person - skatteetaten · web viewf:\brev-politikere-myndigheter\brev politikere og myndigheter...

$: Person - Skatteetaten · Web viewf:\brev-politikere-myndigheter\brev politikere og myndigheter 2016\skattedirektoratet - høring flypassasjeravgift st - med kommentarer fra camilla$
Skattedirektoratet Vår dato 19.02.2016Rettsavdelingen - Særavgiftsseksjonen, Deres dato 21.12.2015Postboks 9200 Grønland Vår referanse TL/CR0134 Oslo Deres referanse 15/84353-3

HØRING – FLYPASSASJERAVGIFT – ENDRING AV FORSKRIFT 11. DESEMBER 2001 NR. 1451 OM SÆRAVGIFTER

1. Innledning

Det vises til høringsbrev av 21.12.2015 samt vedlagt høringsnotat om forslag til innføring av en flypassasjeravgift (flyskatten). NHO Luftfart har synspunkter på forslaget som vi vil komme nærmere inn på nedenfor i punkt 3 flg.

Bakgrunnen for høringen er Stortingets vedtak av 14.12.2015, jf Innst. 3 S (2015-2016) med følgende ordlyd:

"Flypassasjeravgift § 1 Fra den tid departementet bestemmer skal det i henhold til lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales avgift til statskassen på ervervsmessig flyging fra norske lufthavner med kr 80 per passasjer. Departementet kan gi forskrift om hva som omfattes av avgiftsplikten og om grunnlaget for avgiften.§ 2 Det gis fritak for avgift på flyging av a) luftbefordrerens ansatte på tjenestereise, b) barn under to år, c) transitt- og transferpassasjerer. Departementet kan gi forskrift om gjennomføring, avgrensing av og vilkår for fritak. § 3 Oppstår det tvil om omfanget av avgiftsplikten, avgjøres spørsmålet av departementet. § 4 Departementet kan frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning."

2. Oppsummering av NHO Luftfarts synspunkter

Som det fremkommer av vårt høringssvar stiller NHO Luftfart seg svært kritisk til en eventuell innføring av den foreslåtte flypassasjeravgiften. Vi mener at det er helt essensielt at det foretas en nærmere gjennomgang og vurdering av hva slags konsekvenser en innføring av en slik avgift vil ha for norsk næringsliv, distriktenes transporttilbud, norske flyselskapers konkurransekraft, konkurransevridende effekter, EØS- og folkerettslige barrierer, samt hvilken klimaeffekt man faktisk vil oppnå. Kort oppsummert er våre innsigelser som følger:

Etter NHO Luftfarts vurdering vil den foreslåtte skatten har liten eller ingen effekt på globale klimagassutslipp. Reduserte utslipp i EØS området vil bli nullet ut ved at andre aktører som også deltar i kvotehandelsregimet, vil slippe ut mer. Hvis man er opptatt av effekten på nasjonale CO2-utslipp, bør man finne andre tiltak. Den foreslåtte flyskatten vil bidra til å redusere flytransportstandarden i Norge gjennom et dårligere flytilbud og høyere priser. Dette vil spesielt gjelde for områder med svakt trafikkgrunnlag og lav lønnsomhet, samt for lufthavner med mye ferie- og fritidstrafikk. Mange av disse områdene har svake alternative transportmuligheter. Dette skjer i en periode da norsk økonomi og norsk luftfart er i en svak(ere) konjunkturfase, noe som forsterker skadevirkningene av avgiften.

En flypassasjeravgift på kr 80 pluss moms, vil gi en årlig økning i skattebelastningen for flyvirksomheten i Norge med om lag 1,8 – 2 milliarder kr. I tillegg kommer eventuell effekt av avgifts tilpasninger for Avinor, anslått til ca 250 millioner kr. Dette kommer i tillegg til en rekke skatte- og avgiftsøkninger for luftfartsnæringen de siste 2-3 årene. Dette bidrar til å svekke en næring som allerede sliter med lave marginer og svak lønnsomhet. I en svak konjunktursituasjon og et svært konkurranseutsatt marked er dette ødeleggende for utviklingen av en sunn norsk luftfartsnæring.

Forslaget til flyskatt vil virke sterkt negativt på flere aspekter ved konkurransesituasjonen i det norske luftfartsmarkedet. Konkurransen innenfor spesielt lavprismarkedet vil bli svekket. En slik avgift gir ulike vilkår for flyoperatørene, avhengig av hvilken forretningsmodell de anvender. Innrettingen av skatten vil diskriminere mellom selskapene som har samarbeidsavtaler om gjennomgangspriser eller ikke (inter-line). Dette vil svekke/vri konkurransen i markedet, jf også høringsuttalelse fra Konkurransetilsynet. Stortingets forutsetning om å frita all transitt- og transfertrafikk for dobbeltbeskatning vil således heller ikke kunne ivaretas. En rekke regionale flyplasser med kommersielle flyruter vil svekkes mot «naboflyplasser med anbudsruter. Man får en vridning i trafikken mot tilskudds rutene. Flyskatten vil ellers vanskeliggjøre videre drift for spesielt private lufthavner siden disse ikke på samme måte som det statlige selskapet Avinor kan kryss-subsidiere virksomheten, og gjennom tilnærmet monopolmakt kunne oppjustere satsene på lufthavnavgiftene. Det norske nettverkssystemet med flyruter via Gardermoen vil skattemessig blir hardere belastet enn flyruter som i hovedsak opereres av utenlandske flyselskapet direkte til/fra norske lufthavner. Til slutt, den foreslåtte flyskatten vil vri konkurranseforholdene i disfavør av fly mot andre transportmidler.

Den forslåtte flyskatten vil kunne bidra til redusert sysselsetting i Norge med 4 000 – 5 000 arbeidsplasser, og svekke nødvendig omstilling i norsk næringsliv. Spesielt bedrifter i distrikts-Norge kan bli sterkt berørt, samt reiselivsnæringen. Dette igjen vil påvirke det offentliges skatteinngang, og i neste runde øke de offentlige utgiftene til trygd og sosiale ytelser mv.

/tt/file_convert/6009306dbc68d96d3a7d8da0/document.docx

2

Forslaget til flyskatt vil etter NHO Luftfarts vurdering videre medføre bortfall av en rekke skatte- og avgiftsinntekter som følge av redusert sysselsetting og lavere næringsaktivitet. Samlet vil dette kunne halvere anslåtte netto inntekter av skatten, og NHO Luftfart mener at en slik flyskatt ikke kan innføres uten at de samlede budsjettmessige effekter blir vurdert.

Flyskatten, slik den er utformet i høringsnotatet, er etter NHO Luftfarts vurdering i strid med statsstøtteforbudet i EØS-avtalens artikkel 61(1). Det vises her til vedlagt utredning fra advokatfirmaet Kluge.

Forslaget til en flyskatt dekkes av bestemmelsene i Open Skies avtalen med USA. NHO Luftfart mener iverksetting av en slik klimaskatt er i strid med Norges forpliktelser etter artikkel 15 i denne avtalen. NHO Luftfart mener at det ikke er akseptabelt at Norge bryter avtaleforpliktelsene i Open Skies avtalen med USA, og vanskeliggjør de luftfartspolitiske forholdene til USA.

NHO Luftfart mener videre at forslaget til en flyskatt må vurderes opp mot eventuelle begrensninger som ligger i inngåtte bilaterale luftfartsavtaler til å innføre denne type avgifter. Dette for å sikre at norske operatørers muligheter til å konkurrere i viktige internasjonale markeder ikke settes i spill. Videre mener vi at forslaget til en flyskatt må vurderes opp mot våre folkerettslige forpliktelser i henhold til Chicago-konvensjonen artikkel 15, Doc 8632 ICAO's Policies on Taxation in the Field of International Air Transport samt ICAO Council Resolution on Environmental Charges and Taxes.

NHO Luftfarts konklusjon er at forslaget til en flypassasjeravgift (flyskatt) bør trekkes tilbake, subsidiært utsettes til etter at nødvendig utredningsarbeid av juridiske og samfunnsmessige konsekvenser av forslaget er gjennomført.

3. Organisering av høringsprosessen

Det tilligger Finansdepartementet (FIN) å følge opp Stortingets vedtak i denne saken. Slik vi forstår det er Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) tillagt å følge opp saken på vegne av FIN, og det er således TAD som har sendt utkast til endring av forskrift om særavgifter på høring i brev av 21.12.2015.

NHO Luftfart vil bemerke at høringslisten for forslaget til flypassasjeravgift er meget ufullstendig og en rekke berørte virksomheter er ikke satt på adresselisten. I første rekke er det naturlig å nevne at en rekke utenlandske flyselskaper vil bli direkte berørt av avgiftsforslaget, og ingen av disse er satt på høringslisten. Heller ikke interesseorganisasjonen IATA, som organiserer en rekke av de internasjonale selskapene er satt på høringslisten. Vi er også undrende til at både fylkeskommunene og berørte lufthavnkommuner er holdt utenfor, og endog interesseorganisasjonen for kommunal sektor Kommunenes Sentralforbund (KS). Høringen var heller ikke opprinnelig oversatt til engelsk, og slik sett ikke tilgjengelig for utenlandske selskaper selv etter henvendelse. Etter innspill fra NHO Luftfart ble saken oversatt til engelsk, men først med virkning fra 28. januar 2016, dvs. med mindre enn 4 uker før


3

høringsfristen. Det vises i denne sammenheng til utredningsinstruksens § 5.2, jf. § 1.3, som fastslår at høringsfristen ikke skal underskride seks uker. Fravikelse av fristene kan foretas når særlige omstendigheter gjør det nødvendig og beslutning om dette er fattet av fagstatsråden, og skriftlig begrunnelse følger saken. Vi kan ikke se at så er tilfelle, og mener således at dette er en alvorlig svikt i saksbehandlingen.

4. Myndighetenes behandling av saken

Den foregående stortingsbehandling av saken er normalt ikke relevant for den oppfølgende behandling av regjeringen i en slik type sak. NHO Luftfart mener likevel det er grunn til å påpeke at det i den forberedende behandling av saken i Stortinget ikke har vært vurdert nærmere konsekvenser av forslaget, utover at flypassasjeravgiften har blitt begrunnet med hensynet til miljø, og ønsket om redusert utslipp av klimagasser. Ingen nærmere vurdering av forslaget foreligger, slik normal forvaltningspraksis tilsier.

Etter NHO Luftfarts opplysninger ble forslaget om en miljøbegrunnet flyskatt brakt inn i budsjettdrøftelsene mellom regjeringspartiene og Krf og Venstre helt i sluttfasen, og presentert på en pressekonferanse i Stortinget mandag 23. november 2016. Det vil si at ingen av de næringer som blir direkte berørt av en slik skatt fikk anledning til å komme med synspunkter eller innspill i saken, og at mulige konsekvenser av vedtaket dermed ikke var kjent. Luftfartsnæringen, og andre virksomheter som er avhengig av denne, fikk dermed "over natten" plutselig helt endrede rammebetingelse for sin virksomhet. Mange virksomheter har møysommelig bygget opp og investert i næringen i den tro at man hadde stabile og forutsigbare rammebetingelser, noe som gjennom budsjettforliket 23. november 2016 plutselig blir endret. Generelt vil slike uforutsette og dramatiske forslag i seg selv skape en uforutsigbarhet som er skadelig for norsk næringsliv.

5. Virkninger av forslaget til flypassasjeravgift

NHO Luftfart mener det er mange forhold som tilsier at forslaget om en flypassasjeravgift på kr 80 ikke bør iverksettes. Nedenfor vil vi gjennomgå de viktigste områdene nærmere.

5.1 Klima

Skatten er begrunnet med hensynet til klimaet, og det vises til at skatteprovenyet i Innst. 3 S (2015-2016) er klassifisert under kapitlet om "Grønne skatter". Det vises for øvrig til flertallspartiers begrunnelse for flypassasjeravgiften i Stortingets innstilling og det etterfølgende ordskiftet i Stortingets behandling av saken, som understreker at motivet med å innføre en slik flypassasjeravgift er miljø/klimahensyn. Det vil si at dette er en klimaavgift, noe som bekreftes i brev fra statsminister Erna Solberg til NHO Luftfart hvor det redegjøres for bakgrunnen for denne flypassasjeravgiften, jf. vedlegg 1 til dette brevet.


4

NHO Luftfart forstår resonnementet fra forslagsstillerne slik at en slik avgift vil gjøre det mer kostbart å reise med fly, og derved bidra til mindre aktivitet, og igjen da mindre forurensende virksomhet. NHO Luftfart mener at et slik oppfatning er feil, og at effekten av dette forslaget er svært liten eller endog ingen positiv klimaeffekt i det hele tatt. Dette vil utdypes nedenfor.

Norsk luftfart har vært med i EUs kvotesystem for luftfarten siden januar 2012. Det er egne utslippskvoter for luftfarten i EØS-området, men markedene for luftfart og for industribedrifter er integrert ved at luftfarten kan kjøpe kvoter i industriens kvotemarked, slik at disse i praksis kan betraktes som ett marked. Det er lagt et tak for CO2-utslippet i EØS-området for de kvotepliktige sektorer. Det er besluttet at dette taket skal jevnt reduseres, og utslippene innenfor kvotepliktig sektor skal ned med 43% innen 2030. Det er dette taket som bestemmer hvor store CO2-utslipp det blir fra alle de bedrifter som er omfattet av ordningen med kvotehandel i EØS-området. Dersom en bedrift øker sine utslipp utover tildelte kvoter, må det kjøpes kvoter i markedet. Ved å ha et marked for disse utslippskvotene sikrer man seg at utslippene skjer i de bedrifter hvor kostnadene ved å gjennomføre utslippskutt er lavest. Når en norsk særskatt reduserer CO2-utslipp fra norske flyselskaper, betyr dette at "norske" kvoter blir tilgjengelige for andre selskaper i Europa, til en lavere pris. NHO Luftfart har støttet at Norge tilslutter seg EUs kvotesystem for luftfarten, og mener at dette i prinsippet er det mest kostnadseffektive virkemiddelet for å redusere klimagassutslippene.

Den samlede effekten av flypassasjeravgiften på CO2-utslipp kan beskrives slik:

Redusert flyaktivitet i Norge og av internasjonale flyruter fra Norge innen EØS-området vil gi lavere utslipp i Norge og i EØS.

Dette vil gi en redusert etterspørsel av CO2-kvoter fra flyselskap som rammes av flypassasjeravgiften. Disse kvotene vil bli brukt av andre bedrifter i Norge og EØS-området, eksempelvis andre flyselskaper i Europa. Det betyr at hele effekten av punkt 1. forsvinner innen 2030.

Flypassasjeravgiften vil gi noe effekt på fly som flyr direkte fra Norge til en flyplass utenfor EØS-området. Hvis f.eks. avgiften fører til at en flyrute mellom Gardermoen og New York legges ned, vil det ha en positiv effekt på CO2-utslippet globalt. Imidlertid, om ruten derimot flyttes til Kastrup eller Arlanda, blir effekten snarere negativ pga. lengre flydistanse.

Hvis flypassasjeravgiften fører til at nordmenn bytter ut fly med bil, fordi flyruten er lagt ned eller fordi det lønner seg økonomisk, vil det føre til økte globale utslipp, fordi biltrafikken ikke er underlagt EUs kvotesystem.

Det betyr at netto-effekten på klimagassutslippet vil avhenge av hva som størst av punkt 3 eller punkt fire. Antagelig vil begge effekter være nokså små, slik at det er rimelig å si at klimaeffekten av flypassasjeravgiften er null eller nær null, men effekten kan også bli økte globale utslipp. Se nærmere omtale av dette under.


5

Det er i dag et stort overskudd av CO2-kvoter i det europeiske kvotemarkedet. Det er derfor blitt hevdet at markedet ikke virker, og at flypassasjeravgiften vil føre til reduserte utslipp likevel. Det er ikke riktig. Det som er viktig for klimaet på jorden er de samlede (akkumulerte) utslipp over tid. Derfor spiller det ingen rolle om noen tonn CO2 slippes ut et tiår før eller senere. Det er godt dokumentert av FNs klimapanel.

NHO Luftfart vil i denne sammenheng også påpeke at norsk luftfart allerede er utsatt for en betydelig dobbeltbeskatning gjennom en særnorsk CO2 avgift på innenlands luftfart. Denne utgjør for 2016 kr 1,08 per liter drivstoff, som gir et avgifts proveny på nærmere 450 millioner kr på årsbasis for den kvotepliktige luftfarten. En flypassasjeravgift på toppen av dette, som slår spesielt kraftig ut i innenlandsmarkedet, vil således utgjøre en trippelbeskatning av norsk innenriks luftfart. Dette forsterker en lite effektiv klimapolitikk, som snarere har karakter av symbolpolitikk enn å gi reell miljøeffekt.

I praksis ser vi at flyselskapene planlegger flytting av flyproduksjon fra Norge til andre markedsområder i Europa. Luftfarten er blitt mer internasjonal og mobil, og tilpasser i større grad sin virksomhet ut fra de til enhver tid rådende markedsforhold og rammebetingelser. Nye moderne fly vil således flyttes fra Norge til andre land, og illustrerer at en global utfordring som klimagassutslipp ikke kan løses lokalt i Norge, men må håndteres internasjonalt.

NHO Luftfart oppfatter at regjeringen selv er av samme oppfatning. I regjeringens eget budsjettforslag for 2016 sies det at "ekstratiltak i Norge for kvotepliktig luftfart vil ikke bidra til å redusere de samlede utslippene fra luftfart i EØS området", jf. Prop. 1 LS (2015–2016). I NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet — Rapport fra grønn skattekommisjon der det slås fast at den nye passasjeravgiften på 88 kroner per passasjer ikke vil ha noen effekt på de samlede utslipp av CO2 i EØS-området. Det sies blant annet: "De samlede utslippene i EU EØS forblir uendret. Utvalgets prinsipielle vurdering er at kvotepliktig sektor ikke bør ilegges CO2-avgift i tillegg til kvoteprisen da dette ikke bidrar til reduksjon i globale utslipp så lenge samlet antall kvoter som utstedes ligger fast over tid". Og videre; "I kvotepliktig sektor vil prisen på klimagassutslipp bli bestemt av kvoteprisen. Med den reduksjonen i antall kvoter som EU legger opp til, er det grunn til å forvente en økning i kvoteprisen. Utvalget anbefaler at de særskilte CO2-avgiftene for petroleumsvirksomheten og innenlandsk luftfart reduseres i takt med økningen i kvoteprisen slik at det over tid blir en utjevning av prisene på klimagassutslipp innad i kvotepliktig sektor."

Grønn skattekommisjon slår derimot fast at tiltak rettet mot flytrafikk utenfor EØS vil ha en klimaeffekt. Dette er NHO Luftfart enig i (se ovenfor), men den foreslåtte flypassasjeravgiften vil ha en helt marginal effekt på denne del av luftfartssektoren, og klimaeffekten blir ubetydelig. Samtidig blir avgiftsbelastningen relativt sett svært høy innenfor den kvotepliktige delen av luftfarten (EØS), og dette vil også bety at reisende flytter sin aktivitet over på andre virksomheter innenfor ikke-kvote-belagte sektorer. Dette vil i distrikts-Norge spesielt gjelde personbil, og i noen


6

markedsområder gjelde hurtigbåter. Begge disse transportmidlene har klimagassutslipp som til dels ligger over utslippene fra luftfartssektoren per passasjerkilometer (avhengig av type kjøretøy og belegg). Siden dette er utslipp fra ikke-kvotepliktigs sektor vil de slå rett ut i det globale klimaregnskapet. Summen av disse to virkningene kan derfor samlet sett bli negative for klimaet. I så fall vil innføring av flypassasjeravgiften føre til større utslipp av CO2 globalt.

NHO Luftfart ønsker også å vise til den tidligere større utredningen foretatt av flere statlige miljø- og fagdirektorater, Klimakur 2020, hvor tilsvarende faglige vurderinger som beskrevet ovenfor er gjennomgående i arbeidet. Utredningene her viser også at et virkemiddel, som en slik flyskatt, er særdeles lite effektivt for å redusere klimagassutslipp. Det vises til denne utredningen for nærmere oversikt over dette.

Norge har også satt seg nasjonale klimamål. Som en illustrasjon vil vi derfor skissere hva en flyskatt på kr 80 + mva vil kunne bety for klimagassutslippene innenlands i Norge (iht Kyotoforpliktelser). En flypassasjeravgift på kr 80 pluss mva vil grovt sett kunne bety en prisøkning innenlands på ca. 10 %, noe som med en gjennomsnittlig prisfølsomhet vil gi en etterspørselsreduksjon, og ditto produksjonsreduksjon, på omlag 5 %. En slik reduksjon av klimagassutslippene i Norge, betyr en reduksjon i klimagassutslipp på ca. 65 000 tonn i året, tilsvarende ca. 1,2 promille av Norges samlede utslipp. Med et proveny (skattlegging per år) på ca. 1, 2 milliarder kroner innenlands (helårseffekt) gir dette en tiltakskostnad på ca. 19 000 kr per tonn. Dette er et uforholdsmessig kostbart klimatiltak når vi vet at kvoteprisen per tonn ligger på i underkant av 50 kroner (15. februar 2016). Andre tiltak for å redusere klimagassutslipp i Norge ligger gjerne på et vesentlig lavere nivå, jf. eksempelvis utredningene i Klimakur 2020. NHO Luftfart fastslår derfor at flypassasjeravgiften, i tillegg til å ha null effekt globalt, er et urimelig dyrt tiltak for å redusere innenlandske klimagassutslipp.

NHO Luftfart vil anbefale at tiltak også på luftfartsområdet tilpasses i forhold til de miljøtiltak som regjeringen skal utarbeide på grunnlag av oppfølging av NOU 2015: 15, samt det internasjonale arbeidet som nå skjer i EU og FN organisasjonen ICAO på dette området, jf. for øvrig nærmere omtale under punktet om internasjonale avtaler.

NHO Luftfart vil i denne sammenheng understreke at vi er svært opptatt av tiltak som bidrar til en mer miljø- og klimavennlig luftfart. Vi har ved flere anledninger tatt opp saken blant annet med Klima- og miljødepartementet, med konkrete forslag til tiltak. Vi ønsker i denne sammenheng å vise til vedlagte notat (vedlegg 2 til brevet), som skisserer hvilke økonomiske rammebetingelser som bør etableres slik at produksjon av annengenerasjon bærekraftig biodrivstoff kan komme i gang i Norge. Et slikt prosjekt vil i løpet av få år kunne stimulere til utvikling av en ny bioindustri i Norge; styrke norsk skogsindustri og gi et viktig bidrag til en mer klimavennlig luftfart. De samfunnsmessige gevinstene vil kunne bli betydelige, og tiltakskostnadene for reduserte utslipp vil ligge på en brøkdel av en


7

flypassasjeravgift. NHO Luftfart anbefaler at myndighetene vurderer dette som et alternativt tiltak til den foreslåtte flyskatten.

NHO Luftfart vil for øvrig vise til det pågående arbeidet i ICAO med å etablere en global markedsmessig mekanisme (MBM) for å redusere klimagassutslippene fra luftfarten, som også NHO Luftfart støtter. Prinsippene for en slik global løsning skal vedtas på ICAOs generalforsamling i september 2016, med iverksettelse i 2020. Dette skal bidra til at luftfarten f.o.m. 2020 skal oppnå karbonnøytral vekst, i samsvar med bransjens mål. For 2050 forutsettes det at luftfarten skal ha redusert det absolutte nivået av klimagassutslipp med 50 %.

NHO Luftfart vil også vise til at ICAO nå er blitt enig om en helt ny CO2 standard for nye fly og som vil tre i kraft i 2020, og for fly i eksisterende produksjon f.o.m. 2023. Dette vil ytterligere bidra til forbedrede utslippsnivå fra luftfartsbransjen.

NHO Luftfart vil understreke at luftfarten i Norge kun står for vel 2 % av de samlede klimagassutslippene i Norge, mens eksempelvis veitrafikken står for ca. 20 %. Den samlede skattebelastningen for norsk innenriks luftfart vil med et slikt forslag fremstå som svært høyt, og helt uproporsjonal i forhold til mulig klimaeffekt. Vi ønsker også i denne sammenheng å vise til at norsk luftfart har nesten halvert klimagassutslippene fra 2001 til i dag per passasjerkilometer, takket være mer effektive fly og mer rasjonelle flymønstre. Det betyr f.eks. at man slipper ut dobbelt så mye klimagasser hvis man kjører bil alene mellom Oslo og Bergen, som hvis en flyr. Et moderne fly bruker ca. 11 liter drivstoff per sete mellom Oslo og Bergen, og med en vanligvis høy kapasitetsutnyttelse betyr dette et drivstoff-forbruk på i snitt 14-15 liter per reisende. Dette illustrerer at luftfarten er blitt betydelig mer energieffektiv de siste årene, og utviklingen forventes kontinuerlig å forsterke seg. Luftfarten som transportform er for øvrig svært skånsom for naturinngrep mv., og med mer energieffektive fly og bruk av bærekraftige drivstoff, vil luftfarten i fremtiden være en bærekraftig transportform.

Etter vår vurdering vil den foreslåtte skatten har liten eller ingen effekt på globale klimagassutslipp. Reduserte utslipp i EØS området vil bli nullet ut ved at andre aktører som også deltar i kvotehandelsregimet, vil slippe ut mer. Hvis man er opptatt av effekten på nasjonale CO2-utslipp, bør man finne andre tiltak. De direkte skattekostnadene for å redusere utslipp av ett tonn CO2 ved dette tiltaket er cirka 19.000 kroner. Det er svært høyt. I tillegg kommer indirekte kostnader gjennom ringvirkninger i økonomien.

Avgiften er rettet mot passasjerene, ikke utslippet av CO2, og blir derfor et tiltak med store samfunnsmessige kostnader.

NHO Luftfart har foreslått tiltak for å starte produksjon av klimanøytralt drivstoff i Norge. Dette vil ha langt lavere tiltakskostnader og være teknologisk interessant for hele luftfartsbransjen.


8

5.2 Betydning for reisende & transportstandard

Avgiften blir på innenriksflyginger kr 80 pluss moms, dvs. kr 88 per reisende. Dette gjelder for all kommersiell luftfart inkludert helikopter- og charterflygninger, men med de unntak som er opplistet i høringsnotatet fra TAD. For utenlands flyginger gjelder dette for alle reiser ut fra Norge. Etter våre beregninger vil en slik avgift i utgangspunktet gi en brutto effekt på mellom 1,8 og 2 milliarder kroner inkludert mva. på årsbasis. Dette tar hensyn til noe trafikkbortfall og at noe transfer/transitt trafikk holdes utenom. Av dette vil ca. 1,2 milliarder kroner være knyttet til innenriks flyruter i Norge.

Norsk og internasjonal luftfart er i dag svært konkurranseutsatt, og en slik skatt vil i liten grad kunne dekkes av flyselskapene. Høyst sannsynlig vil skatten i det alt vesentligste bli pålagt markedet gjennom prisingen av flyreiser. Den foreslåtte flyskatten utgjør etter vår vurdering et prispåslag på ca. 10 % på innenriks flygninger, og noenlunde tilsvarende for europeiske flygninger ut fra Norge.

Det er åpenbart at en slik skattelegging vil påvirke flytransportstandarden i Norge i form av økte flypriser, og i neste runde reduksjon i rutetilbudet. Mange områder i landet vårt har et begrenset rutetilbud, og ofte med svak lønnsomhet. Dette gjelder spesielt noen destinasjoner på Vestlandet, og i Nord-Norge. En slik skatt kan gi spesielt store utslag i enkelte markeder hvor trafikkgrunnlaget og lønnsomheten i utgangspunktet er svak, samt i områder/på lufthavner som i hovedsak satser på ferie- og fritidstrafikk med lavprisoperatører.

I områder av landet vårt hvor rutetilbudet er begrenset til noen få daglige frekvenser vil selv mindre tilpasninger i frekvens og kapasitet gi en vesentlig svekket transportstandard. Dels ved at rutetilbudet blir mangelfullt, og dels ved at redusert kapasitet i seg selv vil bidra til at det gjennomsnittlige prisnivået vil øke (færre seter vil bety at gjennomsnittprisen per sete vil blir høyere). I tillegg til denne effekten kommer skattekostnadene, og det totale prisbildet kan således endre seg vesentlig i områder med et i utgangspunktet svakt flytransporttilbud.

Det norske flyrutesystemet er bygget opp som et «hub and spokes» system, med en sømløs sammenknytting fra de minste kortbaneflyplassene via regionale knutepunkter til hovedflyplassene og videre til utenlandske destinasjoner. Selv mindre reduksjoner i rutetilbudet i regionene vil kunne påvirke sammenhengen i et slikt nettverk, og medvirke til et vesentlig dårligere flytilbud dersom enkeltruter innenfor nettverket faller bort. Dette betyr i praksis lengre reisetid fra ytterkantene i Norge, og lengre venting ved bytte av fly, og i noen tilfelle at reisemuligheter faller bort.

Moss Lufthavn, Rygge (RYG) er et eksempel på et markedsområde med mye ferie- og fritidstrafikk, og hvor en slik flypassasjeravgift vil slå svært uheldig ut. Her er det generelle prisnivået lavere, og en avgift på kr 80 vil relativt sett slå kraftigere ut på billettprisen. Her vil man kunne få et prispåslag på mellom 15 – 25 % av billettprisen, noe som vil kunne få stor innvirkning på flytilbudet og flyprisene.


9

Flyselskapet Ryanair har allerede varslet nedlegging av sin basevirksomhet på RYG, og et vesentlig redusert rutetilbud fra 1. november 2016 dersom flypassasjeravgiften blir innført. RYG har varslet nedlegging av lufthavnen dersom dette blir situasjonen. Dette illustrerer hvor sårbare slike "lavkostlufthavner" er for en slik flyskatt. NHO Luftfart viser i denne sammenheng til høringsuttalelsen fra RYG, som utdyper de spesielle markedsforholdene som gjelder ved denne flyplassen. Vi vil i denne sammenheng spesielt vise til at RYG er en viktig innfallsport for utenlandske turister til Norge, noe som også vil bidra til betydelige negative ringvirkninger for norsk reiselivsnæring. Vi vil tilføye at flere andre lufthavner i Norge i større eller mindre grad har lignende strukturelle markedsforhold som RYG. Dette gjelder også for Sandefjord lufthavn, Torp, som allerede har opplevd at flyselskap har kuttet ruter og redusert frekvenser, samt flere av Avinors lufthavner langs kysten. Flere lufthavner i Nord-Norge har satset spesielt på innkommende charter med intensjon om sterk reiselivsstimulans. Haugesund lufthavn, Karmøy, har satset betydelig på lavpristrafikk. I tillegg pågår det en rekke charterinitiativ på Fagernes lufthavn, Leirin. Denne reiselivssatsingen har vært krevende, og den foreslåtte flyskatten vil kunne velte slike initiativ.

På Stord (Sørstokken, Sunnhordaland lufthavn) har den eneste flyoperatøren Danish Air Transport gitt beskjed om at selskapet vil redusere sitt rutetilbud til Oslo. Dette medfører en svært alvorlig situasjon for lufthavnen og for industrimiljøet på Stord. Lufthavnen får i dag tilskudd fra staten til driften, og dette må i så tilfelle økes betydelig – selv om rutetilbudet faller bort.

I tillegg er det verd å understreke at både norsk økonomi og luftfarten er inne i en vanskelig konjunktursituasjon. Luftfarten er konjunkturfølsom. Det betyr at aktivitetene vil øke mer enn innenlands økonomisk aktivitet i gode tider og synke mer i dårlige tider. Dette ser man tydelig fra fjorårets statistikk: Det var en samlet nedgang i antall passasjer på 2,4 prosent innenlands og en økning på 0,8 prosent utenlands, slik at det samlede passasjertallet falt med 1 prosent. Det var store lokale variasjoner, der OSL Gardermoen klart seg best med en oppgang på 1,7 prosent, mens mange regionale flyplasser hadde en fall på mellom 5 og 10 prosent.NHO Luftfart forventer at den nye avgiften, som betyr en prisøkning på cirka 10 prosent, vil redusere antall passasjerer med 5 prosent. Summen av dårlige konjunkturer og innføring av en ny avgift vil føre til en reduksjon i rutetilbudet ved flere av de regional og mindre flyplassene.

Kort oppsummert vil den foreslåtte flyskatten redusere flytransportstandarden i Norge gjennom et dårligere flytilbud og høyere priser. Dette vil spesielt gjelde for områder med svakt trafikkgrunnlag og lav lønnsomhet, samt for lufthavner med mye ferie- og fritidstrafikk. Dette slår spesielt ut for reiselivsnæringen. RYG har varslet nedlegging av lufthavnen på Rygge dersom Ryanair legger ned sin basevirksomhet. Stord lufthavn vil kunne miste sin hovedrute, og en rekke regionale flyplasser vil kunne få betydelige tilpasninger i transporttilbudet, og reduserte muligheter for gjennomgående flyreiser. Mange av disse områdene har svake alternative


10

transportmuligheter. Dette skjer i en periode da norsk økonomi og norsk luftfart er i en svak konjunkturfase, noe som forsterker skadevirkningene av flyskatten.

5.3 Flyselskapenes og luftfartsbransjens økonomi og rammebetingelser

Flyskatten vil svekke flyselskapenes økonomi. Dette er en næring som pga. sterk konkurranse lever på små marginer, og som i tillegg er svært konjunkturfølsom. Med den økonomiske utviklingen som Norge nå står ovenfor vil en slik skatt bidra til å forsterke de økonomiske utfordringene for norsk luftfartsnæring. Økte avgifter vil presse allerede svake marginer, og i tillegg redusere etterspørselen. Dette igjen vil bidra til å redusere rutetilbudet og produksjon, noe som igjen vil svekke de nettverks- og storskala synergier som kjennetegner norsk luftfart. Samlet sett vil en flyskatt på om lag 2 milliarder kroner bidra til en svakere og mindre lønnsom norsk luftfartsnæring, som også vil påvirke en rekke underleverandører innenfor næringen. Stikkordsmessig gjelder dette spesielt handlingsselskapene, tekniske vedlikeholdsbedrifter, samt selve lufthavnsvirksomheten. Tall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at den samlede luftfartsnæringen hadde et årsresultat på bare 803 millioner kr fra 2002 til 2012. Dette gir en resultatmargin på kun 0,3 %. Den "flygende" delen av luftfarten hadde i 2012 en omsetning på 27,6 milliarder kr og et underskudd etter skatt på 56 millioner kr i 2012, ifølge SSB. Disse eksemplene viser at norsk luftfartsnæring er svært sårbar for slike plutselig endringer i de økonomiske rammebetingelsene.

I tillegg har næringen i løpet av de siste årene fått en rekke nye kostnader som svekker grunnlaget for den norske luftfartsvirksomheten:

Luftfarten har siden 2012 vært en del av EUs kvotehandel, slik at alle reiser i Norge og innenfor EØS-området er regulert av kvotehandelssystemet. Kvotekostnader påløper.

I Norge har vi i tillegg en CO2-avgift, noe som gir en dobbelt virkemiddelbruk på toppen av kvotesystemet. CO2-avgiften har økt fra 43 øre i 2013 til 108 øre per liter i 2016. Det gir en økning på ca. 300 mill. kroner til samlet nesten 500 mill. kr (hvorav ca. 450 millioner kr for kvotepliktig sektor).

Bortfall av differensiert arbeidsgiveravgift (inkl. effekt i Avinor) slår inn med mer enn 150 mill. kroner i økte kostnader for næringen.

Strukturendringer av lufthavnavgiftene (harmonisering av passasjeravgift utland-innland) har flyttet en økt belastning over på innlandet med 50 – 60 mill. kr de siste årene. I tillegg kommer bortfall av bunnfradraget i startavgiften som er negativt for mindre fly/regionale flyruter.

I statsbudsjettet ble det foreslått, og vedtatt, økt mva-sats fra 8 til 10 %, noe som øker bruttoprisene med vel 250 mill. kr (eksl. Mva effekten på foreslått flyskatt).


11

Samlet sett har derfor de økonomiske rammebetingelsene for norsk luftfart forverret seg vesentlig de siste årene, og en flyskatt med en effekt på om lag 2 milliarder kr på årsbasis kommer på toppen av dette. Samtidig vil en slik flyskatt svekke Avinors økonomi med, etter det opplyste, anslagsvis 250 millioner kr per år. Med Avinors selvfinansieringskrav fra staten som eier, betyr dette at luftfartsavgiftene vil øke omtrent tilsvarende, noe som betyr at den samlede økonomiske belastninger for flyselskapene vil øke tilsvarende. Dette betyr at den økonomiske effekten av flyskatten og økte luftfartsavgifter kan utgjøre bortimot 2 250 millioner kroner på årsbasis. Dette er helt urimelig, og etter vår vurdering en helt feil utvikling i en tid hvor man snarere trenger bedre rammevilkår for norsk luftfart. Den internasjonale konkurransen er svært tøff, og en økonomisk sunn og rasjonell virksomhet på hjemmemarkedet i Norge er svært betydningsfull for konkurransekraften internasjonalt.

I denne sammenheng er det naturlig å understreke at en svært stor andel av denne flyskatten vil bli belastet de tre "norske" selskapene Norwegian, SAS og Widerøe. Våre anslag viser at 75 – 80 % av skatten vil påføres de nasjonale aktørene, noe som gir en uforholdsmessig og diskriminerende skattebelastning for de nasjonale flyselskapene. Utenlandske selskaper har i det alt vesentlige kun en marginal betjening på Norge, og blir bare skattlagt på utgående flygninger fra Norge.

NHO Luftfart vil i tillegg bemerke at Stortinget i statsbudsjettet for 2016 også har vedtatt et anmodningsforslag om at det skal iverksettes et innblandingskrav på biodrivstoff for luftfarten fra 2018. Dette betyr i praksis en ytterligere skattlegging av drivstoff til luftfarten. En slik ordning vil heller ikke gi nødvendige incentiv for å oppnå et kommersielt marked for produksjon av biodrivstoff, i tillegg til at det reiser en rekke tekniske og kompliserte juridiske spørsmål knyttet til ikke-diskriminering og internasjonale avtaler mv.

Kort oppsummert: Med forslaget fra TAD om en flypassasjeravgift på kr 80 pluss moms, vil økningen av skattebelastningen for flyvirksomheten i Norge kunne øke med om lag 2,250 milliarder kr. Dette kommer i tillegg til en rekke skatte- og avgiftsøkninger for luftfartsnæringen de siste 2-3 årene. Dette bidrar til å svekke en næring som allerede sliter med lave marginer og svak lønnsomhet. I en svak konjunktursituasjon og et svært konkurranseutsatt marked er dette ødeleggende for utviklingen av en sunn norsk luftfartsnæring.

5.4 Konkurransemessige forhold

NHO Luftfart mener at den foreslåtte flyskatten vil påvirke konkurransen i det norske markedet og at innretningen av virkeområdet for avgiften kan slå ut ulikt for selskapene.

i. Grove anslag tilsier, som allerede beskrevet, at flyskatten vil kunne utgjøre et snittpåslag på ca. 10% på billettprisene i Norge, og tilsvarende på ruter ut fra Norge i det europeiske markedet. Innenfor ferie- og fritidsmarkedet vil imidlertid


12

prispåslaget kunne utgjøre en betydelig høyere andel, kanskje påslag på bortimot 20 – 25 %, Konkurransen og attraktiviteten for å operere i dette segmentet vil således bli påvirket, og i prinsippet også gjøre det mindre attraktivt for såkalte lavprisoperatører å etablere seg i det norske markedet. Konkurranseforholdene mellom lavkostoperatører og tradisjonelle nettverksoperatører vil også påvirkes av dette.

ii. Dernest vil selve virkeområdet for flyskatten kunne være problematisk. Skatten ilegges tur/retur på innenriksstrekninger, men kun ut fra Norge til utlandet. Dette betyr at norske flyselskaper som bygger opp et nettverk av flyruter i Norge som i stor grad kobles på Gardermoen mot utlandet bli beskattet flere ganger enn utenlandske flyselskaper som bygger opp sine ruter til knutepunkt ute (eks AMS, CPH, STO, FRA). Tur/retur direkte Ålesund - Amsterdam beskattes en gang, mens samme reisen via Gardermoen beskattes tre ganger. Dette betyr at konkurransekraften til «det norske systemet» reduseres, og vil også bety at Gardermoen (spesielt) svekkes i konkurransen med lufthavner som eksempelvis Kastrup og Amsterdam.

iii. Det er forutsatt i Stortingets vedtak at ruter innenfor det såkalte anbudssystemet skal «skjermes». I praksis betyr dette at skatten formelt blir pålagt, men at flyoperatøren kompenseres for effekten av skatten på en slik måte at flyprisene på disse rutene kan holdes uendret. Dette reiser en rekke problemstillinger.

En rekke nærliggende flyplasser/flystrekninger vil få ulik behandling. Eksempelvis vil en flyreise fra Florø få full skatt, mens tilsvarende reise fra Førde unntas. Reiser du fra Ørsta/Volda får man skatt til Oslo, men ikke fra Sandane. Flyreiser fra Brønnøysund direkte til Oslo får skatt, men hvis man reiser via Trondheim vil man slippe. Stokmarknes får skatt på sine ruter til Bodø, mens naboområder som Svolvær og Andenes blir fritatt. Hammerfest får skatt til Tromsø, mens Hasvik og Honningsvåg slipper effekten av skatten. Flyruten fra Vadsø til Tromsø får skatt, mens en reise via Kirkenes til samme destinasjon vil bli fritatt. Dette kan bety at vilkårene blir svært ulike i nærliggende områder, og at det kan bli gunstigere for passasjerer i disse områdene i større grad å benytte tilskuddsrutene. Dette svekker grunnlaget for de kommersielle rutene, og vil i prinsippet vri etterspørselen mot


13

de rutene som får tilskudd. I tillegg vil det også kunne vri trafikken fra en kommersiell direkterute til å reise med en anbudsrute via en stamruteflyplass, noe som innebærer en mindre miljøvennlig reiseform.

I noen tilfeller kombineres tilskudds/ikke-tilskuddsruter. Dette betyr at passasjerer på samme fly vil kunne få ulik effekt av skatt/ ikke skatt, noe som fremstår som underlig. I slike kombinasjonsruter vil operatøren ha krav på kompensasjon fra staten for bortfall/redusert inntjening fra de kommersielle rutene som følge av skatten. Dette betyr at flyselskapet, i praksis Widerøe, indirekte vil få en konkurransefordel mot øvrige kommersielle selskaper på samme strekning. Et konkret eksempel på dette er Tromsø – Andenes – Stokmarknes – Bodø. Her har Widerøe regnet inn inntekter fra den kommersielle strekningen Tromsø – Bodø i sitt anbud. Som følge av skatten vil inntektene her gå ned, noe som skal kompenseres i tilskuddet for anbudsrutene. Dette betyr at Widerøe relativt sett blir begunstiget i forhold til øvrige operatører på eksempelvis strekningen Tromsø – Bodø. For øvrig kommer man her i den merkelige situasjon at reisende på samme fly vil kunne få ulik behandling skattemessig. Reisende fra eksempelvis Andenes til Bodø vil ikke få skatt, mens reisende som kommer på samme fly fra Stokmarknes vil få full skatt.

iv. Det er i høringsforslaget fra TAD foreslått å unnta fly med 10 eller færre seter fra skatten. Dvs. at eksempelvis flygingene fra lufthavnen på Notodden, som er i indirekte konkurranse med Torp, vil slippe avgiften. Det kan nevnes i forbindelse med dette at det nå også er varslet at det skal igangsettes ruteflyginger fra Gullknapp med fly med 10 eller færre seter. Et slikt unntak skaper derfor uheldig konkurransevridning, og bør rettes opp. Samtidig vil høyst sannsynlig en skatt på slike ruter gjøre det enda vanskeligere å oppnå lønnsom virksomhet med mindre fly, og starte nye ruter fra mindre flyplasser. Vi vil også bemerke at kommersielle forretningsfly normalt har færre enn 10 seter, slik at dette også skaper en konkurransevridning mot såkalte "private jets", som heller ikke er mer miljøvennlige per passasjerer enn større jetfly.

v. Stortinget har forutsatt at skatten ikke skal ilegges flere ganger ved transfer/transitt, jf. stortingsvedtakets § 2 c. Det forutsettes i høringsnotatet fra TAD at et slikt fritak fra skatt forutsetter at det foreligger en såkalt "transportavtale om sammenhengende flyginger" mellom selskapene. I praksis


14

betyr dette at de berørte flyselskapene må ha det som på fagspråket kalles en "inter-line avtale". Flere fly- og helikopterselskaper, samt turoperatører deltar ikke i slike ordninger. Dette dels fordi de driver etter andre forretningsmodeller, og dels fordi de tilbyr helt andre produkt (helikopter eller charterpakke). Lavprisselskaper driver som punkt til punkt selskaper, og ønsker ikke å etablere gjennomgangspriser med en rekke forpliktelser knyttet blant annet til forsendelse av bagasje, ivareta overgang mellom fly for passasjerer, kostnader ved bespisning mv. ved manglende overgang, ivareta rettigheter til alternative videre forbindelser mv. Slike ordninger for en gjennomgående reise gir økte kostnader, og større praktiske utfordringer. Samtidig vil det for en rekke reiser og for mange kunder være viktig å ha muligheten for gjennomgående reiser. Mange flyselskaper har derfor som et grunnleggende element i sitt forretningskonsept at man tilbyr et nettverk av flyruteforbindelser – i stor grad bygget opp gjennom inter-line avtaler med andre flyselskaper. Flyselskapene har derfor valgt ulike forretningskonsepter, og dette bidrar til et mer variert tilbud og større konkurranse i markedet.

Det er for tiden mellom 40 – 50 flyselskaper som opererer i eller til og fra Norge, og kun et begrenset antall av disse selskapene har inngått inter-line avtaler med hverandre. I Norge har flyselskapet Norwegian ingen slike ordninger, mens Widerøe har en slik avtale med SAS og noen få andre selskaper. SAS har i større grad inngått slike avtaler, og har utviklet et utstrakt nettverk av flyruter hvor inter-line systemet er helt sentralt. Det er i denne sammenheng viktig å minne om at en slik ordning er godkjent av EU-kommisjonen, nettopp fordi slike løsninger ofte tjener de reisendes interesser. Charterflyselskaper selger såkalte "Inclusive Tours", som innebærer at kundene kjøper et helhetlig produkt med flyreise, hotell og evt. måltider. De har således ikke teknisk sett mulighet for å delta i inter-line ordninger og gjennomgangspriser for flyreisen. Disse selskapene må derfor betale flyskatten også for reisende som i praksis er i transfer på norske flyplasser. I størst grad vil dette gjelde reisende fra distrikts-Norge som skal på ferietur via Gardermoen, eller andre større knutepunktsflyplasser i Norge.

Tilsvarende situasjon vil inntreffe for reisende med helikopter til installasjoner i Nordsjøen. Helikopter-rutene til plattformer i Nordsjøen er inngått som kommersielle avtaler mellom


15

helikopter- og oljeselskapene, og kan ikke kobles på et prissystem for flyrutene i Norge. Dette betyr at også reisende til plattformer i Nordsjøen må betale flyskatten for alle utgående reiser fra en norsk flyplass. Dette vil på årsbasis utgjør ca. 30 millioner kr, som i praksis blir en økt kostnad for oljeselskapene.

NHO Luftfart kan ikke se noen mulighet for å tilrettelegge for et konsekvent fritak for reisende som har bytte av fly i sin gjennomgående reise. Dette betyr at en rekke personer, først og fremst i distrikt-Norge, vil få dobbelt- eller trippel beskatning, av sin reise. Teoretisk kan det tenkes at myndighetene kan pålegge flyselskaper som flyr i eller til Norge å etablere inter-line avtaler. Det anses imidlertid som urealistisk og svært vanskelig å få til i praksis med så mange selskaper som opererer i og til/fra Norge. Likeså vil dette praktisk sett være svært utfordrende i forhold til blant annet charterselskapene. Et eventuelt krav fra norske myndigheter om å etablere slike ordninger vil ikke minst gi en etableringsbarriere i det norske markedet som vil redusere konkurransen vesentlig. En rekke selskaper, eksempelvis Ryanair og Wizzair, har jo utviklet sin forretningsmodell som et "punkt til punkt" selskap, og det er således lite trolig at slike selskap vil akseptere en slik ordning. Et slikt krav vil fullstendig bryte med den friheten flyselskapene har til å utvikle ulike type produkter, og utvikle konkurransen gjennom ulike forretningsmodeller.

Alternativt må regjeringen legge skatt på alle enkeltreiser i Norge, og for videre reiser ut av landet. Dette vil i praksis bety at svært mange reisende i Norge, spesielt fra distrikts-Norge, vil få beskatningen to eller tre ganger per reise. Det norske flyrutesystemet er som nevnt bygget opp som et "hub and spokes" system, med tilførselsruter fra de mindre flyplassene i distrikts-Norge. Videre reiser knyttes opp fra regionale stamruteplasser så som Kirkenes, Alta, Tromsø, Bodø, Trondheim, Bergen mv. med forbindelser til Oslo og eventuelt ut av landet. Dette gir et rasjonelt og effektivt rutesystem, som er særlig utviklet i Norge som følge av lange avstander å få alternative transportmuligheter. Samlet er det årlig nærmere 4 millioner reisende i transfer på norske lufthavner. Dette gjør at skattlegging av hver enkelt reise i Norge vil gi uforholdsmessige utslag for mange, og ramme distrikts-Norge særskilt. NHO Luftfart kan derfor ikke se hvordan dette kan løses uten at distrikts-Norge rammes uforholdsmessig sterkt av skatten.


16

NHO Luftfart mener at forslaget slik det er sendt på høring bryter med forutsetningen i Stortingets vedtak, jf. § 2c. Vi kan ikke se at regjeringen kan iverksette en slik flyskatt per 1. april 2016 uten å bryte med Stortingets premisser for skatten. NHO Luftart mener at dette i seg selv tilsier at dette forslaget må legges til side, og at regjeringen må ta saken opp i Stortinget til fornyet behandling.

Til slutt på dette punktet vil vi opplyse om at eventuell etablering av interline systemer krever mange praktiske og systemmessige tilpasninger, noe som etter vanlig praksis tar ca. 12 mnd. å etablere. Det er således ikke praktisk mulig å etablere slike ordninger innen 1. april 2016.

vi. Innføring av en slik flyskatt vil kunne påvirke konkurranseforholdene mellom statlige og private flyplasser. De private flyplassene er avhengig markedsforholdene på sin egen lufthavn, mens statsselskapet Avinor driver sine 46 lufthavner som et nettverk. Disse finansieres gjennom kryss-subsidiering, og staten stiller bestemte krav til samlet avkastning på virksomheten. Lufthavnavgiftene fastsettes slik at selskapet samlet sett dekker sine drifts- og kapitalkostnader. Dette betyr at dersom trafikkvolumet går ned, så må Avinor øke sine satser for luftfartsavgiftene. Avinor vil således kunne kompensere lavere trafikk med høyere satser for luftfartsavgiftene i hele sitt nettverk, og således opprettholde aktiviteten også på mindre lønnsomme lufthavner, i motsetning til private lufthavner som ikke har slike kryss-subsidieringsmuligheter.

vii. NHO Luftfart mener at innføring av en slik flyskatt vil bidra til diskriminerende rammevilkår mellom ulike transportmidler. Fly konkurrerer på noen strekninger med landtransport, og ulike økonomiske rammevilkår vil påvirke konkurranseforholdene negativt. Alle transportmidler bør i prinsippet dekke sine direkte og indirekte kostnader, og en foreslått trippel miljøskatt for luftfarten vil prise transportmidlene ulikt og feil, og svekke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i transportsystemet.

Oppsummert mener NHO Luftart at forslaget til flyskatt vil virke sterkt negativt på flere aspekter ved konkurransesituasjonen i det norske luftfartsmarkedet. Konkurransen innenfor spesielt lavprismarkedet vil bli svekket. Det norsk nettverkssystemet med flyruter via Gardermoen vil skattemessig blir hardere belastet enn flyruter som i hovedsak opereres av utenlandske flyselskapet direkte til/fra norske lufthavner. Vår hovedflyplass Gardermoen blir svekket i forhold til andre


17

knutepunkt som Kastrup, Arlanda, Frankfurt, Amsterdam mv. En rekke regionale flyplasser med kommersielle flyruter vil svekkes mot «naboflyplasser med anbudsruter. Man får en vridning i trafikken mot tilskuddsrutene. Mindre fly slipper skatt, blant annet «private jets». Selskaper som ikke har inter-line avtaler vil få skattebelastningen på alle enkeltstrekninger, også ved transfer fra andre innenlands strekninger. Dette gir ulike vilkår for flyoperatørene, avhengig av hvilken forretningsmodell de anvender. Private flyplasser vil i motsetning til de statlige flyplassene ikke kunne håndtere økt skatt og redusert inntjening gjennom kryss-subsidiering og gjennom tilnærmet monopolmakt kunne oppjustere satsene på lufthavnavgiftene. Til slutt er det åpenbart at en slik særskatt på luftfarten vil forvrenge konkurranseforholdene i disfavør av fly mot andre transportmidler.

5.5 Ringvirkninger for næringslivet & sysselsetting

Luftfarten er en bærebjelke for det norske samfunnet. Flytransport er langt viktigere for samfunnsutviklingen i Norge enn i de fleste andre land på grunn av spredt bosetting og lange avstander til våre eksportmarkeder. Gode flyforbindelser skaper økt økonomisk vekst.

NHO Luftfart mener at en slik skatt over tid vil bli svært skadelig for norsk næringsliv. Økte flypriser og et redusert flytilbud vil påvirke konkurransekraft og sysselsetting i en rekke bedrifter, og ikke minst svekke evnen til omstilling i norsk økonomi. Dette er helt feil medisin i en tid der norsk økonomi trenger stimuli, og ikke økte skatter på et område som er helt sentralt for verdiskaping. Noen virksomheter er direkte berørt innenfor luftfartssektoren, mens andre blir mer indirekte berørt. En rapport fra InterVISTAS for ACI Europe viser at for hver krone som blir skapt i luftfarten, skapes kr 5,60 i samfunnet. For hver ansatt i luftfartsnæringen, skapes 4,4 arbeidsplasser i samfunnet. I samme rapport blir det angitt at norsk luftfart bidrar til vel 120 000 arbeidsplasser, inkludert såkalte katalytiske effekter.

Statistisk analyse viser at en økning i flytilbudet på 10 % gir en økning i BNP på 0,5 %. 0,5 % av fastlands BNP utgjør ca 12 milliarder kr og tilsvarer i overkant av 12 000 arbeidsplasser. Et bedre flytilbud fører således i seg selv til økt økonomisk vekst.

TØI har i en undersøkelse (Luftfartens samfunnsnytte, Avinor 2015) kartlagt at et godt flyrutetilbud blant næringslivsledere scorer like høyt som god telekommunikasjon og langt høyere enn veistandard, og tog og busstilbud. Det er så viktig for mange bedrifter å nå sine kunder raskt og effektivt at en innskrenking i rutetilbudet vil kunne bety «kroken på døra». En rekke næringer er totalt avhengig av luftfarten.

Reiser i tilknytning til olje- og gassindustrien utgjør ca. 1,8 millioner reiser på årsbasis, og svært mange av disse skjer langs kysten sør-nord hvor rutetilbudet er marginalt. 43 % av alle turister som kommer til Norge, kommer med fly. Turismen er en viktig del av sysselsettingen i Norge (utgjør ca. 8,3 %), og er en viktig


18

distriktsnæring. Flyplassene er viktige innfallsporter for turismen, og en skattlegging her vil bidra til å svekke norsk konkurransekraft. Alternative innfallsporter til Norden kan fort bli København, Stockholm eller Helsinki.

90 000 tonn flyfrakt går inn og ut av Norge. Innenlands går det 30 000 tonn med flyfrakt og post. Drøyt 80 % av flyfrakteksporten er sjømat, mens importen er sammensatt av elektronikk, klær og ferskvarer. Flyfrakt er viktig når det haster, det kan være medisiner, fersk fisk eller at man venter på en reservedel.

Spesielt i Nord-Norge utgjør helsereiser en stor andel av trafikken. Bare til Bodø gjøres det mer enn 60 000 helsereiser i året, dvs. mennesker som skal til medisinsk behandling. Reiser til sport- og kulturarrangementer utgjorde i 2013 ca. 280 000 reiser. Uten gode flyruter ville publikum ikke nådd frem til festivalene, og idrettslag og foreninger ville brukt mange døgn på landeveien hvert år.

NHO Luftfart mener at innføring av den foreslåtte flyskatten over tid vil gi en nedskalering av norsk luftfart som vil kunne påvirke 4 000-5 000 arbeidsplasser, dvs. skadevirkningene for norsk næringsliv blir betydelige. Dette vil igjen bety svekket samfunnsøkonomi og det vil påvirke den statsfinansielle effekten av skatten (jf. egen omtale av den statsfinansielle situasjonen). NHO Luftfart mener at eksempler og empiriske studier fra andre land underbygger våre vurderinger. Flere studier viser at effekten av den type skatter som her foreslås er samfunnsmessig svært skadelig, noe som har gjort at skattene etter er en viss tid har blitt fjernet. Flytransporttilbudet blir svekket, noe som igjen reduserer arbeidsplasser og aktivitet direkte innenfor luftfartsnæringen, og i neste runde svekker konkurransekraft og utviklingsmuligheter for annet næringsliv. Reiselivsnæringen er spesielt sårbar. NHO Luftfart legger til orientering ved en rekke studier som underbygger dette, men vil understreke at med den avhengigheten vi i Norge har, pga. av vår beliggenhet og geografi, til et godt flyrutesystem, vil de negative skadevirkningene av en slik flyskatt antakeligvis være større enn for flere av de landene/eksemplene som er omtalt i de vedlagte rapportene. Vi anmoder derfor myndighetene om å grundig vurdere det vedlagte materialet, og bruke tilstrekkelig tid til å vurdere de samfunnsmessige konsekvensene av å innføre en slik flyskatt i Norge. Linker til noen av rapportene følger nedenfor:


19

http://www.svensktflyg.se/wp-content/uploads/2015/07/FLYGSKATT-presentation.pdf

https://www.gov.uk/government/publications/discussion-paper-on-options-for-supporting-english-regional-airports-from-the-impacts-of-air-passenger-duty-devolution

http://www.bata.uk.com/wp-content/uploads/2013/09/APD-study-Abridged.pdf

http://www.bata.uk.com/wp-content/uploads/2015/06/The-economic-impact-of-APD-analytical-update-PwC-May-2015.pdf

https://www.ryanair.com/doc/news/2009/irish_air_travel_tax.pdf

Oppsummert mener NHO Luftfart at den forslåtte flyskatten vil kunne bidra til redusert sysselsetting i Norge med 4 000 – 5 000 arbeidsplasser, og svekke nødvendig omstilling i norsk næringsliv. Spesielt bedrifter i distrikts-Norge kan bli sterkt berørt, samt reiselivsnæringen. Dette igjen vil påvirke det offentliges skatteinngang, og i neste runde øke de offentlige utgiftene til trygd og sosiale ytelser mv.

5.6 Finansielle virkninger for det offentlige

NHO Luftfart mener at de økonomisk/administrative effektene av forslaget for det offentlige ikke er tilstrekkelig klargjort. Slik vi forstår det har man i høringsnotatet kun vurdert mulige adferdsmessige tilpasninger i etterspørselen etter flyreiser, og virkninger av dette på provenyet av skatten, samt foretatt et anslag på økt kompensasjon i henhold til avtaler for kjøp av innenlandske flyruter. Dette betyr at en rekke finansielle effekter for den offentlige økonomi ikke er vurdert. Dette er i seg selv oppsiktsvekkende og illustrerer at man ikke har et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere fornuften av et slikt skatteforslag. Vi mener at staten bør utrede dette nærmere før man konkluderer mht eventuell iverksetting av en slik skatt.

Vi vil blant annet bemerke at det statlige selskapet Avinor åpenbart vil få svekket inntjening. Etter våre opplysninger kan dette i utgangspunktet utgjøre ca. 250 millioner kr i årlig reduserte inntekter. Dette vil da bidra til et tilsvarende dårlig resultat, og med dagens utbyttepolitikk betyr dette at utbytte til staten som eier blir redusert med 250 millioner kr. Alternativt kan staten gjennom sin monopolmakt pålegge Avinor å øke sine luftfartsavgifter slik at inntjening og overskuddsnivå opprettholdes som før, noe som i så tilfelle «flytter regningen» over på flyselskapene og de reisende – på toppen av skattebelastninger av flypassasjeravgiften.Dernest vil vi bemerke at med den sysselsettingseffekten vi har anskueliggjort ovenfor, vil mange mennesker bli arbeidsledige som følge av flyskatten. Mulig nedlegging av Rygge sivile lufthavn vil etter det opplyste kunne berøre opptil 1 000


20

https://www.ryanair.com/doc/news/2009/irish_air_travel_tax.pdf










arbeidsplasser. Dette gir selvfølgelig bortfall av skatte- og avgiftsinntekter og økte kostnader til trygd og sosiale ordninger. NHO Luftfart har ikke fått utført nærmere kalkyler på dette, men mulig permanent arbeidsledighet på flere enn 1 000 mennesker vil åpenbart påføre det offentlig økte kostnader/redusere skatteinntekter på flere hundre millioner kr. Nærmere analyser av dette bør foretas, og tas med i betraktningen av de samlede virkninger av den foreslåtte flyskatten.

I tillegg vil det offentlige miste betydelige skatte- og avgiftsinntekter som følge av redusert aktivitet i næringslivet som følge av ringvirkninger av et dårligere transporttilbud. Proveny fra selskapsbeskatning vil gå ned, samt eksempelvis moms- og andre avgifter knyttet til næringsvirksomhet. Vi bemerker igjen at effekten på reiselivet vil kunne bli spesielt berørt, men vi vil også understreke at en rekke underleverandører til flyselskapene vil bli direkte berørt av aktivitetsreduksjoner. Vi nevner her spesielt handlingsselskaper, teknisk vedlikehold mv, samt lufthavndrift inkludert security personell. Alle vil miste omsetning med tilsvarende virkning på skatte- og avgiftsinnbetalingene.

Mellom 10 – 15 % av alle reisende i Norge er offentlig ansatte. I tillegg er en rekke reiser finansiert av det offentlige, herunder blant annet en rekke reiser knyttet til medisinsk behandling. Dette betyr at flyskatten blir en ny og direkte utgiftspost på de offentlige budsjettene, som ikke er hensyntatt i overslagene i høringsnotatet fra TAD. Enkle overslag viser at dette fort kan utgjøre en årlig tilleggskostnad for det offentlige på 200 – 400 millioner kr. Dette er betydelige kostnader som burde vært tatt med i betraktingen når skatteforslaget ble vurdert.

NHO Luftfart mener at brutto provenybeløp av flyskatten inkludert effekten av moms utgjør i størrelsesorden 1,8 – 2 milliarder kr på helårsbasis. Dette ligger litt høyere enn anslagene i TADs høringsnotat, som ligger på ca. 1,6 milliarder kr eksklusiv moms.

Uansett, dersom man justerer for de effektene på den offentlige økonomien som er redegjort for ovenfor, mener NHO Luftfart at netto effekt på den offentlige økonomien, uten å ta for hardt i, fort kan utgjøre ned mot halvparten av anskueliggjort helårsproveny. Dette illustrerer at ønsket om at flyskatten skal utgjøre en vesentlig styrking av statsbudsjettet er forfeilet, og at netto effekt av flyskatten er betydelig lavere enn antatt fra Stortingets behandling av saken. I tillegg kommer de samfunnsøkonomiske effektene, som etter studier i flere andre land dokumenterer at den samlede effekten av slike flyskatter kan være negativ for samfunnet.

Forslaget til flyskatt vil etter NHO Luftfarts vurdering medføre bortfall av en rekke skatte- og avgiftsinntekter som følge av redusert sysselsetting og lavere næringsaktivitet. I tillegg vil det offentlige påføres økte kostnader blant annet til reisevirksomhet. Samlet vil dette kunne halvere anslåtte netto inntekter av skatten, og NHO Luftfart mener at en slik flyskatt ikke kan innføres uten at de samlede budsjettmessige effekter blir vurdert.

5.7 Skatten bryter med internasjonale avtaler


21

NHO Luftfart mener at forslaget til en ny flyskatt bryter med en rekke internasjonale avtaler og forpliktelser som Norge har inngått. Flere av disse avtalebruddene er etter vår vurdering så alvorlige at de i seg selv tilsier at forslaget om iverksetting av denne flyskatten fra 1. april 2016 må legges til side. Vi ønsker forholdsvis kort å gjennomgå våre vurderinger nedenfor, men vil vise til at mange av de samme forholdene også er tatt opp av andre internasjonale aktører så som blant annet IATA og Airlines for America (i brev av 3. desember 2015 til hhv finans- og samferdselsministeren).

i. NHO Luftfart har gjennomført en juridisk utredning av advokatfirmaet Kluge som vurderer lovligheten av en ny flypassasjeravgift i forhold til EØS avtalen, jf. vedlegg 3 til vårt brev. Denne vurderingen ser særlig på utfordringer knyttet til statsstøtteforbudet i EØS-avtalens artikkel 61 (1). Særreglene for transitt og transferreiser kan etter Kluges syn hverken begrunnes i miljøhensyn eller dobbeltbeskatningshensyn.

Flypassasjeravgiften er kategorisert i Stortingets vedtak som en miljøavgift/klimaavgift, noe som er bekreftet av statsminister Erna Solberg i brev til NHO Luftfart. Kluge viser til at det følger av EU-domstolens praksis at unntak fra miljøbegrunnete avgifter, må stå i et logisk konsekvent forhold til avgiftens miljømessige begrunnelse. Det er vanskelig å se at miljøbelastningen ved en reise blir mindre som følge av at vedkommende transportør kan tilby en sammenhengende transportavtale. Tilfeldige avgiftslettelser som tilgodeser en viss gruppe foretak, og her selskaper som inngår samarbeidsavtaler, rammes av artikkel 61(1) EØS.

Unntaket synes heller ikke å kunne begrunnes i hensynet til å unngå dobbeltbeskatning av en sammenhengende reise. Det foreslåtte unntaket er utformet på en måte som ble identifisert som problematisk av Førsteinstansdomstolen i sak T-512/11 om et irsk unntak for transitt- og transferreiser. Det er uklart hvorfor en innenlands reise som vil være avgiftsbelagt når den skjer som ledd i en gjennomgående billettert reise til utlandet, ikke avgiftsbelegges når reisen skjer motsatt vei. Et generelt unntak for transitt- og transferreiser kan ikke logisk begrunnes i hensynet til å unngå dobbeltbeskatning, da de fleste europeiske land ikke håndhever noen flyskatt. Unntaket vil således ofte bevirke tilfeldig nullbeskatning.

Støtte vil etter omstendighetene kunne gis som lovlig støtte i medhold av en unntakshjemmel, og i tråd med retningslinjer fra EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Kluge kan ikke se at det foreslåtte tiltaket passer under slike unntak.

Det er ulovlig å iverksette støttetiltak uten en forutgående godkjennelse fra ESA. Norge har ikke så vidt kjent ikke foretatt noen vurdering av de statsstøtterettslige sidene ved den foreslåtte flypassasjeravgiften. Eventuell ulovlig statsstøtte må tilbakebetales, med renter og rentes rente.


22

Det vises for øvrig til vedlagte notat (vedlegg 3) til brevet som utdyper de juridiske vurderingene.

NHO Luftfarts konklusjon er at flyskatten slik den er utformet i høringsnotatet fra TAD vil være i strid med statsstøtteforbudet i artikkel 61(1), og at dette i seg selv tilsier at flypassasjeravgiften ikke kan iverksettes 1. april 2016.

ii. NHO Luftfart mener at den foreslåtte flyskatten kan være i strid med den såkalte Open Skies avtalen mellom EU og USA, som Norge har sluttet seg til. Artikkel 15 i avtalen regulerer miljøforhold. Artikkel 15 (2) angir at en part som vurderer miljøtiltak/reguleringer, skal evaluere mulige negative virkninger. NHO Luftfart kan ikke se at dette så langt er gjort, og slik vi forstår det må slike vurderinger foreligge før et slikt miljøtiltak iverksettes. Vi kan ikke se at det er mulig på forsvarlig vis å få dette gjort før iverksetting 1. april 2016. Vi kan heller ikke forstå at det er mulig å dokumentere at den miljømessige effekten står i et rimelig forhold til omfanget av skatteleggingen, jf. intensjonen i avtaleverket om at effekten av miljøtiltaket skal stå i et rimelig omfang til mulige negative konsekvenser av miljøreguleringen.

NHO Luftfart oppfatter dette som en alvorlig situasjon. Norge ønsker ensidig å iverksette en klimaavgift for den internasjonale luftfarten, inkludert på flyrutene til USA. Utenlandske flyselskaper vil bli skattebelagt, antakeligvis i strid med våre avtaleforpliktelser. NHO Luftfart er kjent med at amerikanske myndigheter allerede har reagert på det norske initiativet, og at saken er tatt opp i Co-ordinating Committee mellom ECAC og USA. Vi er også kjent med at amerikanske myndigheter har varslet at saken vil bli tatt opp direkte med norske myndigheter, og at saken vil bli satt på agendaen i det neste møte til den såkalte Joint Committee som håndterer saker mellom partene i tilknytning til Open Skies avtalen.

NHO Luftfart er meget undrende til at Norge på denne måten setter de norske luftfartspolitiske interessene «i spill» i forhold til USA. Vi ønsker å minne om at EU for noen år siden forsøkte å utvide virkeområdet til det europeiske kvotesystemet på luftfartsområdet til også å gjelde blant annet mot USA. Dette skapte store problemer i relasjonene mellom EU og USA, og EU måtte trekke tilbake forslaget. Det er derfor meget forunderlig at Norge på denne måten kort tid etter lanserer en lignende ordning, som norske myndigheter vet er i strid med amerikanske interesser.

Oppsummert mener NHO Luftfart at forslaget til en flyskatt dekkes av bestemmelsene i Open Skies avtalen med USA, og at iverksetting av en slik klimaskatt er i strid med artikkel 15. Forslaget om en slik flyskatt vil vanskeliggjøre de luftfartspolitiske relasjonene til USA, og vanskeligjøre prosessen med å komme frem til internasjonal enighet om miljøreguleringer på luftfartsområdet. NHO Luftfart mener at det ikke er akseptabelt at Norge bryter avtaleforpliktelsene i Open Skies avtalen med USA.


23

iii. Stortinget har, som allerede nevnt, vedtatt den nye flyskatten som en miljøavgift. I forskriftsutkastet foreslås det at iverksettingen av en slik klimaavgift ikke bare skal gjelde for norske selskaper, men også for alle utenlandske flyselskaper som flyr i eller fra Norge. Etter vår vurdering er en slik type avgift problematisk i forhold til flere internasjonale avtaler. Det foreligger en rekke bilaterale luftfartsavtaler som forbyr gjensidig skattelegging av fly, annet materiell inkludert drivstoff. Dette gjør at man f.eks. ikke kan skattlegge drivstoff i internasjonal luftfart, noe man gjør på innenriks luftfart i Norge gjennom CO2 avgiften.

De internasjonale luftfartsmarkedene er tradisjonelt regulert av bilaterale luftfartsavtaler mellom ulike land. Det er ICAOs Chicago-konvensjon som er det styrende juridiske rammeverket for denne typen avtaler.

Rammebetingelsene for spesielt europeisk luftfart har endret seg vesentlig de siste tyve årene - blant annet gjennom etableringen av det liberaliserte luftfartsmarkedet innen EØS-området samt gjennom utviklingen av en gradvis mer liberal tredjelandspolitikk. Dette har vært viktige steg for å sikre at europeisk luftfartsoperatører kan operere i et stort internasjonalt marked. Som ledd i dette har EU fremforhandlet horisontale avtaler (HA-avtaler) samt nye bilaterale avtaler med særlig viktige partnere, herunder USA. Norge har sluttet seg til flere av disse viktige avtalene.

Norge har, etter det vi har fått opplyst inngått mellom 55 og 60 bilaterale luftfartsavtaler, som gir norske flyselskap tilgang til viktige markeder og mulighet til fortsatt vekst. I de bilaterale luftfartsavtalene ligger det en rekke folkerettslige forpliktelser blant annet knyttet til avgifts- og skattlegging av de respektive avtaleparters flyselskap. Vi mener at det er nødvendig med en full gjennomgang av de respektive avtalene for å sikre at en evt. innføring av en ny miljøskatt ikke er i strid med de forskjellige avtalenes ordlyd og herigjennom evt. at norske flyselskapers tilgang til viktige internasjonale markeder settes i spill.

Oppsummert mener NHO Luftfart at forslaget til en flyskatt må vurderes opp mot eventuelle begrensninger som måtte ligge i inngåtte bilaterale luftfartsavtaler til å innføre denne type avgifter. Dette for å sikre at norske operatørers muligheter til å konkurrere i viktige internasjonale markeder ikke settes i spill.

iv. NHO Luftfart mener videre at den foreslåtte flypassasjeravgiften er i strid med våre internasjonale forpliktelser i henhold til Chicago-konvensjonen, og da spesielt i strid med ordlyden i artikkel 15 siste ledd. I henhold til denne bestemmelsen skal ingen avgifter mv. ilegges av en ratifiserende stat til denne konvensjonen, jf. art 15 siste ledd:


24

"in respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a contracting State or persons or property thereon."

I og med at den forslåtte avgiften etter vår klare vurdering ikke kan sies å ha noen reell klimaeffekt, mener vi at avgiften må ses som en type avgift som treffes av den gjengitte ordlyden. Vi mener at det må gjøres en grundigere avklaring mot ICAO om "lovligheten" av en slik avgiftsinnretning før man fra norsk side kan ta en beslutning om innføringen av en flypassasjeravgift eller ikke.

Gjeldene prinsipper for avgiftssetting er nedfelt i ICAO dokument 8632. Se vedlagt lenke:

http://www.icao.int/publications/Documents/8632_cons_en.pdf

I henhold til ICAO doc. 8632 ligger det en forpliktelse for medlemsstatene til:

"With respect to taxes on the sale and use of international air transport: each Contracting State shall reduce to the fullest practicable extent and make plans to eliminate as soon as its economic conditions permit all forms of taxation on the sale or use of international transport by air, including taxes on gross receipts of operators and taxes levied directly on passengers or shippers;

Each Contracting State shall notify the Organization of the extent to which it currently levies taxes on international air transport and of the extent to which it is prepared to take action in accordance with the principles of this Resolution, and thereafter keep the Organization informed of any subsequent changes in its position vis-à-vis the Resolution"

Når det gjelder miljøskatter mer spesielt er dette regulert i ICAO Council Resolution on Environmental Charges and Taxes adopted by the Council on 9 December 1996 at the 16th Meeting of its 149th. Se vedlagt lenke:

http://www.icao.int/environmental-protection/Pages/Taxes.aspx

I denne resolusjonen gis følgende anbefalinger hva gjelder miljøavgifter av ICAO Council:

"Strongly recommends that any environmental levies on air transport which States may introduce should be in the form of charges rather than taxes and that the funds collected should be applied in the first instance to mitigating the environmental impact of aircraft engine emissions, for example to:

addressing the specific damage caused by these emissions, if that can be identified;


25

http://www.icao.int/environmental-protection/Pages/Taxes.aspx

http://www.icao.int/publications/Documents/8632_cons_en.pdf

funding scientific research into their environmental impact; or funding research aimed at reducing their environmental impact,

through developments in technology and new approaches to aircraft operations;

Urges States that are considering the introduction of emission-related charges to take into account the non-discrimination principle in Article 15 of the Convention on International Civil Aviation and the work in progress within ICAO and, in the meantime, to be guided by the general principles in the Statements by the Council to Contracting States on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/4) and the following principles adapted from those agreed by the 31st Session of the ICAO Assembly:

there should be no fiscal aims behind the charges; the charges should be related to costs; and the charges should not discriminate against air transport compared

with other modes of transport."

I henhold til denne ICAO resolusjonen bør denne type avgifter benyttes til øremerkede tiltak, forskning el. Videre skal avgiften ikke ha fiskale hensyn, være kostnadsrelatert samt ikke være diskriminerende i forhold til andre transportformer. NHO Luftfart kan ikke se at noen av disse momentene er vurdert av norske myndigheter og at forslaget, slik det foreligger i dag, klart er i strid med en rekke av disse anbefalingene som Norge folkerettslig har stilt seg bak. Vi etterspør en grundig gjennomgang av disse forpliktelsene og en nærmere redegjørelse fra myndighetene om hvordan man evt. anser å kunne oppfylle disse folkerettslige forpliktelsene ved en avgiftsinnføring som her er foreslått.

Mer generelt mener vi at en evt. vedtakelse av en slik avgift vanskeliggjør og uthuler den videre prosess for å komme til enighet om et globalt markedsbasert system for å håndtere klimagassutslipp gjennom ICAO – som Norge i andre fora støtter og har vært en pådriver for.

Oppsummert mener NHO Luftfart at forslaget til en flyskatt må vurderes opp mot våre folkerettslige forpliktelser i henhold til Chicago-konvensjonen artikkel 15, Doc 8632 ICAO's Policies on Taxation in the Field of International Air Transport samt ICAO Council Resolution on Environmental Charges and Taxes.

5.8 Forskriftstekniske forhold

§ 3-22-2 Avgiftsgrunnlag og beregningHer legges det opp til at avgiften beregnes per passasjer som påbegynner en avgiftspliktig flyging. Det er uklart av ordlyden hvordan dette skal håndteres i forhold til eventuelle avbestillinger, refusjonsgrad mv. i og med at avgiften skal beregnes per passasjer som faktisk gjennomfører en flyging. Det vil uansett ta tid for


26

flyselskapene å få gjort nødvendige endringer i sine bookingsystemer mv. Dette vil ikke være mulig å få på plass innen 1. april.

§ 3-22-3 Når avgiftsplikten oppstårSamme kommentar som over. Flypassasjeravgiften er varslet iverksatt per 1.4.2016 med virkning for alle passasjerer som blir fraktet på avgiftsbelagte flygninger etter gitt dato (helt uavhengig av når booking faktisk ble foretatt). Vi ønsker i forbindelse med dette å understreke at vi finner det svært urimelig, dersom avgiften skulle vedtas, at avgiften gis tilbakevirkende kraft på denne måten i forhold til allerede solgte billetter. Dette gir et betydelig økonomisk tap som flyselskapene selv må dekke da de ikke har noen mulighet til å "etterfakturere" passasjerene for dette og som er et forhold de ikke har hatt noen mulighet til å sikre seg mot. Vi stiller spørsmål ved lovlighetene av dette og stiller spørsmål ved hvordan denne bestemmelsen skal leses i forhold til § 5 i Lov om særavgifter. § 3-22-4 Avgiftsfritak for barn under to årI følge bestemmelsen er det en forutsetning for avgiftsfritaket at barnet skal sitte i eget sete. Vi antar at dette er en inkurie, og at man her mener å gi fritak for barn under to år som ikke sitter i eget sete.

§ 3-22-5 Avgiftsfritak for transitt- og transferpassasjererSe grundig kommentar om forslag til forskriftstekst over. Det vises her spesielt til vedlagt utredning fra advokatkontoret Kluge, samt at stortingsvedtakets § 2 c ikke kan ivaretas.

§ 5-1 ny bokstav h og iI henhold til den foreslåtte endringen blir virksomheter som flyr fra norske lufthavner, inkludert representant for utenlandske virksomheter som utfører flyginger fra norske lufthavner, registreringspliktige. Vi noterer oss også i forbindelse med dette at en registreringsmelding ifølge forskriften skal sendes inn minst fire uker før "oppstart". Hvordan er dette tenkt løst i forhold til flyselskapene som ikke vil ha mulighet til å oppfylle dette kravet?

Etter en gjennomgang av andre bestemmelser i samme forskriftskapittel kan vi ikke se at det er tilstrekkelig med den forskriftsendringen som her foreslås for å gi et klart hjemmelsgrunnlag for hvordan evt. registreringspliktige luftfartsvirksomheter skal forholde seg til de forskjellige forskriftskravene, herunder i forhold til registreringsmelding, kontrollbestemmelser samt krav til avgiftsoppgave- og betaling mv.

Generelt mener vi at ved ileggelse av denne type omfattende plikter må pliktsubjektene kunne forvente klarhet i hvilke regler man skal forholde seg til og hvordan disse skal forstås i forhold til egen virksomhet. Vi mener derfor at særavgiftsforskriften må gjennomgås og endres for å reflektere dette og at disse endringene må på plass før avgiften evt. innføres.

Annet


27

Vi noterer oss at Avinor i sitt høringssvar foreslår at definisjonen av en transferpassasjer i særavgiftsforskriften evt. bør utformes slik at den er i samsvar med definisjonen i forskrift om avgifter på lufthavnene til Avinor AS ("takstregulativet"). Den aktuelle definisjonen er foreslått endret i Samferdselsdepartementets høring om endring av forskrift om avgifter på lufthavnene til Avinor AS, som går parallelt med Skattedirektoratets høring om ny flypassasjeravgift.

Vi ønsker i forbindelse med dette å gjøre Skattedirektoratet oppmerksom på følgende:

I henhold til foreslått ny definisjon av "transferpassasjer" i Avinors taksregulativ er "transferpassasjer" definert på følgende måte:

"Passasjer som bytter fra et rutenummer til et annet i løpet av 24 timer underveis på en sammenhengende flyreise med en gjennomgående billett. Passasjeren må ikke returnere til samme flyplass."

Etter vår vurdering er den foreslåtte nye teksten i takstregulativet imidlertid ikke dekkende for å sikre at transfertrafikken til og fra kortbanenettet fortsatt kan unntas i henhold til aktuelle bestemmelser i regulativet. Dette da all transfer til og fra kortbanenettet, som selges som gjennomgående reise, rent teknisk skjer på to ulike billetter, men i samme reisedokument – dvs. at den reisende har en og samme PNR (passenger name record). En reisende fra for eksempel Leknes-Bodø-Oslo-København har således en WF-billett LKN-BOO vv og en SAS-billett BOO-OSL-CPH vv i sitt reisedokument. Slik må det være for at Widerøe rent praktisk skal kunne håndtere departementets krav i anbudene om nøytrale gjennomgangsvilkår mellom WF og andre selskaper. Gjennomgående reise er altså ikke ensbetydende med gjennomgående billett. Vi vil spille dette inn til Samferdselsdepartementet i forbindelse med deres høring. Vi er ikke nødvendigvis uenige i at det evt. kan være fornuftig med en harmonisert definisjon av "transferpassasjer". Samtidig understrekes det at dersom man endrer definisjonen til det som er foreslått av Avinor, vil man i enda større grad enn det som er beskrevet over få en dobbeltbeskatning av reisende fra distrikts-Norge.

6. Forslag til oppfølging

NHO Luftfart mener at forslaget om å innføre en flypassasjeravgift med virkning fra 1. april 2016 må trekkes tilbake. Flypassasjeravgiften gir ikke de miljømessige effekter som ønskes, men tvert imot store samfunnsmessige skadevirkninger. Samtidig vil forslaget til innretting av flypassasjeravgiften bety at Stortingets forutsetning om å frita transfer- og transitt passasjerer for dobbeltbeskatning ikke kan innfris. Dette betyr at saken må legges frem til Stortinget til fornyet behandling. Den foreslåtte flypassasjeravgiften vil også gi vesentlige skadevirkninger på konkurranse- og markedsforholdene i norsk luftfart, og bidra til diskriminerende vilkår. Forslaget vil også etter NHO Luftfarts mening bryte med en rekke internasjonale avtaler og


28

forpliktelser, og lovligheten av forslaget i forhold til mange internasjonale luftfartsavtaler må klargjøres.

Sekundært mener NHO Luftfart at iverksetting av forslaget til flypassasjeravgift må utsettes til nødvendige utredninger av juridiske og samfunnsmessige konsekvenser av forslaget er gjennomført, og tidligst til 1. november 2016.

7. Avslutning

NHO Luftfart ber om at TAD grundig vurderer de anførsler som er fremført fra norsk luftfartsbransje i denne saken. NHO Luftfart representerer en rekke virksomheter i Norge, se oversikt over våre medlemsbedrifter til slutt i brevet. Svært mange av disse blir direkte eller indirekte berørt av dette forslaget til en ny skattelegging av norsk luftfart.

Vi stiller gjerne på møte med TAD, ev med Finansdepartementet, for å drøfte denne saken nærmere. Vi ber om å bli kontaktet dersom det er behov for mer informasjon eller utdypning av de forhold som er tatt opp i vårt høringssvar.

Med hilsenNHO Luftfart

Torbjørn LotheAdministrerende direktør

Kopi:

FinansdepartementetSamferdselsdepartementet


29

Vi representerer følgende medlemsbedrifter: Air Norway AS

Air Service Brønnøysund AS

Airlift AS

Airlift Services AS

Aviator OSL AS

Aviator BGH AS

Aviator NHB AS

Aviator Rfly AS

Bardufoss Ground Handling AS

Bristow Norway AS

Båtsfjord Reiseservice AS

Cabin Services Norway AS

CAE Centre Oslo AS

CAE Training Norway AS

CHC Helikopter Service AS

European Helicopter Center AS

Finnair

Fred. Olsen Fly og Luftmateriell AS


30

Helicopter Partner AS

Heli-One (Norway) AS

Helitrans AS

Honningsvåg Flyekspedisjon

LT TECH AS

Luftfartsskolen AS

Luftreiser

Lufttransport AS

Lufttransport RW AS

Lufttransport RW AS

Menzies Aviation (Oslo) AS

Norport Handling Bergen AS

Norrønafly PW&AP AS

Norsk Helikopterservice AS

Norsk Luftambulanse AS

Norwegian Air Shuttle ASA

Norwegian Air Norway AS

OSM Aviation

Pilot Flyskole AS

Pilot Services Norway AS

Qatar Airways

Rygge Sivile Lufthavn AS

Sandefjord Lufthavn AS

SAS Ground Handling AS


31

Scandinavian Airlines System, Denmark – Norway – Sweden

Scandinavian Air Ambulance

Sunnhordland Lufthavn AS

TCR Norway AS

TUIfly Nordic AB

Universitetet i Tromsø, Fakultet for Naturvitenskap

Vadsø Flyekspedisjon

West Air

Widerøes Flyveselskap AS


32