadását. A kiadási plafon technikai kiigazításaután az új plafon és a felülrõl korlátozott kiadásokközötti különbség elvileg ugyanakkora kell, hogylegyen, mint a kiigazításra okot adó változás elõtt.

16 Amikor az elkövetkezendõ harmadik évre vonat-kozó kiadási plafon kerül meghatározásra, azadott évre általában körülbelül nullának veszik akibocsátási rés értékét. Ezért a t+3. évre vonatko-zó adó-elõrejelzés általában azt az adóbevételtmutatja, amely a GDP potenciális szintje mellettvárhatóan befolyik majd. Ez azt jelenti, hogy a ki-adási plafont az elsõ egyenletnek megfelelõen kellkiszámítani, a GDP potenciális szintje mellett be-folyt adóbevételek alapján.A ciklikus fellendülés következtében a vártnál ma-gasabb (kibocsátási rés értéket eredményezõ)adóbevételt, ezért a költségvetési egyensúly javítá-sára fordítják (amellett, hogy a kiadási plafon töb-bé-kevésbé kötelezõ korlátot jelent).

17 Ez a különbség megegyezik a becslés alapján elõrejelzett költségvetési biztonsági tartalék és a vész-tartalék közötti különbséggel is.

18 A 2000-ben és 2001-ben elkönyvelt, jóval 2 száza-lék fölötti többlet azonban adócsökkentést tett le-hetõvé.

19 Többek között errõl ír Kopits (2001) és Milesi-Ferretti (2001).

20 A központi kormány éves jelentésében általáno-san elfogadott számviteli gyakorlatnak megfelelõ-en. A 2007. évi költségvetési törvényjavaslatbanezt a kiadástípust jelentõsen csökkenteni tervezika 2007–2009 közötti idõszakban.

21 Az adókedvezményról írt Boije is (2002).

22 A Nemzeti Adóssághivatal elõrejelzéseket teszközzé a központi kormány hitelszükségleteirõl afolyó és az elkövetkezendõ pénzügyi évben. A Nemzeti Gazdálkodási Hatóság évente körül-belül négyszer középtávú elõrejelzéseket teszközzé a központi kormány bevételeirõl és kiadása-iról (illetve a felülrõl korlátozott kiadásairól). ANemzeti Gazdaságkutató Hivatal negyedéventepublikál elõrejelzéseket a központi és a kormány-zati nettó hiteligényekrõl, valamint a felülrõl kor-látozott kiadásokról.

23 Spring Fiscal Policy Bill 2004

24 Svédország aktualizált konvergenciaprogramja,2001–2004


229

IRODALOM

BOIJE, R. (2002): Should tax expenditures be inte-grated into the budget process? Sveriges RiksbankEconomic Review, 2 (Integrálni kell-e az adókedvez-ményt a költségvetési folyamatba?)

HANSSON-BRUSEWITZ, U. (2002): The Swedishmedium-term budget framework, in A Collection ofCountry Reports, KDI School of Public Policy andManagement, Seoul, Korea (A svéd középtávú költség-vetés – országjelentések gyûjteménye)

HEERINGA, W. – LINDH, Y. (2001): Dutch VersusSwedish Budgetary Rules: A Comparison, in FiscalRules, Chap 15, pp. 489–513, Rome, Banca d'Italia(Holland kontra svéd költségvetési szabályok: Össze-hasonlítás)

KOPITS, G. (2001): Useful Policy Framework orUnnecessary Ornament? in Fiscal Rules, Chap 2, pp.59–83, Rome, Banca d'Italia (Hasznos politikai keretvagy szükségtelen díszítés?)

MILESI-FERETTI, G-M. (2001): Good, Bad andUgly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative

Accounting, Discussion Paper Series, No 2663, CEPR(A Jó, a Rossz és a Csúf? A költségvetési szabályokhatásairól kreatív számvitellel)

MOLANDER, P. (2000): Reforming BudgetaryInstitutions: Swedish Experiences, in Strauch, R. R.and von Hagen, J., Institutions, politics and FiscalPolicy, Kluwer Academic Publishers, Boston/Dordrecht/London (A költségvetési intézményekmegreformálása: svéd tapasztalatok)

Svédország aktualizált konvergenciaprogramja,2001–2006, www.finans.regeringen.se

Svéd Pénzügyminisztérium, 2005. évi költségvetésijavaslat, 1998. évi Tavaszi költségvetési politikai tör-vényjavaslat és a központi kormányzat éves pénzügyijelentései, 1997–2003, Stockholm

Sweden, Country Study (Svédország, országtanul-mány), Európai Bizottság 2005, www.europe.eu.int

Sweden, Selected Issues, IMF 2005, www.imf.org(Svédország, válogatott témák)


230

Richard Emery

Költségvetési eljárások és intézmények az Egyesült Államokban

EEz az elõadás a magyar Pénzügyminisztérium és aMagyar Nemzeti Bank által Jó kormányzás és ha-tékony partnerség címmel szervezett konferenciárakészült. Elõadásomban az Egyesült Államok fiská-lis eljárásait, valamint a deficithez és a kiadások-hoz kapcsolódó szabályokat tekintem át. Emellettszólok az USA költségvetés-készítési folyamatánakátláthatóságáról, fõleg arra a két intézményre össz-pontosítva, amelyekhez szakmai elõéletem legin-kább köt: ezek a Gazdálkodási és KöltségvetésiHivatal (Office of Management and Budget,OMB) és a Kongresszusi Költségvetési Hivatal(Congressional Budget Office, CBO).

AZ USA KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZEREDIÓHÉJBAN

Az USA költségvetési folyamata eltér a legtöbbOECD-ország rendszerétõl. A különbség fõoka a hatalmi ágak szétválasztása, amelyrõl azamerikai alkotmány rendelkezik. A parlamen-táris rendszerekben a kormányt a parlamentitöbbség támogatja. Ha a költségvetés tekinte-tében konfliktus alakul ki, az akár a kormánybukásához is vezethet. Az amerikai költségve-tési rendszer jellemzõje az erõs kongresszus ésegy olyan felépítésû rendszer, amely költségve-tési konfliktusokat teremt.

A költségvetés feletti ellenõrzést közösen

gyakorolja két párt: a republikánusok és a de-mokraták. A költségvetési vita jellege attól függ,hogy az elnököt adó pártnak többsége van-e akongresszus egyik vagy mindkét házában. A Clinton-adminisztráció elsõ szakaszában a de-mokrata elnök mögött demokrata többségûképviselõház és szenátus állt. Így az elnöknek si-került elfogadtatnia egy jelentõs deficitcsökken-tõ törvényt, amely a tervezett hiányból öt évalatt több mint 500 milliárd dollárt faragott le. E törvényjavaslatot egyetlen republikánus semtámogatta voksával. A Clinton-kormányzatutolsó pár évében mind a képviselõházban, minda szenátusban a republikánusok kerültek több-ségbe. Az elnök nem folytatta a radikális kiadás-csökkentéseket és megvétózta a republikánusokáltal javasolt adócsökkentéseket.

Az Egyesült Államokban a kongresszus elõ-ször határozatot hoz a késõbbi törvényjavaslatokalapjául szolgáló sarokszámokról. A költségve-tési határozat eljárási korlátot jelent a kiadási ésadózási javaslatokat tartalmazó törvényhozóidöntésekre nézve. Ezt követõen nem egyetlenköltségvetési törvényjavaslat születik. Ehelyetta költségvetés 10–15 „felhatalmazás” (elõirány-zat) és számos kiadási és adótörvény révén állössze. Az elnök a kormánynak egységes költ-ségvetést ad át.

Az amerikai kormány folyó tevékenységé-nek finanszírozását 10–15 éves elõirányzati tör-


231

vény rendezi. Mivel e kiadásokat évente hatá-rozzák meg, ezeket „diszkrecionális” kiadások-ként is szokás emlegetni. Az elõirányzatokrólrendelkezõ törvények kormányszervenkéntvagy intézménycsoportonként szervezõdnek.A kongresszus mintegy 1000 diszkrecionálisköltségvetési számlát határoz meg és mintegy10 000 program, projekt és tevékenység finan-szírozásáról dönt. A 2007-es költségvetési évrevonatkozólag az elõzõ kongresszus csak kételõirányzati törvényjavaslat tárgyalását fejeztebe, a kormányzati tevékenység többi részét pe-dig egy „salátatörvényben” szabályozta, az elõ-zõ évi mértékeket érvényben hagyva.

A szövetségi költségvetés több mint 60 szá-zaléka kötelezõ vagy jogosultsági programok-hoz kapcsolódik. Az e programokra szólójogosultságot törvény határozza meg. Ha akedvezményezett megfelel a törvényben meg-határozott kritériumoknak, akkor az ellátásbiztosítása kötelezõ. Jogosultsági programokpéldául a társadalombiztosítás, amely az idõ-seknek biztosít jövedelemtámogatást vagy aMedicare, amely az idõseknek egészségügyi el-látást ad. A költségvetési hiány csökkentése ér-dekében az ellátásokról rendelkezõ törvénytkell módosítani. A költségvetés fennmaradó ré-szét éves elõirányzati törvények szabályozzák,más szóval diszkrecionálisnak tekinthetjükõket. 1962-ben a költségvetés több mint 67százaléka tartozott ebbe a kategóriába. Ezzelszemben 2012-ben, mindössze öt év múlva, akötelezõ kiadások várhatóan a szövetségi költ-ségvetés majdnem 70 százalékára emelkednek.

Az Egyesült Államokban nem jelentett külö-nösebb gondot a hiány hitelfelvétellel történõ finanszírozása. Az amerikai államadósság állomá-nya a 2006-os költségvetési év végére meghalad-ta a 4,5 ezer milliárd dollárt, ami a GDP 37 szá-zalékának felelt meg. Ugyanebben az évben aszövetségi kormány hiánya 248 milliárd dollárrarúgott. 2007-re 258 milliárd dolláros deficit vár-ható. Bár ezek elképesztõ számok, a pénzügyi piacokon az USA Pénzügyminisztériuma a lehe-

tõ legjobb kamatokkal kap hitelt. A kedvezõ ka-matlábak oka szemmel láthatólag az USA gazda-ságába vetett bizalom és az a biztos tudat, hogyaz USA az adósságot törleszteni fogja.

KÖLTSÉGVETÉSI FEGYELEM AZ EGYESÜLT ÁLLAMOKBAN

Az amerikai költségvetési rendszer szerkezetétjelentõs részben az alkotmány határozza meg,amely a kormányzati struktúrában szigorúanelkülöníti a hatalmi ágakat. Az alkotmány elfo-gadása óta eltelt idõben a költségvetési rend-szer számos újítás révén sokat módosult; eze-ket idõrõl idõre törvényi változtatásokban iskeresztülvezették. A következõkben a jelentõ-sebb változásokat foglalom össze röviden.

Alkotmány: az alkotmány 1. §-ának 9. be-kezdése kimondja, hogy „a Kincstárból csaktörvényi felhatalmazás alapján lehet kifizetéstteljesíteni”. A 8. bekezdés felhatalmazza akongresszust adók kivetésére és adósságok ki-fizetésére. E hatáskörök célja, hogy a nép vá-lasztott képviselõinek kezébe adják a „kasszakulcsát”.

Hiányellenes törvény: biztosítandó, hogy a„kassza kulcsa” a kongresszusnál legyen, 1870-ben a kongresszus elfogadott egy törvényt,amely megtiltja, hogy bármely kormánytisztvi-selõ a törvényben meghatározott mértéken túlkiadási kötelezettséget vállaljon. A hiányellenestörvény kimondta, hogy a költségvetési év soránegyetlen kormányzati szerv sem költhet többet,mint amit a törvény megenged számára. AzOMB e felhatalmazás alapján jár el a költségve-tés végrehajtása során. A kormányzati szervekkötelesek idõ- vagy célarányosan felosztani azelõirányzataikat, azért, hogy ne lépjék túl az elõ-irányzott összegeket. E törvény megsértéseszankciókat von maga után, a kevésbé súlyos fe-gyelmi eljárástól az elbocsátáson és bírságon átakár két évig terjedõ börtönbüntetésig. A hiány-ellenes törvény megsértésének esetei közül több


232

mint 50 százalék a Honvédelmi Minisztérium-hoz kötõdik; ennek oka nem annyira a bûnösszándék, mint inkább pénzügyeik bonyolultsá-ga. A büntetés legtöbbször megrovás, eseten-ként pedig az érintett személy áthelyezése vagyelbocsátása. Kevés esetben fordult elõ, hogybüntetõeljárás indult volna az elkövetõk ellen.

Az 1921-es költségvetési és számviteli törvény

Az USA történetének elsõ százharminc évébennem létezett elnöki költségvetés. Minden ki-adás diszkrecionális volt, és a költségvetésrendszerint egyensúlyban maradt, kivéve a háborús vagy recessziós idõszakokat. A kong-resszusi bizottságok közvetlenül a kormányza-ti szervekkel álltak kapcsolatban. Mivel hiány-zott az egységes költségvetési szemlélet, a dön-téshozatal szétaprózódott és nem létezett ösz-szehangolt stratégia. 1921-ben a kongresszustörvényben kötelezte az elnököt, hogy az egészkormányzati szektorra vonatkozólag nyújtsonbe költségvetést. E törvény hozta létre a Pénz-ügyminisztériumon belül a Költségvetési Hiva-talt, a mostani Gazdálkodási és KöltségvetésiHivatal elõdjét. (Az OMB 1939-ben került átaz elnök akkor felállított Végrehajtó Hivatalá-hoz.) E törvény hozta létre az SzövetségiSzámvevõszéket is, amely a kongresszus ellen-õrzési szerve.

Elnöki Bizottság a költségvetési koncepciókról

1967-ben Johnson elnök bizottságot állított felaz USA költségvetési rendszerének tanulmá-nyozására. A bizottság egyik fontos ajánlásavolt, hogy az Egyesült Államok költségvetésefedje le a szövetségi kormány valamennyi tevé-kenységét, ideértve az olyan önfinanszírozóprogramokat is, mint a társadalombiztosítás.

Kongresszusi költségvetési és zárolásitörvény, 1974

1921 után a kongresszus és a végrehajtó hata-lom közötti erõegyensúly az elnök javára bil-lent el. A kongresszus a költségvetést külön ki-adási és adótörvények keretében tárgyalta,ugyanakkor a költségvetés egészére nézve sem-milyen cselekvési lehetõsége nem volt. Nixonelnök dobott kesztyût a kongresszusnak, ami-kor nem volt hajlandó végrehajtani az általanem támogatott programokra vonatkozó ki-adásokról rendelkezõ törvényeket. A kiadásokteljesítésének ez a megtagadása vált „zárolás”néven ismertté. Ez a két tényezõ vezetett 1974-ben a kongresszusi költségvetési és zárolásitörvény elfogadásához. Ez a törvény:

• eljárást vezetett be az elnök által zárolt té-telek azonnali tárgyalására,

• létrehozta a képviselõház és a szenátusköltségvetési bizottságát,

• kötelezettséget írt elõ a kongresszus kétházának közös költségvetési határozatmeghozatalára a költségvetési sarokszá-mok meghatározása érdekében,

• létrehozta a Kongresszusi KöltségvetésiHivatalt, és

• a kiadási többletre, illetve az adócsökken-tésre nézve csak minõsített többséggelmegváltoztatható törvényhozási „eljárásicövek” rögzítését írta elõ.

Irányítás felülrõl lefelé – 1985–2002-es költségvetési szabályok

Az USA költségvetési rendszerét a huszadikszázad utolsó éveiben több törvény is módosí-totta a fenntarthatatlan hiány megzabolázásaérdekében.

Gramm-Rudman-Hollings: az 1980-asévek közepén az Egyesült Államokban az elõ-rejelzések az idõk végezetéig kétszázmilliárddolláros hiányt mutattak. 1985-ben a kongres-


233

szus elfogadta a Gramm-Rudman-Hollings-(GRH-) törvényt, amely deficitalapú költség-vetési szabályt tartalmaz. E törvény abszolúthiánycélokat határoz meg és évenkénti csök-kentést ír elõ annak érdekében, hogy 5 évenbelül egyensúlyi költségvetés álljon elõ. A tör-vény biztosított egy 10 milliárd dolláros „puf-fert”, de ezen túl minden kiadásra „fûnyíróel-ven” csökkentést írt elõ, amely „levágás” névenismeretes.

A 10 millárd dolláros mozgástéren túl aGRH nem hagyott teret arra, hogy a gazdaságbefolyásolja a költségvetést. A fûnyíróelv alap-ján végrehajtott csökkentések az ártatlanokatbüntették volna; azokat is, akik nehéz politikailépéseket tettek a költségvetés csökkentéséreés azokat is, akik nem.

Két év múlva nyilvánvalóvá vált, hogy akongresszus képtelen úgy elérni a hiánycélt,hogy közben politikailag vállalható csökkenté-seket hajtson végre a kormányzati programok-ban. A GRH-t ezért módosították és kevésbéambiciózus célokat határoztak meg.

Eredetileg a GRH szerint a CBO-nak és azOMB-nek közösen kellett meghatározniuk,hogy a plafont túllépték-e. A két szerv becs-lésébõl átlagot számoltak. Az USA LegfelsõBírósága kimondta, hogy a hiánytúllépésmeghatározása a végrehajtó hatalom feladata,így ezt a kormányzatnak kell megtennie.1987-ben a CBO feladatkörébõl kikerült aGRH alkalmazása.

A költségvetést megalapozó törvény

1990-ben az USA egy másik megközelítést, ki-adási szabály alkalmazását választotta. A tör-vényhozó és a végrehajtó hatalom költségveté-si felelõsei között folyó hosszadalmas tárgyalá-sok eredményeképpen 1990-ben elfogadták aköltségvetés-megalapozó törvényt (BEA).

Ez azzal a céllal született, hogy korlátozza atörvényhozás hatalmát a költségvetés felett. Li-

mitet vagy plafont határozott meg a „diszkreci-onális” kötelezettségvállalási és kifizetési kere-tekre és kötelezõ ellentételezést írt elõ a jogo-sultsági kiadásokra és a bevételekre. A kötelezõ ellentételezési rendszer szerint a jo-gosultsági ellátások növekedését vagy az adó-csökkentést ellentételezni kell más kiadásokcsökkentésével vagy más adók növelésével. En-nek érvényesítésére olyan kötelezõ fûnyírásiszabályok születtek, amelyek kizárólag a sza-bályt megsértõ kongresszusi bizottságra vonat-koztak. A vártnál alacsonyabb gazdasági növe-kedés, a rossz szakmai becslések, illetve a vész-helyzetek nem eredményezték a fûnyírás mû-ködésbe lépését.

A szóban forgó törvény hatályát a kongresz-szus 1993-ban, majd 1998-ban meghosszabbí-totta. A törvény által megállapított diszkrecioná-lis plafonok 2002-ben lejártak. Azóta az elnökiköltségvetésben javasolt diszkrecionális mérté-kek de facto plafonként mûködnek.

Jelenlegi kilátások

1998 és 2001 között az USA költségvetésetöbbletet mutatott, így a politikusok kisebbkésztetést éreztek a költségvetési korlátokfenntartására. A 2001-es terrorista támadások,a gazdasági fellendülés megtorpanása és az af-ganisztáni, illetve iraki háború hatására az USAköltségvetése deficitbe ment át. Bush elnökköltségvetési célja az volt, hogy csökkentse azadókat és szinten tartsa a nem biztonsági célúkiadásokat. A kongresszusban a demokratákmagasabb diszkrecionális kiadásokat és az adó-csökkentések megszüntetését akarták elérni.Ezek a költségvetés-politikai különbségekmegakadályozták, hogy megegyezés szülessenaz új költségvetési szabályok terén. A politikainézetkülönbségek azt sem engedték, hogymegegyezés szülessen az elöregedõ népességokozta hosszú távú költségvetési problémákmegoldása érdekében.


234

Mivel a költségvetés-megalapozó törvénymár nincs érvényben, az USA hiányát egyedülaz korlátozza, hogy nincs politikai megegyezésaz elnök és a kongresszusi demokraták között.Sem az elnöknek, sem a kongresszusnak nincselegendõ szavazata ahhoz, hogy törvénybe ik-tassa a költségvetési politikákat.

A demokrata többségû kongresszus bele-egyezett, hogy 2008-ra olyan költségvetési ha-tározat szülessen, amely megnövelné a diszkre-cionális kiadásokat. Abba is beleegyeztek, hogya törvényhozás aláveti magát a felosztó-kirovókorlátozásnak. Az ellentételezés kötelezettségemegnehezíti, hogy az elnök meghosszabbítsa a2010-ben lejáró adócsökkentések hatályát.

Az USA költségvetési szabályai kapcsán le-vonható tanulságok: a GRH, vagyis a deficitala-pú szabályozás az Egyesült Államokban nemmûködött. Azért nem mûködött, mert nem tet-te lehetõvé az alkalmazkodást a gazdaság válto-zásaihoz. A költségvetés-megalapozó törvény,vagyis a kiadási szabályozás mûködött egészenaddig, míg négy évnyi szufficit alá nem ásta aköltségvetési korlátok politikai támogatottságát.

Az USA tapasztalatai alapján a következõszempontokat javasolnám a költségvetési sza-bályokhoz:

• a törvénybe foglalt költségvetési szabályokerõsebbek,

• a törvényi szabályozás kapcsán elérendõkonszenzus politikai konszenzust kény-szerít ki,

• a költségvetési szabályok betartatásáhozegyszerû és átfogó jogalkalmazási eszkö-zök szükségesek,

• a költségvetési szabályok nem helyettesítika politikai akaratot.

AZ USA KÖLTSÉGVETÉSE ÁTLÁTHATÓ

Két erõs szerv: a végrehajtó hatalom oldalárólaz OMB, a kongresszus oldaláról pedig a CBOaz USA kormányának, a kongresszusnak és a

közvéleménynek is jelentõs tömegû költségve-tési információt biztosít, így az Egyesült Álla-mokban a költségvetési kérdésekrõl elegendõinformáció birtokában folyhat a diskurzus. Azelnöki költségvetés és az egyes szervek indok-lásai a kongresszus számára részletes informá-ciót biztosítanak az USA államháztartásánakszámos vetületérõl. A CBO sok és kiváló mi-nõségû jelentést, levelet és állásfoglalást ad ki aköltségvetés témakörében. A költségvetésrõltovábbi információt biztosítanak a sajtó, azinternet és a különbözõ érdekképviseletek.

Gazdálkodási és Költségvetési Hivatal(OMB)

A Költségvetési Hivatalt (Bureau of theBudget, BOB) az 1921-es költségvetési ésszámviteli törvény hozta létre azzal a céllal,hogy egyetlen, átfogó költségvetést alkossonaz USA számára. A hivatalt eredetileg az USAPénzügyminisztériuma részeként hozták létre;1939-ben került át az elnök végrehajtó hivatalá-hoz. A BOB elnevezése 1970-ben változottmeg, hogy tükrözze átfogó kormányzati igaz-gatási funkcióit. Az OMB alkalmazottainaknagy része köztisztviselõ (körülbelül 500 sze-mélybõl 470); õk az elnökség támogatásánakfeladatával megbízott állandó munkatársak. AzOMB munkatársai közül mintegy 30-an a min-denkori elnök által kinevezett politikusok. AzOMB igazgatója az elnöki kabinet tagja és a Fe-hér Ház belsõ köréhez tartozik.

Kongresszusi Költségvetési Hivatal(CBO)

A Kongresszusi Költségvetési Hivatalt 1974-ben hozta létre a kongresszusi költségvetésitörvény, azzal a céllal, hogy a kongresszusköltségvetési és elõirányzati bizottságai meg-felelõ szakértõi támogatást kapjanak a végre-


235

hajtó hatalom Gazdálkodási és KöltségvetésiHivatalának ellensúlyozására. A CBO-nál kö-rülbelül 230 költségvetési szakember dolgozik,gyakorlatilag valamennyiük pártsemleges. Azigazgatót és az igazgató-helyettest felváltva vá-lasztja a képviselõház és a szenátus költségve-tési bizottsága.

A CBO a kongresszus „eredményszámlálója”

Ez a testület dolgozza ki az éves gazdasági elõ-rejelzéseket és frissíti azokat félévente. Kidol-gozza a költségvetési „alapforgatókönyvet” –politikailag semleges költségvetési prognóziso-kat –, amelyekhez mérik valamennyi törvényköltségkihatásait. Felülvizsgálja az elnöki költ-ségvetést és rendszeresen elemzi a költségveté-si kérdéseket, így például a hosszú távú egész-ségügyi ellátás költségvetési alternatíváit.

Közgazdasági elõfeltevések

A végrehajtó hatalom mögött áll a „trojka” né-ven ismert informális csoport, amely a gazdasá-gi elõfeltevéseket kidolgozza. A trojka tagjai azOMB igazgatója, a pénzügyminiszter és az el-nök gazdasági tanácsadó testületének vezetõje.A CBO gazdasági elõfeltevéseit felülvizsgálja aGazdasági Tanácsadó Testület, amelynek tagjahat korábbi CBO-igazgató és 14 elismert köz-gazdász a közgazdasági gondolkodás szélesspektrumából. A CBO gazdasági elõfeltevéseiáltalában konszenzuson alapuló elõrejelzések,ellentétben a végreható hatalom elõrejelzései-vel, amelyek általában optimista irányban han-goltak, feltételezve, hogy a kormányzat prog-ramjai pozitív gazdasági hatással lesznek. A CBO és az OMB feltételezései rendszerintközel állnak egymáshoz. Jelentéseik gyakrantartalmaznak egymás feltételezéseit összeha-sonlító táblákat.

A Federal Reserve (jegybank, Fed)szerepe

A Fed, az USA jegybankja formálisan nem ját-szik szerepet az USA költségvetési folyamatá-ban. A Fed független szervezet, amely gondo-san ügyel is függetlenségére.

Hagyományosan a Fed elnöke folyamatosinformális kapcsolatot tart fenn a pénzügymi-niszterrel, a Gazdasági Tanácsadók Elnöki Bi-zottságának vezetõjével és a költségvetésiigazgatóval. Az elnöktõl informálisan véle-ményt kérnek a gazdaságról, mielõtt az admi-nisztráció elfogadná a gazdasági elõfeltevése-ket. A költségvetés közzétételét megelõzõen aköltségvetési igazgató az elnököt tájékoztatjafõbb szakpolitikai elképzeléseirõl. Amikor azelnök a kongresszus elõtt nyilatkozik, nemritkán véleményt nyilvánít olyan fiskális poli-tikai kérdésekrõl, mint a deficitcsökkentésvagy a jogosultsági programok csökkentésé-nek szükségessége.

A középtávú gazdaságpolitikai keretekszerepe

Az amerikai kormány a múltban többször is al-kalmazott többéves prognózisokat költségve-tési kérdésekben. Az 1980-as és 1990-es évek-ben bevezetett, felülrõl lefele építkezõ költség-vetési ellenõrzés ötéves idõszakokra szólt. Je-lenleg a jogi követelmény, hogy a HonvédelmiMinisztériumnál kétéves elõirányzatok szüles-senek. E követelményen túlmenõen a kong-resszus nem rendelkezett kétéves elõirányza-tokról. A kormányzati reform hívei továbbra isa kétéves költségvetést szorgalmazzák, egyelõ-re nem sok sikerrel.

Az USA költségvetésének szinte valamennyitáblája a költségvetési évre, a folyó évre és azelõzõ évre vonatkozó becsléseket tartalmaz. A költségvetési folyamatnak és a kongresszuselõirányzat-meghatározásának fõ célja szintén


236

egy évre terjed ki. A részletezés is egy évre kor-látozódik, ami jelenleg a 2008-as évet jelenti.

A költségvetésben szerepel a pénzügyi évrevonatkozó éves elõirányzat, plusz négyéves éstízéves összesen számok a kötelezõ kiadásokatvagy bevételeket érintõ szakpolitikai javaslato-kat illetõen. Ezek a hosszú távú elõrejelzésekazért szükségesek, mert sok szakpolitikai in-tézkedés végrehajtása több évig tart és a teljesköltségük több éven keresztül nem tudható.

Az olyan beruházási programok, mint a hon-védelmi beszerzések, az energiakutatás vagy anemzeti repülési és ûrkutatási adminisztráció, a teljes projekt idõtartamára vannak tervezve. A költségvetésben ötéves elõirányzatok szere-pelnek e költségekre.

A költségvetésben emellett szerepelnek afõbb jogosultsági programok hosszú távú prog-nózisai is. Hetvenötéves becslések és végtelenidõtávú becslések szerepelnek a társadalombiz-tosításra, a Medicare-programra, valamint min-den más nyugdíjprogramra, hogy a programokváltozásának biztosításmatematikai hatásaitnyomon lehessen követni.

A CBO költségvetési és gazdasági kitekinté-se, a költségvetési alternatívák, az elemzõ ta-nulmányok és a költségbecslések mind tartal-maznak évenkénti prognózisokat öt évre, vala-mint tízéves prognózist. A hosszú távú elõre-jelzések olyan szakpolitikai változtatásokra iski vannak dolgozva, amelyek jelentõs éven túlihatásokkal rendelkeznek.

Az alappálya

A változatlan szolgálgatási szintet vagy válto-zatlan szakpolitikákat feltételezõ alappálya viszonyítási pontként szolgál a szakpolitikai ja-vaslatok költségeinek mérésére mind a költség-vetésben, mind pedig a CBO elemzéseiben. AzOMB kidolgoz egy változatlan szolgáltatásiszintet feltételezõ alappályát az elnöki költség-vetéshez, amely a költségvetés „Elemzési szem-

pontok” fejezetében szerepel. A CBO egy ha-sonló becslést készít, amelyet kiindulópont-ként használ a készülõ törvénytervezetek költ-ségbecsléséhez.

Ezek a prognózisok mindenkor a kihirdetettjogszabályok és a gazdasági elõrejelzések alapjánkészülnek. A diszkrecionális programok az inflá-ciónak megfelelõen korrigálásra kerülnek. Azalappályabecslések egyes kritikusai azt állítják,hogy a nominális befagyasztás jobb összehasonlí-tási alapot adna a diszkrecionális programokhoz.Mások azzal érvelnek, hogy a diszkrecionálisprogramokat az infláció és a demográfiai változá-sok fényében kellene módosítani.

A kötelezõ programok és a bevételek becslé-sei tükrözik mind a demográfiai változások,mind a gazdasági elõfeltevések hatásait.

A költségvetési törvényben szereplõ alappá-lya nem tartalmaz válságkiadásokat, bár szük-séghelyzetek a jövõben is elõ fognak fordulni.Természeti katasztrófák következtében min-den évben felmerülnek kiadások. Csak a ka-tasztrófa súlyossága és a szövetségi beavatko-zás mértéke nem ismert. Az iraki háború költ-ségeit kivonták a költségvetési kontroll alól,mivel szükséghelyzetnek minõsítették.

Költségvetési dokumentumok

Az USA költségvetése rengeteg információttartalmaz. A minden februárban kiadott elnökiköltségvetés négy kötetbõl áll, összesen mint-egy 2000 oldal terjedelemben. Részei:

• az Egyesült Államok költségvetése – 200oldalnyi szakpolitikai összefoglaló a költ-ségvetésrõl, elnöki bevezetõvel;

• elemzési szempontok – költségvetési té-mákban készült speciális elemzések össze-foglalója, például egy fejezet a hitelprogra-mokról, egy másik a beruházásokról, megintmásik a hitelfelvételrõl és adósságról;

• Költségvetési Melléklet – a javasolt elõi-rányzatok, pénzügyi táblák és magyarázó


237

anyagok az 1200 költségvetési számlamindegyikéhez;

• idõsoros táblák – a költségvetés különbözõaspektusait bemutató táblák, köztük egyestáblák az 1789-es évre visszamenõleg. A leg-több tábla az 1940-es évektõl kezdõdik.

A költségvetési köteteken kívül a költségve-tés elérhetõ a világhálón, illetve a költségvetéstalátámasztó részletes adatbázis is hozzáférhetõ.Az on-line adatok között szerepelnek a részle-tes teljesítmény és eredményadatok mindenegyes szövetségi programra nézve.

Az egyes hivatalok az elnöki költségvetésalátámasztására részletes indoklást készítenek a

kongresszus számára. Például a Belügyminisz-térium az elõirányzati bizottságoknak kilenc,egyenként 400 oldalas kötetnyi háttéranyagotad a költségvetési igényeinek alátámasztására.

Fõbb CBO-jelentések

A CBO a kongresszus és a nagyközönség számá-ra független információt szolgáltat a költségve-tésrõl. (Lásd 1. táblázat) A CBO megalakulásátólfogva nagy hangsúlyt helyez jelentései minõségé-re és a bennük szereplõ becslésekre. Valamennyijelentésük megtalálható az interneten.

Költségbecslések

Az elnöki költségvetésben szerepel az elnök ja-vaslatainak valamennyi becsült költsége. A CBO újraszámolja az elnök javaslatait és becs-lést ad a kongresszus által közölt valamennyitörvényjavaslat költségeirõl. A költségbecslé-sekben szerepel a törvényjavaslat öt- és tízéves

kiadási hatása, a becslés alapjának kifejtése, vala-mint szükség szerint a törvényjavaslatban sze-replõ kormányközi és magánszektorbeli kötele-zettségekre gyakorolt hatások felmérése. Emel-lett a CBO informális becslést ad a törvényhozá-si folyamat korai szakaszában, illetve együttmû-ködhet a bizottsággal a szövegezés átalakításá-ban, hogy más költségvetési hatást érjenek el.

1. táblázat

FÕBB CBO-JELENTÉSEK

A kongresszusi bizottságok kérésére a CBO elemzi az egyes szakpolitikai alternatívák költség-vetési vonzatait: például az Egyesült Államokba irányuló nettó migráció elõrejelzése vagy amezõgazdasági világkereskedelem liberalizációjának hatásai (2006-ban 39 jelentés).

Analitikus elemzések

Az elõzõ havi szövetségi kiadások és bevételek elemzése, a Pénzügyminisztérium tényle-ges havi fiskális adatai és a CBO éves költségvetési elõrejelzései alapján (havonta egy).

Havi költségvetési beszámolók

CBO-becslések az elnöki költségvetés költségvetési kihatásairól, a CBO közgazdasági elõ-feltevései és költségvetési alappályája felhasználásával.

Az elnöki költségvetés elemzése

Az alternatív gazdasági forgatókönyvek kiadási és bevételi következményei 75, illetve 100évre, az öregedõ baby boom korosztályra.

Hosszú távú költségvetési kilátások

A jelentés számos szakpolitikai lehetõséget tartalmaz a kiadások csökkentésére vagy bevé-telek növelésére – ajánlások nincsenek.

Költségvetési alternatívák

Évente készül, a törvényhozási ülésszak elején, tízéves prognózist tartalmaz, valamint ösz-szeveti a kormányzat és a magánszektor elõrejelzéseit.

Költségvetési és gazdasági kitekintés


238

2006-ban a CBO több mint 600 formális költ-ségprognózist állított össze, illetve mintegy1000 becslést készített a tagállamokra vagy ön-kormányzatokra forrásfedezet nélkül kirótt fel-adatokról és kötelezettségekrõl.

Az OMB és a CBO kapcsolata

Az OMB és a CBO szoros munkakapcsolatbanáll. Mindkét szervnél számos olyan munkatársvan, aki korábban a másik szervezetnél dolgo-zott. Fennállásának elsõ tizenegy évében énmagam is a CBO-nál dolgoztam, huszonkétévet pedig az OMB-nél töltöttem. Az OMB-beli posztomat elõttem betöltõ munkatárs aCBO-hoz ment át, az a személy pedig, aki azOMB-nél átvette a helyem, korábban a CBOigazgatóhelyettese volt. Emellett az amerikaitörvények kimondják, hogy senki nem gátol-hatja a szabad kommunikációt a törvényhozásés a végrehajtó hatalom munkatársai között.

Az eredeti GRH deficitkorlátozó eljárásokszerint az OMB és CBO becsléseinek átlaga alap-ján határozták meg, hogy a hiányplafont átlépték-e. Az OMB és a CBO a kongresszusi költségve-tési bizottságokkal együttmûködve határoztameg a GRH és a költségvetés-megalapozótörvény szerinti jogi lépésekhez az értékelés sza-bályait. E szabályok azt kívánták biztosítani, hogymindkét szerv azonos elvek alapján értékeljen ésígy a viták a szakpolitikai különbségek, nem pedigaz értékelés eltérései körül bontakozzanak ki.

Az OMB és a CBO vezetõi együttmûköd-nek annak érdekében, hogy a két szervezet általkiadott becslések a lehetõ legkevésbé térjenekel egymástól. Az egyes szervek költségvetésielemzõi is rendszeresen együtt dolgoznak an-nak érdekében, hogy egyformán értelmezzékaz egyes javaslatok költségvetési kihatásait. E szoros együttmûködés célja, hogy elkerüljékaz értelmezési jellegû nézeteltéréseket, ugyan-akkor megõrizzék az egyes szervek becslései-nek függetlenségét.

Az átláthatóság kérdése az Egyesült Államokban

Az USA költségvetése átlátható, ami köszönhe-tõ az OMB és a CBO erõfeszítéseinek, valaminta döntéshozók és a nagyközönség rendelkezé-sére bocsátott jelentõs mennyiségû információ-nak. Ugyanakkor több aggodalomra okot adótényezõ is mutatkozik.

Elõször is az USA költségvetése roppantbonyolult. A komplexitás elnyomja az átlátha-tóságot. Hiába a részletes és nagy tömegû in-formáció, ez nem elegendõ a transzparensköltségvetési tájékoztatáshoz, ha az átlagosképviselõ vagy a nagyközönség nem érti aztmeg. Az alapvetõ költségvetési beszámolók ta-lán túl bonyolultak ahhoz, hogy könnyen ért-hetõk legyenek. Dolgozni kell azon, hogy aköltségvetési információkat egyszerûbb for-mában tegyük közzé.

Ha a kormányzati programok végrehajtásá-ról nem áll rendelkezésre megfelelõ információ,az csökkenti az amerikai államháztartási kiadá-sok transzparenciáját.

Mind az OMB, mind a CBO jelentõs meny-nyiségû költségvetési információt tesz közzéaz interneten, de egyik internetes forrás semfelhasználóbarát. A közzétett információ a ki-adott dokumentumok másolatát, illetve adatbá-zisok elérését jelenti, nem pedig kifejezetten azinternetes felhasználók számára szerkesztetttájékoztatást. Tehát a költségvetést az inter-netes felhasználók igényeihez kell alakítani.

KÖVETKEZTETÉS

A jó kormányzáshoz megalapozott költségve-tési politikára és nyitott költségvetési folyama-tokra van szükség. Az amerikai példa közvetle-nül talán nem alkalmazható Magyarországon,de sikereink és kudarcaink remélhetõleg hasz-nos tanulságokkal szolgálhatnak Magyarországszámára is.

KÖZPÉNZÜGYEK – Helyzetkép

239

Ohnsorge-Szabó László – Romhányi Balázs*

Hogy jutottunk ide: magyar költségvetés, 2000–2006Egy lépés a költségvetési összefüggések átfogó elemzése felé**

AA költségvetés bonyolult rendszer. Valószínûlegkevesen látnák át azonnal, hogy miként okozhat-ja a költségvetési egyenleg romlását a gyógyszer-ár-támogatások csökkentése. Márpedig erre nemelhanyagolható az esély, a támogatások csökken-tése ugyanis növeli a gyógyszerek fogyasztóiárát, az növeli a nyugdíjas árindexet, ami növeli asvájci indexet, az pedig növeli a nyugdíjkiadáso-kat. De az sem nyilvánvaló elsõ ránézésre, hogy aközszféra béreinek befagyasztása vagy éppen abefagyasztás feloldása mekkora tétet jelent a hi-ány szempontjából, hiszen a bérkiáramlás hatásáterõsen tompítja az adó- és járulékbevételek ellen-tétes változása, viszont fokozza a nyugdíjkiadá-sok emelkedése, amelyet pedig annak adóbevéte-lekre gyakorolt hatása tompíthat némiképp.

Költségvetési rendszerünk reformjának egyikalapfeltétele, hogy rendelkezzünk olyan mód-szerekkel, amelyek segítségével elõre jelezhetõk

különféle külsõ folyamatok és a gazdaság-, illet-ve társadalompolitikai intézkedések költségveté-si hatásai. Reményeink szerint elemzésünk egy-részt segíthet a napirenden lévõ különféle kiiga-zítási intézkedések és reformtörekvések pénz-ügyi jelentõségének felmérésében, másrészt elsõlépésnek tekinthetõ egy olyan általános keret ki-fejlesztése felé, amely szükséges a jelenleginélmagasabb színvonalú költségvetési hatástanul-mányok készítéséhez.

A rendszerváltás óta eltelt 16 évet tekintve2000-ben volt GDP-arányos költségvetési defi-citünk legközelebb a 3 százalékos maastrichtiküszöbértékhez, ezért adódik az ötlet, hogy a2000. évi költségvetési helyzethez viszonyítsuka 2006. évi – kiigazítási program hatásai nélkülszámított – helyzetet, és e két év GDP-arányosköltségvetési tételeinek eltérése alapján kísérel-jük meg áttekinteni a költségvetési politika el-múlt néhány évének történetét. A magyar költ-ségvetési politika félmúltjának elemzése mégrendkívül leegyszerûsített formában is sok ta-nulsággal szolgál a fõbb költségvetési mechaniz-musok mûködése szempontjából. Elemzésünklényege, közvetlen célja azonosítani és számsze-rûen súlyozni a GDP-arányos költségvetési defi-cit nagymértékû emelkedésének okait és hatás-mechanizmusait, lehetõség szerint megkülön-böztetve a kormányzati intézkedésektõl függõ,illetve azoktól független hatásokat.

* A szerzõk a Pénzügyminisztérium munkatársai, deaz itt kifejtett nézetek kizárólag saját véleményükettükrözik, amelyek nem feltétlenül egyeznek meg aPénzügyminisztérium hivatalos álláspontjával.

**A munkában nyújtott segítségükért kiemelt köszö-net illeti Dunai Gábort és Herczegh Istvánt, valamintkövetkezõ kollégáinkat: Braun Gábor, Csonka Gi-zella, Deméndi Zsolt, Elek Péter, Hüttl Antónia, Hor-váth András, Kádas Béla, Kocsis Ágnes, KormosIstvánné, Ládonyi Orsolya, Légrády László, LovasZsolt, Marczell Kinga, Molnár István, Nátrán Roland,Nemes Károly, P. Kiss Gábor, Pavics Lázár, PetõfiLászlóné, Scharle Ágota, Szabó László, Tabák Péter,Tésy Gabriella, Varró László és Zólyomi Péter.


240

Elemzésünk két fontos szempontból is igentávol áll a tökéletességtõl: egyrészt nem áll ren-delkezésre olyan makrofiskális modell, amelyminden lényeges hatásláncot konzisztensenvolna képes kezelni, másrészt számos adat nemlétezik a szükséges bontásban. Ennek ellenéreúgy gondoljuk, hogy a kirajzolódó kép összes-ségében alkalmas a leglényegesebb következte-tések levonására. A legtöbb, amit remélhetünk,hogy dolgozatunk konstruktív vitát indít el aszéles szakmai közvélemény köreiben a költ-ségvetés-politikai elemzések adatbázisát, mód-szereit és következtetéseit illetõen.

A dolgozat felépítése a következõ: az elsõrészben elõkészülünk az elemzéshez, bemutat-juk a legfontosabb adatokat és adatproblémákat,valamint kiszûrjük a 2000. és 2006. évi költség-vetési egyenlegbõl az egyszeri hatásokat, hogyvilágossá váljék a megmagyarázandó ténylegeskülönbözet. A második részben részletesen ele-mezzük az egyes tényezõcsoportokat, a harma-dik részben pedig összefoglaljuk az eredménye-ket. Mivel a költségvetési politika elemzéséneklegfontosabb elõfeltétele, hogy rendelkezésreálljanak a megfelelõ adatok, érdeklõdõk számárakülön Függelékben mutatjuk be saját, nem hiva-talos adatbázisunkat. Természetesen, ahol csaklehet, hivatalos adatokat használunk (ezt ponto-san jelöljük is), de több helyen saját közelítõmódszereket vagyunk kénytelenek alkalmazni.

AZ ELEMZÉS ELÕKÉSZÍTÉSE

Az elméletileg tiszta megközelítés szerint2006-ra minden tétel tekintetében a „mi lettvolna, ha nem csinálunk semmit” (No PolicyChange, NPC) szcenáriónak megfelelõ adatotkellett volna használni. Ezt nem mindenhol si-került megtenni, különféle okokból. Az egyiklegfontosabb következetlenség, hogy nem állrendelkezésünkre olyan részletes NPC, amelyalapján a különféle hatásokat fel lehetne bonta-ni (például magán- és állami GDP). Ez részbenannak is tulajdonítható, hogy még nem rendel-kezünk megfelelõ makromodellel, amely ilyennagy mértékû elmozdulásokat is konzisztensentudna kezelni.

Adatok és adatproblémák

A felhasznált adatokról az egyes részterülete-ken külön is fogunk szólni, de általánosságbanelmondható, hogy lehetõség szerint eredmény-szemléletû adatokat használtunk, illetve aholilyen nem állt rendelkezésre, ott pénzforgalmiadatok alapján arányosítással közelítettük azeredményszemléletet.

Az alábbi adattábla mutatja be a fontosabbstatisztikai idõsorokat, amelyeket több tételnélis használtunk.

I. Alapadatok NEMZETI SZÁMLÁK (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Bruttó kibocsátás alapáron

Vállalatok 22 109,4 24 671,7 26 287,3 28 677,9 31 371,5 33 706,5 36 834,8Termelõ felhasználás 13 316,7 14 581,7 14 932,6 16 480,5 17 983,7 19 322,2 21 115,6GDP piaci áron 13 532,8 15 274,9 17 203,7 18 935,7 20 712,3 22 025,2 23 561,5

Kormányzati GDP 1 956,9 2 259,3 2 678,1 3 119,1 3 258,3 3 447,9 3 574,0Magán-GDP 11 575,9 13 015,5 14 525,7 15 816,6 17 453,9 18 577,3 19 987,5

ebbõl: háztartások nem piaci tevékenysége 814,0 830,1 847,4 914,0 1 003,5 1 033,1 1 089,6GDP alapáron, háztartások nem piaci tevékenysége

nélkül 10 749,5 12 349,4 14 032,7 15 316,5 16 646,1 17 832,1 19 293,3Kormányzati GDP 1 956,9 2 259,3 2 678,1 3 119,1 3 258,3 3 447,9 3 574,0Magán-GDP, háztartások nem piaci tevékenysége nélkül 8 792,6 10 090,1 11 354,7 12 197,4 13 387,8 14 384,3 15 719,3


241

II. Alapadatok MUNKAVÁLLALÓI JÖVEDELEM (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Munkavállalói jövedelem 5 832,5 6 853,4 7 775,5 8 663,9 9 500,4 10 171,9 10 844,7

kormányzati szektor * 1 415,0 1 690,6 2 098,5 2 488,4 2 614,1 2 772,6 2 827,4magánszféra 4 417,5 5 162,8 5 677,0 6 175,5 6 886,3 7 399,3 8 017,3

Munkát terhelõ elvonások, nemzetgazdaság 2 658,0 3 050,7 3 456,0 3 644,6 3 872,7 4 158,6 4 401,4kormányzati szektor 791,2 797,6 1 063,2 1 156,5 1304,1 1 333,6 1 337,0magánszféra 1 866,8 2 253,1 2 392,9 2 488,1 2 568,6 2 825,0 3 064,3

Munkáltatókat terhelõ járulékok 1 430,3 1 609,9 1 793,8 1 921,6 2 052,5 2 217,2 2 328,7kormányzati szektor 424,1 413,3 540,7 597,2 678,4 705,3 694,5magánszféra 1 006,2 1 196,6 1 253,0 1 324,4 1 374,1 1 511,9 1 634,2

Társadalombiztosítási járulékbevétel 1 097,9 1 226,8 1 364,4 1 508,3 1 624,1 1 773,2 1 925,0kormányzati szektor 328,3 327,2 428,8 489,6 558,3 573,9 596,7magánszféra 769,6 899,6 935,6 1 018,7 1 065,8 1 199,3 1 328,2

Munkaadói járulékbevétel (Munkaerõ-piaci alap) 93,0 109,0 130,5 144,2 155,9 169,9 164,8kormányzati szektor 27,8 29,1 41,0 46,8 53,6 55,0 51,1magánszféra 65,2 79,9 89,5 97,4 102,3 114,9 113,7

Egészségügyi hozzájárulás (eho) 169,7 179,9 186,6 152,2 150,5 138,1 78,9kormányzati szektor 47,1 38,8 49,3 36,8 39,5 44,4 18,7magánszféra 122,6 141,1 137,3 115,4 111,0 93,7 60,2

Táppénz-hozzájárulás 13,3 14,4 17,9 21,1 22,2 22,8 19,5kormányzati szektor 4,0 3,8 5,6 6,8 7,6 7,4 6,0magánszféra 9,3 10,6 12,3 14,2 14,5 15,4 13,5

Egyéb járulékok 56,4 79,8 94,3 95,9 99,9 1 13,2 140,5kormányzati szektor 16,9 14,4 15,9 17,2 19,4 24,6 21,9magánszféra 39,5 65,5 78,4 78,7 80,5 88,6 118,6

Bruttó bértömeg 4 402,2 5 243,5 5 981,7 6 742,3 7 447,9 7 954,7 8 516,0kormányzati szektor 991,0 1 277,3 1 557,7 1 891,2 1 935,7 2 067,4 2 132,9magánszféra 3 411,3 3 966,2 4 424,0 4 851,2 5 512,2 5 887,4 6 383,1

Munkavállalókat terhelõ járulékok és szja 1 227,8 1 440,8 1 662,2 1 723,0 1 820,2 1 941,4 2 072,7kormányzati szektor 367,2 384,3 522,4 559,3 625,7 628,3 642,5magánszféra 860,6 1056,5 1139,8 1 163,7 1 194,5 1 313,1 1 430,2

Munkavállalói, munkaerõ-piaci alap járulékbevétele 42,5 49,8 59,5 46,4 47,8 57,8 50,6kormányzati szektor 12,7 13,3 18,7 15,1 16,4 18,7 15,7magánszféra 29,8 36,5 40,8 31,4 31,4 39,1 34,9

Munkavállalói ny.- és eü.-biztosítási járulék (tb) 220,0 259,8 308,4 355,1 405,3 433,9 449,9kormányzati szektor 65,8 69,3 96,9 115,3 139,3 140,4 139,5magánszféra 154,2 190,5 211,5 239,9 266,0 293,5 310,4

Személyi jövedelemadó 965,2 1 131,3 1 294,4 1 321,5 1 367,1 1 449,7 1 572,3kormányzati szektor 288,6 301,8 406,8 428,9 470,0 469,2 487,4magánszféra 676,6 829,5 887,6 892,5 897,2 980,5 1084,9

Nettó bértömeg (költségvetési számokból) ** 3 174,5 3 802,7 4 319,5 5 019,3 5 627,7 6 013,3 6 443,3kormányzati szektor *** 623,8 892,9 1 035,3 1 331,9 1 310,0 1 439,0 1 490,4magánszféra **** 2 550,7 2 909,7 3 284,2 3 687,4 4 317,7 4 574,3 4 953,0

* Munkavállalói jövedelem a kormányzati szektorban, nemzeti számlák szerint (D.1), 2006-ra konvergenciaprogram** Munkavállalói juttatások, szja és járulékok nélkül*** Munkavállalói juttatás, kormányzati szektor, szja és járulékok nélkül**** Munkavállalói juttatás, magánszektor, szja és járulékok nélkül


242

III. Alapadatok EGYÉB LAKOSSÁGI JÖVEDELEM (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Nyugdíjkiadás 1 308,2 1 517,8 1 721,4 1 914,1 2 145,4 2 322,2 2 534,4

Családtámogatások 252,6 313,5 346,1 397,9 388,6 406,2 484,0

Lakástámogatási kiadások 51,9 65,9 89,5 168,4 225,7 273,6 244,6

Egyéb támogatások 169,9 167,0 316,1 74,0 59,0 49,1 207,5

Tulajdonosi jövedelem 579,2 574,2 629,3 535,9 668,2 750,0 700,0

Vegyes jövedelem és mûködési eredmény

(háztartások saját tulajdonú lakáshasználata) 2 414,6 2 721,5 2 848,4 2 931,8 3 162,9 3 261,9 3 327,1

Egyéb jövedelem és hiba (maradékelven) –24,7 –40,2 –102,3 31,4 –31,2 485,8 –211,8

IV. Alapadatok RENDELKEZÉSRE ÁLLÓ JÖVEDELEM ÉS VÁSÁROLT FOGYASZTÁS KAPCSOLATA (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Rendelkezésre álló jövedelem (korrigálatlan) 7 926,3 9 122,3 10 168,1 11 072,7 12 246,4 13 562,1 13 729,2

Pénzbeli rendelkezésre álló jövedelem (korrigálatlan) 7 112,3 8 292,2 9 320,7 10 158,7 11 242,9 12 529,0 12 639,6

Pénzbeli lakossági megtakarítás –16,9 83,7 242,9 38,2 483,0 939,6 399,2

Vásárolt fogyasztás piaci áron 7 129,2 8 208,5 9 077,8 10 120,5 10 759,9 11 589,4 12 240,4

Általános forgalmi adó 1 159,8 1 251,0 1 373,0 1 539,9 1 831,6 1 856,5 1 771,0

Jövedéki, fogyasztási és regisztrációs adó 513,0 539,2 592,6 662,7 719,2 740,9 848,1

Egyéb fogyasztást terhelõ adó 89,5 102,1 108,6 136,4 178,4 176,4 193,0

Terméktámogatások 159,3 181,5 197,2 174,4 203,6 195,2 209,4

Vásárolt fogyasztás alapáron 5 526,2 6 497,7 7 200,8 7 956,0 8 234,2 9 010,7 9 637,6

V. Alapadatok VÁLLALATOK (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Vállalati szektor bruttó mûködési eredménye 2 902,6 3 166,8 3 815,3 3 967,5 4 336,3 4 831,5 5 327,2

Számított társasági adó 396,1 425,7 479,2 543,0 499,1 492,6 567,6

Társaságiadó-kedvezmény 100,4 80,9 82,6 129,3 50,4 62,5 75,6

Társasági adó 295,7 344,8 396,6 413,7 448,7 430,1 492,0

VI. Alapadatok LÉTSZÁM (ezer fõ)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Foglalkoztatottság * 3 856,2 3 868,3 3 870,6 3 921,9 3 900,4 3 901,5 3 885,3

kormányzati szektor ** 791,4 788,6 800,4 818,7 816,6 805,9 796,1

magánszféra ** 3 064,8 3 079,7 3 070,2 3 103,2 3 083,8 3 095,6 3 089,2

ebbõl: KSH szerint foglalkoztatott *** 1 891,7 1 891,7 1 879,7 1 884,6 1919 1 923,1 1 931,7

Nyugdíjasok létszáma 2 754,0 2 754,0 2 745,0 2 731,0 2 734,0 2 734,0 2 734,0

* Foglalkoztatottak (a 15–74 éves népesség gazdasági aktivitása táblából)** Kormányzati szektor: alkalmazásban állók létszáma, költségvetés (2.1.1.10. az alkalmazásban állók átlagos statisztikai állományi létszáma a

költségvetési intézményekben). Magánszektor: maradék*** KSH, létszám és kereset a nemzetgazdaságban (versenyszféra)


243

VII. Alapadatok FAJLAGOS MUTATÓK

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Egy foglalkoztatottra jutó GDP 2,788 3,192 3,625 3,905 4,268 4,571 4,966

kormányzati szektor 2,473 2,865 3,346 3,810 3,990 4,278 4,489

magánszféra 2,869 3,276 3,698 3,931 4,341 4,647 5,088

Bruttó átlagbér (költségvetési számokból) 1,512 1,772 2,009 2,209 2,436 2,607 2,791


magánszféra 1,441 1,676 1,849 1,990 2,233 2,390 2,595

Nettó átlagbér (költségvetési számokból) 0,823 0,983 1,116 1,280 1,443 1,541 1,658


magánszféra 0,832 0,945 1,070 1,188 1,400 1,478 1,603

Bruttó átlagkereset (KSH), elõzõ év = 100 113,5 118,0 118,3 112,0 106,1 108,8 107,4


magánszféra 114,2 116,3 113,3 108,9 109,3 106,9 108,0

Nettó átlagkereset (KSH), elõzõ év = 100 111,4 116,2 119,6 114,3 105,7 110,1 106,8


magánszféra 112,1 115,0 116,0 112,3 108,0 108,4 107,4

Nettó bértömeg (KSH), elõzõ év = 100 112,5 116,5 119,7 115,8 106,5 109,9 106,6


magánszféra 113,7 115,7 115,2 112,5 109,6 108,7 107,8

VIII. Alapadatok ÁRINDEXEK

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Fogyasztóiár-index 9,80% 9,20% 5,30% 4,70% 6,80% 3,60% 3,50%

Nyugdíjas fogyasztóiár-index - - 5,30% 4,60% 7,30% 3,90% 5,00%

A felhasznált adatok feltüntetése azért fon-tos, mert többféle, egymástól eltérõ módonösszeállított statisztika létezik a témánk szem-pontjából fontos változókról. Ennek oka az el-térõ merítés mellett adathiba is lehet. A számí-tásainkban szereplõ nettó bérek alakulása na-gyon eltér attól, mint amit a KSH létszám- éskereseti statisztikája mutat. Ennek jelentõségé-re az adatokról szóló függelékben fogunk rész-letesebben kitérni.

Az adatminõségre való tekintettel számítá-sunk helyenként nem tud olyan mértékbenkonzisztens lenni, amennyire az elmélet és atéma fontossága megkövetelné. Mindazonáltaljelenleg úgy tûnik, a legjobb (legkevésbé

rossz) megoldást találtuk meg az egyes alter-natív statisztikák közti választásunkkal. En-nek ellenére természetesen a vita lehetõségenyitva áll.

Az egyes magyarázó tényezõknél jelentkezõés részben meg nem magyarázott „egyéb” té-nyezõ olykor magas értékében az adathibák isszerepet játszhatnak.

2006-ra különbözõ adatforrások alapján ké-szített becslést alkalmaztunk. Általános törek-vés volt, hogy a kiigazító csomag bevezetésenélküli esetet próbáltuk becsülni.1 Inkonzisz-tenciát jelent, hogy az általunk alapul vettmakropálya 2006-ra vonatkozó számai már azintézkedések utáni állapotot tükrözik.


244

Az egyszeri tételek és az addicionalitáshatásának kiszûrése

A strukturális problémák azonosítását megne-hezítheti az üzleti ciklusok és a különféle egy-szeri tényezõk hatása. Szerencsére az üzleticiklusok hatásának kiszûrésére esetünkbennincs szükség, mivel a kibocsátási rés az úgyne-vezett termelési függvény alapú ciklikus igazí-tásos módszer alapján jó közelítéssel megegye-zik a két összehasonlítandó évben.2

Egyszeri hatásoknak tekintjük• az autópálya-építést,• bizonyos követelések elengedését (például

az iraki adósság elengedése 2006-ban),• a sokéves átlagot meghaladó mértékû ár-

vízkiadásokat,• az önkormányzatoknak általában a választá-

si évre visszavezethetõ deficitnövekedését,• a Gripen vadászrepülõgépek vásárlásának

sajátos statisztikai elszámolásából eredõ,kiugró tételeket.

Az egyszeri hatásokhoz hasonlónak véljükaz úgynevezett addicionalitási kritérium alap-

ján elvárt fejlesztési kiadásokat. Az addi-cionalitási kritérium, amely 2004-es EU-csat-lakozásunkkal jelent meg, mint költségvetés-politikai korlát, azt írja elõ, hogy a tagállamokaz uniós forrásokat nem használhatják meglé-võ fejlesztési kiadások kiváltására. Számítása-ink szerint az egyszeri tételek és az addi-cionalitás követelménye (pontosabban ezekhiánya) együttesen mintegy 0,3 százalékpon-tot magyaráz a 2000. évi GDP-arányos hiány-ból, viszont 2006-ban ez a hatás eléri a 2,6 szá-zalékpontot.

Mint látható az 1. táblázatból, 2006-ban és2000-ben is korrigálunk az autópálya-építések-kel. 2000-ben még fõleg az NA Rt. finanszíro-zásában történt a kivitelezés, de mivel az NArésze az ESA-körnek, ezért a 2000-es ESA-hiányszám tartalmazza ezt a tételt. Az önkor-mányzati és árvízkiadások 2000-ben és 2006-ban is átlagon felül alakultak. Az irakiadósságelengedéshez hasonlóra 2000-ben vi-szont nem került sor. A Gripen-kiadások ese-tében úgy jártunk el, hogy a teljes, 2001-tõl2016-ig tartó kifizetésfolyamot felosztottuk

1. táblázat

EGYSZERI HATÁSOK, ADDICIONALITÁSI KRITÉRIUM (milliárd forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Egyszeri tényezõk, összesen (A) –39,9 –66,4 –365,7 –12,7 –129,0 –220,3 –417,5

Helyi kormányzat nettó hitelnyújtás/hitelfelvétel,

átlagtól vett eltérés* 11,3 67,0 –88,1 36,3 27,5 –39,2 –37,0

Helyi kormányzat nettó hitelnyújtás/hitelfelvétel –38,4 10,9 –151,3 –33,3 –48,6 –120,1 –123,6

Árvizkiadások, átlagtól vett eltérés* –24,9 –8,0 –1,5 15,5 22,3 23,9 –12,5

Árvíz elleni védelemmel kapcsolatos kiadások

a költségvetésben 52,9 39,6 37,1 23,6 20,5 21,7 61,3

Gyorsforgalmiút-építések rendelkezésre állási díjak nélkül –26,3 –125,4 –276,1 –64,5 –178,8 –205,0 –252,2

Kötelezettségelengedés (2006-ban iraki adósságelengedés) –40,0Gripennel kapcsolatos kiadás, átlag felett –75,9Fejlesztéspolitika, összesen (B) 0,0 0,0 0,0 0,0 131,6 147,2 –194,1Addicionalitási kritérium (bérkiadások, agrár jellegû tételek és gyorsforgalmiút-építés nélkül) 131,6 147,2 –194,1

Összesen (A+ B) –39,9 –66,4 –365,7 –12,7 2,6 –73,2 –611,6ESA-deficit (D) 396,8 627,7 1540,5 1364,9 1337,7 1719,0 2736,4Korrigált ESA-deficit [D + (A+ B)] 356,9 561,3 1174,8 1352,3 1340,4 1645,9 2124,8

* Az ESA-hiány korrekciójának iránya: + = az ESA-hiányt növelõ korrekció; – = az ESA-hiányt csökkentõ korrekció

245

„gépidõ-arányosan”, azaz figyelembe vettünk2006-ban 7, 2007–2015 között évente 14 va-dászgépet (összesen 133), és megnéztük, milenne az az összeg, amit e 133 „gépév” utánegységesen fizetve visszakapnánk az eredetiösszes kiadást. Az így kapott számot szoroz-tuk 7-tel, illetve 14-gyel, a konkrét évtõl füg-gõen. Ezt követõen rendelkezésünkre álltak a2006–2015 közötti „valós” (természetesencsak becsült) szolgáltatási értékek. Egyszerikiadásnak minõsítettük a tényleges kifizetésekezektõl való eltérését.3

Az EU az addicionalitási kritériumra tekin-tettel vizsgálja, hogy Magyarország az unióscsatlakozás utáni években, 2004–2006 átlagá-ban többet vagy kevesebbet költött-e a bázis-idõszak (1999–2001) átlagához viszonyítva bi-zonyos fejlesztési célokra. A fejlesztésinekminõsülõ kiadásokat a Függelék 1. táblázatamutatja.

Ezekbõl a tételekbõl azonban a mi számítá-saink konzisztenciájának biztosítása végett lekell vonni a felsorolt funkciókhoz kötõdõ fo-lyó kiadások közül a gyorsforgalmi útépítése-ket, mivel ezeket az egyszeri tényezõk köztmár számba vettük, valamint a bérjellegûeket,mivel a kormányzati béreket külön kívánjukmajd elemezni. Le kell vonni továbbá a fejlesz-tési célú agrárkiadásokat, mivel az agrárkiadá-sokkal az EU-val való költségvetési relációbanfoglalkozunk.

Az autópálya-fejlesztések a 2004–2006.években végig szerepet játszottak a költségve-tési hiány szintjének megemelkedésében, amire2006-ban rárakódott az addicionalitási kritéri-um szempontjából releváns egyéb kiadásokmegugrása is.

TÉTELES ELEMZÉS

Sorra vesszük azokat a költségvetési tételeket,amelyek GDP-arányos szintje jelentõsen meg-változott a 2000–2006 idõszakban. Kiindulási

pontunk minden tételnél a 2000. évi nominálisszint, és azt vizsgáljuk, hogy a 2006-ig terjedõévekben bekövetkezõ nominális szintemelke-dés milyen tényezõkre vezethetõ vissza. Viszo-nyítási pontként (alapszcenárióként) minden-hol jelezzük, hogy a GDP-hez viszonyított2000. évi arány tartása milyen mértékû nominá-lis emelkedést tett volna lehetõvé. Ennek meg-felelõen a grafikus ábrázolásban a 2000. évi adatdefiníció szerint mindenhol nulla.

A költségvetési összefüggéseket összeadá-sok és szorzások szintjére egyszerûsítettük,hogy a GDP százalékában mért tételek megvál-tozását összeadódó tényezõkre tudjuk bontani.Ahol a teljes hatás két vagy több tényezõ szor-zataként adódik (például adósságállomány éskamatláb), ott a teljes hatást a logaritmusokarányában osztottuk szét.4 Ennek a felbontás-nak elõnye, hogy egyrészt azonosságként telje-sül minden esetben, tehát a megváltozás abszo-lút összegét egyértelmûen és teljesen felosztja aszorzattényezõk között, másrészt nem függ atényezõk sorrendjétõl (szemben például a par-ciális hatásokon alapuló megközelítéssel, aholegy tényezõ hatását a többi változatlanságamellett mérjük). Hátránya ugyanakkor, hogybizonyos esetekben lehetne értelmes sorrendetadni a különféle tényezõknek, amirõl viszontezáltal nem veszünk tudomást.

Azok számára, akik a matematikai képleteketrészesítik elõnyben a szöveges leírással szem-ben, képlet formájában is felírjuk az összefüg-géseket. Ehhez a következõ jelölésrendszert al-kalmazzuk:

Fõjelként5:

W: lakossági jövedelem (milliárd Ft)w: lakossági jövedelem Ft/fõN: létszám (fõ)T: adóbevétel: adókulcs

árindex



246

Néhány további jelölést elsõ elõfordulásuk-kor nevesítünk.

Államtól származó jövedelmek

Az államtól származó jövedelmek három fõformáját különböztetjük meg:

• a kormányzati szektorban6 alkalmazottakbére,

• a lakosság rendelkezésre álló jövedelmétnövelõ támogatások és

• az ártámogatások. A rendelkezésre álló jövedelmet növelõ tá-

mogatások közül a – rokkantnyugdíjakat is tar-talmazó – nyugdíjkifizetések és a családtámo-gatás érdemel kiemelt figyelmet. Az ártámoga-tások közé soroljuk a gyógyszer, az energia és atömegközlekedés mellett a lakástámogatás va-lamennyi formáját is.

A kormányzati szektorban dolgozók béreBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A magánszektorban fizetett bértömeg egyfoglalkoztatottra jutó értéke kétféleképpen isfelbontható. Egyik oldalról felbontható az egyfoglalkoztatottra jutó reál hozzáadott érték ésa nominális egység bérköltség szorzatára, má-sik oldalról felbontható az egy foglalkozta-tottra jutó nominális hozzáadott érték (továb-

biakban: termelékenység) és a reál egységbérköltség (extra béremelés) szorzatára. Tekin-tettel arra, hogy a vállalati döntés szempontjá-ból jobban értelmezhetõ az egység bérköltségfogalma, ezért a közgazdasági elemzések elõ-szeretettel használják ezt a felosztást, itt még-is inkább a „termelékenység + extra béreme-lés” felbontást fogjuk használni, mivel nem azinflációt, hanem a költségvetési tételek nomi-nális GDP-hez viszonyított arányát kívánjukelemezni.

Feltételezzük, hogy hosszú távon stabil nö-vekedés esetén a magánszektor bruttó bére azalapáron számított nominális hozzáadott érték-kel növekszik, a kormányzati szektorban fize-tett relatív bérek pedig a magánszektorban fize-tett bérekhez igazodnak.

Mivel a kormányzati bérek tudatos politikaidöntések alapján alakulnak, felvethetõ a de-monstrációs hatás kérdése. Véleményünk sze-rint a vizsgált idõszakban nem lehet egyértel-mûen az állami bérnövelések demonstrációs ha-tásaként értelmezni a magánszektor béralakulá-sát, mivel

az állami béremelések mértéke minden év-ben elõre ismert volt, és a magánszektor béreiennek ellenére 1–2 év késéssel emelkedtek csak,méghozzá éppen abban az idõben, amikor aközszférában létszámleépítés volt jellemzõ,

az állami szektor bérei az 1990-es évek fo-lyamán jelentõs mértékben lemaradtak a ma-gánszektor bérei mögött (2000-ben a relatívbérelmaradás az állami szektorban elérte a 30százalékot), tehát legalábbis „fékezõ” iránybannem jelentõs a demonstrációs hatás,

Reál hozzáadott Reál hozzáadott Nominális hozzáadott érték/fõ érték/fõ érték/fõ

Nominális egy- Inflációség bérköltség

Reál egység Reál egységbérköltség bérköltség

Felsõ index jelöli a szektort

p: magánszektorg: kornányzati szektorr: nyugdíjasok

Alsó indexben a tétel típusát

g: bruttón: nettów: munkajövedelmet terhelõc: fogyasztást terhelõp: profitot terhelõ

247

egyik irányú relatív bérelmozdulás semjárt érdemleges létszám-átcsoportosulással, il-letve foglalkoztatási hatással.

A munkavállalói jövedelem/nominális hoz-záadott érték hányados alakulását mutatja az 1.ábra a kormányzati szektorban és a magánszek-torban:

A kormányzati nettó bérek változását négytényezõre bontjuk:

• a magánszektor nominális termelékeny-ség-növekedésének megfelelõ béremelés,

• létszám, • extra béremelés és • bérterhek átlagos effektív kulcsának válto-

zása. Képlet formájában:

aholW g

n : nettó bértömeg a kormányzati szférá-ban,

w : munkabért terhelõ adók és járulékokeffektív átlagkulcsa,

gx: kormányzati béremelés a magánszektor

termelékenysége felett (2000=100),

Ng : a kormányzati szektorban foglalkozta-tottak létszáma,

: egy foglalkoztatottra jutó, a háztartá-sok nem piaci tevékenységével korri-gált nominális hozzáadott érték a ma-gánszektorban (alapáron számított,háztartások nem piaci tevékenységévelkorrigált nominális GDP/foglalkozta-tott, 2000=100),

wgg,2000:egy foglalkoztatottra jutó bruttó mun-

kavállalói jövedelem a kormányzatiszektorban 2000-ben.

EREDMÉNYEK

A 2. ábrán látható, hogy az egy foglalkoztatott-ra jutó, alapáron számított nominális hozzá-adott érték növekedése a magánszektorbanmeghaladta a piaci áron számított nominálisGDP növekedési ütemét.

2001-ben és 2003-ban a köztisztviselõk,2002-ben és 2003-ban a közalkalmazottak bérétemelte a kormányzat a magánszektor termelé-kenységnövekedését jelentõsen meghaladóütemben. 2004-ben ehhez képest némi kiigazí-tásra került sor, így a halmozott hatás 2006-ra

( ) g2000,g

ggxw

gn wN1W ηωτ−=


1. ábra

A BÉRHÁNYAD ALAKULÁSA A KORMÁNYZATI ÉS MAGÁNSZFÉRÁBAN

magánszféra (baloldali skála) kormányzati szektor (jobboldali skála)


248

113 milliárd forintot, vagyis a GDP 0,5 százalé-kát érte el.

A közszférában foglalkoztatottak létszámá-nak növekedése 2002–2003-ban jelentõs volt,azonban a 2004–2006 idõszakban (még a 2006-os kiigazító csomag részeként bejelentett le-építések elõtt) a korábbi többlet gyakorlatilageltûnt, így a kormányzati létszámnövekedéshatása a 2006-ra kialakuló deficittöbbletben el-hanyagolható.

A GDP-arányos nettó kormányzati bérki-adások növekedésében a legnagyobb szerepet abért terhelõ adó- és járulékelvonások csökken-tése játszotta. Az így kiesõ költségvetési bevé-tel 2006-ban közel 180 milliárd forint, ami aGDP 0,8 százaléka.7

NyugdíjakBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A nyugdíjak alakulását elsõsorban az úgyneve-zett svájci indexálás határozza meg, amely fele-fele arányban tartalmazza a nettó bérek emelke-désének nemzetgazdasági átlagát és a nyugdíjasfogyasztói árindexet.8 Természetesen a nettó

bérek tartalmazzák mind a magán-, mind a kor-mányzati szektor béreit, következésképp ezeknominális GDP-t meghaladó emel(ked)ése anyugdíjkiadások GDP-arányos szintjét is emeli.Az inflációt – bizonyos adatok és megfelelõmodell hiányában, erõs leegyszerûsítésként –külsõ adottságnak tekintjük, tehát nem elemez-zük a bérek, adók és hatósági árak hatását anyugdíjkiadásokra.

A vizsgált idõszakban több alkalommal ke-rült sor a svájci indexet meghaladó nyugdíjeme-lésekre. A 2002-ben nyugdíjasonként kifizetett19 000 forintos összeg közvetlenül növelte anyugdíjkiadásokat, de ez nem épült be a nyug-díjakba, így a 2006-os hiányt közvetlenül nembefolyásolta.9 A 2001-ben és 2002-ben végre-hajtott „rendkívüli” nyugdíjemelések viszontbeépültek a további évek bázisába, a 2003–2006közötti négy év alatt pedig fokozatosan megje-lent az úgynevezett 13. havi nyugdíj, ami úgyértendõ, hogy a korábbi 52 heti nyugdíj helyett,2003-ben 53, 2004-ben 54, 2005-ben 55, 2006-ban (és attól kezdve) 56 heti nyugdíjat kapnaka nyugdíjasok.

2. ábra

A KORMÁNYZATI NETTÓ BÉREK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest

Megjegyzés: a pontos adatok megtalálhatók a C függelékben

Bért terhelõ elvonásokLétszámnövekedésKormányzati bruttó bér növekedésea magánszektor termelékenysége felett

Magánszektor termelékenységét követõ növekedésKormányzati nettó bértömeg nominális halmozott növekedéseAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

mill

iárd

forin

t

249


A nyugdíjasok száma a vizsgált 6 év során kismértékben még csökkent is, viszont jelentõskiadásemelkedést okozott az úgynevezett cse-rélõdési hatás, amelynek lényege, hogy azelhalálozottak nyugdíja átlagosan lényegesenalacsonyabb, mint a frissen nyugdíjba menõké.

A következõ képlet adja meg a nyugdíjkiadá-sok alakulását:

aholWr: teljes nyugdíjkifizetés,Wr

x,2002:egyszeri 19 000 forintos kifizetés2002-ben,

wrg,2000 : átlagnyugdíj 2000-ben,

wgg : egy foglalkoztatottra jutó munkaválla-

lói jövedelem a közszférában,w p

g : egy foglalkoztatottra jutó munkaválla-lói jövedelem a magánszférában,

Ng: a közszférában foglalkoztatottak lét-száma,

Np: a magánszférában foglalkoztatottaklétszáma,

Nr: nyugdíjasok létszáma,rS: svájci index,r13: 13. havi nyugdíj bevezetésének hatása,rspec: svájci indexen felüli, bázisba épülõ

(politikai) emelések hatása,rc: cserélõdési hatás (maradékelven),r : nyugdíjas fogyasztóiár-index,

w : munkavállalói jövedelmeket terhelõadók és járulékok átlagkulcsa.

EREDMÉNYEK

A vizsgált idõszakban a nyugdíjkiadások GDP-hez viszonyított aránya mintegy 1,5 százalék-ponttal emelkedett. A 3. ábra mutatja, hogy aráta jó közelítéssel visszatért volna a 2000-esszintre, ha mind a kormányzati, mind a magán-szektorban csak a termelékenység által indokol-ható béremelésekre került volna sor, valamint azinfláció és a cserélõdési hatás a ténylegesen

( ).

rw

pg

pg

ggg

pg

g

rS 2

-1 w

NNN1

wNN

N πητηη

ω+

⎥⎥⎦

⎤

⎢⎢⎣

⎡⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛+

−++

=

rX

rrc

rpol

rrS

rr WwNW 2002,200013 += ωωωω

3. ábra

A NYUGDÍJKIADÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Egyszeri nyugdíj-juttatás, 200213. havi nyugdíj fokozatos bevezetéseSvájci index feletti emelésBért terhelõ adók és járulékok csökkenésének hatásaKözszféra termelékenység feletti béremeléseMagánszféra termelékenység feletti bruttó béremelése

Svájci index alapján adódó nyugdíjemelés, inflációs hatásSvájci index alapján adódó nyugdíjemelés, termelékenységi hatásNyugdíjasok létszámaCserélõdés hatásaAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartásaNyugdíjkiadások nominális halmozott növekedése

mill

iárd

forin

t


250

megfigyelt szerint alakul (tehát elvonatkozta-tunk az extra béremeléseknek az inflációra és afriss nyugdíjasok nyugdíjára kifejtett hatásától)és nem kerül sor rendkívüli nyugdíjemelésekre.

A nyugdíjasok létszáma egyelõre nem ját-szott lényeges szerepet e kiadások alakulásában(0,1 százalékpontos csökkentõ hatás) és a ma-gánszektorban végrehajtott extra béremelés ki-adásnövelõ hatása is kisebb volt 0,1 százalék-pontnál.

Mondhatni, hogy a GDP-arányos nyugdíjki-adások megemelkedését szinte teljes mérték-ben megmagyarázzák a kormányzati intézke-dések: a bérterhek csökkentése (0,1 százalék-pont) a kormányzati bérek extra emelése (0,2százalékpont), a nyugdíjak svájci indexen felüliemelése (0,5 százalékpont) és a 13. havi nyug-díj bevezetése (0,5 százalékpont).

A számítási módszer megválasztásakor te-kintetbe kell venni az egyes intézkedések ésegzogén tényezõk kölcsönhatását (például a 13.havi nyugdíj hatása amiatt nagyobb, hogy 2002-ig a svájci index szerint adódónál nagyobb eme-lésekre került sor) is. A 13. havi nyugdíj hatásajóval kisebbnek adódik, mint a 2006-ban ezen acímen kifizetett összeg (170 milliárd forint),ami annak az eredménye, hogy a 13. havi nyug-díj bázisát a svájci indexáláson túl a svájci inde-xen felüli emelések, valamint a cserélõdési hatásis növelte. Ezen a ponton vitatható az esemé-nyek sorrendjétõl elvonatkoztató logaritmikusfelbontás alkalmazása, mivel a politika elvbentisztában volt a nyugdíjrendszer adottságaival(a svájci index feletti emelésekre már 2002-ig

jórészt sor került, és a cserélõdési hatás is is-mert jelenség), amikor megszületett a döntés a13. havi nyugdíjról. Ennek megfelelõen védhe-tõ az az álláspont is, hogy a 2006-ban 13. havinyugdíjra kifizetett teljes összeg a 13. havinyugdíjat bevezetõ intézkedés következménye.

A közszférában végrehajtott béremelések ésa bérterhek csökkentése a nettó bértömegenkeresztül emelik a svájci indexet és ezáltal nö-velik a nyugdíjakat. Azt feltételeztük, hogy asvájci indexen felüli, politikai döntésen alapulóemelések nem lettek volna kisebbek, ha a nettóbérek lassabban emelkedtek volna. Másképpfogalmazva, abból indultunk ki, hogy a politikaa nettó béremelkedéshez képest kívánta anyugdíjasokat egy fix százalékos emelés mérté-kéig jobb helyzetbe hozni. Azaz egy nagyobbnettó keresetemelkedéshez magasabb, politikaidöntésen alapuló extra nyugdíjemelés tartozik.Ez a megoldás azért ésszerû, mivel a politikaiközbeszédben az aktuális béremelésekkel szok-ták leginkább összehasonlítani a nyugdíjat, ésnem elemzik a béremelés mögötti tényezõket.

Mint jeleztük, a gazdaságpolitikának az inflá-cióra gyakorolt hatásait kellõ mélységben nemtudtuk elemezni. Mindazonáltal készítettünkegy becslést arra, hogy – elvonatkoztatva a bé-rek alakulásától – önmagában a svájci index inf-lációs komponensén keresztül milyen mérték-ben hatottak a kormányzati intézkedések anyugdíjkiadásokra. A 2000 utáni hatósági ár-emelések és a 2004 utáni adóintézkedések miat-ti többletinfláció 2006-ban 24 milliárd forinttalnövelte a nyugdíjkiadásokat. (Lásd 2. táblázat)

2. táblázat

AZ INFLÁCIÓ HATÁSA

2001 2002 2003 2004 2005 2006Infláció hatása, éves 52,6 35,2 36,8 63,7 37,3 39,2

piaci 52,4 34,8 36,4 33,8 26,3 57,1

állami intézkedések, közvetlen hatás 0,2 0,4 0,4 29,9 11,0 –17,9

Infláció hatása, kumulált 52,6 87,8 124,6 188,3 225,6 264,8

piaci 52,4 87,2 123,6 157,4 183,8 240,9

állami intézkedések, közvetlen hatás 0,2 0,6 0,9 30,8 41,8 23,9

251

Felhívjuk a figyelmet, hogy számításaink apolitikai döntésû nyugdíjemeléseknek a költ-ségvetési kiadásokra gyakorolt bruttó hatásátmutatják. A magasabb nyugdíjak miatt maga-sabb rendelkezésre álló jövedelem és ezzel ösz-szefüggõ többletfogyasztás, illetve – adóbevé-telek miatt a döntések deficitre gyakorolt hatá-sa kisebb a fent bemutatottnál. Ezt az össze-függést tételesen kezeli a fogyasztási adókravonatkozó elemzésünk.

CsaládtámogatásokBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A költségvetés a vizsgált idõszak folyamán egy-részt a személyijövedelemadó-rendszer családijellegû kedvezményei, másrészt a családokat tá-mogató közvetlen kiadások (családi pótlék, gyed,gyes stb.) formájában támogatta a családokat. A teljes támogatás e kettõ összegeként adódik.

EREDMÉNYEK

Amint a 4. ábrán látható, 2001–2002-ben a csa-ládi jellegû szja-kedvezmények növekedése

okozta a családtámogatások GDP-arányosszintjének emelkedését, 2003-ban viszont az újkormány a családi pótlékot emelte. 2004-ben acsaládtámogatások összege csökkent, 2005-benGDP-arányosan szinten maradt, 2006-ban vi-szont ismét jelentõsen növekedett a családipótlék nagy mértékû – a lényegében megszûnõadókedvezmény összegét meghaladó – emelésekövetkeztében. A vizsgált 6 év alatt a családtá-mogatások GDP-arányos összegében mintegy0,2 százalékpontos növekedés következett be.

GyógyszerkiadásokBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A költségvetés gyógyszer-ártámogatás címen10

teljesített kiadásai egyrészt a lakosság általmegvásárolt gyógyszerek nominális értékétõl(gyógyszerfogyasztás), másrészt az állami tá-mogatás ezen belüli arányától függ.

Három lényeges hatást sajnos nem tudunkelemezni: a gyógyszerfogyasztáson belül a ha-zai és importgyógyszerek közti arányeltoló-dást, az importált gyógyszerek áremelkedését


4. ábra

A CSALÁDTÁMOGATÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Családi pótlékCsaládtámogatások nominális halmozott növekedése

Gyermekek utáni adókedvezményAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

mill

iárd

forin

t


252

és a gyógyszerfelírás állami (tb) szabályozásá-nak keresletre gyakorolt hatását.

Adatok nélkül hivatkozunk mindössze arra,hogy a gyógyszerárak az infláció felett emel-kedtek ebben az idõszakban, ami növelte agyógyszerfogyasztás nominális értékét, miköz-ben a rendelkezésre álló adatok (dobozszám)alapján lényeges volumennövekedés nem voltmegfigyelhetõ. A megfigyelt átlagár-emelkedésokának elsõsorban nem a belföldön elõállítottgyógyszerek termelõi árának emelkedése lát-szik, hanem az importgyógyszerek súlyának ésforintárfolyamot követõ árának emelkedése.

EREDMÉNYEK

2006-ra 0,5 százalékponttal nõtt az államGDP-arányos gyógyszerkiadása. (Lásd 5. áb-ra) Számításunk eredménye szerint alapvetõenaz összes gyógyszerfogyasztási kiadás alakulá-sa növelte meg az állami gyógyszerkiadásokatés nem az állami támogatások arányának növe-kedése. Az idõszak elején inkább megtakarításmutatkozott az állami támogatásokban, majd

2006-ban – még a nyári kiigazító program elõttkészített prognózis szerint – újra szerény meg-takarítás mutatkozott. Jelentõsebb állami tá-mogatás visszafogása csak akkor lett volna el-érhetõ, ha az állam fokozatosan kivonul agyógyszerek fogyasztásának támogatásából,ami a fogyasztói ár növekedésén keresztül avásárolt mennyiség növekedését is fékezte vol-na, további költségvetési megtakarításokateredményezve.

Lakástámogatási kiadásokBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

Lakástámogatást 2000 és 2006 között összesen21-féle jogcímen adott a kormány. Ezeket az át-tekinthetõség javítása végett három kategóriá-ba vontuk össze.

Támogatások jelentõs áthúzódó hatással Bizonyos tehetetlenség érvényesül a kiadá-

sok alakulásában, mivel a költségvetést jelentõsmúltbeli kötelezettségek terhelik.

Típusai: lakásvásárlási hitelkamat-támogatá-sok új lakásra, használt lakásra, önkormányzati

5. ábra

A GYÓGYSZERTÁMOGATÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Gyógyszerfogyasztás növekedésGyógyszerár-támogatások nominális halmozott növekedése

mill

iárd

forin

t

Támogatás arányának változásaAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

253


vízi közmû és lakásfelújítási célú hitelekre, lakás-takarékpénztári megtakarítások támogatása.

Támogatások jelentõs áthúzódó hatásnélkül

E támogatásokat a kormányzat elvben képeslenne egyik évrõl a másikra megszüntetni.

Típusai: lakásépítési kedvezmény, fiatalokotthonteremtési támogatása, adó-visszatérítésitámogatás, panelfelújítási támogatás, mozgás-korlátozottak támogatása, lakáscélú hiteltör-lesztések személyi jövedelemadó-kedvezmé-nye.11

A vizsgált idõszakban kifutó támogatás-formák

A 2. kategóriába tartozó támogatások GDP-arányos növekményét teljes mértékben kor-mányzati szándéknak tulajdonítjuk. A 3. kate-góriába tartozó kifizetések csökkenése külsõadottság a 2000–2006-os idõszak szempontjá-ból, mivel korábbi döntések miatt szûntek megaz idesorolt támogatási formák.

Az 1. kategória vegyes képet mutat, mivelrészben kormányzati döntések alakították,

ugyanakkor jelentõs a korábbról felhalmozottállományok terhe, amelyet érint a kamatlábakalakulásának (monetáris politikának) hatása is.

A különféle lakástámogatási formák forint-ban kifejezett éves összegének 2000 és 2006 kö-zötti alakulását az alábbi egyszerû képlet írja le:

aholH: lakástámogatások, Hs: támogatások jelentõs áthúzódó hatás-

sal, T–

H: lakáscélú hiteltörlesztések szja-adó-kedvezménye,

Hi: támogatások jelentõs áthúzódó hatásnélkül,

Hout: kifutók.

EREDMÉNYEK

Az 1. kategória +0,6 százalékponttal; a 2. kate-gória pedig 0,1 százalékponttal növelte a defici-tet, miközben a 3. kategória –0,1 százalékpon-tos csökkenést okozott. (Lásd 6. ábra)

( ) ∑∑∑ +++= −outiHs HHTHH

6. ábra

A LAKÁSTÁMOGATÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Támogatások jelentõs áthúzódó hatásokkal KifutókTámogatások áthúzódó hatások nélkül

Lakástámogatások nominális halmozott növekedéseAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

mill

iárd

forin

t


254

Az 1. kategória növekménye változatlan ka-matlábak mellett 0,1 százalékponttal még na-gyobb lett volna. Számításaink szerint (lásd Cfüggelék) a GDP-arányosan 0,6 százalékpontoskiadásnövekménybõl legalább 0,2 százalékpon-tot a rendszer nagyvonalúságának 2000 utáninövekedésére lehet visszavezetni, tehát legfel-jebb 0,5 százalékpontos növekményt determi-náltak a 2000-ben fennálló feltételek és a ka-matláb-változások.

Egyéb támogatásokBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

Az egyéb támogatások közé a háztartási ener-gia (gáz és villany), valamint a vasúti tömeg-közlekedés támogatási rendszerét soroljuk.12

E szolgáltatások állami támogatása a szolgálta-tó vállalatoknak (MOL, MVM és MÁV) nyúj-tott közvetlen költségvetési támogatások mel-lett e vállalatok kvázifiskális tevékenységét istartalmazza.

Jelen elemzésünk szempontjából kvázi-fiskális tevékenységnek tekintjük azt a relatívveszteséget, amelyet egy kormányzati szekto-ron kívüli állami vállalat a hatósági árszabályo-zás következtében szenved el. Az ilyen tevé-kenység végzése nem feltétlenül jelenti azadott gazdasági egység tartós veszteségét, az-az nem fenntarthatatlan, elvben hosszú távonis folytatható. Jó példa erre a MOL, amelyneka háztartási gázárak támogatása összességébenjelentõs veszteséget okozott a 2000-es évekelején, de egyéb bevételei miatt vagy kisebbveszteséget, vagy jelentõs nyereséget tudottfelmutatni (nem függetlenül az állami bánya-járadék adott – akár jelentõs profitot is lehetõ-vé tevõ, alacsony – mértékétõl). Az MVM ahazai tulajdonú atomerõmû alacsony áraivaltudja ellentételezni részben vagy egészben azállami árszabályozás rá háruló költségeit, akülföldi erõmûvekkel viszont olyan szerzõdé-sek állnak fenn, amelyek miatt velük ezt nem– vagy csak kis mértékben – tudja megtenni. AMÁV esetében a személyszállítás állam által ki

nem fizetett költségét a vállalat az áruszállításüzletágban termelõdõ (vagy legalábbis elszá-molt) nyereségébõl tudja bizonyos mértékigellentételezni.

Ha a vállalat csak részben van állami tulajdon-ban, akkor csak az állami tulajdonhányadra jutóveszteségrész tekintendõ kvázifiskális tevé-kenységnek, mivel a magánszektorba tartozótulajdonosok tulajdonhányadára jutó veszteség-rész implicit adóként (a lakosság állami támoga-tását finanszírozó bevételként) értelmezendõ.13

Ezt a „bevételt” vagy megtakarítást azonbancsökkenti a vállalat adósságának esetleges idõn-kénti átvállalása vagy feltõkésítése. A teljes álla-mi támogatás és a magántulajdonosokra áthárí-tott veszteség, mint megtakarítás (vagy „bevé-tel”) különbsége terheli meg a költségvetést(növeli a deficitet) egy adott évben.

Az i vállalat által nyújtott szolgáltatás államitámogatásának költségvetési hatását a követke-zõ bontásban értelmezzük:

aholWi

n: az i vállalat által nyújtott szolgáltatásnettó (költségvetésben megjelenõ) ál-lami támogatása,

Wib: az i vállalat által nyújtott szolgáltatás

teljes állami támogatása (fogyasztóiár-kiegészítés, termelõi támogatás és avállalat üzemi vesztesége),

Ti: az i vállalat által nyújtott szolgáltatás-sal kapcsolatos költségvetési megtaka-rítások,

Si: az i vállalat állami árszabályozásravisszavezethetõ veszteségének magán-tulajdoni hányadra esõ része+„címzettelvonás”,

W id: tõkejuttatás (beleértve adósságátválla-

lást is) az i vállalatnak.

Külön megemlítjük, hogy a lakossági gázártá-mogatás finanszírozása céljából a költségvetésegyfajta külön bányajáradékot vetett ki 2003-tól

( )id

iib

iib

in WSWTWW −−=−=

255


a MOL-ra, amelyet „címzett elvonásként” értel-mezünk. A fogyasztók által élvezett államigázártámogatás a MOL gázüzletága veszteségé-nek (2001–2002-ben) és az állam által közvetle-nül (a 2003-ban létrehozott úgynevezett ener-giagazdálkodási célelõirányzatból) a gáz áránaktámogatására kifizetett összeg. A gázártámo-gatással kapcsolatban elért állami megtakarítás avállalat magántulajdonosaira – egyfajta adóként– rákényszerített veszteség (2001–2002-ben),valamint az energiagazdálkodási célelõirányzat-ba (egc) való vállalati befizetés.

EREDMÉNYEK

Alighanem meglepõ, hogy a mi számításunkszerint a gázártámogatás az idõszak elején nemjelentkezett nettó támogatásként, mivel a MOLüzleti veszteségével (a veszteségnek a MOL-nak a tulajdonosait illetõ profitjára terhelésével)finanszírozható volt az ár alacsonyan tartása. A 2006. évi jelentõs gáz-ártámogatási deficitdöntõ oka az importált gáz árának emelkedése,amelyet nem tudott ellentételezni az immár tel-

jesen privatizált MOL-ra kivetett költségvetésibefizetési kötelezettség. (Lásd 7. ábra)

A villamos energia árának támogatása egye-dül 2001-ben járult hozzá jelentõsen a hiány-hoz, amikor a korábban okozott jelentõs vesz-teségek következtében az MVM-et az államnakfel kellett tõkésítenie.14

A vasút állami támogatása elsõsorban 2002-ben jelent meg, amikor a költségvetés többmint 100 milliárd forint összegû adósságállo-mányát vállalta át a társaságnak, de a2005–2006. években is számottevõ az állami tá-mogatás, ami már a megemelt közvetlen támo-gatás formájában jelent meg.

Magánszektorból származó adóbevételek

Az adórendszerrel kapcsolatos elemzésnek fi-gyelembe kell vennie, hogy a kormányzati bé-rek emelését nettó módon számoltuk, ezért ittcsak a magánszektorban fizetett adók és járulé-

7. ábra

AZ EGYÉB TÁMOGATÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


VasútGázártámogatásVillamosáramtámogatás

Kvázifiskális és egyéb támogatások nominális alakulásaAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

mill

iárd

forin

t


256

kok összegét kell elemeznünk. Az adókedvez-mények egy részét (lakás- és családtámogatás)már korábban tárgyaltuk, ezért ezeket itt nemfogjuk figyelembe venni. Az egyszerûsített vál-lalkozói adót (eva) az egyszerûség érdekébenteljes egészében fogyasztást terhelõ adókéntkezeljük. Nem vállalkoztunk az adómorál és azadóbeszedési hatékonyság változásának becslé-sére és hatáselemzésére.

Társasági adóBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A társasági adó alakulását négy tényezõ hatásá-ra bontjuk: az adóalap (vállalati szektor bruttómûködési eredménye) alakulása, az adókulcsok(és néhány egyéb adózási szabály, például aziparûzési adó levonhatósága) változása, a hitel-intézetek és pénzügyi vállalkozások különadó-jának bevezetése, valamint az adókedvezmé-nyek csökkenése.

Az adóalap GDP-tõl eltérõ növekedését kül-sõ tényezõnek tekintjük. Az adókedvezmé-nyek alakulását azért gondoljuk inkább külsõ

tényezõnek, mivel egyrészt ezek legalább any-nyira függnek a vállalatok, mint a kormányzatdöntéseitõl, másrészt az adókedvezményeketbiztosító kormányzati intézkedések jelentõsrésze már jóval a vizsgált idõszak elõtt megszü-letett.

ahol GDP:nominális GDP,S: vállalati szektor bruttó mûködési ered-

ménye,Tpn: nettó társasági adó,Tpg: bruttó társasági adó,Tpnc: korrigált nettó társasági adó (nettó

társasági adó a hitelintézetek és pénz-ügyi vállalkozások különadója és a2006-os adórendszerbeli változásoknélkül),

Tpgc: korrigált bruttó társasági adó (nettó tár-sasági adó a hitelintézetek és pénzügyivállalkozások különadója és a 2006-osadórendszerbeli változások nélkül),

pn6pnfpppgc

_ppgc

pn6pnfpncpn T T O T

T- T)

GDPSGDPTTTT ++( =++= τ

8. ábra

A TÁRSASÁGIADÓ-BEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


KulccsökkentésPénzintézeti különadóVállalati szektor nettó mûködési eredményeEgyébAdóváltozások 2006-ban

GDP-növekedésAdókedvezmények csökkenéseAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartásaTásabevételek nominális halmozott növekedése

mill

iárd

forin

t

257


Tpnf: hitelintézetek és pénzügyi vállalkozá-sok különadója, nettó,

Tpn6: 2006 évi adóváltozások hatása, nettó(szakértõi számítás a következõ adó-szabály-változásokra: az iparûzési adóleírhatósága, ennek áfahatása, érték-csökkenési leírás változása, 10 százalé-kos kulcs bevezetése),

T–p: szûken vett adókedvezmények,

p : törvényi társaságiadó-kulcs,Op: egyéb hatások és maradék.

EREDMÉNYEK

A GDP-arányos társaságiadó-bevételeket csök-kentette a társaságiadó-szabályok változása(mindenekelõtt az adókulcs csökkentése) ésegyéb adószabályok változása (+0,3 százalék-pont). (Lásd 8. ábra) Ezzel szemben növelte abevételt a hitelintézetek és pénzügyi vállalko-zások különadójának bevezetése (–0,2 száza-lékpont), valamint az adókedvezmények csök-kenése (–0,2 százalékpont).

Úgy tûnik, hogy növelte a bevételeket azadóalap GDP-nél gyorsabb növekedése (–0,1

százalékpont), viszont csökkentették egyéb té-nyezõk (+0,3 százalékpont).15

Személyi jövedelemadóBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

Az szja-bevételekbõl leválasztjuk az elkülönül-ten adózó jövedelmek adóját, mivel az utóbbitnem elemezzük.16 Az így kapott korrigált szja-bevételek alakulását a magánszféra termelékeny-sége, a termelékenység feletti béremelések, a ma-gánszektorban foglalkoztatottak létszáma, az ef-fektív adókulcsok17 és az adókedvezmény alaku-lása befolyásolta. Az adókedvezmények közülkét tétel emelendõ ki: az egyik az idõszak elejénmég létezõ nyugdíjjárulék-kedvezmény, amelyaz idõszak végén megszûnt, a másik az adójóvá-írás, amely viszont 2003-ban jelentõsen meg-nõtt. Ezek a változások egyértelmûen kormány-zati döntésként értékelendõk. A családi adóked-vezményt és a lakáscélú hiteltörlesztés adóked-vezményét az államtól származó jövedelmeknélmár tárgyaltuk, ezért itt ezeket figyelmen kívülhagyjuk, és az adókedvezményeket befolyásolóegyéb tényezõktõl is eltekintettünk.

9. ábra

A MAGÁNSZEKTORBÓL SZÁRMAZÓ SZEMÉLYIJÖVEDELEMADÓ-BEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Magánszféra termelékenységnövekedéseLétszámváltozásAdókedvezmények (szûken vett)Kulcsváltozás

Termelékenységtõl eltérõ bruttó bérnövekedésEgyébAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása Nettó szja-bevételek nominális halmozott növekedése

mill

iárd

forin

t


258

aholTp

PI.g: bruttó szja-bevétel a magánszférából,Tp

PI.–: szûken vett adókedvezmények,Tp

PI.,n,2000: TpPI.,n 2000-ben,

PI: szja-átlagkulcs,Op

PI : maradék, egyéb hatások.

EREDMÉNYEK

A GDP-arányos deficitet a magánszféra termelé-kenység feletti béremelései és létszámnövekedé-se mérsékelték (–0,1 százalékpont), az effektívkulcs csökkenése +0,6 százalékponttal növelte,az adókedvezmények leépítése pedig (az idõszakvégén) –0,1 százalékponttal csökkentette.

A GDP-arányos nettó személyijövedelemadó-bevételek 2001-ben nõttek, majd a 2002–2004.években – az adókedvezmények megugrása miatt– visszaestek. 2005-ben a visszaesés megállt, de2006-tól tovább folytatódott a nettó bevételekcsökkenése a kulcscsökkentés miatt, amelyetcsak részben ellensúlyozott az adóalap szélesíté-se, azaz a kedvezmények csökkentése.

JárulékokBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A járulékbevételek alakulását a magánszektortermelékenysége, bruttó béreinek termelé-kenység feletti emelkedése, a járulékkulcsokváltozása és a magánnyugdíjpénztárak növekvõtaglétszáma befolyásolta. Az állami nyugdíjbiz-tosítási alapba fizetett munkavállalói tb-járulékok emelése 2003-ban és 2004-ben kom-penzálta a magánpénztártagok magánpénztá-rakba fizetett járulékkulcsának emelését.(2003-ban a munkavállalói nyugdíjjárulékotemelték 0,5 százalékponttal, 2004-ben pedig azegészségügyi járulékot 1 százalékponttal.)Nem vállalkoztunk az egészségbiztosítási járu-lékplafon 2001-ben bekövetkezett eltörlésének

hatásvizsgálatára. Mindazonáltal a teljes egyébtételt egzogénként értelmezzük.

A következõ összefüggés mutatja be a ki-emelt tényezõket:

TS = aholTS: járuléktömeg, T p

S i: i járulékbevétel (munkavállalói tb-járulék kivételével) a magánszférából,

Si: járulékkulcs i járuléknál,RPP: i = munkavállalói járulék esetén: nem

magánpénztártagok aránya, 2000 = 100,i =/ munkavállalói járulék esetén: 1,

O pSi : egyéb tényezõk hatása maradék, 2000

= 100.

EREDMÉNYEK

A deficitet csökkentette a termelékenységjavu-lás feletti béremelkedés (–0,1 százalékpont) és amunkavállalói járulékkulcsok emelése (–0,1 szá-zalékpont); viszont növelte a munkaadói járu-lékkulcsok csökkentése (+0,6 százalékpont) ésa magánnyugdíjpénztárak relatíve növekvõ tag-létszáma (+0,1 százalékpont) idézte elõ.

A magánpénztárak 2000-ben 0,6, 2006-ban 1,5százalékponttal növelték az ESA-hiányt, azaz avizsgált idõszakban 0,9 százalékponttal járultakhozzá a deficithez. A magánpénztárak hatása(azaz a magánpénztári kulcsváltozás és a magán-pénztári tagság arányának növekedése) viszont ami számításunk szerint ennél jóval kisebbnekadódik. Azért van ez így, mivel idõközben – mintkorábban már említettük – az állami tb-alapok-nak jutó munkavállalói járulékok emelésévelrészben kompenzálták a kiesést, és a mi számítá-sunk az utóbbi kulcsemelésekkel nettózott – ki-sebb – deficitnövelõ hatást számszerûsíti.

A (munkaadói) járulékkulcsok csökkentésemiatti járulékbevétel-kiesés 209 milliárd forin-tot tett ki. Ebbõl a kormányzati szektorbanfoglalkoztatottak bérén jelentkezett 64 milliárdforint, így a kulcscsökkentések a költségvetésegyenlegét ténylegesen érintõ hatása csak 145

∑ pSiT

pPI

pgPI

pnPI TTT −−= ,,,

259


milliárd forintra tehetõ. Az „egyéb” tényezõ je-lentõs pozitív értéket vesz fel (–0,6 százalék-ponttal csökkentette a deficitet).

Egészségügyi hozzájárulásBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A magánszektorból származó egészségügyihozzájárulás (eho) alakulását a tételes érték és amagánszektorban foglalkoztatottak létszámá-nak változása magyarázza.

aholTp

eho : ehobefizetés a magánszférából,

eho : tételes eho mértéke,Neho: magánszektorban foglalkoztatottak lét-

száma,Oeho: maradék, egyéb hatások.

EREDMÉNY

A tételes eho csökkentése a GDP-arányos defici-tet +0,7 százalékponttal emelte, a foglalkoztatásváltozása lényegében nem befolyásolta. A tételeseho növelése minden évben elmaradt a nominálisGDP növekedési ütemétõl. (Lásd 11. ábra)

Általános forgalmi adóBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

Az áfát befolyásoló legfontosabb tényezõk: • a rendelkezésre álló jövedelmet az alap-

szcenárióhoz képest növelõ hatások, • a fogyasztási szerkezet eltolódása a normál

áfakulccsal adózó termékek felé és • a kulcsváltozások. A rendelkezésre álló jövedelmet a korábban

elemzett és számszerûsített állami intézkedésekés a magánszektor bérhányadának növekedésetérítették el az alappályától. Ezek belsõ arányaszerint lehet felosztani a magasabb rendelkezés-re álló jövedelembõl fakadó áfatöbbletet.

aholTV: nettó áfa- és evabevétel összege,TPC

V : vásárolt fogyasztás és lakossági beru-házások áfája,

TPCV, 0 : vásárolt fogyasztás és lakossági beru-

házások áfája 2000-ben,TG

V : kormányzati szektor által fizetett áfa,TFI

V : pénzintézetek áfája,

( ) OV

FIV

GVVVstruk

CC

OV

FIV

GV

PCV

PCVV

TTTOCsWWW

TTTTTT

+++−=

=++++=

τ1

0,

10. ábra

A JÁRULÉKBEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Termelékenység növekedéseKulcsváltozásMunkavállalói kulcsváltozásEgyébMagánszektor termelékenysége feletti bérnövelés

LétszámváltozásNem magánpénztártagok arányának csökkenéseAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartásaJárulékbevételek nominális halmozott növekedése

mill

iárd

forin

t


260

TOV : egyéb áfa,

W: rendelkezésre álló jövedelem, WC: korrigált rendelkezésre álló jövedelem

a rendelkezésre álló jövedelmet befo-lyásoló kormányzati intézkedések és amagánszektor bérhányadának növeke-dése hatásának levonásával,

s: háztartások nettó hitelnyújtása (ren-delkezésre álló jövedelem arányában),

Cstruk: fogyasztási szerkezet eltolódásának ha-tása az effektív áfakulcsra, 2000 = 100,

v: áfakulcsváltozás és -átsorolások hatásaaz effektív áfakulcsra, 2000 = 100,

OV: maradék, egyéb hatások (a vásárolt fo-gyasztás áfájánál), 2000 = 100.

EREDMÉNYEK

A deficitet csökkentette az államtól származójövedelmek emelkedése és a közvetlen adókatérintõ szabályváltozások közvetett, pozitív ha-tása (2006-ban –0,3 százalékpont), a magán-szektorbeli bérhányad-emelkedés (2006-ban–0,1 százalékpont) és a fogyasztási szerkezeteltolódása a normál áfakulccsal adózó termékekfelé (–0,1 százalékpont). Összességében növel-ték a hiányt a kulcsváltozások (+0,2 százalék-pont). (Lásd 12. ábra)

A 2006-os évben nagy bevételkiesést okozónormál áfakulcs csökkentésének negatív hatá-

sát a 2004. évi kedvezményes kulcsnövelés po-zitív hatása jórészt ellentételezi, ezért viszony-lag mérsékelt a kulcsváltozások hatása, ha többévet együtt tekintünk. A 2006-os csökkentésmintegy 200 milliárd forintos deficitet jelentetta költségvetésnek (a mi számításunk szerintialapszcenárióhoz képest).

Az „egyéb”, meg nem magyarázott maradékjelentõs és negatív elõjelû tétel. Ebben bizonyá-ra nagy szerepet játszik az a sokszor hangozta-tott tény, hogy az EU-csatlakozás kapcsán ha-tározottan megnõtt az adóelkerülés mértéke,amelyet az adóbeszedési rendszer megváltozá-sára (önbevallásos rendszerre való átállás) szo-kás visszavezetni. A rendelkezésre álló adatoktanúsága szerint az adóelkerülés nem a csatla-kozás nyomán, hanem már korábban megnõtt(nagyága már 2001-ben elérte a GDP 0,4 száza-lékát), de ez nem érvényteleníti az alapállítást,miszerint az adóelkerülés arányának megnöve-kedése összefügg a csatlakozási folyamattal,mivel az EU-ban elterjedt áfacsalás jellemzõtechnikáinak nem a tagság, hanem a külkeres-kedelmi forgalom az alapja. Ezen túlmenõennem zárható ki, hogy az adóelkerülés aránya ahazai forgalomban is megemelkedett. E két ha-tás együttesen mintegy +0,7 százalékponttaljárult hozzá a deficittöbblethez.

11. ábra

A MAGÁNSZEKTOR EGÉSZSÉGÜGYI HOZZÁJÁRULÁSÁBÓL SZÁRMAZÓ BEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


mill

iárd

forin

t

Foglalkoztatottság a magánszektorbanAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

Eho tételes értékének csökkentése, változtatásaEhobevételek nominális kumulált növekedése

261


A fogyasztást terhelõ egyéb adókBEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A fogyasztást terhelõ egyéb adókat befolyáso-ló legfontosabb tényezõk a rendelkezésre állójövedelmet összességében növelõ állami intéz-kedések, a magánszféra bérhányadának növe-kedése és az effektív adókulcs csökkenése (a jö-vedékiadó-tételek revalorizációjának rendsze-res elmaradása).

Üzemanyagot a háztartások végsõ fogyasz-tásként, a vállalatok pedig további termelés cél-jára vásárolnak. Ennek megfelelõen az üzem-anyagok jövedéki adójából származó állami be-vétel alakulását három tényezõ magyarázza:

• a GDP növekedése, • a vállalati szektor termelõ felhasználásának

GDP-tõl eltérõ alakulása és • az effektív adókulcs.Mivel az EU-csatlakozás miatt Magyaror-

szág is köteles volt bizonyos mértékig harmo-nizálni a jövedékiadó-tételeket (elsõsorban acigaretta árának kötelezõ adótartalma tekinte-tében), ezen intézkedések nyomán többletbe-vétele képzõdött az államháztartásnak. E több-letbevétellel korrigáljuk a tényleges adóbevé-

telt, mivel a harmonizáció hatásait az EU-csat-lakozásról szóló részben számoljuk el.

ahol TJ: fogyasztást terhelõ adók áfa nélkül

(jövedéki, fogyasztási és regisztrációsadó, energiaadó, játékadó, gépjármû-adók, egyéb áruhasználati és szolgálta-tási adók) az EU-harmonizáció miattitöbbletbevétel levonásával,

Yp : a magánszektor hozzáadott értéke,Qp : a vállalatok termelõ felhasználása,

jH : a háztartási fogyasztás effektív átlagosjövedéki adókulcsa,

jE : a vállalati termelõ felhasználás effektívátlagos jövedéki adókulcsa.

EREDMÉNYEK

A rendelkezésre álló jövedelmet emelõ állami in-tézkedések és a magánszektor bérhányad-emel-kedése –0,2 százalékponttal csökkentették a de-ficitet az egyéb fogyasztási adókból származóbevételek révén, de az egyéb, fõleg a revalorizá-

12. ábra

AZ ÁFABEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Korrigált elkölthetõ jövedelemFogyasztási szerkezet eltolódásaEgyéb (áfakiesés, fõleg adóelkerülés miatt)Elkölthetõ jövedelmet alapszcenárióhoz képest emelõ változások

Kulcsváltozások átsorolásokAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartásaÁfa- és evabevételek nominális halmozott emelkedése

mill

iárd

forin

t


262

ciók elmaradásából eredõ hatások (+0,2 száza-lékpont) ezt ellensúlyozták. (Lásd 13. ábra)

Kamatkiadások

BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A kamatkiadások változásának felbontásánál sza-kítottunk azzal a módszerrel, hogy a termelé-kenység-, illetve GDP-arányos változást tekint-jük alapszcenáriónak. Ehelyett konstruáltunkegy alapszcenáriót, amelyben azt tételeztük fel,hogy GDP-arányosan a 2000-es maastrichti elsõdleges hiány marad fenn az idõszak egészé-ben. Ez felelt meg annak az általában alkalmazottfeltevésünknek, hogy a kiadások és a bevételekGDP-arányos nagysága az alap-szcenáriókbanváltozatlan. A kamatokra vonatkozó alap-szcenárióban a 2000. évi monetáris és finanszíro-zási kondíciók (implicit kamatlábak, tehát a ka-matfelár is és a forint-/devizaadósság aránya) ma-radnak fenn, de az adósságállományokat korri-gáltuk a tényleges privatizációs bevételekkel (te-hát azt tekintettük alapesetnek, mintha 2000után nem lett volna privatizációs bevétel).

A kamatkiadás változásának felbontásához a

maastrichti adósságot (forint, illetve deviza), aköltségvetés kamatkiadásait, valamint a forint-/devizatörlesztésre számított implicit kamatlá-bakat használtuk, amelyeket egyszerûen a ka-matkiadás és az adósságállomány hányadosa-ként kaptunk.

A kiinduló összefüggés:

aholY: a nominális GDP,I: a kamatkiadás,i: az implicit kamatláb,D: az adósságállomány (D=DF+DD),

valaminta D és F felsõ indexek rendre a forint-

(domestic), illetve a deviza-(foreign) minõsé-gekre utalnak.

Ebbõl némi algebrai átalakítással kapjuk,hogy:

A privatizáció hatását a tényleges, valamintaz – alábbi képlet szerint – megmagyarázott ka-

DD

D)ii(DiID

FDF −+=

YDiDi

YI FFDD +=

13. ábra

A FOGYASZTÁST TERHELÕ EGYÉB ADÓBEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


GDPVállalatok termelõ felhasználása növekedésénekelmaradása a GDP-tõlEgyéb hatás a vállalatok által fizetett adóknálEgyéb hatás a háztartások által fizetett adóknál

Kiemelt állami intézkedések és magánszektorbeli bérhányad-emelkedéshatásaKorrigált vásárolt fogyasztás hatásaAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartásaÁfán kívüli egyéb fogyasztási adók nominális halmozott emelkedése

mill

iárd

forin

t

263


matkiadás különbözeteként, maradékelven szá-mítottuk.

A GDP-arányos kamatkiadás változását elsõ lé-pésben felbontottuk két tényezõre. A két tényezõ(külön-külön történõ) felbontása során az elsõbõlkaptuk az implicit devizakamatláb változásánakhatását, illetve az adósságállomány megváltozásá-ból adódó hatás egyik részét; a második tagbólnyertük a kamatfelár alakulásának hatását, azadósság belsõ szerkezetének megváltozásából ere-dõ módosulást, valamint az adósságállomány vál-tozásából fakadó hatás másik felét. Az adósságál-lomány változását felosztottuk három tényezõre:a nominális GDP megváltozásának hatására azalapszcenárió szerinti adósságállomány a GDPnövekedési ütemétõl eltérõ növekedésének hatá-sára és a költségvetés pozíciójára ható politikai éspolitikától független folyamatok miatt kialakulótöbblet elsõdleges deficitek hatására. Képlettel:

aholDP: tény adósságállomány privatizációs

bevétel nélkül,

DA : alapszcenárió szerinti adósságállo-mány privatizációs bevétel nélkül.

A szorzat három tagja reprezentálja rendreaz említett három hatást.

EREDMÉNYEK

A számításaink alapján adódó alapszcenárió szerintaz államadósság csupán a GDP 36,9 százalékra rú-gott volna 2006-ban, így a kamatkiadás 1,6 száza-lékponttal lett volna kevesebb GDP-arányosan alényegesen jobb költségvetési egyenleg miatt (méga kedvezõtlenebb 2000-es kamatlábak mellett is).(Lásd 14. ábra) A kedvezõ nemzetközi körülmé-nyekkel összefüggésben csökkenõ devizakamatlá-bak (–1,25 százalékpont) és a kamatfelár mérsék-lõdése (–0,18 százalékpont) viszont jelentõs mér-tékben ellensúlyozta az adósságállomány növeke-désének kedvezõtlen hatását (+1,56 százalék).

A privatizációs bevételek miatt –0,18 száza-lékponttal lett kisebb a hiány, a költségvetés-politikával nem összefüggõ makrofolyamatokmiatt viszont +0,33 százalékponttal nõttek akamatkiadások. Kisebb mértékben (+0,18 szá-zalékpont) a forintadósság arányának növeke-dése is rontotta az egyenleget.

⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛= ++++++

tA

1tA

tP

1tP

t

1t

tA

1tA

t

1t

tP

1tP

DD/

DD

YY/

DD

YY

DD

14. ábra

A KAMATKIADÁSOK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


Devizakamatláb csökkenésének hatásaForintadósság arányváltozásának hatásaGDP-arányos adósság alapszcenárió szerinti csökkenéseKöltségvetésen kívüli tényezõk hatásaKamatfelár változásának hatása

GDP-növekedés hatásaKöltségvetési, politikai döntés következtében jelentkezõ hatásPrivatizációs bevételek hatásaKamatkiadások kumulált nominális növekedése, privatizáció nélkülAlapszcenárió: politikai deficitnövekedés hatásától tisztított kamatkiadás

mill

iárd

forin

t


264

EU-csatlakozás hatása és a vámbevételek

BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZÕK

A költségvetési deficitet növeli az EU-ba tör-ténõ közvetlen befizetés és a vámrendszerrelkapcsolatos nettó bevételkiesés, ami a megszû-nõ vámbevételek és az EU által fizetett vámbe-szedési költségtérítés különbsége. A deficitetcsökkenti az EU-visszatérítés18 és a cukorille-ték beszedési költségeinek megtérítése. Azuniós elõírások miatt megemelt jövedéki adó-tételeket is az uniós csatlakozással hozzukösszefüggésbe, teljesen analóg módon a vám-csökkentéssel. Az EU-ból érkezõ agrártámo-gatások a hazai költségvetés ilyen jellegû téte-leit részben kiváltották, ami a deficitet csök-kentette.

Mi csak az EU-csatlakozás közvetlen hatása-it vesszük az alábbiakban szemügyre. Nem szá-molunk azzal, a költségvetés számára kedvezõhatással, hogy az uniós forrásokból kisebb ha-zai költséggel lehet a korábbi programokat fi-nanszírozni. Ezt a megoldást egyébként azaddiciona-litási kritériumok miatt is indokolt-nak tartjuk.

EREDMÉNYEK

Az EU-ba történõ befizetések GDP-arányosan0,8 százalékponttal növelték a deficitet, míg avámrendszerrel kapcsolatos deficit 1 százalék-pontra tehetõ. Az EU-visszatérítés és a cukor-illeték beszedési költségeinek megtérítése ösz-szességében elhanyagolható nagyságú.

A jövedéki adótételek uniós elõírások miattiemelésének deficitcsökkentõ hatása 0,3 százalék-pont, az EU-ból érkezõ agrártámogatások pedig0,3 százalékpont nagyságrendû magyar költség-vetési kiadást váltottak ki. (Lásd 15. ábra)

Maga az uniós csatlakozás tehát a nevesített té-nyezõk miatt összesen 1,1 százalékponttal növel-te a GDP-arányos deficitet, amin az sem változtat,hogy éppen e hatás kompenzálása volt a kedvez-ményes áfakulcs 2004-es megemelésének fõ célja.

ÖSSZEFOGLALÁS

Áttekintettük a 2000 és 2006 közötti idõszak-ban lezajlott legfontosabb változásokat a köz-ponti kormányzat költségvetésének szerkeze-tében és számszerûen bemutattuk a költségve-

15. ábra

AZ EU-RELÁCIÓ ÉS A VÁMBEVÉTELEK ALAKULÁSANominális halmozott emelkedés a 2000. évi szinthez képest


VámokMegtakarítás agrárkiadásokbanEU-reláció nettó költségvetési transzferek

Jövedéki adók igazítása az EU-normák szerintEU-reláció nominális halmozott alakulásaAlapszcenárió: GDP-arányos szint tartása

mill

iárd

forin

t

265


tési hiány megemelkedésének fõbb okait. A 2006. év esetében azt az elképzelt hiányt te-kintettük az összehasonlítás tárgyának, amely –szakértõi becslések szerint elõállt volna, hanem kerül sor az év közepén jelentõs kiigazítóintézkedésekre. A két év GDP-arányos költ-ségvetési hiányainak összehasonlítása elõttmindkét év adatát megtisztítottuk az egyszerihatásoktól, így a megmagyarázandó különbség6,2 százalékpontra módosult. Az egyes ténye-zõk összesített – különféle hatásmechanizmu-sokon keresztül együttesen kifejtett – deficit-növelõ hatását a 3. táblázat mutatja.

Számításaink azt mutatják, hogy a deficitmegnövekedésének okai nem lokalizálhatók akiadások vagy bevételek valamelyik szûkebbterületére és semmiképpen sem tulajdonítha-tók egy-két fontos gazdaságpolitikai döntés-nek. Gyakorlatilag szinte valamennyi lénye-ges tétel szerepet játszott a folyamatban:minden fontos adónem, az államtól származóvalamennyi lényeges lakossági jövedelemfajta,maga az EU-csatlakozás és mindennek követ-keztében – természetesen – maga az adósság-teher. (Az egyetlen kivétel az állam mûködé-sével kapcsolatos úgynevezett dologi kiadá-sok, amelyek – talán a kormányzati szektor-ban foglalkoztatottak létszámának változat-lanságával összhangban – nem emelkedtek anominális GDP-nél gyorsabb ütemben.) A hi-ányt növelõ intézkedések számának nagyságaés eltérõ jellege a közbeszédben gyakran teretkapó, túlzottan leegyszerûsítõ, egy vagy kétokot megjelölõ magyarázatokat megfosztjaalapjuktól. Ugyanakkor a számok azt is meg-mutatják, hogy részigazságok a felsorolt tu-lajdonképpen mindegyik okot említõ magya-rázatban vannak.19

Az elemzésben nemcsak az állami intézkedé-sek hatását, hanem bizonyos – a politikai dön-téshozatal szempontjából – egzogén tényezõ-ket is figyelembe vettünk. Az endogén – kor-mányzat indukálta – és egzogén tényezõk meg-különböztetése fontos szempontja a tanul-

mánynak, az ebben a vonatkozásban alkalma-zott választásaink ugyanakkor nem zárják le avita lehetõségét (ezért is fordítottunk nagy fi-gyelmet a felhasznált adatok dokumentálására).

Saját besorolási elveink szerint a politikaidöntésektõl közvetlenül nem függõ hatásoknagyjából inkább javították az egyensúlyt (el-sõsorban a nemzetközi kamatok csökkenése ésa bérhányad növekedése a magánszektorban),ezért elmondhatjuk, hogy a deficit növekedéséta gazdaságpolitika által kontrollálható döntésekokozták. Ezeket a politikai döntéseket öt cso-portra oszthatjuk:

• az államtól származó lakossági jövedelmekés transzferek növelése (2,8 százalékpont),

• a magánszektor adóterhelésének csökken-tése (1,8 százalékpont),

• az EU-csatlakozás (1,1 százalékpont),• az egyszeri kiadások (fõleg autópálya-épí-

tések) és egyéb fejlesztéspolitikai kiadások(2,2 százalékpont) és ezek következtébenaz adósság és a kamatkiadások növekedése(1,4 százalékpont).

Ennek a mindent átfogó költségvetés-poli-tikai lazaságnak a következtében a GDP 66%-ára emelkedett az adósságállomány nagysága,miközben a számításaink alapján adódó alapsz-cenárió szerint csupán a GDP 36,9%-árarúgott volna 2006-ban. Mindez megerõsíti aztaz általános véleményt, hogy a költségvetésipolitika és a költségvetési rendszer egészeszorul(t) kiigazításra és reformra. A 2006 kö-zepén bejelentett kiigazító intézkedések ennekmegfelelõen az államtól származó jövedelmekGDP arányában korábban bekövetkezettemelkedését várhatóan – a nyugdíjak kivételé-vel valamennyi jövedelemfajta esetében – visz-szafordítják, a magánszektorból származóadóbevételek pedig ismét emelkedni fognak amegemelt adókulcsok következtében. Összes-ségében az adóterhelés várhatóan nem emelke-dik a 2000. évi szint fölé.

Nyilvánvalóan nem feltétlenül az elmúlt 6 év adócsökkentéseinek teljes visszafordítása


266

3. táblázat

A DEFICIT MEGVÁLTOZÁSÁT MAGYARÁZÓ TÉNYEZÕK JELENTÕSÉGE

politikai döntések miatti adósságállomány-növekedés hatása 1,56egyszeri hatások (autópálya-beruházásokkal együtt) 1,48kormányzat nettó béremelése a magánszféra termelékenységnövekedése felett 1,45EU-csatlakozás miatti nettó vámbevétel-kiesés 1,00fejlesztéspolitika 0,82ehocsökkenés 0,66szja-kulcs csökkentése, svájci indexre gyakorolt hatással 0,63tb-kulcscsökkentés 0,55svájci indexen felüli, bázisba épülõ (politikai) nyugdíjemelések hatása 0,5413. havi nyugdíj 0,52EU-befizetés és -visszatérítések egyenlege 0,48családtámogatás a központi költségvetésbõl 0,46gázártámogatás, (kvázifiskális jellegû megtakarítást is figyelembe véve) 0,31lakás-kamattámogatás kedvezményének változása 2000 után 0,21áfakulcsok és -besorolások változása 0,20tásakulcsváltozás 0,19fogyasztást terhelõ egyéb adók revalorizációjának elmaradása 0,17lakástámogatások áthúzódó hatások nélkül 0,13tásaadószabály változások 2006-ban 0,08kormányzati létszámváltozás 0,03gyógyszertámogatás intenzitásának változása –0,01szja-adókedvezmények csökkennése (családi és lakástörlesztés-kedvezmény nélkül) –0,06pénzintézeti különadó –0,15családi adókedvezmény csökkentése –0,28agrártámogatások kiváltása EU-transzferekkel –0,35privatizációs bevétel hatása a kamatkiadásokra –0,18rendelkezésre álló jövedelmet befolyásoló állami intézkedések adóhatása –0,43vasúti közlekedés támogatása, nettó –0,68adóelkerülés hatása az áfabevételekben (maradékelven) 0,73nyugdíj, cserélõdési hatás 0,54gyógyszerfogyasztás növekedésésének hatása a gyógyszertámogatásra 0,53lakáskamat-támogatási rendszer determinációja 0,52forint/deviza adósságarány változásának hatása 0,18nem magánnyugdíjpénztár-tagok arányának csökkenése 0,15termelõ fogyasztás GDP-tõl elmaradó növekedése (fogyasztást terhelõ egyéb adóknál) 0,05demográfiai hatás a nyugdíjkiadásokra (nyugdíjasok létszámcsökkenése) –0,05egyes lakástámogatások kifutása –0,07fogyasztási szerkezet eltolódása –0,07magánszféra létszámnövekedése –0,08tásaadóaalap GDP-t meghaladó növekedése –0,08kamatcsökkenés hatása a lakáskamat-támogatásokra –0,13kamatfelár változásának hatása –0,19magánszféra bérének termelékenységet meghaladó növekedése –0,21tásaadó-kedvezmények csökkenése –0,23egyéb (megmagyarázatlan tényezõ az szja, a járulékok és a tása esetében) –0,39deficitet befolyásoló, nem politikai döntéssel összefüggõ tényezõk hatása a kamatkiadásokra 0,33GDP-arányos adósság alapszcenárió szerinti csökkenése –1,20devizakamatláb változásának hatása –1,25

Defic

itnöv

elõ

dönt

ések

11,4

7

Polit

ikai

dön

tése

k

9,33

Egyé

b ha

táso

k

-0,9

4

Defic

itnöv

elõ

hatá

sok

2,69

Defic

itcsö

kken

tõ h

atás

ok

-3,6

3

Defic

itcsö

kken

tõ d

önté

sek

-2,1

4

267


az optimális megoldás a költségvetés rendbe-tétele érdekében, hiszen ezek az intézkedésekrészben a munkajövedelmek átlagon felüliterhelését csökkentették. Az EU-csatlakozásközvetlen negatív költségvetési hatása nemfog eltûnni, hiszen a befizetések a GDP ará-nyában növekednek, míg a bevételek tovább-ra sem a költségvetésbe folynak be, ezért ez-zel az állandósult egyenlegrontó hatássalrészben jogosan indokolható valamilyen mér-tékû adóterhelés-növelés. A legnagyobb kül-sõ kockázatot a következõ években az adós-ságteher jelenti, mivel – amint láttuk – a ka-

matkiadások GDP-arányos csökkenésének ki-zárólagos oka az eurókamatláb csökkenésevolt. Ha netalán az elmúlt évek trendje meg-fordul, akkor ez a forintkamatlábának emel-kedését is magával hozhatja, ami százalékpon-tonként nagyságrendileg 0,7 százalékpontosGDP-arányos deficitnövekedést jelent. Ez el-len középtávon az adósságráta, rövid távonviszont csak a forint kockázati feláránakcsökkentése lehet ellenszer. Ez utóbbi elõse-gítésének jelenleg nem ismerjük jobb recept-jét, mint a gazdaságpolitikai fegyelem és hite-lesség helyreállítása.

1. táblázat

AZ ADDICIONALITÁS SZEPONTJÁBÓL STRUKTURÁLISNAK MINÕSÜLÕ KIADÁSOK

Funkcionális Kiadás típusakiadási csoport

1 2 31. Alapinfrastruktúra

Közlekedés F12 a, b, d Tõke jellegû kiadások és támogatások

Telekommunikáció és információs társadalom F12 c Tõke jellegû kiadások és támogatások

Energia F09 Tõke jellegû kiadások és támogatások

Környezetvédelem és vízügy F14 Tõke jellegû kiadások és támogatások

Egészségügy F05 Tõke jellegû kiadások és támogatások2. Emberi erõforrások

Oktatás, képzés F04 Tõke jellegû kiadások és támogatások

F04 b,c Folyó kiadások és folyó támogatások fele

F04 a,d Támogatások és mûködési célú pénzeszközátadások

Kutatás-fejlesztés F01 e,d Tõke jellegû kiadások és támogatások, valamint

folyó kiadások és folyó támogatások fele3. Termelõszféra

Mezõgazdaság /vidékfejlesztés/halászat F10 Bizonyos kiadások

Ipar F11 Tõke jellegû kiadások és támogatások, valamint

Támogatások és mûködési célú pénzeszközátadások

Szolgáltatások F13 b Tõke jellegû kiadások és támogatások, támogatások

és mûködési célú pénzeszközátadások

Turizmus F13 b Egyes sajátos elõirányzatok20

4. Egyéb F13 a Támogatások és mûködési célú pénzeszközátadások

Tõke jellegû kiadások és támogatások

FÜGGELÉKEK

A – FÜGGELÉK


268

B – FÜGGELÉK

2. táblázat

KÖLTSÉGVETÉSI ADATOK A JÁRULÉKOK BELSÕ MEGOSZLÁSÁRÓL ÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS ÁLTAL FIZETETT ÁFÁRÓL, PÉNZFORGALOM

(millió forint)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Járulékok típusai

Munkaadókat terhelõ járulékok, kormányzat, kiadási tábla 385 970,8 432 404,8 510 039,3 599 477,7 617 831,3 661 091,8 669 552,5

Társadalombiztosítási járulékbevétel az államháztartáson

kívülrõl 756 723,3 884 450,7 920 507,1 1 000 629,7 1 086 971,3 1 136 393,5 1 186 042,8

Társadalombiztosítási járulékbevétel az államháztartáson

belülrõl 315 986,1 312 417,2 406 389,9 476 472,6 494 720,8 601 963,6 522 193,7

Munkaadói járulékbevétel 93 714,9 110 655,3 131 754,0 146 334,5 157 507,2 172 832,2 166 711,0

Egészségügyi hozzájárulás 169 712,1 179 933,5 186 646,3 152 175,5 150 455,8 138 090,8 78 937,0

Egészségügyi hozzájárulás államháztartáson belülrõl 47 113,4 38 842,2 49 328,9 36 792,2 39 471,3 44 396,7 18 708,0

Egészségügyi hozzájárulás államháztartáson kívülrõl 122 598,7 141 091,3 137 317,4 115 383,3 110 984,5 93 694,1 58 098,0

Táppénz-hozzájárulás 13 386,8 14 624,5 18 066,0 21 382,6 22 380,3 23 164,7 19 730,4

Egyéb járulékok 56 793,3 81 058,9 95 248,5 97 284,4 100 856,2 115 192,2 142 109,5

Munkavállalókat terhelõ járulékok 264 551,1 314 355,3 371 391,3 407 579,2 457 600,4 500 284,9 506 234,3

Munkavállalói járulékbevétel 42 864,0 50 537,4 60 035,3 47 141,3 48 259,5 58 787,3 51 146,7

Munkavállalói nyugdíj- és egyészségbiztosítási járulék

(társadalombiztosítás) 221 687,1 263 817,9 311 356,0 360 437,9 409 340,9 441 497,6 455 087,6

Államháztartás dologi kiadásai között szereplõ áfával kapcsolatos tételek

Elõzetesen felszámított áfa 117 135,9 130 360,7 147 124,9 155 338,9 185 661,2 198 296,8

Áfabefizetés 11 722,9 12 918,4 14 790,8 16 403,8 15 964,9 15 817,4

Megjegyzés: a 2004–2005-ös pénzforgalmi számokat korrigáltuk: a 2004-eshez hozzáadtunk, a 2005-ösbõl kivontunk 40 milliárd forintot.

Forrás: Pénzügyminisztérium

C – FÜGGELÉK

Adatok, megjegyzések és számítási részeredmények

Kormányzati szektor béreiSzámításunk – némileg jogtalanul – feltételezi, hogy az állami alkalmazotti kör összetétele (ágazatimegoszlása) nem változott meg, így számításunkban a ténylegesen bekövetkezett szerkezetieltolódásból fakadó hatások a bérek emelésének hatásával keverednek.

A számításban a kormányzati szektorban és az állami vállalatoknál dolgozók bére szolgál alapul,ami a nemzeti számlákban szereplõ munkavállalói juttatásnak felel meg. A kormányzati szektorvalamivel szélesebb, így a bértömeg is nagyobb (GDP-arányosan mintegy 0,4 százalékponttal),mint a költségvetési zárszámadásokban kimutatott államháztartási kör bére. Mivel a kormányzatidöntések ezt a szélesebb kört is érintik, célszerû ezekkel a számokkal dolgozni.

Megjegyzendõ, hogy a 2006-os év számait óvatosan kell kezelni, elsõsorban mivel csak elõzetesszámokról van szó, másodsorban mivel ezek nem állnak rendelkezésre pontosan abban a szerke-

269


zetben, amelyben a 2000–2005-ös számok. Így a 2006-os évre a bruttó munkavállalói kategória akonvergenciaprogram (kp) számából indul ki, de a megfelelõ kormányzati szektorban kifizetett já-rulék- és szja-bevétel a 2006-os költségvetési törvény alapján becsült.

3. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Magánszektor termelékenységét követõ növekedés 99,6 206,3 293,9 383,1 470,3 570,2

Kormányzati bruttó bér növekedése a magánszektor

termelékenysége felett 36,5 104,6 201,4 155,5 168,0 112,7

Létszámnövekedés –2,7 9,2 31,7 29,0 17,7 5,9

Bért terhelõ elvonások 135,6 91,4 181,1 118,6 159,2 177,8

Kormányzati nettó bértömeg nominális halmozott növekedése 269,1 411,5 708,1 686,2 815,2 866,6

Alapszcenárió: GDP-arányos szint tartása 80,3 169,2 249,0 330,9 391,5 462,3

Nyugdíjkiadások4. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Éves nyugdíjkiadások összesen (milliárd forint) 1308,2 1517,8 1721,4 1914,1 2145,4 2322,2

Nyugdíjasok létszáma (ezer fõ) 2754,0 2754,0 2745,0 2731,0 2734,0 2734,0

Kifizetett hetek száma (13. havi nyugdíj) 52,0 52,0 53,0 54,0 55,0 56,0

Elõzõ évhez képesti változás

Svájci index szerinti emelés 1,127 1,125 1,095 1,063 1,068 1,052

Politikai emelés 1,028 1,030 1,012 1,011 1,005 0,992

5. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Nyugdíjasok létszáma 0,0 0,0 –4,6 –12,4 –11,5 –12,0

Svájci index alapján adódó nyugdíjemelés, termelékenységi hatás 91,0 179,2 232,3 317,0 391,3 487,1

Svájci index alapján adódó nyugdíjemelés, inflációs hatás 52,6 87,8 124,6 188,3 225,6 264,8

Magánszféra termelékenység feletti bruttó béremelése 4,5 8,8 21,9 15,8 16,8 10,2

Közszféra termelékenység feletti béremelése 7,4 36,5 64,2 42,8 58,2 52,0

Bért terhelõ adók és járulékok csökkenésének hatása –10,3 –1,6 16,4 12,6 26,1 19,4

Svájci index feletti emelés 34,0 75,2 96,9 118,6 134,7 127,3

13. havi nyugdíj fokozatos bevezetése 0,0 0,0 26,7 56,0 88,6 122,4

Cserélõdés hatása (maradékelven) 4,5 7,4 18,5 50,9 91,0 126,6

Egyszeri nyugdíj-juttatás, 2002 53,0

Nyugdíjkiadások nominális halmozott növekedése 183,7 446,2 596,9 789,5 1020,9 1197,7


Mind a magán-, mind a kormányzati szféra nettó keresetemelkedésére vonatkozóan a KSH-ada-tokat használtunk. Ezt azért fontos kiemelni, mivel a költségvetési szféra nettó bérének alakulásá-ra a költségvetési adatok alternatív adatforrásként használhatók. Azonban – mint említettük már –az utóbbi alapján jelentõsen más nettó bértömeg és bérszámok, valamint eltérõ dinamika adódik.A nyugdíjak elemzésénél azért használjuk a KSH-statisztikát, mivel a svájci index szerinti emelés-


270

nél ezt veszik alapul. A két statisztika összhangba hozására eddig tett erõfeszítéseink ellenére nemlátjuk a valódi megoldást.

Családtámogatások6. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Családi pótlék 13,5 47,1 107,1 100,1 118,5 263,2

Gyermekek utáni adókedvezmény 47,3 46,4 38,3 35,9 35,1 –31,8

Családtámogatások nominális halmozott növekedése 60,9 93,5 145,3 136,0 153,6 231,4


Gyógyszertámogatások7. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Gyógyszertámogatás 150,8 179,5 209,0 251,8 289,0 348,9 388,0

Gyógyszerárindex, termelõi 103,2 105,4 105,4 112,1 108,0 106,5 107,0

Gyógyszerárindex, kumulált 103,2 108,8 114,6 128,5 138,8 147,8 158,2

Gyógyszer fogyasztás (lakosság által fizetett összeg) 83,3 111,0 134,4 146,4 159,0 177,6 222,1

Összes gyógyszerfogyasztási kiadás 234,1 290,4 343,5 398,2 448,0 526,5 610,1

Támogatás aránya 0,64 0,62 0,61 0,63 0,65 0,66 0,64

A táblabeli adatokat óvatosan kell kezelni, mivel a 2005-ös és 2006-os évre a lakosság gyógyszer-fogyasztására még nem állnak rendelkezésre a KSH Egészségügyi Statisztikájának számai.Proxyként a kiskereskedelmi statisztika gyógyszer, gyógyászati termék értékesítésével foglalkozókereskedelmi egységek forgalmára vonatkozó számait vettük alapul.

8. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Fogyasztóiár-index, CPI 14,5 24,9 36,6 53,4 67,7 80,6

Termelõi gyógyszerár-emelkedés, CPI felett –0,6 –0,5 12,9 16,2 24,6 34,5

Gyógyszervolumen (maradék) 21,7 44,0 55,2 68,2 99,1 125,3

Támogatás arányának változása –6,8 –10,1 –3,6 0,3 6,7 –3,2

Gyógyszerkiadások nominális halmozott növekedése 29 58 101 138 198 237

Alapszcenárió: GDP-arányos szint tartása 19 41 60 80 95 112

Lakástámogatások9. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Támogatások jelentõs áthúzódó hatásokkal 8,2 14,9 35,1 100,6 145,0 172,4 152,8

Kamattámogatások 2,4 8,2 27,7 89,7 130,4 154,9 129,5

Önkormányzati hitelek kamattámogatása* 0,7 0,2 1,8 4,9 6,3 6,7 7,0

Lakás-takarékpénztári támogatások 5,1 6,5 5,7 5,9 8,3 10,7 16,3

(folytatás a következõ oldalon)

271


(folytatás az elõzõ oldalról)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Támogatások áthúzódó hatások nélkül 32,6 37,1 31,2 34,8 57,6 77,5 69,9

Lakásépítési kedvezmény** 24,2 21,3 19,2 30,1 33,3 39,1 38,2

Lakásépítési kedvezmény (szoc.pol), megelõlegezett

kedvezménnyel –0,2 –0,2 –0,3 0,0 1,0 2,7 9,2

Fiatalok otthonteremtési támogatása 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 16,6 16,0

Adó-visszatérítési támogatás (áfa) 5,0 6,2 6,5 9,0 9,7 6,0 2,1

Panelfelújítás 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,8 0,8

Mozgáskorlátozottak támogatása 2,3 2,3 3,1 2,8 2,4 2,3 1,8

Egyéb, pénzforgalmi áthúzódásokkal 1,3 7,5 2,7 –7,2 11,2 9,0 1,8Kifutók 8,9 8,3 6,0 1,8 1,4 1,1 0,5

Lakáscélú hiteltörlesztésre fizetett összeg*** 2,2 5,6 17,3 31,2 21,8 22,6 21,4

Lakáskiadások nominális halmozott növekedése 51,9 65,9 89,5 168,4 225,7 273,6 244,6

Alapszcenárió: GDP-arányos szint tartása 51,9 58,6 66,0 72,7 79,5 84,5 90,6

* Viziközmû és lakásfelújítási célú hitelek támogatása

**Otthonteremtési és panelfelújítási támogatással együtt

***Szja-adókedvezmények között

A lakáshitelkamat-támogatások növekedésében a kormányzati intézkedések és az egyéb ténye-zõk hatásának különválasztása nem egyszerû feladat. A 2000 utáni számtalan szabályozásváltozás,a jelzáloglevél- és hitelállomány növekedése, a monetáris feltételek változása, valamint ezek inter-akciója gyakorlatilag elemezhetetlen a kellõ pontossággal. Az állományi adatok pontos és a hitel-felvételekre vonatkozókkal összhangban levõ statisztikája sem áll rendelkezésre, és teljesen hiá-nyoznak a 2004 elõtti állományadatok. A Magyar Téglás Szövetség Lakáshitel Monitorja szolgál-tatott információt 2000-tõl, és csak 2003-ban vált a kötelezõ adatszolgáltatás részévé, hogy a ban-kok információt nyújtsanak a témával foglalkozó minisztériumi egységnek.

Mi azt a megoldást választottuk, hogy a kamattámogatásos konstrukciók esetében a kormány-zati intézkedésnek a 2000-es támogatási feltételek fennmaradása esetén vártnál nagyobb kiadásnö-vekedést tekintjük. A 2000-es támogatási feltételeket és a 2006. elsõ negyedévre rendelkezésre ál-ló jelzáloglevél- és hitelállományokat használva készítettünk becslést 2006-ra. Ezt a becslést a2000-es és a 2006-os releváns monetáris paramétereket használva is elvégeztük annak érdekében,hogy a kamatok változásának hatását is felbecsüljük.

Hr = HrM + {Dkieg6 Ikieg0 + (Dkieg6 (Ikieg6 – Ikieg0)) + (Hkieg6 – Dkieg6 Ikieg0 – Dkieg6 (Ikieg6 – Ikieg0))}

aholHr : lakáskamat-támogatások növekedése (Ft) 2000 és 2006 között,HrM: jelzálogkamat-támogatás változása (Ft) 2000 és 2006 között,Hkieg6: kiegészítõ kamattámogatás összege 2006-ban,Ikieg0: kiegészítõ kamattámogatás százalékos mértéke, 2000-os benchmarkkamatlábak mellett,Ikieg6: kiegészítõ kamattámogatás százalékos mértéke, 2006-os benchmarkkamatlábak mellett,Dkieg6: kiegészítõ kamattámogatású hitelállomány 2006-ban.

A jelzálogkamat-támogatások (HrM) növekedése csupán a jelzáloglevelek volumenváltozásábólfakad, lévén a 2000-es támogatási rendszer fix kamatot állapít meg támogatásként.


272

A kiegészítõ kamattámogatás változásával kapcsolatban a Dkieg6 Ikieg0 tag azt fejezi ki, hogymekkora lett volna a kiadás a kamatlábak változása nélkül; a Dkieg6 (Ikieg6 – Ikieg0) kifejezés mutat-ja a kamatlábak változásának hatását a kiadásokra; a Hkieg6 – Dkieg6 Ikieg0 – Dkieg6 (Ikieg6 – Ikieg0)kifejezés pedig a támogatási rendszer változásának összes egyéb hatását egyesíti.

A 10. táblázatból látható, hogy a jelzáloglevelekre és a kiegészítõ kamattámogatásos hitelekre nyúj-tott támogatás 126,9 milliárd forint volt 2006-ban. A 2006-os állományon a 2000-es támogatási fel-tételek mellett 76,8 milliárd forintos támogatási igény keletkezett volna. A monetáris kondíciók2006-os javulása a 2000-es feltételekkel felvett hitelek támogatásában 30,9 milliárdos megtakarításteredményezett. Az adott állomány mellett és a monetáris politikai kondíciók változásának hatását ki-szûrve az egyéb tényezõk 50 milliárd forintos kiadásnövekedést okoztak. Az egyéb tényezõkön ért-jük a támogatási rendszer „nagyvonalúságát” vagy „szûkmarkúságát”. A támogatási rendszerfeltételei nyilván befolyásolják a hitelfelvételi kedvet (a hitelállomány alakulását), de szintén jelentõshatással bír a lakosság jövedelmi helyzete, a korábbi idõszakban elmaradt lakossági beruházások pót-lási igénye, a jövedelemmegoszlás és egy sor szocio-ökonómiai tényezõ, valamint a támogatási rend-szer megváltozására vonatkozó várakozás is. Egyéb tényezõ volt a támogatási rendszer 2000-hez ké-pest történõ – különösen a jelzáloglevelekhez nyújtott támogatások tekintetében – nagyvonalúbbáválása. A jelzálogkötvény és a támogatott hitelek növekedése részben endogén, részben egzogéntényezõkre vezethetõ vissza, ám mi nem tudtuk ezek relatív súlyát megítélni.

10. táblázat

Jelzáloglevél kamattámogatású hitelek

Jelzáloglevél, kamattámogatott összesen* 1 258 391 1 257 725 37 732 37 732 93 850 56 118 0 56 118Kiegészítõ kamattámogatású hitelek

Kettõ oldali kamattámogatás** 192 243 184 707 18 200 9 286

Csak kiegészítõ kamattámogatás*** 424 459 456 351 51 812 29 788

Kiegészítõ kamattámogatás összesen 616 703 641 057 70 012 39 074 33 000 –37 012 –30 938 –6 074

Összesen # 1 875 094 1 898 783 107 744 76 806 126 850 19 106 –30 938 50 044* 3 százalékpontos támogatás

** Kétoldali hitelkamat: megfelelõ benchmark – 5,5%

*** Egyoldali hitelkamat: megfelelõ benchmark – 4%

# Kiegészítõ kamattámogatású hitelek+Jelzáloglevél, kamattámogatott összesen

A kamattámogatások, áfa-visszatérítési jogcím 2000 és 2006 közti 124 milliárdos növekményé-bõl 50 milliárdot – a 2006-os GDP arányában 0,2 százalékpontot – tekintünk a 2000 utáni kor-mányzati intézkedések következményének (az ezzel kapcsolatos óvatos fogalmazás fontosságáraújra és újra felhívva a figyelmet). A 2000-es feltételek fennállása, az állomány egzogénnek feltéte-lezett növekedése és a monetáris politika változatlansága esetén 107,7 milliárd forintra nõtt volnaa kiadás, ezt csökkentette volna 31 milliárd forintra a kamatok mérséklõdése. Ezek összhatásaképpa 2000-es támogatási feltételek „befagyasztása”, de a támogatási rendszer megtartása esetén is 76,8milliárd forintra nõtt volna a kiadás.

monetáriskondíciónkívüli té-nyezõk

ebbõl mo-netáris

kondíciókváltozása

Össze-sen

2006-osmonetáriskondíciók

2000-esmonetáriskondíciók

I. n.évII. n.év

Eltérés, 2000–20062006-oskiadás

2000-es támogatásifeltételek szerint bec-sült kiadás 2006 eleji

állományon

20062005

273


Nagy kérdés, hogy a lakáshitel-állomány hogyan alakult volna állami támogatás hiányában. Eztaz összefüggést az elemzésnek ebben a fázisában nem vizsgáltuk. Annyi elmondható ezzel kapcso-latban, hogy 2001–2002-ben a támogatási feltételek jelentõsen javultak, ami az állomány növekedé-sét az egyébként valószínûsíthetõhöz képest felgyorsította. Azonban a 2003 végén bevezetett sza-bályozási változások visszafogták a hitelállomány gyarapodását. A támogatott hitelállomány bõvü-lésébe a jövedelmek dinamikus növekedése is belejátszott. Valószínû, hogy a lakásberuházásokat ésígy a hitelfelvételi kedvet befolyásoló tényezõknek is nagy szerepe volt az állomány növekedésében.

Egyéb támogatásokA számításhoz szükséges adatokat jelentõs részben a szóban forgó vállalatok beszámolóiból és aköltségvetési zárszámadásokból vettük. Az MVM esetében a vállalat által kérésünkre készítettbecslést használtuk.

11. táblázat

(milliárd forint) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006MÁV-vval kapcsolatos adatok

szokásos vállalkozási eredmény (veszteség) 24,8 32,0 41,2 36,1 54,9 87,6 79,4

egyedi támogatás 47,3 50,7 56,5 58,8 53,2 53,0 52,5

fogyasztóiár-kiegészítés 20,0 21,3 24,3 24,2 27,9 28,8 30,5

MÁV adósságátvállalások 36,5 0,0 117,7 0,0 0,0 0,0 0,0MVM-mmel kapcsolatos adatok

MVM-árképzés okozta veszteség változása* 12,5 9,9 40,7 –36,9 –1,1 –10,7 0,0

MVM feltõkésítése 0,0 32,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0MOL-llal kapcsolatos adatok

Gáz- és energetika-üzletág vesztesége –118,9 –124,1

Gázártámogatás a költségvetésben, egc-kiadás** 1,1 43,8 76,0 208,8

Gázártámogatás a költségvetésben, egc-bevétel** 10,1 65,8 108,7 84,2

*+ = veszteség növekedése**egc = energiagazdálkodási célelõirányzat

12. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Egyéb támogatások (I+ II + III)* 169,9 167,0 316,1 74,0 59,0 49,1 207,5

I. Vasúti közlekedés támogatása, nettó (= I.1.–I.2.) 140,2 72,0 316,1 83,0 81,0 81,8 83,0

I.1. Vasúti közlekedés támogatása, bruttó (a+b) 128,5 104,0 239,7 119,1 136,0 169,4 162,4

a. MÁV vesztesége (szokásos vállalkozási

eredmény) 24,8 32,0 41,2 36,1 54,9 87,6 79,4

b. Vasút által kapott állami transzferek** 103,7 72,0 198,5 83,0 81,0 81,8 83,0

I.2. Állam „bevétele” (megtakarítása) a vasút

kvázifiskális tevékenységébõl, (c–d) –11,7 32,0 –76,5 36,1 54,9 87,6 79,4

c. MÁV vesztesége (szokásos vállalkozási eredmény) 24,8 32,0 41,2 36,1 54,9 87,6 79,4

d. Adósságátvállalás 36,5 0,0 117,7 0,0 0,0 0,0 0,0

II. Villamosáramár támogatása, nettó (= II.1.–II.2.) 0,0 64,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

II.1.Villamosáramár támogatása, bruttó (a+b) 12,5 41,9 40,7 –36,9 –1,1 –10,7 0,0

a. MVM-árképzés okozta veszteség változása 12,5 9,9 40,7 –36,9 –1,1 –10,7 0,0

b. MVM feltõkésítése 0,0 32,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0



274


2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006II.2. Állam „bevétele” (megtakarítása) az MVM

kvázifiskális tevékenységébõl, (c-d) 12,5 –22,1 40,7 –36,9 –1,1 –10,7 0,0

c. MVM-árképzés okozta veszteség változása 12,5 9,9 40,7 –36,9 –1,1 –10,7 0,0

d. MVM-feltõkésítése 0,0 32,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

III .Gázár támogatása, nettó (= III.1.–III.2.) 29,7 31,0 0,0 –9,0 –22,1 –32,7 124,6

III.1. Gázár támogatása, bruttó (a+b) 118,9 124,1 0,0 1,1 43,8 76,0 208,8

a. MOL-gázüzletág vesztesége 118,9 124,1

b. Energiagazdálkodási célelõirányzat kiadása 1,1 43,8 76,0 208,8

III. 2. Állam „bevétele” (megtakarítása) a MOL kvázi-

fiskális tevékenységébõl, ill. egc-bevételként (c+d) 89,2 93,1 10,1 65,8 108,7 84,2

c. Magántulajdonra esõ hányad (osztalék kiesése) 89,2 93,1

d. Egc-bevétel 10,1 65,8 108,7 84,2

* Az egyéb támogatásoknak a változása befolyásolta az ESA-hiány forintösszegét (csökkenés = kimutatott ESA-hiányt csökkentõ, növekedés =kimutatott ESA-hiányt növelõ)

** Fogyasztóiár-kiegészítés, egyedi támogatások, adósságátvállalások

Társasági adó13. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Vállalati szektor bruttó mûködési eredménye 2902,6 3166,8 3815,3 3967,5 4336,3 4831,5 5327,2

Tása, nettó, tény 295,7 344,8 396,6 413,7 448,7 430,1 492,0

ebbõl különadó* 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 35,6 36,1

Adókedvezmények 100,4 80,9 82,6 129,3 50,4 62,5 75,6

Tásakulcsok ** 18,0 18,0 18,0 18,0 16,0 16,0 16,0

Adóváltozások hatása 2006-ban*** –18,8

Nettó tása, korrigált# 295,7 344,8 396,6 413,7 448,7 394,5 474,7* Hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások ** 2006-tól 10 százalékos kulcs is megjelenik***Iparûzési adó leírhatósága, áfahatás, értékcsökkenési leírás, 10 százalékos kulcs bevezetése

# Hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások különadója nélkül, 2006-os adórendszerbeli kedvezmények hatása nélkül

A társasági adó eredményszemléletû nettó értékébõl indultunk ki.A hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások 2005-ben bevezetett különadójának értékére vonat-

kozóan létezik publikus kormányzati becslés, de a 2006-os egyéb adószabály-változások nagysá-gára csak PM szakértõi számítás állt rendelkezésre. Az adókedvezmények 2000-hez viszonyítotteltérése a zárszámadások alapján számítható.

14. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Kulcscsökkentés 0,0 0,0 0,0 –43,2 –40,4 –44,5

Adóváltozások 2006-ban 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 –18,8

Különadó 0,0 0,0 0,0 0,0 35,6 36,1

GDP 38,7 82,5 118,0 156,2 166,9 209,7


275



2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Vállalati szektor nettó mûködési eredménye –10,9 11,5 –8,2 –8,9 7,7 19,9

Adókedvezmények 26,0 35,4 7,1 68,2 49,8 54,6

Egyéb –4,8 –28,5 1,0 –19,2 –85,3 –60,7

Tásabevételek nominális halmozott növekedése 49,1 100,8 117,9 153,0 134,4 196,3


Személyi jövedelemadó15. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Összes személyi jövedelemadó, nettó 965,2 1131,3 1294,4 1321,5 1367,1 1449,7 1572,3

Elkülönülten adózó jövedelmek adója 74,2 80 95,5 95,2 103,4 120,8 141,8

Átlagos adókulcs* 29,0 29,1 29,1 29,1 26,1 25,1 24,7

Bruttó szja, korrigált*** 1111,8 1296,4 1455,7 1637,0 1577,7 1643,4 1753,3

ebbõl: közszféra (becsült) 332,5 345,8 457,5 531,4 542,4 528,8 544,2

magánszféra (becsült) 779,3 950,6 998,2 1105,6 1035,4 1114,6 1209,2

Adót csökkentõ kedvezmények** 154,8 179,7 176,1 277,4 206,1 213,3 222,7

* Számított adó/összevont adóalap

**Magánszektor, becsült, szûken vett kedvezmény

*** Elkülönülten adózók szja-ja nélkül

A KSH két formában közöl adatokat az államháztartásban foglalkoztatottak bérérõl. Egy-részt közli a nemzeti számlák keretében az államháztartási munkavállalói jövedelmet, amelyösszhangban van a költségvetés ESA-módszertan szerinti adataival, másrészt közli az állam-háztartásban foglalkoztatottak átlagbérét és létszámát, amely nemcsak szintjében, hanem di-namikájában is jelentõsen eltérõ eredményre vezet. Elemzésünk tehát ezen a ponton inkon-

1. ábra

NETTÓ ÁTLAGJÖVEDELEM KÉTFÉLE ADATBÓL, KORMÁNYZATI SZEKTOR

Nettó átlagbér (nemzeti számlák alapján és költségvetési számokból)

Nettó átlagkereset (KSH)

Száz

alék

os v

álto

zás

2000

-hez

kép

est


276

zisztens, mivel a nyugdíjak esetében – törvénnyel összhangban – a nettó átlagbér statisztiká-ját vettük figyelembe, míg a kormányzati bérkiadások esetében a nemzeti számlákban szerep-lõ bértömegeket.

Az ESA szerinti szja-bevételeknek a verseny- és a költségvetési szféra közötti megoszlására csakpénzforgalmi adatok alapján lehet becslést adni. Néhány járulék éves összegét a PM-ben készült pénz-forgalmi adattáblák részletezik aszerint,21 hogy mennyi származott a kormányzati és mennyi a ma-gánszférából. A szja-nál és azoknál a járulékoknál [munkaadói és munkavállalói (munkaerõ-piaci) já-rulékbevétel, táppénz-hozzájárulás, munkavállalói nyugdíj- és egészségbiztosítási járulék], ahol ilyenbontás nincs, ott az elõbbi járuléktípusoknál látható aránynak megfelelõen osztottuk fel a bevételt akormányzati és magánszféra között.22

A pénzforgalom és az eredményszemlélet közti eltérés 2004–2005-ben okoz nagyobb problé-mát, amit megpróbáltunk korrigálni. A 2004-es évet illetõ 13. havi bér kifizetésére 2005-ben kerültsor. A 2004-re járó, de csak egy évvel késõbb kifizetett 13. havi bérkifizetés a 2005. évi eredmény-szemléletû kormányzati munkavállalói juttatást nem érinti, viszont a pénzforgalmi szemléletû kor-mányzati szektorból származó járulékokat növeli.

A korrekció azt jelentette, hogy a körülbelül 40 milliárd forintra tehetõ pénzforgalmi járulékota 2004-es államháztartáson belülrõl származó járuléktömeghez hozzáadtuk, míg a 2005-ösbõl le-vontuk.

A B függelékbeli adattábla nem a teljes ESA-körre vonatkozik, hanem csak az államháztartásra.Erre tekintettel minden évben korrigálni kellett ebben az adattáblában a kormányzati szféra szja-és járulékbefizetését egy olyan hányadossal, amely az ESA-kör és az államháztartás arányát fejeziki a fizetett bértömegben. [A költségvetési zárszámadásokban szereplõ (munkáltatói járulékkiadá-sokkal együtt értett) személyi kiadások és az ESA szerinti munkavállalói juttatások arányával kor-rigáltunk, ami 94–96 százalék között mozgott az idõszakban.]

Pontatlanság forrása lehet, hogy a 2006-os évben a kormányzati munkavállalói juttatások a kon-vergenciaprogramban szereplõ adatokkal egyeznek meg, míg az egyes konkrét járulékokra és azszja-bevételek megoszlására a magán- és a kormányzati szféra között még csak közelítõ becsléstadtunk. [Feltételeztük, hogy a 2006-os évre a kiigazítási program elõtt várt összes járulékelmara-dás fog bekövetkezni. Ez körülbelül 1,8 százalékos csökkenést jelentene minden egyes járulékfaj-tánál (a munkaadói tb-befizetésnél, a munkaadói (Munkaerõpiaci Alapba történõ) befizetésnél, atáppénz-hozzájárulásnál stb.) a költségvetési törvény szerinti szinthez képest.]

Az átlagos adókulcsokat az APEH által készített, a magánszemélyek szja-bevallásaira vonatkozóadattábláiból számoltuk. A pontos eredményeket a következõ táblázat mutatja.

16. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Magánszféra termelékenységnövekedése 92,3 182,5 227,2 299,1 363,3 453,9

Kulcscsökkentés a magánszférában 1,1 2,4 2,7 –76,2 –108,1 –129,3

Termelékenységtõl eltérõ bruttó bérnövekedés, magánszféra 12,7 –3,5 5,6 17,0 17,8 11,9

Magánszféra létszámváltozása 3,4 1,3 9,0 4,5 7,5 6,3

Adókedvezmények a magánszférában 8,2 19,6 –48,7 –0,4 6,8 14,1

Egyéb tényezõ a magánszférában 28,6 –4,8 8,0 –39,3 –13,0 5,5

Szja-bevételek nominális halmozott növekedése 146,3 197,6 203,7 204,8 274,3 362,5


277


Járulékok17. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Munkaadói tb-járulékkulcs 33,0 31,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0

Munkaadói MPA-járulék 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0

Magánpénztártagok száma, ezer fõ * 2193,0 2253,0 2226,0 2304,3 2403,4 2508,7 2608,7

Nem magánpénztártagok száma, ezer fõ 1663,2 1615,3 1644,6 1617,6 1497,0 1392,8 1276,6

Magánpénztár-tagok PAYGO-járulékkulcsa 5,0 5,0 5,0 4,5 4,5 4,5 4,5

Nem magánpénztári nyugdíjtagok PAYGO-járulékkulcsa 11,0 11,0 11,0 11,5 12,5 12,5 12,5

Átlagos PAYGO-járulékkulcs, tény 7,6 7,5 7,5 7,4 7,6 7,4 7,1

Átlagos PAYGO-járulékkulcs, hipotetikus** 7,6 7,6 7,6 7,5 8,0 8,0 8,0

Nem magánpénztár tagok aránya, % 43,1 41,8 42,5 41,2 38,4 35,7 32,9

Munkavállaló MPA-járulékkulcs 1,5 1,5 1,5 1,0 1,0 1,0 1,0

* PSZÁF adatai

** Állandó tagsági arány mellett

A magánnyugdíjpénztárak hatását két tényezõre osztottuk fel. (1) Egyrészt az idõszak egészében a magánpénztárba fizetendõ járulék nõtt a tagok esetében

6-ról 8 százalékra (az állami kasszába fizetendõ csökkent 2-rõl 0,5 százalékra), a nem magánpénz-tártagok esetében pedig 8-ról 8,5 százalékra nõtt az állami kasszába fizetendõ járulék kulcsa.

(2) Másrészt csökkent a nem magánpénztári tagok aránya. A járulékkulcs-változás hatását azzala feltevéssel számoltuk, hogy a pénztártagok aránya a foglalkoztatottakon belül a 2000-es értékenmaradt.

Az „egyéb” – kisebb értékû – járulékok és a táppénz esetében nominális helyett csak effektívkulcsról beszélhetünk (ami egyenlõ a befolyt járulék és az adóalap hányadosával). A pontos ered-ményeket a következõ táblázat mutatja.

18. táblázat

(millió forint) 2001 2002 2003 2004 2005 2006Termelékenység növekedése 213 088 436 695 569 759 783 752 959 654 1 180 370

ebbõl: a kormányzati szektorban 57 557 129 306 172 564 246 480 294 240 349 674

a magánszektorban 155 530 307 389 397 194 537 271 665 414 830 697

Magánszektor termelékenysége feletti növelés 42 508 59 701 127 958 130 587 137 668 90 928

ebbõl: a kormányzati szektorban 21 103 65 577 118 221 100 060 105 111 69 097

a magánszektorban 21 405 –5 876 9 737 30 528 32 557 21 831

Kulcsváltozás –72 564 –158 440 –184 957 –191 785 –202 150 –209 137

ebbõl: a kormányzati szektorban –20 492 –48 626 –57 772 –61 849 –63 112 –63 783

a magánszektorban –52 072 –109 813 –127 185 –129 937 –139 038 –145 354

Létszámváltozás a magánszférában 5 680 2 131 15 708 8 016 13 798 11 495

Munkavállalói kulcs változása* 0 0 –2 566 14 147 14 700 15 002

Nem magánpénztártagok arányának csökkenése –2 612 –1 330 –4 996 –14 839 –24 477 –35 069

Egyéb 30 276 113 063 126 970 102 067 148 433 173 458

ebbõl: a kormányzati szektorban –55 859 5 677 4 644 54 699 31 332 26 572

a magánszektorban 86 135 107 386 122 326 47 368 117 100 146 886

Járulékbevételek nominális halmozott növekedése 214 066 299 085 402 072 485 230 676 033 854 059

Alapszcenárió: GDP-arányos szint tartása 134 522 283 468 417 211 554 394 655 779 774 415

* Azonos magánpénztári taglétszámarány mellett


278

Általános forgalmi adóAz általános forgalmi adót befolyásoló fõbb tényezõk alakulását a következõ táblázat mutatja.

19. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Rendelkezésre álló jövedelem, W 7926,3 9122,3 10168,1 11072,7 12246,4 13553,4 14161,4

Korrigált lakossági jövedelem, Wc 7926,3 8906,5 9943,5 10321,3 11468,2 12605,2 13296,6

Vásárolt fogyasztás, C 7129,2 8208,5 9077,8 10120,5 10759,9 11589,4 12436,9

Korrigált vásárolt fogyasztás, Cc 7129,2 8014,3 8877,2 9433,8 10076,2 10778,6 11677,4

Kiemelt tényezõk hatása, C/Cc* 1,02 1,02 1,07 1,07 1,08 1,07

Átlagáfa, tényleges** 17,1 17,1 17,2 17,3 19,1 19,1 16,6

Átlagáfa, hipotetikus*** 17,2 17,3 17,3

*Bérhányademelkedés, állami elvonások és pénzbeni juttatások rendelkezésre álló jövedelmet alakító hatása

**Fogyasztóiár-index füzetek alapján

***Fogyasztóiár-index füzetek alapján, adószabály-módosítás nélkül

20. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Áfa, eredményszemlélet 1159,8 1251,0 1373,0 1539,9 1831,6 1856,5 1771,0

Eva 42,9 74,6 96,2 108,9

Vásárolt fogyasztás + lakossági beruházás áfája,

Evával együtt 1004,8 1097,5 1215,0 1364,2 1627,5 1700,8 1626,6

Lakossági beruházások 40 47,5 51 56,4 58 58 59,6

Egyéb vásárlás 155 153,5 158 218,6 278,7 252 253,3

ebbõl: állam 128,9 143,3 161,9 171,7 201,6 214,1 na

GDP%-ában 1,0 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 na

pénzintézet 33 33 34 43,6 na na na

egyéb szektor 11 11 12 22 na na na

Az áfabevételek közül a vásárolt fogyasztáshoz kapcsolódót elemeztük részletesen. Az eva be-vezetése 2003-tól az áfabevételeket csökkentette elsõsorban. Számításunkban a vásárolt fogyasz-tás és a lakossági beruházások áfájának és az evának az összegét magyaráztuk meg a relevánsnaktartott tényezõkkel.

A lakossági beruházások áfája a vásárolt készlakások áfáját jelenti, viszont a nagyobb részt je-lentõ lakossági sajáterõs építkezések áfáját a vásárolt fogyasztás áfája foglalja magában. Ezért a la-kossági beruházások áfáját együtt kezeltük a vásárolt fogyasztás áfájával.

Az egyéb vásárlás legjelentõsebb tétele az államháztartás mûködési kiadásainak áfatartalma, eznettó szemléletben nem érinti a költségvetést. Egyébként egyes költségvetési kimutatások szerintezek a GDP-nek viszonylag állandó, 1 százalék körüli részét tették ki. (Megjegyzendõ, hogy a2003-ig a költségvetési zárszámadásokban bemutatott, az állami szervek vásárlásából származóáfabevételek számadata némileg eltér az elõbbi kimutatásokban szereplõ értékektõl.) A pénzinté-zeti szektorból és a tárgyi adómentes árukból/szolgáltatásokból származó egyéb áfabevételekpusztán becsült értékükkel szerepeltek 2003-ig a zárszámadásokban, igazán komoly számításnincs mögöttük. A vásárolt fogyasztáson és a lakossági beruházásokon kívüli áfabevételek összes-ségükben 0,1 százalékponttal kisebbek lesznek várhatóan 2006-ban, mint 2000-ben voltak.

A táblázatban szereplõ korrigált vásárolt fogyasztás egy olyan szcenárióhoz tartozik, amelyben

279


a lakosság rendelkezésre álló jövedelmét a magánszektor bérei a termelékenységgel együtt növe-kedve befolyásolták volna és az általunk kiemelt kormányzati intézkedések sem emelték volnameg; ugyanakkor a lakosság fogyasztási (megtakarítási) hajlandósága a ténylegessel egyezett vol-na meg. A rendelkezésre álló jövedelem tényleges értékeit korrigáltuk a magasabb magánszférabe-li bérek, valamint az állami intézkedések hatásával.

A munkavállalói tb-intézkedések hatását úgy számoltuk, hogy a mindenféle elvonástól mentesmunkavállalói juttatásokat beszoroztuk az egyes években hatályos és a 2000-ben hatályos járulék-kulcsok különbségével. Mivel összességében a munkavállalói járulékok nõttek, ezért a rendelke-zésre álló jövedelem csökkent emiatt.

A vásárolt fogyasztást terhelõ átlagos áfakulcs számításánál a KSH által használt fogyasztási sú-lyokat vettük át. Ezek két éves késéssel kerülnek be a fogyasztói árindexbe, így például a legfris-sebb, 2006-os füzet a 2004-es súlyokat közli. Ebbõl következõen 2005–2006-ra csak becsülni tud-tuk az átlagos áfakulcsot. Azt tételeztük fel, hogy folytatódott a fogyasztási szerkezetnek az idõ-szak elején tapasztalható, a normál kulcsú termékek felé való 0,04 százalékpontos éves eltolódása.A PM szakfõosztálya készített táblát, amely a Fogyasztói árindex címû füzetben szereplõ áru- ésszolgáltatáscsoportok áfakulcsára adott becslést.

21. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Korrigált vásárolt fogyasztás hatása 139,5 281,0 370,1 534,9 637,7 739,7

Kiemelt tényezõk hatása* 25,2 24,7 82,6 84,8 95,8 84,0

Fogyasztási szerkezet eltolódása 3,6 14,6 29,8 11,3 14,6 17,3

Kulcsváltozások, átsorolások** 0,0 0,0 0,0 131,9 137,9 –46,9

Egyéb –75,5 –110,1 –122,9 –140,1 –190,0 –172,2

Vásárolt fogyasztás és lakossági beruházások áfájának

nominális halmozott növekedése, evával 92,7 210,3 359,5 622,7 696,0 621,9


*Bérhányademelkedés, állami elvonások és pénzbeni juttatások rendelkezésre álló jövedelmet alakító hatása

**2004: kedvezményes kulcs emelése, 2006: normál kulcs csökkentése; könyv és villamos energia átsorolása

A következõ táblázat a kiemelt tényezõkbõl származó áfabevételek 81,3 milliárd forintos téte-lének megoszlását mutatja be.

22. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Rendelkezésre álló jövedelmet befolyásoló egyes tényezõk,

százalékos megoszlás 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Bruttó béremelkedés a termelékenység felett a magánszektorban 52,3% –8,6% 14,6% 25,0% 24,6% 20,1%

Létszámemelkedés a magánszektorban 2,4% 0,8% 1,8% 0,9% 1,2% 1,0%

Nyugdíj-korrekciós politikai intézkedések 15,8% 33,5% 16,5% 22,4% 23,6% 28,9%

Családtámogatások 13,1% 11,1% 5,9% 0,3% –0,5% 5,1%

Lakástámogatások 3,4% 10,5% 12,7% 18,8% 19,9% 17,8%

Közszféra bér- és létszámemelés* 19,1% 66,9% 39,6% 29,2% 25,7% 19,7%

Szja-intézkedések** –6,0% –14,1% 8,9% 14,5% 15,5% 19,2%

Munkavállalói tb-intézkedések 0,0% 0,0% 0,0% –11,1% –10,0% –11,8%*Ideértve a béremelés közvetett hatását a többlet-nyugdíjemelésekre

** Adókulcs és -kedvezményváltozások hatása, kormányzati és magánszférában egyaránt


280

Egyéb fogyasztási adók23. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Áfán kívüli egyéb fogyasztási adók 603 641 701 799 898 917 1 041

Áfán kívüli egyéb fogyasztási adók, korrigált* 506 534 587 679 698 728 827

*Az EU-csatlakozás miatti emelések becsült hatását és vállalatok által vásárolt üzemanyag jövedéki adóját levonva

A jövedékiadó-bevételeket korrigáltuk az EU-csatlakozás miatti adóérték-emelések hatásával,mivel ezt a tényezõt az EU-csatlakozás költségvetési hatásai között tárgyaljuk.

Jövedéki adót nemcsak a lakosság, hanem kisebb részben a vállalatok is fizetnek üzemanyag-vá-sárláskor. A lakosság üzemanyag-vásárlását a rendelkezésre álló jövedelmébõl fizeti, a vállalkozá-sok viszont termelõ felhasználásuk részeként vásárolják. Ennek megfelelõen kétfelé bontottuk azegyéb fogyasztási adót, és a két részt különbözõképpen magyaráztuk.

24. táblázat

Lakossági komponens 2001 2002 2003 2004 2005 2006Vásárolt fogyasztás, korrigált 60,9 119,7 164,8 206,6 252,4 310,8

Kiemelt állami intézkedések és bérhányad növekedés hatása 12,4 12,2 41,4 39,2 44,2 42,5

Egyéb* –45,8 –50,8 –33,5 –54,2 –75,0 –32,5

Áfán kívüli egyéb fogyasztási adók nominális halmozott növekedése27,5 81,1 172,6 191,6 221,7 320,9


Vállalati komponens 2001 2002 2003 2004 2005 2006GDP 12,3 25,1 36,2 50,3 55,3 65,4

Vállalatok termelõ felhasználása –3,1 –13,1 –13,2 –14,8 –13,0 –11,0

Egyéb 2,0 5,5 0,8 11,5 –5,7 –7,9

Vállalati üzemanyag jövedéki adója 11,2 17,5 23,8 47,0 36,6 46,4

*Valorizációk elmaradása és adóbehajtás

Arra nem tudtunk vállalkozni, hogy az adóbeszedés hatékonyságának hatását leválasszuk azegyéb tényezõkétõl, de egyéb információk arra utalnak, hogy a csempészet a korábbihoz képestteret nyert, így ez is hozzájárult az adók csökkenéséhez. Az utóbbi tényezõben az EU-csatlakozás,illetve a határok kinyílása minden bizonnyal szerepet játszott, amit az adóhatóság hatékonyságá-nak javításával lehetett – volna – ellensúlyozni. A jövedéki adó beszedésében viszont 2006-ban je-lentõs pozitív változás történt.

Egészségügyi hozzájárulás25. táblázat

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Eho a magánszektorban 122,6 141,1 137,3 115,4 111,0 93,7 58,1

Eho nagysága, Ft/fõ 3 900 4 200 4 500 3 450 3 450 3 325 1 950

A kormányzat a fix összegû egészségügyi hozzájárulás (eho) összegét 2000 és 2002 között3900-ról 4500 forintra emelte, majd 2003-ban jelentõsen (4500-ról 3450 forintra) csökkentette,utána szinten tartotta 2005. november 1-jéig, amikor is újabb, 1950 forintra történõ csökkenté-sére került sor.

281


26. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Foglalkoztatottság a magánszektorban 0,6 0,2 1,5 0,7 1,1 0,7

Eho tételes értékének csökkentése változtatása 17,9 14,5 –8,7 –12,3 –30,0 –65,2

Eho-bevételek nominális kumulált növekedése 18,5 14,7 –7,2 –11,6 –28,9 –64,5


EU-csatlakozás hatása és a vámbevételekA vámbevételek nettó módon szerepelnek a számításban, ami azt jelenti, hogy a vámbefizetések-bõl levonjuk a vámszervek vámigazgatási költségeit és hozzáadjuk a 2004-tõl az EU-tól kapottvámbeszedési költségtérítést. Magyarország vámbevételei már az EU-csatlakozás elõtt is csökken-tek (nominálisan) a csatlakozás elõtt folyamatosan csökkenõ vámtételek és a WTO-megállapodá-sok miatt. 2004. május 1-jétõl a csatlakozás dátumától megszûnt ez a bevételtípus.

Az agrárgazdasági kiadásokban elért megtakarítást ahhoz képest számszerûsítjük, hogy milyenterhet jelentett volna ez a tétel a költségvetésnek, ha e kiadások 2000-es GDP-arányos szintjefennmaradt volna. Ezt a nagyságot kell összevetni azzal, amennyit hazai forrásból ténylegesen er-re a célra költöttünk.

Az EU agrártámogatásai és a magyar költségvetés

Hazai források 2000 és 2003 között: a központi költségvetés mérlegében szereplõ agrárgazdasági támoga-tások (benne a piacra jutási és agrártermelési támogatással) tételét vettük alapul a hazai agrárgazdaságnaknyújtott támogatások számszerûsítésénél. Ezek pénzforgalmi adatok és az évrõl évre való áthúzódásokösszege nem volt elhanyagolható ebben az idõszakban. Ennek ellenére a pénzforgalmi számításokat hasz-náltuk, azaz implicite feltettük, hogy az adott évi áthúzódások megegyeznek a következõ évre átnyúlókifizetésekkel. Ennek az eljárásnak az az oka, hogy nem állnak rendelkezésre eredményszemléletû szá-mok.

Hazai források 2004 után: a hazai forrásból megvalósult eredményszemléletû kiadások kevéssé átláthatók.A kiadásokat – egyéb tételekkel együtt, amelyeket a szöveges indoklásban jellemeznek – pénzforgalmiszemléletben tartalmazza az FVM fejezeti kötetében megtalálható folyó kiadások és jövedelemtámogatá-sok sor; ez takarja az adott évben kifizetett, hazai forrásból nyújtott támogatásokat. Ezek közt található anemzeti kiegészítés (úgynevezett top-up). 2004-re a számítások szerint eredményszemléletben összesen37,3 milliárd forintot tett ki az elõzõ évekhez hasonlóan ebben az évben még megítélt piacra jutási és ag-rártermelési támogatás és 85,4 milliárd forint volt az eredményszemléletû top-up. 2005–2006-ra magunkbecsültük meg a top-up nagyságát – mivel hasonló KSH-háttértáblák nem álltak rendelkezésre. Abból in-dultunk ki, hogy a top-up szorosan követi az EU-ból érkezõ közvetlen termelõi támogatásokat: 2004,2005, 2006-ban a hazai forrásból adott top-up (az unióbeli országoknak járó támogatásokat 100 százalék-nak véve) 30–30–30 százalék, az EU-ból érkezõ közvetlen termelõi támogatás pedig fokozatosan nõ: a há-rom egymást követõ évben 25–30–35 százalék. Mivel a közvetlen termelõi támogatások eredményszemlé-letû nagysága ismert, így adódik az eredményszemléletû top-up 2005–2006-ban.

EU-ámogatások: az EU-támogatások (közvetlen termelõi támogatások, exporttámogatások, belpiaci tá-mogatások és az intervencióhoz kapcsolódó, EU által megtérített támogatások) 2004-tõl jelentek meg.Ezek eredményszemléletû, illetve ahhoz közeli számok, kiolvashatók az adott évi zárszámadás EU-kap-csolatokat tárgyaló táblájából.


282

27. táblázat

(millió forint) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20061. Befizetés az EU-ba 0 0 0 0 119 721 186 645 199 182

2. EU-visszatérítés 0 0 0 0 42 813 8 458 7 669

3. Vámok és vámjellegû befizetések 137 730 125 013 129 341 132 638 39 884 0 0

4. Vámszervek vámigazgatási kiadása 6 011 7 616 8 244 8 473 7 846 7 851 6 678

5. Vámbeszedési költség megtérítése 0 0 0 0 4 487 8 857 8 400

6. Cukorilleték beszedési költségtérítése 0 0 0 0 0 516 418

7. Jövedéki adók igazítása EU-normák szerint 56 417 56 417 71 280

A* EU-befizetés és -visszatérítések egyenlege 131 720 117 397 121 097 124 166 16 034 –120 248 –118 093

7. Agrártámogatás hazai forrásból 97 065 119 447 120 580 128 873 122 744 92 910 87 579

Piacra jutási és agrártermelési támogatás 97 065 119 447 120 580 128 873 37 313

Top up (eredményszemléletû) 85 431 92 910 87 579

memo: folyó kiadások és jövedelemtámogatások,

FVM-fejezet 90 869 131 452 110 520

Top up pénzforgalmi, PM-információ 0 87 571 85 000

8. Agrártámogatás EU-forrásból 78 502 123 451 145 925

Exporttámogatások 855 10 399 9 250

Belpiaci támogatások 6 519 13 250

Közvetlen termelõi támogatások EU-ból** 77 647 92 910 102 175

Intervencióhoz kapcsolódó költségek*** 0 13 623 21 250

7.+8. Agrártámogatás összesen 97 065 119 447 120 580 128 873 201 246 216 361 233 504

11. Agrártámogatás összesen, hipotetikus**** 97 065 109 560 123 395 135 818 148 560 157 977 168 997

B = 7–11# Megtakarítás agrárkiadásokban 9 887 –2 815 –6 945 –25 816 –65 067 –81 418A. + B. EU-rreláció és vámok nettó hatása 131 720 107 509 123 912 131 110 41 850 –55 181 –36 675

GDP-arányosan 1,0 0,7 0,7 0,7 0,2 –0,3 –0,2

* Nettó vámbevétel; A = –1+2+3-4+5+6+7

** Eredményszemlélet

*** EU által megtérített

**** 2000-es GDP-arányos szint fennmaradása esetén# A tényleges hazai forrásból megvalósult támogatás eltérése a 11-es sortól

A táblázatból látható, hogy a 2001-es évtõl eltekintve a költségvetés már az EU-csatlakozáselõtt is némileg kevesebb agrártámogatást adott, az EU-csatlakozás után pedig számottevõ meg-takarításra nyílt lehetõség. A hazai agrártámogatások 2000–2006 közti csökkenését az EU-forrá-sok megjelenésére vezetjük vissza. A hazai forrásból történõ agrárgazdasági támogatások visszafo-gása jelentõsen, mintegy felére mérsékli az EU-befizetés miatti kiadást.

Az általános forgalmi adó rendszerében a 2004. év során bevezetett változtatásokat hivatalosan(a költségvetési zárszámadásban) két okkal magyarázták: az uniós jogharmonizációval és az állam-háztartás egyensúlyának csatlakozás utáni fenntartásával. Az államháztartás egyensúlyi helyzeté-nek fenntartására irányuló intézkedések között említik a kedvezményes 12 százalékos áfakulcs 15százalékra emelését, a villamos energiának a 12 százalékos kedvezményes kulcsból a 25 százalékosnormál áfakulcsba való átsorolását, valamint az új beruházásoknál a támogatásokra, illetve az ál-lamháztartás dologi kiadásainak támogatására jutó áfa levonhatóságának megszûnését. Ezen intéz-kedések összesen 137 milliárd forintos többletbevételt hoztak, ami a számításunk szerint az unióscsatlakozásból származó közvetlen költségeket, ha azokat a B tétellel tekintjük egyenlõnek, 2004-

283


ben és még az utána következõ két évben is jelentõsen meghaladta. Ha az agráriumban elért meg-takarítási lehetõségeket figyelmen kívül hagyjuk és az A tétellel hasonlítjuk össze az említettáfaintézkedéseket, akkor azok csak 2004-ben jelentettek teljes fedezetet az EU-relációból közvet-lenül adódó költségvetési hiányra.

28. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Vámok –14,3 –10,6 –7,6 –95,2 –130,7 –130,0

EU-reláció nettó költségvetési transzferek 0,0 0,0 0,0 –76,9 –177,7 –191,1

Jövedéki adók igazítása EU-normák szerint 0,0 0,0 0,0 56,4 56,4 71,3

Megtakarítás agrárkiadásokban –9,9 2,8 6,9 25,8 65,1 81,6

EU-reláció nominális halmozott alakulása –24,2 –7,8 –0,6 –89,9 –186,9 –168,2


KamatkiadásokAz adatok kivétel nélkül költségvetési zárszámadásokból illetve egyéb belsõ, pénzügyminisztériu-mi forrásokból származnak.

29. táblázat

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Maastrichti adósság 6 963 7 339 7 953 9 574 10 982 12 296 13 582 15 947

devizában denominálva 2 861 2 852 2 601 2 418 2 663 3 216 3 995 4528

forintban denominálva 4 102 4 488 5 353 7 156 8 319 9 081 9 587 11 419

Nettó kamatkiadás összesen 611 597 619 703 825 844 841

devizában fizetett nettó kamatkiadás 178 154 122 130 126 145 144

forintban fizetett netttó kamatkiadás 433 443 498 574 699 699 696

Implicit kamatláb 8,5% 7,8% 7,1% 6,8% 7,1% 6,5% 5,7%

devizaadósságra 6,2% 5,7% 4,8% 5,1% 4,3% 4,0% 3,4%

forintadósságra 10,1% 9,0% 8,0% 7,4% 8,0% 7,5% 6,6%

A számított alapszcenárió szerinti értékek30. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Elsõdleges deficit, alapszcenárió szerint –362,44 –408,20 –449,30 –491,45 –522,60 –559,06

Stock-flow adjustment, alapszcenárió, privatizációs bevétel nélkül –14,17 80,01 89,06 138,20 –29,22 –82,00

Teljes nettó kamatkiadás, alapszcenárió szerint 611,6 629,8 653,8 677,0 703,4 714,8

Teljes deficit, alapszcenárió szerint 249,19 221,55 204,47 185,59 180,78 155,72

Adósság év végén, alapszcenárió szerinti teljes egyenleggel,

prióv nélkül 7 574,46 7 876,03 8 169,56 8 493,35 8 644,91 8 718,63

Átlagos adósság, alapszcenárió szerinti teljes egyenleggel,

privatizációs bevétel nélkül 7 456,95 7 725,25 8 022,79 8 331,46 8 569,13 8 681,77

Privatizációs bevétel 0,00 0,00 41,98 166,54 403,80 268,70

Adósság év végén, alapszc. szerinti teljes egyenleggel,

privatizációval 7 574,46 7 876,03 8 127,58 8 326,81 8 241,11 8 449,94

Átlagos adósság, tény, privatizációs bevétellel 7 646,36 8 763,53 10 277,82 11 639,02 12 939,28 14 764,68

Adósság év végén, tény, privatizációs bevétel nélkül 7 953,27 9 573,78 11 023,83 12 504,72 14 194,68 16 828,02

Átlagos adósság, tény, privatizációs bevétel nélkül 7 646,36 8 763,53 10 298,81 11 764,28 13 349,70 15 511,35


284

Az átlagos adósságállományok az adott és a megelõzõ idõszak végi adat számtani átlagakéntadódnak.

31. táblázat

2001 2002 2003 2004 2005 2006Devizakamatláb csökkenésének hatása –40,73 –108,31 –95,84 –175,42 –212,16 –293,88

Kamatfelár változásának hatása –24,73 –39,48 –89,05 –8,76 –27,76 –44,65

Forintadósság arányváltozásának hatása 11,40 31,10 39,08 52,16 43,98 42,33

GDP-növekedés hatása 73,16 147,54 220,60 303,30 355,49 406,90

GDP-arányos adósság alapszcenárió szerinti csökkenése –63,57 –116,05 –162,14 –212,96 –242,44 –283,65

Költségvetési, politikai döntés következtében jelentkezõ hatás 25,48 77,19 149,49 218,28 282,79 367,33

Költségvetésen kívüli tényezõk hatása 5,38 16,31 31,58 46,12 59,75 77,61

Privatizációs bevételek hatása 0,00 0,00 –1,44 –8,88 –26,77 –42,51

Kamatkiadások kumulált nominális növekedése, privatizáció nélkül –13,61 8,31 93,72 222,73 259,66 271,99

Alapszcenárió: politikai deficitnövekedés hatásától tisztított

kamatkiadás 0,61 18,74 42,75 66,03 92,36 103,75

JEGYZETEK

1 A kormány 2006 nyarán a kiigazító csomag beje-lentése után hivatalosan 10,1 százalékos deficitetjelzett elõre és nyilvánosságra hozta, hogy az akko-ri számítások szerint a kiigazítás nélkül a hiány el-érte volna a GDP 11,6 százalékát. Most, hogy elteltaz év és látjuk, hogy a hiány valójában nem 10,1százalék lett, hanem csak 9,2 százalék, felmerül aprobléma, hogy mit gondoljunk a kiigazítás hatásanélkül becsült deficitrõl. Mivel a vártnál jobbegyenleg azoknál a tételeknél keletkezett, amelye-ket nem érintett a kiigazító csomag, azzal a felte-véssel élünk, hogy az alapszcenárió szerint sem11,6, hanem 0,9 százalékponttal kisebb (10,7%)deficit alakult volna ki.

2 A kibocsátási rés becsült értéke 2000-ben 0,81, 2006-ban 1,23, ami nagyságrendileg 0,1 százalékpontos el-térést okozhat a 2006-os és a 2000-es deficitben.Fontos problémát jelent viszont, hogy a termelésifüggvény alapú módszer a kibocsátási rés költségve-tésre gyakorolt hatását pontatlanul méri, mivel egy-részt a költségvetést közvetlenül nem a GDP, hanemaz adóalapok ciklikus alakulása befolyásolja, más-részt a módszer nem veszi figyelembe a költségveté-si politikának a konjunktúrára gyakorolt – az álta-lunk vizsgált idõszakban igen jelentõs – hatását. [P.Kiss – Vadas (2004) és P. Kiss – Vadas (2005)] Meg-felelõ megoldást ebben az esetben is csak egy egysé-ges makrofiskális modell jelenthet.

3 Ily módon csak 2006-ra nyertünk egyszeri kiadás té-telt, de azt gondoltuk, durva hiba lenne 2005-ig

(tényleges szolgáltatás hiányában nincs becsült szol-gáltatási érték) a teljes, realizálódott kiadásokat sze-repeltetni.

4 A logaritmikus felosztás az alábbi azonosságon ala-pul:

5 Az egyes betûk jelölhetnek különbözõ kategóriákatattól függõen, hogy fõjelként, alsó vagy felsõ index-ben szerepelnek!

6 Ebben a dolgozatban szinonimaként használjuk aközszektor és a kormányzat kifejezéseket, amelye-ken a jogi értelemben vett államháztartást értjük. Eza kategória tartalmazza a helyi önkormányzatokat,de nem tartalmazza az állami vállalatokat.

7 Az alábbiakban az eredmények ismertetésekor adeficit szempontjából kapnak plusz, illetve mínuszelõjelet az egyes magyarázó tényezõk. Azaz mind abevételi, mind a kiadási oldalon jelentkezõ hatásakkor plusz, ha növeli a deficitet, és akkor mínusz,ha csökkenti.

8 Az indexálás a gyakorlatban az alábbi módon szokotttörténni: a januártól októberig folyósított nyugdíjakszámításához használt svájci index a költségvetésitörvényjavaslat makrogazdasági feltételezései közöttszereplõ „általános” fogyasztóiár-indexet tartalmaz-

∑∑∑∏

∑∏==

==

== ⎟⎠⎞⎜

⎝⎛=⇒=⇒

⎪⎪⎭

⎪⎪⎬

⎫

=⇒=

=⇒= n

1i

in

1iin

1i1,i1

n

1i1,i1

n

1i0,i0

n

1i0,i0

YYlnXlnYXlnYln

XlnYlnXY

XlnYlnXY∆

∆∆∆∆∆

285

za, októberben készül egy hivatalos elõrejelzés azéves nyugdíjas fogyasztóiár-index várható értékére ésa novemberi nyugdíjjal együtt a TB folyósítja a janu-ár–október idõszakra vonatkozó korrekciót is.

9 Viszont az adósságállományba beépült, tehát a ka-matkiadásokra gyakorolt hatását figyelembe kell ven-ni (lásd a kamatkiadásokról szóló pontot).

10 A közgyógyellátottak támogatása nem szerepel agyógyszerkiadások között. Ezek GDP-arányosnagysága 2000-ben és 2006-ban közel megegyezett,és a köztes idõszakban is csak elhanyagolható mér-tékben ingadozott.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Közgyógyellátási kiadás, áfa nélkül 21 733 24 492 29 266 32 304 31 887 35 134 35 369GDP% 0,16 0,16 0,17 0,17 0,15 0,16 0,15

11 Bár az alapügylet – a lakáshitel – több évig fennáll,az adószabályok évente megváltoztathatók, ezért aköltségvetési kiadás szempontjából nem jelenttöbbéves elkötelezõdést.

12 Az NA ZRt és az ÁAK ZRt. a statisztikai kormány-zati szektor része, ezért az autópálya-építések államitámogatásának kezelése nem okoz problémát.

13 A hatósági árszabályozás nyereségnövelõ hatásátnem tekintjük „negatív” megtakarításnak vagy „ki-adásnak”.

14 Megjegyezzük, hogy a Paksi Erõmû értékesítési árajóval az országos átlagár alatt volt és van. Mivel azatomerõmûben termelt áramot elméletileg a legdrá-gábban üzemelõ erõmû szolgáltatási árán is lehetneértékesíteni, az elméleti ár és az „engedélyezett” árkülönbözeteként adódó relatív veszteséget is értel-mezhetnénk kvázifiskális tevékenységként. Bár tel-jes idõsort erre vonatkozóan nem tudtunk összeál-lítani, egyes számítások szerint 2004-ben körülbelül80 milliárdra tehetõ az olcsó áram miatti nyereség-romlás az atomerõmûnél. Ez is mutatja, hogy a

kvázifiskális tevékenységek számításának módszer-tana nagyban befolyásolhatja az eredményt.

15 A nettó mûködési eredmény a bruttó mûködésieredmény és az amortizáció különbsége. Meglepõmódon az amortizáció növekedése elmarad a brut-tó mûködési eredményétõl, ami az adóalap dinami-kus növekedését eredményezi. Amennyiben az ál-talunk használt, szakértõi becslésen alapuló amorti-zációs számok tendenciózusan alábecslik a valósamortizációt, akkor ez részben magyarázhatja azegyéb tényezõ magas értékét.

16 Az elkülönülten adózó jövedelmek adója a GDP0,5–0,6 százaléka közti sávban ingadozott a vizsgáltidõszakban.

17 Nem vállalkoztunk a törvényi adókulcsok, a sávhatárokés a jövedelemeloszlás változásának hatásvizsgálatára.

18 Ilyenre csak a 2004–2006. években került sor a csat-lakozási szerzõdés alapján.

19 Az is látható, hogy a kormányzat tett erõfeszítése-ket más területeken való megszorításokkal a magaáltal indukált túlköltés ellensúlyozására. Így az ösz-szességében laza költségvetési politika ellenére anyilvánosságban a kormányzati restrikciók miattfelhangzó panaszok is magyarázatot találnak. Ezek arestriktív intézkedések azonban igencsak elégtele-nek voltak a túlköltés nagyságához viszonyítva.

20 Turizmust szolgáló elõirányzatok.

21 Lásd erre a B függeléket

22 Ebben az adattáblában ráadásul olyan szja-adatokszerepelnek, amelyek nettók, nem pedig bruttók(abban az értelemben, hogy adókedvezményekkelcsökkentett értékek.) Pontos képünk nincs arról, azadókedvezmények hogyan oszlanak meg a magán ésa kormányzati szektor közt.


IRODALOM

AKAR L. (2006): A gazdaságpolitikai fordulat és az új konvergenciaprogram, Pénzügyi Szemle, 4. szám

CSILLAG I. – MIHÁLYI P. (2006): Kettõs kötés: A stabilizáció és a reformok 18 hónapja, Globális Tu-dás Alapítvány

P. KISS G. – VADAS G. (2004): Légy résen – az ál-lamháztartási egyenleg ciklikus buktatói, MNB Fü-zetek, 7

P. KISS G. – VADAS G. (2005): Továbbra is légy résen– Az államháztartási egyenleg ciklikus igazításánaknemzetközi összehasonlítása, MNB Füzetek, 4


286

Csillag István

Visszaesõ költségvetés-politika

HHazánkban a rendszerváltás óta magától értetõ-dõ, mi több normális jelenség, hogy az államház-tartás soha nincs egyensúlyban. Legfeljebb azszámít meglepetésnek, ha a hiány mértéke – atöbbi, átalakuló kelet-európai országéhoz képest– nem kimagaslóan magas. Ebben a rövid írás-ban arra teszek kísérletet, hogy vázlatszerûen be-mutassam:

hazánkban miért nem sikerült a hiány mér-tékét legalább a közép-európai átlag közelébecsökkenteni;

milyen tényezõk hatnak a gazdaságpolitiku-sokra, hogy a hiány – mint intézkedéseik következ-ménye – csak a külsõ finanszírozási korlátba ütkö-zés esetében legyen fontos számukra;

az eddig normálisnak tekintett költségvetésihiányt lehet-e normákkal, az úgynevezett szabály-alapú költségvetés-politika és annak intézmény-rendszerei meghonosításával mérsékelni.

DEFICITES KÖLTSÉGVETÉS: FRISS DEMOKRÁCIÁK NORMÁLIS ÁLLAPOTA?

A rendszerváltás óta a központi költségvetésegyenlege és részben ennek természetes követ-kezményeként az államháztartás egyenlege isnegatív. Azt, hogy a deficit vált természetes ál-lapottá közvetlenül a rendszerváltás után, szo-kás volt a transzformációs problémákkal, így a

munkahelyek és üzemek megszûnése miatti be-vételkieséssel (adózók és adóbevételek hiánya),illetve a tömegessé vált adóeltitkolással (de-centralizáltabb gazdaság), valamint a kiadásokugrásszerû megnövekedésével (munkaerõpiac-ról kiszorulók költségei) magyarázni. A ma-gyarázat egyúttal azzal a jóindulatú feltétele-zéssel is kecsegtetett, hogy a transzformációssokk elmúltával a folyamatok az egyensúly irá-nyába tartanak, legalábbis a szocializmus évei-ben is megszokott külsõ egyensúlytalansághozmár nem társul az államháztartás folyó hiányais. Ez a feltételezés ugyanis abból indult ki,hogy a társadalmi-gazdasági rendszerváltáselõtti idõszakban uralkodó intézményi beren-dezkedésben nem volt sem indíték a fenntart-ható, kiegyensúlyozott növekedésre; sem aszükséges erejû akadály: a nyilvánosság nemállt a voluntarista gazdaságpolitika útjában. A versengõ többpártrendszer és a parlamentá-ris demokrácia egyfelõl a folyamatok eltitkolá-sát megakadályozzák, a kedvezõtlen egyensúly-romboló gazdaságpolitika következményeit le-leplezik, a versengõ pártok által képviselt alter-natív gazdaságpolitikák másfelõl az egyensúlyfelé terelik a költségvetést, végül a jogállamiságkövetelményeit, az átláthatóságot teljesítõköltségvetési tervezési és végrehajtási folyamatmaga is elégséges biztosíték a hiány kialakulá-sának elkerülésére.


287

Öt választási ciklust hagytunk magunk mö-gött a rendszerváltás óta, így elégséges empiri-kus tapasztalat birtokában állíthatjuk, hogy ha-zánkban a parlamentáris berendezkedés jóté-kony hatására vonatkozó feltételezés nem iga-zolódott. Az államháztartás hiányának mérsék-lésére akkor tettek a hatalomra jutott politikaipártok erõfeszítéseket, amikor a hazai elégsé-ges megtakarítások hiányában az adósságotnem generáló tõkebeáramlás által sem fedezettkülsõ finanszírozási korlátba, a fizetési mérleg(tõkebeáramlással nem ellensúlyozott) magashiányába, azaz a külföldi piacok és finanszíro-zók ítéletébe ütköztek.

Ez a rendszerváltás utáni hazai jelenség egyál-talán nem tér el a többi új demokrácia tapaszta-lataitól, sõt a globális világgazdaság elõszelekéntis felfogható olajválság utáni fejlett országok ta-pasztalataitól sem. Az irodalomból – a publicchoice iskola megjelenése óta – tudjuk, hogy ahatalom megszerzése, illetve megtartása érdeké-ben a politikusok kihasználják a „laikus” válasz-tókban élõ fiskális illúziót.1 A politikusok ráját-szanak arra, hogy a választók felülbecsülik a kor-mányzati kiadások növelésének, illetve az adókcsökkentésének jelenlegi hasznát, míg alulbecsü-lik a populáris intézkedések miatti költségvetésihiány megszüntetésének jövõbeli költségeit, akésõbb növekvõ adóterheket, a megugró infláci-ót. A fiskális illúzió szisztematikus fenntartásá-nak Alesina és Perotti2 ötféle ismert módszerét isleírták: a makrofolyamatok optimista elõrejelzé-sétõl, a kiigazító intézkedések hatásosságánakfelülbecslésén keresztül, az átláthatóságot csök-kentõ költségvetésen kívülre helyezett kiadáso-kon át a szükséges inflációkövetõ adókorrekci-ók elmulasztásáig vagy az egyéves költségvetéshelyett többéves költségvetés készítéséig.

Anélkül, hogy a hazai költségvetés-politikaúj keletû fordulatait itt részleteiben is bemutat-nám, nyilvánvaló, hogy Alesina és Perotti 1996-ban publikált kitûnõ munkájában említett vala-mennyi módszert sikerült a parlamentáris de-mokrácia alig másfél évtizedes története alatt

alkalmazni. Írásomnak nem is a fejlett demok-ráciák manipulációs technikáinak elsajátítása,hanem a hazai alkalmazásuk kormánycikluso-kon át történõ megerõsödésének kutatása azegyik, nem is titkolt célja. Ennek felvázolásá-hoz nagyban hozzásegítenek Brander ésDrazen3 utóbbi idõben (2205–2006) folytatottösszehasonlító kutatásai. Számunkra különö-sen érdekes megállapításokat tartalmaz a 2006áprilisában megjelent tanulmányuk, amelynekmár a címe is bizonyos áthallásokat jelez szá-munkra: Hogyan hat az újraválasztási kilátá-sokra a költségvetési deficit és a gazdasági nö-vekedés?4 címmel. A több mint 74 ország 1960és 2003 közötti választási ciklusaiból (347 kam-pány) levont következtetések legfontosabbika,hogy éles különbség figyelhetõ meg az új de-mokráciák (a demokratikus parlamenti beren-dezkedésre történõ áttérés elsõ négy ciklusábanjellemzõ gazdaságpolitikai és ezen belül költ-ségvetés-politikai reagálás) és a már megállapo-dott demokráciák (az egész vizsgált idõszak –1960 és 2003 közötti idõszak vagy nem csupánaz elsõ 4 választási ciklus alatti reagálás) kö-zött. Amíg „...a megállapodott demokráciákbana választók nem kedvelik a deficitet, különösennem a választás évében” (21. oldal), sõt „..a de-ficitet büntetik az érett demokráciákban” (20.oldal), addig „...a választási év fiskális egyensú-lyának az újraválasztási esélyekre nincs hatása afriss demokráciákban.” (18. oldal)

Érdekes az is, hogy mind az új, mind a meg-állapodott demokráciák szavazói ugyan értéke-lik a jobb makrogazdasági teljesítményt, de afejlett demokráciákban az ország gazdasági si-kereit nem a kormány jobb teljesítményének azeredményeként könyvelik el, ezért a GDP nö-vekedésének náluk az újraválasztási esélyekrenincs hatása. (Lásd 1. ábra) A kevésbé fejlettországok körében – nem feltétlenül új demok-ráciák – azonban a kiegyensúlyozott jó gazda-sági teljesítménynek, a magas GDP-növekedésirátának kifejezett hatása van a kormány újravá-lasztási esélyeire.


288

Kár, hogy tanulmányaikban az átalakuló kö-zép-kelet-európai országokra kifejezetten érvé-nyes következtetések nem szerepelnek. Feldol-gozták ugyan a kelet-európai országok adataitis, azonban a tanulmányban választott kritériu-moknak meg nem felelõ lehetséges idõsorokrövidsége (legalább 4 választási ciklus) miatt atranszformálódó európai országok külön cso-portot alkotva nem szerepelnek a friss demok-ráciákról levont következtetéseket alátámasztótáblákban. A kifejezetten a közép-európai át-alakuló országokra érvényes következtetésekhiányában a szerzõk megállapításait legfeljebb alehetõ legközelebbi analógia erejével említemmeg, mert következtetéseiket hazánkra is érvé-nyesnek tartom. Különösen tanulságos még kétkövetkeztetés, amelyik szerint az újraválasztásiesélyeket a gazdasági növekedés robosztusságajavítja, a deficit – bár alapvetõen a friss demokrá-ciákban közömbös, mégis, ha ennek inflációger-jesztõ következményei világosak, akkor rontjaaz újraválasztás esélyeit.

Magyarországon egyetlen kormány újravá-lasztására került sor. Az újraválasztás évében azállamháztartás deficitje a rendszerváltás óta alegmagasabb (meghaladja a GDP 10 százalékát)és a megelõzõ kormányzás ideje alatt is relatívemagas volt (átlagosan a GDP százalékában 6

százalék közeli). Tény azonban, hogy az elõzõOrbán-Torgyán-kormány periódusát a gazdasá-gi növekedés fokozatos mérséklõdése jellemez-te. Az 1998–2002 közötti idõszakban a rend-szerváltás óta elért legmagasabb gazdasági nö-vekedés is bekövetkezett (2001. I. negyedév:6,5 százalék GDP), de ettõl fogva fokozatosanés folyamatosan hanyatló gazdasági teljesít-ményt láthattak a választók, hiszen a transzfor-máció(1990–1992) után egy évtizeddel az Or-bán-kormány hanyatló gazdasági növekedést(2,7 százalék) hagyott a választási évre (2002).A 2002-ben hivatalba lépõ kormány errõl azalacsony szintrõl fokozatosan és megingások-kal ugyan, de viszonylag tartósnak látszó, 4százalék körüli növekedést ért el. Az inflációpedig – nem kis részben a magas hiányt okozó2006. évi adócsökkentés miatt – éppen a válasz-tási évben (2006) mérséklõdött a rendszervál-tás óta legalacsonyabb szintre. Ha a választásiciklusokról levonható következtetéseket köl-csönözzük a kitûnõ tanulmányból, akkor lát-juk, hogy a magyar választók a fiskális illúziók-tól átitatódva és a nemzetközi tapasztalatoknakteljes mértékben megfelelve döntöttek – az ittnem tárgyalt politológiai összefüggésektõl füg-getlenül is – a 2002 óta regnáló koalíció újravá-lasztásáról.

1. ábra

DEFICIT ÉS PARLAMENTI VÁLASZTÁS

A GD

P sz

ázal

ékáb

an

Új demokrácia

Hiány a választás elõtti évben Hiány a választás évében

Régi demokrácia


289

Bármennyire is „örvendetes”, hogy a hazai vá-lasztókat az új demokráciákban érvényesülõ tör-vényszerûségekkel azonosan (Brander – Drazen,2006) ejtették rabul a fiskális illúziók, ez még-sem elégséges magyarázat a magas költségvetésihiány rögzülésére. Ebbõl a szempontból még azis kevés, ha megismétlem, hogy a hazai politikaiosztály rendkívül gyorsan sajátította el azAlesina–Perotti-tanulmányban elemzett, a fiská-lis illúzió szisztematikus elõidézésére alkalmasmanipulációs technikákat. A költségvetési defici-tet okozó gazdaságpolitikai vonal kialakulásáhozmás tényezõk is hozzájárultak.

A „GULYÁSKOMMUNIZMUS” ÉS A „KORASZÜLÖTT JÓLÉTI ÁLLAM”FOGSÁGÁBAN

A magyar költségvetés-politika a rendszervál-tás után nem tudott letérni a „gulyáskommu-nizmus” által diktált költségvetési eszközökkelfenntartott mesterségesen magas szintû fo-gyasztás és a mély támogatást vállaló „koraszü-lött jóléti állam”(Kornai János)5 intézmény-rendszerének fenntartása útjáról. E kettõhöz aKádár János által „kipróbált” reformpolitikaóvatossága, a jellegzetes keretfeltételek megõr-zése és fokozatos módosítgatása is párosult,amit „gradualizmusnak” szokás nevezni. Anél-kül, hogy politológiai fejtegetésekbe bocsát-koznék, csak utalok a hazai választási progra-mok vetélkedésére és versenyük alakulására.1990 óta vastörvényszerûséggel érvényesül atendencia: annak a pártnak a programját része-síti elõnyben a közönség, amelyik fokozatos át-alakulást hirdet a fogyasztók fogyasztási szín-vonalának és a jóléti ellátásoknak a megõrzésé-vel, függetlenül attól, hogy ennek súlyos állam-háztartási hiány vagy az államtól való függésmegerõsödése az ára.

A létezõ szocializmus viszonyairól készítettösszehasonlító elemzésekbõl tudjuk, hogy az1956-os forradalom hatásaként hazánkban a fo-

gyasztás és az állami gondoskodás a többi ha-sonló fejlettségû szocialista országhoz képestösszehasonlíthatatlanul magasabb szintû volt,amelynek fenntartása idõrõl-idõre beleütkö-zött a külsõ finanszírozhatóság korlátaiba. Azállamháztartás átláthatóságának hiánya a külsõegyensúly megítélésére vonatkozó adatok tit-kosságához képest is elképesztõ volt, emiattérthetõ, hogy az ikerdeficit klasszikus országá-vá hazánk csak a 90-es években, a rendszervál-tás után válhatott, jóllehet ennek minden felté-tele adott volt a 60-as évek végétõl. Ennek azidõszaknak a mai napig ható tartós következ-ménye a választók hihetetlen érzékenysége fo-gyasztási színvonaluk és jóléti rendszerek által„védett” viszonyaik elvesztésére.

Ezt az „elemi választói ösztönt” erõsíti a ma-gyarországi gazdasági változások kialakult „lé-pésrendje”: a fokozatosság. Ennek a radikális,gyökeres, fordulatszerû váltásokhoz képest el-nyúló, a korábbi jellegzetes magatartásokkalvaló szakítás folyamatát a jövõbe bizonytalanulkitoló mozgásnak az a következménye, hogy aszükséges változtatással szembeni ellenállásereje hasonló, mint a gyökeres váltás esetében,de a várt pozitív, érzékelhetõ következményekereje és intenzitása mégis elenyészõ. Ennek tu-lajdonítható viszonylag könnyû visszafordítá-suk, hatástalanságuk. Erre példa, hogy az utol-só magyar államháztartási reformnak, a nyug-díjreformnak a legfõbb célját, a nyugdíjalapegyensúlyának a helyreállítását kevesebb, mintegy évtized alatt a reform óta újra hatalmas hi-ány jellemzi. A nyugdíjreformnak 1997-ben ép-pen az volt a nem is titkolt célja, hogy a járulé-kok (befizetések) és a járulékok által meghatá-rozott járadékok, várományok közötti össz-hangot megteremtse. Miközben néhány évig(körülbelül 2000-ig) látszólag igen eredményesvolt, éppen az akkori változtatások tompított-sága (például a nyugdíjkorhatár felemelésénekhosszú és fokozatos jellege, a befizetések és akifizetések változtatására vonatkozó szándé-kok tilalmazásának hiánya átfogó, transzparens


290

és ellenõrzött számítások nélkül) és a nyugdíj-alap egyensúlyát rontó politikai elígérkezések-tõl való tilalmazó szabály hiánya miatt, a politi-kai osztály osztogató hajlamát nem volt képesmegfékezni. Ennek a következményeként nemis egészen tíz év alatt (MNB-számítások sze-rint) a nyugdíjrendszer implicit adóssága mamár több mint kétszeresen meghaladja az exp-licit államadósságot, azaz a reform után a nyug-díjkassza helyzete nem jobb, hanem sokkalrosszabb, mint a reform elõtt volt.6 Ezzelszemben a szomszédos Szlovákiában végrehaj-tott reformok gyökerességét mi sem bizonyítjajobban, mint az, hogy az egységes, egykulcsos,kedvezménymentes adórendszert vagy azegészségbiztosítók versenyére építõ egészség-biztosítást a hatalomra került szocialisták nemváltoztatták meg ígéreteik ellenére, mert ezekeredményessége éppen a bevezetés radikaliz-musa és a kikényszerített változások átütõ jel-lege miatt kézzelfogható és meggyõzõ volt.

Ha az 1. táblázatra vetünk egy pillantást, ak-kor annak összefüggései alapján világos, hogy agyors gazdasági növekedés és az államháztartásújraelosztó szerepe között összefüggés van.Minél nagyobb arányban osztja újra ajövedelmeket az államháztartás, annál alacso-nyabb a gazdasági növekedés üteme. A mellé-kelt táblázat ugyan csak néhány év folyamataitmutatja, de a bemutatott öt esztendõ nemcsak

az országok közötti összehasonlításra, hanemaz egyes országok különbözõ idõszakokbankövetetett gazdaságpolitikáinak következmé-nyei megfigyelésére is alkalmas. Azt is tudjuk,hogy az ezredforduló és 2005 között nemcsakhazánkban, hanem például Lengyelországbanés Csehországban is nõtt az államháztartás új-raelosztó szerepe, az államháztartási kiadások aGDP arányában nõttek, ami éppen hogy nemjárt a gazdasági növekedés gyorsulásával, sõtnövelte az államháztartás hiányát. E jól ismertösszefüggés hatásait is ismertük, de ennyireplasztikusan eddig nem sikerült bemutatni.(Lásd Bulgária vagy ezzel ellentétesen Lettor-szág példáját.) A táblázatból az is látszik, hogya magyar államháztartási kiadásoknak a GDP-ben mért aránya kirívóan magas volt, ami elégvilágosan utal az állami befolyásolástól valófüggõség jellegzetesen magas magyar arányára,a magyar „gulyáskommunizmus” mibenlétére.

Az államháztartási hiány megszüntetését cél-zó radikális változásoktól való tartózkodásazonban nem magyarázza a hiányok kialakulá-sát okozó politikát. A „gulyáskommunizmus-nak”, majd ennek keretei között a „koraszülöttjóléti állam” intézményrendszerének és az ál-lamháztartás kiadási oldalát megterhelõ jellegé-nek azonban van még éppen ezekbõl követke-zõ magyarázata: az adóelkerülés és a potyauta-zás hihetetlen mélysége. Ismert tény, hogy ha-

1. táblázat

GAZDASÁGI NÖVEKEDÉS ÉS ÁLLAMI ÚJRAELOSZTÁS

GDP-növekedés Költségvetési hiány Költségvetési kiadás Elsõdleges hiány a GDP arányában a GDP arányában GDP-arányosan

2000 2004 2005 2006 2000 2004 2005 2006 2000 2004 2005 2006 2000 2004 2005 2006

Bulgária 5,4 5,6 5,5 6 –0,5 1,9 3,1 3,3 n.a. 38 38,7 37,3 3,6 3,7 4,8 4,7

Észtország 10,8 8,1 10,5 10,9 –0,2 2,3 2,3 2,5 36,5 34,2 33,2 32,3 –0,3 2,5 2,5 2,7

Magyarország 5,2 4,9 4,2 4 –3 –5,3 –6,5 –10,1 46,5 48,8 49,9 51,7 2,6 –1,1 –2,6 –6,1

Lettország 6,9 8,6 10,2 11 –2,8 –0,9 0,1 –1 37,3 35,8 36 39,5 –1,8 –0,2 0,7 –0,4

Litvánia 4,1 7,3 7,6 7,8 –3,2 –1,5 –0,5 –1 39,1 33,3 33,6 34 –0,8 –0,5 0,3 –0,2

Románia 2,1 8,4 4,1 7,2 –4,6 –1,3 –0,4 –1,4 40,6 38,3 38,2 38,8 –0,7 0 0,5 –0,4

Szerbia-M. 5 7,2 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a.

Forrás : Eurostat


291

zánk 10 millió lakosából mindössze alig 4 mil-lió (3,9 millió) fõ adófizetõ, közülük azonbancsak 3,6 millió fizet egészségbiztosítási ésnyugdíjjárulékot. Ehhez érdemes hozzátenni,hogy a foglalkoztatottak (statisztikai standar-dok alapján heti rendszerességgel legalább 2 órát dolgozók + nyilvántartott munkakere-sõk) száma nem éri el a 4 millió fõt. Ismert azis, hogy a foglalkoztatottak között hihetetlenülmagas az aránya azoknak, akik minimálbérenvannak bejelentve (1,6 millió). Az adóelkerü-lésre és a potyautasok tömegességére utaló sta-tisztikákból levonható egyetlen következtetés-re utalok a folytatható költségvetési politikáranézve. Csak az a politikai program kap többsé-get, amelyik legalábbis nem érinti a kialakultválasztói attitûdöt befolyásoló arányokat.

Ezekre az arányokra Kornai János7 egy 1995-ben publikált tanulmányában hívta fel a figyel-met. Kornai Assar Lindbecknek, a híres svédközgazdásznak a modelljét kezdte alkalmazni amagyar társadalomra. Assar Lindbeck az 1970-es évektõl tanulmányozta, hogy a híres svéd jó-léti társadalom mennyire változtatta meg a svédtársadalom alapszerkezetét, mennyire vált a

svéd társadalom széles rétegeinek megélhetésefüggõvé az állami újraelosztástól. Lindbeckmodelljét Magyarországra alkalmazva Kornai amagyar statisztikákat felhasználva azt találta,hogy Magyarországon még mélyebb a társadal-mi csoportok megélhetésének függõsége az ál-lami újraelosztástól. Kornai 1995–1996-banpublikált tanulmányában szereplõ táblázat ada-tait kiegészítve a 2004. évi adatokkal, azt talál-tam, hogy az államháztartási újraelosztástól va-ló függõség tíz év alatt nem csökkent, hanemmasszív jellegzetességgé vált.

A Kornai- (Lindbeck-) módszer alapján ké-szült tábla alapján ez a következtetés megalapo-zottnak látszik. Éppen emiatt vannak, akik aztállítják, hogy az ezredforduló óta követett osz-togató gazdaságpolitika azért vált mind a kétnagy, populista gazdaságpolitikai irányt követõ,ebben az értelemben újraelosztást mélyítõ szo-cialista párt által követett iránnyá, mert a ma-gyar társadalom és gazdaság rejtett alapszerke-zete hihetetlen mértékben torzult a kádári kon-szolidáció és az azt követõ évtizedek alatt. Az-zal érvelnek, hogy hazánkban azoknak az ará-nya, akik nem a piacról, hanem elsõsorban az

2. táblázat

A PIACI ÉS A NEM PIACI SZFÉRÁBAN RÉSZTVEVÕK SZÁMA MAGYARORSZÁGON ÉS SVÉDORSZÁGBAN

Tevékenység Résztvevõk száma (ezer fõ)Svédország Magyarország

1970 1989 1993 20041. Közigazgatás és közszolgáltatások 806 1427 875 827

2. Nyugdíjasok 1135 1899 2647 3063

3. Munkanélküliek 59 62 694 253

4. Munkaerõ-piaci programban érintettek 69 144 54 129

5. Táppénzen lévõk 264 317 150 107

6. Gyermekgondozási szabadságon lévõk 28 126 262 2967. 1–6. összesen 2361 3975 4682 4695

8. Piaci szektorban foglakoztatottak 3106 3020 2842 31739. 7/8 (százalék) 0,76 1,32 1,65 1,479

Forrás: Svédország, Assar Lindbeck (1990, 23. oldal). Magyarország, 1. és 2. sor: KSH (1994b, 14. és 54. oldal); 3. és 4. sor: MunkaügyiKutatóintézet (1994, 45. oldal); 5. sor: KSH (1994b, 54. oldal, 1994c, 22. oldal.); 6. és 8. sor: KSH (1994b, 54. oldal)

Idézi Kornai János: Fizetjük a számlát, A magyar fejlõdés politikai gazdaságtani megközelítésben, in Kornai: Vergõdés és remény, Közgazdasági ésJogi Könyvkiadó, 1996, Budapest


292

állami újraelosztásból szerzik jövedelmüketminden más európai országhoz képest is maga-sabb. A piaci és a nem piaci eredetû jövedelmû-ek aránya már a '70-es évtizedben is szélsõségesarányokat mutatott nemzetközi összehasonlí-tásban, ami azóta a gazdasági-társadalmi átala-kulás mellékhatásaként csökkenõ foglalkozta-tottság miatt tovább torzult. Az állami nagyvállalatok, nagy piaci szervezetek széteséseután (1990–1993) az arányok tovább torzultak,hiszen piaci szervezettõl kapta jövedelmét a'80-as évek végén a foglalkoztatottak 85 száza-léka, ami napjainkra közel 10 százalékponttalcsökkent, 78 százalékra. A svéd és a magyarhelyzetet bemutató, 2. táblázat jól mutatja a kü-lönbségeket.

A ‘80-as évek elején a munkaviszonyból ésvállalkozásból jövedelemmel rendelkezõk (pia-ci szektor) és állami újraelosztásból jövedelem-mel rendelkezõk közötti arány még közel volta 50:50 százalékhoz. Ez Kornai8 kutatásai sze-rint 1993-ra 1:1,65-re módosult a kizárólag ál-lami újraelosztásból jövedelemmel rendelkezõkjavára. A lassú konszolidáció 2004-re az arányt1:1,47 re javította.

A nem piaci jövedelemmel rendelkezõk ilyenhihetetlenül magas aránya miatt vált természe-tessé, hogy van ingyen leves, sõt elképzelhetet-len, hogy a levesért esetleg fizetni kell. Az ará-nyokból az is látszik, hogy egészen sajátos in-tézményi környezetet és átalakítási menetren-det kell kialakítani ahhoz, hogy a költségvetésikiigazításnak világos legyen az iránya, hogy azadófizetõk pénzének felhasználásában a polgáriországok jellegzetes vonása: a takarékosság és avalóban rászorulókkal való szolidaritás érvé-nyesülhessen.

A nem piaci jövedelmûek magas arányának akövetkezménye az is, hogy nemcsak a piaci jö-vedelem, hanem a piacon vásárolható szolgálta-tásokkal szemben megszokott természetes igé-nyesség is hiányzik azokkal a szolgáltatásokkalés juttatásokkal szemben, amelyeket a költség-vetésbõl, államháztartásból finanszíroznak.

„Ajándék lónak ne nézd a fogát!” tartja a mon-dás. Nem csak az állandósult magas államház-tartási hiány magyarázatát találjuk abban, hogyaz állami újraelosztás fenntartásában, az adófi-zetõk és járulékbefizetõk alacsony arányábantörténõ választói érdekeltség a meghatározó. A rögzült magas államháztartási hiány fennma-radásához, a potyautas-attitûd hihetetlen mély-sége és ereje is hatóerõ, ami miatt a kiadásokfelhasználásának alacsony hatékonysága jellem-zõ, a költség-haszon típusú összefüggések és azértéket a pénzért követelmények mellõzéseerõs választói magatartássá és gazdaságpolitikaibeállítódássá válik.

Az állami újraelosztás fennmaradásában ér-dekeltek hihetetlenül magas aránya az egyik le-hetséges politikai gazdaságtani magyarázat arra,hogy az ezredforduló után miért zökkent visz-sza a Kádár-korszak stop-go gazdaságpolitiká-jához a magyar gazdaságpolitika, miért vált amagas költségvetési hiányhoz, az államadósságmagas szintjéhez vezetõ fiskális magatartásvisszaesõvé: visszaesõ – Kopits György találó ki-fejezésével – fiskális alkoholistává.9

KOALÍCIÓK SZAVAZATVÁSÁRLÁSRA

A magyar rendszerváltás alkotmányos beren-dezkedését az úgynevezett kerekasztal-tárgya-lások keretében megvívott „jogállami forrada-lom” alakította. Ennek sajátossága az a sajátosvegyes választási rendszer, amely többnyire rá-kényszerít – a politikai erõk közötti viszonyla-gos egyensúly miatt – koalíciós kormányok ala-kítására. 1990, a rendszerváltás óta megalakultöt kormány mindegyike koalíciós kormányvolt, egyetlen esetben, 1994-ben lett volna le-hetõség arra, hogy a szavazatok többségét meg-szerzõ párt egyedül is képes legyen az Ország-gyûlésben a mandátumok többsége alapján kor-mányt alakítani. A koalíciós kormányt alkotópártok többnyire más-más választói csoportszavazataira számítanak, más-más választói igé-


293

nyek kielégítésére készített program megvaló-sítását ígérik.

A koalíciót alkotó pártok a koalíciós kor-mány programjában igyekeznek a különbözõválasztói csoportok számára tett választásiprogramígéreteiket egyfelõl egymással össz-hangba hozni, másfelõl a megvalósításra ren-delkezésre álló finanszírozási források kereteiközé szorítani. Ez az „összecsiszolás” meglehe-tõsen bonyolult politikai mûvelet és különösensúlyos következményekkel fenyeget a követen-dõ gazdaságpolitikára nézve, ha a koalíciótolyan pártok alkotják, akik a költségvetésikassza befizetõi és kifizetõi ablakánál szoktakinkább – képletesen szólva – sorban állni. A költségvetést az ilyen egymással nehezenharmonizálható választói érdekeket megteste-sítõ pártok koalíciója a kormányzás mindenszakaszában fenyegeti, de különösen veszélyesa kormányzás kezdõ és záró évének költségve-tésére nézve. A „nyitóévben” induló intézkedé-seikkel, elsõ saját költségvetési javaslatukkal„üzennek” választóiknak, melyikük képes meg-tartani választóinak tett ígéretét: melyikük „lát-szik ki jobban” a koalíciós kormány paravánjamögül. A költségvetésre nézve legalább ekkora,ha nem nagyobb kockázatot jelent a koalícióskormányzás utolsó éve, azaz a választásokra va-ló felkészülés, amikor újra a saját választói bá-zis megszólítása a kérdés.

Nem véletlen, hogy hazánkban az 1994–1998közötti koalíciós kormányzás kivételével mind-egyik koalíciós kormány mûködésében láthatóarra törekvés, hogy a koalíciót alkotó pártok aköltségvetési deficittel, mint ígéreteik beváltá-sának a következményével nem törõdve foggal-körömmel igyekeznek saját szavazóbázisukatmegtartva, a bizonytalan szavazókat költségve-tést terhelõ ígéretekkel megvásárolva maguk-nak megszerezni. Hazánkban nincs hagyomá-nya annak, hogy a választókat pártsemleges,szakértelemmel bíró intézmények segítsék ab-ban, hogy a választási programoknak a költség-vetésre gyakorolt várható következményeit be-

mutassák. Erre az utolsó három választási kam-pányban tett ígéretek fényében (például 1998-ban: 400 százalékos orvosbéremelés; 2002-ben800 km új autópálya, 13. havi nyugdíj; 2006-ban10 százalékos tb-járulékcsökkentés, 14. havinyugdíj stb.) meglehetõsen nagy szükség lenne.

A választók megvásárlását célzó ígéretek,majd a koalíciós kormányzás belsõ feszültségeialapján ma már egyre inkább világos, hogy na-gyon nagy szükség lenne az ígéreteknek a költ-ségvetés mérlegére gyakorolt hatásait elfogult-ságtól mentesen, hitelesen és pártsemleges mó-don, nemzetközileg is elfogadott mérõ és elõ-rejelzõ módszereket alkalmazva bemutatni.Amikor 1998-ban a Magyar Nemzeti Bank(MNB) az akkori kormányfõ kérésére elemzéstkészített a Fidesz programjának költségeirõl,megvalósításának a költségvetés várható pozí-ciójára gyakorolt hatásáról, nem azzal követettel hibát, hogy ezt megtette, hanem azzal, hogykizárólag a Fidesz programját elemezte és nemvalamennyi politikai pártét, másfelõl, hogy vala-mennyi párt programjára vonatkozó véleményétnem hozta nyilvánosságra. Az MNB kiváló kuta-tói-elemzõi csapata, a bank akkori hitelességemegalapozhatta volna azt a gyakorlatot, amelyik aközvélemény és a költségvetés védelmét szolgál-hatta volna. Nem véletlen, hogy Európában eh-hez hasonló gyakorlat, illetve ezt a feladatot párt-semleges módon elvégzõ hiteles intézményekmûködnek. Így ismeretes, hogy a Timbergen általlétrehozott holland tervezési és fejlesztési inté-zet egyik fontos és elismeréssel végzett felada-ta, hogy a választások elõtt az induló pártokprogramját véleményezze. Valamirevaló pártcsak akkor képes a választáson részt venni, haaláveti programját e rangos és hiteles intézetvéleményezésének. Ennek az intézetnek a véle-ménye alapján értesülhetnek arról a választók,hogy milyen támadás fenyegeti pénztárcájukategyik vagy másik párt hatalomra jutása eseté-ben akár a szükséges adóemelések, akár a várha-tó inflációs következmények miatt.

Ha Magyarországon mûködött volna ilyen


294

pártsemleges és hiteles szakértõi véleményezõintézmény, akkor el lehetett volna kerülni aköltségvetési pozíciót kikezdõ ígéretversenyt2002-ben. Talán nem került volna sor azoknakaz ígéreteknek a maradéktalan megvalósításárasem, amelyek egyszerre vállalkoztak a jóléti ki-adások és közalkalmazotti bérek drasztikusemelésére, jelentõs mértékû adócsökkentésre, akorábbi idõszakhoz képest robosztus közössé-gi beruházásokra, továbbá az uniós csatlakozáskövetkezményeinek (befizetések és vámbevé-telek elmaradása) elviselésére. Ezek együttesena bevételi oldalon 2–2 százalékkal GDP-ará-nyosan apasztották a költségvetés bevételeit(adócsökkentések körülbelül 2 százalék, unióscsatlakozás miatti vámbevétel-elmaradás, jöve-déki és áfabevétel-elmaradás a csatlakozás utánkörülbelül 1+1 százalék). A kiadási oldalon 4-4,5 százalékos többlet a jóléti és jövedelmi ol-dalon, így: a közalkalmazotti és köztisztviselõibéremelés körülbelül 2–2,5 százalék, a 13. havinyugdíj további 1 százalék, a szociális transzfe-rek növelése 0,6 százalék, a lakásépítési kamat-támogatás megugrása körülbelül 0,5 százalék.Ehhez járul a gyorsított autópálya-építés több-lete: körülbelül 0,6–1 százalék, végül a korábbiidõszakban költségvetésen kívül elszámolt té-telek (például MFB, autópálya-építés, MÁV- ésBKV-szanálás) egyszeri költségei 3–3,5 száza-lék GDP-arányosan. A mindezeket a költségve-tés elsõdleges egyenlegét „rongáló” tételeketellensúlyozó kamatemelés hatása is legalább0,8–1,5 százalék GDP-arányos deficitemelke-dést jelentett. Ha az 1998–2002 közötti idõ-szakban keletkezett kötelezettségek „bevallásá-nak” egyszeri tételeitõl eltekintünk, akkor iskörülbelül 9 százalékos GDP-arányos deficit-emelkedés következett be az ígéretek teljesíté-sébõl, amire az átlagos 3,5–4 százalék gazdasá-gi növekedésnek az államháztartásba csordogá-ló hányada nem nyújtott fedezetet, különösenamiatt, hogy az örökölt hiány is felfelé tartottGDP-arányosan 4 százalék felé.10

Éppen a magyar választási rendszer és a vá-

lasztók sajátos megosztottsága miatt (lásd elõ-zõ fejezetben említett függõségi ráta: azaz piacijövedelemmel rendelkezõk, következésképpenadók csökkentésében érdekeltek és az államiújraelosztásból jövedelmet húzók, követke-zésképpen adónövelésben érdekeltek) szük-ségszerû lenne a választások elõtt saját prog-ramjaik költségvetésre gyakorolt hatásánakbemutatására kényszeríteni az induló párto-kat. Ezt a költségvetési tükröt azután függet-len, hiteles és pártsemleges intézmények ítél-hetnék meg és véleményüket nyilvánosságrais kellene hozniuk.

Nem hiszem, hogy a többi kelet-európai át-alakuló országban (mint például Lengyelországvagy Csehország) független intézetek elemez-ték volna a pártoknak a választók „elbódítását”célzó ígéreteik és azok beváltása árának hatásátaz államháztartásra. Mégis az államháztartásifolyamatok, különösen a hiány alakulásánakösszehasonlításából arra a következtetésre jut-hatunk, hogy náluk sikeresebben alakult a vá-lasztói kábítás eszközeitõl való megszabadulás.Ahogy a három országban lezajlott folyama-tokból láthatjuk, hazánkban kialakult a szabá-lyos választási ciklus: az államháztartási hiányfelfutásával, de ami ennél is súlyosabb, magasszinten (a GDP legalább 6 százalékán) való tar-tós rögzülésével, aminél a választások idõszaká-ban még nagyobb kilengések figyelhetõk meg.A két versenytárs sem maradt mentes 2001 és2003 között a választási ígéretek és támogatás-expanzió hiányra gyakorolt hatásától, mégisLengyelországban (törvényi kötelezettség el-lenzék és kormány közösen megszavazott elõ-írásával) és Csehországban józan restrikciósgazdaságpolitikával sikerült a magas hiányszin-tet elfogadható mértékûre csökkenteni. (Lásd2. ábra)

Amit a három ország összehasonlításából lá-tunk az, hogy amíg Csehországban és Lengyel-országban a választási ciklus kezdõ évét köve-tõen sikerült az államháztartási hiányt a „nor-mális szintre” mérsékelni, fegyelmezettebb


295

gazdaságpolitikai vonalvezetéssel, addig ez ha-zánkban 2000 és 2006 között elmaradt. Sõt, akorábbi 3–5 százalékos GDP-arányos hiány-szint helyett a 6–8 százalékos GDP-arányos hi-ány lett a választási kampányt megelõzõ „nor-mális szintû” államháztartási hiány, ami már apénzbõséggel jellemezhetõ nemzetközi piacokkörülményei között is kizárólag az aggregáltkereslet egészének a visszafogása árán mérsé-kelhetõ.

AZ ÁLLAMI OSZTOGATÁSRÓL TÖRTÉNÕ„LESZOKTATÁS” MÛVÉSZETE

A magas államháztartási hiány kialakulásánakhazánkban szerkezeti okai vannak. A szerkeze-ti okok közül elsõként az állami újraelosztás új-ra kiemelkedõen magas mértékét említem. Ez2006. év végén meghaladja a GDP 50 százalékát(52,1 százalék).11 Ez a magas arány az átalakulóközép-európai országok 40 százalékos átlagosmértékénél jóval magasabb, de jóval meghaladja

a Bokros-csomag bevezetésének hatására 5 év alatt közel 14 százalékpontos javulással el-ért 1999-es 44 százalékos mértéket.12 A magasújraelosztási arány a Kornai–Lindbeck-féle ál-lamtól jövedelmet húzók magas arányára utalóúgynevezett „függõségi mutató” tartósságánaka következménye. E szerkezeti okok radikálismódosítása nélkül a költségvetés készítésének,tervezésének és végrehajtásának – azaz a költ-ségvetési politika intézményi kereteinek – bár-milyen változtatása szükséges, de nem elégsé-ges feltétele a magas költségvetési hiány leküz-désének.

A költségvetési politika intézményi kereteicsak azokban az országokban voltak képesektartós eredményeket produkálni (Svédország,Finnország, Chile), ahol az intézményi változ-tatások (célkitûzések normákban való rögzíté-se = szabályalapú költségvetések, a tervezési,végrehajtási, módosítási és beszámolási eljárá-sok szabályainak keményítése, az átláthatóságikövetelmények erõsítése, a tervezés közgazda-sági megalapozottságának erõsítése független

2. ábra

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁSI DEFICIT ALAKULÁSA A RÉGIÓ NÉHÁNY ORSZÁGÁBAN

Forrás: MNB

Csehország és Lengyelország esetében az egyenleg nem tartalmazza a privatizációs hatásokat

Magyarország Csehország

Lengyelország

A GD

P sz

ázal

ékáb

an


296

versengõi szakértõi becslésekkel stb.) tartósanmegvalósított egyensúlyõrzõ gazdaságpolitikaicélkitûzésekkel párosultak. Számunkra is köve-tendõ minta mind a makrogazdasági feltétele-zések megalapozottsága és ellentmondás men-tessége, mind az eljárási szabályok logikusrendje és átléphetetlensége, mind a költségveté-si folyamat egészének folyamatos átláthatóságaterén13 új szabályok rögzítése és azokhoz valóragaszkodás, mint ami mérhetõ eredményekethozott Latin-Amerika számos országában.

Az intézményi változások követelményeit azúj, áttekinthetõ államháztartási felelõsségrõl ésaz államháztartás vitelének 2006–2015 közöttikereteirõl szóló törvénynek kell tartalmaznia,amely elõírásokat adhat:

• a költségvetés mérlegében a következõ 10évben érvényesítendõ pozitív elsõdlegesegyenleg mértékére (a GDP arányában leg-alább 2 százalék), aminek megalapozottsá-ga nélkül a költségvetés az Országgyûlés-nek be sem nyújtható;

• a tervezettet meghaladó költségvetési be-vételek, illetve a tervezettõl elmaradó költ-ségvetési kiadások esetében a teljesülõtöbbletbevételek (megtakarítások) kizáró-lag deficitmérséklésre, egyensúlyjavításratörténõ felhasználása kötelezettségére;

• az államháztartás újraelosztó hatásánakGDP-arányosan 40 százalék alá, az állam-adósság mértéknek GDP-arányosan 50 szá-zalék alá csökkentésének kötelezettségérõl.Ezt arányváltozást a törvényben rögzítettidõn belül (határidõk), a konjunktúracik-lustól eltekintve évente legalább egyenletesütemû mérséklés keretében kell elérni;

• a költségvetési elsõdleges kiadások GDP-arányos felsõ határáról, ami évente leg-alább 1–1 százalékkal mérsékelendõ;

• az államháztartás egyes alrendszerei (köz-ponti költségvetés, társadalombiztosításialapok, elkülönített állami alapok, önkor-mányzatok) önfinanszírozó képességénekhelyreállítási kötelezettségére;

• a fejezeti egyensúlyi tartalék képzésének aGDP legalább 1 százalékát elérõ követelmé-nyére mindaddig, amíg az újraelosztásra(GDP 40 százaléka) és adósságszintre (GDP50 százaléka) vonatkozó követelmény nemteljesül;

• a választásokon induló pártok programjaimegvalósításának a költségvetésre gyako-rolt hatása számszerû bemutatása kötele-zettségére, illetve ezeknek a hatásoknakpártsemleges, szakértõi intézmények általiellenõrzésére (például Állami Számvevõ-szék, MNB);

• a következõ évek (legalább három év)költségvetését megalapozó makrogazdasá-gi feltételezések esetében legalább háromkutatóintézet becslésének összevetésére;

• a benyújtott költségvetés tervezetében felté-telezett folyamatok közgazdasági véleménye-zésére az Állami Számvevõszék mellett mû-ködõ Költségvetési Szakértõi Tanács által;

• az elfogadott költségvetés módosításirendjének a szigorítására, így a pótköltség-vetés benyújtásának a kötelezettségét a fõ-összeg 2 százalékát meghaladó módosításiigények esetében14;

• a költségvetési tervezésnek és a költségve-tés végrehajtásának folyamataira vonatko-zó információk teljes nyilvánosságára és afolyamatos hozzáférhetõség követelmé-nyének teljesítésére a szokásos nemzetkö-zi statisztikai rendnek megfelelõen;

• az egyes költségvetési fejezetek költségve-sén belüli mozgásterének közgazdaságinövelésére (felelõsség), de a tervtõl való el-térés esetében növelt egyensúlyi tartalék-képzési kötelezettség teljesítése mellett(100 százalékos, azaz GDP-arányosan leg-alább 2 százalékos egyensúlyi tartalékkép-zése a tervtõl való jelentõs: 5–10 százalé-kos eltérés esetében).

Az államháztartás egyensúlyának helyreál-lításához a felsorolt intézményi keretek mó-dosítására vonatkozó változtatás mellett a ki-


297

igazító lépésekre (bevételnövelés és kiadás-mérséklés a konvergenciaprogram keretei kö-zött) és a magatartásváltozást kikényszerítõreformokra is szükség van. A szerkezeti okokhatása ugyanis akkor mérséklõdik, akkor kö-vetkezik be a „hiánytermelés” tekintetébengyökeres változás, ha az ebben való egyenesérdekeltség, az állami újraelosztástól való füg-gõség is mérséklõdik.

Ha a politikai osztály kezét az államháztar-tási törvényben foglalt szabályok kötnék ésemiatt a deficit mérséklése, az újraelosztáscsökkentése és a magas államadósság leépíté-se tartós kötelezettségként, politikai követel-ményként terhelné a következõ kormányokatés azok ellenzékét, akkor a szerkezeti kiigazí-tás végrehajthatóságának a valószínûsége isnagyságrendekkel javulna.15 Nyilván lehetezekhez a politikai versengésbõl törvényi erõ-vel kivont szerkezetmódosítási követelmé-

nyekhez további jogtechnikai eszközökkel(például kétharmados törvények közé soro-lás) további megerõsítést is rendelni, sõt le-het, hogy a lengyel példákból kiindulva mégszükséges is. Én beérném, ha a jelenleg kor-mányzó koalíció ilyen irányú módosítást ha-tározna el, mert meglehetõsen „sikamlósnak”érzem azt a lehetõséget, hogy a költségvetésifegyelem fellazítását tûzze vonzó célként ma-ga elé az ellenzék a választási csatában. Ha pe-dig az állami újraelosztás mélyítésében érde-kelt tömegek képviselete a költségvetési hi-ány fenntartása, az újraelosztási ráta megõr-zése céljainak legális és legitim követelése for-májában nem lehetséges, akkor valamelyestenyhülhet a politikai osztályra nehezedõ nyo-más, ami fokozatosan elvezethet oda, hogy aszakadatlan reformok módosítják a függõségirátát és ezzel a makrogazdasági szerkezetmeghatározó mutatókat is.

JEGYZETEK

1 Buchanan, J. M. (1967): Public Finance inDemocratic Process: Fiscal Institutions and TheIndividual Choice, Chapel Hill: University of NorthCarolina Press

2 Alesina, A – Perotti, R. (1996): Budget Deficitsand Budget Institutions, NBER Working Papers,,No. 5556. , May

3 Brander, A – Drazen A. (2005): Political BudgetCycles in New versus Established Democracies,Bank of Israel Research Department DiscussionPapers, 2005. 04. , June

4 Brander, A. – Drazen, A. (2006): How Do BudgetDeficits and Economic Growth Affect ReelectionProspects? Evidence from Large Cross-Section ofCountries,. NBER Broking Papers, W 11862. , April

5 Kornai J. (1993): A posztszocialista átmenet és azállam: gondolatok fiskális problémákról, 138. oldal,in Kornai J. : Útkeresés, Századvég Kiadó Budapest

6 Orbán G. – Palotai D. (2005): A magyar nyugdíj-rendszer fenntarthatósága, MNB-tanulmányok 40. ,

Orbán G. – Palotai D . (2006): Kihívások elõtt a ma-gyar nyugdíjrendszer, MNB tanulmányok, 55.

7 Négy jellegzetesség. A magyar fejlõdés vizsgálatapolitikai gazdaságtani megközelítésben, I–II rész,Közgazdasági Szemle, 1995, 42. évfolyam 12. szám és1996, 43. évfolyam, 1. szám, in Kornai J. (1996):Vergõdés és remény, Közgazdasági és Jogi Könyvki-adó, Budapest, Fizetjük a számlát A magyar fejlõ-dés politikai gazdasági megközelítésben címmel,227–304 oldal

8 Ugyanott

9 Kopits Gy.: Billenési ponton Európa két betegembere? Élet és Irodalom 50. évfolyam, 40.szám

10 A stabilizáció és a reformok 18 hónapja, GlobálisTudás Alapítvány, 2006. április, 8. táblázat

11 Pénzügyminisztérium: A Magyar Köztársaság2007 évi költségvetési törvényjavaslata, A kor-mányzati szektor összefoglaló adatai (ESA '95módszertan szerint)


298

IRODALOM

ALESINA, A. – HAUSMANN, R. – HOMES, R. –STEIN, E. (1996): Budget Institutions and FiscalPerformance in Latin America, NBER WorkingPapers, 5586., May

ALESINA, A. – PEROTTI, R. (1996): BudgetDeficits and Budget Institutions, NBER WorkingPapers, No. 5556., May

ALESINA, A. – PEROTTI, R. (1994): The PoliticalEconomy of Budget Deficits, NBER WorkingPapers, No. 4637.

ANTAL L. (2002): A 90-es évek magyar gazdaság-politikája és a fenntartható fejlõdés, Budapest, 15.

BENCZES I. (2004): A fiskális konszolidáció sike-rének politikai-intézményei feltételei – Tanulságokmagyar viszonyok között, Fejlesztés és Finanszírozás,4. szám, 48–57. oldal

BRANDER, A. – DRAZEN, A. (2005): PoliticalBudget Cycles in New versus EstablishedDemocracies, Bank of Israel Research DepartmentDiscussion Paper, 04, June

BRANDER, A. – DRAZEN, A. (2006): How DoBudget Deficits and Economic Growth AffectReelection Prospects? Evidence from Large Cross-Section of Countries, April, NBER Broking Papers,W 11862

BUCHANAN, J. M. (1967): Public Finance inDemocratic Process: Fiscal Institutions and TheIndividual Choice Chapel Hill, University of NorthCarolina Press,

CSABA L. (2006): A stabilitási és növekedésiegyezmény új politikai gazdaságtanáról, Közgazdasá-gi Szemle, LIII. évfolyam, január, 1–30. oldal

HALLERBERG, M. – DE SOUZA, L. V. (2000): ThePolitical Business Cycles of EU AccessionCountries, Tinbergen Institute Discussion Paper, TI2000-085/2

HALLERBERG, M. – STRAUCH, R. – VON HAGEN, J.(2004): The Design of Fiscal Rules and Forms ofGovernance in European Union Countries, ECBWorking Papers, No. 419

KOPITS, G. (ed) (2004): Rules-Based Fiscal Policyin Emerging Markets (Palgrave-Macmillan)

KOPITS GY.: Billenési ponton Európa két betegembere? Élet és Irodalom, 50. évfolyam, 40. szám

KOPITS GY. (2001): Hogyan segítheti elõ a fiskálispolitika a valutaválságok megelõzését? KözgazdaságiSzemle, 4. szám, XLVIII. évfolyam, 279–290. oldal

KORNAI J. (1993): A posztszocialista átmenet ésaz állam: gondolatok fiskális problémákról, 138. ol-dal, in Kornai János: Útkeresés, Századvég Kiadó,Budapest

KORNAI J. (1996): Vergõdés és remény, Közgazda-sági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, Fizetjük a szám-lát, A magyar fejlõdés politikai gazdasági megközelí-tésben címmel in 227–304 oldal

ORBÁN G. – PALOTAI D. (2005): A magyar nyugdíj-rendszer fenntarthatósága, MNB-tanulmányok, 40.,

12 Antal L. (2002): A 90-es évek magyar gazda-ságpolitikája és a fenntartható fejlõdés, Buda-pest, 15. tábla, állami redisztribúció a GDPszázalékában az EBRD adatai alapján(1994–1999)

13 Stein, E. – Talvi, E. – Grisanti, A. : InstitutionalArrangements and Fiscal Performance: The LatinAmerican Experience. 19 oldal, NBER WorkingPapers 6358. , January

14 Alesina, A. – Hausmann, R. – Homes, R. – Stein, E.(1996): Budget Institutions and Fiscal Performance

in Latin America, NBER Working Papers, 5586. ,May. „Ha a költségvetést könnyedén lehet felül-vizsgálatnak és módosításnak alávetni a végrehajtássorán, akkor az egész költségvetés folyamatának ajelentéstartalma és átláthatósága mérséklõdik” (13.oldal)

15 Kopits G. (2001): Hogyan segítheti elõ a fiskálispolitika a valutaválságok megelõzését? Közgazda-sági Szemle, 4. szám, XLVIII évfolyam, 279–290.oldal, illetve Kopits, Gy. (ed) (2004): Rules-BasedFiscal Policy in Emergigng Markets (Palgrave-Macmillan)


299

ORBÁN G. – PALOTAI D. (2006): Kihívások elõtt amagyar nyugdíjrendszer, MNB, 55.

Pénzügyminisztérium: A Magyar Köztársaság2007. évi költségvetési törvényjavaslata. A kormány-zati szektor összefoglaló adatai (ESA95 módszertanszerint)

STEIN, E. – TALVI, E. – GRISANTI, A. (1998):Institutional Arrangements and Fiscal Performance:The Latin American Experience, 19. oldal, NBERWorking Papers 6358., January

WYPLOSZ, CH. (2002): „Fiscal discipline in EMU: rulesor institutions?” Graduate Institute for InternationalStudies, Geneva and CEPR

Tisztelt Szerzõ!

Megköszönjük, hogy publikációjával hozzájárul megújuló szakfolyóiratunk céljainak való-ra váltásához. Szíves figyelmébe ajánljuk a kéziratok megjelenésére vonatkozó elvárása-inkat.

A Pénzügyi Szemlében megjelenõ cikkek, tanulmányok terjedelme legfeljebb 60 000 leütés lehet (szóközzel), alsó határt nem szabunk meg.

A szöveget megfelelõ tagolással (címek, alcímek szerepeltetésével) kérjük. Nélkülözhetetlen a felhasznált irodalom, a hivatkozások gondos összeállítása, amely tar-

talmazza • a szerzõ(k) nevét (külföldieknél a vezetéknév után, vesszõvel elválasztva, a keresztnév-

nek csak a kezdõbetûjét),• a megjelenés évszámát, • a hivatkozott mû, publikáció teljes címét, • (szak)könyvként vagy más kiadványként, illetve azok részeként való megjelenés esetén

a kiadó megnevezését, a kiadás helyét, • (szak)folyóiratban közreadott mûnél értelemszerûen a folyóirat megnevezését, a meg-

jelenés hónapját (vagy éven belül a sorszámát, amelyiket a folyóirat használja), • minden esetben azt, hogy hányadik oldalra (oldalakra) történik a hivatkozás.Mind a táblázatokat, mind pedig az ábrákat szíveskedjen címmel ellátni és folyamato-

san számozni (a hivatkozást a szövegen belül is megjelentetni), valamint feltüntetni amennyiségi értékek mértékegységét. Az ábrák, diagramok adatsorait Excel-programbanmellékelje. Az adatok forrását és a táblázatokra, ábrákra vonatkozó megjegyzéseket köz-vetlenül a táblázatok, ábrák alatt kérjük elhelyezni.

Tisztelt Szerzõ! Szíveskedjen közölni foglalkozását, munkahelyét, esetleg beosztását, tudományos fokozatát és olyan további szakmai-tudományos jellegû ténykedését, tisztsé-gét, amelyek megjelentetését igényli az e számunk szerzõi címû összeállításban.

A publikációkat e-mailen, Word-fájlban tudjuk fogadni.


300

Dirk-Jaan Kraan

A magyarországi költségvetéspolitikai gazdaságtana

AAz Európai Unió új közép- és kelet-európai tag-államaihoz hasonlóan Magyarország is gyors gaz-dasági növekedésen ment keresztül az elmúltévekben. 1997 és 2002 között a GDP átlagos évinövekedése elérte a 4 százalékot, ami mintegy 2 százalékkal haladta meg az uniós átlagot. Ha azország tartani tudná ezt az ütemet, 25 éven belülkiegyenlítõdne az egy fõre jutó GDP-ben mért(2005-ben 37 százalékos) különbség Magyaror-szág és az EU-átlag között.

AZ INTÉZMÉNYI REFORM SZÜKSÉGESSÉGE

Magyarországon virágzik ugyan a magánszféraés megfelelõek az általános gazdasági feltételek,a közszféra általában véve nem szabályozott.Az ESA-alapon számított általános, GDP-ará-nyos állami deficit 2,8 százalékról 9,4 százalék-ra nõtt 2000 és 2002 között.1 A 2002. évi álta-lános választásokat követõ elsõ években a kor-mánynak sikerült részlegesen orvosolni a hely-zetet és a hiányt a GDP 5,4 százalékára szoríta-ni, de a 2006. évi választások elõtt, 2005-ben ahiány mértéke ismét 6,1 százalékra szökött fel.2

Az ezredforduló óta a kormány különbözõ ter-veket ismertetett a hiány elfogadható szintretörténõ csökkentése érdekében. A 2002-tõl2006-ig tartó EU Elõcsatlakozási Program

3 százalék alatti hiány elérését tûzte célul 2005-re. Az ország EU-csatlakozása után, 2004 má-jusában lefektetett 2005–2008-as EU-konver-genciaprogram 2008-ra irányozta elõ a 3 száza-lékos sáv elérését. A 2004 decemberében mó-dosított konvergenciaprogram azt a célt tûzteki, hogy a 3 százalékos sávot az ország 2007-ben érje el. Az egy évvel késõbbi, 2005 decem-berében aktualizált konvergenciaprogram is-mét 2008-ra tolta ki a referenciaszint elérésé-nek határidejét. Az Európai Bizottság becsléseiszerint a valós deficit 2004 óta nõ, és a választá-sok elõtti programok alapján számítva 2007-ben még a 7 százalékot is meghaladja majd.

Az elmúlt évtizedben a magyar költségvetésipolitikát a választással kapcsolatos kiadásokerõteljes növekedése, valamint a választásokután kialakult helyzet orvoslására fordítottelégtelen erõfeszítések jellemezték. Például a2002. évi választásokat közvetlenül megelõzõidõszakban a jobbközép kormány több bér-emeléssel kapcsolatos döntést fogadott el. Kö-vetkezésképpen a honvédség katonái 2002 ja-nuárjában 55 százalékos, a közalkalmazottakpedig 2002 szeptemberében 50 százalékos bér-emelést kaptak. A 2006. évi választásokat meg-elõzõ idõszakban, 2005-ben a balközép kor-mány átfogó ötéves adócsökkentési csomagothagyott jóvá, amelynek hatására 2006-ban az ál-lami bevételek a GDP 1 százalékával csökken-


301

tek. Ezen kívül 2006-ban a nyugdíjak és család-támogatási juttatások körében a GDP 1,6 szá-zalékával egyenlõ mértékben nõttek a szociáliskiadások. A költségvetés alakulásának általánostendenciája meglehetõsen hasonló volt a külön-bözõ politikai orientáltságú kormányok alatt,bár a kiadási és az adócsökkentési prioritások-ban volt némi eltérés.

Ilyen elõzmények tükrében Magyarországonmeglepõen nagymértékben hatja át a politika aköltségvetést. A közelmúltban lezajlott válasz-tások után, amelyekben a balközép koalíciómaradt többségben, az ellenzék hevesen bíráltaa kormányt amiatt, hogy nem sikerült a defici-tet kordában tartani. A politikai zûrzavar csakfokozódott, miután a miniszterelnök beismer-te: kormánya nem sok mindent tett annak ér-dekében, hogy a költségvetést a helyes meder-be terelje. A beismerés okozta óriási közfelhá-borodás, amely nemcsak az ellenzék támogatói,hanem az egész lakosság körében tapasztalhatóvolt, annál is inkább figyelemre méltó, mert amagyarországi költségvetéssel kapcsolatos té-nyek, valamint a költségvetési politikát az Eu-rópai Bizottság, az IMF és az OECD részérõlért bírálatok már sok éve köztudottak voltak,és ezekre az ellenzék és a média az elmúlt éveksorán bármikor felhívhatta volna a figyelmet.Mintha a politikusok hirtelen úgy döntöttekvolna, hogy a költségvetési politika hiányossá-gait használják fegyverül egymás okolásában,jóllehet köztudomású, hogy hatalomra kerülé-se után mindkét tábor vonakodott megtenni aszükséges intézkedéseket.

Fontos azonban megjegyezni, hogy azügyek e menetében semmi sem speciálisan ma-gyar. Politikai közgazdászok már régóta han-goztatják, hogy a képviseleti demokráciákban apolitikusokra olyan ösztönzõk hatnak, ame-lyek optimum alatti gazdasági eredményekhezvezethetnek.

A közszférában nincs olyan láthatatlan kéz,amely a döntéshozatalt a közérdeket szolgálóirányba mozdítaná el. A kormányzati kudarc

két legfontosabb, a költségvetés területén azo-nosított oka a közjavak elosztási problémája ésaz univerzalizmus. Sok más OECD-tagország-gal összehasonlítva Magyarország azzal tûnikki, hogy egészen mostanáig nem vezetett beelegendõ intézményi féket arra, hogy megaka-dályozzon egyébként elkerülhetõ kormányzatikudarcokat. Ezek az intézményi fékek külön-választandók a költségvetési politikától. E cikkamellett érvel, hogy Magyarországon a jelenle-gi költségvetési problémákat elsõsorban nem arossz vagy felelõtlen költségvetési politikák,hanem inkább a magyarországi költségvetésifolyamat intézményi szerkezetének hiányossá-gai okozzák. Ez az érvelés azt feltételezi, hogynem sok értelme van politikusokat vádolniolyan lépésekért, amelyeket a fennálló intézmé-nyek megengednek nekik, és amelyek meg nemtétele büntetést von maga után politikai ber-kekben.

A költségvetési politika és a költségvetésiintézmények közötti különbség hangsúlyozá-sa az elemzõ szemléletû politikai gazdaságtanjellemzõje.3 Ebben a megközelítésben a sze-replõk, úgymint a politikusok és bürokratákmotivációja eleve feltételezett. A reformjavas-latok középpontjában az intézményi rendszermegváltoztatása áll. A javaslatok értékelése avalószínûsíthetõ magatartásbeli következmé-nyek és az adott motivációs feltételezésektükrében történik. A gyakorlatban az intéz-ményi reform elsõsorban a fokozatos megkö-zelítés módszerével halad elõre. A rossz ta-pasztalatok és a gyakorlati megfontolások út-ján levont tanulságok szolgálnak iránymutató-ul az újításokra tett javaslatok összeállítása-kor. Továbbá az országok figyelemmel kísérikegymás tapasztalatait, valamint olyan szerve-zetek, mint az OECD vagy az IMF rendszere-sen tájékoztatnak a helyes gyakorlatról. A po-litikai gazdaságtan perspektívája is javíthatja aproblémák és a javasolt megoldások eredmé-nyességének megértését, hozzájárulva ezzel areform-erõfeszítésekhez.


302

KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA ÉS INTÉZMÉNYEK

A költségvetés területén nem mindig nyilván-való az intézmények és a költségvetési politikaközötti különbség. Egyesek úgy vélik, hogy azintézmények bizonyos szabályokra, a költség-vetési politika pedig egyedi döntésekre vonat-kozik, de ez a kritérium nem mindig helytálló.Valójában különbözõ típusú intézmények éspolitikák léteznek. Ezúttal elegendõ az illeté-kességi szabályoknak tekintett intézményekreösszpontosítani a figyelmet. Ezek a szabályokírják le a költségvetés törvénybe iktatásáért,végrehajtásáért és ellenõrzéséért felelõs közha-tóságok illetékességi körét és kötelezettségeit.Cikkem ebbõl a szempontból vizsgálja a köz-ponti költségvetést, szembeállítva az alacso-nyabb szintû kormányzatok költségvetéseivel.Ezek az illetékességi szabályok általában meg-találhatók abban az organikus költségvetésitörvényben, amelyet a legtöbb központi kor-mányzat elkészít, elõfordulhat azonban, hogynémelyik szabály kimarad ebbõl a törvénybõl.Ez utóbbi gyakran elõfordul két olyan illeté-kességi szabálycsomaggal, amelyek különösenfontosak e cikk szempontjából, nevezetesen aköltségvetés ütemezésével és a költségvetési fe-gyelemmel kapcsolatos szabályokkal.

A szigorú értelemben vett költségvetési poli-tika általában a költségvetésre, különösen egyadott évben engedélyezett kiadásokra, bevéte-lekre és hitelfelvételre vonatkozó döntésekettestesít meg. Ugyanakkor számos ilyen engedé-lyezés lényegében benne van azokban az anyagitörvényekben, amelyek megelõzik a költségve-tés törvényerõre emelését és végrehajtását. Pél-dául a költségvetés bevételi oldalán az adózásrólszóló törvények lényegében engedélyezik azadók beszedését. Hasonlóképpen a kiadási olda-lon számos szociális juttatást lényegében az úgy-nevezett jogosultsági törvények engedélyeznek,amelyek közszolgáltatás iránti igényt állapítanakmeg az állampolgárok részérõl a késõbbi költ-

ségvetési felhatalmazástól függetlenül. Sok or-szágban, köztük Magyarországon, a jogosultsá-gon alapuló fontos ellátásokra, nevezetesen atársadalombiztosítási és egészségügyi ellátások-ra elõirányzott kiadások normál esetben nemképezik részét a költségvetésnek. Ezen esetek-ben azok az anyagi törvények, amelyek lényegé-ben engedélyezik a bevételek beszedését, a ki-adásokat és a hitelfelvételt, tágabb értelembenvett költségvetési politikának tekinthetõk, mégakkor is, ha inkább szabályokra és nem egyedieseteket érintõ döntésekre vonatkoznak.

Összefoglalva: a költségvetési intézményekés a költségvetési politika közötti különbségalapja inkább a tartalom, mint a döntés általá-nos jellege. A költségvetési politika olyan dön-tés, amely engedélyezi a bevételek beszedését, akiadásokat és a hitelfelvételt, függetlenül attól,hogy ezek a felhatalmazások formálisan bennevannak a költségvetési törvényben vagy sem. A költségvetési intézmények olyan szabályok,amelyek meghatározzák a költségvetés tör-vénybe iktatásáért, végrehajtásáért és ellenõrzé-sért felelõs közhatóságok illetékességi körét éskötelezettségeit, függetlenül attól, hogy ezek aszabályok megtalálhatók-e az organikus tör-vényben vagy sem.

A költségvetési intézmények eredményesmûködéséhez fontos, hogy széles körben elfo-gadja õket az adott ország politikai közössége.Ebbõl kifolyólag több országban speciális sza-bályok vannak érvényben az organikus költség-vetési törvény hatályba léptetésére, amelyhez aparlament minõsített többségi jóváhagyásaszükséges.4 Ha az organikus költségvetési tör-vényt minden új kormány könnyen módosít-hatja, elõfordulhat, hogy a politikusok a tör-vényt is költségvetési politikájuk megvalósítá-sát segítõ eszköznek tekintik. Ezáltal a költség-vetési folyamatot átszövi a politika, és ezértnem tudja hatékonyan betölteni a hivatalban lé-võ kormányt kontrolláló szerepét. Ezért fon-tos, hogy az organikus törvény és más költség-vetési intézmények széles körû politikai jóvá-


303

hagyást élvezzenek, még akkor is, ha hivatalo-san nem elõírás a minõsített többség megléte.Mivel hosszú távon minden jelentõsebb politi-kai pártnak ez az érdeke (néhány éven belülminden hatalmon lévõ párt kikerülhet a kor-mányból), a kormány nem hivatalosan elfogad-hat olyan eljárásokat, amelyek garantálják aszéles körû támogatottságot.5 Például a kor-mány elõsegítheti az ilyen konszenzust azzal,hogy az intézményi változások elõkészítésévelolyan munkacsoportokat bíz meg, amelyekbenaz ellenzék is képviselve van.

KORMÁNYZATI KUDARC

Politikai közgazdászok szerint a képviseletenalapuló demokráciák kormányzati bukása leg-inkább a közjavak elosztási problémájának ésaz univerzalizmusnak tulajdonítható.6 E prob-lémák illusztrálásához sajátos feltételezést kelltettünk a politikusok motivációjával kapcso-latban. Ebben a cikkben feltételezzük, hogy apolitikusok célja a saját részükre, valamint ahasonló preferenciákkal rendelkezõ választókrészére biztosított közszolgáltatásokból szár-mazó haszon maximalizálása. Más szóval a po-litikusok a választók olyan kisebb csoportjai-nak a képviselõi, amelyek közszolgáltatásokkalkapcsolatos preferenciái hasonlóak, és ezért alehetõ legjobban próbálják szolgálni e csopor-tok érdekeit.

Ez a feltételezés látszólag jelentõsen külön-bözik attól a hagyományos politikai gazdaság-tani nézettõl, amely szerint a politikusok a vá-lasztások során a szavazatok maximalizálásáratörekednek (Downs, 1957). Valójában az utób-bi nézet szerint, Downs szavaival élve „...a pár-tok azért dolgoznak ki politikai programot,hogy megnyerjék a választásokat, és nem azértnyerik meg a választásokat, hogy azután politi-kai programokat dolgozzanak ki”.7 A megfi-gyelések szerint elképzelhetõ, hogy a különb-ség kevésbé fontos, mint amilyennek elsõ látás-

ra tûnik, mert az egyszerû többségen alapulóvagy maximum két pártot felsorakoztató, ará-nyos képviseleten alapuló választási rendszer-ben, továbbá feltételezve azt, hogy a választókteljes körû információval rendelkeznek a jelöl-tek politikai hovatartozásáról és nincs elidege-nedés miatti távolmaradás, a politikusok kény-telenek szavazatmaximalizáló politikákhoz fo-lyamodni bizonyos választási vereség terhemellett (Wittman, 1983). Ám a valóságban a vá-lasztók nem tökéletesen informáltak a politikaipozíciókról, és sok állampolgár elidegenedésmiatt nem megy el szavazni. Elképzelhetõ,hogy ilyenkor a politikusok tudnak olyan, szá-mukra elõnyös politikai programot találni,amely különösebben nem befolyásolja a válasz-tókat. Továbbá sok olyan arányos képviseletenalapuló rendszer mûködik, mint például Ma-gyarországon, ahol kettõnél több párt van. Eb-ben az esetben elképzelhetõ, hogy a pártok fel-adják politikai preferenciáikat a szavazói támo-gatottság megszerzéséért. Végül pedig el kellmondani, hogy a legtöbb politikai rendszerbenmeglehetõsen valószínûtlennek tûnik, hogy aszavazatmaximalizálás feltételezésébõl kiindul-va a jelöltek politikai álláspontjai teljesen kon-vergálni fognak. Magyarországon sincs ez más-képp. A leírtak fényében ez a tanulmány azon afeltételezésen alapszik, hogy a politikusok céljaa nekik tetszõ politikák megvalósítása.

A közjavak elosztási problémája az a jelen-ség, hogy a közös erõforrásokból finanszíro-zott szolgáltatásokat rendszerint túl nagymennyiségben biztosítják abból kiindulva,hogy a szolgáltatásokból származó elõnyökkoncentráltabbak, mint a közös erõforrásokköltségei. A kormányzati költségvetésnél aközjavak elosztási problémája azt jelenti, hogya parlamenti többség dönthet úgy, hogy köz-szolgáltatást az optimálisnál nagyobb mennyi-ségben finanszíroz, ha az adott szolgáltatás elõ-nyös az adott többség számára. Ebben a hely-zetben a kisebbség fizeti az adóár egy részét, denem részesül a szolgáltatásból. A probléma ab-


304

ból ered, hogy általában a közszolgáltatásokbólszármazó elõnyök kevésbé egyenlõen oszlanakmeg, mint a szolgáltatások finanszírozásárahasznált adóköltségek. Az elõnyök jobbankoncentrálódnak, mint a kiadások.

A közjavak elosztási problémáját súlyosbítjaa kötelezõ költségvetés-politikai szabály hiá-nya. Ilyenkor a közjavak elosztási problémájátnemcsak folyó, hanem a kölcsönökbõl szárma-zó bevételek is okozzák, amelyeket a jövõbenrealizált bevételekbõl kell visszafizetni. A köz-javak elosztási problémája tehát idõbeli követ-kezetlenséghez vezet: a további kiadások adós-ságfinanszírozása nem a jelenlegi elõnyöknek akésõbbi elõnyökkel szembeni idõbeli preferálá-sából ered, hanem abból a ténybõl, hogy a je-lenlegi ellátások koncentráltabbak, mint a jövõ-beli bevételek (Drazen, 2000). Ezért a jövõbelibevételek felhasználhatók a folyó kiadásokra(“hozzáadhatók a közjavak elosztási problémá-jához”) az államadósság növelésével annak elle-nére, hogy kizárólag az idõpreferencia alapjánegyik politikus sem folyamodik szívesen ilyenlépéshez.8

A közjavak elosztási problémája nem ad ma-gyarázatot arra, miként lehetséges, hogy a szol-gáltatásokat az optimálisnál nagyobb mennyi-ségben biztosítják, ha ebbõl csupán a kisebb-ségben lévõ politikusoknak származik haszna.Mindenesetre ez a jelenség is elõfordul, és azuniverzalizmussal magyarázható.

Az univerzalizmus azt jelenti, hogy a kisebb-ségek támogatják egymás azon javaslatait, ame-lyek a számukra elõnyös szolgáltatások bõvíté-sét célozzák (Tullock, 1981). Az AmerikaiEgyesült Államokban, ahol ez a folyamat elsõ-sorban a kongresszus költségvetési folyamatá-ban megy végbe, továbbá jól megfigyelhetõ azeljárások nyilvánosságának következtében, azuniverzalizmust elsõsorban tárgyalási folya-matnak tekintik (ez az 1985 elõtti idõszakravolt jellemzõ, amikor még nem voltak érvény-ben náluk a deficitet kordában tartó szabá-lyok). Ez a folyamat logrolling (szavazatcsere)

néven ismert és nem más, mint egymás kölcsö-nös politikai támogatása különbözõ szolgálta-tások finanszírozási javaslatainak elfogadásá-hoz. Ebben a folyamatban a politikusok arratörekednek, hogy lenyomják a számukra hasz-not nem hozó szolgáltatások szintjét, illetvenöveljék a számukra elõnyös szolgáltatásokszintjét. Bizonyos feltételek mellett egyensúlyiállapot érhetõ el, amelyben valamennyi szolgál-tatást túl nagy mennyiségben biztosítanak, mégakkor is, ha egy-egy szolgáltatás csak kis cso-portok számára elõnyös.

A megfigyelések szerint a szavazatcsere lé-nyegében megegyezik azzal a gyakorlattal,amely az európai kormányok ülésein fordul elõ,amikor a miniszterek elfogadják egymás azonfinanszírozási javaslatait, amelyekhez nekiknem fûzõdik politikai érdekük (Kraan, 1996).Ez a jelenség a „be nem avatkozás elve” névenismert. Mivel itt tulajdonképpen arról van szó,hogy a miniszterek nem ellenzik egymás azonjavaslatait, amelyek kisebb csoportok számáraelõnyös szolgáltatások emelt szintû finanszíro-zására vonatkoznak, végeredményben mindenilyen javaslatot elfogadnak.

Az univerzalizmus általában egybeesik aközjavak elosztási problémájával. Nem elég,hogy vannak csak a kisebbségek számára elõ-nyös szolgáltatások (az univerzalizmusnak kö-szönhetõen), hanem ráadásul túl nagy mennyi-ségben biztosítják e szolgáltatásokat (a közja-vak elosztási problémájának köszönhetõen).Általában a kormányzati kudarcok e kombiná-ciója okozza a leginkább torzult elosztást. En-nek oka, hogy a kisebbségek számára elõnyösszolgáltatások adóára torzultabb (nagyobb azegységre jutó költségtõl való eltérés), mint atöbbségben lévõ csoportoknak kedvezõ szol-gáltatások, mert az elõbbieket nagyobb mér-tékben támogatják a szolgáltatásból nem része-sülõ állampolgárok.

A függelék mindkét fajta kormányzati ku-darcot illusztrálja a politikai döntéshozatal né-hány nagyon egyszerû modellje alapján.


305

FELÜLRÕL ÉPÍTKEZÕ KÖLTSÉGVETÉS

Politikai közgazdászok általában arra a követ-keztetésre jutottak, hogy a közszféra intézmé-nyei a magánszféra intézményeihez hasonlóanoptimálistól eltérõ elosztást eredményezhetnek.Javulás mindkét esetben általában intézményireformmal érhetõ el, anélkül, hogy feltételez-nénk, az egyéni fogyasztók vagy termelõk le-mondanak egyéni érdekeikrõl. Az alapvetõ kü-lönbség a közszféra és a magánszféra között az,hogy a közszférában nincs ekvivalenciája a teljesversenyen alapuló szabadpiacnak és nincs töké-letes informáltság. A közszférában nincs ideálisintézményhalmaz. A politikai gazdaságtan szak-irodalmában sok helyen olvasható, hogy ilyenintézmények nem létezhetnek9 a kollektív dön-téshozatal világában, függetlenül a politikusokés hivatalnokok motivációjától. Ez azt jelenti,hogy a kormányzati kudarc mélyebb és kevésbékezelhetõ probléma, mint a piaci kudarc. Azutóbbi gyakran orvosolható azzal, hogy az ideá-lishoz közelebb álló helyzetet teremtünk meg,például elhárítjuk a verseny vagy az információmegszerzése elõtt álló akadályokat. Hasonlógyógymódok nincsenek a közszféra reformjára.A kormányzati kudarcot nem lehet alapjában ki-irtani. Ez azonban nem jelenti azt, hogy nincs le-hetõség intézményi reformra. Különösen a költ-ségvetési döntéshozatal területén az OECD-tagországok jelentõs elõrelépést értek el az el-múlt évtizedekben olyan reformokkal, amelyekáltalánosan elõnyös eredményekhez vezettek.10

Gyakorlati tapasztalatok alapján, illetve elméletiintuícióktól vezérelve nagyobb figyelmet szen-teltek azon reformoknak, amelyek célja a közja-vak elosztási problémája és az univerzalizmusokozta kormányzati kudarc mérséklése volt. Azderült ki, hogy különösen az úgynevezett felül-rõl építkezõ költségvetést célzó reformok tud-nak kiküszöbölni olyan feleslegeket, amelyekete kétfajta kudarc kombinációja okozott.

Felülrõl építkezõ költségvetésnek azt az idõ-beli ütemezés szerinti költségvetést nevezhet-

jük, amely ütemezés garantálja, hogy a bevételiés kiadási oldal fõösszegeirõl hozott véglegesdöntések még az egyes tételek szintjén hozottdöntések elõtt megszületnek.

A felülrõl építkezõ költségvetés fontosszempontjai:

A bevételekre vonatkozó törvények mó-dosítására irányuló jelentõsebb javaslatokategyszerre kell vizsgálni a kiadások növelésérevagy csökkentésére tett jelentõsebb javaslatok-kal. Ez azt jelenti, hogy a különbözõ bevételiforrásokon belül, a különbözõ kiadási forráso-kon belül, illetve a bevételi források és a kiadá-sok között átcsoportosításra van lehetõség.

A felülrõl építkezõ költségvetés minden-féle fiskális szabállyal összeegyeztethetõ: azok-kal, amelyek a teljes hiányt korlátozzák, azok-kal, amelyek a folyó vagy mûködési egyenle-get11 korlátozzák (aranyszabályok) és azokkal,amelyek a kiadásokat korlátozzák.

Ha egyszer döntés született a fõössze-gekrõl, azokat szigorúan be kell tartani, nemcsak a költségvetés elõkészítése, hanem végre-hajtása során is.

A felülrõl építkezõ költségvetés következ-ménye, hogy a túlzott (Pareto-optimum alatti)kiadásokat nagy csomagokra vagy általánosanszétbontják az adócsökkentés finanszírozásaérdekében. Ezt minden jelentõsebb politikaipárt támogatni fogja, ha az elõzõ idõszakokbana közjavak elosztási problémája és az univerza-lizmus súlyosan aránytalan forráselosztáshozvezetett a kisebbségben lévõ csoportok elõnyé-re. A felülrõl építkezõ költségvetés általábannem oldja meg a kormányzó többség számáraelõnyös szolgáltatásokkal kapcsolatos túlkölte-kezést (szemben az egymást átfedõ, kisebbsé-gekbõl álló koalíció esetével). Ám bármilyenfiskális szabály (általános, folyó vagy mûködésiegyenlegre vonatkozó szabályok, illetve a költ-ségvetési ciklus közepén hozott kiadásmegszo-rító szabályok) legalább enyhíti a közjavak el-osztási problémáját azzal, hogy kizárja a túlzottdeficit finanszírozásának a lehetõségét.


306

Az eredményes felülrõl építkezõ költségve-téshez kétféle intézményi szabályra van szük-ség. Az elsõ a költségvetés ütemezésére vonat-kozik. A felülrõl építkezõ költségvetés azt je-lenti, hogy a költségvetési folyamat korai sza-kaszában, körülbelül fél évvel a költségvetési évkezdete elõtt, konkrét döntést hoznak a bevé-teli és kiadási fõösszegekrõl és a belõlük adódóhiányról. Ehhez az kell, hogy addigra rendelke-zésre álljanak a jelenlegi politika alapján össze-állított elsõ megbízható becslések az adóbevé-telekrõl és a kiadásokról. A becslések alapjátképezõ makroökonómiai és demográfiai felté-telezéseket független állami elõrejelzõ intézetkészítse és tegye közzé. A hiedelemmel ellen-tétben a felülrõl építkezõ költségvetés nem je-lenti azt, hogy a fõösszegekrõl szóló döntése-ket azelõtt hozzák meg, mielõtt a kormányhi-vatalok és ágazati minisztériumok lehetõségetkapnának arra, hogy új kezdeményezéseket ja-vasoljanak. Hiszen fontos, hogy a sarokszá-mokra vonatkozó döntések meghozatala elõttfeltétlenül kérjenek ilyen javaslatokat, mert kü-lönben a kormányhivatalok és az ágazati mi-nisztériumok nem tudják tanúsítani a fõössze-gek hitelességét.

A második típusba tartozó intézményi sza-bályok a költségvetési fegyelemre vonatkoz-nak. Ezek feladata biztosítani, hogy a fõössze-gekrõl hozott döntéseket szigorúan betartják aköltségvetés elõkészítési folyamatának hátralé-võ részében és a költségvetés végrehajtása so-rán egyaránt. Ahhoz, hogy ez megvalósíthatólegyen, a fõösszegekrõl szóló döntésekben tár-cánként le kell bontani a fõösszegeket a kiadásiés a bevételi oldalon egyaránt. A kiadási oldalravonatkozó költségvetési fegyelmi szabályok-nak garantálniuk kell, hogy a miniszterek a rá-juk leosztott fõösszegeknek megfelelõ végsõköltségvetést nyújtanak be sorszinten. Az újfejleményeket figyelembe lehet venni, de csak atárcák közötti újraelosztás útján. Fontos, hogya kiadási oldalon az az általános szabály érvé-nyesüljön, hogy a fõösszegekrõl hozott dönté-

sek meghozatala után minden változtatástkompenzálni kell attól függetlenül, hogy aköltségvetési politika módosításából vagy azérvényes költségvetési politikán alapuló becslé-sek aktualizálásából ered. Ugyanakkor a kor-mány határozhat úgy, hogy bizonyos társada-lombiztosítási jogosultsági törvényeken alapu-ló aktualizált elõirányzatokra nem vonatkozika kompenzálási elõírás, hogy ezzel ösztönözzea költségvetés automatikus stabilizációs hatása-it.12 A bevételi oldalon a költségvetési fegyelemmegköveteli, hogy a költségvetési politika min-den törvénybe iktatott módosítását kompen-zálni kell. A bevételi oldalon szereplõ aktuali-zált elõirányzatokat ki kell hagyni a kompenzá-lási elõírás alól a makroökonómiai stabilizációés a költségvetési folyamat nyugalma érdeké-ben (ezek az elõirányzatok rendszerint havon-ta változnak).

A költségvetési fegyelemre vonatkozó szabá-lyok csak akkor mûködnek, ha a költségvetés át-látható. Különösen az fontos, hogy világos ésobjektív különbség legyen a jelenlegi és a java-solt költségvetési politika költségvetési követ-kezményeit érintõ elõirányzatok között. Ebbenaz értelemben az átláthatóság megköveteli, hogyállandóan aktualizált információ álljon rendelke-zésre a folyó költségvetési év becsült eredmé-nyeirõl és a jövõ évekre vonatkozó költségvetésipolitikáról, a folyó év költségvetési politikája ésa javasolt költségvetési politika módosítása alap-ján. Ezen túlmenõen a bevételi és kiadási elõi-rányzatokra vonatkozó makroökonómiai felté-telezéseket legalább évente kétszer aktualizálnikell,13 és nyilvános vizsgálatot biztosító módonközzé kell tenni. A költségvetési fegyelem csakaz átláthatóság ezen formái alapján juttathatóhatékonyan érvényre.

A költségvetési fegyelem szabályai csak ak-kor tudnak zökkenõmentesen mûködni, ha azelõirányzatok nemcsak a költségvetési évre,hanem az azt követõ két-három évre is vonat-koznak. E többéves elõirányzatoknak ugyan-olyan kötelezõ érvénnyel kell bírniuk, mint a


307

költségvetési évre vonatkozó elõirányzatok ésugyanolyan kompenzációs követelményeknekkell vonatkozni rájuk. A kormányzati politi-kák általánosan olyan bonyolultak lettek, hogya változások csak többéves idõszakban valósít-hatók meg. A minisztériumoktól csak akkorkövetelhetõ meg a kompenzálás, ha elegendõidõ áll rendelkezésre a költségvetési politika ésa szervezeti struktúrák megváltoztatásához,ideértve a szükséges törvénymódosítást is. A költségvetési fegyelem szabályait a költség-vetés végrehajtási idõszakában is be kell tarta-ni. Néhány országban, így Magyarországon is,meglehetõsen szigorú szabályok vonatkoznaka parlament által jóváhagyott költségvetéstõlvaló eltérésre. Ám a lehetséges eltérések, ame-lyekre idõnként csak igen fáradságos eljárásvagy pótköltségvetésrõl szóló törvény elfoga-dása után kerülhet sor, nem mindig követelikmeg a kompenzálást. Ez nem hatékony a felül-rõl építkezõ költségvetés szempontjából. A költségvetés legyen rugalmas és biztosítsa agyors és könnyû igazodást az új körülmények-hez. Ám a kompenzációt mindig meg kell kö-vetelni, és az ágazati miniszterekben – hivatal-ba lépésükkor – alaposan tudatosítani kell,hogy a kompenzálás a költségvetés vastörvé-nye, amelyet csak büntetés vagy menesztésterhe mellett lehet megszegni.

A MAGYARORSZÁGI INTÉZMÉNYI REFORM PRIORITÁSAI

Az elmúlt években több nemzetközi intézménytett javaslatot a magyar kormánynak a költség-vetési intézmények kiigazítására.14 A 2006. éviválasztások óta a kormány kétségtelenül foglal-kozott a költségvetés ellenõrzésének legége-tõbb problémáival, de még ma sem teljesen vilá-gos, hogy a probléma intézményi oldala megfe-lelõ figyelmet kap-e. E cikk arról érvelt, hogyfontos különbséget tenni a költségvetési politi-ka és az intézményi reform között. Természete-

sen fontos a kiadáscsökkentés és a hiány fékentartása, de még fontosabb az intézményi re-form, amely biztosítja, hogy a kiadások és a hi-ány hosszú távon is ellenõrzés alatt tarthatók.

Az intézményi reform megerõsödéséhezfontos, hogy a szabályokat széles körû politikaikonszenzus alapján valósítsák meg és azokat amindenkori ellenzék is támogassa. Ehhez azszükséges, hogy az intézményi reformokatolyan elismert szaktekintélyek készítsék elõ,akikben minden politikai szereplõ megbízik.Magyarországon, ahol erõs és független köz-ponti bank és hasonlóan erõs független szám-vevõszék mûködik, fontos lehet, hogy e hivata-lok képviseltessék magukat az intézményi re-form javaslatait elõkészítõ bizottságban,amelyben lehetõleg a Pénzügyminisztérium, aMiniszterelnöki Hivatal képviselõi és különbö-zõ politikai nézeteket valló tudományos szak-emberek is helyet foglalnak.

Az utóbbi években Magyarország azértküzd, hogy ellenõrzés alatt tartsa a központiköltségvetést. Ugyanakkor a magyar költségve-tési folyamatot sújtó túlköltekezés okaiban és ahiányos bevételi forrásokban nincs semmi spe-ciálisan magyar. Tulajdonképpen az elmúlt idõ-szakban sok OECD-tagország ment keresztülhasonló idõszakokon, amikor kicsúszott a ke-zükbõl az irányítás. E cikk amellett érvelt, hogya politikai gazdaságtan szemszögébõl nézve abajok egy része a közjavak elosztási problémá-jára, illetve az univerzalizmusra vezethetõ visz-sza, amely a nyugati országokban is mindenholjelen van. Magyarországon elengedhetetlen aköltségvetési intézmények olyan mértékû meg-erõsítése, hogy az ilyen típusú kormányzati ku-darcok elkerülhetõ következményeit csökken-teni lehessen. E tekintetben hasznosnak bizo-nyulhatnak más OECD-tagországok kormá-nyai által szerzett tapasztalatok.

Ebbõl a szempontból jelenleg a szilárd alapo-kon nyugvó, felülrõl építkezõ költségvetés be-vezetése a legsürgetõbb intézményi reform. Ezaz eljárás sokféle fiskális szabállyal összeegyez-


308

tethetõ, például a teljes hiányra vonatkozó sza-bályokkal, az aranyszabályokkal vagy a kiadás-korlátozó szabályokkal is. E reform végrehajtá-sához meg kell erõsíteni a költségvetés üteme-zését és gondoskodni kell arról, hogy a kiadá-sokra és bevételekre, valamint a hiányra vonat-kozó végleges döntéseket már a költségvetéselõkészítésének korai szakaszában meghozzák.Ugyanebben a korai szakaszban kell szétoszta-ni a fõösszegeket a tárcák között a kiadási és abevételi oldalon egyaránt. Magyarországon azúj kezdeményezésekre elõirányzott finanszíro-zást tipikusan még mindig a költségvetési fo-lyamat késõi szakaszában osztják el.15 Ennekkövetkezménye: a jelenlegi költségvetési politi-ka érintetlenül marad, mert a minisztereketsemmi nem ösztönzi a források újraelosztásáraaz új kezdeményezések támogatásának érdeké-ben mindaddig, amíg abban reménykednek,hogy új kezdeményezéseikre új forrásokbólkaphatnak támogatást.

Az eredményes felülrõl építkezõ költségve-téshez szükséges a költségvetési fegyelemmelkapcsolatban világos és egyszerû szabályokmegalkotása. E szabályok írják elõ a kompenzá-lást minden túlköltekezésre, függetlenül attól,hogy ez a túlköltekezés a jelenlegi költségveté-si politika aktualizált elõirányzataiból vagy aköltségvetési politika változásából ered. A kompenzációs elõírás alól csak a társadalom-biztosítási törvényekkel kapcsolatos elõirány-zat-aktualizálás miatt fellépõ túlköltekezésmentesíthetõ. Hasonlóképpen, a jogszabály-módosításból (és nem az elõirányzatok aktuali-zálásából) eredõ bevételi oldali hiányt is kom-penzálni kellene.

A költségvetési fegyelem szabályai eredmé-nyes betartásának elõfeltétele a költségvetés át-

láthatósága. Különösen fontos, hogy világos ésobjektív különbség legyen a jelenlegi és a java-solt költségvetési politika következményeitérintõ becslések között. Ezen túlmenõen a be-vételi és kiadási elõirányzatokra vonatkozómakroökonómiai feltételezéseket legalábbévente kétszer aktualizálni kell16 és nyilvánosvizsgálatot biztosító módon közzé kell tenni.A magyarországi költségvetési folyamatbanezek a feltételek még nem teljesültek teljesmértékben.

Végül pedig a költségvetési fegyelem szabá-lyai csak akkor tudnak zökkenõmentesen mû-ködni, ha a költségvetés olyan többéves elõi-rányzatokat tartalmaz, amelyek ugyanolyankötelezõ érvénnyel bírnak, mint a költségvetésiévre vonatkozó elõirányzatok. Különösen fon-tos, hogy a többéves elõirányzatokat ugyan-azon az alapon, ugyanúgy folyamatosan aktua-lizálják, mint a költségvetési évre vonatkozóelõirányzatokat. Továbbá ugyanolyan kompen-zációs követelményeket kellene rájuk alkal-mazni túlköltekezés vagy törvényileg engedé-lyezett adóbevétel-csökkentés esetén.

A költségvetési fegyelem szabályait széleskörben el kell terjeszteni és a kormánybanmindenki számára elérhetõvé kell tenni. Ter-mészetesen a szabályok eredményessége vég-sõ soron attól függ, hogy a miniszterek meny-nyire hajlandók azokat betartani. E tekintet-ben különleges felelõsség hárul a pénzügymi-niszterre és a miniszterelnökre. Feladataikatazonban megkönnyíti, ha a szabályok széleskörû támogatottságot élveznek és az egészpolitikai közösség nélkülözhetetlen eszköz-nek tekinti õket az elosztás javításához a köz-szférában, valamint az állami források hatéko-nyabb felhasználásához.


309

A közjavak elosztási problémáját egy egysze-rû modell segítségével mutatjuk be. A modellegy politikus egyetlen közjószág biztosításáravonatkozó preferenciáit írja le (lásd 1. mo-dell). A modell szigorúan nulla egyenlegû fis-kális szabályt feltételez, és nem kezeli az idõ-beli következetlenség problémáját, amely ak-kor merül fel, ha engedélyezett az adósságfi-nanszírozás.

1. modell

Az elsõ kifejezés a (Theta) politikus hasz-nossági függvénye. Ezt a függvényt a közjószágmennyisége (x1) és a politikus nettó jövedelme(m ) határozza meg. A közjószág mennyisége aközjószágból részesülõ kedvezményezettekrefejenként jutó egységek száma. A hasznosságifüggvény szokásos alakú, konvex közömbössé-gi görbékkel jellemezhetõ17. A második kifeje-zés a költségvetési korlátot adja meg, ahol g apolitikus bruttó jövedelme, p a politikus szá-mára biztosított közjószág adóára, m pedig apolitikus nettó (adózás utáni) jövedelme. A harmadik kifejezés a politikus adóárát hatá-rozza meg. Az adóár ( ) a politikusra jutóadórészesedés18 szorozva az 1. számú közjó-szág egységárával (c1) és a közjószágból része-sülõ kedvezményezettek számával (h), osztvaaz 1. számú közjószág kapacitásával (k). Nemszabad elfelejteni, hogy a politikus a feltétele-zések szerint hasonló preferenciájú és jövedel-mû választók csoportját képviseli.

Egy tisztán közjószágnál (k =h) a politikus-nak nyújtott szolgáltatás adóára c1. Ebben azesetben minden kedvezményezett a közjószág-nak csak egyetlen egységét finanszírozza. Egy

tisztán magánjószágnál (k=1) a politikusnaknyújtott szolgáltatás adóára h c1. Ebben azesetben a közjószág h számú egységét kell fi-nanszíroznia minden kedvezményezettnek. Ezaz adóár egyenlõ a c1 egységárral, ha a kedvez-ményezettek száma megegyezik az adórészese-dés reciprokával: h = 1/ . Például ez az eset állelõ, amikor a jószágból minden állampolgár ré-szesül, és ha a politikus átlagos adóárat fizet.Másrészt azonban, ha a magánjószágból csak apolitikus részesül (h=1= k), az adóár c1,amely magánjószág esetén megközelítõleg nul-la, és a jószág gyakorlatilag nem kerül pénzbe.A gyakorlatban a legtöbb közjószág valahol atisztán közjószág és a tisztán magánjószág kö-zötti tartományban van (1<k<h). Ráadásulegy adott költségvetési évben nem minden ál-lampolgár kedvezményezett, például nem min-denki részesül oktatásban és társadalombiztosí-tási ellátásban. Ez azt jelenti, hogy a kormányáltal kedvezményezettenként finanszírozandóegységek száma általában kisebb, mint az egyénadórészesedésének reciproka, azaz a politikusrajutó adóár kisebb, mint az egységár: h/k < 1/ ,azaz (h/k) c1 < c1. Ez azt jelenti, hogy a po-litikus és az általa képviselt állampolgárok szá-mára elõnyösebb, ha az adott szolgáltatást akormány biztosítja, és nem nekik kell megvásá-rolniuk a piacon. Az elõzõ helyzetben a szol-gáltatásban nem részesülõk az adórészesedése-ik révén járulnak hozzá a szolgáltatás finanszí-rozásához, míg a második esetben a kedvezmé-nyezettek kénytelenek megfizetni a teljes egy-ségárat. Eszerint a politikus az optimálisnál na-gyobb mennyiségû szolgáltatási teljesítménytfog szorgalmazni.

A helyzet grafikusan egy hagyományos kö-zömbösségi görbével illusztrálható (lásd 1. ábra).A vízszintes tengely a politikus számára rendel-kezésre álló közjószág mennyiségét, a függõlegestengely pedig az adózás utáni nettó jövedelmet

(1) u = u/ (x1, m )(2) g = p x1 + m(3) p = (h/k) c1

FÜGGELÉK


310

mutatja. Az ábra a c1 egységáron, illetve a p 1-gyel jelölt alacsonyabb adóáron alapuló költség-vetési korlátot is mutatja. Az elõzõ arra ösztönzia politikust, hogy az s1, a második pedig arra,hogy a q1 kimenetet részesítse elõnyben.

Az univerzalizmus az elsõ modell kismérté-kû kiterjesztésével írható le, amely néhány to-vábbi közjószággal és politikussal bõvíti a dön-téshozó folyamatot (lásd 2. modell).

2. modell

Az (1) kifejezés ismét a politikusok hasznos-sági függvényét írja le. Ebben az esetben háromközjószág és számú politikus van. A (2) kife-jezés mindegyikük költségvetési korlátját írja le.Az egyszerûség kedvéért ebben a modellben azegyes politikusokra jutó adóárat adottnak te-kintjük. Most tegyük fel, hogy az 1., 2. és 3. szá-mú javak olyan szolgáltatások, amelyekbõl csakaz állampolgárok kisebbik csoportja részesül,mint például az oktatás, a társadalombiztosításvagy a mezõgazdasági támogatások. Egy bizo-nyos új oktatási szolgáltatást pártoló politikus

koalícióra léphet olyan politikussal, aki a társa-dalombiztosítási ellátások emelését szorgalmaz-za, és így mindkét szolgáltatás biztosítva lesz.Önmagában ez nem okoz jelentõs kormányzatikudarcot, mert mindkét politikus érdeke, hogya plusz finanszírozás szintjén engedményekettegyen. Ezt illusztrálja a 2. ábra, amely megmu-tatja az 1. és 2. szolgáltatások sajátos helyét.

Az 1. és 2. politikus ideális koordinátái a(q1,0) és (0,q2). Ne feledjük, hogy a q1 mindenbizonnyal nem optimális kimenet az oktatásszempontjából (1. számú közjószág), mert az1. számú politikus számára az oktatás adóáratúlságosan alacsony. Az oktatás optimálismennyisége lehet például az s1 értékhely. Ha-sonlóképpen, a q2 minden bizonnyal nem opti-mális kimenet a társadalombiztosítás szem-pontjából (2. számú közjószág), mert a 2. szá-mú politikus számára a társadalombiztosításadóára valószínûleg túlságosan alacsony. Haazonban a kezdeti állapotból indulunk ki O =(0,0), az 1. és 2. politikusból álló koalíció való-színûleg kompromisszumra jut a szerzõdésigörbe AB intervallumában, a (q1,0) és a (0,q2)között. Ez az intervallum javulásnak számítmindkét politikus számára az eredeti O álla-pothoz képest. Ugyanakkor ezen intervallumminden pontja a q1 és q2 értékeknél alacso-nyabb kimenetek kombinációját képviseli,

(1) u = u (x1, x2, x3, m )

= 1,2,3,…...,

(2) g = p 1 x1 + p 2 x2 + p 3 x3 + m

= 1,2,3, …..,

1. ábra

TÚLKÖLTEKEZÉS KÖZÖS FORRÁSOKBÓL


311

mert mindkét politikus engedményekre kény-szerül. Valójában a szerzõdési görbe által kép-viselt kimeneti kombinációk nem feltétlenülállnak messze az optimális kimeneti kombiná-ciótól (s1, s2). Ugyanakkor egy többségi koalí-cióban a szavazatcsere még nem számít univer-zalizmusnak. Az utóbbi jelenség csak akkorkövetkezik be, ha az egyszerû többségi koalí-ció szavazatcserébe bocsátkozik. A 2. modell-ben ez például akkor következne be, ha az 1.számú politikus koalícióra lépne a 2. és a 3.számú politikussal is. Sajnos az elõálló helyze-tet nem lehet grafikusan illusztrálni, mert eh-hez háromdimenziós grafikonra lenne szük-

ség. Némi vizuális segítség azonban adható, haa kétdimenziós görbét perspektivikusan ábrá-zoljuk (lásd 3. ábra).

Ezen az ábrán (q1,0,0), (0,q2,0) és (0,0,q3) je-lölik a politikusok számára az ideális pontokat.

Ha az 1. és 2. politikus ismét szavazatcserétvégez, például (s1,r2,0) kimeneti kombinációérhetõ el a szerzõdési görbén (q1,0,0) és(0,q2,0) között. Ha ezután az 1. és a 3. politi-kus üzletet kötnek, a kimeneti kombináció(s1,s2,s3) lehet. Erre az eredményre jellemzõ,hogy már nincs a Pareto-optimum három-szögében a három ideális pont között. Tulaj-donképpen ez az univerzalizmus meghatározó

3. ábra

SZAVAZATKERESKEDELEM HÁROM KÖZJÓSZÁG ESETÉN (UNIVERZALIZMUS)

2. ábra

KÉT KÖZJÓSZÁGGAL KAPCSOALTOS SZAVAZATKERESKEDELEM


312

1 IMF (2005)

2 Ez a szám nem tükrözi a nyugdíjreform, a Gripen va-dászgépek és az állami vállalkozások kvázifiskális te-vékenységeinek a hatásait. Európai Bizottság (2006)

3 Ebben a cikkben a politikai gazdaságtan kifejezést atudományos elemzés public choice (közösségi vá-lasztás) elméletként is ismert területére alkalmazom.Ez az elmélet áll egy empirikus ágból, amely a politi-kai és hivatalnoki magatartásformákkal foglalkozik,illetve egy normatív ágból, amely az intézményirendszer szerkezetével foglalkozik.

4 Az államháztartásról szóló törvény, amely Magyaror-szág organikus törvénye, egyszerû szavazati többség-gel módosítható. A többségi követelmény erõsítésé-hez alkotmánymódosításra lenne szükség.

5 Például azzal, hogy ténylegesen elõírják a széles körûegyetértést az organikus költségvetési törvényrõl ésmás költségvetési intézményekrõl beszámoló parla-menti bizottságban. Ilyen gyakorlat sok OECD-tagországban létezik.

6 Poterba – von Hagen (1999)

7 Downs (1957), 28. oldal

8 A közjavak elosztási problémáján kívül az államiköltségvetés-készítés idõbeli következetlenségeszintén eredhet a politikai üzleti ciklusból. A nord-hausi modell szerint a választások elõtti költekezés ahatalmon lévõ kormány számára elõnyösen befolyá-solhatja a választások eredményét, ha a szavazás azelmúlt idõszakon alapul, a választókat a munkanél-küliség és az infláció motiválja, továbbá az elmúltidõszakban szerzett tapasztalatokkal nem számolnak(Nordhaus, 1975). A nordhausi modell empirikus bi-zonyítéka zavaros, ám a költségvetési politika üzleticiklusára vonatkozó hasonló modell bizonyítéka erõ-sen megalapozott (Alesina, Cohen, Rubini, 1992). Rá-adásul az utóbbi modellre kevésbé jellemzõ az a kon-

ceptuális probléma, hogy irracionális szavazókat felté-telez (Drazen, 2000).

9 A szakirodalom nagy része Arrow lehetetlenségi té-telére épít (1952).

10 Alesina – Perotti (1999)

11 A mûködési hiány számításba veszi a közjavak ér-tékcsökkenését, a folyó hiány azonban nem.

12 Például: Nagy-Britanniában az AMA-szektorra(évenkénti kezelésû elõirányzatok), amely elsõsor-ban társadalombiztosítási és egészségügyi jogosult-ságokat tartalmaz, nem vonatkoznak a kompenzáci-ós elõírások. Ugyanakkor Svédországban és Hol-landiában a jogosultsági törvényekkel kapcsolatoselõirányzatok valamennyi módosítását kompenzálnikell, ha szükséges, törvénymódosításával.

13 Egyszer azért, hogy tájékoztassanak a fõösszegekrõlszóló döntésekrõl, egyszer pedig a költségvetés ak-tualizálására, mielõtt azt benyújtják a parlamenthez.

14 Például: OECD (2004), OECD (2006), IMF (2004)

15 Például a 2005-ös költségvetési folyamat során kez-deményezett „programtervezési” eljárásban és a2006. évi költségvetési folyamatban használt „köz-ponti kosár” eljárásban.

16 Egyszer azért, hogy tájékoztassanak a fõösszegekrõlszóló döntésekrõl, egyszer pedig a költségvetés ak-tualizálására, mielõtt azt benyújtják a parlamenthez.

17 A közömbösségi görbék akkor konvexek, ha a hasz-nossági függvény monoton növekvõ az x1 és mfüggvényében, és kvázikonkáv.

18 A politikusra jutó adórészesedés a teljes adóbevéte-lek politikus által fizetett hányada. Például 10 millióállampolgár esetén a politikus átlagos adórészesedé-se = 1/10 000 000.

JEGYZETEK

jellemzõje: ez okozza a Pareto-optimum alattieredményeket, sõt akár a (q1, q2, q3) javaslatelfogadásához is vezethet, amelyben mindenjószágot túl nagy, az optimálistól eltérõ mér-tékben biztosítanak. A Pareto-optimumtól el-

térõ eredmények elkerülhetõk, ha a különbö-zõ kiadásokon belüli, a különbözõ bevétele-ken belüli, valamint a különbözõ bevételek éskiadások közötti cseréket egyszerre veszik fi-gyelembe.


313

ALESINA, A. – COHEN, G. – RUBINI, N. (1992):Macroeconomic policy and elections in OECDDemocracies, Economics and Politics 4, pp. 1–30/Makroökonómiai irányelvek és választások azOECD demokráciáiban/

ALESINA, A. – PEROTTI, R. (1999): Budget deficitsand budget institutions, in J. Poterba

ARROW, K. J. (1951): Social choice and individualvalues, New Haven, John Wiley, 2. kiadás 1963/Társadalmi választás és egyéni értékek/

DOWNS, A. (1957): An economic theory of democ-racy, New York, Harper and Row /A demokrácia gaz-dasági elmélete/

DRAZEN, A. M. (2000): Political Economy inMacroeconomics, Princeton, Princeton UniversityPress /Makroökönómiai politikai gazdaságtan/

Európai Bizottság (2006): A 2005 decemberébenaktualizált 2005–2008-as konvergenciaprogram érté-kelése, Brüsszel, Európai Bizottság

von HAGEN, J.: Fiscal Institutions and FiscalPerfor-mance, Chicago, NBER and University ofChicago Press /Költségvetési hiányok és költségveté-si intézmények/

IMF (2004): Hungary: Report on the Observanceof Standards and Codes – Fiscal Transparancy Module-Update /Magyarország: beszámoló a szabványok éstörvények betartásáról – a költségvetés átláthatósága –aktualizált dokumentum/ 04/148 számú IMFOrszágjelentés, Washington D.C.

IMF (2005): Staff Report for the 2005 article IVconsultation, 05/213 számú IMF Országjelentés, Wa-shington D.C., IMF /Belsõ jelentés a 2005. évi IV. cikkkonzultációról/

KRAAN, D. J. (1996): Budgetary decisions, Cambrid-ge, Cambridge University Press /Költségvetési döntések/

NORDHAUS, W. (1975): The political business cycle,Review of Economic Studies 42, pp. 169–190 /A politi-kai üzleti ciklus/

OECD (2004): OECD Economic Surveys: Hunga-ry 2004, Volume 2, Paris, OECD /OECD gazdaságielemzések: Magyarország, 2004/

OECD (2006): Budgeting in Hungary, paper pre-pared for the Working Party of Senior BudgetOfficials, GOV/PGC/SBO (2006)8, Paris, OECD/Költségvetés-tervezés Magyarországon – OECD-tanulmány a Költségvetési Fõtisztségviselõk Munka-csoportja részére/

POTERBA, J. – von HAGEN, J. (1999): FiscalInstitutions and Fiscal Performance, Chicago, NBERand University of Chicago Press /Költségvetési intéz-mények és költségvetési teljesítmény/

TULLOCK, G. (1981): Why so much stability, PublicChoice 37, pp. 189–205 /Miért van szükség ilyen nagy-mértékû stabilitásra?/

WITTMAN, D. A. (1983): Candidate motivation: asynthesis of alternative theories, American PoliticalScience Review 77, pp. 142–157 /Jelöltmotiváció: alter-natív elméletek szintézise/

IRODALOM

KÖZPÉNZÜGYEK – Jövõkép

314

I. TÉZIS

A KÖZSZEKTOR REFORMJA SIKERÉNEK

KULCSKÉRDÉSE A KÖZPÉNZÜGYEK KORSZERÛ

SZABÁLYOZÁSA

A magyar gazdaság versenyképessége jelentõsmértékben a közintézmények kapacitásától ésmûködésük minõségétõl függ. A közpénzügyireformok alapvetõ célja olyan viszonyok kiala-kítása, amelyek között a döntéshozók felelõsendöntenek a közpénzekrõl, egyértelmûek a fel-használók jogai és kötelességei, világosak aközszektor mûködésének és átalakításánakköltségei, hasznai, eredményei. Az intézményireformok – amelyen a mûködés szabály- ésszervezeti rendszerének átalakítását értjük – si-kerének szükséges, de nem elégséges feltétele aközszektor gazdálkodási feltételeinek korsze-rûsítése. Olyan megoldásokra van szükség,amelyek

• helyreállítják a közbizalmat, lehetõvé téve,hogy az alapvetõ érdekcsoportok, a külön-bözõ generációk között – tényleges vagyhallgatólagos – társadalmi megállapodásokjöjjenek létre;

• biztosítják az alapintézmények (adórend-szer, nyugdíjrendszer, szociális ellátásokstb.) kiszámíthatóságát, a társadalmi szoli-daritást, a méltányos közteherviselést;

• kikényszerítik a törvényhozás és a helyiképviselõ-testületek költségvetési jogánakfelelõs gyakorlását;

• összhangba hozzák mind a kormányzatiszintek, mind a közpolitikai területek vo-natkozásában a feladatokat és a hozzájukrendelt forrásokat, és

• a közpénzek kezelõit és felhasználóit fele-lõs, átlátható gazdálkodásra kötelezik.

Az intézményi reformoknak – értelemsze-rûen – elõször a jogalkotásban kell testet ölte-niük. A világos jogi szabályozás minden minõ-ségi változásnak az alapja. A kiszámítható ésszámon kérhetõ közpénzügyi szabályok anemzetközi bizalom visszaszerzésében is je-lentõs súllyal esnek latba. A legjobb nemzet-közi gyakorlatot tükrözõ törvények kidolgo-zása és elfogadása azt demonstrálná, hogy azországon belül a közpénzek szabályozásánaklegfontosabb kérdéseiben konszenzus, a szük-séges reformok végrehajtására pedig megfele-lõ elszántság van.

A közpénzekkel kapcsolatos új jogszabá-lyoknak biztosítaniuk kell, hogy a közszektormûködésének jogbiztonságát a politikai ellen-tétek legfeljebb csak minimálisan veszélyeztes-sék. Ez a mindenkori magyar gazdaságpolitikahitelességének kulcskérdése.

II. TÉZIS

A KÖZPÉNZÜGYEK SZABÁLYOZÁSÁNAK

LÉNYEGES KORSZERÛSÍTÉSÉRE VAN SZÜKSÉG

A közszektor mûködését és ezen belül a köz-pénzek tervezését, beszedését, felhasználásátmeghatározó, többségében az 1990-es évek ele-jén elfogadott törvények átfogó korszerûsíté-sére van szükség. A jogalkotók és a jogszabály-ok elõkészítõi e törvények és végrehajtási ren-deleteik folyamatos módosításával megpróbál-tak alkalmazkodni a változó követelmények-hez. A számtalan – önmagában indokolható –módosítás miatt azonban a közpénzekkel valógazdálkodás szabályozása az alkalmazói számá-ra is áttekinthetetlen. Sok esetben nem tisztá-zott az, hogy milyen kérdéseket kellene tör-

Állami Számvevõszék

A KÖZPÉNZÜGYEK SZABÁLYOZÁSÁNAK TÉZISEI


315

vényben szabályozni és mit rendeletben. Mamindkét irányban vannak indokolatlan eltéré-sek. A törvényi szintû szabályozás a jelenleghatályos törvényekhez képest tartalmilag ésmélységében is bõvítendõ, vagyis a jelenlegirendeletekbõl – korszerûbb tartalommal – többszabályozási témakör átvehetõ, átveendõ az újtörvényi szabályozásba. Gyakran találhatunkugyanakkor olyan, törvényekben rögzített eljá-rási jellegû rendelkezéseket, amelyeket rendele-tekben is lehetne szabályozni. Idõszerû a sza-bályozás deregulációs célú felülvizsgálata is.

A jelenlegi közpénzügyi szabályozás megkö-zelítésmódja, fogalomkészlete elavult, azt – el-sõsorban az Európai Unióhoz való csatlakozá-sunk következtében – a fejlõdés túlhaladta. A nemzetközi irodalom és ennek nyomán agyakorlat az 1990-es évek második felében aközpénzügyek szabályozásában jelentõs válto-zásokat hozott. A nemzetközi szervezetek szá-mos olyan pénzügyi „jó kormányzási”, ellenõr-zési, számviteli, statisztikai irányelvet, standar-dot fogadtak el, amelyeknek a beépítése a hazaiközpénzügyi szabályozásba feltétlenül indo-kolt lenne, csakúgy, mint a költségvetés-készí-tés és a közpénzügyi menedzsment élenjárókülföldi módszereinek átvétele. A hazai szabá-lyozás bevált elemeit természetesen célszerûtovább alkalmazni.

Átláthatóbbá kellene tenni a közpénzügyiszabályozás szerkezetét! Szükség lenne arra,hogy törvény (esetleg az Alkotmány) rögzítse– minden közpénzügyi tárgyú törvényre kiter-jedõ hatállyal e törvények szabályait megalapo-zóan – a közpénzekkel való gazdálkodás elveit.Erre építve a közpénzügyi szabályozást – rend-szerszemléletû megközelítésben – blokkokracélszerû felbontani. (Egy-egy blokk azonbannem jelenti az egy-egy önálló törvényben törté-nõ szabályozás szükségességét, sõt egyes téma-körök különválasztása a szabályozás egységeslogikáját törné meg.) Ilyen szabályozási blokk-nak javasolható:

• a költségvetés-készítés és a zárszámadás;

• az információgazdálkodás és a pénzügyimenedzsment (kötelezettségvállalás, elõ-zetes ellenõrzés, utalványozás, kifizetések,készpénzgazdálkodás, a kötelezettségek éskövetelések kezelése, számvitel);

• a költségvetési rendben gazdálkodó szer-vezetek szervezeti formáinak meghatáro-zása, jogállásuk és gazdálkodási szabályaik(úgynevezett státuszkérdések);

• a költségvetés egyensúlyi kérdéseinek sza-bályozása, a költségvetési felelõsség rend-szere és

• a közvagyonnal történõ gazdálkodás.

III. TÉZIS

A KÖZPÉNZÜGYEK SZABÁLYOZÁSÁT

A NEMZETKÖZILEG ELFOGADOTT, HAZAI

POLITIKAI KONSZENZUSSAL MEGERÕSÍTETT

ELVEKRE KELL ALAPOZNI

A fejlett, demokratikus államokban, illetve anemzetközi szervezetekben kikristályosodtakazok az elvek, legjobb gyakorlatok, amelyek-nek a közszféra korszerû szabályozást át kellhatniuk. A nemzetközi ajánlások is csak akkortudnak valóban jótékony hatásúak lenni, haazok átvételét hazai szakmai, politikai és társa-dalmi konszenzus erõsíti meg.

Az új szabályozás kialakítása során megke-rülhetetlen elvek többségét már jelenlegi tudá-sunk alapján is meg lehet nevezni. A szabályo-zás során érdemben kell alkalmazni a népkép-viseleti és a korlátozott felhatalmazás elvét.Alapvetõ elvnek tekintjük az átláthatóság szé-les körû biztosítását, amelyet közvetlenül tá-mogat a nyilvánosság és az ellenõrizhetõség el-vének maradéktalan betartása. (Például a folyó kiadások mellett azt is nyilvánosságrakell hozni, hogy milyen pénzügyi kötelezett-ségvállalások, determinációk keletkeztek.) A költségvetési tervezésben és gazdálkodásbanis érvényesüljön a teljesítményorientáltság, azelõrelátás és a fenntartható egyensúly elve.


316

Mindezeknek az elveknek az érvényesülését ateljesség és részletesség elvének valóságos al-kalmazása biztosíthatja. Ezen elveknek ki kellegészülniük a valódiság elvének következetesérvényesülésével.

IV. TÉZIS

A KÖZPÉNZÜGYEK SZABÁLYOZÁSÁNAK

SAROKKÖVE A KÖZFELADATOK PONTOS

MEGHATÁROZÁSA

A közfinanszírozás parttalanná és átláthatat-lanná válik, ha az állam nem dönt egyértelmûenarról, hogy konkrétan melyek azok a javak,szolgáltatások, amelyekrõl maga kíván gondos-kodni. Fontos annak világos elkülönítése, hogyaz adott feladat ellátása mely kormányzatiszintnek a feladata. A közfeladattá (állami, il-letve önkormányzati feladattá) nyilvánítás jogiaktus. Az állami funkciók, illetve feladatok tel-jes körû felsorolása egyetlen törvényben nemoldható meg. Ez nem is lehet a közpénzügyiszabályozás feladata. Ugyanakkor a feladatokmeghatározásának rendje körültekintõ törvé-nyi szabályozást igényel. A jelenleg hatályos al-kotmányos szabályokból következik, hogy azállam feladata az ország külsõ/belsõ biztonsá-gának megteremtése, az államszervezet demok-ratikus mûködésének biztosítása, az alapjogokérvényesülése intézményi garanciáinak fenntar-tása. Ezek a keretek az új szabályozás számárais megadják az alapokat. Mindenképpen rögzí-teni kell az új törvényben (vagy az Alkotmány-ban), hogy

• közfeladatot csak törvény telepíthet, a fel-adat ellátásához szükséges forrás és a fel-adat végrehajtásáért felelõs egyidejû meg-jelölésével;

• a közfeladatok minimális terjedelmét úgykell meghatározni, hogy az Alkotmánybanrögzített jogok érvényesülésének és az ottfelsorolt intézmények mûködésének a lehe-tetlenné válása elkerülhetõ legyen, valamint

• az állam által nyújtott szolgáltatások azérintettek (jogosultak) számára egyenlõeséllyel hozzáférhetõek legyenek.

A közfeladat ellátása nyilvánvalóan közki-adást jelent, a közkiadások finanszírozásáhozszükséges fedezet elõteremtése és annak elosz-tása az Alkotmányból és más jogszabályokbólfakadó közhatalmi jogosultság és kötelezett-ség. Közfeladatot azonban – szerzõdés, megbí-zás alapján – természetes személy és/vagy ma-gánvállalkozás is elláthat.

V. TÉZIS:AZ ÚJ KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁS

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÉT SZINTJÉT

KÜLÖNÍTSE EL

Célszerûnek látszik, hogy az új közpénzügyiszabályozás az államháztartás mai szabályozá-sa által definiált két szintje és négy alrendsze-re helyett csak központi és helyi szintet hatá-rozzon meg. A központi szintbe tartozik amai központi költségvetés, a Nyugdíj- ésEgészségbiztosítási Alap, valamint az elkülö-nített állami pénzalapok. Felülvizsgálatra szo-rul ez utóbbi alapok mindegyikének önállósá-ga. A társadalombiztosítási és az elkülönítettállami pénzalapokra a jövõben is sajátos sza-bályok vonatkozhatnak. Ez azonban nem in-dokolja önálló alrendszerként történõ kezelé-süket.

A második szintbe a helyi önkormányzatok(kisebbségi önkormányzatok) költségvetéseikerülnek. Szabályozni szükséges a két szintpénzügyi kapcsolatait, különös tekintettel a fel-adatok és források összhangjára, a kiszámítha-tóságra, valamint az átláthatóságra.

Az elfogadott közpénzügyi elveknek az ál-lamháztartás mindkét szintjén érvényesülniükkell, ennek szabályozása és a módszerek meg-választása terén azonban a két szint sajátossá-gait a legmesszebbmenõkig figyelembe kellvenni.


317

VI. TÉZIS

OLYAN KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁSRA VAN

SZÜKSÉG, AMELY ÁTFOGJA A KÖZPÉNZEKKEL

GAZDÁLKODÓK, VALAMINT A KÖZPÉNZÜGYI

GAZDÁLKODÁS TELJES KÖRÉT

Az új törvényi szabályozás elvi jellegû (átlátha-tóság, ellenõrizhetõség stb.) és általános szabá-lyai terjedjenek ki szervezeti formától, tulaj-donviszonyoktól függetlenül minden közpénz-zel gazdálkodóra. A szabályok egy szûkebb kö-re csak a közszektor szereplõire (a költségveté-si rendben gazdálkodó és a nem költségvetésirendben gazdálkodó, de alapítás és finanszíro-zás szempontjából közvetlenül az államhozkapcsolódó szervezetekre) lesz érvényes. Atörvények egyes, speciális szabályainak hatályakizárólag a költségvetési rendben gazdálkodó,államháztartási szervezetekre terjed majd ki.

A szabályozás alapkérdése a világos és pon-tos fogalomhasználat (közszektor, államház-tartás, közpénz stb.). A fogalmak meghatáro-zásánál és értelmezésénél a nemzetközi gyakor-latban kialakult és elfogadott megoldások azirányadóak. A közpénzügyi szabályozás rögzít-se a kormányzati szektor és a közszektor fogal-mát. Egyrészt azért, mert a konvergenciapro-gramhoz kapcsolódó adatszolgáltatások e nél-kül kellõ pontossággal nem készíthetõk el.Másrészt meg kell határozni, hogy a közszek-tor nem kormányzati szervezetei milyen mó-don vesznek részt a költségvetés tervezésében,az adatszolgáltatásban és a beszámolásban.

Az új szabályozásnak a közpénz legszélesebbfogalmából kell kiindulnia, közpénznek tekint-ve minden közjogi bevételt, közszolgáltatáshoztörtént hozzájárulást, az állami vagyon pénzesz-közben megtestesülõ részét és minden vagyon-hasznosításból származó bevételt.

Az új szemléletû szabályozásnak a közpén-zekkel való gazdálkodás minden mozzanatátazonos elvek alapján kell átfognia, azaz nem-csak az új törvények megalkotásánál, hanem arégebbi – egyelõre hatályon kívül nem helyez-

hetõ – törvények módosítása során is érvénye-sülniük kell az elfogadott elveknek.

VII. TÉZIS

AZ ÚJ SZABÁLYOZÁS BIZTOSÍTSA

AZ ORSZÁGGYÛLÉS ÉS A KÉPVISELÕ-TESTÜLETEK

KÖLTSÉGVETÉSI JOGÁNAK GYAKORLÁSÁT

ÉS A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELELÕSSÉGÉT

Az érvényes szabályozás a mindenkori kormá-nyok (fejezetek, intézmények) számára indo-kolhatatlanul nagy szabadságot biztosít a költ-ségvetési törvényben elfogadott különbözõelõirányzatok közötti átcsoportosításra, mi-közben a törvényhozókat sok és kezelhetetleninformációval halmozza el.

Az új szabályozás célja a költségvetés készí-tése (a prezentáció és az elfogadási eljárás), abeszámolás és az elszámolás rendszerébenolyan biztosítékokat építeni, amelyek garantál-ják, hogy a közpénzek elosztásával kapcsolatosalapvetõ tartalmi döntéseket ténylegesen azOrszággyûlés, illetve az önkormányzati képvi-selõ-testület hozza meg. Ezért világossá kelltenni, hogy az aktuális politikai döntés (költ-ségvetés) milyen tényleges döntési lehetõsége-ket kínál. A korábban eldöntött és lényegébenautomatikus kiadások évrõl-évre történõ for-mális politikai elfogadása éppúgy kiüresít(het)ia politikai felelõsséget, mint a döntést elõkészí-tõ anyagok áttekinthetetlensége. Fontos, hogya képviselõk döntéseket csak megalapozottdöntési helyzetekben hozzanak. Ehhez az isszükséges, hogy a költségvetési dokumentu-mokban megfelelõen legyenek meghatározvaaz úgynevezett szavazati egységek, vagyis azoka feladatok és elõirányzatok, amelyekrõl a kép-viselõknek ténylegesen dönteniük kell. A poli-tika olyan aggregátumokról döntsön, amelyekmegfelelõen biztosítják a politikai preferenciákérvényesítését, számon kérhetõvé teszik ezekteljesülését, de nem zavarják a végrehajtás ope-rativitását.


318

A szabályozásban biztosítani szükséges aköltségvetés ésszerû végrehajtásához nélkü-lözhetetlen rugalmasságot, de meg kell szün-tetni az elõirányzatok átcsoportosításánakparlamenti kontroll nélküli szinte korlátlan le-hetõségét.

A költségvetések végrehajtásának környeze-te igen változékony, szükséges a rugalmas rea-gálás feltételeinek biztosítása. A pótköltségve-tés készítésének jelenlegi szabályozása köny-nyen kikerülhetõ, ugyanakkor eljárási szabályaiigen bonyolultak és idõigényesek, ezért a pót-költségvetési kötelezettség nem tölti be a nekiszánt szerepet. A költségvetés rugalmasabb, deaz Országgyûlés kontrolljával történõ módosí-tása új feltételeinek megteremtése – a tézisbenfoglalt elv érvényesülése mellett – a jobb végre-hajtást is elõsegítené.

A végrehajtó hatalom parlamenti ellenõrzé-sének másik fontos eszköze a zárszámadás el-fogadása. Ezt a jogkörét az Országgyûlés akkortudja érdemben gyakorolni, ha a zárszámadásszerkezete kötelezõ erõvel megegyezik az elfo-gadott költségvetés szerkezetével. A zárszám-adás el nem fogadásához – a kormányváltásidõszakát kivéve – megfontolandó jogkövet-kezményeket rendelni.

A végrehajtó hatalom felelõsségének hang-súlyozása általában is felveti a jogkövetkezmé-nyek kérdését. A közpénzügyekkel kapcsola-tos szabályok szándékos vagy gondatlan meg-szegése ma is munkajogi és – adott esetekben –büntetõjogi szankciókat von maga után. A ja-vasolt új közpénzügyi szabályozás, amely aközpénzekkel való gazdálkodás általános elveit(átláthatóság, teljesség, részletezettség) nem-csak általánosságban mondja ki, de konkrétrendelkezésekbe is foglalja, nagy elõrelépéstjelenthet e téren is. Konkrét rendelkezésekmegléte esetén ugyanis a nyilvánosság, a teljes-ség vagy a valódiság szabályait szándékosanvagy gondatlanságból megszegõk esetében isértelmezhetõvé válik a munkajogi, illetve abüntetõjogi felelõsség.

VIII. TÉZIS

A KÖLTSÉGVETÉSI EGYENSÚLY

A FENNTARTHATÓ FEJLÕDÉS EGYIK

ALAPKÖVETELMÉNYE

Az államháztartás jelenlegi helyzetében a költ-ségvetési egyensúly és a pénzügyi stabilitás(fenntarthatóság) kihívásai kerülnek elõtérbe.A külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy –megfelelõ politikai szándék esetén – az úgyne-vezett szabályalapú költségvetés bevezetéseés/vagy a független intézmények közremûkö-dése eredményes megoldás lehet. A konvergen-ciaprogram, illetve az euróövezetre vonatkozókritériumok meghatározzák a közszektor egé-szére vonatkozó egyensúlyi követelményeket.Ezek teljesítése érdekében célszerû törvénybenrögzíteni az államháztartás egyes szintjeire aköltségvetési egyensúlyt és fenntarthatóságotbiztosító szabályokat. E szabályok megerõsí-tendõk úgynevezett eljárási elõírásokkal, ame-lyek arra hivatottak, hogy a túlköltekezést csí-rájában fojtsák el. Ilyen elõírás lehet például az,hogy bármilyen, a költségvetést érintõ törvénymellé kötelezõ pénzügyi hatástanulmány be-nyújtása, a törvény többletfinanszírozási igé-nyének és az ehhez tartozó forrásoknak a meg-jelölésével. Az egyensúlyt veszélyeztetõ kocká-zatok kezelésére megfelelõ tartalékokat kell atervezés során képezni, illetve pénzügyi szank-ciókat kell alkalmazni a kiadási elõirányzatoktúllépése esetén.

Az államháztartási egyensúly, az úgynevezettfenntartható költségvetés azonban csak a szük-séges, de nem elégséges feltétele az országtényleges céljának, a fenntartható fejlõdésnek.A költségvetési egyensúlyt már középtávonsem lehet túladóztatással vagy az alapvetõ álla-mi feladatok ellátását veszélyeztetõ elvonások-kal biztosítani. A költségvetési egyensúlyra va-ló törekvés sem bevételi, sem kiadási oldalonnem veszélyeztetheti a gazdaság versenyképes-ségét, valamint a lakosság jólétét, hanem a köz-teherviselésnek és a közkiadásoknak éppen


319

ezek erõsödését kell szolgálniuk. Ez a követel-mény ismét az átfogó közpénzügyi szabályozásszükségességét erõsíti meg, hiszen azt hangsú-lyozza, hogy már a közkiadásokra, illetve aközbevételek elengedésre vonatkozó kötele-zettségvállalások is a korábban ismertetett el-vek figyelembevételével történjenek.

IX. TÉZIS

A SZABÁLYOZÁS BIZTOSÍTSA A KÖZPÉNZEK

BESZEDÉSÉNEK ÉS FELHASZNÁLÁSÁNAK

ÁTLÁTHATÓSÁGÁT, FÜGGETLENÜL ATTÓL, HOGY EZT MILYEN GAZDASÁGI SZEREPLÕ VÉGZI

Az átláthatóság a közpénzügyi rendszerek fon-tos értéke. Megvalósulása hozzájárul a közbiza-lom helyreállításához, a különbözõ szabályta-lanságokból adódó veszteségek csökkenéséhez,javíthatja a pénzügyi fegyelmet. A transzparen-cia jelentõs mértékben csökkentheti az állam-adósság kezelésének költségeit. Az állami fel-adatok ellátásában növekvõ szerep jut a nemkormányzati szektorhoz tartozó szervezetek-nek. Ahhoz, hogy a köz- és magánszektor part-nersége a köz számára is gyümölcsözõ lehes-sen, az szükséges, hogy minden közpénzfel-használó elszámoltatható legyen. Az átlátható-ságot a megfelelõen szervezett információrend-szer, továbbá a folyamatok és a döntések nyil-vánossága biztosítják. Az információknak meg-felelõ mélységben, a nemzetközi szabványok-ban megjelölt tartalommal – tehát az admi-nisztratív, a közgazdasági és a funkcionális osz-tályozásnak is megfelelõen – kell rendelkezésreállniuk.

Az átláthatóságból következõen ismerttékell, hogy váljanak az államháztartás egészébenés különbözõ részeiben rejlõ kockázatok. Ezekmegjelenítésének fontos feltétele, hogy az álla-mi számvitel mutassa be a szektor vagyonihelyzetének változását, az úgynevezett mérle-gen kívüli és az államháztartáson kívüli feladat-ellátás kockázatait. (Idetartoznak a különbözõ

állami követelések, feltételes és függõ kötele-zettségek, továbbá az állami/önkormányzatitulajdonban lévõ gazdasági társaságokkal szem-beni követelések és kötelezettségek.)

Fontos követelmény a pénzügyi jogrendszertranszparenciája is. A közpénzügyi szabályozástartalmazzon biztosítékokat mind a bevételi,mind a kiadási oldalt befolyásoló jogszabályokstabilitására, illetve, ha a változtatások szüksé-gesek, azok átláthatóságára.

A nyilvánosság egyben annak biztosítéka,hogy a választásokon érdemben érvényesülhes-sen a politikai verseny. Ezt a célt szolgálná a vá-lasztások elõtt kötelezõen – meghatározott tar-talommal – kiadandó jelentés, amely a kor-mányprogram teljesítését és ezzel összefüggés-ben a költségvetés helyzetét mutatná be, külö-nös tekintettel annak jövõbeni kockázataira.

A közvagyonnal való gazdálkodásról szólóadatok nyilvánosságra hozatalát az üzleti titokvédelme nem korlátozhatja. Ugyanakkor ala-posan át kell tekintetni, hogy mit kell és mit in-dokolt a közpénzügyekbõl nyilvánosságra hoz-ni, annak érdekében, hogy adatok idõ elõttinyilvánosságra kerülése (például közbeszerzés-nél, adósságfinanszírozásnál) ne gyengítse azállam üzleti pozícióját.

X. TÉZIS

A KÖZPÉNZEK TERVEZÉSE ÉS FELHASZNÁLÁSA

SORÁN AZ „ÉRTÉKET A PÉNZÉRT” ELV ÉRVÉNYRE

JUTÁSÁT KELL BIZTOSÍTANI

A teljesítményorientáltság elvét a közpénzügyiszabályozás úgy képes érvényesíteni, ha ki-kényszeríti, hogy a gazdálkodás során – a költ-ségvetési tervezéstõl a konkrét szolgáltatásnyújtásig – érvényesüljön az „értéket a pén-zért” elv. Ez azt jelenti, hogy minden egyesköltségvetési forintot eredményesen és hatéko-nyan kell felhasználni.

A jelenlegi költségvetés-tervezési gyakorlat-ban nem érvényesül a teljesítményorientáció: a


320

tervezés a feladat tényleges erõforrásigénye he-lyett a kialakult helyzetbõl indul ki, a forrásokközponti allokációja nem teljesítménykövetel-mények szerint történik. Ezen változtat a prog-ramalapú költségvetési tervezés.

A kiadások jelentõs és növekvõ része prog-ramalapon kerüljön megtervezésre! A prog-ramrendszer fõprogram, program és alprogramszerkezetben épül fel. Nemzetközi tapasztala-tok szerint egy ország központi költségvetéseáltalában 30–40 fõprogramot tartalmaz. Azegyes fõprogramokon belüli programok lenné-nek a költségvetésrõl szóló döntések szavazatiegységei. A programok lehetnek állandó ésidõleges programok. Idõleges program tipikusesetei a beruházások, de lehetnek olyanok,mint például a programalapú költségvetésretörténõ áttérés programja. A szavazás, a dön-tési eljárás a két programtípus esetében eltérõ.Az javasolható, hogy a programalapú költség-vetés bevezetésére elsõ lépcsõben az európaiuniós támogatási programok és a leginkábbúgynevezett „fejezeti kezelésû elõirányzatok-kal” gazdálkodó minisztériumok esetében ke-rüljön sor.

A költségvetési kiadások fennmaradó részetovábbra is intézménycentrikus módon, aszükségesnek látszó kapacitások fenntartásá-nak erõforrásigényébõl kiindulva tervezendõ,ami nem feltétlenül azonos a bázisalapú terve-zéssel.

A programalapú költségvetési tervezés alkal-mazásának jó terepe az önkormányzati rend-szer, ahol az 1990-es évek közepétõl már voltakkísérleti projektek. Ugyanakkor az új tervezésimódszerek bevezetése az önkormányzatok ese-tében is differenciált megközelítést és eseten-ként hosszabb idõt igényel.

A tervezést követõen a gazdálkodás során ateljesítményorientációt úgy lehet érvényesíteni,ha a költségvetési elõirányzatok felhasználásá-hoz teljesítményindikátorokat rendelnek ésazok teljesülését szervezeti, ágazati és kor-mányzati szinten egyaránt figyelemmel kísérik.

XI. TÉZIS

MEGFELELÕ GAZDÁLKODÁSI SZABÁLYOKKAL

ÉS INFORMÁCIÓRENDSZEREKKEL BIZTOSÍTANI

KELL AZ ÉSSZERÛ ÉS TAKARÉKOS INTÉZMÉNYI

SZINTÛ GAZDÁLKODÁS FELTÉTELEIT

A teljesítményorientációt a költségvetések vég-rehajtásának elemi szintjein, azaz a költségveté-si szerveknél is biztosítani szükséges. A szabá-lyozásnak a közfeladatok természetétõl függõ-en differenciáltan kell meghatároznia a költség-vetési rendben gazdálkodó szervezetek jogi stá-tuszát és gazdálkodási szabályait. A közszol-gáltatást végzõ költségvetési szervek számára –a korábban ismertetett alapelvek sérelme nélkül– olyan rugalmas gazdálkodási környezetetszükséges teremteni, ami nem teszi verseny-képtelenné õket a hasonló szolgáltatásokat vég-zõ vállalkozásokkal szemben.

Az elõzõ pontban vázolt korszerû tervezésimódszereknek ki kell egészülniük a teljesít-ménymérés intézményi feltételeinek megte-remtésével. Ehhez az szükséges, hogy a költ-ségvetési szervek információrendszerei jobbanszolgálják ki e szervezetek és a felügyeleti (irá-nyító) szervek vezetõit. A programalapú költ-ségvetés bevezetésének fontos feltétele a mó-dosított (részleges) eredményszemléletûkönyvvezetésre történõ áttérés. Ennek elõké-szítése alapos szakmai vitát és koncentráltmunkát feltételez.

Az információgazdálkodás jelenlegi szabá-lyozásának legnagyobb hiányossága az, hogy aközszektorban keletkezõ számviteli és statisz-tikai információkat, valamint az informatikairendszereket nem rendszerszerûen kezeli. Azintézményeknek ma túlzott mennyiségû adatotkell szolgáltatniuk, amit senki sem hasznosít.

A költségvetési szervek a vállalatokra kidol-gozott számvitel némileg módosított változa-tát alkalmazzák. Szükségesnek látszik olyanállamszámviteli rendszer kidolgozása, amelyszemléletében jobban alkalmazkodik a költ-ségvetési gazdálkodás sajátosságaihoz és job-


321

ban kiszolgálja a kormányzatnak és az önkor-mányzatoknak a vezetõi információs igényeit.A kormányzati szektorra vonatkozó nemzet-közi standardok következetes érvényesítésé-vel egy ilyen szabályozás kidolgozható. Enneksorán különös figyelmet szükséges fordítani aközszektorban jelentkezõ pénzügyi kockáza-tok és a közvagyon változásának komplextükrözésére. Nem tartható az a mai gyakorlat,amely a versenyszféra számára törvénybenszabályozott számviteli kérdésköröket a költ-ségvetési szervek tekintetében kormányrende-letben helyezi el. E helyett a törvényi szintûszabályozás indokolt.

XII. TÉZIS

A GAZDÁLKODÁS SZABÁLYSZERÛSÉGÉNEK

ÉS EREDMÉNYESSÉGÉNEK FONTOS INTÉZMÉNYE

A BELSÕ IRÁNYÍTÁS RENDSZERE

Az államháztartás belsõ irányítási rendszeremagában foglalja a szervezet vezetése által ki-alakított célkitûzéseket, iránymutatásokat, mû-ködési eljárásokat és szabályokat. E kontroll-mechanizmus mûködése nélkül nem érhetõ elaz, hogy a szervezet biztosítsa küldetésének éskülönbözõ törekvéseinek gazdaságos, haté-kony és eredményes teljesülését, a jogszabály-oknak és a belsõ szabályoknak megfelelõ mû-ködést, a szervezet vagyonának és információi-nak védelmét, a számviteli információs rend-szer megfelelõ minõségét, az éves pénzügyi be-számolók megbízható és idõben történõ elké-szítését, valamint a hibák és csalások elkerülé-sét, felderítését. A megújított szabályozás fon-tos feladata, hogy e területet, amelyet a mai sza-bályozás szintén elhanyagol, jelentõségének ésa nemzetközi standardoknak megfelelõen ren-dezze. Az új szabályozásba bele kell foglalni abelsõ irányítási mechanizmusok fogalmát, je-lentõségét, deklarálni kell, hogy az egyes intéz-mények szintjén – viszonylag nagy önállósággal– kialakítandó belsõ irányítási rendszerek ele-

mei és szerkezete feleljenek meg a nemzetközistandardoknak. A belsõ irányítási rendszer ré-szét képezõ függetlenített belsõ ellenõrzésifunkcióval kapcsolatos alapvetõ követelménye-ket törvényi szinten indokolt rögzíteni. Ezzelpárhuzamosan a jelenlegi rendeleti szabályo-zást meg kell szüntetni.

XIII. TÉZIS

A KÖZPÉNZEK ELLENÕRZÉSI RENDSZERÉNEK

AZ ÚJ KÖVETELMÉNYEKHEZ TÖRTÉNÕ

IGAZÍTÁSA MEGKERÜLHETETLEN

Az ellenõrzés a közpénzekkel történõ gazdál-kodás kitüntetett funkciója. Az új szabályozássorán jelentõsen javítani szükséges az ellenõr-zés rendszerét. Világos, egységes szerkezetbenszükséges megállapítani a belsõ ellenõrzésifunkciókat ellátó szervezetek (Magyar Állam-kincstár, az EU-forrásokkal kapcsolatos ellen-õrzést végzõ szervek, a felügyeleti ellenõrzés ésaz intézményi belsõ ellenõrzõ szervek) közöttimunkamegosztást. Különösen fontos, hogy azellenõrzési rendszer egészében érvényesüljönaz eredményesség, a hatékonyság és a gazdasá-gosság elve. A funkciók változása kapcsán je-lezni kell, hogy a hagyományos szabályszerûsé-gi ellenõrzés mellett a tervek szakmai követel-ményeinek teljesülésére és az egyes szakterüle-tek teljesítményeinek értékelésére egyre na-gyobb hangsúly helyezõdik.

A külsõ ellenõrzés szerepének változása,feladatkörének kiszélesedése nemzetközi ten-dencia. Az Állami Számvevõszéki ellenõrzésijogosítványait nem szükséges bõvíteni, de aközpénzügyi szabályozás egészének változásaindokolttá teheti ezek pontosítását. A szám-vevõszéki ellenõrzés egyre inkább az állam-háztartás pénzügyi és mûködési kockázatai-nak feltárására koncentrál, tevékenységébennövekszik a törvényhozás számára végzett ta-nácsadás szerepe.

Az ellenõrizhetõségre nemcsak pénzügyi,


322

hanem szakmai szempontból is szükség van. A szakfeladatok specialitásaiból adódó kont-rollok érvényesítése a különbözõ szakellenõr-zések feladata. Ezek tevékenységét is szükségeslenne koordináltabbá tenni.

A modern demokráciák megteremtik a civilszervezetek számára is a megfelelõ ellenõrzésilehetõségeket. Ezek nem helyettesítik, hanemkiegészítik az állami szervek ellenõrzési lehetõ-ségeit. A közpénzek célirányos elköltésének ki-kényszerítése érdekében célszerû kihasználni anyilvánosság ellenõrzõ szerepét.

XIV. TÉZIS

A KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁSNAK

KISZÁMÍTHATÓNAK ÉS VISZONYLAG STABILNAK

KELL LENNIE

A közpénzügyek szabályozásánál kiemelkedõjelentõséggel bír az a követelmény, hogy a gaz-dasági élet résztvevõi számára az állam magatar-tása hosszú távra kiszámítható legyen, a társada-lom által elfogadottá váljon, és közbizalomövezze az új megoldásokat. Ezért a közpénzügyitárgyú jogszabályok esetében különös jelentõsé-ge van a szabályozás stabilitásának, a gyakorimódosítások elkerülésének. A kiszámíthatóság-hoz hozzátartozik: a törvények gondos elõké-szítése (hatástanulmányok, társadalmi egyezte-tés, önkormányzati specialitások figyelembevé-tele), az egyes törvényi blokkok összhangjánakmegteremtése, valamint a törvények hatálybalé-pése idõpontjának olyan meghatározása, amelykellõ idõt hagy az alkalmazásra való felkészülés-re. A javasolt közpénzügyi szabályozás a hazaigyakorlathoz képest teljesen új szemléletet,módszereket, technikákat vezet be a költségve-tési tervezés, a zárszámadás készítése, az állam-számvitel, az ellenõrzés és a pénzügyi irányításrendszerébe. Ezért indokolt lehet az új szabá-lyok elfogadása és hatályba léptetése között akártöbb év biztosítása is vagy az új rendelkezéseklépcsõzetes életbeléptetése. Fontos követel-

mény, hogy az új törvényi szabályok kihirdetésétkövetõen, de még jóval hatálybalépésük elõtt is-mertek legyenek a végrehajtási rendeletek is,ideértve azt is, hogy az önkormányzatok számá-ra is kellõ idõ álljon rendelkezésre saját végrehaj-tási rendeleteik megalkotására.

Általában is megfontolandó egy olyan gyakor-lat kialakítása – esetleg törvénybe foglalása is –,amely a teljesen új közpénzügyi szabályok (ideért-ve új adónemek bevezetését is) esetén legalább egyév felkészülési idõt biztosít az új törvényi rendel-kezések kihirdetése és hatálybalépése között.

XV. TÉZIS

A KÖZPÉNZÜGYI RENDSZER

KISZÁMÍTHATÓSÁGÁHOZ, A KÖZBIZALOM

MEGTEREMTÉSÉHEZ SZÜKSÉGES AZ ALAPVETÕ

SZABÁLYOK ALKOTMÁNYBA FOGLALÁSA

Amennyiben a parlamenti többség ehhez hi-ányzik, a közpénzügyek törvényi szabályozásamegvalósítható az Alkotmány megváltoztatásanélkül is. A szabályozás azonban úgy lenne tel-jes és akkor szolgálná legjobban az állampolgá-rok pénzügyi biztonságát, valamint a pénzpiaciszereplõk bizalmának növekedését, ha alkot-mányi garanciákat tudnánk teremteni a legfon-tosabb közpénzügyi elvek (például népképvise-leti felhatalmazás, átláthatóság, teljesség, rész-letesség, fenntarthatóság) érvényesítéséhez.

Ilyen garancia lenne egyebek mellett annakelõírása, hogy minden naptári évre szólóan elkell készíteni a költségvetést, majd az Alkot-mányban meghatározott idõn belül a zárszám-adás keretében számot kell adni annak teljesíté-sérõl; az új szemlélet szerint elõkészítendõköltségvetés kiadási és bevételi oldala közöttiegyensúlyt biztosítani kell; továbbá minden ál-lami feladat ellátásához a szükséges pénzügyifedezet tervezve legyen.

Az Alkotmány jelölje meg a zárszámadásfunkcióját: a kormány elszámolása és elfogadásesetén felmentése a költségvetés végrehajtásának


323

kötelezettsége alól. Költségvetési és zárszám-adási törvényjavaslatot kizárólag a kormánynyújthat be, és ezek a törvényjavaslatok más tör-vények módosítását nem tartalmazhatják.

Határozza meg az Alkotmány – a jelenlegi-nél pontosabban – a közteherviselés fogalmát,annak pontos tartalmát, kitérve a köztehervi-selés minden formájára: a személyek és szer-vezeteik, a gazdasági forgalomban való részvé-telük, jövedelmi és vagyoni helyzetük, tevé-kenységük alapján, teherviselõ képességüknekmegfelelõen különösen adókkal, illetékekkel,járulékokkal, vámokkal, továbbá az igénybevett közszolgáltatásokért fizetendõ fogyasz-tói hozzájárulásokkal (együtt: közterhek) kö-telesek hozzájárulni a közös szükségletek ki-adásainak fedezéséhez.

Rendelkeznie kell továbbá az alaptörvény-nek arról a helyzetrõl, ha az Országgyûlésnem alkotta meg határidõben a következõ év-re szóló költségvetési törvényt. Ilyenkor akormány köteles haladéktalanul átmeneti gaz-dálkodásról szóló törvényjavaslatot beterjesz-teni az Országgyûléshez. E törvény az új költ-ségvetési törvény hatálybalépése napján, delegkésõbb az Alkotmányban meghatározottidõpontban hatályát veszti. Az átmeneti gaz-dálkodásról szóló törvény megalkotásáig, vagyha e törvény hatályát vesztette, mielõtt az újköltségvetési törvény hatályba lépett volna, akormány jogosult a jogszabályok szerinti be-vételek beszedésére és az elõzõ évi központiköltségvetés kiadási elõirányzatain belül a ki-adások idõarányos teljesítésére.


324

Csapodi Pál

A közpénzügyi szabályozás téziseinek legfontosabb üzenetei

AA rendszerváltáskor a Magyar Köztársaság súlyoskülsõ és belsõ állami adósságot örökölt. Az 1990-es évek elején a pénzügyi instabilitást tovább fo-kozta a termelés és a foglalkoztatás szintjénekdrasztikus visszaesése. A teljes foglalkoztatásraépített állami feladatrendszert nem lehetett fenn-tartani. A végrehajtott reformok és megszorító in-tézkedések következtében az ország pénzügyihelyzete a '90-es évek közepére konszolidálódottés 2001-ig tovább javult. Ezt követõen azonban apénzügyi egyensúly ismét megbomlott. Az államitúlköltekezés, ami különösen a választási évekbenjelentkezett, csak átmenetileg javította a gazdasá-gi növekedés feltételeit. Az évtized közepére aközpénzügyek rendezetlensége a gazdasági ver-senyképesség kerékkötõjévé vált és gyengítette afenntartható fejlõdés alapjait. A helyi önkor-mányzati rendszer mûködése mind a pénzügyiegyensúly, mind az európai uniós források ab-szorpciója szempontjából komoly kockázati té-nyezõt jelent. Mindez szükségessé teszi a közpénz-ügyek átfogó újraszabályozását.

AZ ÚJ SZABÁLYOZÁS CÉLJAI

A közpénzügyek szabályozásának megújításakettõs célt szolgál. Közvetlen célja olyan szabá-lyok kialakítása, intézmények létrehozása éstechnikai megoldások megtalálása, amelyek át-

láthatóbbá, kiszámíthatóbbá és hatékonyabbáteszik a közpénzekkel való gazdálkodást minda nemzetgazdaság és az önkormányzatok, mindpedig az intézmények szintjén. A végsõ célazonban az, hogy a közpénzügyi rendszer jobbmûködése, a pénzügyi egyensúly, illetve az eb-be vetett bizalom növekedése révén javuljanaka versenyképesség és a fenntartható fejlõdéskülsõ és belsõ feltételei.

AZ ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK SZEREPE A KÖZPÉNZÜGYEK SZABÁLYOZÁSÁNAKMEGÚJÍTÁSÁBAN

Az Állami Számvevõszék (ÁSZ) az ellenõrzé-sek, a költségvetési törvényjavaslatok vélemé-nyezése és a zárszámadási jelentések készítésesorán szerzett tapasztalatai alapján többször isjavaslatot tett a közpénzekkel való gazdálko-dás szabályozásának átfogó korszerûsítésére. A szabályozás megújításának katalizálása ér-dekében az ÁSZ felajánlotta, hogy lerakja egyúj közpénzügyi szabályozás alapjait. Enneksorán az ÁSZ-t nem az a cél vezette, hogy el-lenõrzési jogosítványait bõvítse. Éppen ellen-kezõleg. Tapasztalataink azt bizonyították,hogy a közpénzek strukturális okok miatti el-szivárgását vagy a politikai szándékoktól vezé-relt túlköltekezést nem lehet utólag, ellenõr-


325

zési eszközökkel orvosolni. Következéskép-pen: a közpénzekkel való gazdálkodás egészétkell szabályozottabbá, átláthatóbbá, kiszámít-hatóbbá tenni.

Az alapozó munka – amelynek bázisa azÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete(FEMI) volt – keretében, külsõ szakértõk be-vonásával több résztanulmányt készítettünk,áttekintettük a nemzetközi tapasztalatokat,szakmai vitákat rendeztünk. Ennek a legfonto-sabb dokumentumait az ÁSZ FEMI egy önállótanulmánykötetben a késõbbiekben közzéte-szi. A kutatásokról szóló összefoglaló tanul-mány megtekinthetõ az ÁSZ honlapján, awww.asz.hu címen.

Az Állami Számvevõszék az Országgyûlésalá tartozó szervezetként olyan formában pró-bálta javaslatait megfogalmazni, hogy azok atörvényhozási munkában minél közvetleneb-bül hasznosíthatók legyenek. A közpénzügyekszabályozásának tézisei címû összeállítás (a to-vábbiakban: Tézisek), amelyeket e lapszám is-mertet, pontokba szedve tartalmazza a javasoltszabályozás legfontosabb elveit, kitörési pont-jait, módszereit. A tézisek megfogalmazásánálelsõsorban a politikai döntéshozatal szempont-jából fontos kérdéseket próbáltuk meg kiemel-ni, kerülve a szakmai összefüggések túlságosanmély és nagyon részletes bemutatását.

A KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁS TÁRGYA

A Tézisek nagyon tudatosan nem az államház-tartási törvény megújításáról, hanem a közpénz-ügyek szabályozásáról szólnak. Az állam és aközszféra modern szemlélete ugyanis megköve-teli, hogy a közpénzügyi szabályozás hatályátrendszerszerûen kiterjesszük a közpénzekkelgazdálkodó, államháztartáson kívüli szerveze-tekre. Így tudunk megfelelni a globális kihívá-soknak, az európai elõírásoknak, de erre késztet-nek a hazai tapasztalataink is. Az elmúlt évekbenugyanis az a világszerte érvényesülõ tendencia

bontakozott ki Magyarországon is, hogy a köz-feladatok ellátásában egyre nagyobb súllyal vesz-nek részt az államháztartáson kívüli szervezetek.Az ÁSZ ellenõrzései pedig azt tárták fel, hogy aközpénzek elfolyásának ott a legnagyobb veszé-lye, ahol a köz- és a magánszektor érintkezik.Ezt a veszélyt is csak egy olyan új szemléletûszabályozás tudja kiküszöbölni, amely nem azállamháztartási szervezetet, hanem a közpénzekfelhasználását állítja a szabályozás középpontjá-ba. Ugyanakkor kiterjesztõen kell értelmezni aközpénzek fogalmát is: közpénznek tekintveminden közjogi bevételt (ideértve az elengedettadókat is), közszolgáltatáshoz történt hozzájá-rulást, az állami vagyon pénzeszközben megtes-tesülõ részét és minden, a közvagyon hasznosí-tásából származó bevételt.

FOKOZATOSSÁG A KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁS MEGÚJÍTÁSÁBAN

A közpénzügyi szabályozás megújítása valószí-nûleg nem lehetséges egyetlen törvény megal-kotásával, illetve a Tézisek néhány könnyen ki-vitelezhetõ gondolatának a meglévõ szabályo-zásba illesztésével. A Tézisek az egész törvényiszabályozás megújítása mellett, a közpénz-ügyekkel való gazdálkodás egyes blokkjainakrendszerszerû újraszabályozására tesznek ja-vaslatot. Természetesen az ÁSZ-nak nem fel-adata azt eldönteni, hogy a jogalkotó az egyesblokkokat egy törvényben vagy több különbö-zõ törvényben szabályozza-e. Elengedhetetlenkövetelmény azonban, hogy a központi és helyiszint pénzügyi kapcsolatai – igazodva a feladat-megosztás során kialakuló változásokhoz – ajelenleginél stabilabb és átláthatóbb módon le-gyenek szabályozva. A korszerûsítés végsõesetben megtörténhet az alkotmány módosítá-sa nélkül is, de a reform akkor lenne teljes, haaz alkotmány is kibõvülne egy, a közpénzügyekszabályozásának alkotmányos kereteit kijelölõfejezettel.


326

A TÉZISEK HÁROM LEGFONTOSABB ÜZENETE

A Tézisek elsõ legfontosabb üzenete az, hogy aközpénzekkel való gazdálkodás szabályozásátszilárd elvi alapokra kell helyezni és az elveket aszabályozás egészében érvényre kell juttatni. A Tézisek rögzítik a legfontosabb elveket és fel-vázolják azokat a szabályozási irányokat, amelyekmentén ezeknek érvényt lehet szerezni. Fontos-nak tartjuk, hogy az elveket illetõen szakmai, po-litikai és társadalmi konszenzus alakuljon ki.

A Tézisek második hangsúlyos meggondolásaa költségvetési fegyelem megszilárdításának fon-tossága. Természetesen ez sem megy ráolvasás-sal. Olyan szabályok bevezetésére van szükség,amelyek már eleve megakadályozzák a költség-vetési keretek túllépését. Emellett összehangol-tabbá kell tenni a külsõ és belsõ ellenõrzést.

A Tézisek harmadik kiemelendõ üzenete az,hogy a modernizáció a közpénzügyeket semhagyta érintetlenül. Csatlakozásunk az EurópaiUnióhoz és más nemzetközi szervezetekhezindokolttá teszi, hogy e szervezetek által a köz-szférára kidolgozott standardok a magyar sza-bályozásban is tükrözõdjenek. Fejlõdtek aköltségvetési tervezés és gazdálkodás technikái.Az információtechnológia fejlõdése megköve-teli, hogy a közpénzügyi információrendszer fõszabályai törvényi szinten is megfogalmazásrakerüljenek. A teljesítményorientációnak utatkell engedni, sõt utat kell törni a magyar köz-pénzügyi menedzsmentben. A továbbiakbanezt a három üzenetet fejtem ki részletesebben.

A KÖZPÉNZÜGYI SZABÁLYOZÁS ELVIMEGALAPOZÁSA

A közpénzügyek szabályozásának néhány elveaz állam demokratikus jellegébõl következik.Más elvek megfogalmazásakor több nemzetkö-zi szervezet dokumentumait is alapnak tekint-hetjük, mivel e szervezetek az elmúlt 10–15 év-

ben az úgynevezett „jó kormányzás”, köztükaz eredményes közpénzügyi menedzsment szá-mos elvét deklarálták és szembesítették azegyes országok gyakorlatával.

Demokratikus berendezkedésünkbõl kö-vetkezik a népképviseleti felhatalmazás elve,amely azt mondja ki, hogy azok döntsenek aközpénzek felhasználásáról, akik erre politikaifelhatalmazást kaptak, és akik ezért választóik-nak felelõsséggel tartoznak. Az elv érvényesíté-se feltételezi, hogy e jogokat a választott képvi-selõk érdemben gyakorolni tudják és egyben ejog gyakorlása a választások során számon kér-hetõ legyen rajtuk.

A jelenleg érvényes szabályozás – több minttíz éve – indokolatlan és indokolhatatlanulnagy szabadságot biztosít a végrehajtó szintekszámára a költségvetési törvényben elfogadottkülönbözõ elõirányzatok közötti átcsoportosí-tás vonatkozásában, miközben az elõterjesztettés elfogadott költségvetési törvények jelenlegiszerkezetükben nem alkalmasak arra, hogy apolitikai testületek érdemi döntésekkel alakít-sák a fiskális folyamatokat. Az elszámolás vo-natkozásában helytelenül vannak kijelölve aszavazati egységek, így a döntéshozók nem iga-zán tudják, mirõl döntenek. Esetleges a költ-ségvetésen kívül megjelenõ, de közvetlenülvagy áttételesen az államháztartást érintõ koc-kázatok számviteli megjelenítése. E problémakezelése nélkül a magánszektor partnerségéreépülõ megoldások terjedése tovább fogja nö-velni az állam pénzügyeinek átláthatatlanságát.

A népképviseleti elv megvalósulásának egyiklegfontosabb követelménye az, hogy lényegeselõirányzat-módosítást is csak választott politi-kai testület hajthat végre. E konfliktus kezelhe-tõségét biztosíthatja egyfelõl, ha az igazi dön-tésekre vonatkoztatottan érvényesítjük, vagyisaz elõirányzatokat megkülönböztetjük asze-rint, hogy az aktuális döntéshozatali folyamat-nak milyen ráhatása van ezekre. A költségvetésprezentációjában tehát pozitívan is meg kell je-leníteni, hogy a mindenkori döntéshozó nem-


327

csak az idõben, de a bevételek és kiadások vo-natkozásában tartalmi szempontból is korláto-zott döntési lehetõséggel rendelkezik. Az egyiklegfontosabb kérdés, hogy a költségvetési dön-tések alapja a megfelelõ szavazati egységek1 ki-alakítása legyen. A politika olyan aggregátu-mokról döntsön, amelyek megfelelõen bizto-sítják a politikai preferenciák érvényesítését.

A korlátozott felhatalmazás elve hárommozzanatot foglal magában. Egyfelõl azt, hogya kormányzatot (az önkormányzat végrehajtószervét) az elfogadott költségvetésnek megfe-lelõ végrehajtás kötelezettsége terheli, amelyfelhatalmazás elõzetes. Másfelõl azt, hogy avégrehajtó hatalom felhatalmazása idõben is vé-ges, jellemzõen egy év. A harmadik elem, hogya tárgyévi költségvetésekben megjelenõ bevéte-lek és kiadások vonatkozásában jelentõs a ko-rábbi döntések és más determinációk hatása.Az államháztartásban zajló gazdálkodás, a kü-lönbözõ folyamatok azonban nem köthetõk aköltségvetési évek lezárulásához. Az élet aköltségvetési év fordulója után is továbbmegy.Ezen alapelv érvényesülése akkor képes átme-netet biztosítani a népképviseleti felhatalmazáselve és az ésszerû mûködés között, ha e konf-liktust képes a költségvetési tervezés és végre-hajtás kezelni. A korlátozott felhatalmazás elveigazi konfliktusok forrásává is válhat, hiszen agazdálkodás folyamatossága megköveteli atöbb évre szóló kötelezettségvállalást, a kör-nyezeti és más tényezõkbõl adódó korrekciósigények pedig az éven belüli változtatás lehetõ-ségét. Az erre vonatkozó egyértelmû szabályokbeépítése a költségvetés elfogadásának és mó-dosításának szabályrendszerébe nem ellentétesa korlátozott felhatalmazás elvével, ha e szabá-lyok átláthatók és valóban kivételes jellegûek.

Az átláthatóság elve érvényesülésének kiin-duló feltétele a szabályrendszer, a jogi környezetáttekinthetõsége. A javasolt új közpénzügyi sza-bályozás megalkotása – meggyõzõdésünk sze-rint – fontos elõrelépés volna e téren. A világosés követhetõ szabályozás alapján érvényesíthetõ

a közpénzek beszedésének és felhasználásánakátláthatósága, attól függetlenül, hogy ezt milyengazdasági szereplõ végzi. Különösen fontos en-nek érvényesítése akkor, amikor – a nemzetközitrendekkel összhangban – hazánkban is növek-szik a különbözõ partnerségi kapcsolatokon ala-puló közfeladat-ellátás jelentõsége.

A Nemzetközi Valutaalap vonatkozó doku-mentuma alapján az átláthatóság elvének érvé-nyesítését

• a feladatok és hatáskörök egyértelmû meg-határozása;

• a keletkezett információk széles körû hoz-záférhetõsége;

• a költségvetés elkészítésének, végrehajtá-sának és a beszámolásnak a nyilvánossága;

• a tisztességes gazdálkodás biztosítja. Fontos hangsúlyozni, hogy e köve-telmény gyakorlati számon kérhetõségét aköltségvetések és a beszámolók azonos szerke-zete tudja valóra váltani.

A költségvetési folyamat és a dokumentum át-láthatósága biztosítja a kormányzó erõk elszá-moltathatóságát, a politikai pártok közötti mél-tányos verseny egyik alapfeltételét. Az elv akkorérvényesül maradéktalanul, ha az elfogadott költ-ségvetések megvalósulnak. A költségvetésektõlérdemben bármilyen irányban eltérõ folyamatoka kormányok hitelességét vonják kétségbe.

A nyilvánosság elvének érvényesülése ajogállami keretek fontos mûködési sajátossága.A közpénzek esetében nem érvényesül közvet-len tulajdonosi ellenõrzés, a piaci fogyasztóikontroll is csak áttételesen. Ezért a választáso-kon felhatalmazott politikai testületek melletta nyilvánosság jelenti a legnagyobb visszatartóerõt minden felelõtlen gazdálkodás, politikaimanipuláció és bûncselekmény (benne a kor-rupció) elkerülése szempontjából.

A mai technológiai viszonyok a nyilvánosságszámára szinte korlátlan lehetõségeket jelente-nek. Az elv érvényesítését az információgazdál-kodás egész rendszerében biztosítani kell, aközfeladatot ellátó, nem költségvetési gazdál-


328

kodási rendben mûködõ szervezetek számára iskötelezõvé kell tenni a nyilvánosság „tûrését”.

Az ellenõrizhetõség elve azt jelenti, hogy afeladatmeghatározás, a pénzek allokálása (füg-getlenül attól, hogy a közpénzek felhasználójamilyen jogi státuszú) és a felhasználásról törté-nõ be- és elszámolás minden fázisában ott le-gyenek azok a kontrollmechanizmusok, ame-lyek megakadályozzák a közpénzek nem ren-deltetésszerû, nem célirányos és nem gazdasá-gos elköltését.

A pénzügyi megalapozottság elve azt jelenti,hogy a politikai preferenciáknak ki kell fejezõd-niük megfelelõ szakmai szabályok szerint készü-lõ pénzügyi tervekben, amelyek egyben jogilagis számon kérhetõk. Ez az elv azt is jelenti, hogya politikai döntések megvalósíthatósági szûrõnmennek át. A költségvetés-készítés és -elfogadásfolyamata lehet a „technológiai” és eljárási fékjea politikai szempontok egyoldalú érvényesülésé-nek. A szabályalapú költségvetési gyakorlat, az-az a különbözõ költségvetési egyensúlyra törek-vést elõíró szabályok alkalmazása ezen elv érvé-nyesítését tovább erõsíti.

Az elõrelátás elvének érdemi érvényesülésétszolgálná a költségvetési tervezés módszertanimegújulása. Az elmúlt másfél évtizednyi idõbena politikai indíttatású túlköltekezés, majd az eztkövetõ pénzügyi válságkezelés jelentõs kártokozott országunknak. A jelenlegi költségvetésifolyamatban a tervezés korszerû technikái aligkapnak szerepet. A hagyományos, nem teljesít-ményalapú tervezési gyakorlat nem alkalmas azérdemi változásokhoz szükséges kiadási szerke-zeti változtatások megalapozására, új feladatokmegfelelõ finanszírozására, hosszú idõre kihatókiadási döntések jövõbeni következményeinekelõrejelzésére, a közpénzköltéshez kapcsolódóhatékonysági és eredménykövetelmények érvé-nyesítésére. Az elõrelátás elvének érvényesítésemegköveteli a stratégiai szemlélet érvényesüléséta közpolitikai területek mindegyikén.

A fenntarthatóság és az egyensúly elvénekegyüttes érvényesülése nem csak azt jelenti,

hogy az államháztartás folyó egyenlege egyen-súlyhoz közeli állapotban van. Természetesenez is fontos követelmény, hiszen a tartósannagyarányú folyó deficit súlyos eladósodáshozés fenntarthatatlan helyzethez, végsõ soronpénzügyi összeomláshoz vezethet. A fenntart-ható egyensúly azonban azt is jelenti, hogy azállamháztartás bevételi és kiadási oldalán sincse-nek a gazdasági fejlõdést vagy a társadalmi ko-héziót veszélyeztetõ feszültségek. Például aközteherviselés méltányos, kiszámítható, a ki-adásokat nem járadékvadász érdekcsoportok ésszûklátókörû politikai érdekek befolyásolják.Nagyon fontos, hogy a fenntarthatóságot a gaz-daság különbözõ szereplõtípusai (munkáltatók,munkavállalók) és a különbözõ generációk kö-zötti megállapodások – „látható” társadalmi-gazdasági megállapodások vagy „láthatatlan”,például generációk közötti társadalmi szerzõdé-sek – biztosítsák.

A teljesség elve elõször is azt jelenti, hogy aközpénzekkel minden szereplõnek a legapróbbrészletekig el kell számolnia. A különbözõpénzügyi kimutatásoknak a bruttó elszámoláselve alapján kell készülniük. A költségvetések-bõl származó támogatások mellett a közszolgál-tatásokra fizetett használati díjak is közpénzek,ezek felhasználásáról is el kell számolni éppúgy,mint az állami vagyon hasznosításából szárma-zó bevételekkel. Ismertetni kell a be nem sze-dett közpénzeket (adókedvezményeket, -men-tességeket) és a követeléseket. A teljesség elvé-nek hangsúlyozása azért is fontos, mert a köz-pénzügyi rendszerek vonatkozásában jelentõsennõnek egyfelõl a költségvetési gazdálkodásonkívüli kötelezettségek, másfelõl a költségvetésigazdálkodásban jelentkezõ mérlegen kívüli téte-lek döntõen jövõbeni kötelezettségek. A teljes-ség elve akkor valósul meg, ha e tételek megfele-lõen tükrözõdnek a kormányzati statisztikákbanés a beszámoló rendszerekben.

A részletesség elvének alkalmazása azt je-lenti, hogy a döntéshozók és az adófizetõk szá-mára a közpénzköltés, a tényleges költségveté-


329

si folyamat, pénzügyi helyzet megismerhetõvéválik. A részletesség elvét túl is lehet hajtani. Eza mai helyzet, amikor a prezentáció olyan, hogya sok fától az erdõt nehéz látni. A részletességelve megköveteli, hogy az adminisztratív, aközgazdasági és a funkcionális prezentációmindegyike egyszerre – mégpedig világos átjá-rással – érvényesüljön.

A valódiság elve azt jelenti, hogy a köz-pénzügyi rendszerben mind a bevételi, mind akiadási oldalon olyan tételek jelennek meg,amelyek tényleges forrást, illetve közfeladat-el-látással kapcsolatos pénzköltést jelentenek. A hazai államháztartási elszámolási gyakorlatjelenleg a különbözõ kiadásokban jelentõs adó-tartalmat szerepeltet, amely akadályozza ennekaz elvnek az érvényesülését.

A KÖLTSÉGVETÉSI FEGYELEM MEGSZILÁRDÍTÁSA

Az elmúlt évek tapasztalatai alapján aligha vi-tatható, hogy az új közpénzügyi szabályozás-nak a költségvetési fegyelem megszilárdításátkell szolgálnia. Az Európai Unióban vállalt kö-telezettségeknek (konvergencia és stabilitás)megfelelõen szükséges, hogy az államháztartásszabályrendszere az egyensúly eléréséhez ésfenntartásához szükséges követelményeket tar-talmazzon. Ezeket a monetáris vagy monetárispolitikai szabályok mintájára szokás költségve-tési (fiskális) vagy költségvetés-politikai sza-bálynak nevezni. A Tézisekben a költségvetésiszabály kifejezést alkalmaztuk.

A költségvetési túlköltekezés negatív hatá-sai, a stabil nemzeti (illetve térségi) valuta igé-nye és a nemzetgazdaságok pénzügyi sebezhe-tõsége egyre több országot juttatott el arra afelismerésre, hogy költségvetési politikáját elõ-re jól meghatározott (szigorú) szabályok közészorítsa, azaz úgynevezett szabályalapú költ-ségvetési politikát folytasson. A szabályokalapvetõen két célt szolgálnak:

• a költségvetési túlköltekezés megállítását,illetve

• az anticiklusos költségvetési politika moz-gásterének megteremtését.

A két cél bizonyos fokig összefügg. Egyrésztazért, mert a költségvetési túlköltekezés, illetveaz azt korlátozó merev szabályok lehetetlennéteszik az anticiklusos költségvetési politikamegvalósítását. Másrészt a költségvetés túlköl-tekezése gyakran abból ered, hogy a „jó” évek-ben vállalt kötelezettségeket az állam a „rossz”években csak eladósodás útján tudja teljesíteni.

A költségvetési szabályok gyakran nem ön-magukban, hanem egy átfogó gazdasági (kiiga-zító) csomag részeként fogalmazódnak meg.Jogi formájuk változatos. Néhány esetben azországok alkotmányai rögzítik a költségvetésiszabályokat. Gyakoribb az egyéb törvényben,például egy átfogó pénzügyi törvényben törté-nõ szabályozás. Arra is van példa, hogy a tör-vény csak a fõ elveket állapítja meg, a kívánatoseredményt biztosító eljárási szabályokat pedigalacsonyabb szintû jogszabályok részletezik. A szabályok vonatkozhatnak az ország közpon-ti költségvetésére és az országon belüli egysé-gek (például tartományok) költségvetéseire is.

A költségvetési szabályok tartalmukat te-kintve három csoportba sorolhatók:

• célokat kijelölõ szabályok,• eljárási szabályok,• a célok meghiúsulása esetére szankciókat, kor-

rekciós mechanizmusokat elõíró szabályok.A célokat kijelölõ szabályok egyes országok-

ban a folyó költségvetés hiánya (többlete) szint-jének elõírására, illetve az államadósság maximá-lis mértékének meghatározására vonatkoznak.

Az eljárási szabályok lehetnek a tervezésmegalapozását, átláthatóságát, illetve a költség-vetési folyamatokról való hiteles tájékoztatástelõíró rendelkezések. Emellett több országban– különösen ott, ahol a nemzetgazdasági muta-tók jelentõsen ingadoznak – kiegyenlítõ alapoklétrehozását, illetve tartalékok képzését írjákelõ a jogszabályok.


330

A költségvetési célok meghiúsulása esetén kü-lönbözõ visszapótlási és egyéb korrekciós me-chanizmusok léphetnek életbe. Különösen jel-lemzõek ezek a szabályok az országon belüli egy-ségek költségvetési korlátainak átlépése esetén.

Látszólag a költségvetési szabályok akkor aleghatásosabbak, ha azokat magas szintû jog-szabályok rögzítik. A tapasztalat mégsem ez.Az alkotmányban, illetve törvényekben rögzí-tett szabályok ugyanis gyakran túlságosan le-egyszerûsítettek, merevek és nehezen megvál-toztathatók. Egyfelõl betartásuk olykor súlyosveszteségeket okoz. Másfelõl az ilyen szabá-lyok arra késztetnek egyes kormányokat, hogykreatív könyveléssel és egyéb trükkökkel sza-baduljanak meg az értelmetlennek vélt kötött-ségektõl. Ez pedig még súlyosabb problémák-hoz, hitelvesztéshez, rejtett eladósodottsághozvezet. Ezért – egyes vélemények szerint – az acélravezetõ, ha a mindenkori kormány rögzítiés nyilvánosságra hozza az általa követni szán-dékolt költségvetési szabályokat, majd pedigtartja is magát ezekhez a szabályokhoz.

E nemzetközi tapasztalatok figyelembevéte-lével célszerû a magyar költségvetés egyensúlyikövetelményeit kikényszerítõ költségvetésiszabályokat megállapítani. Ennek során abbólkell kiindulni, hogy Magyarország számára azátfogó egyensúlyi követelményeket a konver-genciaprogram, majd az euróövezethez valócsatlakozásunkat követõen a maastrichti krité-riumok egyértelmûen meghatározzák. Követ-kezésképpen a hazai szabályoknak olyan ren-delkezéseket kell tartalmazniuk, amelyek a túl-zott mértékû hiány keletkezését a gyökereiknélakadályozzák meg: nem teszik lehetõvé a bevé-telek túltervezését, a kiadási elõirányzatok je-lentõs részének automatikus túllépését, a társa-dalombiztosítási vagy az elkülönített államipénzalapok túlköltekezését.

Az utóbbi évek fejleménye, hogy a stabilitástveszélyeztetõ tényezõk között egyre jelentõsebba szerepe a helyi önkormányzati szektorban je-lentkezõ pénzügyi kockázatoknak. Ezek megfe-

lelõ szabályokkal történõ kezelése, a hitelfelvételés egyéb hosszú távú kötelezettségvállalás feltéte-leinek újraszabályozása elodázhatatlan feladat.Eszerint az új szabályozásba a következõ típusúköltségvetési rendelkezéseket célszerû beépíteni:

A központi szint vonatkozásában példáulelõírható:

• a központi költségvetésen kívüli pénzala-pok kötelezõ kiegyensúlyozottsága, nemvehetnek fel hitelt;

• a központi költségvetés adósságának ka-matszolgálatát és az államadósság csök-kentését annak elsõdleges szufficitjébõlkell finanszírozni;

• vagyoneladásból vagy koncessziós bevétel-bõl államadósságot kell törleszteni;

• a kormány kezesség- és garanciavállalásá-nak felsõ határa.

A helyi szint vonatkozásában célszerû példá-ul rögzíteni, hogy

• a folyó és a felhalmozási költségvetés nemátjárható, a folyó költségvetés nem lehetdeficites;

• helyi önkormányzat likviditási és beruhá-zási hitelt vehet fel (az eladósodottság fel-sõ összegét – megfelelõ modellezés után –felülrõl korlátozni szükséges a pénzügyikapacitás függvényében), a hitelállomány-ba be kell számítani a kezességvállalásokatés a szállítói követeléseket is;

• eszközeladásból vagy koncessziós bevétel-bõl az önkormányzat adósságát kell tör-leszteni.

Ezek a szabályok, amelyeknek egy része márjelenleg is hatályos, képesek a költségvetés egé-szének hosszú távú pénzügyi fenntarthatóságátgarantálni, ha azokat betartják. Eszabályok szá-mon kérhetõségét a pénzügyi menedzsment vi-lágos szabályai biztosíthatják. E mellett a fenn-tarthatóság elvének érvényesítéséhez a közte-herviselésnek, a több generációt érintõ jólétirendszereknek és a nagy összegû fejlesztések-nek a mainál átláthatóbb és stabilabb szabályo-zására is szükség van.


331

A költségvetési fegyelem megszilárdítása ér-dekében újra kell gondolni a közpénzek ellenõrzésével kapcsolatos szabályozást is. A nemzeti számvevõszékek világszövetsége, azINTOSAI különbözõ dokumentumainak ala-pulvételével szabályozni szükséges a kormány-zati szektor külsõ ellenõrzésének elveit. A belsõellenõrzésre pedig a Belsõ Ellenõrök Nemzet-közi Szervezetének (IIA) standardjait indokoltalkalmazni. A közszféra ellenõrzési rendszeré-nek újraszabályozásakor az eredményesség, ha-tékonyság és gazdaságosság hármas követelmé-nyének érvényesítését tartjuk szükségesnek. Azeredményességi szempontú ellenõrzés segíti aközpénzek szabályos és célszerû elköltését,mérsékli a közszektor pénzügyi és mûködésikockázatait, hozzájárul az átláthatóság érvénye-süléséhez. Nem közömbös azonban, hogy azeredmények milyen erõforrások felhasználásá-val és milyen költségviszonyok mellett realizá-lódnak. Kívánatosnak tartjuk tehát, hogy azeredményesség követelménye a meglévõ kapaci-tások jobb kihasználása és költséghatékonymegoldások mellett érvényesüljön. Fontos defi-niálni a különbözõ ellenõrzési szervezeteket, aközöttük érvényesítendõ munkamegosztást.Utalni kell arra, hogy a pénzügyi ellenõrzésmellett fontos szerep hárul a szakmai ellenõr-zésre is, és szükséges a pénzügyi és szakmai el-lenõrzõ szervek együttmûködése.

A helyi önkormányzatoknál és az államipénzalapoknál a magánkönyvvizsgálat jelenlegiformáját – szerepének fontosságát nem tagadva– át kell gondolni, és ezek zárt rendszerét szük-séges kialakítani. Körültekintõen – a sajátossá-goknak megfelelõen – szabályozni kell a helyiállamháztartási szint ellenõrzési rendszerét.

Az ellenõrizhetõség – korábban tárgyalt – el-vének maradéktalan érvényesülése elsõ lépésbennem a külsõ és belsõ ellenõrzés megerõsítésétjelenti, hanem azt, hogy a feladatmeghatározás,a pénzek elosztása (függetlenül attól, hogy aközpénzek felhasználója milyen jogi státuszú)és a felhasználásról történõ be- és elszámolás

minden fázisában ott legyenek azok a kontroll-mechanizmusok, amelyeknek célja, hogy meg-akadályozzák a közpénzek nem rendeltetéssze-rû, nem célirányos és nem gazdaságos elkölté-sét. E belsõ kontrollmechanizmusokra építvelehet az utólagos belsõ és külsõ ellenõrzés(audit) funkcióit jobban, konkrétabban defini-álni. A független belsõ ellenõrzés szerepe a bel-sõ kontrollmechanizmusok megfelelõségénekbiztosítása, a mûködési kockázatok feltárása.

A belsõ kontrollok szervezeti feltételeinekmegteremtése mellett szükséges olyan teljesít-ménymutató rendszerek kidolgozása, amelyeka tervezéstõl kezdve a végrehajtáson keresztül abeszámolásig bezárólag követik a közpénzköl-tést. A teljesítménymutatók alapján nyílik lehe-tõség a pénzügyi, illetve a szakmai folyamatoknyomon követésére, illetve a folyamatokba va-ló beavatkozást is lehetõvé tevõ szervezeti, ága-zati vagy kormányzati szintû kontrollingra.

A szabályozás korszerûsítése a mai törvényiés kormányrendeleti joganyag legfontosabb ré-szeinek törvénybe iktatását, a fogalmak és meg-oldások nemzetközi standardokkal való szak-mai összhangba hozását igényli.

A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSI, GAZDÁLKODÁSI ÉS BESZÁMOLÁSI FOLYAMATÁNAK KORSZERÛSÍTÉSE

Az elõttünk járó országok közül sokan bebi-zonyították, hogy a közszektor egészével,ágazataival és az egyes szereplõivel szembeniteljesítménykövetelmények jóléti többleteteredményeznek. Különösen fontos a teljesít-ményorientáltság elvének már a költségvetésitervezés során történõ érvényesítése, hiszen agazdálkodás eme mozzanata döntõen determi-nálja a gazdálkodás többi folyamatát. Az elõi-rányzatok tervezésekor be kell mutatni a javasoltkiadás célját, a cél elérésének módját, a javasolterõforrások és kiadási összeg indokolását. A cé-lok megjelöléséhez és számonkéréséhez széles


332

körben alkalmazni kell a teljesítményindikáto-rokat. Elõirányzat-változtatás esetén ugyanezt akövetelményt kell érvényesíteni.

A hazai költségvetési tervezési gyakorlat át-fogóan megújítandó. A jelenlegi bázisalapú ter-vezés alkalmatlan mind a teljesítménykövetel-mények érvényesítésére, mind a szükségesszerkezeti változások megalapozására. A ma-radványtervezés jelenlegi gyakorlata egyoldalúfiskális szempontokat közvetít a szektor sze-replõi felé, akik megfelelõ technikákkal formá-lisan alkalmazkodnak ezekhez a megszorítá-sokhoz, de gazdálkodásuk lényegi megújításáranem képesek. A pénzügyi egyensúlyi célok kö-vetésének nincs alternatívája, azonban mélyre-ható változások nélkül az egyensúlyi problé-mák újratermelõdése törvényszerû.

A teljesítményorientáltságot biztosítja aprogramalapú költségvetés gyakorlatának meg-határozott kiadási területekre történõ elõírása, aköltségvetés végrehajtásának monitoringja, illet-ve a teljesítmény-ellenõrzés intézményesítése.

A kiadási oldal tervezését két nagy csoport-ban kell végezni. A kiadások egy része tovább-ra is intézménycentrikus módon, a szükséges-nek látszó kapacitások fenntartásának erõfor-rásigényébõl kiindulva tervezendõ. Az új köz-pénzügyi szabályozásban ezeket intézményi2

költségvetési rendnek javasoljuk elnevezni. Jel-lemzõen ez az elv a közhatalmi szervezetekre,vagyis az államhatalmi, igazgatási, igazságszol-gáltatási, védelmi és rendvédelmi területekrevonatkozik. Itt a feladatellátás csak kivételkéntlehet nem költségvetési rendben gazdálkodószerv feladata. A szavazati egység ebben azesetben az intézmény. Az intézmény vonatko-zásában néhány alapvetõen jellemzõ naturálisinputadat (létszám, irodai terület, berendezé-sek száma stb.) is alapja az elõirányzatnak. A költségvetési döntés itt a tervezett erõforrás-ok jogosságának elismerésére vonatkozik. E ka-pacitások tervezése nem feltétlenül jelenti a bázisból történõ tervezést. Lehetséges, hogykülönbözõ átvilágításokkal az adott kapacitás

más erõforrás-kombinációval is biztosítható, ésaz is elképzelhetõ, hogy új feladat esetén null-bázisú tervezéssel áll elõ a kiadási tétel. A lé-nyeg ebben az esetben az, hogy konkrét szol-gáltatásmennyiség (például elítéltek száma) éshatás (például rablások számának csökkenése)nem kérhetõ számon. Szakmai törvények mó-dosításakor – például ha változtatni kívánnak abörtönök szakmai paraméterein – a pénzügyihatástanulmányt az adott erõforrás-paraméte-rek kivetítésére lehet alapozni.

A teljesítményorientáció fokozása érdekébenkívánatos, hogy a kiadások jelentõs része prog-ramalapon kerüljön megtervezésre, és ez azarány – a felkészültség javulásának köszönhetõ-en – az évek során egyre növekedjen. Program-alapú költségvetésnél még az is döntési kérdés,hogy a feladatot milyen jogállású szerv lássa el,mivel közpénzbõl finanszírozott programokeredményes lebonyolítására költségvetésen kí-vüli szervek is alkalmasak lehetnek.

A programok lehetnek állandó és idõlegesprogramok. Az állandó programok esetébenvannak olyan kiadási elõirányzatok, amelyekkorábbi döntések miatt determináltak, ezekrõlszavazás nincs. A tervezési dokumentumbantehát egyrészt tájékoztató jellegû, másrészt akorábbi determinációkból adódóan kötelezõenvégrehajtandó, valamint a tényleges döntés tár-gyát képezõ (szabad) elõirányzatok lesznek. Ittvan jelentõsége azon követelmény érvényesíté-sének, hogy a különbözõ szakmai-szolgáltatásitörvények elfogadásához pénzügyi hatástanul-mány tartozzon. Ennek birtokában tudja a po-litikai testület költségvetési jogát gyakorolni. A programköltségvetés felépítését az 1. ábra ér-zékelteti.

A költségvetés teljesítményalapokra helyezé-se a végrehajtásról történõ beszámolásban is újmegközelítést igényel. A beszámolásnak nem-csak az elszámoltatás, hanem a teljesítményekalakulásának a bemutatása is fontos funkciója.A programalapú költségvetés gyakorlata alá tar-tozó egységeknél az idõszakos jelentéseken és a


333

zárszámadásban való beszámolás mellett szük-ség van a program (beruházás, kormányzati ak-ció) életciklusához igazodó, vagyis annak ered-ményei bemutatására irányuló jelentésekre is.Az intézményi költségvetési rendben mûködõterületeken csak a monitoringra épülõ jelentésés zárszámadás szükséges. A zárszámadási do-kumentum számszaki pénzügyi beszámolóbólés a végrehajtásról szóló jelentésbõl álljon.

Meggyõzõdésünk, hogy minél késõbb kez-dõdik el az új tervezési metodikára történõ át-állás, annál kisebb az esélye annak, hogy a pár-huzamosan folyó közpolitikai reformok elériktényleges céljukat.

A teljesítményorientáltság elvének gyakorlatiérvényesítése a tervezés korszerûsége mellettlegfõképpen a belsõ irányítási rendszer minõsé-gétõl függ. Ez alatt egyaránt értjük azt a rend-szert, amelyek révén a kormány (önkormány-zat), a minisztériumok a hozzájuk tartozó intéz-mények (elõirányzatok, alapok) gazdálkodásátirányítják, illetve az egyes költségvetési intézmé-nyeken belüli irányítási rendszereket. Az utóbbi

években a belsõ irányítási rendszerek fejlesztésetöbb nemzetközi szervezet számára kulcsfon-tosságú témává vált. Ennek során meghatároz-ták a belsõ irányítási rendszerekkel kapcsolatoslegfontosabb követelményeket és e témakörbenszámos standardot alkottak. Egyes nemzetköziszervezetek a támogatások, hitelek folyósításátahhoz a feltételhez kötik, hogy a pénz felhaszná-lásában közremûködõ szervezetek megfelelõbelsõ irányítási rendszerrel rendelkezzenek. AzEU közös költségvetésébõl származó forrásigénybevételének a minimális feltétele is az,hogy a pénzeket fogadó hazai szervezetek belsõirányítási rendszere feleljen meg az EU általmeghatározott kívánalmaknak. E nemzetközitendenciák ellenére a hazai szabályozás nem sú-lyának megfelelõen kezeli e kérdéskört: a kor-mányzati, illetve önkormányzati szintû belsõirányításra szinte alig vannak elõírások, és azegyes intézmények is túlzott önállósággal, köz-ponti követelmények részletes megfogalmazásanélkül alakíthatják ki belsõ irányítási rendszerü-ket. Az elmúlt néhány évben néhány szakmai

1. ábra

A PROGRAMKÖLTSÉGVETÉS FELÉPÍTÉSE

Fõprogram Program Alprogram

Jelleg Kormányzati funkció Szavazati egység Intézkedés

Normatív állami hozzájáruláspedagógus-álláshely szerintifinanszírozás

Önkormányzati szerepvállaláskidolgozása

KözoktatásOktatásPélda 3.

Szennyvíztisztító megépítése

Bírságok emeléseSzennyvíztisztításKörnyezetvédelemPélda 2.

Képzési területenként felvételikeretszám meghatározása

FelsõoktatásOktatásPélda 1.

1500–2000200–30030–40Hozzávetõlegesdarabszám

Intézményvezetõ vagy megbízottjaSzakállamtitkár vagy megbízottjaTárcavezetõ vagy megbízottjaFelelõs

Kormány/helyi önkormányzatképviselõ-testülete

Országgyûlés/vagy helyi önkor-mányzat képviselõ-testülete

OrszággyûlésDöntéshozó


334

kérdésben (például kockázatelemzés) történtelõbbre lépés. A belsõ irányítási rendszer általá-nos alulszabályozatlansága miatt túl nagy hang-súly helyezõdik a belsõ ellenõrzési rendszerre,amelynek esetében viszont – megítélésünk sze-rint – túlszabályozás érvényesül.

Mind a költségvetési tervezés, mind a folya-matos teljesítményértékelés feltételezne egyolyan vezetõi információs rendszert, amelymegalapozott és az elszámolás és beszámolásinformációiból közvetlenül levezethetõ adato-kon alapul, de ezeknél nyilván több. A prog-ramalapú költségvetési gyakorlat követésénekelõírása jelentõs elõrelépést jelenthet e téren. A lehetséges megoldások eldöntése elõtt szük-séges a nemzetközi legjobb gyakorlatok, ezekrendszerbeli beágyazottságának és jogszabályikörnyezetének tanulmányozása. A vezetõi in-formációs rendszerrel kapcsolatosan csak en-nek létét szükséges elõírni oly módon, hogy atörvényalkotó felhatalmazza az érintett kor-mányzati szervet, illetve helyi önkormányzatotennek rendeleti úton történõ kialakítására.

HOGYAN TOVÁBB?

A közpénzügyek szabályozása téziseinek meg-fogalmazásával az Állami Számvevõszék – kon-szenzushoz szükséges – közös nevezõ megtalá-

lását szolgáló összeállítást készített, amely nemlezárni, hanem katalizálni szeretné a közpénz-ügyi szabályozás korszerûsítésére irányuló mun-kát. Nem volt célunk a Tézisekben olyan részle-tes szabályozási koncepciót megfogalmazni,amely alapján a kodifikáció azonnal megkezdõd-het. Éppen ellenkezõleg – összhangban a jogal-kotási törvénnyel és a minõségi jogalkotás köve-telményeivel – azt tartjuk szükségesnek, hogy aszabályok megalkotását elõzze meg részletes ha-tástanulmányok kidolgozása. Ennek során akorszerûbb, de szigorúbb szabályozás általánostársadalmi-gazdasági hatásainak felmérése mel-lett különös figyelmet kell fordítani az új felada-tok ellátásához szükséges intézményi-strukturá-lis változtatásokra, a bevezetés feltételeinekmegteremtésére, valamint arra, hogy az állam-háztartás központi és helyi szintjeire vonatkozószabályok kellõképpen differenciáltak, deugyanakkor összehangoltak legyenek.

Cikkem zárásaként megköszönöm az ÁllamiSzámvevõszék és az ÁSZ Fejlesztési és Mód-szertani Intézete munkatársainak, valamint afelkért külsõ szakértõknek a „Közpénzügyekszabályozásának tézisei” kidolgozása érdeké-ben végzett munkáját.

Az ÁSZ – kutatóbázisának közremûködésé-vel – a jövõben is kész részt venni az új köz-pénzügyi szabályozás minõségi jogalkotás ke-retében történõ elõkészítésében.

JEGYZETEK

1 A szavazati egység a költségvetési döntés legkisebbegysége, amely szövegesen és számszerûen is megfo-galmazott elvárt eredményt és kiadási plafont tartal-maz. Más szavakkal olyan feladatellátási kötelezvény,amely tartalmazza a feladat konkrét leírását, a feladatelvégzésének outputjait, az ehhez szükséges fizikai

erõforrásokat, az inputokat (létszám, besorolás,adott esetben fizikai tõke mennyisége) és végül a tel-jesíthetõ kiadási plafont.

2 Az intézmény nem szervezet. Egy intézmény(például rendõrség) állhat több önállóan gazdálkodóköltségvetési intézetbõl, szervezetbõl.


335

Romhányi Balázs*

Szempontok és javaslatok a magyar fiskális szabály- és intézményrendszer reformjához

HImmár közhellyé vált, hogy a magyar költségvetéshelyzetével súlyos gondok vannak. A jelentõs ki-igazító intézkedések ellenére a GDP-arányos de-ficit 2007-ben a tervek szerint a 6-7 százalékostartományban lesz, ami ugyan komoly javulás a2006-os 9–10 százalék körüli szinthez képest, desemmilyen más mérce szerint nem tekinthetõ el-fogadhatónak, még középtávon sem. A kiigazítóprogramterv természetesen ennél nem is áll meg,és 2010-re a GDP 3 százaléka alatti hiányt cé-loz1, de – egyes politikusok személyes elszántságothangsúlyozó nyilatkozatain kívül – viszonylagkevés olyan biztosítékot láthat a választópolgár,amely szavatolná, hogy ezúttal nem fognak meg-ismétlõdni az elmúlt évek kudarcai, a deficit lefaragására irányuló törekvések esetében. Ma-gyarországon 8–10 százalék körüli deficit mártöbbször elõfordult, de most, hogy 2006-ban min-den korábbi – kétes értékû – „rekordot” sikerültmegdönteni, ideje feltenni a kérdést: mi a biztosí-téka annak, hogy mindez 4 vagy 8 év múlva nemismétlõdik meg?

Egyes szerkezeti reformok elindultak, aminagyon fontos, jó hír, de sajnos a meghirdetettköltségvetési pálya sikeréhez mindegyik re-formnak eredményesnek kell lennie. A konver-genciaprogram biztonsági tartalékait nem to-vábbi, egyelõre be nem jelentett reformok, ha-nem az elsõ évekre vonatkozó konzervatívbecslések tartalmazzák. Ez a helyzet komolyveszélyeket rejt. Ha a papírformánál valamiveljobban alakuló költségvetési helyzet 2007–2008során a reformlelkesedés lankadásához, neta-lántán a deficithajlam újabb felerõsödéséhezvezet, akkor a késõbbi évek deficitcsökkentésitervei megint csak elfelejthetõk.

Nemzetközi tapasztalatok szerint jellegzete-sen ez az a pillanat a gazdaságpolitikai kiigazí-tás és reform menetrendjében, amikor meg kellújítani a fiskális fegyelem szabály- és intéz-ményrendszerét.

A költségvetés szabály- és intézményrend-szerérõl már számos tanulmány született amúltban is. Von Hagen (1992) és Gleich (2003)kompozit index segítségével igyekszik szám-szerûsíteni és összehasonlítani az EurópaiUnió tagországainak rendszerjellemzõit. Ma-gyarország kifejezetten a leggyengébbek kö-zött szerepelt a 2003-as összehasonlításban(mindössze Romániát sikerült megelõznie).

A magyar költségvetési rendszer átvilágításátaz OECD 2006 tavaszán végezte el, és megálla-

* Köszönettel tartozom segítségéért Barry Andersonnak,Fehér Csabának, Hetényi Istvánnak, Király Júliának,Kocsis Enikõnek, Kopits Györgynek, Lelkes Orsolyá-nak és Scharle Ágotának, valamint az OECD és afrancia pénzügyminisztérium költségvetési szakértõ-inek. Szerkesztési segítségért köszönet illeti KirályKatalint és Kormos Istvánnét. A cikk a szerzõ sajátvéleményét tükrözi, amely nem feltétlenül egyezik aPénzügyminisztérium hivatalos álláspontjával.


336

pította, hogy a nemzetközi legjobb gyakorlatfényében a magyar költségvetés-készítési fo-lyamatnak van néhány olyan jellemzõje, ame-lyek révén különösen megnöveli a hajlamot atúlköltekezésre és a bevételek felültervezésére.

Mindez abból következik, hogy sajnos Ma-gyarországon a rendszeres kiigazítási kampá-nyok ellenére – beleértve a Bokros-csomag né-ven ismertté vált, 1995. évi kiigazítási és re-formprogramot – sohasem hajtották végre aköltségvetési rendszer egészének intézményireformját. Jelen dolgozatunkban ehhez az el-maradt, ám szükséges reformhoz kívánunk be-mutatni szempontokat és javaslatokat háromterületen.

Az úgynevezett fiskális szabályokat lehetszûken és tágan értelmezni. Kopits és Symansky(1998) definíciója szerint a fiskális szabályokvalamely aggregált költségvetési mutató (példá-ul hiány, adósság, kiadások) alakulására vonat-kozó, állandó követelmények. A mutatók szá-míthatók például nominál-, reál- vagy GDP-arányos értéken, a szabályoknak pedig lehet jo-gi státuszuk (az alkotmányban vagy az állam-háztartási alaptörvényben lefektetve), de meg-jelenhetnek koalíciós megállapodás részeként,vagy akár íratlan szabály formájában is (feltéve,hogy betartják õket). A költségvetés-politikaiszabályok közös célja, hogy a költségvetési tör-vény végrehajtásának várható eredményét kor-látok közé szorítsák.

A tág értelmezés szerint fiskális szabályok kö-zé sorolhatók a költségvetés-készítés és -végre-hajtás módjának szabályai is. Ezek az eljárásiszabályok vonatkozhatnak a kormányzaton be-lüli munkára, a pénzügyminiszter különlegesjogosítványaira, a parlamenti vitában a képvise-lõk és a bizottságok jogaira, az információknyilvánosságára és ellenõrzésére stb.

Az eljárási szabályok közül különösen nagyfigyelmet érdemelnek azok a megoldások, ame-lyek a költségvetési folyamatok átláthatóságátsegítik elõ. Ilyen például az adatok, elõrejelzé-sek és elemzések kötelezõ tartalma és nyilvá-

nosságra hozatala vagy kormánytól független,pártsemleges költségvetési hivatal, illetve mak-rogazdasági elemzõ intézmény mûködtetése.Az átláthatóságot biztosító szabályok közös cél-ja, hogy a politikai ellenzék, a szakmai és általá-nos közvélemény minél kisebb késéssel, minélkönnyebben és pontosabban hû képet alkot-hasson az államháztartás pénzügyi helyzetérõl,kilátásairól, és ennek eredményeképpen képeslegyen arra, hogy valódi kontrollt gyakoroljona kormány tevékenysége fölött.2

Mindezekre tekintettel – nem általánosság-ban, hanem a jelenlegi magyar helyzethez iga-zodóan – hosszú távú szempontokat3 figyelem-be vevõ, de rövid távon megvalósítható javasla-tokat kívánunk megfogalmazni mindhárom fõterületen, amely a fiskális fegyelmet segíti.

Terjedelmi okokból nem foglalkozunk javas-lataink jogszabályi megfogalmazásának lehetsé-ges módjaival; erre késõbb, a koncepciókrólfolytatott, szakmai viták után célszerû rátérni.Ugyancsak fontos felhívnunk itt a figyelmet,hogy nem foglalkozunk a költségvetés teljesít-ményorientált átalakításával sem. A teljesít-ménymérés és az új típusú menedzsment meg-honosítása a közszférában feltételezi a költség-vetési prezentáció programszemléletûvé alakí-tását, de ez a költségvetési fegyelemtõl és átlát-hatóságtól teljesen elkülönülõ problémakör.

ÁTLÁTHATÓSÁG

Bár az átláthatóság növelése látszólag csak járu-lékos része a fiskális intézményrendszernek,valójában semmilyen jól mûködõ rendszer nemképzelhetõ el nélküle, hiszen csak létezõ, nyil-vános, megbízható és a valóságot tükrözõ in-formációkra lehet szabályrendszert alapozni.Éppen ezért az átláthatóságot biztosító javasla-tokkal kezdjük a tárgyalást.

A költségvetési rendszerek átláthatóságánakszakirodalmából feltétlenül kiemelendõ Kopitsés Craig (1998), valamint OECD (2001). P. Kiss


337

(1998) átfogó átláthatóságtanulmányának leg-több megállapítása sajnos továbbra is aktuális,mivel a 2003-ban bevezetett, úgynevezett üveg-zsebtörvény4 csak a gazdálkodás és utólagos el-lenõrzés területén vezetett be átláthatóságotnövelõ szabályokat, a költségvetési adatok és atervezés terén nem hozott elõrelépést. Az ottlefedett témák egy része (például közbeszerzés,állami foglalkoztatás) jelen dolgozatunknaknem témája, mivel itt kifejezetten a költségve-tési rendszerre kívánunk összpontosítani.

Az átláthatóságot növelõ szabályoknéhány lehetséges indoka

HitelességA költségvetés kamatkiadásait jelentõsen növeli aforintban denominált állampapírok elvárt hoza-mába beépülõ kockázati prémium. Ma Magyar-országon ennek mértéke az euróhozamokhozképest eléri a 3–3,5 százalékpontot5, ami a többmint 11 ezermilliárdos, forintban denomináltállamadósságra vetítve, évi 350–400 milliárd fo-rint – a GDP 1,5–1,7 százalékának megfelelõ –,jelentõs részben felesleges többletkiadást okoz.A kamatfelár alapvetõen a befektetõk bizony-talanságát tükrözi. A befektetõk nemcsak ab-ban akarnak biztosak lenni, hogy fegyelmezettlesz a költségvetési politika, hanem abban is,hogy nincs elõlük elrejtve semmi olyan infor-máció, amely pozíciójuk megítélése szempont-jából lényeges lehet.

Ha a költségvetési politika hiteles a gazdaságszereplõi elõtt, ez a kockázati felár jelentõsencsökkenhet, ami amellett, hogy költségvetésiforrásokat szabadít fel, csökkenti a piaci sze-replõk számára releváns, közép- és hosszú lejá-ratú kamatlábakat is (például a lakásvásárlókjelzáloghitelének vagy a vállalatok beruházásihiteleinek kamatát). Mindez a gazdasági aktivi-tás élénkülését, a növekedés gyorsulását és ígya költségvetési adóbevételek növekedését, a de-ficit további csökkenését vonhatja maga után.

Az alaptalan ígérgetések versenyének korlátozásaHa a széles nyilvánosság elé tárják a költségve-tési helyzetet és kilátásokat híven tükrözõ ada-tokat és elemzéseket, akkor csökken a lehetõ-sége annak, hogy a mindenkori ellenzék – amegvalósulás legcsekélyebb kockázata nélkül –alaptalan ígérgetésekkel hasonlóan alaptalanígérgetésekbe kényszerítse a mindenkori kor-mányoldalt, ahol viszont a megvalósulásnakvan kockázata.

A tervezés minõségének állandó javításaAhhoz, hogy a költségvetési rendszer minõségefolyamatosan javulhasson, elengedhetetlen, hogyszakmai viták és független elemzések formájábanállandó ösztönzést kapjon az adatok minõségé-nek javítására és a módszerek fejlesztésére.

Az átláthatóságot növelõ szabályok javasolt rendszere

A költségvetési tételek kategorizálásaA jelenlegi magyar költségvetési dokumentu-mok gyakorlatilag mindössze egy szempontbóltesznek különbséget a különféle bevételi és ki-adási elõirányzatok között: a bevételi tételek ésbizonyos kiadási tételek tényszámai az év soránbárhogyan eltérhetnek a törvényben elõirány-zott mértéktõl (úgynevezett automatikusan túl-teljesülõ vagy nyitott elõirányzatok), míg a ki-adási elõirányzatok (darabszám szerinti) döntõrésze nem haladhatja meg a törvényi értéket(úgynevezett zárt elõirányzatok). A zárt kiadásielõirányzatokról a törvényi értéken felül a kincs-tár egyszerûen nem teljesít kifizetést. Nyitottkiadási elõirányzatok alapértelmezésben azok,amelyek vagy valamilyen törvényi jogosultságonalapulnak (nyugdíjak, családi pótlékok, oktatásifejkvóták stb.), vagy polgárjogi szerzõdés alap-ján kötelezik az államot (például az államadósságkamatkiadásai, állami kezességek beváltása, bíró-sági perekbõl eredõ kifizetések).


338

Módosító indítványt nyújtani be a költségve-tési törvényhez arról, hogy például a családok 4 milliárd forint többlettámogatást kapjanak,amit majd finanszírozni fognak a magasabbáfabevételek, egyszerûen a kontroll illúziója.6

Feltétlenül szükségesnek tartjuk, hogy a költ-ségvetési javaslat dokumentumai és a törvényelfogadásának eljárása különbséget tudjon ten-ni a különféle tételek között, ugyanakkor nemnyilvánvaló, hogy hol, milyen elvek alapján ér-demes a határvonalat meghúzni. A tételek meg-különböztetése elsõsorban a fiskális szabályszempontjából lesz fontos, mivel világossá te-szi, hogy mely tételek alakulását képes a kor-mány rövid távon befolyásolni és ebbõl követ-kezõen mi az, ami jogszerûen számon kérhetõ.7

Az amerikai terminológia kötelezõnek(mandatory) nevezi azokat a tételeket, ame-lyekrõl a költségvetési törvény parlamenti sza-vazásakor valójában nincs mód érdemben dön-teni, mivel azok már más törvények korábbimegszavazásával (adótörvények, nyugdíjtör-vény stb.) és esetleg makrogazdasági vagy de-mográfiai (a parlament által nem kontrollált)változók hatására alakulnak. A döntéshozókszabad akaratától függõ, nem kötelezõ tétele-ket az amerikai terminológia „diszkrecionális”tételeknek nevezi.

Egy költségvetési tétel kontrollálhatóságalegalább három szempontból értékelhetõ:

• intézményi döntési szint (parlament, kor-mány, intézmény),

• kockázati tényezõk jellege (üzleti ciklus,demográfiai trendek, árfolyam stb.),

• a tétel megszüntetéséhez szükséges mini-mális idõ.

Nem tekintjük valójában jól kontrollálható-nak azokat a tételeket, amelyekrõl a véglegesdöntés intézményi szinten születik, mivel ezigen megnehezíti az erre alapozott szabály be-tartásának ellenõrzését.

Különösen fontosak gazdaságpolitikaiszempontból azok a tételek, amelyek összegeleginkább az üzleti ciklusok alakulásától függ

(elsõsorban az adóbevételek), mivel ezek auto-matikus stabilizátorként viselkedhetnek. Haazt szeretnénk, hogy az automatikus stabilizá-torok minél inkább kifejthessék hatásukat, ak-kor célszerû nem együtt kezelni azokat az évesköltségvetési alkuban meghatározott tételek-kel. Szerencsére az üzleti ciklustól függõ téte-lek döntõ részének szabályozása a parlamenthatáskörében van.

A költségvetési tételeket megszüntetni sok-szor csak papíron lehet, mivel az állami feladat-ellátás kötelezettsége valójában nem teszi lehe-tõvé a kiadás tényleges lenullázását. Elméletilega költségvetési törvény kimondhatná, hogy azoktatási normatíva nulla forint, de nyilvánvaló,hogy ez nem jelentené a feladat megoldását.Hosszú távú polgárjogi szerzõdések jelentõsencsökkenthetik a költségvetési politika rövid tá-vú mozgásterét, de ennek ellenére nem célsze-rû ezek esetleges elszaporodását a kormánytólfüggetlen „külsõ tényezõnek” tekinteni. Ehe-lyett sokkal inkább a megfelelõ döntési mecha-nizmusok kidolgozásával és érvényesítésévelérdemes a megfelelõ kontrollt megteremteni.

Javasoljuk, hogy kötelezõ költségvetési téte-leknek minõsüljenek azok az elsõdleges téte-lek, amelyekrõl a parlament szaktörvényekbendönt, és amelyek éves összegét sem a költség-vetési törvény, sem a kormány közvetlenül nembefolyásolja. Minden egyéb tétel diszkrecioná-lis tételnek tekintendõ, így e meghatározásalapján az adóbevételek (beleértve az adóked-vezményeket), a nyugdíjak8 és ahhoz kapcsoló-dó egyéb ellátások, kárpótlási életjáradékok,európai uniós befizetések, a köztársasági elnökés a képviselõk fizetése stb.). Bár rendkívül ru-galmatlan, mégsem minõsül kötelezõ tételnekpéldául a 20–25 éves futamidejû PPP-szerzõdésekbõl eredõ teher, mivel nem szak-törvény rendelkezik a kiadás összegérõl.Ugyancsak nem minõsül kötelezõ kiadásnakegy többéves beruházás sem, mert a kormány-nak van lehetõsége alakítani az egyes évek ter-heit az ütemezés módosításával. Nyilvánvaló,


339

idõvel jelentõs nyomás fog nehezedni a tör-vényhozásra, hogy szaktörvényekben határoz-za meg egyes érdekcsoportok preferált tételei-nek összegét, kivonva õket ezáltal az éves költ-ségvetési alku alól. A kormánynak és a parla-mentnek elemi érdeke, hogy gátat vessen sajátmozgástere felszámolásának.

A diszkrecionális tételeken belül további osz-tályozásra is szükség van, ugyanis gyakran elõ-fordul, hogy a parlament egy döntésével többévre elõre vállal kötelezettséget vagy ad felhatal-mazást a kormánynak kötelezettség vállalására(például többéves beruházások esetén). Ha egyilyen felhatalmazás alapján megköttetik a pol-gárjogi szerzõdés, akkor annak tartalmát az ál-lam egyoldalúan még törvénnyel sem módosít-hatja. Meg kell tehát különböztetni – angol ter-minológia szerint – a régi és az új költségvetésitételeket. A kötelezõ tételek és a régi költségve-tések által eldöntött diszkrecionális tételek atárgyévi törvény tárgyalásakor már determinálttételek és szavazni csak az ezeken felüli, „sza-bad” tételekrõl lehet. Ennek megfelelõen a költ-ségvetési dokumentumokban világosan el kellhatárolni a különféle típusú tételeket. A törvényiszavazás az új diszkrecionális, tehát szabad téte-lekre vonatkozik (ezért is nevezzük õket szava-zási tételeknek), a determinált tételekkel egység-

be foglalt mérleget pedig a parlament csak –mintegy tájékoztató jelleggel – tudomásul veszi.

A különféle elõirányzat-típusokat a követke-zõ összeállítás foglalja össze aszerint, hogy afiskális szabály meghatározása vagy a parla-menti szavazás szempontjából fontos-e a meg-különböztetés:

Ha a törvény különbséget tud tenni az új ésa régi költségvetésbõl örökölt diszkrecionáliskiadások között, akkor semmi akadálya, hogy aparlament többéves programokat teljes össze-gükkel hagyjon jóvá, ne úgy, mint a mai rend-szerben, amikor – ritka kivételtõl eltekintve – ajóváhagyás csak implicit módon, azáltal szüle-tik meg, mert az elsõ évi részlet szerepel a kö-vetkezõ évi költségvetésben. (Az államháztar-tási törvény alapján az intézményeknek joguk-ban áll bizonyos határok között éven túli köte-lezettségeket vállalni, de ettõl még nem láthatóa tényleges kötelezettség teljes értéke.)

Kötelezõ tételek Adóbevételek és Determinált tételekjogosultságok

Diszkrecionális Örökölt tételektételek Szavazási tételek Szabad tételek

Fiskális szabály Tétel típusa Parlamenti szavazás

AZ ÖRÖKÖLT KÖLTSÉGVETÉSI KIADÁSOK KEZELÉSÉNEK EGY LEHETSÉGES MÓDJA

Az örökölt tételek kezelésének problémája nagyrészt analóg az úgynevezett maradványok kérdésével. Amai költségvetési prezentáció, amelyben csak bevétel, kiadás és támogatás oszlop szerepel, kimondatlanulfeltételezi, hogy a maradványok értéke az év egészét tekintve nem változik. Épp ez az, ami miatt a marad-ványok felhalmozott állománya veszélyeztetni képes a deficitcélt, ugyanis az illetõ tárcának vagy intéz-ménynek a korábbi évek döntései alapján kiadás teljesítésére marad jogosultsága, amellyel a folyó évi költ-ségvetés nem számolt. A maradványok állományának változását a mai rendszerben is célszerû lenne ter-vezni, de természetesen tájékoztató jelleggel. Az örökölt tételek a költségvetésben viszonylag könnyen ke-zelhetõk, ha a parlamenti prezentáció kibõvül két új oszloppal: a fel nem használt kiadási jogosultságok(továbbiakban: maradék) várható év eleji és év végi állományával. A parlament egy többéves programot azelsõ év költségvetésében teljes összegével támogatásként megtervez, kiadásként megjeleníti a várható elsõéves részletet, a maradékot pedig a „várható év végi maradék” oszlopban szerepelteti.

A második és következõ években a parlamentnek már nincs mirõl döntenie (legalábbis a költségvetési tör-vény keretében, feltéve, hogy nem kíván további támogatást nyújtani), hanem csak a nyitó maradék egy ré-szét lehet feltüntetni kiadásként, a fel nem használt rész pedig ismét a „várható év végi maradék” rovatba ke-


340

A jelenlegi terminológia szerinti felülrõl nyi-tott elõirányzatok közé – javaslatunk szerint –csak azok tartozhatnának, amelyek makrogazda-sági vagy demográfiai tényezõktõl függnek. Nemfordulhatna elõ, hogy technikai bizonytalansá-gok9 miatt felülrõl nyitott legyen egy ezen ténye-zõktõl független tétel. Azt is mondhatjuk, hogya kiadások esetében a mai értelemben felülrõlnyitott és – az új szóhasználat szerint – kötelezõtételeknek meg kell egyezniük, amennyiben kö-vetkezetesen használjuk a felülrõl nyitottság el-veit. A bevételek között vannak olyan tételek(például az állami vagyon értékesítésébõl szárma-zó bevételek), amelyek jelenleg felülrõl nyitot-tak, de tartalmi alapon a diszkrecionális tételekközé sorolandók. Ha ezeket nem sikerül megfe-lelõ pontossággal elõrejelezni a piaci kockázatokmiatt, akkor nem is szabad a tervekben biztosanteljesülõ kiadásokat ezekkel szembe állítani.

Elszámolási szabályok közelítése a legjobbnemzetközi gyakorlathozA mai magyar költségvetési rendszer átlátható-sági problémáinak egyik legfontosabb forrása(és idõnként visszaélések alapja) az a tény, hogya parlamenti dokumentumok a magyar állam-háztartási törvény elszámolási elõírásai alapjánkészülnek, miközben a középtávú költségveté-si politikát az Európai Unió statisztikai szabá-lyain (ESA95-ön) alapuló konvergenciapro-gramok10 határozzák meg. Ahhoz, hogy a ma-gyar elszámolási rendszerben év közben képzõ-dõ pénzforgalmi adatok minél több informáci-ót nyújtsanak arról, mennyire tarthatók a kö-zéptávú tervek, célszerû a lehetõ legnagyobbmértékben közelíteni a magyar rendszert azESA95 szabályaihoz.11

Bár nem javasoljuk a mai magyar prezentáció-nak megfelelõ, módosított12 pénzforgalmi kimu-tatások helyett az ESA-rendszernek megfelelõ,módosított13 eredményszemléletû számbavételbevezetését, de néhány, pénzügyi eszközök cse-réjét jelentõ tételt (például a követelések megté-rülése, kölcsönök nyújtása) ki kellene iktatni azegyenleg számításából, továbbá bõvíteni kellene ajogi államháztartás körét az ESA-módszertannakmegfelelõ, tágabb kormányzati szektor körére.Felvethetõ akár egy költségvetési vállalatok nevûalrendszer bevezetése azokra az állami tulajdon-ban lévõ társaságokra, amelyek állami forrásbólállami feladatokat látnak el, és amelyekért – kü-lönféle okokból – az állam (legalább implicit mó-don) mindenképpen helytállni köteles.14 Min-denki számára teljesen nyilvánvaló, hogy mond-juk a Nemzeti Autópálya Zrt. vagy a Magyar Te-levízió Zrt. hitelezõi akkor sem maradnak pénznélkül, ha e társaságok minden tõkéjüket elveszí-tik, mivel az állam (például az úgynevezett kon-szernfelelõsség okán) mindenképpen fizetnifog.15 Az államháztartási törvényben ma defini-ált államháztartási kör közgazdasági értelembennem elemezhetõ, mivel ezen vállalatok adataitnem tartalmazza. Ha az államháztartás nem pre-zentációs, hanem jogi kategória, akkor nemszükséges – mint ahogy nincs is értelme – a köz-ponti költségvetés és a költségvetési vállalatokkonszolidált mérlegérõl a parlamentben szavaz-ni, de például az államháztartási törvény alanyihatálya alapján e vállalatok eladósodását a tör-vény joggal korlátozhatná (ami éppen elegendõahhoz, hogy a maastrichti adósságmutató felettikormányzati kontroll jelentõsen növekedjék).16

A legjobb nemzetközi gyakorlat a vázoltmegoldásokon kívül további technikákat is

rül. A parlament továbbra is minden releváns információhoz hozzájut (sõt jóval többhöz), döntenie viszontcsak arról kell, amit ténylegesen befolyásolni is képes.

Az éven túli kötelezettségvállalások nyilvántartása természetesen feltétele a javasolt prezentációnak, de„szerencsére” ez elengedhetetlen feltétele bármilyen fegyelmezett középtávú költségvetés-politikának is.

A mai rendszerhez képest nincs szükség túl sok változtatásra, hiszen maradvány (kevés és általában in-dokolatlan esettõl eltekintve) most is csak zárt elõirányzatok (diszkrecionális kiadások) esetében képzõd-het és ott sem mindig (például bérkiadásoknak nem lehet maradványa).


341

ajánl, hogy minél áttekinthetõbb ésvalósághûbb képet lehessen alkotni a költség-vetési folyamatokról. A bruttó elszámolás elveszerint nem a nettó pénzmozgás, hanem a köz-gazdasági tartalom alapján kell az ügyleteket el-számolni és az adatokat prezentálni. Bizonyosköltségvetési tételek esetében érdemes eltérni aparlamenti prezentáció általános pénzforgalmiszemléletétõl és eredményszemléletû elszámo-lást alkalmazni, mivel e nélkül súlyosan torzul aköltségvetés helyzetérõl alkotott kép. A költ-

ség-haszon elemzések összehasonlításának elõ-feltétele, hogy az összetartozó költségeket éshasznokat lehetõleg ugyanott mutassuk ki. Bára számvitel általános elvei között nem szerepel,az egyszerûség kedvéért elkeresztelhetjük ezt a„költségviselõ terhelése” elvnek, mivel kimond-ja, hogy minden költségvetési kiadást annál a té-telnél kell elszámolni, amelynek érdekében azkeletkezik. Ezen elvek következetes alkalmazá-sa nemcsak az átláthatóság, hanem az allokációshatékonyság szempontjából is fontos.

BRUTTÓ ELSZÁMOLÁS, MÓDOSÍTOTT PÉNZFORGALMI SZEMLÉLET, KÖLTSÉGVISELÕ TERHELÉSE

A bruttó elszámolás elvének figyelmen kívül hagyására példa az ÁPV Rt. hozzárendelt vagyonának keze-lése, mivel a vagyonkezelõ a vagyon hasznosításából és értékesítésébõl származó bevételek jelentõs részétúgy költi el, hogy az a költségvetés bevételi és kiadási oldalán nem jelenik meg (a privatizációs tartalék pél-dául. teljes mértékben ilyen).

A pénzforgalom módosítása már ma is több tétel esetében megtörténik (például az adósságelengedése-ket kiadási elõirányzattal megtervezve és a hiányt növelve kell elszámolni), de célszerû lenne a különfélefüggõ tételek év végi állományát is megfelelõen felosztani és a megfelelõ részt az éppen lezárult évhez„visszakönyvelni”. Egy további megfontolandó lehetõség a pénzforgalmi szemlélet módosítására a PPP-projektek új típusú elszámolása. Az ESA95 módszertan szerint valódi PPP-projektek esetében a rendelke-zésre állási díjat kell a hiányban elszámolni, maga a beruházás nem terheli a költségvetést a számlák kifize-tésének pillanatában. Ugyanakkor nyilvánvaló, hogy a rendelkezésre állási díjak tartalmazzák a beruházásértékét is a szolgáltatás és a finanszírozás folyó költségei mellett. Ennek megfelelõen például Svédország-ban a PPP-projektek esetében is kimutatják a beruházás értékét az átadás pillanatában a költségvetés par-lamenti prezentációjában, ami természetesen a szerzõdés tartalmát nem érinti, de az átláthatóságot növeli.

A költségviselõ terhelése sérül az állami készpénzkezelés területén, mivel az állami pénz használatáért(például a költségvetési elõirányzat tervezettnél gyorsabb felhasználása) az állami intézményeknek nemkell kamatot fizetniük, ill., ha egy szervezet – jó gazda módjára – megoldja, hogy minél késõbb kelljen fi-zetnie (természetesen szerzõdés szerint, nem késedelembe esve), akkor sem kap kamatot. A pénzgazdál-kodással kapcsolatos fegyelmezetlenségek összes költsége jelenleg az államadósság kamatkiadásai közöttjelenik meg, ami pedig azt jelenti, hogy a terhet a fegyelmezett szervezetek is viselik, tehát a fegyelmezet-leneket semmi sem ösztönzi magatartásuk megváltoztatására. Bár a belsõ kamatláb alkalmazása egyfajta„túlbruttózást” jelent, mivel megnöveli mind a bevételi (Kincstár), mind a kiadási (intézmény) oldalt, deegyrészt ez a tétel (várhatóan) nem akkora, hogy érdemben torzítsa a képet, másrészt lehet találni jogsza-bályi megoldást a fõösszegek megfelelõ korrekciójára (például a kamatkiadásokból le kell vonni azt a részt,amit az intézmények megtérítettek a kincstárnak).

A bruttó elszámolás és az eredményszemlélet kombinált esete az állami tulajdonban lévõ társaságokeredményének elszámolása. A jelenlegi szabályok szerint a kivont osztalék a deficitet csökkenti és a tõke-emelés a deficitet növeli. Transzparensebb megoldás, ahogyan a fizetési mérleg statisztika kezeli a külfölditulajdonú vállalatok eredményét. Ott a teljes eredmény hat a folyó fizetési mérlegre és ha a külföldi tulaj-donos csak az eredmény egy részét vonja ki osztalékként, akkor a különbözetet újrabefektetett tõkekénta tõkemérlegben veszik számításba. Hasonlóképpen az állami vállalatok esetében is az állami tulajdonhá-nyadra jutó teljes eredménynek (akár nyereség, akár veszteség) kellene megjelennie a deficitben, és ha apénzügyi tranzakciók ettõl eltérnek, akkor azt finanszírozó tételnek kellene tekinteni. Ez az elszámolásimód eleve szükségtelenné és értelmetlenné tenné az állami vállalatok finanszírozásával kapcsolatos – sok-szor áttekinthetetlen – megoldásokat (manipulációkat), mivel azonos módon érinti a költségvetési egyen-


342

Adatok, elõrejelzések és módszertanoknyilvánosságaBár a gyakorlat egyelõre nagyon is elmarad a kívá-natos szinttõl, bizonyára mindenki számára ma-gától értetõdõ, hogy a költségvetési politikárólnem lehet elfogadható minõségû szakmai és köz-életi vitát folytatni akkor, ha nem állnak rendelke-zésre megfelelõ minõségû nyilvános adatok. E te-

kintetben fontos elõrelépés lenne, ha a különfélenemzetközi szervezeteknek – elsõsorban az EU-nak – jelentett részletes tényadatok idõsoros for-mában, nyilvánosan, mindenki számára elérhetõklennének.17 Az idõsorok a szakmai közvéleményszámára lehetõvé tennék a folyamatok elemzését,megalapozott saját becslések és elõrejelzések ké-szítését. Ennek hiányában valójában azt sem lehet

leget, ha a társaság elõre jut költségvetési támogatáshoz, vagy helyette eladósodik és az adósságot a költ-ségvetés utólag átvállalja (lásd autópálya-építés).

A bruttó elszámolás és a költségviselõ terhelésének kombinált esete a különféle adókedvezmények (al-kalmazotti adójóváírás, alapítványi befizetés, bizonyos K+F-kiadások stb.) kezelése. A jelenlegi prezentá-cióban ezek nem jelennek meg bruttó módon, hanem csak az adott adónembõl származó bevétel elõirány-zatát csökkentik (mindössze a zárszámadás szokott tartalmazni egy tájékoztató táblát). Ez jelentõs mér-tékben csökkenti a transzparenciát két okból is. Egyrészt sem a döntéshozók, sem a közvélemény nemszembesül a döntések költségvetési hatásaival és emiatt valójában ezek a kiadások nem versenyeznek azexplicit módon megjelenített kiadásokkal, holott ugyanúgy valamilyen gazdaság- vagy társadalompolitikaicél elérésének eszközei. Másrészt azáltal, hogy ex ante nem készül megfelelõ, nyilvános becslés az adottintézkedés költségvetési hatásáról, ex post sincs lehetõség sem a döntés sikerességének, sem az ex antebecslés minõségének ellenõrzésére, ami pedig elengedhetetlen lenne egy tanulási folyamathoz. Feltétlenülmielõbb át kell térni az adókedvezmények kiadásoldali bemutatásának gyakorlatára.

Ugyancsak a bruttó elszámolás és a költségviselõ-terhelés kombinált esete az állami kezességek és ga-ranciák vállalása. Meglehetõsen gyakran elõfordul, hogy a kötelezett (pl. MÁV, múzeumok stb.) rosszanyagi helyzetére tekintettel az állam a kezességi díj megfizetésétõl eltekint. Lehetséges, hogy nemzetgaz-dasági szempontból optimális döntés az állami kezesség vállalása, de érdemes nyilvánvalóvá tenni, hogy ez-által a kötelezett burkolt támogatáshoz jutott. Nem véletlen, hogy az EU ezt az úgynevezett támogatás-tartalmat kötelezõen ki is számoltatja, mivel piaci gazdálkodó szervezetek esetében alkalmas a verseny tor-zítására. Az államháztartási törvény legújabb módosítása értelmében – alkalmazva a bruttó elszámolás el-vét – minden kezességvállalás esetében bevételként ki kell mutatni a törvényileg kiszabható kezességi díjmaximumát (mivel piaci logika alapján a kezesség aktuáriusi értéke általában nem számítható) és ha ennélkevesebbet kell fizetnie a kötelezettnek, akkor a különbséget kiadásként (támogatásként) kell elszámolni.Ezen a területen prezentációs fejlesztés lenne, ha a kezesi díj elengedett részét a tartalmilag illetékes feje-zetnél számolná el a költségvetés (például az ingyenes kiállítási garancia a kultúra számára jelent értékes tá-mogatást, nem a pénzügyminiszter pazarló gazdálkodását mutatja).

Egy harmadik fontos példa a központi kormányzat tulajdonában lévõ ingatlanok ingyenes önkormány-zati, alapítványi stb. tulajdonba adása. Bruttó könyvelés esetén elõször pénzbeli támogatást kellene elszá-molni a kedvezményezett javára, amelybõl azután az papíron megvásárolná az ingatlant. Tekintettel arra,hogy az ingatlan, mint tárgyi eszköz, értékesítése bevételként számolandó el a jelenlegi rendszerben, abruttó elszámolás esetén sem változna a költségvetési egyenleg, viszont láthatóvá válna az ingatlan értéke,mint a kedvezményezett szektornak nyújtott támogatás.

A három elv alkalmazásának együttes hiányát a legeklatánsabban talán az állami ingatlanok használatapéldázza. Jelenleg az állami tulajdonú ingatlanok használatáért az állami intézmények nem fizetnek bérle-ti díjat, de ha az állami ingatlanokat a magánszektorhoz tartozó szereplõk használják, vagy ha az állami in-tézmények a piacról bérelnek ingatlant, természetesen fizetni kell bérleti díjat. Az állami tulajdonú ingat-lanok esetében a költségvetés egyenlege a beruházás/vásárlás és a felújítás pillanatában romlik, míg a piaciingatlan bérleti díja az amortizációt tartalmazza. Az állami tulajdonú ingatlanok felújítási költsége sokszora tulajdonost képviselõ KVI kiadásai között jelenik meg, míg a piaci bérleti díj szinte minden esetben atényleges bérlõnél. Ennek eredményeként egyrészt az állami feladatok különféle ellátási módjai nem ösz-szehasonlíthatók, másrészt az egyes intézmények erõs ösztönzést éreznek arra, hogy felesleges ingatlano-kat is megtartsanak, hiszen számukra ez többletköltséget nem jelent, viszont megszorítások idején „remeksaját bevételeket” lehet ebbõl biztosítani (ha a pénzügyminiszter ehhez hozzájárul).


343

eldönteni, hogy egy új adat egyáltalán meglepõ-e,ami erõsen megkérdõjelezheti a költségvetésrõlszóló politikai viták megalapozottságát. Talán se-gíthetne a viták szakmai értékének növelésében,ha a költségvetési törvényjavaslat (és a zárszám-adás) indoklása elemzõ jellegû fejezeteket is tar-talmazna, amelyek képesek a figyelmet a költség-vetési politika mélyebb, távlatosabb kérdéseireirányítani, az egyes tételek levezetése pedig – aholcsak lehet – a makrofiskális összefüggéseken ala-pulna, nem pedig az elõzõ évi adatokból kiindulóbázisszemléleten.

Különösen nagy súlyú tételek (például fõbbadóbevételek és jogosultsági kiadások) esetébencélszerû már a költségvetési törvényjavaslat in-doklásában bemutatni azokat az érzékenység-vizsgálatokat, amelyek érzékeltetik, hogy a kü-lönféle mögöttes feltételezések megváltozása ho-gyan érinti a költségvetés kiadásait, illetve bevé-teleit (például az infláció 1 százalékpontos várat-lan csökkenésének hatása az áfabevételekre).18

Az érzékenységvizsgálatok minõségének javí-tásához szükséges, hogy a költségvetési beszá-molók (akár negyedévente) ne csak az elõi-rányzatok teljesülésének mértékét mutassákbe, hanem számszerûen elemezzék az alakulá-sukat befolyásoló tényezõket is, különös tekin-tettel a makrogazdasági és egyéb mögöttes fel-tételezések tervtõl eltérõ alakulásának hatására.

Jóval bonyolultabb kérdés az elemzések és elõ-rejelzések hitelessége. Az elõrejelzések minõségé-nek folyamatos javítása érdekében állandó vissza-csatolásra van szükség. Ennek egyik formája, ha aköltségvetési törvényjavaslatokban szereplõ elõ-rejelzések módszertana nyilvános, még jobb eset-ben magukat az elõrejelzéseket külsõ szakértõk isképesek teljes egészükben reprodukálni.

Amennyiben évente többször (például ne-gyedévente) a parlament elé kerül a legfrissebbtényadatok alapján várható makropálya és a kö-telezõ tételeknek ezen alapuló elõrejelzése, ak-kor idõben fel lehet készülni a következõ évbenszükséges módosításokra és intézkedésekre(elkerülve ezáltal az elvtelen fûnyírásokat).

A költségvetési helyzet negyedéves értékelésé-nek rendszere teljesen összhangban volna azzala jogszabályi újítással19, amelynek értelmébenaz egyes költségvetési fejezetek vezetõi ne-gyedévente jelentik a kormánynak, hogy feje-zetük kiadási tételei (beleértve az automatiku-san túlteljesülõ, nyitott elõirányzatokat is!)várhatóan túl fogják-e lépni a költségvetési tör-vényben tervezett szintet.

Ahhoz, hogy a különféle alternatív törvény-javaslatok és egyéb intézkedési lehetõségek ha-tását össze lehessen hasonlítani, szükség vanegy olyan hosszú távú alap-elõrejelzésre (baseline projection) a költségvetés alakulásáról,amelyhez képest az egyes alternatívák számsze-rû hatása mérhetõ. Ez az alap-elõrejelzés több-féle módon is megszerkeszthetõ.

Az Egyesült Államokban használatos válto-zat lényege, hogy csak a törvények és a hatályosszerzõdések betûje (jogi determináció) számít:amit ezek nem rögzítenek, az nem jelent deter-minációt. A jogilag nem determinált tételekrõlfeltehetjük, hogy reálértéken nem változnak,ami nagyjából a közszolgáltatások szintjénekváltozatlanságával egyenértékû.20 Kifinomul-tabb módszer szerint figyelembe vehetjük a de-mográfiai hatásokat is. Mivel ebben az alap-elõ-rejelzésben nem változik lényegesen amakropálya, elfogadható makropályának példá-ul a kutatóintézetek és elemzõk elõrejelzései-bõl származtatott „piaci konszenzus”. Ezt aváltozatot nevezhetjük „változatlanpolitika-szcenáriónak” (technikai kivetítés, továbbiak-ban: TK), mivel – egyfajta értelemben – arra akérdésre válaszol, hogy „mi történik, ha nemdöntünk semmi újszerût”. Amint fent javasol-tuk, hogy negyedévente készüljön nyilvános je-lentés a költségvetés helyzetérõl és várható ala-kulásáról, azt is javasoljuk, hogy a folyó és akövetkezõ két évre vonatkozó TK is frissüljönnegyedévente és legyen nyilvános.

A jogalkotásról szóló törvény elõírja21, hogya jogszabályok megalkotása elõtt elemezni kellazok hatását. Bár a törvény nem mondja ki, de


344

nyilvánvaló, hogy a gazdasági hatások közöttaz egyik legfontosabb a költségvetési hatás,amelynek bemutatására viszont alig találni pél-dát a gyakorlatban.22 Ha valóban megkövetelnéa parlament, hogy a törvényjavaslatok és a mó-dosító indítványok indoklása megfelelõ minõ-ségû (például a legfontosabb közvetett hatáso-kat is figyelembe vevõ) költségvetési hatásta-nulmány tartalmazzon, akkor ugyan kevesebbindítvány születhetne, de azokról viszont meg-alapozottabb döntést lehetne hozni.

Mindez nem pusztán azért fontos, hogy avisszacsatolás nyomán a szükséges tanulási fo-lyamat elinduljon és érdemben megemelkedjékaz adatbázisok és elõrejelzési módszertanokszínvonala, hanem azért is, mert e nélkül nincsmód összhangba hozni a különféle távokra vo-natkozó kormányzati terveket és programokat.Jelenleg semmi sem biztosítja ugyanis, hogy ahétéves távra készülõ nemzeti fejlesztési tervösszhangban legyen a három évre kitekintõkonvergenciaprogrammal és az éves költségve-tési törvényekkel, így viszont semmi sem sza-vatolja, hogy a különféle szakterületek tervezé-si központjaiban készített tervek (majd az ezekalapján a parlament elé terjesztendõ szaktörvé-nyek, mint amilyen például a 2001-ben elfoga-dott autópálya-törvény volt) beilleszkedjenekbármiféle fenntartható makrofiskális keretbe.

Független költségvetési intézményA költségvetési átláthatóság biztosításánakegyik legerõsebb eszköze a kormánytól függet-len, pártsemleges, jól informált költségvetésiintézmény felállítása. Egy ilyen szervezet – ne-vezzük a továbbiakban az Országgyûlés Költ-ségvetési Hivatalának (OKH) – képes lehetmegfelelõ demokratikus ellensúlyként hatni, ésmegakadályozni a végrehajtó hatalom informá-ciós elõnyén alapuló visszaéléseket. A legismer-tebb nemzetközi példa az Egyesült Államok-ban mûködõ Congressional Budget Office(Kongresszusi Költségvetési Hivatal), de né-hány európai országban is fontos szerephezjutnak független költségvetési intézmények(például a holland Central Planning Bureauvagy a belga Federal Planning Bureau). A ma-gyar rendszerben az Állami Számvevõszék látel OKH-feladatokat, amennyiben elõzetesenvéleményezi a kormány költségvetési törvény-javaslatát, és jelentésében leírja a parlamentnek,hogy meglátása szerint az elõirányzatok és kü-lönféle egyéb becslések kellõen megalapozott-nak tekinthetõk-e. Arra – szigorú értelmezésszerint – nincs felhatalmazása, hogy a nemmegfelelõ számítások helyett konkrét alterna-tív számokat javasoljon, bár nem lenne törvényiakadálya, hogy saját számításait – álláspontjá-nak alátámasztásaként – prezentálja.

A CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE

Az amerikai költségvetési rendszer döntõ mértékben alapul a törvényhozói és végrehajtói hatalom köztiegyensúlyon. A világ egyetlen országában sincs akkora hatalma a törvényhozásnak, mint az Egyesült Álla-mokban. Az elnök és a kongresszus közti – hagyományosan is meglévõ – hatalmi egyensúly intézményibiztosítékait döntõ mértékben motiválták Nixon elnök visszaélései az 1970-es évek elsõ felében.

Az 1974-ben bevezetett költségvetési reformok következtében bár az elnök köteles minden évben be-terjeszteni a kongresszusnak a saját költségvetési javaslatát, a kongresszus képes akár egyedül is teljes költ-ségvetést alkotni. A gyakorlat is azt mutatja, hogy a kongresszus néha szinte „ki sem nyitja” az elnök ja-vaslatát, azonnal a saját változatán kezd el dolgozni. E reform keretében jött létre a kongresszusi procedú-ra legfontosabb intézménye, a Kongresszusi Költségvetési Hivatal (Congressional Budget Office, CBO).A CBO pártsemleges és informált intézmény, amely több fontos feladatot lát el a költségvetéssel kapcso-latban:

• úgynevezett technikai kivetítést (base line projection) számít rendszeresen, 10 éves horizontra a jogiés makrogazdasági determinációk alapján. A makropálya elõrevetítéséhez szükséges paraméterek (GDP-növekedés, infláció, kamatlábak stb.) elõrejelzésének alapját a legjobb független elõrejelzõ intézmények


345

Hatásköri alternatívákA független költségvetési intézmények lehetsé-ges feladatai két fõ csoportra oszthatók: pozi-tív és normatív23 feladatokra.

A pozitív feladatok közé sorolható: • a nyilvános adatbázis fenntartása,• makropálya készítése,• technikai kivetítés készítése,• számítási módszertanok véleményezése,• költségvetési hatástanulmányok készítése,

ezen belül a teljes költségvetési javaslat alátámasz-tottságának igazolása,parlamenti módosító indítványok hatás-elemzése a költségvetési vita során,minden parlamenti javaslat (törvény ésmódosító indítvány) hatásvizsgálata.

Határesetek: • a pártprogramok várható hatásának elem-

zése24, • a feszültségek feltárása nagyon hosszú tá-

vú elõrejelzések segítségével.

Inkább a normatív feladatok közé sorolhatók:• a gazdaságpolitikai alternatívák kidolgozása,• javaslatok gazdaságpolitikai intézkedésekre.Nyilvánvaló, hogy minél inkább foglalkozik

egy költségvetési hivatal minõsítõ (normatív)jellegû feladatokkal, minél inkább ajánlásokatfogalmaz meg, annál inkább lehet számítani ar-ra, hogy tevékenységét pártpolitikai nyomássaligyekeznek befolyásolni. Ennek megfelelõen amai magyar gyakorlathoz olyan OKH illeszt-hetõ, amely kifejezetten elkerüli a normatív fel-adatokat (beleértve egyelõre a határeseteket is),viszont a lehetõ legszélesebb körben él a pozi-tív lehetõségekkel.

Az OKH súlyát lehet pusztán a nyilvánossághatalmára is alapozni, amikor közvetlen követ-kezménye nincs az OKH véleményének (pél-dául ez a helyzet a magyar ÁSZ esetében), de avéleményt lehet jogi státusszal is ellátni, mintpéldául az Egyesül Államokban, ahol a kong-resszus automatikusan a CBO becsléseit hasz-nálja a költségvetési vitában, amennyiben azok

elõrejelzéseinek átlaga szolgáltatja. A CBO némileg módosítja ezeket az átlagértékeket részben, mivel apuszta átlagolás matematikailag inkonzisztens makropályát is eredményezhet, másrészt, mivel ez kifejeziaz intézmény függetlenségét;

• „újraárazza” az elnök költségvetési javaslatát minden évben a saját makrogazdasági elõrejelzései éstechnikai feltételezései alapján, tehát kiszámítja a javasolt döntések valós költségvetési hatásait 10 éves ho-rizonton, és folyamatosan tájékoztatja a kongresszust, hogy a költségvetési vita során hogyan alakulnak akorábban kitûzött célok (elsõsorban a deficit);

• kiszámítja minden olyan kongresszusi törvényjavaslat, vagy módosító javaslat (természetesen beleért-ve a költségvetési törvényhez beadott módosító javaslatokat is) költségvetési hatását, amelyet legalább egykongresszusi bizottság vitára alkalmasnak talált;

• kiszámítja a törvényjavaslatok várható hatásait nemcsak a szövetségi költségvetés, hanem a kormányza-ti szektor alsóbb szintjeire (államok és helyi önkormányzatok) és a magánszektorra vonatkozóan is. Ez a sze-rep különösen azoknak a törvényjavaslatoknak az esetében fontos, amelyek hatásának mértéke elsõ látásranem átlátható. Bár ezek a számítások nem játszanak központi szerepet a kongresszusi vitákban, az elmúlt év-tizedek során mégis jelentõsen alakították a képviselõk gondolkodását javaslataik megfogalmazásakor;

• elõrejelzéseket készít gazdasági folyamatokról (pl. öregedés) nagyon hosszú távú (akár 125 évre ki-terjedõ, 50 évre visszatekintve és 75 évre elõretekintve);

• megvizsgál konkrét kérdéseket, bemutat döntési alternatívákat – természetesen politikai értékelés nél-kül – a kongresszus bármely bizottságának vagy tagjának felkérése alapján;

• hírösszefoglalókat készít a kongresszus számára az aktuális gazdasági helyzetrõl és folyamatokról.A CBO és az elnöki költségvetési hivatal (Office of Management and Budget) között az évtizedek alatt

egyfajta versengõ együttmûködés alakult ki. Eleinte hatalmas, 20–30 százalékos eltérések voltak a két szer-vezet elõrejelzései között. Mára az eltérés 1 százalék alá csökkent. A két hivatal sok munkatársa mindkéthelyen dolgozott már, és erre büszke is. Az OMB szakértõi számára nagy segítség a politikai nyomás el-len, hogy igen kényelmetlen helyzetbe kerül (közel nevetségessé válik) a kormányzat, ha a CBO „menet-rend szerint” érkezõ elõrejelzésétõl túlságosan eltérnek.


346

eltérnek az elnök által beterjesztett javaslatbanszereplõ értékektõl. A holland kormány a CPBmakrogazdasági elõrejelzéseit köteles használ-ni, a belga kormánynak pedig indokolnia kell,ha eltér az FPB makrogazdasági elõrejelzései-tõl. A jelenlegi magyar jogi környezetben kétmegoldás is elképzelhetõ.

Ha az ÁSZ/OKH továbbra sem készít saját,alternatív számításokat, akkor a házszabály elõ-írhatja, hogy mindaddig nem tárgyalható a kor-mány által benyújtott költségvetési törvényja-vaslat, amíg az ÁSZ/OKH azt jelenti, hogy a kö-telezõ tételekre vonatkozó elõrejelzések bárme-lyikét nem tekinti kellõen megalapozottnak.25

Ha az ÁSZ/OKH készít alternatív számítá-sokat, akkor ezeket a költségvetési bizottságautomatikusan benyújthatja mint módosító in-dítványt, és a parlament dönthet arról, hogy akormány vagy az ÁSZ/OKH számításait fo-gadja-e el. (Zárszámadáskor kiderül, hogy ki-nek volt igaza.)

Amint látható, egy OKH a független piacielemzõket nem helyettesíti, hanem kiegészíti.A piaci elemzõk a piaci információk, az OKHviszont az államon belüli információk szem-pontjából rendelkezik relatív elõnnyel. AzOKH bátran használhatja a piaci elemzõknek amakropályára és a pénzügyi mutatókra (kamat-láb, árfolyam) vonatkozó eredményeit, a piacielemzõk viszont támaszkodhatnak az OKH jó-val nagyobb elemzési kapacitására a költségve-tési adatok elemzésében és feldolgozásában.

Alternatív szervezeti formákA független költségvetési hivatal elvileg több-féle szervezeti formát ölthet.

Létrehozható külön részleg és iroda az ÁSZ-on belül, amely a költségvetés utólagos ellenõr-zésétõl elhatároltan látja el az OKH feladatait.Elõnye ennek a megoldásnak, hogy hasznosítjaaz ÁSZ eddig felhalmozott hitelességi tõkéjétés jogtechnikailag sem igényel túl sok módosí-tást. Hátránya ugyanakkor, hogy egyes nézetekszerint érdekkonfliktust okoz az ÁSZ-on belül,

mivel egyazon szervezet végzi az elõzetes és azutólagos ellenõrzést.

Bár egyazon szervezetrõl van szó, valójábana kétféle ellenõrzés jellege eltér, mivel az elõze-tes ellenõrzés inkább közgazdasági, míg azutólagos ellenõrzés inkább jogi ismereteket ésszemléletet igényel. Ennek megfelelõen, ha azelõzetes ellenõrzés kibõvített feladatát az ÁSZvállalja magára, valószínûleg jelentõs kapaci-tásbõvítésre lesz szüksége (ami persze nem je-lent relatív többletköltséget ahhoz képest,mintha egy teljesen új szervezet alakulna). Te-kintettel arra, hogy jelenleg Magyarországonerre a feladatra nem áll rendelkezésre elegendõlétszámú, megfelelõ képzettségû szakértõi gár-da, célszerû, ha az ellátandó feladatok köre fo-kozatosan bõvül.

Nyilvánvalóan a legtisztább megoldás, ha újintézmény alakul meg a parlament felügyeletealatt, ennek viszont fontos hátránya, hogy azeredeti cél beteljesítéséhez elengedhetetlenülszükséges pártsemlegesség és szakmai hiteles-ség bizonyításához még a legjobb esetben istöbb évre (és néhány „gyõztesen” megvívottharcra) van szükség. Véleményünk szerint ki-sebb probléma, ha néhány év után a vártnál sú-lyosabbnak bizonyul a belsõ érdekkonfliktus ésemiatt új intézményt kell létrehozni, minthamindjárt induláskor hiányzik a szervezet párt-semlegességébe vetett közbizalom.

Végül megjegyezzük, hogy egyes szakértõkszerint – a 2006 nyarán mûködõ konvergencia-tanács mintájára – célszerû lenne létrehozni egy,néhány független szakértõbõl álló testületet,költségvetési tanácsot. A tanács ugyan informá-lisan konzultálhatna másokkal is, de nem állnarendelkezésére jelentõs stáb. Példaként hozhatófel a német gyakorlat, ahol az „5 bölcs” éventeközzé teszi jelentését és elõrejelzését a makro-gazdaság fejlõdésérõl. Elõnye ennek a formá-nak, hogy talán jól kommunikálható, a választó-polgárok széles köre „hiteles arcokat” láthat.Ezt semmiképpen sem tartjuk a mai magyarhelyzetben célravezetõnek, mivel néhány szak-


347

értõ legfeljebb csak a makrofeltételezéseket és -összefüggéseket tudja vizsgálni, a költségvetésrészletes elemzéséhez ugyanis nagy stáb szüksé-ges. Az amerikai Kongresszusi KöltségvetésiHivatal több mint kétszáz embert foglalkoztat,akik közül 30 makrogazdasági elemzésekkel, 18az adórendszerrel, 76 a költségvetés kiadási ol-dalával, 21 mikroökonómiai elemzésekkel, 31 azegészségügy és a humántõke kérdéseivel, 17 pe-dig külön a honvédelmi kiadásokkal foglalko-zik. A 6 fõs vezetõségen túl 35 munkatárs hát-térszolgáltatásokat nyújt, mint például kiad-ványok szerkesztése, informatika stb. Ez utób-bi jelentõs részét meg lehet takarítani, ha a ma-gyar OKH az ÁSZ-on belül jön létre. A CBOpéldáját alapul véve, várhatóan egy takarékosmagyar OKH létszáma is közelebb lesz a száz-hoz, mint az ötvenhez.

ÖSSZEGEZVE az eddigieket, úgy gondoljuk,hogy az ÁSZ-on belül külön alelnök vezetésealatt létrehozható egy hivatal, amely – eleintealacsonyabb, késõbb bõvülõ létszámmal – fo-kozatosan bõvíti tevékenységi területeit, ésamennyiben szükséges és lehetséges, néhány évmúlva önállósul. Ez a fokozatos fejlõdés össz-hangban van azzal a feltételezéssel is, hogy aszükséges két szakértõi kapacitás (PM ésOKH) kialakulásához idõre van szükség (bárfeltételezésünk szerint a két intézmény közöttkialakuló, versengõ együttmûködés kifejezet-ten gyorsítani fogja a folyamatot).

KÖLTSÉGVETÉS-POLITIKAI SZABÁLYOK

A világ számos országában léteznek a költség-vetés alakítását korlátozó költségvetés-politikaiszabályok, de ezek többsége (például az arany-szabály) bizonyos értelemben történelmi örök-ség. Az 1990-es évek elején jelent meg az igény,hogy a bevezetendõ fiskális szabályok elegettegyenek valamiféle elméleti elvárásoknak. A nemzetközi szakirodalomból – többek kö-zött – Anderson és Minarik (2006), valamint

Kopits (eds.) (2004) foglalkozik e kérdésekkel.Magyarul Antal (2004) tárgyalta a fenntarthatófiskális politika kérdéseit, ezen belül az EU újtagországainak felzárkózási folyamatait.

A költségvetés-politikai szabályok néhány lehetséges indoka

Az öregedés költségvetési hatásaiA fejlett országok többségében a népesség át-lagéletkora és az egy keresõre jutó eltartottakszáma folyamatosan növekszik. Ennek követ-keztében az öregedéssel kapcsolatos költségve-tési kiadások (nyugdíjrendszer, egészségügyiellátás és hosszú távú ápolás) a GDP arányábana jelenlegihez képest jelentõsen meg fognakemelkedni a következõ húsz-negyven évben.Magyarországon – a jelenlegi becslések szerint– az ebbõl származó, bruttó kiadási többlet2050-ig eléri a GDP 6–7 százalékát, de már2030-ban is meghaladja a 3 százalékpontot.

Ezért természetesen elengedhetetlen a nyug-díj- és egészségügyi rendszer reformja, ugyan-akkor jelentõs mértékben csökkenthetõ a nyo-más bizonyos más kiadások súlyának mérséklé-sével. Ezek közül a legfontosabb a kamatki-adás, amely – definíció szerint – az adósságrátá-nak és implicit kamatlábának szorzataként adó-dik. Az adósságráta és a kamatlábakba beépülõkockázati prémium csökkentésével akár többszázalékponttal is csökkenthetõk a költségve-tés kiadásai.26

A kamatkiadások mérséklése értelmezhetõelõtakarékosságként is. Azért, hogy ne kelljenaz öregedés által okozott költségvetési nyo-mással együtt az adóterhelést növelni (amiesetleg az egyébként is alacsony munkaerõ-kí-nálatot tovább csökkentené), már most fel kellhalmozni azt a vagyont, amelynek a hozamafedezni fogja a többletkiadásokat. Mivel ma amagyar állam nagymértékben el van adósodva,a vagyon felhalmozásának egyik kézenfekvõmódja az adósság csökkentése.


348

Nemzedékek közti igazságosságA költségvetés újraosztja a jövedelmeket, nem-csak különféle jövedelmi csoportok, földrajzi ré-giók, iparágak, hanem generációk között is. Jel-lemzõen az inaktív korban lévõ generációk aköltségvetésbõl nettó transzferekhez jutnak, mígaz aktív korban lévõ generációk nettó befizetõk.Ha egy adott pillanatban érvényes szabályrend-szer következtében átlagosan az inaktív korbanlévõk összesen magasabb nettó transzferhez jut-nak, mint amennyit átlagosan az aktív korban lé-võk nettó befizetnek a költségvetésbe, akkor aköltségvetés eladósodik, és azt mondhatjuk,hogy az egyensúlytalanságot a jövõ generációkraterheli, hiszen a felhalmozódó adósságot a ké-sõbbi generációknak kell törleszteniük.27

A történelmi igazságosság egy lehetséges ér-telmezése szerint28 egyik generációnak sem álljogában a késõbbi generációkat a sajátjánálrosszabb helyzetbe kényszeríteni. Ha vanhosszú távon pozitív nettó hozama a gazdaságitevékenységnek29, tehát van gazdasági növeke-dés, akkor minden generációnak jogában áll asaját megtakarításain ezt a hozamot realizálni,tehát összességében egy kicsivel nagyobb nettótranszferre igényt tartani, mint amennyit aktívkorában a költségvetésbe nettó befizet.

Nem nyilvánvaló, hogy van olyan pozitív re-álhozam, amelyet végtelen idõhorizonton ga-rantálni lehetne, ezért – konzervatív becslésként– feltesszük, hogy egyik generációnak sem álljogában adósságot hagyni a következõ generáci-ókra, hacsak nem hagy rájuk azzal megegyezõértékû, hozamot termelõ eszközöket is. Sajnos,a manapság szinte kizárólagosan használt nem-zetgazdasági számbavételi rendszer a meg nemújuló természeti erõforrások kimerítését nemveszi számításba, ezért valószínû, hogy a sta-tisztikailag kimutatott 1–2 százalékos potenciá-lis növekedési ütemtõl a valóban hosszú távonvárható növekedési ráta elmarad.30

Kérdés, hogy mi történhet ezen elv ellenéremár korábban felhalmozott adóssággal. Nyil-ván nem várható el, hogy egyedül a következõ

generáció fizesse vissza, mivel ez õket hoznáméltánytalanul hátrányos helyzetbe. A törté-nelmi igazságosság alapján a következõ végte-len számú generációra egyenletesen el lehetosztani a terhet, ami azt jelenti, hogy mindengenerációnak vissza kell fizetnie egy végtelenülkicsi hányadot. Ezt éppen az biztosítja, ha a jö-võben egyik generáció sem halmoz fel továbbinettó adósságot.

Külön figyelmet érdemel ebben a megköze-lítésben az úgynevezett aranyszabály, amelyazt mondja ki, hogy a költségvetési deficitoka csak beruházási kiadás lehet. Elsõ látásraez egyenértékû azzal a feltétellel, hogy azadósság növekedését ellensúlyoznia kell a ho-zamot termelõ eszközök állománynövekedé-sének, de sajnos a helyzet nem ennyire egy-szerû. Fontos gyakorlati probléma, hogy azállami állótõke-beruházások legnagyobb ré-szérõl nem bizonyítható, hogy összességébenaz általuk elért hozamok (jelenértéken szá-mítva) meghaladják a beruházás bekerülési ér-tékét, sõt jelentõs részüket valójában fo-gyasztásként kellene elszámolni. Ugyanakkorvalószínûnek tûnik, hogy a humántõke-beru-házások és a K+F-kiadások megtérülési rátá-ja lényegesen magasabb, viszont ezeket a ki-adásokat a statisztika (amelyre a gyakorlatbanaz aranyszabály betartatása alapulni szokott)nem felhalmozási, hanem folyó kiadáskéntveszi számításba. A közgazdasági értelembenvett felhalmozási kiadásoknak – amelyek va-lóban a saját bekerülési értéküknél nagyobbmértékben növelik a jövõbeli fogyasztási le-hetõségek értékét – hivatalos és jól definiáltmérõszáma (egyelõre) nincs.

Társadalmilag költséges pénzügyi válságok elkerüléseA nemzetközi tapasztalatok szerint a fiskálisintézményrendszer megerõsítésének tipikusidõszaka egy-egy nagy válság után az elsõ nagykiigazító intézkedéseket követõ év, mivel az in-tézményi megoldások a költségvetést rendbe


349

hozni önmagukban nem tudják, de – megfelelõpolitikai akarat esetén31 – jelentõsen hozzájá-rulhatnak az elért stabilizáció eredményeinekmegõrzéséhez, a jelentõs gazdasági és társadal-mi költséggel járó válság megismétlésének elke-rüléséhez. Ezt az utat járta például Új-Zélandaz 1980-as évek közepén vagy Svédország ésKanada az 1990-es évek derekán. Egyelõre csakigen kevés történelmi példát láthatunk arra,hogy egy ország válság és egyéb külsõ jogikényszer nélkül, mintegy önként megreformál-ta volna saját költségvetési rendszerét és fiská-lis szabályt vezetett volna be. A kevés kivételegyike Chile, amely – látva a szomszédos dél-amerikai országok válságait – megelõzõ jelleg-gel, 1998-ban bevezetett egy ciklikusan igazí-tott, elsõdleges egyenlegszabályt. Ezt a példátmindenképpen érdemes követni, mivel a pénz-ügyi válságokból tanulni rendkívül költségesdolog. A nemzetközi szakirodalomban olvas-ható becslések jelentõsen szórnak, de Barro(2001) számításai szerint a pénzügyi válságokaz érintett országok növekedési ütemét átlago-san 5 éven keresztül 2 százalékponttal csök-kentik. Átszámítva azt mondhatjuk, hogy ezenországok GDP-je 5 évvel a válság után mintegy16 százalékkal marad el a válság nélkül elérhetõszinttõl. Magyar számokban kifejezve ez többmint 3500 milliárd forint lenne.

Monetáris unióMonetáris unióban szükség van a nemzeti kéz-ben maradó fiskális politikák korlátozására, mi-vel a közalap miatt az egyes tagországoknak elõ-nyös stratégiát jelenthet a többiek „számlájára”engedni saját deficithajlamuknak. A legnyilván-valóbb kapcsolatot a monetáris unió nemzetiköltségvetési politikái között az államadósságotterhelõ kamatkiadások teremtik meg. Ha azegyik tagország fegyelmezetlen, a pénzpiacon atöbbiek terhére is megemelkedik a kamatláb, mi-vel általában nem hiteles a fenyegetés, hogy a„potyautast” a többiek hagyni fogják csõdbemenni. Az EU-ban már 1992 óta hatályban van-

nak a maastrichti szabályok, amelyek ezt a prob-lémát kezelni hivatottak (sõt, az 1997-ben aláírtStabilitási és Növekedési Egyezmény ennek in-tézményrendszerét meg is erõsítette). Az utób-bi években mégis nyilvánvalóvá vált, hogy az EUközponti intézményei által ellenõrzött szabály-rendszert a tagorszá-gok jelentõs része – bele-értve a politikusokat és a választópolgárokategyaránt – nem érzi sajátjának, ezért nyíltanvagy burkoltan hajlamos azokat megszegni, hasaját érdekei szempontjából ezt elfogadhatónakvagy éppen szükségesnek látja. Éppen ezért azEurópai Bizottság az utóbbi években egyre in-kább bátorítja a tagországokat, hogy saját, nem-zeti hatáskörben erõsítsék meg fiskális szabálya-ikat és intézményrendszerüket.

Az átláthatóság növeléseAz ex ante érvényes költségvetés-politikai sza-bályok tekinthetõk átláthatóságot biztosítószabálynak is, mivel megsértésük egyfajta koraijelzõrendszerként mutatja a költségvetési poli-tika kedvezõtlen irányba fordulását. Példakéntemlíthetjük az EU-ban alkalmazott adósság-mutatót, amely a maastrichti szerzõdés értel-mében nem haladhatja meg a GDP 60 százalé-kát. Magának a 60 százalékos értéknek nyilván-valóan nincs kitüntetett közgazdasági jelentõ-sége, de ha ezt a küszöböt transzparens módona kormány költségvetés-politikai teljesítmé-nyének indikátorává tesszük (feltéve, hogy azadósságráta ennél alacsonyabb szintrõl indult),akkor a szabály megsértésével a kormány kény-telen beismerni, hogy nem teljesen ura a költ-ségvetési helyzetnek, a folyamatok nem a ked-vezõ irányba tartanak. Ha a közvélemény érzé-keny erre az információra (mert például nemszeretne ismét átélni egy jelentõs válságot), ak-kor a politikai döntéshozók mindent meg fog-nak tenni a szabály betartása érdekében, mégakkor is, ha nem fenyegeti õket jogi szankció.Természetesen adódik ebbõl a felfogásból,hogy olyan fiskális szabályt kell alkotni, amelynem ad lehetõséget intézményi arbitrázsra, az-


350

az amellyel nem (vagy legalábbis csak kicsit ésnehezen) lehet trükközni.

A költségvetés-politikai szabályok javasolt rendszere

A költségvetés-politikai szabályok javasoltrendszerének lényege, hogy egy-egy költségve-tési évhez közeledve, évente egyre pontosabbrészleteket rögzít a parlament, amelyeket a ter-vezésnél be kell tartani. Négy évvel korábbanszembesül a parlament azzal, hogy változatlanpolitika mellett mire lehet számítani. Háromévvel korábban már rögzíti az elsõdleges egyen-leg megcélzandó értékét, két évvel korábbanpedig a diszkrecionális kiadások nettó értéké-nek felsõ határát. A megelõzõ évben már csak aszabad tételek részletes felosztásáról szól aköltségvetési törvényjavaslat vitája. Az elsõdle-ges egyenleg megcélzandó értékét abból a for-mális fiskális szabályból javasoljuk levezetni,hogy az államadósság reálértéke nem növeked-het, de ez az elõírás csak a tervezés fázisában

kötelezõ. Szemléltetés céljából bemutatjuk, ho-gyan kellett volna alakulnia az elsõdlegesegyenlegnek az elmúlt 10 évben, ha ez a szabályérvényesült volna. (Lásd 1. ábra)

A végrehajtás során jogi hatálya csak a diszk-recionális kiadási plafonoknak van, mivel csakez igazán kontrollálható, tehát számon kérhe-tõ. A rendszer mûködtetésének alapvetõ logi-kája a következõ:

Adósságszabály: úgy kell tervezni, hogy areálértéken számított államadósság32 nem nö-vekedhet.

Az adósságszabály alapján – figyelembevéve a középtávú makrogazdasági (elsõsorbanaz inflációra vonatkozó) elõrejelzéseket – 3 év-re elõre meghatározható az államadósság nomi-nális értékének pályája.

A nominális adósság pályája alapján – fi-gyelembe véve a középtávú makrogazdasági(elsõsorban a kamatlábak alakulására vonatko-zó) elõrejelzéseket – 3 évre elõre meghatároz-ható a kamatkiadások és -bevételek egyenlege.

Elsõdlegesegyenleg-célzás: a nominális ál-lamadósság és a nettó kamatkiadások becslése

1. ábra

AZ ELSÕDLEGES EGYENLEG LEHETSÉGES ALAKULÁSA

Elvárt elsõdleges egyenlegKöltségvetési lazaság (milliárd forint)

Tényleges elsõdleges egynlegKöltségvetési lazaság (GDP-százalék, jobb oldali skála)


351

alapján adódik a költségvetés elsõdleges egyen-legének célértéke.

A makrogazdasági pálya alapján elkészül akötelezõ tételek egyenlegének elõrejelzése. Haa parlament a továbbiakban nem hozna olyan újdöntéseket, amelyek hatással lennének a köte-lezõ tételek egyenlegére, akkor az adósságsza-bály alapján adódna a diszkrecionális tételekegyenlegének elvárt pályája is. Ha a parlament-nek vagy a kormánynak az így rendelkezéséreálló mozgástér nem felel meg (például úgy lát-ja, hogy az túlságosan szûk), akkor – a kor-mány javaslata alapján – döntést hoz arról,hogy hogyan kívánja alakítani e két részegyen-leget.

A parlament döntése alapján a kormánykidolgozza azokat a javaslatokat, illetve meg-hozza azokat a döntéseket (reformokat), ame-lyek biztosítják, hogy a kötelezõ tételeknek aparlamenti döntés szerinti, elvárt egyenlegeteljesíthetõ legyen. Ezután sem a parlament,sem a kormány nem hozhat olyan döntést,amely megváltoztatná a kötelezõ tételekegyenlegét.

Nettó diszkrecionális kiadási plafon: miu-tán a parlament meghozta döntését arról, hogymilyen egyenleget kíván célozni a kötelezõ té-telek esetében, az adósságszabály alapján ígyadódó diszkrecionális egyenleget a törvényrögzíti. Ezt az értéket a kormánynak mindeneszközzel tartania kell, és a zárszámadáskor eza számonkérés tárgya.

A t+1 évre vonatkozóan a kormány õsz-szel benyújtja a költségvetési törvényjavaslatot,amelynek mindössze a diszkrecionális tételekrevonatkozó, t–1 évben meghatározott, elvártegyenleget és a korábbi évekbõl örökölt tétele-ket kell figyelembe vennie. A kettõ különbsé-geként adódik a szavazási tételek egyenlege, te-hát az aktuális mozgástér.

Zárszámadáskor be kell számolni a diszk-recionális tételek egyenlegére vonatkozó elõ-írás betartásáról, valamint arról, miért alakult azadott módon a kötelezõ tételek egyenlege.

Ha az adósság esetleg meghaladná a meg-célzott pálya szerinti küszöbértéket, akkor akorrekcióra 3 év áll rendelkezésre, de a túllö-vés mértékét az elsõ évben meg kell felezni.Ez a feltétel biztosítható azzal is, ha a diszk-recionális tételek egyenlegének nemcsak az 1 évvel korábban meghatározott elsõdlegesegyenlegkövetelménnyel kell összhangbanlennie, hanem azzal a feltétellel is, hogy azadósság reálértéke nem haladhatja meg a 4 év-vel korábbi szintet.

A menetrendet pontosabb idõmegjelölések-kel és magyarázó megjegyzésekkel, valamint aköltségvetés-politikai szabály mûködésének lo-gikai sémáját tartalmazza a Függelék.

A szabály gyakorlati mûködtetése szem-pontjából fontos probléma, hogy a GDP-deflá-tor, amely az államadósság implicit reálkamatlá-bán keresztül meghatározza az elsõdleges költ-ségvetési egyenleg célértékét, nem jól mérhetõ,nem jól prognosztizálható és nagy késéssel ké-szül. Emiatt valamilyen közelítõ árindexet kellválasztani. A leginkább kézenfekvõ megoldásaz EU-ban is használt, harmonizált fogyasz-tóiár-index, de tudnunk kell, hogy ez több lé-nyeges ponton eltér a deflátortól. Egyrészt tar-talmazza a fogyasztóiár-támogatások változá-sának hatását, ami a GDP-deflátort nem érinti,márpedig a közép-kelet-európai átmeneti gaz-daságok egyik legfontosabb trendje ezen támo-gatások fokozatos leépítése, ami az elmúlt 16év során átlagosan 1 százalékponttal emelte amért inflációt. Másrészt nem tartalmazza a sa-ját tulajdonú lakások használatának mintimputált személyes fogyasztásnak az áremelke-dését, harmadrészt nem tartalmazza a szemé-lyes fogyasztáson kívüli többi GDP-összetevõ(elsõsorban közösségi fogyasztás, beruházás ésnettó export) árváltozását. Éppen ez utóbbi té-telek azok, amelyek a GDP-deflátor mérésébena nagyfokú bizonytalanságot és késést okoz-zák. Esetleg megoldás lehet, ha a teljes költség-vetési tervezésben – beleértve a fiskális szabályt– a harmonizált fogyasztóiár-indexre vonatko-


352

zó piaci elõrejelzésnél 0,5 százalékkal alacso-nyabb értéket kell használni. Ez egyrészt óva-tos tervezést jelent az egyes inflációfüggõ téte-lek (fõleg az áfa) esetében, ugyanakkor a fiská-lis szabály szempontjából közelítést jelent aGDP-deflátorhoz.

Mindez csak a központi költségvetés, az el-különített állami pénzalapok és a társadalom-biztosítás költségvetésére vonatkozna, míg azönkormányzatokra a jelenleginél33 szigorúbbaranyszabályt lehetne bevezetni, amely elõírja,hogy folyó bevételeik és kiadásaik egyensúly-ban legyenek, vagyis teljes deficitjük nem ha-ladhatja meg bruttó felhalmozási kiadásaik (el-sõsorban állótõke-beruházásaik) értékét. Vi-szonylag egyszerû gyakorlati megvalósítása eszabálynak – ilyen értelmû szabályozás van ér-vényben például az Egyesült Államok Virginiaállamában – ha az önkormányzatok éven túlihiteleket csak konkrétan megnevezett beruhá-zások finanszírozására használhatnak fel. A lik-viditáskezelési célra felvett, éven belüli hitelekállományát a saját bevételek arányában érdemeskorlátozni, mivel a folyó kiadásokat fedezõközponti források alapértelmezésben a feladat-nak megfelelõ ütemezésben érkeznek.

Ahhoz, hogy a különféle szabályrendszerekközött választani tudjunk, meg kell vizsgál-nunk, hogy betartásuk különféle körülményekközött milyen hatással van a lényeges gazdasá-gi változó alakulására. Némileg ahhoz hasonlít-ható a probléma, mint amikor autóvásárláselõtt megnézzük a kínált típusok különféleteszteredményeit. A gépkocsik tesztelésénekmár van többé-kevésbé kialakult rendszere(például gyorsulás, fékezés, fogyasztás, ütkö-zés frontálisan, ütközés kis sebességgel, meghi-básodás valószínûsége stb.), a fiskális szabá-lyokra azonban egyelõre ilyen lista – tudomá-sunk szerint – nincsen. A Függelékben bemu-tatunk egy „tesztpályát” olyan „rutinhelyzetek-bõl”, amelyen – véleményünk szerint – jól vizs-gálható, hogy egy adott fiskális szabály alkal-mazható-e a mai magyar helyzetben.

ELJÁRÁSI SZABÁLYOK

Az eljárási szabályok nemzetközi szakirodal-mából von Hagen (1992) és Gleich (2003), va-lamint az OECD Journal on Budgeting címûfolyóiratának országtanulmányait emelhetjükki elsõsorban.

Az eljárási szabályok néhány lehetséges indoka

A költségvetés szerkezetének tudatos alakításaWierts (2005) az EU-tagországok költségveté-sének szerkezetváltozását tanulmányozza az1998–2003 közötti idõszakban. Az euró 1999-es bevezetése körüli években a legtöbb tagállamadósságszolgálati kiadása jelentõsen csökkent aGDP arányában, mivel a kamatlábak kockáza-tiprémium-tartalma fokozatosan eltûnt az egy-séges valutához képest, és ez az államadósságotis fokozatosan átárazta (tekintettel a hosszabblejáratú kötvényekre). Egyes tagállamok (pél-dául Görögország) megtakarítása megközelí-tette a GDP 10 százalékát, de a többi országesetében is 5 százalékpont körüli volt a csökke-nés. Kérdés, hogy mire használták fel a tagor-szágok a megnövekedett költségvetési mozgás-teret. A tapasztalatok szerint azok a tagál-lamok, amelyek kifinomult költségvetési intéz-ményrendszerrel rendelkeztek, a megtakarításegy részével a deficitet csökkentették, míg amaradékot jövõorientált, növekedésösztönzõkiadásokra (felhalmozás, K+F stb.) fordítot-ták. Az ebbõl a szempontból elmaradottabb or-szágokban a megtakarítást döntõ részben aszociális transzferek megnövekedése tüntetteel. Ez a példa különösen jól illusztrálja, hogy amegfelelõ fiskális intézményrendszer nemcsaka deficit rövid távú kontrollja szempontjábólfontos, hanem a hosszú távú fenntarthatóságszempontjából releváns költségvetési szerkezetátgondolt alakításához is elengedhetetlen.


353

Az egyik tipikus probléma a nemzetközi ta-pasztalatok szerint, hogy a kiigazításokat min-dig túl késõn vezetik be, amikor már nagyonkevés az idõ a válság elkerülésére, ezért azok akiadási tételek esnek áldozatul, amelyek köny-nyen és gyorsan csökkenthetõk. A legfonto-sabbak ezek közül éppen a jövõorientált kiadá-sok, talán éppen azért, mert ezekre még senkisem szerzett jogot. Általános a tendencia,hogy érdekcsoportok saját költségvetési „jára-dékaikat” kötelezõ tételekként próbálják megtörvénybe iktatni, hogy aztán a kiigazítás ide-jén nehéz vagy éppen lehetetlen legyen ezt tõ-lük elvenni. Egy jó eljárási szabályrendszertõlelvárható, hogy megvédje a költségvetés minõ-ségét és ne engedje elburjánzani a „kötelezõ”tételeket.

„Légzéstechnika”A francia költségvetés rossz helyzeténekelemzésérõl 2005-ben készített, úgynevezettPebereau-jelentés egyik legfontosabb tény-megállapítása szerint Franciaországban az el-múlt évtizedek során általános gyakorlattávált, hogy minden lényeges gazdasági és társa-dalmi problémát az államnak kell megoldania,és ennek a legjellegzetesebb – gyakran egyet-len – módja, hogy a költségvetés pénzt ad,méghozzá gyorsan, a hatékonyság bárminemûvizsgálata nélkül.

Úgy tûnik, hogy ez a jelenség a magyar gya-korlattól sem teljesen idegen. Tekintettel arra,hogy problémák mindig lesznek – és mindigaz éppen aktuális problémák tûnnek majd alegfontosabbnak – a költségvetési keretektiszteletben tartásának egyetlen módja, hamegfelelõ eljárási szabályok gátolják meg aköltségvetési kiadások túlzottan könnyelmû,mérlegelés nélküli növelését. Némileg hason-lítható a jelenség a hosszútávfutáshoz. Oxi-génre mindig nagy a szervezet igénye, de a ku-darc biztos jele, ha a fegyelmezett légzéstech-nika helyett a futó rendszertelenül kapkod alevegõ után.

Ex ante hitelességKülsõ hitelesség

A hitelességrõl mint az átláthatóságot biztosí-tó szabályok bevezetésének legfontosabb in-dokáról már szóltunk, de ott még csak arrólvolt szó, hogy a gazdaság szereplõi – különö-sen a befektetõk – a lehetséges mértékig bizto-sak akarnak lenni abban, hogy nincs elõlük el-rejtve semmi olyan információ, amely pozíció-juk megítélése szempontjából lényeges. Az el-járási szabályok azáltal segítik a hitelességet,hogy csökkentik az idõbeli következetlenségrevaló hajlam és a kollektív döntéshozatal nega-tív következményeit. Jelentõsen csökkenti akockázatokat, ha a kormány és a parlamentvállalja, hogy kezét elõre megköti eljárási sza-bályokkal is. Nem elegendõ ugyanis fegyelme-zett költségvetési politikát folytatni, errõl apénzpiacokat elõre meg is kell gyõzni, külön-ben a kockázati prémium csökkenésébõl eredõdeficitcsökkenés nem következik be, és így akiigazítás társadalmilag lényegesen költsége-sebbé válik.

Belsõ hitelességA lehetséges maximális mértékben el kell kerülniaz olyan helyzetek keletkezését, amikor a költ-ségvetés végrehajtása év közben szorul kiigazí-tásra, mivel ez a gyakorlatban szinte kizárólag fû-nyíróelvû zárolást szokott jelenteni azokon azelõirányzaton, amelyek jogszerûen csökkenthe-tõk (például többéves beruházások); a fûnyíróelvalkalmazása pedig lerombolja a kormányzat bel-sõ hitelességét a fegyelmezetteket is sújtó bünte-tés következtében. Ahhoz, hogy ne legyen szük-ség évközi beavatkozásra, megfelelõ tartalékolásirendszert is be kell építeni a szakmailag elfoga-dott és független szakértõ intézménnyel ex antevéleményeztetett tervezési rendszerbe. Ha aköltségvetési politika nem hiteles, és elõre látha-tó, hogy idõvel kiigazításra lesz szükség, akkorez a jóslat szinte biztosan beteljesíti önmagát,mivel a kiigazítástól való félelem erõs ösztönzéstjelent a gyors túlköltekezésre.


354

Politikai döntések esetében is hatékonyabba megelõzés, mint a büntetésAlkotmányos demokráciákban a választott po-litikusokat politikai döntéseikért politikai fele-lõsség terheli, a politikai felelõsség legfõbbmutatója pedig a választások elvesztésének le-hetõsége. Mivel azonban választásokra általá-ban csak négyévente kerül sor, az eredmény

számtalan döntés együttes hatását tükrözi ésezért nem tekinthetõ egy-egy döntés egyértel-mû következményének, jutalmának vagy ép-pen büntetésének. A választásokon kívül sem-milyen más mód nincs, amely politikai dönté-sek jogilag kötelezõ érvényû értékelését jelent-hetné, ezért valójában nincs mód egyes dönté-sek vagy azok következményének szankcioná-

AZ ÉVKÖZI ELÕIRÁNYZAT-ZÁROLÁSOK, ELKERÜLÉSÜK INDOKAI ÉS MÓDJAI

Magyarországon az utóbbi években szinte rendszeressé váltak az év közbeni elõirányzat-zárolások. Ez agyakorlat tönkre teszi a kormányzat belsõ hitelességét, mivel a (például információhiány, gondatlanságvagy szándékosság okán elkövetett) tervezési hibákat ellentételezni hivatott zárolások egyetemesen, „fû-nyíró” módjára azokat a tárcákat és intézményeket is sújtják, amelyek a hibák elkövetésében és így a defi-cit túllövésében esetleg teljesen vétlenek. Ezáltal az egyes tárcák és intézmények érdekeltsége a fegyelme-zett, takarékos gazdálkodásban megszûnik, sõt felerõsödik az ösztönzés a „tartalékok” (például feleslegestevékenységek és intézmények) képzésére, amelyeket majd a „menetrend szerint érkezõ” fûnyírás idejénnagy veszteség nélkül fel lehet áldozni. A tartalékok elszaporodása („kõbe vésett” deficitcélok mellett) ter-mészetesen csak tovább feszíti a költségvetést és erõsíti a „fûnyírás” szükségességét. További káros követ-kezménye az évközi beavatkozásoknak, hogy szükségszerûen torzítják a költségvetés szerkezetét, mivelegyrészt nem áll rendelkezésre megfelelõ idõ és információ az optimális beavatkozás kidolgozására, más-részt számos „csökkentésre érdemes” kiadási tétel rövid távon rugalmatlan a korábban megkötött polgár-jogi szerzõdések miatt. Mindezek összességében azt az elvárást alapozzák meg, hogy egy jól mûködõ rend-szerben lehetõség szerint soha ne legyen szükség évközi beavatkozásokra.

Ahhoz, hogy általánosságban kimondhassuk az elvet, nézzük meg, hogy milyen esetekben merülhet felegyáltalán az évközi beavatkozás szükségessége, milyen jelenségek okozhatják a költségvetési adatok terv-tõl eltérõ évközi alakulását:

zaj (például egy nagyobb összeg átcsúszik a következõ idõszakra, bírósági perek nem várt kimenetele,idõjárás stb.),éven belüli szezonalitás megváltozása (például jogszabály szerinti befizetési határidõk megváltozása miatt),üzleti ciklus váratlan alakulása,strukturális törés a folyamatokban,az elõrejelzõ modell hibái,szándékosan rossz tervezés.Az 1–2. esetben eleve nem szabad reagálnia a gazdaságpolitikának. A 3. esetben éppen az automatikus

stabilizátorok mûködését kell lehetõvé tenni. Ha többéves idõsorokon alapulnak az elõrejelzõ modellek,akkor a 4. és 5. esetben legalább egy év szükséges a strukturális törés, illetve a modell hibájának detektálá-sához, tehát mindenképpen várni kell a következõ költségvetésig, elõbb nem szabad reagálni. Csak akkornem szabad várni a következõ költségvetésig, ha tudható, hogy a tervezés eleve hibás volt. Akkor lehet te-hát kizárni a lényeges éven belüli korrekció szükségességét, ha kizárható a rossz tervezés. A rossz terve-zés akkor zárható ki nagy biztonsággal, ha a folyamat szakszerû és transzparens, tehát

van megfelelõ adatbázis és elõrejelzési módszertan,az adatbázis és a módszertan nyilvános, tehát széles körben ellenõrizhetõ,van egy kormánytól független, pártsemleges és jól informált szervezet, amelynek feladata a tervek meg-alapozottságának ellenõrzése.Összességében kimondhatjuk, hogy kiiktathatók a kényszerû évközi beavatkozások, ha minimálisra

csökkenthetõk a tervezési hibák. A mindezek ellenére elkövetett, kisebb súlyú tervezési hibák és egyéb bi-zonytalanságok megfelelõ költségvetési tartalékok (például általános tartalék) beállításával kezelhetõk.


355

lására sem. Ha – bármilyen okból – fontosnaktartjuk, hogy elkerüljük például az állam eladó-sodását, akkor nem érdemes szankciókat kilá-tásba helyezni az eladósodás esetére (hiszenezek a fenyegetések önmagukban nem túl hite-lesek), hanem megfelelõ eljárási szabályokkal(amelyeknek a betartása már nem a politikaidöntések kategóriájába tartozik) eleve megkell akadályozni az eladósodás lehetõségét.Feltéve, hogy kormány és a kormánypártok va-lóban komolyan gondolják a költségvetési fe-gyelmet, ezeket a szabályokat önként is vállal-ni fogják, az ellenzék pedig eleve nem érdekeltabban, hogy a jövõben egy eladósodott orszá-got vegyen át.

Az átláthatóság növeléseHa a politikai döntések nem jól szankcionálha-tók jogi eszközökkel, ugyanakkor a költségve-tés alakítása szükségképpen politikai döntéstárgya34, akkor nem marad más megoldás, mintaz ígéretek megvalósulásának transzparens mé-rése és értékelése, ami a közvélemény alakításánkeresztül politikai következményekhez (példá-ul önkéntes lemondás) vezethet. Ehhez azszükséges, hogy az ígéretek lehetõleg számsze-rûsítve legyenek, ésszerû késéssel mérhetõk le-gyenek és megvalósulásuk valóban (nagyrészt)a döntéshozók teljesítményétõl függjön, kü-lönben nem számíthatunk másra, mint partta-lan politikai szócsatákra és az objektív módonkideríthetetlen felelõsségek elkenésére.

Az eljárási szabályok javasolt rendszere

A költségvetési ciklus és a döntési hatáskörökA költségvetés-politikai szabályok javasoltrendszerének ismertetésénél már bemutattuk akülönféle célértékek és limitek meghatározásá-nak eljárási rendjét, ezért ezt itt nem ismételjükmeg, de felhívjuk a figyelmet, hogy a parlamentexplicit döntése a kötelezõ és diszkrecionális

tételek egyenlegének alakításáról éppen a költ-ségvetés minõségének megõrzését hivatott elõ-segíteni.

A költségvetési fegyelem megtartásánakegyik legfontosabb eszköze, hogy ne csak akormánynak, de a parlamenti képviselõknek selegyen lehetõsége a deficit növelésére (a fiskálisszabályrendszeren túl) sem a költségvetési tör-vény, sem az egyéb szaktörvények tárgyalásasorán benyújtott módosító indítványokkal. Eza szabály, amelyet az amerikai terminológiaPAYGO-szabálynak35 hív, már ma is érvényes amagyar parlament házszabályában36, de – meg-lepõ módon – egyetlen esetre nem vonatkozikés ez éppen a költségvetési törvény vitájának el-sõ fordulója37.

Ahhoz, hogy a deficitnövelés tiltásának sza-bályát be lehessen tartatni, természetesen kikell számolni (meg kell becsülni) minden tör-vényjavaslat és költségvetési módosító indít-vány várható költségvetési hatását. A különfélealternatívák egymással való összevetéséhez kö-zös viszonyítási pontra van szükség, és éppenez az, amit a fent tárgyalt alap-elõrejelzésekbiztosítanak. Célszerûnek tûnik ezért is, hogyrendszeresen, például negyedévente készülje-nek alap-elõrejelzések.

Javasoljuk a költségvetési törvény és az adó-törvények együttes parlamenti tárgyalását,hogy az adótörvények esetleges módosításaikövetkezetesen átvezethetõk legyenek a költ-ségvetési elõrejelzésekben. A sarokszámokatmeghatározó, elsõ tárgyalási forduló után –tiszteletben tartva a 45 napos felkészülési idõ-szakot, amelyet a törvény elõír az adótörvé-nyek kihirdetése után és hatályba lépése elõtt –az adótörvények kihirdethetõk, majd követke-zik a második – immár tisztán költségvetési –forduló, amikor már csak a szavazási tételekváltozhatnak egy-egy fejezeten belül.

Javasoljuk, hogy módosítsanak a zárszám-adás elkészítésének és tárgyalásának menet-rendjén. Jelenleg a kormány a tárgyévet követõjúnius 30-ig adja át a tervezetet az ÁSZ-nak, a


356

parlament pedig augusztus végén kapja meg avégleges verziót, tehát az ÁSZ-nak nagyjábólkét hónap áll rendelkezésére az ellenõrzések el-végzésére. Ehelyett javasoljuk, hogy az elsõ vál-tozat, amely elsõsorban a számszaki adatokattartalmazza, már március végére készüljön el,viszont a parlament csak a következõ év tava-szán kezdje meg a tárgyalást. Ez négy elõnnyelis járna:

• az alapadatokat már áprilisban fel lehetnehasználni a következõ évi költségvetés ter-vezésénél;

• az ÁSZ lényegesen több idõt kaphatna azellenõrzésre;

• a zárszámadás indoklása is lényegesen mé-lyebben elemezhetné a költségvetés alaku-lására ható különféle tényezõket, amit maazért sem tud megtenni, mivel például aKSH megelõzõ évre vonatkozó makrogaz-dasági adatai augusztusra még jobbára nemkészülnek el;

• lényegesen nagyobb parlamenti figyelmetkaphatnának a zárszámadási dokumentu-mok, amelyek a mai rendszerben kissé azõszi költségvetés „árnyékában” maradnak.

A mai magyar költségvetési (és általábantörvényhozási) rendszerben viszonylag kevésszempontból van a pénzügyminiszternek és aparlament költségvetési bizottságának kitün-tetett szerepe. A jelenlegi rendszerben a szak-miniszter a pénzügyminiszterrel történõegyeztetés – esetenként a költségvetési hatásvizsgálata vagy a szükséges költségvetési fe-dezet megléte – nélkül is hozathat döntést aminiszterelnökkel. A pénzügyminiszter „elõ-szûrõ” szerepét érdemes lenne kiterjeszteniazzal a – néhány területen (például kezessé-gek) már ma is alkalmazott – megoldással,hogy az elõterjesztést a szakminiszter a pénz-ügyminiszterrel közösen nyújtja be a kor-mánynak. A bizottsági szerepkör kapcsánmegfontolásra javasolható, hogy például netárgyaljon a parlament olyan javaslatokat(akár törvényjavaslatokat, akár módosító in-

dítványokat), amelyeket a költségvetési bi-zottság nem tart tárgyalásra alkalmasnak.38

A költségvetési dokumentumok tartalmaA költségvetési dokumentumok törvényi részehárom, alapvetõ számszaki elembõl állna:

a szavazási tételeknek a következõ évrevonatkozó részletes elõirányzatai,

a diszkrecionális tételek egyenlegénekkötelezõ alsó határa a tárgyévet követõ máso-dik évre,

a kötelezõ tételek egyenlegmódosításá-nak elvárt mértéke a tárgyévet követõ harmadikés a további évekre vonatkozóan. (Lásd A költ-ségvetés-politikai szabályok rendszeréneklogikáját leíró felsorolás 5. pontját.)

A tájékoztató rész a következõ elemekbõl állna: a makropálya várható alakulása a követke-

zõ három évben,a teljes költségvetési mérleg (benne a kö-

telezõ tételek) alakulása a következõ három év-ben, ahol a harmadik évre vonatkozó becsléseka változatlan politika feltételezésén alapulnak.

A törvényi rész és a tájékoztató rész közöttlátszólag ellenmondás van, mivel a harmadik éva tájékoztató részben a változatlan politika fel-tételezésével készül, ami nagy valószínûséggelnem teljesíti a fiskális szabály által támasztottkövetelményt. Az ellentmondás azért csak lát-szólagos, mert a parlamentnek döntenie kell ar-ról, hogy ebbõl a résbõl mekkora részt kíván akötelezõ tételek, és mekkorát a diszkrecionálistételek módosításával eltüntetni. Amikor a kö-vetkezõ évben a kormány a parlament elé visziazokat a javaslatait, amelyek következtében akötelezõ tételek egyenlege a kívánt mértékbenjavul, az akkori új makropálya alapján meg lehethatározni a diszkrecionális tételek ezzel össz-hangban lévõ egyenlegét.

Tartalékolási rendszer, a költségvetési törvény módosítása és pótköltségvetésAmint fent már jeleztük, ahhoz, hogy minélnagyobb valószínûséggel ki lehessen zárni a


357

költségvetés-politikai szabályok megsértését,illetve az év közbeni, szükségképpen nem opti-mális beavatkozásokat, megfelelõ tartalékokatkell beépíteni a költségvetésbe. Mivel a kötele-zõ és a diszkrecionális tételek alapvetõen kü-lönbözõ kockázatnak vannak kitéve, ezért kü-lönbözõ elven kell a tartalékokat is képezni. Ja-vaslatunk szerint a kötelezõ tételek egyenlegé-nek tarthatóságát konzervatív alapfeltételezé-sekkel kell „kipárnázni”. Ennek egyik példája aKanadában 1994 és 1998 között alkalmazottmegoldás, amely a piaci konszenzust veszi ala-pul a makropálya elõrejelzésére, de az egész pá-lyán (növekedés, infláció stb.) átvezeti annak afeltételezésnek a hatásait, hogy a kamatláb egyszázalékponttal a piaci konszenzus felett ala-kul. Technikailag egyszerûbb megoldásként le-het közvetlenül is módosítani a növekedési ésinflációs elõrejelzéseket a költségvetés számárakedvezõtlen irányba.39

A diszkrecionális tételek esetében továbbrais szükség van olyan tartalékra, amely termé-szeti katasztrófák és egyéb, valóban váratlan ki-adások fedezete lehet, de további céltartalékokis elképzelhetõk (például folyamatban lévõ bí-rósági perek kezelésére). Technikailag elképzel-hetõ, hogy a költségvetési tervben csak egy –hosszú évek tapasztalata alapján számított – át-lagos szintû tartalék lenne és a normaszöveg-ben adna felhatalmazást a parlament ennek –esetleg korlátozott mértékû – túllépésére.Egyensúlyi tartalék – mint például a 2007. éviköltségvetési törvény fejezeti egyensúlyi tarta-lékrendszere – csak olyan megoldással képzel-hetõ el, amely biztosítja a tartalék felhasználásafelett is a parlamenti kontrollt (például a parla-ment elõre megmondhatná, hogy a deficit meg-felelõ alakulása esetén mire használható fel azegyensúlyi tartalék).

A „költségvetési törvény módosítása” és a„pótköltségvetés” intézményeinek jelenlegi, al-kalmazhatatlan szabályozása helyett javasoljuka következõ két konstrukciót.

A költségvetési törvény módosítása:

• egyfordulós eljárás,• legfeljebb 5 diszkrecionális tétel módosítható,• frissített makropályát, költségvetési elõre-

jelzést és mérleget kell mellékelni,• évente legfeljebb kétszer alkalmazható,• akkor vonható össze más törvény tárgyalá-

sával, ha az közvetlenül a módosítandó té-teleket érinti.

Pótköltségvetés: • a költségvetési törvény szokásos, kétfor-

dulós tárgyalásával megegyezõ eljárás,• más törvény tárgyalásával össze nem vonható,• frissített makropályát, költségvetési elõre-

jelzést és mérleget kell mellékelni.Ha kiderül év közben, hogy jelentõs hiba csú-

szott egyes diszkrecionális tételek tervezésébe,akkor módot kell találni a hiba kiküszöbölésére,de mindenképpen elkerülendõ a fûnyíróelv al-kalmazása. Ezt a két célt javasoljuk teljesíteni azzal a kompromisszummal, hogy legfeljebb 5 diszkrecionális tétel módosítható.

ÖSSZEFOGLALÁS

Minden szakmai szempontból megérett a hely-zet Magyarországon a költségvetési fegyelmetés átláthatóságot biztosító rendszer átfogó re-formjára. Viszonylag rövid távon megléphetõkolyan változtatások, amelyek akár több évtize-den keresztül is alkalmas keretként szolgálhat-nak egy fenntartható fiskális politikához. Javas-latunk szerint legelõször a költségvetési rend-szer átláthatóságát szükséges lényegesen javíta-ni, majd – a technikai feltételek megteremtésé-vel párhuzamosan – folyamatosan tökéletesíte-ni. Az adatok és elõrejelzési módszerek, vala-mint azok hitelességének biztosítása után igenegyszerû fiskális szabály bevezetésére van lehe-tõség: az államadósság reálértéke nem növe-kedhet. Ebbõl az elvárásból levezethetõ a költ-ségvetés elsõdleges egyenlegének célértéke,majd abból a parlament és a kormány által rövidtávon is kontrollálható, diszkrecionális tételek


358

elvárt egyenlege. Ez utóbbi számonkérés tárgyais legyen, mivel megállapíthatóvá válik a szemé-lyes/szervezeti felelõsség. Az önkormányzatoktúlzott eladósodását az aranyszabály bevezeté-se akadályozhatja meg, az állami vállalatoknálpedig az eredmény bruttó költségvetési elszá-molása teheti átláthatóvá a gazdálkodás haté-konyságát.

Ha a döntéshozók hajlandók arra, hogy sajátkezüket – más országokban már bevált – szabá-lyokkal megkössék és az állam mûködésére,helyzetére, kilátásaira, szándékaira vonatkozó,hiteles információkat közérdekû adatként kezel-jék, akkor a gazdaság szereplõi az új, kiszámítha-tóbb környezet megteremtését nagyobb aktivi-tással fogják meghálálni. Az államnak is megéri.

FÜGGELÉK

KÖLTSÉGVETÉS-POLITIKAI SZABÁLYOKTESZTELÉSE

A költségvetés-politikai szabályokrendszerével kapcsolatos fõbb elvárások

Ahhoz, hogy választani lehessen a költségve-tés-politikai szabályok különféle lehetségesrendszerei között, meg kell fogalmaznunk azo-kat az elvi szintû és gyakorlati elvárásokat,amelyeknek meg kell felelnie egy optimálisrendszernek. Sajnos, ezek az elvárások részbenellentmondanak egymásnak, ezért nincs min-den szempontból és minden körülmények kö-zött optimális szabály. Valódi döntésrõl vanszó, amelyhez – a mai magyar helyzetben, a tel-jesség igénye nélkül – az alábbi szempontokattartjuk mindenképpen mérlegelendõnek.

Biztosítsa a hosszú távú fenntarthatóságot: • szavatolja hosszú távon az öregedéssel

kapcsolatos kiadások várható növekedésealapján szükséges adósságráta-csökkenésta következõ 20–40 éves távon,

• hagyjon költségvetési mozgásteret a kö-vetkezõ kormányok/évek számára,

• biztosítsa a költségvetés minõségének meg-õrzéséhez szükséges mechanizmusokat.

Segítse a gazdasági stabilizációt: • engedje mûködni az automatikus stabili-

zátorokat,• legyen összhangban az inflációs célköve-

tést, illetve valamilyen Taylor-szabálytmegvalósító monetáris politikával,

• ne követeljen túlzott alkalmazkodást át-meneti hatásokhoz.

Legyen robosztus: • akkor is érje el a célját, ha a döntéshozók

mindig csak az elõírt minimumot kívánjákteljesíteni,

• lehetõleg ne használjon bonyolult és vitat-ható számítási módszereket (például neciklikusan igazított mutatón alapuljon),

• ne lehessen látszatmegoldásokkal (példá-ul intézményi átszervezés, privatizáció,átértékelés stb.) kijátszani,

• szilárdítsa meg a hosszú távon optimális pályát,tehát a szabályok megsértése esetén vezessevissza a gazdaságpolitikát az eredeti pályára.

Legyen politikai szempontból reális:• legyen könnyen érthetõ, mérhetõ és el-

lenõrizhetõ,• legyen összeegyeztethetõ az EU-ban vál-

lalt kötelezettségekkel, elsõsorban a Sta-bilitási és Növekedési Egyezménnyel,

• minden döntéshozót azért tegyen felelõs-sé, amit az illetõ elfogadható mértékbenkontrollálni képes,

• hagyjon elég idõt a strukturális reformokkidolgozására, amikor arra szükség van,

• ne vezessen elvtelen szigorításra, ne hoz-za aránytalanul elõnyös helyzetbe a jövõgenerációkat.

359

A reáladósság-szabály matematikaiformalizálása

A javasolt szabály, amely szerint az államadós-ság reálértéke nem növekedhet, matematikaiformában a következõ képlettel határozhatómeg:

ahol D a nominális adósság szintje, pedig a GDP-

deflátor.

A szabály pontos betartása esetén az adós-ságráta a reál-GDP növekedési ütemétõl függõ-en csökken, mivel

ahol Y a nominális GDP szintje, pedig a reál-GDP

növekedési üteme.

Ha elvonatkoztatunk a különféle finanszíro-zási ügyletektõl és átértékelési különbözetek-tõl, akkor a nominális adósság változása nemmás, mint a teljes deficit. Ha ebbõl levonjuk akamatkiadások hatását, akkor az elsõdlegesegyenleg alakulására viszonylag egyszerû köze-lítõ formula adódik:

ahol b az elsõdleges egyenleg nominális értéke, i az

államadósság implicit nominális kamatlába, r pedig

annak (elõretekintõ) reálkamatlába.

Egy lehetséges további formája a szabálynak,hogy a teljes deficit nem haladhatja meg az ál-lamadósság után fizetett inflációs kompenzációmértékét.

Ha figyelembe vesszük, hogy az államkötvé-nyek tulajdonosai ezt a részét a kamatbevétel-

nek nem is tekintik jövedelemnek, hiszen el-költése esetén vagyonuk reálértéke csökkenne,akkor nyilvánvaló, hogy ez a deficit aggregáltszinten nem is okozhat többletkeresletet, tehátinflációt (Antal, 2004, 219. oldal).

Összehasonlítás alternatív költségvetés-politikai szabályokkal

Most összehasonlítjuk a javasolt rendszert há-rom gyakran említett alternatívával. Az elsõ aStabilitási és Növekedési Egyezmény „egyen-súlyközeli vagy többletet mutató” deficit-elõ-írásának szó szerinti értelmezése, tehát azt je-lenti, hogy a teljes egyenlegnek folyamatosanegyensúlyban kell lennie – esetleg kis ciklikusingadozásokkal. A második a maastrichti kri-tériumok betû szerinti értelmezése, teháteszerint a teljes deficit nem haladhatja meg aGDP 3 százalékát, az adósságráta pedig a 60százalékot.40 Tekintettel arra, hogy a 60 száza-lékos adósságrátát 3 százalékos GDP-arányosdeficit csak akkor képes stabilizálni, ha hosszútávon a nominális GDP növekedési üteme el-éri az 5 százalékot, viszont erre a jelenlegi ki-látások alapján a fejlett európai gazdaságokesetében nem számíthatunk, ezért a két sza-bály közül várhatóan az adósságráta maximá-lása lenne hosszú távon hatékony. A harmadikegy elsõdlegesegyenleg-szabály, amit a 2006végén módosított államháztartási törvény tar-talmaz: az elsõdleges egyenlegnek többletetkell mutatnia.41 Itt most eggyel általánosab-ban írjuk fel a szabályt: az elsõdleges egyen-legnek el kell érnie a GDP K százalékát. (Lásd1. táblázat)

Ha a fiskális szabályok szigorúságát az el-sõdleges egyenlegre vonatkozó elõírás alapjánmérjük, akkor látható, hogy a reáladósság java-solt rögzítésének szabálya szigorúság szem-pontjából egyfajta köztes helyet foglal el amaastrichti és az SNE-rendszer szûk értelme-zése között. A táblázat utolsó oszlopában lát-

1

11

1

1

1

1

11

1

1

1 +

++

+

+

+

+

++

+

+ ≈+

=≤−

t

tt

t

t

t

t

t

tt

t

tt

YD

YD

YD

YDD π

πππ

( )( ) ( )t

tt

t

ttt

t

t

tt

tt

YDr

YDi

YDi =−≈

++−= ++

+1

1

1

11π

ρππ

( )t

tttt

t

tttt

t

t

YDDi

YDDDi

Yb =−=−−=

+

+

+

+

+

+

1

1

1

1

1

1 π

( )( )( ) t

t

tttt

tt

t

t

YD

YD

YD

111

1

1

1

11

111

+++

+

+

+

+=

+++=

ρρππ

tt

t DD ≤+ +

+

1

1

1 π



360

ható, hogy a megkövetelt elsõdleges egyenlegetmindhárom szabály az adósságráta arányábanhatározza meg: a nominális adósságszintet rög-zítõ SNE esetében a szorzó a nominális kamat-láb, a reáladósság-szabály esetében a reálkamat-láb, a maastrichti adósságráta-szabály esetébenpedig a reálkamatláb és a reálnövekedési ütemkülönbsége. A GDP-arányos elsõdleges egyen-leg rögzítésének problémája, hogy instabilrendszer, mivel az egyetlen egyensúlyi pontonkívülrõl indítva mind az adósság, mind az adós-ságráta határ nélkül fog növekedni vagy csök-kenni (negatív tartományba is).

A szabályrendszer mûködése alternatív forgatókönyvek esetén

Hosszú távú fenntarthatóságHa az önkormányzatok eladósodását meggá-tolja az aranyszabály, az állami vállalatok ered-ménye pedig – a bruttó elszámolás fentebb tár-gyalt elve alapján – megjelenik a költségvetésiegyenlegben, akkor az Európai Unió ESA95statisztikai módszertana szerint definiált kor-mányzati szektor eladósodása (a maastrichti

adósságráta növekedése) is megakadályozhatóaz államadósság korlátozásával.

Ha nincs reálnövekedés – mint ahogyan azthosszú távon, a környezeti tényezõket is figye-lembe véve esetleg feltételezhetjük – az adós-ságráta stabilizálódik. Ha gyors a növekedés,akkor gyorsan csökken az adósságráta, de nemtûnik el, ezért nem kell attól tartani, hogy ve-szélybe kerül az állampapírpiac likviditása(amint az többször felvetõdött az 1990-es évekvégén, amikor az Egyesült Államok államadós-sága indult igen gyors csökkenésnek).

Nagyjából 70 százalékos induló adósságrátaés 4 százalék körüli reálnövekedési ütem eseténaz adósságráta évente közel 3 százalékponttalcsökken, messze a stabilitási és növekedésiegyezmény által megkívánt 0,5 százalékpontfölött, de nem annyival, mintha – a szintén azSNE által megkívánt – 0 közelében lenne a tel-jes egyenleg. Ha Magyarország képes tartani a4 százalék körüli átlagos növekedési ütemet,akkor az adósságráta 10 éven belül 47 százalék-ra csökken. Ha az azután következõ 10 évbenaz átlagnövekedés 3 százalék, akkor az adósság-ráta a 20. év végére 35 százalékra, tehát a jelen-legi felére csökken.

1. táblázat

MEGKÖVETELT ELSÕDLEGES EGYENLEG

κ=+

+

1

1

t

t

Ybκ

ρ−

++=

++

+

t

t

t

t

t

t

YDr

YD

11

1

11( ) 11 1 ++ −+= tttt YDiD κElsõdleges egyenleg/GDP

rögzítése

( )t

ttt

t

t

YDr

Yb

11

1+

+

+ −≈ ρt

t

t

t

YD

YD =

+

+

1

1( )( ) tttt DD 111 11 +++ ++= ρπMaastrichti Szerzõdés

t

tt

t

t

YDr

Yb ≈

+

+

1

1

t

t

tt

t

YD

YD

11

1

11

++

+

+=

ρ( ) ttt DD 11 1 ++ += πReáladósság rögzítése

(javaslat)

( )t

ttt

t

t

YDr

Yb

11

1+

+

+ +≈ π( )( ) t

t

ttt

t

YD

YD

111

1

111

+++

+

++=

ρπtt DD =+1Stabilitási és NövekedésiEgyezmény

Elsõdleges egyenlegAdósság / GDP rátaNominális adósság

361

Ha kiderül, hogy az EU-n belül Magyaror-szág növekedése, tehát a reálkonvergencia las-sabb, akkor az adósságráta csökkenése is kisebbmértékû. Ez úgy interpretálható, hogy az EU-nbelüli gyors konvergencia hasznát a jelenlegigeneráció nem jogosult egyedül felélni, illetve areálkonvergencia teremti meg Magyarországona lehetõségét annak, hogy az elõzõ generációkáltal felhalmozott adósságot viszonylag gyor-san lehessen csökkenteni.

Ha váratlanul magas a felzárkózás során azinfláció, mert például erõsebben érvényesül aBalassa–Samuelson-hatás, akkor magasabb no-minális deficit lesz megengedhetõ, de a maga-sabb nominális GDP miatt ez nem fogja befo-lyásolni az adósságráta csökkenõ pályáját.

Két szempontból is fontos kiemelni, hogy azadósságráta alakulását leíró (2) képletben reál-növekedési ütem, míg az elsõdleges egyenlegetmeghatározó (3) közelítõ képletben reálkamat-láb szerepel.

Az egyik szempont: az euró bevezetése utána magyar államadósság implicit kamatlába vár-hatóan meg fog egyezni a többi eurózónatag ál-lampapírhozamával, ami várhatóan alacsonyabbimplicit reálkamatlábat von maga után. Ennekaz lesz a következménye, hogy csökken azadósságszabály alapján megcélzott elsõdlegesegyenleg. Ha 60 százalékos adósságráta mellettcsatlakozunk az euróövezethez, akkor 5 száza-lékos nominális eurókamatláb és 3 százalékoshazai(!) infláció (GDP-deflátor) mellett 1,2százalék az elsõdleges egyenleg célja, ami azadósságráta csökkenésével együtt fokozatosantovább mérséklõdik.

A másik szempont: a fiskális szabály betartá-sa esetén az elsõdleges egyenleg a reálkamatláb-tól függ, míg az adósságráta alakulása a reálnö-vekedéstõl. A következõ évtizedekben a ma-gyar gazdaságban várható mindkét nagy trend,az öregedés és a lassuló gazdasági növekedésegyaránt relatíve rontja a költségvetési egyen-súlyt. Az a szerencsénk, hogy még egy vi-szonylag gyors növekedési idõszaknak nézünk

elébe, mielõtt az öregedés hatása teljes mérték-ben megjelenik. Ezt az idõszakot kell kihasz-nálni a felkészülésre. Ha fenntartjuk a jelenlegi70 százalékos adósságrátát és esetleg 30 év múl-va – pesszimista elõrejelzés szerint – nulla kö-zelébe esik a növekedési ütem, akkor 2 száza-lékpont körüli reálkamatláb mellett 1,4 százalé-kos elsõdleges egyenleg képes megakadályozniaz eladósodás beindulását. Ha – kihasználva az„elõtakarékosság” idõszakát – az adósságrátát35 százalékra csökkentjük, akkor azonos felté-telek mellett 0,7 százalékkal alacsonyabb elsõd-leges egyenleg is elegendõ a hosszú (akár végte-len) távon fenntartható költségvetési politiká-hoz. Ez azt jelenti, hogy az öregedés 3–4 száza-lékpontos terhébõl 0,7 százalékpontnyi részt akamatkiadások csökkentésével tudunk ellenté-telezni. Ugyanez az elõny például Olaszország-nak vagy Belgiumnak nem adatik meg, mivel õkmég magasabb adósságot halmoztak fel, és nemszámíthatnak jelentõs többletnövekedésre akövetkezõ évtizedekben.

Gazdasági stabilizációA diszkrecionális tételek elvárt egyenlegét atárgyévet megelõzõ második évben rögzíti aparlament, a tárgyévi makrogazdasági mutatók-ra és a kötelezõ tételek abból következõ egyen-legére vonatkozó, akkori feltételezések alapján.Amikor a tárgyévet megelõzõ (elsõ) év õszén aparlament elfogadja a költségvetést, a makro-gazdasági változók és a kötelezõ tételek alaku-lására vonatkozó várakozások jelentõsen eltér-hetnek az egy évvel korábbiaktól, de éppen azautomatikus stabilizátorok mûködtetése miattfontos, hogy csak a diszkrecionális tételekegyenlege rögzített, a kötelezõ tételek egyenle-ge – szigorúan a makrogazdasági változók, nempedig újabb parlamenti döntések hatására – vál-tozhat.

A (3) képlet jól mutatja, hogy megfelelõ akoordináció a monetáris politikával, mivel szi-gorodó monetáris politika (emelkedõ reálka-matláb) esetén szigorodnia kell a fiskális politi-



362

kának is, amit az elsõdleges egyenleg növekedé-se mér. Ha a költségvetésben mûködnek az au-tomatikus stabilizátorok, akkor az ársokk (pél-dául az áfabevételek növekedésén keresztül)önmagában, kormányzati beavatkozás nélkül is„produkálja” a szükséges elsõdlegesegyenleg-javulást.

Ha egy Taylor-szabálynak megfelelõen 1 szá-zalékpontos inflációemelkedés kompenzálására0,5 százalékponttal emeli a jegybank az elõrete-kintõ reálkamatlábat, akkor 60 százalékos adós-ságráta mellett 0,3 százalékponttal kell javulniaaz elsõdleges egyenlegnek. Ez akkor valósulmeg automatikusan, ha a költségvetési egyenleginflációérzékenysége 0,3 körüli. A mai magyarköltségvetésben a közvetlenül inflációérzékenytételek súlya ennél jóval alacsonyabb, de ha fi-gyelembe vesszük a magánszektor béreinekinflációérzékenységét is, akkor ennek az adó-bevételeken keresztül érvényesülõ befolyásamár jelentõs stabilizációs hatást eredményez.Ebbõl a szempontból fontos, hogy a kötelezõtételek egyenlegét a maga szempontjából nemegy, hanem két évvel korábban zárja le a parla-ment, tehát a tárgyévet megelõzõ év makrogaz-dasági elmozdulásai már érvényesülni tudnak.

Minél nagyobb az adósságráta, annál érzéke-nyebben kell reagálnia a költségvetésnek a kon-junktúraciklusokra. Csak akkor engedhetõ megelsõdleges deficit, ha kellõen hosszú ideig nega-tív az elõretekintõ reálkamatláb (tehát a többévig tartó recessziót a monetáris politika és atõkepiac is elismeri) vagy ha az állam hitelezõipozícióba került.

Ha váratlan árszint- (például olajár-) sokk éria gazdaságot és az infláció átmenetileg meg-emelkedik, akkor a monetáris politika várható-an egy kicsit szigorodni fog (nehogy például avárakozásokba beépüljön az áremelkedés), te-hát enyhén megemelkedik az elõretekintõ no-minális kamatláb. Az államadósság implicit no-minális kamatlába még ennél is kevésbé fogmegemelkedni, mivel a hosszabb lejáratú köt-vények csak fokozatosan árazódnak át. Ha ki-

derül, hogy a sokk hatása tartós – és ezért ajegybank tartósan magasan tartja (esetleg to-vább emeli) a kamatlábat –, akkor ez fokozato-san megjelenik majd az elvárt elsõdleges egyen-leg megemelkedésében. A költségvetésnek nemkell tehát azonnal, drasztikusan reagálnia (amikülönösen akkor nem célszerû, ha valóban át-meneti sokkról van szó), viszont nem kell attólsem tartani, hogy a szükséges kiigazítás akár-meddig elodázható lesz.

Ha egyszeri alkalommal váratlanul magas anövekedés és emiatt egy forinttal jobbancsökken az adósság a tervezettnél, akkor mára következõ évben csökken az elvárt elsõdle-ges egyenleg, tehát egy kicsit többet lehetkölteni, de a váratlan növekedés ajándékánosztozik a jelen nemzedék az összes továbbinemzedékkel.

Erély és politikai realitásHa az adósság meghaladja a megcélzott pályaszerinti küszöbértéket (kevesebb lehet, csaktöbb nem), akkor oda vissza kell térni. Nem jó,ha a szabályt minden következmény nélkülmegsérthetik, bár jogilag, ex post csak a diszk-recionális tételek egyenlegének (esetleg a kiadá-si plafonok) betartása kötelezõ. Célszerû, ha azadósságkövetelmény megsértésének korrekció-jára mindig 3 év áll rendelkezésre, de a túllövésmértékét az elsõ évben meg kell felezni.

Nem szabad azonnali teljes kiigazítást elõír-ni, mert az átgondolatlan és esetleg fenntartha-tatlan döntésekre vezethet, ugyanakkor nemszabad megengedni, hogy – rossz konjunkturá-lis helyzetként értelmezve a túllövést – egyesstrukturális problémákra túl késõn reagáljon arendszer. A 3 éves idõtartam további elõnye,hogy a választási ciklus elsõ évében elkövetetthibákat még ugyanannak a kormánynak kellrendbe hoznia (a ciklus elsõ évében nem érde-mes az elõd látszólagos számláját növelni).

Természetesen, amint fentebb említettük,alapvetõen az a cél, hogy a szabályt soha nesértsék meg, amit a tartalékok rendszerével le-

363

het még inkább biztosítani (lásd késõbb), defontos, hogy legyen szabály a megsértés eseté-re is, különben az „ex lex” állapot lehetõségedestabilizálja az egész rendszert.

Ahogyan cél, hogy ne legyen lehetõség„büntetlenül” letérni a szabály által megköve-telt pályáról, ugyanúgy elkerülendõ, hogy aszabály indokolatlanul szigorú fiskális politikátírjon elõ, mivel az ebbõl eredõ politikai feszült-ség nyilvánvalóan csak a szabály „halálával”(akár de jure kiiktatásával, akár de facto figyel-men kívül hagyásával) végzõdhet. Ugyancsakelkerülendõ, hogy a döntéshozók úgy érezzék:a jelen kor fiskális szigora biztosítja, hogy a ké-sõbbi években laza fiskális politikát lehessenfolytatni. Egy ilyen történelmi igazságtalanságugyancsak megnehezítené a szabály elfogadta-tását a jelen döntéshozóival.

Mivel a javasolt szabály az adósságra és nemvalamiféle nettó vagyonra vonatkozik, felme-rül a kérdés, hogy vagyonértékesítés, privatizá-ció segítségével kijátszható-e a szabály, azaz

elodázható-e a szükséges tartalmi intézkedés.Társasági részesedések privatizációjából vártbevételek tervezésével közvetlenül az adósság-szabályt nem lehet kijátszani, mivel ahhoz 3 évre elõre kellene ilyen bevételeket tudatosantervezni. A diszkrecionális tételek egyenlegérecsak a tárgyi eszközök értékesítése hat (a je-lenlegi elszámolási rend szerint), pénzügyi ré-szesedések értékesítése (összhangban a maas-trichti deficitmutató módszertanával) nemszámít bevételnek. A PAYGO-szabály betartá-sával csak akkor fér össze egyszeri értékesítésibevétel tervezése, ha ez egyszeri kiadási tételtkompenzál. Probléma mindössze akkor adó-dik, ha az egyszeri kiadási tétel nem jelenti azállami vagyon növekedését, azaz nem felhal-mozási kiadás. Másként fogalmazva, javasoltrendszerünk nem véd meg az ellen, ha az állam(akár a parlament, akár a kormány) az államivagyonba tartozó tárgyi eszközök értékesíté-sével akar finanszírozni, például egyszeri jólétikifizetéseket.



364

A KÖ

LTSÉ

GVET

ÉSI C

IKLU

S (1

)

Ezek

a p

ályá

k m

ár fe

ltéte

lezik

a m

egel

õzõ

5 hó

nap

sorá

nki

dolg

ozot

t int

ézke

dése

k pa

rlam

enti

elfo

gadá

sát i

s.A

mak

ropá

lya

és a

det

erm

inál

t tét

elek

t+36

-ig te

rjedõ

elõ

-re

jelzé

séne

k be

nyúj

tása

az

OKH-

nak.

2009

. jún

ius

30.

t–20

Bár á

rfoly

amvá

ltozá

s, p

rivat

izáci

ó va

gy e

gyéb

fina

nszír

o-zá

si t

énye

zõk

hatá

ssal

leh

etne

k a

2010

vég

ére

várh

ató

adós

ságr

átár

a, e

zek

már

nem

érin

tik a

z el

sõdl

eges

egye

n-le

g-cé

lt.

A kö

zépt

ávú

pály

a al

apjá

n a

parla

-m

ent

rögz

íti a

201

1-re

ter

vezh

etõ

min

imál

is e

lsõd

lege

s eg

yenl

eget

(mill

iárd

forin

t, ne

m G

DP-s

záza

lék!

)

A pa

rlam

ent

hatá

roza

t fo

rmáj

ában

meg

rend

elhe

t a

kor-

mán

ytól

tová

bbi i

ntéz

kedé

si te

rvek

et.

A ko

rmán

y to

vább

i int

ézke

dése

ket d

olgo

z ki

.

2008

. dec

embe

rt–

25

A ko

nver

genc

iapr

ogra

m 2

011-

re v

onat

kozó

an m

égcs

ak a

kor

mán

y te

rvei

t tar

talm

azza

, de

már

„OK

H-hi

te-

lesí

téss

el”.

2008

. nov

embe

r 30.

t–28

Az O

KH is

beá

razz

a az

inté

zked

ési t

erve

ket.

Az O

KH m

egkü

ldi v

élem

ényé

t a m

akro

pály

áról

és

a de

ter-

min

ált t

étel

ekrõ

l.20

08. a

ugus

ztus

31.

t–30

Ezek

a p

ályá

k m

ár fe

ltéte

lezik

a m

egel

õzõ

8 hó

nap

sorá

nki

dolg

ozot

t int

ézke

dése

k pa

rlam

enti

elfo

gadá

sát.

A m

akro

pály

a és

a d

eter

min

ált t

étel

ek t+

24-ig

terje

dõ e

lõ-

reje

lzésé

nek

beny

újtá

sa a

z OK

H-na

k.20

08. j

úniu

s 30

.t–

32

A pa

rlam

ent e

lõsz

ör ta

lálk

ozik

a 2

011.

évi

ese

tlege

s pr

ob-

lém

ákka

l (n

ovem

berb

en

a ko

nver

genc

iapr

ogra

m

a20

08–2

010.

éve

kre

vona

tkoz

ik).

Válto

zatla

n po

litik

át fe

ltéte

lezõ

mak

rofis

kális

pál

ya b

emu-

tatá

sa a

par

lam

entn

ek.

A ko

rmán

y in

tézk

edés

i ter

veke

t dol

goz

ki.

2007

. sze

ptem

ber 3

0.t–

40

Az O

KH m

egkü

ldi v

élem

ényé

t a m

akro

pály

áról

és

a de

ter-

min

ált t

étel

ekrõ

l.20

07. a

ugus

ztus

31.

t–42

A m

akro

pály

a és

a d

eter

min

ált t

étel

ek t+

12-ig

terje

dõ e

lõ-

reje

lzésé

nek

beny

újtá

sa a

Ors

zágg

yûlé

s Kö

ltség

veté

si H

i-va

talá

nak

(OKH

).20

07. j

úniu

s 30

.t–

44

Meg

jegy

zés

Dönt

és ta

rtal

ma

Mun

kafo

lyam

atAb

szol

út id

õpon

t a 2

011.

évh

ezRe

latív

idõp

ont

(hón

ap)

365


A KÖ

LTSÉ

GVET

ÉSI C

IKLU

S (2

)

Az in

dokl

ás ta

rtalm

azza

a k

ötel

ezõ

téte

lekn

ek a

legú

jabb

mak

ropá

lya

alap

ján

friss

ített

elõr

ejel

zésé

t és

a de

term

inál

tdi

szkr

ecio

nális

téte

leke

t.

Az a

dótö

rvén

yeke

t csa

k de

ficits

emle

ges

mód

on le

het m

ó-do

síta

ni (

kivé

ve, h

a ké

sõbb

i éve

kben

lépn

ek h

atál

yba

azin

tézk

edés

ek).

A kö

ltség

veté

si ja

vasl

at p

arla

men

ti be

nyúj

tása

A kö

ltség

veté

si é

s ad

ótör

vény

ek e

gyüt

tes

vitá

ja (

1. fo

r-du

ló)

2010

. sze

ptem

ber 3

0.t–

3

Az O

KH m

egkü

ldi v

élem

ényé

t a m

akro

pály

áról

és

a de

ter-

min

ált t

étel

ekrõ

l.

Szav

azás

i tét

elek

vitá

ja a

kor

mán

yon

belü

l

2010

. aug

usztu

s 31

.t–

4

A m

akro

pály

a és

a d

eter

min

ált t

étel

ek t+

48-ig

terje

dõ e

lõ-

reje

lzésé

nek

beny

újtá

sa a

z OK

H-na

k.20

10. j

úniu

s 30

.t–

6

Körir

at a

sza

bad

téte

lek

feje

zete

k kö

zti fe

losz

tásá

val.

A tá

rcák

és

a PM

tárg

yalá

sai

2010

. ápr

ilis

30.

t–8

A to

vább

iakb

an a

köt

elez

õ té

tele

k (m

eg n

em h

atár

ozot

t)eg

yenl

egét

ront

ani n

em le

het,

de a

z aut

omat

ikus

sta

biliz

á-to

rok

mûk

ödne

k.

A pa

rlam

ent r

ögzít

i a d

iszk

reci

onál

isté

tele

k eg

yenl

egén

ek m

inim

umát

.20

09. d

ecem

ber

t–13

Ebbõ

l és

az e

lsõd

lege

s eg

yenl

eg k

oráb

ban

meg

hatá

rozo

ttcé

lérté

ke a

lapj

án a

dódn

a a

köte

lezõ

téte

lek

egye

nleg

e, d

eez

t nem

lehe

t rög

zíten

i, m

ert a

mak

ropá

lya

késõ

bb e

lmoz

-du

lhat

.

Ezek

a m

ódos

ításo

k m

ég b

árm

ilyen

irán

yban

meg

válto

z-ta

that

ják

a kö

tele

zõ té

tele

k eg

yenl

egét

, de

ez a

dis

zkre

cio-

nális

téte

lek

moz

gást

erét

is b

efol

yáso

lja, m

ivel

az e

lsõd

le-

ges

egye

nleg

már

rögz

ített.

A ko

rmán

y ja

vasl

atot

tesz

a k

ötel

ezõ

téte

lek

egye

nleg

ének

min

imum

ára

(mill

iárd

forin

t, ne

m G

DP-s

záza

lék!

).

Szak

törv

ényi

(bel

eértv

e ad

ó-) m

ódos

ításo

k m

egtá

rgya

lása

2009

. sze

ptem

ber 3

0.t–

16

Az O

KH is

beá

razz

a az

új i

ntéz

kedé

si te

rvek

et.

Az O

KH m

egkü

ldi v

élem

ényé

t a m

akro

pály

áról

és

a de

ter-

min

ált t

étel

ekrõ

l.20

09. a

ugus

ztus

31.

t–18

Meg

jegy

zés

Dönt

és ta

rtal

ma

Mun

kafo

lyam

atAb

szol

út id

õpon

t a 2

011.

évh

ezRe

latív

idõp

ont

(hón

ap)


366

A KÖ

LTSÉ

GVET

ÉSI C

IKLU

S (3

)

Az in

doko

lás

már

tarta

lmaz

za a

mak

roga

zdas

ági t

énye

zõk

alak

ulás

ának

hat

ásel

emzé

sét i

s.A

zárs

zám

adás

par

lam

enti

beny

újtá

sa.

2013

. már

cius

t+27

A zá

rszá

mad

ást a

z ÁS

Z el

lenõ

rzi.

A zá

rszá

mad

ás s

zám

szak

i rés

zét m

egka

pja

az Á

SZ.

2012

. már

cius

t+15

A zá

rszá

mad

ást a

PM

elk

észít

i.A

költs

égve

tési

év

vége

2011

. dec

embe

rt+

12

Rész

lete

s kö

ltség

veté

sA

költs

égve

tési

év

kezd

ete

2011

. jan

uár 1

.t

A to

vább

iakb

an a

feje

zete

k kö

zött

átcs

opor

tosí

tani

nem

lehe

t.A

feje

zeti

szám

ok rö

gzíté

seSz

avaz

ás a

feje

zeti

szám

okró

l, ad

ótör

vény

ek k

ihird

etés

e

Szav

azás

i té

tele

k fe

jeze

ten

belü

l fe

losz

tásá

nak

vitá

ja (

2.fo

rdul

ó)

2010

. nov

embe

r 15.

t–1,

5

Az 1

. for

duló

sor

án m

ég n

em s

züks

éges

pon

tosa

n tu

dni a

zeg

yes

fela

dato

k kö

ltség

ét, m

ivel

a d

önté

s té

tje a

z eg

yes

fõbb

köl

tség

veté

si te

rüle

tek

(pél

dául

az

egés

zség

ügyi

ki-

adás

ok) ö

ssze

géne

k m

egha

táro

zása

Az O

KH m

egkü

ldi v

élem

ényé

t a s

zava

zási

téte

lek

szám

ítá-

sain

ak e

llenõ

rzés

érõl

.t–

2

Meg

jegy

zés

Dönt

és ta

rtal

ma

Mun

kafo

lyam

atAb

szol

út id

õpon

t a 2

011.

évh

ezRe

latív

idõp

ont

(hón

ap)

367

1 Ami persze szintén kicsit sok, ha azzal vetjük össze,hogy a konvergenciaprogram 2010-re nem számoljelentõs kibocsátási réssel.

2 Az intézményrendszer elemzõje szerint nem az ameglepõ, hogy Magyarországon voltak/vannakolyan politikusok, akik a költségvetés helyzetével éskilátásaival kapcsolatban nem mondtak és írtak iga-zat, hanem hogy ezt miként lehet megtenni ennyiéven át. Ez a tény önmagában bizonyítja, hogy sú-lyos problémák merülnek föl a költségvetési rend-szer átláthatóságával kapcsolatban.

3 Ennek megfelelõen elemzésünkben az euró magyar-országi bevezetése, illetve annak idõpontja nem ját-szik semmiféle szerepet.

4 A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon hasz-nálatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével ésellenõrzésének bõvítésével összefüggõ egyes törvé-nyek módosításáról szóló, 2003. évi XXIV. törvény(IV. 25.)

5 Ez a kockázati prémium döntõen nem a nemfizetéskockázatát árazza (hiszen egyrészt egy ország a sa-ját valutájából sosem fogyhat ki, legfeljebb szándé-kosan megtagadja a fizetést, mint például Oroszor-szág 1998-ban, másrészt a devizában denomináltmagyar állampapírok felára nem több, mint 20–40bázispont), hanem leginkább a leértékelõdés, kisebbmértékben a kamatemelkedés miatt bekövetkezõkötvényárfolyam-csökkenés kockázatát. A nemfize-tés kockázatát a devizában denominált állampapírokkamatfelára méri, ami viszont nem több mint félszázalék.

6 Hacsak nem vitatjuk a költségvetés alapjául szolgálómakropályát vagy az abból származtatott áfabevételibecslést, vagy nem nyújtunk be párhuzamosan mó-dosítást az áfatörvényhez, megemelve a kulcsokat.Ezek közül egyik sem állt fenn 2005. november 23-án, amikor a fenti módosító indítványt(T/17700/932 számon) maga a parlament költségve-tési bizottsága ténylegesen benyújtotta és a parla-ment megszavazta. Természetesen nem ez volt azegyetlen oka annak, hogy az eredetileg 1791 milliárdforintra elõirányzott 2006. évi áfabevételek a 15 szá-zalékos áfakulcs 5 százalékpontos szeptemberi meg-emelése ellenére is csak 1831 milliárd forintra telje-sültek.

7 Elméletileg a parlament képes lehet ezek egy részétbefolyásolni akkor, ha a költségvetési törvény vitájá-

val párhuzamosan, „gyorsan” elfogad egy törvény-módosítást (például a nyugdíjindexálás megváltozta-tásáról), de feltesszük, hogy ilyenre nem kerül sor,tehát a kötelezõ kiadások megváltoztatását célzó in-tézkedéseket legkésõbb a költségvetési törvénnyelpárhuzamosan be kell nyújtani. Természetesen a mármegkötött polgárjogi szerzõdések még ebben a for-mában sem módosíthatók.

8 Ezzel összhangban célszerû lenne megszüntetni akormány diszkrecionális jogát, hogy a törvényiindexáláson felül állapítsa meg a nyugdíjemelésmértékét. Legfeljebb elõ lehet írni, hogy az indexszázalékos értékét tizedes jegyre felfelé kell kere-kíteni.

9 Például egy szabadtéri beruházás ütemezése függ azidõjárástól.

10 2004 elõtt az úgynevezett Elõcsatlakozási GazdaságiProgramok (Pre-accession Economic Programme –PEP)

11 A két elszámolási módszer között három lényegikülönbség van. A magyar prezentáció csak az állam-háztartásra vonatkozóan, módosított pénzforgalmiszemléletben tartalmaz adatokat és néhány olyantranzakciót is bevételként, illetve kiadásként elszá-mol, amelyek csak pénzügyi eszközök cseréjét je-lentik. Ezzel szemben az ESA95 módszertan vala-mivel tágabb – néhány állami vállalatot és számos,nonprofit szervezetet is tartalmazó – szervezeti körtfed le, módosított eredményszemléletû adatokattartalmaz, és pénzügyi eszközök cseréjét sosem szá-molja el.

12 Módosított pénzforgalomnak nevezhetjük, mivelegyes, pénzforgalommal nem járó tételek, mint pél-dául a követelések megtérülése, befolyásolják azegyenleg alakulását.

13 Módosított eredményszemléletnek nevezhetjük,mivel egyes tételeket nem eredményszemléletben,hanem pénzforgalmi szemléletben vesz számításba.A legfontosabb példa, hogy amortizáció helyett aberuházásokat számolja el kiadásként.

14 Természetesen a „költségvetési vállalat” nem társa-sági jogi, hanem csak államháztartási kategória,amely a prezentáció és a tulajdonosi kontroll szem-pontjából jelentene többletet. Ezek a vállalatok to-vábbra is a Gt. szabályai szerint mûködnének mintrt.-k, kft.-k stb.


JEGYZETEK


368

15 Éppen ez az a közgazdasági elv, ami alapján ezek atársaságok beletartoznak az ESA-módszertan sze-rinti kormányzati szektorba.

16 Éppen ezen megfontolás alapján, az ÁSZ javaslatáraa 2007. évi költségvetési törvény a kormány hatás-körébe utalja a két autópálya-társaság hitelfelvétel-ének engedélyezését.

17 Információink szerint jelenleg a KSH dolgozik akormányzati szektor folyó bevételeinek és kiadásai-nak idõsoros elõállításán, de kapacitásproblémák mi-att a munka viszonylag lassan halad. A kormányzatiszektor pénzügyi számláit az MNB már 1991-ig vis-szamenõleg elkészítette és nyilvánosságra is hozta.

18 Az EU általában elõírja, hogy a benyújtandó kon-vergenciaprogramoknak tartalmazniuk kell a költ-ségvetési egyenleg érzékenységére vonatkozó szá-mításokat.

19 A 2006. évi LXV. törvény 3. §-a módosította az ál-lamháztartási törvény 36. és 49. §-át.

20 Ezt a megközelítést azért is érdemes viszonyításipontként választani, mivel enyhe ösztönzést jelentegyrészt a költségvetési kiadások GDP-arányosszintjének csökkentésére a reál GDP növekedésiüteme mértékéig, másrészt a kontraciklikus költség-vetési politikára, amennyiben nem tekinti adottság-nak, hogy konjunktúra idején többet lehet költeni.

21 18. § (1) A jogszabály megalkotása elõtt – a tudo-mány eredményeire támaszkodva – elemezni kell aszabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyo-kat, az állampolgári jogok és kötelességek érvénye-sülését, az érdek-összeütközések feloldásának a le-hetõségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várhatóhatását és a végrehajtás feltételeit. Errõl a jogalkotóttájékoztatni kell.

22 Természetesen itt nem a költségvetési törvényrekell elsõsorban gondolni, hanem a szaktörvények-re, amelyek rendszeresen úgy vezetnek be elõírá-sokat, hogy azok várható költségvetési hatása nemismert.

23 A pozitív/normatív fogalompárt a tudományok te-rületén megszokott ténymegállapító/minõsítõ érte-lemben használjuk.

24 Hollandiában például a parlamenti választások elõtta Central Planning Bureau „beárazza” az egyes pár-tok választási ígéreteit. Nem mintha ezt törvény fel-

adatává tenné, csak olyan nagy a hivatal tekintélye,hogy nem is számít a közvélemény szemében ko-moly pártnak, amelyik nem kéri fel önként(!) aCPB-t saját programja beárazására.

25 Ez természetesen szükségessé tenné a tárgyalási me-netrend megnyújtását és módosítását úgy, hogy azÁSZ véleményérõl – hasonlóan a zárszámadás eseté-ben alkalmazott megoldáshoz – még a hivatalos be-nyújtás elõtt értesülhessen a kormány, és ennekmegfelelõen legyen még lehetõsége esetleg módosí-tani a javaslaton.

26 Ha az adósságráta a mai 70 százalék körüli szint-rõl a felére, a 6–7 százalék körüli implicit kamatlábpedig az euróövezetben szokásos, 4–5 százalékosszintre csökken, akkor a GDP-arányos kamatki-adások a mai 4,5 százalékról 1,5–2 százalékracsökkenthetõk. (Sajnos nem nyilvánvaló, hogy amai 4–5 százalékos eurókamatszint hosszú távonis fennmarad.)

27 Az itt használt egyensúlytalanság-fogalom egysze-rûbb, mint a korosztályi elszámolások elméletébenhasználatos mutató, mivel nem tartalmazza a jövõ-beli éves hiányok jelenértékét.

28 A társadalmi igazságosság egyik leginkább elfoga-dott megközelítése, hogy – mivel születésünkelõtt nem tudhatjuk, melyik társadalmi csoportba,milyen földrajzi helyre stb. fogunk megszületni –,olyan társadalmi elosztó rendszert kell kialakítani,amely a lehetséges legtöbb élethelyzetben a lehet-séges legnagyobb jólétet biztosítja számunkra.Ezen érvelés analógiájára azt sem tudhatjuk, hogymelyik korban fogunk megszületni, ezért olyangenerációk közti elosztási rendet kell kialakítani,amely mellett várhatóan minden korban azonosesélyünk lesz a jólétre. Ennek az érvelésnek egyikkonkrét következménye, hogy minden generációtazonos hozam illet meg.

29 A hozamot természetesen a lehetõ legtágabban ér-demes értelmezni, tehát figyelembe kell venni a hu-mán tõke, az állótõke, a természeti erõforrások, atechnológiai ismeretek, a nettó pénzügyi vagyonstb. értékének együttes változását.

30 Természetesen az 1–2 százalékos potenciális növe-kedés már az EU-n belüli reál konvergenciafolyamatutáni idõszakra vonatkozik.

31 Például 2003 õszén a parlament – a kormány javas-latára – törvénybe iktatta (2004. évi költségvetési

369


törvény 1. §), hogy a maastrichti deficitmutató érté-ke a 2004–2006. években rendre nem haladhatja mega GDP 3,8; 2,8; illetve 2,5 százalékát. Ezzel szembenmár 2004 õszén olyan költségvetési törvényjavasla-tot nyújtott be a kormány, amelyben a 2005. évretervezett hiány 1,9 százalékponttal meghaladta az –akkor még mindig hatályban lévõ – törvény szerintimaximumot. Ennek ellenére még ellenzéki oldalrólsem hangzott el egyetlen olyan tartalmú felszólalássem, amely a tervezett deficitnek az elvárt szintrecsökkentését követelte volna.

32 Az államháztartási törvény definíciójának megfele-lõen, az államadósság nem tartalmazza az önkor-mányzatok adósságát.

33 Jelenleg a törvény nem az önkormányzatok adós-ságállományát vagy növekményét korlátozza, ha-nem az éves adósságszolgálati kiadásokat, tehát elvi-leg a jogában áll az önkormányzatnak akár a limiterejéig örökjáradék fizetésére kötelezettséget vállal-ni. A limit az úgynevezett korrigált saját bevételekösszegétõl függ.

34 Nem értünk egyet azzal a felvetéssel, hogy például aköltségvetési deficit kívánatos szintjérõl egy politi-kai pártoktól független, szakértõi testület döntsön,annak analógiájára, ahogyan az irányadó jegybankikamatlábról a monetáris tanács dönt.

35 Pay As You GO, ami arra utal, hogy miként az üz-letben a vásárlás után azonnal fizetni kell, ugyanúgya költségvetési kiadások megszavazásakor azonnalmeg kell teremteni azok forrását is. Ugyanezt a célta házszabály módosítása nélkül is el lehet érni: aköltségvetési alaptörvényben elõ lehet írni a kor-mánynak, hogy a megszavazott elsõ fordulós parla-menti módosító indítványok által okozott egyen-

legromlást köteles a szavazási tételek fûnyíróelvûcsökkentésével kompenzálni.

36 A Magyar Köztársaság Országgyûlésének Házsza-bályáról szóló 46/1994. (IX: 30.) OGY-határozat94. §-ának (5) bekezdése. Annak ellenére, hogy ez aszabály hatályban van, a gyakorlatban – megalapo-zott költségvetési hatástanulmányok híján – valójá-ban nem érvényesül.

37 u.o. 120. § (4)

38 A jelenlegi szabályok szerint plenáris tárgyalásra al-kalmas egy módosító indítvány, ha legalább egy par-lamenti bizottság jelenlévõ tagjainak legalább egy-harmada támogatja. Tizenkét tagú szakbizottságesetén ez 4 szavazatot jelent, de ha a képviselõk he-lyettesítik egymást, akkor 2 képviselõ (összesen 4 keze) is elegendõ.

39 Sajnos mindkét esetben várható, hogy következetesalkalmazás esetén ismét veszélybe kerül a hitelesség,csak éppen ellenkezõ elõjellel.

40 Természetesen a maastrichti szerzõdés alapvetõenfenntartható fiskális politikáról és egyensúlyról be-szél és ezeket az értékeket nem célként, hanem szél-sõ értékként definiálja, de az elmúlt évek gyakorlata(elsõsorban a szankciók alkalmazása tekintetében)azt mutatja, hogy számos ország valójában célkéntértelmezte a kritériumok teljesítését.

41 Ezzel analóg, amit például Svédország, Chile vagyBrazília is alkalmaz, ahol az elsõdleges egyenlegnek1, illetve 2 százalék többletet kell mutatnia. Chilé-ben az elõírás a ciklikusan igazított elsõdlegesegyenlegre vonatkozik, de Brazíliában nem alkal-maznak ilyen kiigazítást.

IRODALOM

ANDERSON, B. – MINARIK, J. (2006): DesignChoices for Fiscal Policy Rules, OECD Journal onBudgeting, Volume 5., No. 4

ANTAL L. (2004): Fenntartható-e a fenntarthatónövekedés? Közgazdasági Szemle Alapítvány

BARRO, R. (2001): Economic Growth in East AsiaBefore and After the Financial Crises, NBER WorkingPaper, No. 8330.

BERGVALL, D. – HAWKESWORTH, I. – KRAAN, D. J. –KRAUSE, Ph. (2006): Költségvetés-tervezés Magyaror-szágon, OECD-tanulmány, Pénzügyi Szemle, 3. szám

DRAZEN, A. (2000): Political Economy inMacroeconomics, Princeton University Press

GLEICH, H. (2003): Budget Institutions and FiscalPerformance in Central and Eastern Europe, ECBWorking Paper, No. 215.


370

VON HAGEN, J. (1992): Budgeting Procedures andFiscal Performance int he European Communities,Economic Papers No. 96, Commission of the EuropeanCommunities

KOPITS, G. (ed) (2004): Rules Based Fiscal Policy inEmerging Markets, Palgrave Macmillan

KOPITS, G. – CRAIG, J. (1998): Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper,No. 158.

KOPITS, G. – SYMANSKY, S. (1998): Fiscal PolicyRules, IMF Occasional Paper, No. 162.

OECD Best Practices for Budget Transparency,OECD, 2001

P. KISS G. (1998): A költségvetés tervezése és a fis-kális átláthatóság problémái, MNB-füzetek/11

PEBEREAU, M. (2005): Rapport de la Commissionsur la debt publique, (http://www.minefi.gouv.fr/directions_services/sircom/finances_etat/dette/diapo_pebereau.pdf)

WIERTS, P. (2005): Expenditure Composition andInstitutional Reform in Europe: A Policy Perspective,Public Expenditure, Banca d'Italia, 2005


371

P. Kiss Gábor

Új fiskális intézményimegoldások szimulációja:útlevél vagy fügefalevél

AAz eurózónához történõ csatlakozás késleke-dése sebezhetõvé teszi a magyar gazdaságot,ezért az államháztartás jelenlegi helyzete súlyosproblémák forrása lehet. A csatlakozás feltételeaz, hogy az európai módszertan szerint mértdeficit a GDP 3 százalékánál alacsonyabb le-gyen, ezzel szemben a hiány 2002-ben és 2006-ban meghaladta a 9 százalékot és a közbeesõidõszakban 6-8 százalék között ingadozott. Azingadozás itt szó szerint is érthetõ, hiszen azelsõ adatközlések után rendszeresen és igen je-lentõs mértékben módosultak a magyar adatok.A deficit magas szintje mellett legalább ilyensúlyos probléma ugyanis, hogy jelentõs szerepevan a kreatív könyvelésnek és a hivatalos elszá-molások (kvázi-fiskális) megkerülésének. Ezrészben ellentétes az európai statisztikai mód-szertannal, és ez eredményezi az adatok utóla-gos revízióját. Részben azonban ez a módszer-tan is lehetõvé teszi a „halasztott fizetést”, pél-dául utólagos adósságátvállalás vagy PPP-tör-lesztõrészletek formájában. A jegybank alter-natív számításai ezzel is korrigálnak, így látha-tóvá válik, hogy a tényleges deficit 2002–2004-ben folyamatosan a GDP 8-9 százalékos sávjá-ban mozgott, ezt követõen 2005-ben a 9 és2006-ban a 10 százalékot is meghaladta.

A valódi helyzet trükkös elfedése azonbancsak tünete annak, amit a hiányra való hajlam-nak vagy a társadalmi konszenzus hiányának

szoktak nevezni. Egy valódi fiskális kiigazításkonszenzus hiányában is megvalósítható leheta kötelezõ érvényûnek tekinthetõ európai fis-kális keretekre hivatkozva, azonban a mi ese-tünkben ez kevéssé tûnik hiteles érvnek a defi-citcélok jelentõs túllépéseinek fényében. Ebbena helyzetben segíthet egy olyan, nemzeti szin-ten létrehozandó fiskális intézményi megoldás,amellyel a fiskális politika önmaga kezét kötimeg.

Számos javaslat fogalmazódott meg egy újfiskális intézményi megoldás bevezetésévelkapcsolatban, 2006-ban az államháztartási tör-vénybe is belekerült egy egyensúlyi szabály, il-letve egyensúlyi tartalék elõírása. A problémákdiagnózisa és a megoldási javaslatok jelentõs ré-sze hasonló, általában is kiemelve a trükköketkorlátozó átláthatóság fontosságát (Bathó,2006) vagy egyenesen elsõ helyen említve azt(Kopits, Romhányi, 2007). A trükkök kezelé-sére konkrét javaslatok is születtek (P. Kiss etal., 2005)

A továbbiakban a magyar sajátságokra ala-pozva egy három pillérre támaszkodó és háromkorláttal kiegészített intézményi megoldásrateszek javaslatot.

Az elsõ pillér egy kiadási szabály, aminekmegkerülését gátolja az elsõ korlát a kiadásokkategóriájának szélesebb értelmezésével, kiter-jesztésével.


372

A második pillér az önkormányzati arany-szabály, amely szerint az eladósodást csak a fel-halmozási egyenleg hiánya növelheti, mindeztkiegészíti a második korlát, megakadályozva,hogy a kiadási megtakarításból aránytalan részérintse az önkormányzati kiadásokat.

A harmadik pillér egy független szervezet,amely erõsíti az átláthatóságot elõrejelzéseivel,valamint a trükkök és átmeneti tételek kiszûré-sével. A harmadik korlát a biztonsági tartalékképzése révén akadályozza meg a kiadási sza-bálytól való eltérést.

Ezt követõen számszerû illusztrációval mu-tatom be, hogy a deficitcélt adottnak véve, a ki-adási szabály növekedési ütemének megválasz-tása az adó milyen emelését tenné szükségessévagy csökkentését tenné lehetõvé. Végül a ki-adási szerkezet áttekintésével megvizsgálom,hogy átlagos mértékû intézkedések mellett akiadási szabály növekedési üteme milyen mér-tékben fogható vissza.

A MAGYARORSZÁGI SAJÁTOSSÁGOK

A világ számos országában létezik olyan fiská-lis intézményi megoldás, amely a költségvetésifegyelem és tervezés javítására irányul. Ez lehetvalamilyen számszerûen meghatározott költ-ségvetés-politikai szabály vagy pedig olyan fis-kális szervezet, amely a költségvetési törvénymegalapozásához ad független elõrejelzést.Ezen országok tapasztalatai elvben segítségetnyújthatnának abban, hogy olyan szabályt ésszervezetet találjunk, amelyek Magyarországesetében hatékony megoldást jelenthetnének ajelenlegi szûk keresztmetszetek (vagy ha úgytetszik kiskapuk) megszüntetése révén. A ta-pasztalatok azonban óvatosan használhatók fel,mivel az empirikus eredmények nem egyértel-mûek és a konkrét megoldásoknak meghatáro-zó a szerepe.1 Az egyenleget korlátozó szabá-lyok esetében például a szabály teljesítése utántovábbi javulás már nem mutatható ki. Ha kü-

lön vizsgálták a szabályokon belül a kiadásoknövekedési ütemét korlátozó szabályokat, ak-kor a javulás folyamatos maradt. A kiadási sza-bály – ellentétben a többi szabállyal – azt is le-hetõvé teszi, hogy a fiskális politika tompítsa agazdasági ciklus ingadozását, mivel a fõleg be-vételi oldalon mûködõ automatikus stabilizáto-roknak nem szab korlátot.

Az intézményi megoldások sikere nagyrésztattól függ, hogy az alkalmazott konkrét megol-dások összessége mennyiben felel meg adottország igényeinek, mennyiben talál választ aspeciális problémákra. Magyarország esetébenszámos tanulmány emelte ki az átláthatóság hi-ányosságait, a költségvetés tervezésének, elfo-gadásának és végrehajtásának gyengeségeit. A fiskális problémák hátterében meghúzódóvégsõ okot azonban nem az ehhez hasonlótechnikai jellegû magyarázatokban kereshetjük,hanem a deficitre való hajlamban. Ilyen érte-lemben nem csupán a technikai változtatásokravan szükség, hanem a fiskális politikának olyankorlátozására, amelynek érvényesülését auto-matikus kényszerítõ mechanizmusok biztosít-ják, és amely szabály nem változtatható megegyszerû törvénymódosítással. A szabályokszokásos megkerülése miatt szigorú korlátokravan szükség annak érdekében, hogy a létezõkiskapuk megszûnjenek, hiszen a deficitre valóhajlam jelentkezése esetén a szabály a leggyen-gébb láncszemnél válik hatástalanná.

Kérdés az, hogy a különféle intézményi meg-oldások közül melyik lenne a legelõnyösebb. A gyakorlatban létezõ deficit-, adósság- vagykiadási szabályok közül Magyarország számáraaz EU-tagsággal már kötelezõvé vált az EU-szintû deficit- és adósságszabályok betartása. E szabályoknak kétféle gyengesége mutatkozottmeg. Egyrészt a kvázi-fiskális és kreatívköny-velés-típusú tételek révén hosszabb-rövidebbideig megkerülhetõk ezek a szabályok. Gon-dolhatunk például a magántõke bevonásávalvégzett állami beruházásokra (PPP), amelyek ahagyományos elszámolásról való áttérés idõ-


373

pontjában tehermentesítik a deficitet és adóssá-got, ezt követõen a törlesztési részletek elhú-zódva jelennek meg. A másik probléma az,hogy a fiskális politika közvetlen hatásán kívül-álló folyamatok (gazdasági ciklus, infláció, ár-folyam) alakulása nagymértékben érintheti adeficit- és adósságmutatókat. Mivel a fiskálispolitika és ezen külsõdleges folyamatok hatásaa gyakorlatban nem választható szét, ezért a fis-kális politika felelõssége kevésbé nyilvánvaló.Ezen túlmenõen a kormány csak az államház-tartás központi szintjét kontrollálhatja, a helyiönkormányzatokra azonban csak közvetettmódon hat. Ha meghiúsul például egy olyanfiskális konszolidáció, amely a helyi önkor-mányzatok kiadásait csökkentette volna, akkornem egyértelmû, hogy ezért ki a felelõs.

Az általam javasolt intézményi megoldás há-rom pillére kötöttségeket vezet be annak érde-kében, hogy meggátolja a kiadási szabály meg-kerülését, a kiadási szabálytól való eltéréstmegakadályozza, és az egyéb – bevételi, önkor-mányzati – eltérés esetén a felelõsséget egyér-telmûvé tegye. Eközben azonban lehetõvé te-szi, hogy a fiskális politika a kiadási szabály ál-tal korlátozott növekedésen belül átcsoporto-síthasson, továbbá a deficitcsökkentéssel össz-hangban álló módon változtathassa az adókul-csokat. Emellett a helyi önkormányzati körönállósága is megmaradna, hiszen a múltbanmegfigyelhetõ négyéves beruházási ciklusukata jövõben is folytathatnák.

A legsürgõsebb feladat egy átláthatóság fe-lett õrködõ, független szervezet létrehozásalenne, amely becslést készít a külsõdleges fo-lyamatok hatását illetõen, beleértve a fiskálispolitika intézkedéseinek e folyamatokra gyako-rolt hatását is. Ha e becslés eredménye mindenesetben módosítaná a költségvetési elõirányza-tokat, akkor a szisztematikus tervezési hiba el-kerülhetõ lenne. E szervezet elemzõ tevékeny-sége megalapozná az átláthatóságot a kreatívkönyvelés, az egyszeri intézkedések és a ciklushatásának kiszûrése révén. Meghatározó pillér

lenne egy olyan kiadási szabály, amely mindenközponti kontroll alatt álló, kiadás jellegû, aztrészben helyettesítõ tétel (adókedvezmény, ke-zesség) növekedését korlátozná. Kisebb jelen-tõségû pillér a helyi önkormányzatok aranysza-bály-típusú eladósodási korlátjának bevezetése,amely szerint a folyó, mûködési egyenlegnekkiegyensúlyozottnak kell lenni, és csak a felhal-mozási egyenleg hiánya növelheti a kötelezett-ségek állományát. Ennek potenciális jelentõsé-gét az adja, hogy gátat szabhat annak a törek-vésnek, hogy az önkormányzatok rövid távúelõnyök miatt beruházásaikat PPP-formábaszervezzék ki.

ELSÕ PILLÉR: A KIADÁSI SZABÁLY

Amint a nemzetközi tapasztalatok mutatták, akiadás nominális növekedésének korlátozásaegyidejûleg járulhat hozzá a deficit csökkenté-séhez és párhuzamosan az automatikus stabili-zátorok mûködtetéséhez, ami a ciklikus inga-dozás hatását tompítja (az átmeneti bevételitöbbletek felhasználását nem teszi lehetõvé).További elõnye a deficit- és adósságtípusú sza-bályokhoz képest, hogy viszonylag kevés kül-sõdleges hatás éri. A számon kérhetõség aztigényli, hogy azok kiadások, amelyek alapvetõ-en kívül állnak a kormány hatáskörén, kívülmaradjanak a szabály hatályán, így ne terjedjenki a helyi önkormányzatok kiadásaira, a köz-ponti kormányzat kamatkiadásaira illetve ajegybanki veszteségtérítésre sem. A szabály ha-tálya alatt maradó rész az állami költségvetéselsõdleges kiadása (a továbbiakban: költségve-tési elsõdleges kiadás).

A kiadási szabály hátránya, hogy változatlandeficit mellett is helyettesíthetõ támogatási ki-adás adókedvezmény nyújtásával. Ez azzalküszöbölhetõ ki, ha a szabálynak az adóked-vezményekre is kiterjed a hatálya. A megkerül-hetõség szempontjából kisebb, bár nem jelen-téktelen probléma, hogy a különbözõ kiadások


374

adótartalma eltérõ, így a deficitre gyakoroltnettó hatás szempontjából a kiadásmeg-takarítás szerkezete is számít. Az állami béregységnyi visszafogása a kiesõ adó és járulékmiatt csak feleannyira javítja a hiányt, mint a tá-mogatás egységnyi csökkentése.

A kiadási, deficit- és adósságtípusú szabá-lyok legfõbb közös gyengesége, hogy a kvázi-fiskális kiadás és a kreatív könyvelés megkerül-hetõvé teszi e szabályokat. A költségvetési tör-vény pénzforgalmi elszámolásait az ESA szabá-lyainak megfelelõen statisztikailag módosítják,így a kvázi-fiskális kiadás és a kreatív könyvelésegy része korrigálódik. Ez amellett szólna,hogy a szabály az ESA-definíció szerinti ered-ményszemléletû kiadásokat vegye alapul. Ezzelkapcsolatban több probléma merül fel. Egy-részt a statisztikai korrekció gyakran utólagos;akkor „derül ki”, hogy a háttérben levõ ese-mény évekkel azelõtt történt, amikor utólagmegjelenik e tételek finanszírozása, példáulkezesség beváltása, adósságátvállalás. Másrésztegyes események hatása csak hosszú évekreszétterítve jelenik meg, például az állami beru-házást kiváltó magánfinanszírozás (PPP) mi-atti törlesztés. Végül a pénzforgalom többfélemódon számolható át eredményszemléletre,és ez szintén változhat egyik évrõl a másikra.Erre volt példa az általános forgalmi adó (áfa),ahol a visszatérítés késleltetésének elszámolá-sa a korábbi egyszerûsített eredményszemléle-tû módszer szerint nem volt korrigálható,ezért a módszert visszamenõleg kellett meg-változtatni.

Amennyiben a kiadási szabályt az államház-tartásról szóló törvényben meghatározottpénzforgalmi kiadási kör szintjén határozzákmeg, az egyszerûbbé, ellenõrizhetõbbé és év-közi beavatkozásra alkalmassá teszi a szabályt.A szabály kikerülésének megakadályozásaugyanakkor egy további korlát bevezetésétigényli, nevezetesen azt, hogy hasonló szabályérvényesüljön annak az öt tételnek az esetében,amelyet a kormány döntései határoznak meg és

hatásuk hasonló a költségvetési kiadásokhoz.Ennek megfelelõen a kiadásokkal megegyezõnövekedési plafon vonatkozna külön-külön azÁPV Rt. összesített kiadására, a letéti számlaösszesített kiadására, az összesített adókedvez-ményre, a magántõke bevonására (PPP) és kü-lön-külön a kezességek típusainak állományai-ra.2 A kezességek közül egyes kvázifiskális ki-adások – például MÁV – fedezetét nagy való-színûséggel beváltják más kvázifiskális támoga-tások – például MFB által nyújtott kedvezmé-nyes hitelek – esetében ez a valószínûség kevés-bé nagy. Alacsony ugyanakkor az Eximbank ésMEHIB kezességei beváltásának az esélye. Ez aszabály is megkerülhetõ, ha a kvázi-fiskális te-vékenységet folytató vállalatok állami kezességnélkül vesznek fel hiteleket, ezért ezt a lehetõ-séget is szükséges korlátozni.

Magyarországon – hasonlóan a Svédország-ban alkalmazott kiadási szabályhoz – a kiadá-sok nominális növekedését célszerû korlátozni.Ennek elõnye az egyszerûség, továbbá az, hogynehezebben manipulálható és mérsékli a fluk-tuációt. Eltérés lenne a svéd módszertõl, hogynem javasolt az egyes fejezetek, minisztériu-mok szintjén rögzíteni a kiadásnövekmény pla-fonját, így a szigorú aggregált szintû szabálybiztosítana rugalmasságot az átcsoportosítá-sokhoz. Az aggregált kiadások növekedési üte-mének felsõ határát az éves költségvetési törvé-nyek helyett az államháztartási törvénybenszükséges rögzíteni. Gördülõ hároméves plafo-nok helyett célszerû lehet az euróövezeti csat-lakozás évéig alacsonyabb rögzített ütemet ha-tározni meg, majd az azt követõ idõszakra rög-zíteni egy ennél magasabb, de mérsékelt növe-kedési ütemet.

A svéd tapasztalatok szerint a növekedésiplafon betartásának biztonsága érdekében je-lentõs tartalékot kell képezni. Egy biztonságitartalék képzése azért szükséges, hogy a kiadá-sok túllépése elkerülhetõ legyen. A múltbeli,évrõl évre megismétlõdõ kiadástúllépések miattaz összkiadás szintjén kötött szabályozásra van


375

szükség. Ez azt jelenti, hogy az összkiadásokszintjén az évek közötti rugalmas átcsoportosí-tást meg kell akadályozni, ennek eszköze a tar-talék részleges vagy teljes törlése lehet. A múlt-beli tények alapján minimálisan egy a GDP 1,5százalékát meghaladó biztonsági (egyensúlyi)tartalék lenne szükséges. Ez azt jelenti, hogy atartalék képzése megfelelne a központi költ-ségvetési kiadási fõösszeg 5 százalékának. Azilyen módon megállapított biztonsági tartalék ajelenlegi általános tartalék helyébe lépne és ma-gában foglalhatna egy olyan céltartalékot is,amellyel a költségvetés az államháztartási bérekemelését fedezi.3 A biztonsági (egyensúlyi) tar-talék a jelenleginél magasabb lenne, azonbancsak 10 százalékát lehetne november 30-ig fel-használni valódi szükséghelyzetek megoldásá-ra. A biztonsági tartalék fennmaradó részerészben vagy egészben automatikusan törlõdnedecemberben, amennyiben a normatív szabá-lyozáson alapuló nyílt végû kiadási folyamatokidõarányosnál nagyobb teljesülést mutatnak aI–XI. hónapban.4 Ha a költségvetési elsõdlegeskiadások fennmaradó, a kormány által nagyobbmértékben kontrollált része esetében jelentke-zik idõarányosnál nagyobb teljesülés, akkor afolyamatokról nyilvános értékelés készülne.Ezt az értékelést az Állami Számvevõszék(ÁSZ) is véleményezné, és ezt követõen dönte-ne a kormány a biztonsági tartalék törlésérõlvagy felszabadításáról. A kormánynak a decem-beri felülvizsgálat során lehetõsége lenne arrais, hogy a bevételi folyamatok kedvezõtlen ala-kulása esetén szintén törölje a biztonsági tarta-lék egy részét (a független elõrejelzés szerepé-re késõbb térek vissza).

Amíg az elsõ korlát bevezetésével az elsõdle-ges kiadások kiegészítésére tettem javaslatot,addig egy második korlát segítségével továbbimegbontását is szükségesnek tartom. E korlátnem aszerint tenne különbséget kiadások kö-zött, hogy azok kötelezõ vagy diszkrecionálisjellegûek-e, hanem a szerint, hogy a helyi ön-kormányzatoknak nyújtott támogatások vagy

sem. A kötelezõ jellegû kiadás törvényen vagynemzetközi szerzõdésen alapul, a szabály hatá-lya alól azonban nem érdemes kivonni e jelen-tõs nagyságrendû kiadást, hiszen egy szigorúkiadási szabály érvényesülése ösztönözhetiegyes törvények megváltoztatását is.5 Annakérdekében ugyanakkor, hogy az önkormány-zatoknak ne kelljen az arányosat meghaladómértékben kivenni a részüket a kiigazításból,az önkormányzati támogatásokat indokolt kü-lönválasztani a többi költségvetési elsõdlegeskiadástól, és a teljes körûség kedvéért kiegészí-teni az átengedett szja-bevételekkel. A másodikkorlát bevezetése esetén az szja-val együtt szá-molt támogatás összesített növekedése megkellene, hogy egyezzen a többi költségvetési el-sõdleges kiadás szintjén elõírt növekedési pla-fonnal, így önkormányzatok ilyen módon azszja-val együtt számolt támogatásuk arányábanjárulnának hozzá az államháztartási kiadásokcsökkentéséhez.

MÁSODIK PILLÉR: AZ ÖNKORMÁNYZATI ARANYSZABÁLY

Magyarországon az önkormányzati deficit csakegy-egy évben volt számottevõ. Ha az államiköltségvetés csökkentette támogatásainak reál-értékét, az többnyire megjelent az önkormány-zati kiadások azonnali csökkentésében és csakkisebb részét (egyötödét) tudta az önkormány-zati deficit növekedése ellentételezni. (P. Kiss,2007) Ilyen értelemben a költségvetési támoga-tás arányos visszafogását biztosító másodikkorlát elégséges lenne, és nem lenne újabb pil-lérre szükség, amennyiben nem állna fenn azönkormányzatok jövõbeli nagyobb eladósodá-sának lehetõsége.

A helyi önkormányzat hiányának korlátozá-sára a nemzetközi gyakorlatban különbözõmódszereket alkalmaznak, ezek közül egy vi-szonylag megengedõ, de a mainál szigorúbbszabályozást választhatnánk, ami az önkor-


376

mányzatok önállóságát biztosítja. Ebben az ál-talunk javasolt aranyszabály-típusú megközelí-tésben az eladósodás korlátját az jelenti, hogyaz önkormányzatok folyó, mûködési egyenle-gének kell kiegyensúlyozottnak lenni, ezzelszemben a felhalmozási egyenleg hiánya növel-heti a kötelezettségek állományát. E megoldás-nak elméleti indokoltsága mellett két gyakorla-ti elõnye is van. Egyrészt biztosítaná, hogy tel-jesüljön a folyó egyenlegben jelentkezõ egyen-legjavítási szükséglet, ami az állami költségve-tés önkormányzatok felé irányuló támogatásaitvisszafogó kiadási szabályból adódik. Másrészta jövõben sem akadályozná meg, hogy az ön-kormányzatok folytathassák négyéves beruhá-zási ciklusaikat, illetve EU-programokhoz ön-erõt biztosíthassanak.

A mai korlátozáshoz képest ez azt jelentené,hogy az adósságot keletkeztetõ éves kötele-zettségvállalásának (hitelfelvételének és járulé-kainak, valamint kötvénykibocsátásának, ga-rancia- és kezességvállalásának, lízingjének)felsõ határát ezen túl nem a korrigált saját be-vétel, hanem a felhalmozási egyenleg jelentené.Ez a megoldás gátat vethetne annak a folyamat-nak, hogy a rövid távú megtakarítás érdekébenegyre több önkormányzati beruházást szervez-nek ki PPP-formába.

A felhalmozási egyenleg esetében szükségvan annak olyan konkrét jogszabályi meghatá-rozására, ami az éves költségvetési törvényekmódszertanával összhangban van. Az évesköltségvetések táblamellékletében szereplõpénzforgalmi kiadási és bevételi megbontás al-kalmas a felhalmozási és folyó tételek szétvá-lasztására. Figyelembe kell azonban azt is ven-ni, hogy a felhalmozási kiadások közül indo-kolt a felhalmozásokhoz kötõdõ áfa kivonása.Ha ez a szabály 1994 és 2005 között érvénye-sült volna, akkor az önkormányzatok éves defi-citje átlagosan a GDP 0,1 százalékával alacso-nyabb lett volna, és az államháztartás maas-trichti adósságából ma nulla lenne az önkor-mányzati részesedés.

HARMADIK PILLÉR: A FÜGGETLEN SZERVEZET

Magyarországon az egyik kritikus költségveté-si problémát az jelentette, hogy az államháztar-tási hiány minden évben jelentõsen meghaladtaa tervezettet. Ennek hátterében tervezési hibákés tudatos döntések egyaránt álltak. A tudatosdöntések mozgásterét szabályozhatja egy költ-ségvetés-politikai szabály, az egyirányú terve-zési hibákat pedig új intézményi keretek közöttlehet kiküszöbölni. Az IMF értékelése 2005-ben fiskális tanács néven hasonló szervezetetjavasolt Olaszországnak a hasonló tervezési hi-bák kiküszöbölésére. Egy tanulmányban azIMF szakértõi az EU-országok szélesebb köré-nek is javasolták független fiskális tanácsok lét-rehozását, amelyek az átláthatóság javítása ré-vén korlátozhatják a kreatív könyvelést ésemellett a tervezést megalapozó hivatalos elõre-jelzést készítenék (Anett et al.). Magyarországesetében mindkét dimenzió javítása alapvetõenfontos feladat lenne. A programoktól való lé-nyeges eltérések hátterében ugyanis részben azoptimista tervezési gyakorlat és a kreatív köny-velés miatti statisztikai korrekciók álltak.

Magyarországon az elmúlt idõszakban há-romféle tervezési hiba fordult elõ. Egyrészt abázisév folyamatainak becslése rendszeresenoptimista volt, másrészt a tervezés tárgyévénekmakrofolyamatainak becslése is optimistánakbizonyult, végül a tervezett intézkedésektõlvárt hatás becslése is túlzottan optimista lett.

A tervezési hibák minimalizálása érdekébenszükséges lenne, hogy e három tényezõ becslé-sét önálló intézmény végezze, ami lehetõvétenné, hogy a fiskális döntéshozás (országgyû-lés, kormány) hatékonyabban elláthassa alapve-tõ jogkörét, a diszkrecionális döntések megho-zatalát. Ez azt jelenti, hogy a törvényhozás azadókulcsokról dönt, de nem célszerû az adó-alapok prognosztizált alakulásáról is szavaznia,amit végsõ soron a gazdasági ciklus és az adófi-zetõk döntései határoznak meg.


377

Magyarországon emellett az átláthatósággalis problémák vannak. A fiskális politika hatásanem határolható el megfelelõ módon a külsõd-leges tényezõk hatásától. Az sem látható, hogyténylegesen milyen a fiskális politika aktivitása,hiszen a hivatalos elszámolások látszólagos té-teleket (kreatív könyvelés) tartalmaznak, mi-közben tényleges (kvázi-fiskális) tevékenységhatása nem (vagy utólag) jelenik meg.

Emiatt szükség lenne arra, hogy egy függet-len szervezet elemzései erõsítsék az átlátható-ságot. Ez a szervezet egyrészt elvégezné a cik-lus hatásának szûrését, ennek során különvá-lasztaná a magánszektor ciklusának hatásától azállami kiadások változásából adódó bevételi ha-tásokat. (Például az állami bérek visszafogásaesetén az adó- és járulékbefizetés is automati-kusan mérséklõdik.) Másrészt a fiskális politikatényleges makrogazdasági hatásának elemzéseérdekében saját közgazdasági-elemzési mód-szertant alkalmazna, amely a hivatalos elszámo-lásból kiszûri a hatással nem járó kreatív köny-velési mûveleteket, miközben kiegészíti azt akvázi-fiskális tevékenységek becslésével. Har-madrészt a kiadások és bevételek alakulását sa-ját elemzési módszertan szerint és a törvény-ben szereplõ pénzforgalmi szemléletben egy-aránt bemutatná. Mindezt kiegészítené a törvé-nyi elszámolás és az ESA-módszertan szerintielszámolás közötti módszertani híd részletesbemutatásával, statisztikai-módszertani kérdé-sekben azonban nem foglalna állást. Végül pub-likálná a hiány tartós összetevõjét prezentálóstrukturális deficitet, amelynek bemutatása ér-dekében a saját elemzési módszertan szerintszámított deficitet a ciklus és az egyszeri téte-lek becsült hatásával korrigálná. A számítások-nál saját, publikált módszereit követné és azidõsorokat folyamatosan közölné. Szükségesaz elemzési módszertan rendszeres felülvizsgá-lata, hiszen folyamatosan jelenhetnek meg újkreatív könyvelési megoldások a rögzített hiva-talos (jogi) és statisztikai elszámolások megke-rülése céljából.

Az önálló elemzõ-elõrejelzõ intézmény évestevékenységének és kiadványainak a költségve-tési törvény menetrendjéhez kellene igazodni.

A tavaszi kiadványnak három funkciójalenne. Egyrészt bemutatná a megelõzõ év fiská-lis és makrogazdasági folyamatainak és sajátelõrejelzési hibájának elemzését. Másrészt elõ-rejelzést adna az adott év – mint a tervezés bá-zisát képezõ idõszak – hasonló folyamatairól.Végül bemutatná a következõ évek fiskális ésmakrogazdasági feltételes alappályáját, ami aztmutatja, hogy mi történne újabb fiskális intéz-kedés nélkül, illetve a folyamatokból kiszûrnéaz egyszeri hatásokat.

A szeptember elején megjelenõ õszi kiad-ványnak szintén három funkciója lenne. Egy-részt frissítené a bázisévre adott fiskális ésmakrogazdasági elõrejelzést. Másrészt felül-vizsgálná a következõ évek feltételes – intézke-dés nélküli – alappályájának becslését. Végül azalappályához viszonyítva bemutatná a költség-vetési törvényjavaslat fiskális és makrogazdasá-gi hatását, mint legvalószínûbb pályákat. A pá-lyákhoz tartozó bizonytalanságok érzékelteté-sére legyezõábrát közölne az infláció, GDP ésdeficit alakulására vonatkozóan.

Decemberben a téli kiadvány felülvizsgál-ná az õszi kiadvány elõrejelzéseit, így a bázisévprognózisát, a következõ évek feltételes alap-pályáját, a jövõ évre elfogadott fiskális intézke-dések alapján adódó fiskális és makrogazdaságipályát, beleértve a bizonytalanság mértékét ér-zékeltetõ legyezõábrákat. A bázisév fiskáliselõrejelzését a kormány alapul vehetné a biz-tonsági tartalék felhasználhatóságáról szólódöntésnél.

Az önálló szervezet tevékenységének ered-ményei akkor hasznosíthatók legjobban, ha amakrogazdasági folyamatokra, inflációra és ho-zamgörbére adódó elõrejelzéseket a költségve-tési törvény automatikusan átvenné. Különö-sen fontos, hogy a törvény elfogadásának befe-jezõ szakaszában a téli kiadvány egy utolsóvisszacsatolást adjon. Elképzelhetõ ugyanis,


378

hogy az intézkedések a törvényjavaslat benyúj-tása után számottevõen módosulnak. Egy1996-ban készült IMF-tanulmány Olaszországpéldáját hozta fel – ahol hozzánk hasonlóan – aköltségvetés elfogadása során olyan módosítá-sokra került sor, amelyeknél biztos többletki-adások fedezetét bizonytalan többletbevételek(megemelt adóalapbecslés) jelentették.

A sikeresség szempontjából az intézményimegoldások is számíthatnak. Valószínûleg nin-csen szükség újabb intézmény felállítására. Mi-közben egy új szervezet létrehozása számosproblémát vetne fel, semmi sem garantálná,hogy mûködése hosszabb távon is kiszámítha-tó, stabil és eredményes legyen. (Amennyiben afiskális politika számára kényelmetlenné válna,akkor egy új szervezet viszonylag egyszerûenmegszüntethetõ vagy elsorvasztható lenne.) A javasolt intézmény funkciójából adódóancélszerû megoldás, hogy a szervezet az ÁSZ-onbelül jöjjön létre és vezetõje – a jelenlegi szabá-lyozásnak megfelelõen – egy országgyûlés általmegválasztott alelnök legyen. A karakteriszti-kus megjelenést erõsítené, ha a szervezet önál-ló arculatot kapna az ÁSZ-on belül, amit az el-nevezés is tükrözhetne. Az elnevezés során ér-demes lenne elkerülni a Fiskális Tanács nevet,ami félreérthetõ lehet. Inkább célszerû olyannevet választani, ami arra is utal, hogy a szerve-zet egy nagyobb intézmény része. Ilyen lehet-ne például a Fiskális Intézet vagy KöltségvetésiHivatal is.

ILLUSZTRÁCIÓ A FISKÁLIS INTÉZMÉNYHÁROM PILLÉRÉNEK MÛKÖDÉSÉRÕL

Amint említettem, a kiigazítás szempontjábóllényeges szerepe lehet a kiadási szabálynak (el-sõ pillér), hiszen a nominális GDP-nél alacso-nyabb kiadásnövelés javíthatja a deficitet. A ki-adásnövelés ütemének megválasztása és a defi-cit csökkentésének pályája közötti eltérésbõladódik, hogy adott deficit eléréséhez bevételi

oldalon milyen intézkedésre van szükség. A következõ számszerû illusztrációk azt mu-tatják, hogy adott deficit és adott kiadási üte-mek mellett milyen pótlólagos lépésekre vanszükség, illetve lehetõség a bevételi oldalon.

Az egyszerûség kedvéért a 2006 decem-berében publikált konvergenciaprogram (kp)számaiból indultam ki. A kp-ben 2007-re vártkiadási-bevételi értékek konzisztensek egy 2 százalékpontos kiadási ütemmel.

Ezt követõen az állami költségvetés elsõd-leges kiadásinak eltérõ ütemei alapján négyszcenáriót készítettem Az eltérõ kiadásokkal2015-ig meghosszabbítottam a pályát.

Minden szcenárióban adottnak tételeztemfel a kamatkiadás megtakarítását, az EU-tól ér-kezõ bevételek nagyságát és a helyi önkor-mányzatok támogatással csökkentett (nettó)kiadását, amelyet az aranyszabály alapján a szo-kásos beruházási ciklus határoz meg (másodikpillér). Figyelembe vettem, hogy az indulóhelyzetben vannak egyszeri kiadások (lásd kp),amelyeket a jövõben a szabály már csak a tartóskiadások csökkentésével ellentételezve tesz le-hetõvé.

A független költségvetési hivatal vagy in-tézet (harmadik pillér) egyik feladata lenne,hogy felmérje a kiadások csökkentése révén au-tomatikusan kiesõ adó-és járulékbevételt, a má-sik feladata pedig, hogy becslést készítsen a ki-adáscsökkentés és a deficitcél eléréséhez ezenfelül szükséges bevételi intézkedés makrogaz-dasági hatásait illetõen. A továbbiakban – a kpfeltevéseitõl némileg eltérõ módon – azt felté-telezem, hogy a kiadáscsökkentés 30 százalékavalósul meg a bérnél, 20 százaléka a dologi ésberuházási kiadásnál, fele pedig a támogatások-nál. Ennek az eltérõ adótartalmon kívül a mak-rogazdasági hatásai is eltérõek. A kiadáscsök-kentés és a maradékként adódó bevételi intéz-kedések hatását iterációs eljárással, egy MNB-tanulmányban közölt koefficiensek alapján szá-mítottam. (Horváth et al., 2006) Hangsúlyozniszeretném ugyanakkor, hogy a makrogazdasági


379

hatások szempontjából nem csupán a GDP ésaz infláció számít, hanem a bér és a fogyasztásis, amelyek a meghatározó adóalapok. Erre vo-natkozó becslést nem készítettem, de a kp alap-ján ezek az adóalapok várhatóan a GDP növe-kedésétõl elmaradnak, vagyis a GDP-arányosbevétel csökken. Ha ezt a kiesést is figyelembevenném, akkor a táblában szereplõnél kisebbadócsökkentési lehetõség vagy nagyobb adóeme-lési igény adódna. A kp nominális GDP pályájá-hoz képest 2007–2008-ban magasabb értékeketkaptam, ugyanakkor a következõ évek jelentõsenalacsonyabbak, mert az MNB-tanulmány ered-ményei alapján a makrogazdasági hatások elnyúj-tottan jelentkeznek, ráadásul a folyamatos kiadáscsökkentés hatása kumulálódik. A szimu-lációk eredményei szerint a kiadási oldalon törté-nõ változtatások ezen az idõtávon nagyobb ha-tást gyakorolnak a nominális GDP-re, mint azadóváltoztatások (kivéve indirekt adók), ezértegy szigorúbb kiadási szabály átmenetileg vala-mivel nagyobb GDP-lassulást okoz.

A következõ táblákban bemutatom azt anégy szcenáriót (lásd 1., 2., 3., 4. táblázat),amelyekben ugyanaz az elõirányzott deficit-csökkenés különbözõ mértékben támaszkodika kiadási szabályra (lásd adókiesés utáni nettóhatás) és az adóváltoztatásokra (lásd maradék-ként adódó adóintézkedés). Az elsõ esetben aszabály szerint 2010-ig 2 százalékkal, azt köve-tõen 4 százalékkal növelik a kiadásokat. A má-sodik esetben 2008-tól végig 3 százalékos a ki-adás növekedési üteme. Az elsõ esetben a GDPmérséklõdése nagyobb, azonban a gyorsabb ki-adásmegtakarítás már az idõszak elején vissza-fordítja a kezdeti (2007-es) adóemelést. A má-sodik esetben a kiadásmegtakarítás egyenlete-sebb, a GDP kevésbé lassul, de adócsökkentéscsak 2010-tõl kezdve indítható el.

A harmadik esetben a kiadásmegtakarítás ki-sebb, mert a kiadási szabály üteme 4 százalékosbõvülést tesz lehetõvé. A negyedik eset mégennél is nagyobb, 5 százalékos ütemet feltéte-lez. Ezekben az esetekben a GDP lassulása ki-

sebb mértékû ugyan, mint a korábbi kétszcenárióban, a maradékként adódó adóintéz-kedések miatt azonban nem sokkal kedvezõbba növekedés. A harmadik esetben ugyanis2008–2009-ben minimális adóemelésre lenneszükség, ezt követõen a kismértékû adócsök-kentés csak fokozatosan, 2015-re fordítja visz-sza a kezdeti emelés hatását. A negyedik eset-ben a deficitpálya teljesítése 2008–2009-ben ér-zékelhetõ, majd 2010–2011-ben minimális adó-emelést tenne szükségessé, és csak ezt követõ-en indulhatna el egy minimális adócsökkentés.

A kiadási szabály különbözõ növekedési üte-met rögzítõ változatai azonban eltérõ mérték-ben reálisak, illetve a kiadások hatékonyságá-nak különbözõ mértékû javítását feltételezik,aminek megvalósulása azonban nem valószínû-síthetõ külön intézkedések nélkül. Amint lát-tuk, a kötelezõ, azaz törvényi változás nélkülmeg nem változtatható kiadások GDP-arányaeléri a 11 százalékot (nyugdíj, táppénz, EU-befizetés). Jogi értelemben a költségvetés ké-szítésekor a fennmaradó, jelenleg 31 százalékoskiadás esetében adódik mozgástér. Közgazda-sági értelemben ugyanakkor a kötelezõ és azévente változtatható kiadások egyaránt mérsé-kelhetõk, a különbözõ kiadási tételek esetébena ténylegesen elérhetõ megtakarítás mértékemás – például célszerûségi, megvalósíthatósági– szempontoktól függ. Kiindulásként egy le-hetséges felosztást követve nyitott és zárt, va-lamint utóbbin belül centralizált és decentrali-zált kiadási tételeket különböztetünk meg (P.Kiss, 2007). További kiadási részletezés alapjánáttekinthetjük a változtatások célszerûségét ésaz átlagos mértékûnek tekinthetõ intézkedésekfeltételezhetõ hatását is.

A nyitott kiadások olyan kiadások, amelyekteljesülése valamilyen külsõdleges folyamattólfügg, és ezért évközben elõirányzat-módosításnélkül túlteljesülhetnek.

A kamatkiadás függ a hozamok és árfo-lyamok alakulásától, e tételeket a kiadási sza-bály hatálya alól indokolt kivenni.


380

1. táblázat

ELSÕ ESET: 2 ÉS 4 SZÁZALÉKOS KIADÁSI SZABÁLY

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Elsõdleges kiadás egyszeri tételek nélkül 47,4 44,8 43,2 42,1 41,6 41,2 40,6 40,1 39,5 38,6

ebbõl önkormányzat támogatás nélkül 5,4 5,3 5,3 5,4 5,5 5,3 5,3 5,4 5,5 5,3

A szabály hatálya alá esõ kiadás 42,0 39,5 37,9 36,7 36,1 35,9 35,4 34,7 34,0 33,3

Kiadási szabályban meghatározott ütem 2,0 2,0 2,0 2,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0

Nominális GDP-növekedés 8,6 6,1 5,4 3,8 4,5 5,6 6,0 6,1 6,1

Elsõdleges kiadás csökkenése –2,6 –1,5 –1,1 –0,6 –0,4 –0,5 –0,6 –0,6 –0,9

Adókiesés –0,4 –0,3 –0,2 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1

Adókiesés utáni nettó hatás –2,2 –1,3 –0,9 –0,5 –0,3 –0,5 –0,5 –0,5 –0,7

Kamatkiadás 3,9 4,2 4,1 4,1 3,9 3,8 3,6 3,5 3,3 3,2

Egyszeri kiadás 0,7 1,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Összes kiadás 52,0 50,0 47,4 46,2 45,5 44,9 44,2 43,5 42,8 41,8

Változatlan bevétel csak adókieséssel 42,0 41,6 41,3 41,1 41,0 40,9 40,9 40,8 40,7 40,5

Deficitkiadási szabály alapján –10,0 –8,4 –6,1 –5,1 –4,4 –4,0 –3,4 –2,8 –2,1 –1,3

Deficitcél –6,8 –4,3 –3,2 –2,7 –2,2 –1,7 –1,2 –0,7 –0,2

Bevételi szükséglet 42,0 43,2 43,1 43,0 42,8 42,7 42,5 42,3 42,1 41,6

EU-tól származó bevételek 1,3 1,8 2,4 2,8 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3

Bevétel EU nélkül 40,7 41,4 40,7 40,2 39,5 39,4 39,2 39,0 38,8 38,3

Maradékként adódó adóintézkedés 1,1 –0,4 –0,3 –0,6 0,0 –0,1 –0,1 –0,1 –0,4

2. táblázat

MÁSODIK ESET: 3 SZÁZALÉKOS KIADÁSI SZABÁLY

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Elsõdleges kiadás egyszeri tételek nélkül 47,4 44,8 43,6 42,8 42,4 41,6 40,5 39,5 38,5 37,4





Elsõdleges kiadás csökkenése –2,6 –1,2 –0,8 –0,3 –0,9 –1,0 –1,0 –0,9 –1,1

Adókiesés –0,5 –0,2 –0,1 –0,1 –0,1 –0,2 –0,2 –0,2 –0,2

Adókiesés utáni nettó hatás –2,2 –1,0 –0,7 –0,3 –0,7 –0,9 –0,9 –0,8 –0,9

Kamatkiadás 3,9 4,2 4,1 4,1 3,9 3,8 3,6 3,5 3,3 3,2

Egyszeri kiadás 0,7 1,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Összes kiadás 52,0 49,9 47,8 46,9 46,3 45,3 44,1 42,9 41,8 40,5



Deficitcél cél –6,8 –4,3 –3,2 –2,7 –2,2 –1,7 –1,2 –0,7 –0,2




Maradékként adódó adóintézkedés 1,1 –0,1 –0,1 –0,4 –0,4 –0,5 –0,5 –0,4 –0,6


381

3. táblázat

HARMADIK ESET: 4 SZÁZALÉKOS KIADÁSI SZABÁLY

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Elsõdleges kiadás egyszeri tételeknél 47,4 44,8 43,9 43,5 43,5 42,9 42,1 41,3 40,6 39,7





Elsõdleges kiadás csökkenése –2,6 –0,8 –0,4 0,0 –0,6 –0,8 –0,8 –0,7 –0,9

Adókiesés –0,5 –0,1 –0,1 0,0 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1 –0,2

Adókiesés utáni nettó hatás –2,2 –0,7 –0,4 0,0 –0,5 –0,7 –0,7 –0,6 –0,7

Kamatkiadás 3,9 4,2 4,1 4,1 3,9 3,8 3,6 3,5 3,3 3,2

Egyszeri kiadás 0,7 1,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Összes kiadás 52,0 49,9 48,1 47,6 47,4 46,7 45,7 44,8 43,9 42,9



Deficitcél –6,8 –4,3 –3,2 –2,7 –2,2 –1,7 –1,2 –0,7 –0,2




Maradékként adódó adóintézkedés 1,1 0,2 0,2 –0,1 –0,2 –0,3 –0,3 –0,2 –0,4

4. táblázat

NEGYEDIK ESET: 5 SZÁZALÉKOS KIADÁSI SZABÁLY

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Elsõdleges kiadás egyszeri tételeknél 47,4 44,8 44,3 44,2 44,6 44,3 43,8 43,2 42,8 42,1





Elsõdleges kiadás csökkenése –2,6 –0,4 –0,1 0,4 –0,3 –0,5 –0,5 –0,4 –0,6

Adókiesés –0,5 –0,1 0,0 0,1 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1

Adókiesés utáni nettó hatás –2,2 –0,4 –0,1 0,3 –0,3 –0,4 –0,5 –0,4 –0,5

Kamatkiadás 3,9 4,2 4,1 4,1 3,9 3,8 3,6 3,5 3,3 3,2

Egyszeri kiadás 0,7 1,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Összes kiadás 52,0 49,9 48,5 48,3 48,5 48,0 47,4 46,7 46,1 45,3



Deficitcél –6,8 –4,3 –3,2 –2,7 –2,2 –1,7 –1,2 –0,7 –0,2




Maradékként adódó adóintézkedés 1,1 0,5 0,5 0,2 0,1 –0,1 –0,1 0,0 –0,2


382

A szintén nyitott kiadások közé tartozónormatív transzferek közül a kötelezõ jellegûkiadások (nyugdíj, táppénz, EU-hozzájárulás)makrogazdasági és demográfiai folyamatoktólfüggenek, például a bértõl, inflációtól, gazdasá-gi növekedéstõl és a nyugdíjba vonulók számá-tól. E tételeket két okból indokolt a kiadásiszabály hatálya alá vonni. Egyrészt a nyugdíj-rendszer paramétereinek változtatása nem ön-magában a kiadási korlát miatt, hanem a hosszútávú fenntarthatóság érdekében indokolt. Más-részt e tételeknél is érdemes korlátot szabni adiszkrecionális kiadásnövelõ lépéseknek, mintpéldául a svájci index alapján meghatározottnyugdíjemelés „felkerekítésének”. A kötelezõjellegû kiadásoknál a makrogazdasági folyama-tok – svájci indexálás – alapján megtakarítás je-lentkezne, a demográfia alakulása azonban el-lentétes hatást gyakorol, így intézkedés nélküla kiadási szabály hatálya alá tartozó kiadásokegynegyedénél nem várható megtakarítás.

A normatív transzferek közül a nem köte-lezõ (évente változtatható paraméterû) kiadá-sok súlya a GDP 6,5 százaléka körül alakul. En-nek egyharmada családtámogatás, amelyek ese-tében demográfiai szempontból kedvezõtlenlenne a visszafogás. A kiadásnak több mint ne-gyede gyógyszertámogatás, ahol a trendekalapján a GDP növekedését meghaladó kiadásiütemet lehetne feltételezni.6 Jelentõsebb intéz-kedések esetén azonban ez visszafogható aGDP növekedési ütemére. A munkanélküli-tá-mogatások csak a GDP 0,4 százalékát érik el,de a kiigazítás hatásai miatt itt is inkább több-letkiadás várható. A közlekedési árkiegészítésés a vállalati normatív támogatás a GDP 0,8százalékát teszi ki, ebben az esetben egy évi 1,5százalékos hatékonyságjavulás elérése 4,5 szá-zalékos nominális kiadásnövelést tenne szüksé-gessé. A fennmaradó 1,2 százalékos kiadásegyéb lakossági támogatásokat foglal magában.Ezek esetében egy évi 5,5 százalékos nominálisütem reálisan megvalósítható lehet, hiszen azátlagosan 0,5 százalékos lemaradást jelentene a

GDP nominális növekedéséhez mérten. Ösz-szességében az évente változtatható normatívtranszferek évi 5,7 százalékos ütemben bõvül-hetnének.

A zárt kiadások évente határozódnak megrészben a költségvetési törvény, részben az ön-kormányzatok költségvetései, részben az intéz-mények döntései által.

A zárt kiadások közül a GDP 19,2 száza-lékát kitevõ mûködési kiadást bizonyos kere-tek között az önkormányzatok és a költségve-tési intézmények határozzák meg. Mivel az ön-kormányzati kiadást a kiadási szabály csak aközponti támogatáson keresztül befolyásolja,ezért a korlátozás csak a GDP 16,6 százalékátérinti (a többi kiadást saját bevétel fedezi). A mûködési kiadások esetében átlagos mértékûintézkedések révén egy évi 1,5 százalékos haté-konyságjavulás érhetõ el (ez egyezik meg a ko-rábbi idõszak termelékenységének KSH általfeltételezett trendjével). Mivel a vizsgált idõ-szak nominális GDP-növekedése 6 százalékkörül alakul, ezért a kormányzati szektorbanegy hasonló növekedési ütem elérése 1,5 száza-lékos hatékonyságjavulás mellett egy 4,5 száza-lékos nominális kiadásnövelést tenne szüksé-gessé.

A zárt kiadások közül a GDP 2,7 százalé-kát teszik ki az önkormányzati beruházások ésvállalati támogatások. Feltételeztem, hogy eze-ket saját bevételbõl (EU-forrásból) és hitelbõl,vagyis nem központi támogatásból fedezik azönkormányzatok, így ezekre a kiadási szabálynem hat.

A zárt kiadások közül a GDP 5,3 százalé-kának megfelelõ részt használ fel a központikormányzat. Ebbõl a központi beruházásokesetében nem várható megtakarítás, az EU-for-rások felhasználása inkább többletkiadással jár.Ha feltételezzük, hogy az EU-források egyébberuházások helyére lépnek, akkor is legalábbévi 10–12 százalékos nominális növekedés való-sulhat meg. Ezzel szemben a vállalati támogatá-soknál feltételezhetõ egy, a mûködési kiadások-


383

hoz hasonló mértékû hatékonyságjavulás, ame-lyet például a támogatott közszolgáltatásoknállehet biztosítani.

Összességében a szabály hatálya alá tartozókiadásoknál átlagos mértékû intézkedéseketfeltétezve évi 5,5 százalékos növekedés reális-nak tekinthetõ. (Lásd 5. táblázat) Ez azt jelen-ti, hogy amennyiben a kiadási szabály egy 5 százalékos kiadási ütemet tûzne ki, akkormindez további kiadási intézkedést tenneszükségessé. Hogy ennek nagyságrendjét illusztráljuk, ehhez körülbelül arra lenne szük-ség, hogy a nyugdíjak svájci indexálását az inf-lációs indexálás váltsa fel, vagy pedig az átlagosintézkedésekkel elérhetõ kismértékû csökke-nésen felül további évi 1,5 százalékkal mérsék-lõdjön az állami alkalmazottak száma, ami aztjelentené, hogy nyolc év alatt további 11,5 szá-zalékkal esne vissza a foglalkoztatottság a kor-mányzati szektorban.

ÖSSZEFOGLALÁS

A fiskális átláthatóság és felelõsség megerõsí-tése érdekében egy három pillérre támaszko-dó intézményi megoldásra tettem javaslatot.

Elsõ pillére egy kiadási szabály, amely a kiiga-zítás eszköze lehet azáltal, hogy minden köz-ponti kontroll alatt álló, kiadás jellegû tételnövekedését korlátozza. A második pillér ahelyi önkormányzatok aranyszabály-típusúeladósodási korlátja, amely szerint csak a fel-halmozási egyenleg hiánya növelheti a kötele-zettségek állományát. A harmadik pillér az át-láthatóságon õrködõ független szervezet,amely a külsõdleges folyamatoknak és a fiská-lis politika intézkedéseinek a hatását illetõenkészít becsléseket, továbbá megalapozza azátláthatóságot a kreatív könyvelés, az egysze-ri intézkedések és a ciklus hatásának kiszûré-se révén.

A három pillér hatékony mûködése érdeké-ben korlátokat javasoltam. Az egyik korlát a ki-adások kategóriájának kiterjesztésével (adó-kedvezmény, kezesség) meggátolja a kiadásiszabály megkerülését. A másik korlát azt aka-dályozza meg, hogy a kiadási megtakarításbólaránytalanul nagy rész érintse az önkormány-zati kiadásokat. A harmadik korlát a biztonsá-gi tartalék képzése révén a kiadási szabálytólvaló eltérést akadályozza meg.

A javasolt megoldások lehetõvé teszik, hogya fiskális politika a kiadási szabály által korláto-

5. táblázat

KIADÁSI SZERKEZET 2004-BEN ÉS FELTÉTELEZETT NÖVEKEDÉSI ÜTEM, 2008–2015

Kiadás Ebbõl szabály Éves ütem(GDP százalék) (százalék)

Nyitott kiadás 22,5 17,5Kamat és kamattámogatás (lakásépítés) 5,0 – –

Kötelezõ normatív transzfer (nyugdíj, táppénz, EU-befizetés) 11,0 11,0 6

Évente változtatható normatív transzfer 6,5 6,5 5,7

Zárt decentralizált kiadás 21,8 16,6Önkormányzat és költségvetési szerv bér- és dologi kiadása 19,2 16,6 4,5

Önkormányzati beruházás 1,9 – –

Önkormányzati vállalati támogatás 0,8 – –

Zárt centralizált kiadás 5,3 5,3 –

Központi beruházás 2,0 2,0 11,0

Központi vállalati támogatás és egyéb kiadás 3,3 3,3 4,5

Összes kiadás 49,7 39,4 5,5


384

zott növekedésen belül átcsoportosíthasson,továbbá a deficitcsökkentéssel összhangban ál-ló módon változtathassa az adókulcsokat. A szabály hatásainak szimulációja szerint egyébstrukturális intézkedések nélkül csak olyanmértékû kiadás-visszafogás biztosítható, amelyújabb adóemelést tenne szükségessé. Nemcsaka fiskális politika, hanem a helyi önkormány-zatok döntési lehetõsége is megmaradna, hi-szen a múltban megfigyelhetõ négyéves beru-

házási ciklusukat a jövõben is folytathatnák. A három pillér és a három korlát hozzájárulhata deficitcélok teljesíthetõségéhez, esetleges –bevételi, önkormányzati – elcsúszás esetén pe-dig egyértelmûvé teszi a felelõsséget. Továbbrais rajtunk múlik azonban, hogy az intézményimegoldásokat komolyan vesszük-e és azok út-levelet jelentenek-e a fiskális fegyelem világábavagy fügefalevélként csak átmenetileg segíte-nek deficitre való hajlamunk leplezésében.

JEGYZETEK

IRODALOM

1 Az EC olyan szintetikus mutatót számított, ami ala-pul veszi a szabály hatókörét („intenzitását”) és a jel-lemzõi alapján a potenciális hatékonyságát. (Ayuso-i-Casals et al.) Az IMF szakértõi a független szerveze-tekre vonatkozóan is számítottak összefoglaló inde-xet. (Debrun – Kumar) Mindkét vizsgálat arra jutott,hogy a független szervezet kedvez a fiskális szabálykialakításának, de az intézményi megoldások és a fis-kális teljesítmény között összefüggés esetében eltérõeredményeket kaptak.

2 Ez a megközelítés hasonló a helyi önkormányzatokérvényes szabályozásához. Az adósságot keletkeztetõéves kötelezettségvállalásnak egy olyan szélesen defi-niált kategóriájára vonatkozóan szab meg korlátozást,amely magában foglalja a garancia- és kezességvállalás,valamint a lízing állományának változását.

3 A GDP 1,5 százalékának megfelelõ tartalék év végiad-hoc elköltése nem célszerû, ezért egy része lehetcéltartalék. Ebben az esetben a kiadási cél elõre meg-határozott, feltételes jellegébõl adódóan pedig ösz-tönzõ lehet.

4 Ide sorolhatók a gyógyszer, nyugdíj, táppénz, lakásépítés, szociális támogatások, valamint az ön-kormányzatok és egyéb szervezetek normatív tá-mogatásai.

5 Jelentõsebb tétel a svájci index alapján növekvõnyugdíj (GDP 10 százaléka), a korábbi bért követõtáppénz (0,4 százalék), az EU-befizetés (0,7 száza-lék) és a lakáshitelek kamattámogatása (0,6 száza-lék). Utóbbi tételt indokolt lehet a kamatkiadáshozhasonlóan kihagyni a szabály hatálya alól. Ezzelszemben a családtámogatások (2,1 százalék) ésmunkanélküli-járadék (0,4 százalék) esetébenévente diszkrecionális döntéstõl függ a mérték,avagy az a plafon, amely a kifizetések jelentõs részeesetében effektív.

6 A gyógyszerre fordított kiadások GDP-t meghaladónövekedése megfigyelhetõ a fejlett országokban. Ma-gyarországon 2001–2006 között a kiadáson belül azállami támogatás még nagyobb ütemben nõtt, az in-tézkedések ellenére reálértelemben évi 8-16 százalék-kal emelkedett.

ANNETT, A. – DECRESSIN, J. – DEPPLER, M.(2005): Reforming the Stability and Growth Pact,IMF Policy Discussion Paper

AYUSO-I-CASALS, J. D. G. – HERNANDEZ, L. –MOULIN – TURRINI, A.: Beyond the SGP. Featuresand effects of EU national-level fiscal rules, mimeo

BATHÓ F. (2006): Egy szabályozott államháztartá-si rendszer elvei, Pénzügyi Szemle, 4. szám

DEBRUN, X. – KUMAR, M. S.: The Discipline-Enhancing Role of Fiscal Institutions: The Theoryand Empirical Evidence, mimeo

HORVÁTH, Á. – JAKAB, M. Z. – KISS, G. P. – PÁRKÁNYI,B. ( 2006): Myths and Maths: Macroeconomic Effects ofFiscal Adjustment in Hungary, MNB occasional paper

International Monetary Fund: Italy-2005, Article IVConsultation Concluding Statement of the Mission

385


KOPITS, GY. (2007): A költségvetési felelõsség keret-rendszere – nemzetközi tapasztalatok és magyarországitanulságok, Pénzügyi Szemle, 2. szám

MILESI-FERRETTI, G. M. (1996): Fiscal Rules andthe Budget Process, IMF working paper

P. KISS, G. (2007): Kín vagy kincs? Az inflációsmeglepetés rövid távú hatása az államháztartásra –Magyarország esete, MNB-mûhelytanulmány

P. KISS G. – KARÁDI P. – KREKÓ J.(2005): Az euróbevezetésével járó strukturális politikai kihívások:költségvetési politika, MNB-háttértanulmány

ROMHÁNYI B. (2007): Szempontok és javaslatok amagyar fiskális szabály- és intézményrendszer re-formjához, Pénzügyi Szemle, 2. szám

SZAKIRODALMI SZEMLE – Könyvekrõl

386

Joseph E. Stiglitz

A viharos kilencvenes évekA világ eddigi legprosperálóbb tíz évének új története

NAPVILÁG KIADÓ, BUDAPEST, 2005

DDivatos szóval fõárami közgazdaságtanon rész-ben a modern tankönyvi makro- ésmikroökonómiát értjük, de idetartozik a kor-szerû pénzügytan, nemzetközi gazdaságtan és apiaci szerkezetek elmélete is. A fõáram gyakranelengedhetetlen kelléke a formális matematikaikifejtés és érvelés, míg a fõáram elleni támadás-nak sokszor eszköze a gazdasági jelenségekkvantitatív modellezésének hol empirikus, holpedig logikai alapon való elutasítása. De mitmondhatunk akkor, ha a fõáramhoz tartozó,modellalkotási munkásságáért a legmagasabbszakmai elismerésben részesült közgazdász vál-lalkozik a fõárami alapokon álló gazdaságpoliti-kák bírálatára?

A gazdaságelméleti fõáram által ihletett gaz-daságpolitikák receptjeit a kilencvenes évek ele-jén az úgynevezett washingtoni konszenzusfoglalta össze. Ezeket a kezelésmódokat kevés-bé a fejlett, mint inkább az átalakuló országok-ban igényelték, ahol utat kellett nyitni a piac-

gazdasági fejlõdés felé. Szocialista tervgazda-ságból piacgazdaságot nemigen lehetett más-hogy teremteni, mint piaci liberalizáción, priva-tizáción és általában az állami szerep komolycsökkentésén keresztül. Sokak szerint valóbanezt is tartalmazták a fõárami alapon álló tan-könyvi receptek, és bõven hivatkoztak is rájuk.Ha azonban Szlovénia példáját nézzük, azt lát-juk, hogy az óvatos liberalizáció és privatizációegyáltalán nem gátolta az igen sikeres piacgaz-dasági átalakulást, míg mondjuk Oroszország-ban torz piaci és tulajdonosi struktúrák is bõ-ven létrejöttek a sietve, ugyanakkor átláthatat-lanul végrehajtott magánosítás és liberalizációkövetkeztében.

Kérdezzük csak meg a gyors és maradéktalanátalakulás híveit, miben is állnak a fõárami tan-könyvi receptek. Nem biztos, hogy mind tud-ják, például könnyen lehet, hogy a stabil jog-rendszert, az erõs fogyasztóvédelmet és a ki-sebb méretû, ám annál hatékonyabb és átlátha-


387

tóbb államot nem fogják említeni. A piacelmé-letbõl tudjuk, hogy a dominanciastruktúrákatés az információs aszimmetriát kihasználó pia-ci szereplõk ellen nem feltétlenül hatásos esz-köz a piac önkorrekciós képességében bízó vá-rakozás. Ha például az egészségügyben több-biztosítós rendszert szeretnénk, ennek megkell teremtenünk az erõs és fenntartható jogigaranciáit is. Különben úgy járhatunk, ahogy apapíron ugyancsak egymással versenyzõ gép-jármû-biztosítók egyes ügyfelei, akik kár-igényét csak nem sikerül teljesíteniük az egyéb-ként a kedvükben járni kívánó biztosítóknak1.

A baj tehát nem a fõárami közgazdasági gon-dolkodással van, hanem annak sokszor szak-szerûtlen alkalmazásával. Jól tudja ezt Joseph A.Stiglitz is, aki a fõáramhoz közeli területen, azinformáció gazdaságtanának kutatásával sze-rezte Nobel-díját, s aki az elmúlt években még-is a globalizáció erõs és következetes kritikusa-ként öregbítette tovább szakmai hírnevét.Ezért sokan hajlamosak voltak õt, illetve mun-kásságát egy kalap alá venni akár egyes politikairadikálisokkal is vagy éppen a multinacionálisvállalatokat vehemensen, ám helyenként igenszakszerûtlenül bíráló David C. Korten bizo-nyos mûveivel. A globalizáció visszásságai címûkönyvéért Stiglitz magyar recenziókban is ka-pott hideget-meleget. Többek között olyan fi-atal, ambiciózus közgazdászoktól, akik talántanáraiknak akartak megfelelni azzal, hogy úgyhitték: néhány oldalon szétzúzták Stiglitzegész szakmai érvrendszerét.

Újabb könyve a kilencvenes évekre tekintvissza, s nem önmagában a globalizációt vagy awashingtoni konszenzust pellengérezi ki, ha-nem azt, ahogy sokan visszaéltek ezekkel a jel-szavakkal, s jól meg is gazdagodtak belõlük. A közgazdaságtanban Schumpeter óta igen ke-vés a felelõs és nívós szakmai provokátor, deStiglitz biztosan közéjük tartozik. Nem tagad-ja, hogy a kilencvenes évtized számos ország-ban a jólét sohasem látott növekedését hozta,és a piaci liberalizáció, illetve az ezt országha-

tárokon és a hagyományos kereskedelmen túlmessze kiterjesztõ globalizáció valóban nagynövekedési energiákat szabadított fel. Ugyan-akkor robbanásszerûen nõtt számos nagyválla-lati vezetõ jövedelme és számos piacon, példáulaz ingatlan- vagy az informatikai szektorbansúlyos piaci instabilitást okozó buborékok kép-zõdtek. Ez a kifejezés gyors, de megalapozatlanár- és árfolyam-növekedési folyamatokat jelent,amelyek hirtelen és súlyos veszteségeket okoz-va fordulhatnak meg.

A kilencvenes években derült ki, hogy az ál-lami szabályozás túl gyors és megfelelõ jogibiztosítékok nélküli visszaszorítása nemcsaknövekedésgyorsító hatással járt, hanem komolyjövedelmi különbségeket is okozott, miközbenaz optimálistól egyre távolabbi energiafelhasz-nálási, munkamegosztási és pénzpiaci struktú-rákat hozott létre. Megszaporodtak a nemzet-közi pénzügyi rendszer egyensúlyi zavarai, és a hagyományos társaságirányítási (corporategovernance) rendszerek több esetben elégtelen-nek bizonyultak a részvényesek és a vállalatinyugdíjalapok védelmére.

Ezek közül az esetek közül a legismertebb azEnron-botrány volt. Belekeveredett ebbe az ak-kori Hat Nagy egyike, egy világszerte megbíz-hatóságáért és feddhetetlenségéért becsült ésmagas díjakért dolgozó könyvvizsgáló és pénz-ügyi tanácsadó cég is. Márpedig itt a piacgazda-ság alapjairól van szó: ha a befektetések bizton-ságát és a részvényesek védelmét garantálni hi-vatott intézmények és jogi eszközök rosszulmûködnek, akkor olyan bizalmi válság alakul-hat ki, amely akár a tõzsdei árfolyamok össze-omlását is okozhatja és destabilizálhatja a piac-gazdaság létfontosságú intézményi, illetve piacielemeit.

Stiglitz korántsem mondja azt, hogy a piac-gazdasággal és annak alapintézményeivel van abaj, hanem sokkal inkább a szabályok szaksze-rûbb kialakítását és szigorúbb betartását szor-galmazza. Könyvét olvasva megerõsödhet ameggyõzõdésünk, hogy piaci liberalizációt


388

olyanok követeljenek, akik azt is meg tudjákmondani, hogyan orvosolhatók a részlegesvagy teljes kudarc nyomán kialakuló egyen-súlyhiányok és piaci zavarok. Nem önmagábanérték egy reform, csak azért, mert újít, hanemcsakis akkor, ha valóban Pareto-optimális vagylegalább second best jellegû változtatást idézhetelõ.

A mély beavatkozást jelentõ reformoknak le-gyen „utógondozásuk” is. Ha például a 10 évvelezelõtti magyar nyugdíjreformot vesszük, le-gyen bátorságuk az akkori felemás reform neméppen visszafogott szószólóinak 2007-ben kiáll-niuk és elmagyarázniuk: mivel nem számoltakés mennyiben tévesztették meg (nyilván nemszándékosan) a magán-nyugdíjpénztári rend-szerbe átlépõ embereket, akik még éveken átalacsonyabb hozamra számíthatnak ebbõl arendszerbõl, mint a valóban elaggott és rosszhatékonyságú, de legalább megbízható államinyugdíjrendszer kedvezményezettjei. S ne fe-ledjük el, hogy az 1997-es nyugdíjreform évti-zedeken át 1–2 százalékpont közötti mértékbennövelte/növeli a GDP-arányos költségvetési hi-ányt Magyarországon.

Stiglitz könyve tehát különösen tanulságoslehet nekünk akkor, ha a reformokról nem ide-ológiai alapon próbálunk vitatkozni. Legyünkmerészek megkövetelni, hogy stabil jogrend-szer álljon a reformok intézményi hátterében,nem pedig olyan homályos és tetszés szerintnyújtható-csavarható keretszabályozás, aholsértés felvetni a felelõsség kérdését, ahol laká-sok vagy egyéb személyes vagyontárgyak meg-lepetésszerûen és bõven ár alatt cserélhetnekgazdát a tulajdonhoz való állampolgári jog hat-hatós védelme nélkül, s ahol a személyiségi jo-gok túlzásba vitt védelme akár élet elleni bûn-cselekmények feltárását is megnehezítheti.

Mindezek miatt alighanem úgy látszik, hogyez a recenzió örömmel üdvözli Stiglitz tartal-mas vitára ingerlõ és valóban elgondolkodtatókönyvének magyarországi kiadását. Egyáltalánnem így van. A magyar kiadás ugyanis olyan

alacsony szakmai színvonalon készült el, hogyegyáltalán nem ajánlom ismerõseimnek. Igaz,akit a téma érdekel, többnyire angolul is tud,tehát nyugodtan hívhatom fel a figyelmét azeredeti változatra a magyar verzió helyett.

A magyar változat fordítója sajnos nem is-meri a téma magyar szaknyelvét, és rendszere-sen súlyosan, zavaróan és bántóan félrefordít.A takarékpénztárakat (S&L, annyi mintSavings and Loan Associations) például „S&Lcégekként” jelöli meg, mintha ez egy vállalat-csoport lenne (67. oldal), aztán van, ahol „be-tétkölcsönzõnek” nevezi õket (89. oldal). Beté-tet az ügyfelek helyeznek el a bankokban, de azutóbbiak nem kölcsönzik ki magukat a betéte-ket senkinek.

Az angol academic (annyi mint az akadémiaiszférába tartozó, kutatóintézeti vagy egyetemiember) szó nála egyszerûen „akadémikus” (12.,26., 89. oldal). Összekeveri a monetáris éspénzügyi politikát (103. oldal) és nem ismeri aplan szó terven kívüli angol jelentéseit. A pen-sion plan ugyanis nem vállalati nyugdíjterv(273. oldal), hanem nyugdíjalap vagy -kassza. Aderivatíva szót pedig legalábbis komikus„komplikált pénzügyi termékek” (bár valóbanazok!) szóval fordítani (148. oldal). A tõkepia-ci fellendülés nem „felszállás” (159. oldal) csakazért, mert az angol eredetiben a részben ilyenértelmû takeoff szó szerepel. A közgazdaságiszakma nem „racionális elvárásokról” (165. ol-dal), hanem racionális várakozásokról (rationalexpectations) beszél.

Az „aktivista” szónak (184. oldal) ilyen szö-vegkörnyezetben nincs semmi értelme. Ne má-jus 1-jei felvonulásokra vagy szakszervezetekregondoljunk: az amerikai szaknyelv evvel a szó-val (activist) az aktivizmus néven ismert szabá-lyozási irányzat híveit jelöli. Olyan nincs, hogy„tõzsdepiac” (236. oldal) és szinte nevetségesképzavar a „zátonyra futott költségek” (250.oldal). Itt a fordító nyilván a sunk costs kifeje-zést látta az eredeti szövegben, amit általában„elsüllyedt költségek”-ként magyarítanak. Ez


389

azonban nem adja vissza a szó valódi értelmét,magam többször a lényeget jobban közelítõ,ám tagadhatatlanul kissé abszurd hangzású„láthatatlan beruházások” változattal próbál-koztam.

Nem biztos, hogy a fordító eléggé ismeri azamerikai angol nyelvet, ugyanis bizonyos gyak-ran használt kifejezéseket sem ért. A smokingguns kifejezés szó szerint – ahogy fordítja –„füstölgõ fegyvereket” jelent (252. oldal), de ezvalójában metafora. Helyszínen hagyott bizo-nyítékokat, illetve letagadhatatlan, árulkodó je-leket értenek alatta.

Nagyon valószínû, hogy a fordító rövid ha-táridõvel, a kiadó állandó sürgetésében dolgo-zott. Azt is tudomásul kell vennünk, hogy amai magyar kiadói gyakorlatban már régennincs pénz lektorokra. Mégis, azt még a haj-szolt fordítótól is elvárhatnánk, hogy leírt szö-vegére legalább utólag vessen egy pillantást. Ígyelkerülhette volna, hogy Harvard helyettHarwardot (10. oldal), Kemal Dervis helyett

Kernal Dervist (17. oldal), Kenneth Arrow he-lyett pedig Arro-t (47. oldal) írjon, hiszen azeredetiben helyesen szerepeltek ezek a nevek.

A magyar könyvkiadás jelenlegi állapotábansajnos nem teljesen meglepõ, hogy egy recenzi-ónak ilyen részletkérdésekre is fel kell hívnia afigyelmet. A Stiglitz-könyv magyar változatá-nak olvasását így csak a nagyon gyors és felüle-tes vagy a kivételesen tûrõképes olvasóknakajánlhatnánk. A kiadónak azonban el kellenegondolkodnia, hogy egy mégoly érdekes és vár-hatóan szélesebb közönséget érdeklõ szakmaibestsellerbe érdemes-e ilyen módon pénzt fek-tetnie. Könnyen elterjedhet ugyanis, ha egyfordítás nemcsak rossz, hanem számos helyenérthetetlen vagy értelemzavaró is. Ha pedig ígylesz, akkor talán csak a kuriózumok gyûjtõi ésa társaságban idézhetõ leiterjakabok kedvelõilátják majd értelmét a jelen kiadás megvásárlá-sának.

Török Ádám

JEGYZET

1 Bizonyos kötelezõ biztosításoknál például a biztosított alacsony díjat fizet, a biztosító viszont egyetlen kárfel-vevõ helyet tart fenn az egész országban, amelyet sokszor nehéz elérniük a kárvallottaknak. Ez nem is rontjaversenyesélyeit, hiszen ennél a biztosítási típusnál a szerzõdõ fél nem ugyanaz az autós, aki majd esetleg kár-igénnyel jelentkezik.


390

Jogos érdeklõdésre tarthat számot a térségünkátalakulásáról szóló minden monografikus átte-kintés, hisz ez a mûfaj ritka. Talán az átalakulásváratlansága, szédítõ sebessége és fordulatai,nem utolsó sorban pedig mind a megfigyelõket,mind a résztvevõket meglepetések sorával meg-rázó, sok tekintetben váratlan végkifejlete miattszûkös ez a mûfaj. Ha valakinek mondandójavolt és van, azt egyre inkább a napi- és a heti-lapok hasábjain, no meg az elektronikus médiá-ban adja közre. Ez némiképp kényszer és köve-telmény. Legalábbis az elsõ évtizedben bizonyáraígy volt, hisz a cselekvés igénye gyakorta meg-elõzte az elemzés készségét és sebességét.Utóbbiban a tudományosság évszázadok alattkialakult követelményei, a távolságtartás és a rá-látás igénye értelemszerûen a köznapi életnél isveszélyesebbé teszi a kapkodást. Az egykorrossz értelemben sokat idézett orosz közmon-dás: a „hétszer mérj, egyszer vágj” e mûfajbannyilván elkerülhetetlen. Ugyanakkor aligha volt

olyan elemzõ, aki meg tudta és akarta volna állniazt, hogy a történelemben egyszer adódó esélyt,az elméletek kipróbálását és a valóság alakításátmeg ne kísérelte volna. A John Williamson(1994) által a technokrata és a politikus szavakötvözésébõl képzett technopol életformává vált.S mind térségünk számos elismert kutatója –Kádár Bélától Leszek Balcerowiczig –, mind pe-dig a fõáramú elméletek ismert mûvelõi, a néhaiRüdiger Dornbuschtól a Nobel-díjas JosephStiglitzig kedvet kaptak az átalakulás elemzéséreés befolyásolására egyaránt.

Ez a mûfaj és életforma – a résztvevõ megfi-gyelõ tapasztalata szerint – sajátos elõnyökkel éshátrányokkal járt és jár mind a mai napig. Egyfe-lõl korábban nem végiggondolt, izgalmas kérdé-sek vetõdnek föl a gyakorlatban – így volt ez amunkanélküliség mérete, a munkapiaci részvéte-li arány drámai visszaesése vagy a koraszülött jó-léti állam átalakítása ügyében. Másfelõl viszont azelmélet különféle – egymással is feleselõ – felte-

Olivier Blanchard

A posztkommunistaátmenet közgazdaságtana

NEMZETI TANKÖNYVKIADÓ, 2006


391

vései a gyakorlat próbáján estek át, a dezinflá-ciótól az árfolyam-politikán át a kiegyensúlyo-zottan fenntartható államháztartás kérdésköréig.Ebbõl adódóan az elemzéseknek mind a tárgya,mind a szemlélete gyorsan változik. A tudománylényegéhez tartozó avulékonyság, a korábbi tézi-sek rendszeres megkérdõjelezése és tesztelése te-hát a szokásosnál, sõt a társadalomtudományok-ban bevettnél is gyorsabb cserélõdést indokoltmind a témák, mind a megközelítések, mind azeredmények tekintetében, az alkalmazásokrólimmár nem is szólva.1

Éppen emiatt aligha véletlen, hogy a rend-szerváltozásról szóló irodalom az összes disz-ciplínában egyrészt a már korábban említettmúlékony mûfajokból, másrészt viszont jel-lemzõen folyóiratcikkekbõl és konferencia-elõadásokból állt össze (utóbbiak gyakortanagy kiadóknál gyûjteményes kötetben jelen-tek meg). Mára már a nemritkán ironikus két-értelmûséggel tranzitológiának vagy gazdaság-politikai felvilágosításnak elkeresztelt mûfajnapja – a konferenciák számossága, a kutatásipénzek mennyisége vagy éppen a vezetõkönyvkiadók és folyóiratok kínálata alapján –leáldozóban van. Mégis, aligha állíthatjuk, hogya társadalomtudományok általában és a közgaz-daságtan konkrétan már többé-kevésbé kifor-rott és véglegesnek tekinthetõ válaszokat adottvolna a közvéleményt a mai napig is élénkenfoglalkoztató kérdésekre. Ez bizony a privati-zálástól kezdve a demokrácia mûködésén át afüggetlen szabályozó és ellenõrzõ testületek –mint az Állami Számvevõszék, a Versenyhivatalvagy a bíróságok – és a demokrácia kölcsönvi-szonyáig terjedõ körre elmondható.

Van tehát elemezni való, és így önmagában üd-vözlendõ minden olyan vállalkozás, amely e za-varos és jórészt még feltárásra váró kérdéseketmonografikus terjedelemben és tudományosigénnyel szolgáló írások közreadását célozza.Ugyanakkor nem kis kockázatot vállal magára akiadó, hiszen az anyag a tudományban általábanszokásosnál is avulékonyabb mind témakörét,

mind tényanyagát, mind pedig következtetéseittekintve. Az sem mindegy, hogy mikor szólalmeg egy-egy szerzõ. Például a nemzetközi pénz-ügyi szervezeteknek egészen más volt a fejlõdésés a szegénység leküzdhetõségének ügyében avéleményük a '70-es és '80-as években, mint ma-napság (Ricz, 2005). Ez a mélyreható fordulat azátalakulás megítélése és értelmezése tekintetébenis fennáll, mindenekelõtt a Világbank egykori ve-zetõ közgazdászának, Joseph Stiglitznek a föllé-pése összefüggésében és az ezt övezõ hangos vi-ták eredményeképp (bõven kifejti ezt Szakolczai,2006). Röviden szólva, ami kritikainak, netánforradalminak tûnhetett egy évtizede, a közis-mertség kategóriájába sorolható manapság, még-hozzá Washingtonban is.

A recenziónk tárgyát képezõ kötet szerzõ-je Olivier Blanchard, az egyik legnagyobb ha-tású gazdaságpolitikai tanácsadó és elemzõ,akinek írásai vezetõ lapokban jelennek meg, aQuarterly Journal of Economics-tól egészen azEconomic Policy-ig. A szerzõ elsõsorban amakroökonómia, a munkapiacok és az euró-pai gazdaság és az európai integráció elemzé-sérõl ismert. Munkásságában az átalakuló országoknak történt tanácsadás éppúgy határ-területnek számított és számít mind a mai na-pig, mint a korábban idézett Dornbusch,Stiglitz vagy a fejlõdésszakértõként, ezen be-lül Latin-Amerika és Fekete-Afrika kutatója-ként jegyzett Jeffrey Sachs esetében. Ez vi-szonylag könnyen belátható. Blanchard eseté-ben a 2003-ban már harmadik kiadást megélttankönyv 583 oldalas, az elõzményekéntStanley Fischerrel jegyzett, ugyancsak több ki-adást megért mû 650 oldalas terjedelmû, mígaz átmenetrõl két kötetet társszerkesztõkéntjegyez csak, és a jelen munka is 166 oldal, sõta jelen kiadásban használt minioldalak helyett– bevett mértékek szerint mérve – egy kétré-szes folyóiratcikket tesz ki.

Felmerülhet a kérdés, mi is tehette idõsze-rûvé a kötet megjelentetését? Hiszen a benneszereplõ statisztikák rendre 1994-ig (sic!) fut-


392

nak, ami bizony jó régen volt. És sok víz le-folyt azóta a Dunán. Így jelenleg vélhetõlegmár nem az a közgazdaságtan valóban izgal-mas kérdése, hogy miként szívja majdan föl amagánszektor és fõleg a szolgáltatási ágazat aszocialista dinoszauruszokból kiszorult, nema piacgazdaságra kiképzett munkavállalókat,amivel szerzõnk foglalkozik. Sokkal inkább aza kérdés, hogy mitõl akadt el az átalakulás azEU-tagságot követõen, ahelyett, hogy mintlegtöbben – bizonyára naívul – vártuk, fel-gyorsult volna? Bizony, mindkettõ súlyos kér-dés, hisz az 1994–2006 közti idõszak pusztánstatisztikai áttekintése is szép feladat (Né-meth E., 2006; ECE, 2006), ami egész kötetetigényel. És nem kevésbé izgalmas – a kutatóizsargonban feladványnak vagy rejtvénynek te-kinthetõ – a második kérdés is. Ezt azonbanhiába is várnánk szerzõnktõl, aki 1996-ban ab-szolút korrekt és a fõáramú elemzés eszköze-it példaszerûen alkalmazó összegzõ áttekin-tést készített arról, hogy akkoriban mit tud-hattunk a kérdések egy részérõl.

Hiszen – mint épp a következõ évtized ta-pasztalata igazolta – akkortájt vélhetõleg in-kább a válaszokkal voltunk elégedettek, miköz-ben még nem ismertük az összes kérdést. Pél-dául azt, hogy miként biztosítható a széleskontinentális Európában a gazdaságpolitikafenntarthatósága, beleértve az államháztartástés a gazdasági alkotmányosságot, hogy mikéntelõzhetõk meg a populista fordulatok, hogymiként szervezhetõ meg a jóléti államot tartó-san és a jövõben is, elöregedõ társadalomban isfinanszírozhatóvá tevõ változások sora és azazt támogató reformkoalíció a tagolt és ezértélesen eltérõ érdek- és értékrendek szerintstrukturált magyar társadalomban.2 És miköz-ben nem kívánunk saját bajainkra receptet egy,a térség egészét elemzõ kívülállótól, azt azértnehéz lenne elvitatni, hogy a „posztkommunis-ta átmenet” – már ha e sajtónyelvi fordulatnaklenne ma még tudományos tartalma – ma egé-szen más közgazdasági kérdéseket vet föl az

elemzõk számára, mint jó egy évtizeddel ez-elõtt, amikor a jelen munka elkészült. Vélhetõ-leg sokan osztják azt a '90-es évek közepérõlszármazó fölismerést, hogy az átmenet – a sajá-tosan az egypártrendszer és a szovjet birodalmiörökség leküzdését jelentõ, egyedi történelmiszakasz – legkésõbb az ezredfordulóra végetért. Az uniós tagsággal bizonyára más jellegû, akontinentális jóléti modell reformjával össze-függõ, illetve a növekedés új tényezõinek moz-gásba hozásához kapcsolódó kérdések kerül-nek a gazdasági elemzés és irányítás fókuszába(Csaba, 2006).

Blanchard professzor rövid összefoglalójanégy fõ részbõl áll, amiben a szerzõ korrektmódon összegzi a rendszerváltozás elsõ szaka-szát jellemzõ stabilizálás, liberalizálás, privati-zálás és vállalati alkalmazkodás kérdéskörét. A nemzetközi irodalomban immár közkeletû-en SLIP-nek rövidített feladatokból az I – azintézményépítés – bizony látványosan hiány-zik, fõáramú szerzõnél talán nem egész véletle-nül. Az elsõ fejezetben bemutatja a kelet-kö-zép-európai országok termelés- és foglalkoz-tatáscsökkenését és talpraállását. Azt vizsgál-ja, miért volt elkerülhetetlen a transzformáci-ós visszaesés vagy ahogy õ fogalmaz, a makro-mutatók U alakú alakulása. A második rész-ben modellszerûen bemutatja, hogy milyenmechanizmusokon keresztül ment végbe azátalakulás, mindenekelõtt mikroökónómiaiszinten, vagyis a vállalatok átalakítása és a tõ-ke ágazatok közti újraelosztása, aminek egyikútja a dezorganizáció volt. Itt arra a következ-tetésre jut (69. oldal), hogy a fellendülés kez-detben a termelékenység növekedésével füg-gött össze, a foglalkoztatás pedig (ekkor még)nem követte.

A harmadik részben a szerzõ megvizsgálja,miként alkalmazkodtak a vállalatok a kezdetimegrázkódtatásokhoz, rávilágít a vállalati átala-kulás és a magánosítás kapcsolatára, végül amunkapiac sajátosságait vizsgálja. A szerzõ azelsõk közt mutatott rá arra (72. oldal), hogy a


393

nyugat-európait is meghaladó munkanélkülisé-gi ráta az átalakuló országokat érõ tartós kihí-vások legkomolyabbika közé sorol, mert emunkanélküliség túlnyomóan szerkezeti jelle-gû (azaz laza költségvetési politikával nem or-vosolható). Külön is rámutatott (108–109. ol-dal) a tartós munkanélküliségbõl kilépni nemtudók tartósan nagy arányára.

A negyedik fejezetben egységes modellé il-leszti össze szerzõnk a korábbiakban elmon-dottakat. Itt bemutatásra kerül, hogy a magán-szektor csak idõbeli késleltetéssel és bizonyosfeltételek mellett képes fölszívni a tömegesmunkanélküliséget, ekkor viszont ez – az újmagáncégek köre – jelenti a nemzetgazdaságegészében a növekedés forrását. Ugyanakkorúgy látja, hogy az átmenet befejeztével a vál-lalatátalakításból és a tõke ágazatok közti áram-lásából adódó sajátos munkanélküliség szintjeerõteljesen lecsökkenhet.3 A könyvet záró, kü-lönösen világosan megfogalmazott következte-tések közül kiemelést érdemel az a – még ma iskisebbségi – meglátás (146. oldal), hogy abennfentesek bizonyos fokú kedvezményezéseés a tulajdoni reform központi irányítása a cél-ravezetõ, míg a hayeki spontán rend gondolatá-val visszaélõ és a tömeges vagyonosztogatástólgazdasági elõnyöket váró megközelítés nem(volt) az. Hasonlóképen idõtálló az a megálla-pítás, hogy a magánszektor növekedését nemcélszerû már kezdettõl adópolitikai eszközök-kel akadályozni, mert akkor a nemzetgazdaságegészében mért növekedés csak igen lassú le-het. Végül kiemeli elemzésének önként vállaltkorlátait, azaz a komparatív és az elõretekintõ-elõrejelzõ elemek korlátozottságát. Blanchardugyanakkor joggal óvott a munkanélküliségkultúrájának elterjedésétõl (147. oldal), ami atársadalmi és a gazdasági veszteségek halmozó-dására vezethetett és vezetett is, hiszen azOECD-átlagot jóval meghaladó munkanélküli-ség a következõ évtizedben számos ország tár-sadalmát valóban sújtotta.

Sajátos kettõsség jellemezheti tehát azösszképet. Egyfelõl elismeréssel kell szól-nunk arról, hogy a szerzõ a maga korában ismerteket és a standardelméletet színvonala-san és idõállóan alkalmazta. A munkanélküli-ség és a növekedés, sõt a magánosítás kérdé-sében tett észrevételei irígylésre méltóan idõ-állóak, a tárgyalásmód tömör, tantermi hasz-nálatra alkalmas. Utóbbitól azonban gyakorlóoktatóként erõteljesen óvnék, hiszen a téma-körnek sem a tárgya, sem térségünkben rele-vánsnak mondható ismeretanyaga nem igazánarról szól, amirõl ez a kötet. A ma hallgatósá-gának nemcsak a korszerû tényanyagot, ha-nem a ma elemzési kérdéseit is kellõ idõbenismernie célszerû. Kornai János hazájábannem állítható, hogy az átalakulás kérdéseirõlne lennének kellõ számban idegen és magyarnyelven is elérhetõ elemzések. Sõt még azsem állítható, hogy 1993 óta folyamatosan neszerepelne – az oktatógárda erõviszonyai általmeghatározott körben és mértékben – agraduális szintû képzésben a nemzetköziszintet megütõ, a nemzetközi vitákat a tan-tervi keretben megjelenítõ magyar nyelvû iro-dalom (nevezetesen a hatodik kiadást megéltBara Zoltán és Szabó Katalin jegyezte tan-könyv; Bara – Szabó, 2006). Ezt ismereteimszerint a piacvezetõ Corvinus Egyetem mel-lett a pécsi és a debreceni egyetemen és né-mely fõiskolán is használják, vagyis ilyen értelmû piaci rés nincs. Másfelõl viszont ab-ban a világban, ahol jószerivel már csak a szer-zõ által szponzorált és a foglyul ejtett közön-séget megcélzó írások jelennek meg, üdvözöl-ni kell a Nemzeti Tankönyvkiadó vál-lalkozókedvét. Lehet, hogy kevésbé neves, deélõ magyar szerzõ eredeti elemzését közread-va a nemes cél – a világszínvonalú, oktathatóismeretek elérhetõvé tétele – még közelebbkerülhetett volna.

Csaba László


394

BARA Z. – SZABÓ K. (2006): Gazdasági intézmények,országok, rendszerek, Aula Kiadó, Budapest, 6. kiadás

BLANCHARD, O. (2003): Macroeconomics, UpperSaddle River, New Jersey, Prentice Hall, Pearson, 3. kiadás

BLANCHARD, O. – FISCHER, S. (1993): Lectures onMacroeconomics, Cambridge/Mass – London: TheMIT Press, 2. kiadás

CSABA L. (2006): Gazdasági növekedés, foglalkoz-tatás és egyensúly az Európai Unióban, Magyar Tudo-mány, 153. évfolyam, 9. szám

Economic Commission for Europe (2006):Economic Survey of Europe, no3, Genf-New York, azENSZ Titkárság kiadása

NÉMETH E. szerk. (2006): Mérlegen – Kelet-Közép-Európa 15 éve, Központi Statisztikai Hivatal kiadása,Budapest, december

RICZ J. (2005): Paradigmaváltás a fejlõdés-gazdaság-tanban, Competitio, Debrecen, 4. évfolyam, 2. szám,109–124. oldal

SZAKOLCZAI GY. (2006): A gazdasági fejlõdés elmé-letének megújulása: a mindmáig megoldatlan ellentét,Valóság, 49. évfolyam, 7. szám, 1–31. oldal

TÓTH I. GY. (2005): Jövedelemeloszlás. A gazdaságirendszerváltástól az EU-csatlakozásig, Az AndorkaRudolf Szociológiai Társaság és a TÁRKI közös kiadása,Budapest

TÓTH I. GY. – SZÍVÓS P. szerk. (2006): Fehéren-feke-tén, TÁRKI, Budapest, március

WILLIAMSON, J. (1994): In search of a manual fortechnopols, In: Williamson, J. szerk: The PoliticalEconomy of Economic Policy Reform, Institute forInternational Economics, Washington, D.C. 9–47.oldal

JEGYZETEK

1 Ez a természettudományok történetében egészen ké-zenfekvõ, ha csak az agykutatás vagy a magfizika fe-jõdésére gondolunk. De mondjuk az irodalomtudo-mányban is egy-egy elveszettnek hitt mû meglelése, azenetudományban korábban nem ismert alkotásokújszerû elõadása, a történettudományban egy-egy ása-tási eredmény alapvetõ változásokat hozhat (még azókortudományban is, sõt ott igazán).

2 Az utóbbiról lásd Tóth (2005) és Tóth – Szívósszerk. (2006)

3 Ez részben így történt – például Magyarországonés újabban Oroszországban – részben viszont nem– például Szlovákiában, Lengyelországban és a dél-szláv utódállamokban, Szlovéniát is beleértve. Ezugyanis a bennfentesek uralmának megõrzésétõlvagy megtörésétõl függ. Utóbbi viszontországspecifikus. Jó példa ez arra, mennyire korlá-tozott érvényû megállapításokat lehet tenni, úgyáltalában véve „a posztkommunista átmenet egyeskérdéseirõl”.

IRODALOM


395

Hogyan csináljunk hiteles gazdaságpolitikát?

Erdõs Tibor

Növekedési potenciál és gazdaságpolitika

AKADÉMIAI KIADÓ, 2006

EErdõs Tibor akadémikus munkásságát, azt hi-szem, két markáns tulajdonság jellemzi. Azegyik az a makacs következetesség, amellyel azõt érdeklõ témában elmélyül, építkezik, haladelõre az általános összefüggésektõl a részletekfelé, egyúttal az elvont összefüggésektõl a gya-korlati alkalmazás (esetünkben ezúttal a gazda-ságpolitika) felé. Amióta ismerem, mindig ahosszú távú gazdasági növekedés feltételei, afejlett ipari országok növekedési problémái – anövekedési folyamat megindítói és mozgatója,az innovációk és a technikai fejlõdés nyománvégbemenõ általános korszerûsödés – foglal-koztatták. Errõl szóltak hosszabb lélegzetû írá-sai már a '70-es, '80-as években, azaz évtizedek-kel a rendszerváltás elõtt. Ugyanennek azirányvonalnak sok évvel késõbbi folytatása2003-ban (ugyancsak az Akadémiai Kiadó gon-dozásában) publikált terjedelmes tanulmánya afenntartható növekedés feltételeirõl.1 Ez azújabb írás szintén a hosszú távú növekedési

trendet befolyásoló tényezõket térképezi fel(lépést tartva a hosszú távú növekedésrõl szólóelmélet legújabb fejleményeivel most már azendogén növekedés schumpeteri hagyományai-nak bázisán, nem idegenkedve az elmélethezkapcsolódó, helyenként bonyolult matematikaiapparátustól sem). Már ebben a munkában ismegmutatkozott a szerzõnek az a szándéka,hogy – alaposan túllépve a fenntarthatóság álta-lános feltételeinek esetleg néhány konkrét pél-dával illusztrált leírásán – a közép-kelet-euró-pai, majd konkrétan a magyar ezredfordulóutáni gazdaság növekedési dilemmáit tárgyalja,de ezúttal az innovációalapú fejlõdés paradig-mája alapján.

A fenntartható növekedésrõl szóló köny-vet Erdõs akadémikus néhány folyóiratcikkekövette2. Ezek már vázlatnak, elõtanulmány-nak tekinthetõk Erdõs Tibor legújabb írásá-hoz. Tavaly megjelent gazdaságpolitikai témá-jú könyve természetesen továbbra is a növe-


396

kedési trendrõl szól, amely egy-egy nemzet-gazdaságot (esetleg régiót) jellemez, de mostmár nem a hosszú távú növekedési modellekerõsen absztrakt megközelítésében (lásdSolow-modell), hanem összekapcsolva a fej-lõdés feltételeit elkerülhetetlenül alakítaniigyekvõ állam funkciójával, ebbõl adódóan agazdaságpolitika eszközrendszerével, moz-gásterének és hatásmechanizmusainak tárgya-lásával, ezzel egy lépéssel közelebb kerülve agyakorlathoz.

Az érdeklõdési kör, a téma tehát most isugyanaz, ellenben a tárgyalás módja sokat vál-tozott. A kiinduló kérdésfeltevés most már va-lahogy így hangzik: „mi a fenntartható növeke-dés elméletének kézzelfogható mondanivalója agazdaságpolitika most terítéken lévõ stratégiaidöntéseihez?” (Magyarország esetében aktuáli-san a reformvitákhoz, a konvergenciaprogram-ban kifejezésre jutó stabilizációs pályához,avagy az euróövezethez való csatlakozás mos-tanság elbizonytalanodott céldátumához.)

Az alaptémához való kitartó ragaszkodásmellett a szerzõ másik jellemzõje, hogy tanár-ember, aki életének egy meghatározó szakaszátegyetemi katedrán töltötte. Ebbõl a pedagógusszerepbõl és fõként Erdõs Tibor habitusábóladódóan a növekedési potenciál és a gazdaság-politika kapcsolatáról szóló új tanulmány di-daktikus, gondosan szerkesztett, szinte mérta-ni felépítésû. A könyvben fegyelmezetlen kité-rõket az anyag fõ vonalához képest nemigen ta-lálunk.

Az összefoglalóval együtt öt fejezetet tartal-mazó írás egyes fejezetei szigorúan azonosszempontokat, kritériumokat tárgyalnak kü-lönbözõ elemzési szinteken. Az elsõ fejezet anövekedési potenciált (növekedési trendet)meghatározó legfontosabb tényezõket, azokstruktúráját, nem megfordítható ok-okozatiösszefüggéseit tárgyalja. Ez a rész még csupánszíntiszta teoretikus modell. Ebben Erdõs Ti-bor összefoglalja a hosszú távú növekedést be-folyásoló tényezõkrõl több korábbi tanul-

mányban kifejtett nézeteit. Kiindulópontja,sokszor hangsúlyozott meggyõzõdésénekmegfelelõen, az az álláspontja, hogy a termelé-kenység hosszú távú növekedésének mértékét(elvi maximumát) a technikai fejlõdés határoz-za meg. (Nem árt hangsúlyozni, hogy egy fel-zárkózó országban, mint Magyarországon is, atechnikai fejlõdésben lényeges, esetleg megha-tározó szerepet játszik a fejlettebb országoktólátvett „második vonalbeli” technika, know-how. Ez adott esetben átmenetileg lényegesenerõsebb növekedési tényezõ lehet, mint a világ-viszonylatban élenjáró technika. Külön tárgya-lása a növekedési modellek felfogásában talánindokolt lenne.) Minden további növekedésitényezõ ebbõl – tudniillik a technikai fejlõdés-bõl – származtatott.

A technikai fejlõdés sebességének alárendelt,következmény jellegû faktor a beruházások nö-vekedése (azaz a technikai fejlõdés által indo-koltnál gyorsabb beruházási expanzió eseténmár könyörtelenül érvényesül a csökkenõ ho-zadék törvénye). A beruházások nyomán jele-nik meg egy további kritérium, a megtakarítá-sok szintje. (Nemcsak a háztartási, hanem aköltségvetés és a vállalati szektor megtakarítá-sait is magában foglaló nemzetgazdasági megta-karítások.) A tanulmány erénye, hogy az általá-ban „reáltényezõkre” koncentráló növekedésimodellekkel szemben kiemeli a finanszírozásioldal adott helyzetekben a növekedési folyamatszempontjából kritikussá váló szerepét.

A finanszírozási oldal hangsúlyos szerepe(korlát jellege) maga után vonja az egyre súlyo-sabb addicionális tételt jelentõ külsõ forrásokönálló tárgyalását. További, a szerzõ szerint anövekedési potenciált meghatározó relevánsfaktorok között a gazdasági növekedés fel-tételeinek változása (globalizáció) nyománmegjelenik az intézményrendszer, valamint akörnyezet (környezeti terhelés) is. Végül némimeglepetésemre feltûnik a piac, amely – a szer-zõ szerint – ha nem is kizárólagosan, de a meg-termelt javak realizálásáról, az erõforrások allo-


397

kálásáról, valamint az arányossági feltételek tel-jesülésérõl gondoskodik.

Az elõbb felsorolt kritériumok befolyásoljáka szerzõ (szubjektív) megítélése szerint legin-kább a növekedési potenciált egy-egy (értsd:bármely) nemzetgazdaságban. A könyv mind-ezeket a releváns kritériumokat négy szintentárgyalja. Az elsõrõl, a teoretikus szintrõl máresett szó. A második szintje az elemzésnek agazdaságpolitika elvi hatásai (és hatásmecha-nizmusai) a növekedési potenciált befolyásolóreleváns faktorokra. Ez a rész (a könyv másodikfejezete) még mindig általánosan tárgyalja a po-tenciál tudatos (gazdaságpolitikai) befolyásolá-sának lehetõségét.

A harmadik vizsgálódási szintet Magyaror-szág jelenlegi adottságaink értékelése jelenti,ugyancsak a már elfogadott kritériumok alap-ján. (Ez a rövid, harmadik fejezet leginkább amanapság annyira divatos SWOT-analízisreemlékeztet.) Végül a legterjedelmesebb és egy-ben legalaposabban kidolgozott negyedik fejezeta már tárgyalt hazai adottságok ismeretében te-szi fel a kérdést: milyen lehetõségei, eszközeivannak itt és most a gazdaságpolitikának a gaz-daság hosszú távú növekedési képességének be-folyásolására a már korában elfogadott és válto-zatlanul alkalmazott kritériumrendszer. Ez afejezet a könyv lényege – legalábbis az én olva-satomban –, amelyben a szerzõ nemcsak bemu-tatja, de saját gondolkodásmódjának és érték-választásainak megfelelõen értelmezi az éppennapirenden lévõ gazdaságpolitikai és/vagy re-formvitákat. (Így erre a részre a továbbiakbanröviden még visszatérek.)

A könyv egészének felépítése, az elsõ két, akérdéseket még csupán országfüggetlenül tár-gyaló fejezet, majd a második két, már konkré-tan Magyarországra vonatkoztatott értékelés –mint errõl már szó esett – mindannyiszor azo-nos kritériumrendszerbõl kiindulva áttekinthe-tõen strukturált érvrendszerhez, jól követhetõgondolatmenethez vezet, s ezt a hatást csakerõsíti Erdõs akadémikus világos, érvelõ stílusa.

Trivialitás, de talán még sem árt hangsúlyoz-ni: Erdõs nem új reformprogramot vagy új gaz-daságpolitikai stratégiát kíván kialakítani. Azétlapok már elkészültek, nem is nagyon külön-bözõk. (Lásd mindenekelõtt a Bokros Lajos ál-tal jegyzett, már 2004-ben, az Élet és Irodalommellékleteként nyilvánosságra hozott Versenyés szolidaritás címet viselõ tézisgyûjtemény3,amelyet Erdõs Tibor kiindulópontnak tekint,mi több, mint írja, azonosul is vele. De monda-nivalójában nagyon hasonló Csillag István –Mihályi Péter Kettõs kötés címû könyvéhez4

vagy a kormány konvergenciaprogramjához is.)Ami Erdõs Tibort illeti, õ félreérthetetlen egy-értelmûséggel állást foglal a markáns vagy akárerõltetettnek is nevezhetõ kiadáscsökkentõ fis-kális politika, az adóteher radikális leszállítása,az egykulcsos adó mielõbbi bevezetése, a tb-járulék versenyképesség-motivált csökkentéseés a fogyasztáshoz kötött adók relatív súlyánaknövelése mellett. (Ez utóbbi adók ugyanis nembefolyásolják közvetlenül az ár- és költségalapúversenyképességet.) Ugyancsak elsõsorban azadórendszernek, részben a monetáris és árfo-lyam-politikának és a bankok közötti versenyáltal szabályozott kamatrésnek lehet szerepe amásik fontos cél elérésében, a megtakarításoknövelésében.

A felsorolt célok akár forszírozott megvaló-sításával Erdõs Tibor akadémikus erõsen rokon-szenvez. Egyetlen dologban azonban óvatos-ságra int, méghozzá nyomatékosan: az olyan ál-talános adószintcsökkentést, illetve a szinténradikális adócsökkentéssel járó egykulcsos adóolyan bevezetését, a nálunk sajnos megszokottdagályos formulával az olyan „adóforradalmat”,amely idõben megelõzi az államháztartás kiadá-sainak lefaragását, alaposan meg kell fontolni.Nem lehet építeni Erdõs Tibor szerint sem azolyan mechanizmusokra, amelyek arra hivat-koznak, hogy a megfelelõ pontokon „ügyesen”megválasztott és az érintettek (akár vállalko-zók, akár munkavállalók, esetleg fogyasztók)ingerküszöbét meghaladó adócsökkentés már


398

igen rövid idõ alatt kitermeli saját fedezetét,akár úgy, hogy növeli a kibocsátást, akár úgy,hogy javul az adófizetési hajlandóság, esetleg ki-fehéredik a gazdaság. [A kérdés azért lényeges,mert a szlovák adócsoda vagy nálunk egykor azegyszerûsített vállalkozási adó (eva) látszatsike-re éppen ilyen erõsen túldimenzionált hatásme-chanizmusokon alapult.]

Erdõs Tibor könyve azonban nem az „opti-mális gazdaságpolitikai mix” feltalálásáról szól.Tisztában vagyunk azzal – a szerzõ is, az olva-sók is –, hogy „legjobb” gazdaságpolitika nin-csen. A döntések, illetve javaslatok egy megha-tározó része értékválasztás kérdése, ráadásuléppen ezek az értékválasztással kapcsolatosdöntések azok, amelyek karakterizálják a gaz-daságpolitikát. (Ilyen kérdés – voltaképpen ér-tékválasztás – az alacsonyabb adószint, de kizá-rólag a rászorultságra szorítkozó szociális tá-mogatás vagy a magasabb adószint, de széle-sebb körre kiterjedõ szociális támogatási rend-szer és ugyanilyen természetû döntés a család-támogatás típusa is. De õszintén szólva, a mér-ték vagy méretezési kérdéseken kívül szinteminden nagyobb horderejû választás ez utóbbikategóriába sorolódik.) Ez a kérdés egyébként,ha nem is explicit módon, de Erdõs akadémikusérvelésében is megjelenik. Bár a hosszú távúnövekedés (képessége) valóban kiemelt jelen-tõségû kérdés (megkockáztatom, talán a leg-fontosabb), de a gazdaságpolitika kénytelenszámolni olyan összefüggésekkel, mint a méltá-nyosság, sõt a rövid távú stabilitás megõrzése,amelyek a növekedési potenciál szempontjábólkorlátot, mégpedig valós (megkerülhetetlen)korlátot jelentenek. Az egymást kölcsönösenkorlátozó döntési kritériumok mérlegelésevégeredményben ugyancsak értékválasztás.(Jómagam ahhoz az értékválasztáshoz vonzó-dom, amely a szerzõ írásában újabban megjele-nik, de látni kell, hogy például a Nobel-díjas J.Stiglitz egyáltalán nem így vélekedik a gazda-ságpolitika funkciójáról, és ebben a felfogásá-ban koránt sincs egyedül.)5

A növekedési potenciál és a gazdaságpoli-tika viszonyát taglaló könyv kiinduló kérdésekörülbelül az, hogy a növekedési képesség javí-tása szempontjából milyen követelmények tá-maszthatók – ha tetszik, milyen korlátok állít-hatók – a gazdaságpolitikát formáló döntések-kel szemben. Ahogy jómagam értelmezem, agazdaságpolitika stratégiai irányvonala részbena döntésben, illetve döntés-elõkészítésbenrésztvevõk szándékaitól tökéletesen független(de nem is feltétlenül azokkal ellentétes!), rész-ben azonban mégiscsak különbözõ érdekeketképviselõ gazdasági csoportok, illetve szakap-parátusok egyezkedésének eredményeként ala-kul ki, s ezt az egyezkedést jó lenne olyan sza-bályok (korlátok) közé terelni – Kopits Györgyfogalomhasználatát követve „rule based” alaprahelyezni –, amelyek legalább a kirívó baklövé-sek lehetõségeit csökkentik. A kiindulópont agazdaságpolitikai döntéshozatal (a praktikum)nyelvére lefordítva Erdõs Tibor elgondolásaszerint az, hogy az olyan gazdaságpolitikai le-hetõségeket (stratégiákat), amelyek feltehetõ-en gyengítik a növekedési potenciált, ki kellzárni a választási lehetõségek közül. (A félreér-tések vagy inkább a félremagyarázás elkerülésevégett a szerzõ több ízben nyomatékosanhangsúlyozza: egyfelõl a növekedési potenciálnem kizárólag kormányzati döntések követ-kezménye. Másfelõl viszont a gazdaságpolitiká-nak nem a potenciális növekedés feltételeinekaz erõsítése az egyetlen célja – van méltányos-ság is – de vitán felül ez a legfontosabb kritéri-uma a még elfogadható döntések halmazának.)

A könyv második fejezete igyekszik ösz-szegereblyézni azokat a nem országfüggõ kri-tériumokat, amelyeket a gazdaságpolitikánakillik komolyan számításba venni, ha nem akarjafelélni saját jövõbeni addicionális forrásait. A tanulmány – feltehetõen fontossági sorrend-ben – a technikai fejlõdés bátorítását, a kutatá-si kiadások növekvõ állami ösztönzését emeli kielsõ helyen. (Beleértve ebbe a körbe a vállalatikutatások állami támogatását.) A prioritások


399

sorában, azaz a technikai fejlõdés kínálta lehe-tõségek, a gazdaság abszorpciós képessége általbehatároltan ezt követi a beruházási hajlandó-ság erõsítése elsõsorban adópolitikai eszközök-kel (profitadó, beruházási adóhitel stb.), má-sodsorban közvetett tényezõként a gazdaság-politika kiszámíthatósága, stabilitást garantálóképessége által. A sorban a megtakarítások ösz-tönzése következik. (Ebben az adópolitika is-mert eszközei, a kedvezmények és az adóhitelmellett az államháztartás megtakarítása – azaznem általában az állam kiadásainak, hanemmegkülönböztetetten fogyasztási kiadásainakvisszafogása – játszhat meghatározó szerepet.)

Ezután a nehezen megfogható, nagyon kü-lönbözõ tényezõket magában foglaló, haté-konyságot segítõ gazdaságpolitika következik,ebben az allokáció hatékonyságától, a (termeléstõkeigényességével nem összetévesztendõ) tõ-kehatékonyságtól a holtteherveszteségig, a ver-senyképességtõl a szerkezetváltozásig vagy azadóstruktúra-változásig minden szerepel. (Eb-ben a heterogén tényezõcsoportban tulajdon-képpen a technikai fejlõdés által generált rele-váns hatékonyságjavuláson túli, a költséggaz-dálkodásban követett mikroszintû racionalitásés a rendszer egészében valamilyen fokon kife-jezésre jutó teljesítménymotiváció hatásai mu-tatkoznak meg. Mindezek a technikai fejlõdés-hez képest fontos, de mégiscsak másodlagosszerepet töltenek be.) A sor legvégén szereplõiparpolitika az ökonometria nyelvén a mara-dékváltozó, zaj. A piac ebben a szereposztás-ban az elemi arányossági feltételek – bérek, ter-melékenység stb. – megvalósulásáról kell, hogygondoskodjon, amely a gazdaságpolitika szem-szögébõl a liberalizáltság fokát, a piac szegmen-táltságát és a hálózatos szolgáltatások körébenúj versenypiacok megnyitását jelenti.

A lényeg ebben a gondolatmenetben az in-novációtól kiinduló és minden egyebet abbólderiválni igyekvõ logikai ív, amelynek a reálté-nyezõkre koncentráló (akár pénzmentesen isleírható) hagyományos növekedési modellek-

kel ellentétben szerves része a finanszírozható-ság.

A könyv legterjedelmesebb, egyben legfaj-súlyosabb és leginformatívabb fejezete a jelen-legi gazdaságpolitika kritikus kérdéseit, a márérettnek tûnõ javaslatok mellett a „nagyot ál-modó” szakértõi ötleteket és a gazdaságpoliti-kára leselkedõ, már most jól érzékelhetõ veszé-lyeket egybefoglaló fejezet. A jelen magyargazdaságpolitikai dilemmáit áttekintõ negyedikfejezet egyfelõl azt igyekszik igazolni (több-nyire sikerrel), hogy a tervezett, elõreláthatóantöbbségükben néhány év alatt realizálódó vál-tozások vagy legalábbis azok meghatározó ele-mei egy koherens logikai rendszer részei.(Egyébként ezt a koherenciát hivatott illuszt-rálni a napirenden lévõ kiadáscsökkentõ állam-háztartási reformok – egészségügyi, nyugdíj,oktatási, közigazgatási és kormányzati – ismer-tetése is.)

Ellentétben a könyv elsõ két fejezetével, azezredforduló utáni idõszak gazdaságpolitikájáttárgyaló részben alaposan változnak a hang-súlyok. Elõtérbe kerül a gazdaság gyors stabili-zálása, akár jelentékeny társadalmi (növekedé-si) áldozat vállalása árán is. Ugyancsak megke-rülhetetlen a gazdaságpolitika utóbbi évekbenalaposan megroppant hitelességének helyreállí-tása, ami rövid távon szintén növekedési áldo-zatot kényszerít ki, és igaz, csak néhány hóna-pos idõintervallumban, inflációs hullámot idézelõ. A korábbi alacsony inflációs ráta állami tá-mogatásoknak, vagyis a megnövekedett költ-ségvetési deficitnek, ha tetszik az elfojtott inf-lációnak köszönhetõ. Ezek felszámolása, amelyimmár elkerülhetetlenné vált, okozta a növeke-dési áldozatot, amellyel kénytelen a társadalomszembenézni és az igen rövid ideig tartó, a fo-rint gyengülését nem elõidézõ inflációs hullá-mot is. Aligha véletlen, hogy a monetáris poli-tika, amely – lévén alapvetõ funkciója a rövidtávú fluktuációk, vibrálások simítása és a gazda-ságpolitika hitelességének, kiszámíthatóságá-nak alátámasztása – az „elvi” (sem nemzetgaz-


400

daságokhoz, sem idõhöz, azaz konkrét feltéte-lekhez nem kötött) fejezetekben csak mellék-kérdésként kezelt monetáris politika az ezred-forduló utáni stratégia kiemelt kérdéseként je-lentkezik. Megkockáztatom: ezen a pontonváltozik a fontossági sorrend. A hitelességhelyreállítása és a gazdaság erõltetett menetbentörténõ stabilizálása minden egyéb stratégiaidöntés – köztük az innováció pénzügyi forrása-inak növelése, a vállalatok K+F-befekteté-seinek ösztönzése – elõfeltétele.

A könyvnek ez az aktuális gazdaságpolitiká-val foglalkozó fejezete már nemcsak általános,hanem részleteiben is kidolgozott képet adazokról a bonyolult, gyakran ellentmondásosfeltételekrõl, a döntéshozók mozgási szabadsá-gát behatároló társadalmi, szociális és politikaikorlátokról, amelyek a mindenkori döntésigyakorlatot jellemzik. Ezek a konfliktusforrá-sok még az olyan ideálisnak mondható ritkaidõszakban is, amikor erõs reformkényszer ér-vényesül, végigkísérik az egymásra épülõ kor-mányzati döntéseket, amelyek így akár gellertkaphatnak.

* * *

Erdõs átfogó és valósághû képet ad a gazdaság-politika dilemmáiról, de nemcsak arról, hanema mögöttes elméleti megfontolásokról is, ame-lyek a látszólag zavaros részletek hátterébenmégiscsak érvényesülnek és reméljük, az ese-mények menetében késõbb összhangot terem-tenek. Könyve ebben a minõségében kiválik anapirenden lévõ programokról forgalomba ke-rülõ töménytelen írástól: mûve – ellentétben azáltala sokszor idézett, mindenkor a folyamatokleírására, belsõ logikája feltárására törekvõKornai Jánossal – normatív, de megfogalmazott

követelményei, normái nem pusztán kívánság-mûsorok, hanem olyan közgazdasági szabály-szerûségekbõl táplálkoznak, amelyek érvényes-ségét az elmúlt másfél évtizedben saját kárunk-ból kénytelenek voltunk megtanulni.

Munkája kétségtelenül igazolja saját kiindulóhipotézisét. Igenis lehet és érdemes makrogaz-dasági elméletek bázisára építve formálni a gaz-daságpolitikai stratégia vonalvezetését, és bizo-nyos korlátok között ez a szándék a gyakorlat-ban is érvényesülhet. De hozzátenném, hogy anövekedési elméletek (valamint az adópolitiká-val kapcsolatos általános megfontolásai) aziránytû szerepét talán betölthetik, a reform-döntések alapjául szolgáló turistatérképetazonban semmiképp. Amikor egy konkrét idõ-szak döntéseinek elõkészítésérõl, a reform-programok elõkészítésérõl van szó, akkor amakrogazdaság absztrakt elméleténél széle-sebb, több nézõpontot integrálni képes axió-marendszerbõl az úgynevezett új politikai gaz-daságtan gondolatvilágából kell kiindulni. A könyv lektorát, Csaba Lászlót idézve: „Újpolitikai gazdaságtannak…azt a megközelítéstnevezik, amiben a fõ áramú paradigmán alapulómegközelítés és elemzési eszköztár az intézmé-nyek és a közösségi döntések elemzésével tár-sul. Nem célja a közgazdaságtan alapjainak fel-szedése, más tudományágak paradigmájávaltörténõ felváltása. Célja viszont a közgazdaságimegközelítés kiterjesztése és a politikai intéz-ményi tényezõkkel történõ kiegészítése is.”6

Erdõs Tibor könyve – amely egyébként egylépcsõfok lehet az átalakulási folyamat mélyebbjellemzõinek megértésében – most arról gyõzmeg, hogy valamerre errefelé tartunk.

Antal László


401

1 Erdõs T. (2003): Fenntartható gazdasági növekedés,Akadémiai Kiadó,

2 Erdõs T. (2004): Mekkora lehet Magyarországon afenntartható növekedés üteme? I. és II. rész, Köz-gazdasági Szemle, május és június; Erdõs T. (2004):Növekedési potenciál és a magyar gazdaság, Fejlesz-tés és Finanszírozás, 3. szám

3 Bokros L. (2004): Verseny és szolidaritás, az Élet ésIrodalom kiadásában

4 Csillag I. – Mihályi P. (2006): Kettõs kötés, A stabilizáció és a reformok 18 hónapja, Globális Tu-dás Alapítvány

5 Stiglitz, J. (2005): A viharos kilencvenes évek, Nap-világ, Stiglitz, hasonlóan elõzõ, szintén nagy vissz-hangot kiváltó, a kelet-európai régió problémáitrészletesen tárgyaló könyvéhez (A globalizáció

visszásságai) indulatosan érvel a nemzetközi pénz-ügyi intézmények (és persze a Washington konszen-zus) által favorizált általános közgazdasági sémákatleképezõ uniformizált megoldások ellen. Nézeteszerint az adott ország kulturális hagyományaira kü-lönös figyelemmel kell lenni. A gazdaságpolitika ki-emelt szempontja a társadalmi megrázkódtatásokkorlátozása, a változások emberi léptékûvé tétele. A rövid távon súlyos társadalmi áldozattal járó ra-dikális megoldásokat akkor is elutasítja, ha hosz-szabb távon (elvileg) ez segítené a tartós növeke-dést. A Világbank volt fõ közgazdásza nem támo-gatja a makrogazdasági törvényekbõl derivált,országfüggetlenül egységesen alkalmazható megol-dásokat. (Stiglitz felfogásával magam sem szimpa-tizálok, de számolni kell vele, mint a szakértõk vi-szonylag széles körét jellemzõ felfogással.)

6 Csaba L. (2006): A fölemelkedõ Európa, AkadémiaiKiadó, 20. oldal.

JEGYZETEK

ohnsorge-szabó lászló - romhányi balázs - hogyan jutottunk ide

Documents