VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ LÊ THU

PH¸P LUËT VÒ C¸N Bé ë viÖt nam HIÖN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2019

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ LÊ THU

PH¸P LUËT VÒ C¸N Bé ë viÖt nam HIÖN NAY

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 9 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Lê Văn Long

2. TS. Hoàng Thị Ngân

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên

cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận

án là trung thực. Những kết luận khoa học của

luận án chưa từng được ai công bố trong bất

kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Thị Lê Thu

MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU 1

Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU CỦA

LUẬN ÁN 8

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 8

1.2. Đánh giá chung tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 23

Chƣơng 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ

Ở VIỆT NAM 27

2.1. Quan niệm về cán bộ và pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 27

2.2. Yêu cầu và nội dung của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 45

2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 57

Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY 64

3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về cán bộ ở Việt

Nam từ năm 1945 đến nay 64

3.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về cán bộ ở Việt Nam 77

3.3. Nhận xét pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 99

Chương 4: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY 116

4.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam 116

4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 123

4.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay 131

KẾT LUẬN 147

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 150

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 151

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở bất cứ quốc gia nào,

thời kỳ nào, yếu tố con người cũng luôn có vai trò đặc biệt quan trọng. Vì vậy, coi

trọng công tác nhân sự nhằm tập hợp những người có năng lực, trình độ chuyên

môn và ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ là yếu tố nền tảng. Tuy nhiên,

công tác nhân sự luôn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của

mỗi quốc gia trong từng giai đoạn nhất định.

Ở nước ta, sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân

chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi trọng vai trò của đội ngũ cán

bộ, công chức trong quản lý nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng: "Cán bộ là

cái dây chuyền của bộ máy. Nếu dây chuyền không tốt, không chạy thì động cơ dù

tốt, dù chạy toàn bộ máy cũng tê liệt. Cán bộ là những người đem chính sách của

Chính phủ, của đoàn thể thi hành trong nhân dân, nếu cán bộ dở thì chính sách hay

cũng không thể thực hiện được", "Muôn việc thành công hay thất bại, đều do cán bộ

tốt hoặc kém" [101, tr. 240] và "cán bộ là cái gốc của mọi công việc" [101, tr. 269].

Chính vì vậy, cùng với quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước, hệ thống các văn bản

pháp luật về đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta cũng được luôn được chú trọng

sửa đổi, bổ sung, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ,

công chức; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân

dân. Tuy nhiên, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, bên cạnh những kết

quả đạt được, quá trình xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức cũng còn

những tồn tại, hạn chế nhất định; "Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp

ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới của đất nước" [65, tr. 172]. Nhìn

tổng thể, đội ngũ cán bộ đông nhưng chưa mạnh; tình trạng vừa thừa, vừa thiếu cán

bộ xảy ra ở nhiều nơi; sự liên thông giữa các cấp, các ngành còn hạn chế. Tỉ lệ cán

bộ trẻ, cán bộ nữ, cán bộ người dân tộc thiểu số chưa đạt mục tiêu đề ra. Thiếu

những cán bộ lãnh đạo, quản lý giỏi, nhà khoa học và chuyên gia đầu ngành trên

2

nhiều lĩnh vực. Năng lực của đội ngũ cán bộ chưa đồng đều, có mặt còn hạn chế,

yếu kém; nhiều cán bộ, trong đó có cả cán bộ cấp cao thiếu tính chuyên nghiệp, làm

việc không đúng chuyên môn, sở trường; trình độ ngoại ngữ, kỹ năng giao tiếp và

khả năng làm việc trong môi trường quốc tế còn nhiều hạn chế. Không ít cán bộ trẻ

thiếu bản lĩnh, ngại rèn luyện. Một bộ phận không nhỏ cán bộ phai nhạt lý tưởng,

giảm sút ý chí, làm việc hời hợt, ngại khó, ngại khổ, suy thoái về tư tưởng chính trị,

đạo đức, lối sống, có biểu hiện "tự diễn biến", "tự chuyển hoá". Một số cán bộ lãnh

đạo, quản lý, trong đó có cả cán bộ cấp chiến lược, thiếu gương mẫu, uy tín thấp,

năng lực, phẩm chất chưa ngang tầm nhiệm vụ, quan liêu, xa dân, cá nhân chủ

nghĩa, vướng vào tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, lợi ích nhóm. Không ít cán bộ

quản lý doanh nghiệp nhà nước thiếu tu dưỡng, rèn luyện, thiếu tính Đảng, lợi dụng

sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật, cố ý làm trái, trục lợi, làm thất thoát vốn,

tài sản của Nhà nước, gây hậu quả nghiêm trọng, bị xử lý kỷ luật đảng và xử lý theo

pháp luật. Tình trạng chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi, chạy quy hoạch, chạy luân

chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy danh hiệu, chạy tội..., trong đó có

cả cán bộ cao cấp, chậm được ngăn chặn, đẩy lùi [71, tr. 2].

Đánh giá về công tác cán bộ, Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 của

Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương nhận định:

Công tác cán bộ còn nhiều hạn chế, bất cập, việc thực hiện một số nội dung

còn hình thức. Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu, chưa phản ánh đúng thực chất,

chưa gắn với kết quả, sản phẩm cụ thể, không ít trường hợp còn cảm tính, nể nang,

dễ dãi hoặc định kiến. Quy hoạch cán bộ thiếu tính tổng thể, liên thông giữa các

cấp, các ngành, các địa phương; còn dàn trải, khép kín, chưa bảo đảm phương châm

"động" và "mở". Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chậm đổi mới, chưa kết hợp

chặt chẽ giữa lý luận với thực tiễn, chưa gắn với quy hoạch và theo chức danh. Luân

chuyển cán bộ và thực hiện chủ trương bố trí một số chức danh không là người địa

phương, trong đó có bí thư cấp uỷ các cấp còn bất cập, chưa đạt yêu cầu. Việc sắp

xếp, bố trí, phân công, bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử vẫn còn tình trạng đúng

quy trình nhưng chưa đúng người, đúng việc. Tình trạng bổ nhiệm cán bộ không đủ

3

tiêu chuẩn, điều kiện, trong đó có cả người nhà, người thân, họ hàng, "cánh hẩu"

xảy ra ở một số nơi, gây bức xúc trong dư luận xã hội. Công tác tuyển dụng, thi

nâng ngạch công chức, viên chức còn nhiều hạn chế, chất lượng chưa cao, chưa

đồng đều, có nơi còn xảy ra sai phạm, tiêu cực. Chủ trương thu hút nhân tài chậm

được cụ thể hoá bằng các cơ chế, chính sách phù hợp; kết quả thu hút trí thức trẻ và

người có trình độ cao chưa đạt yêu cầu. Chính sách cán bộ giữa các cấp, các ngành

có mặt còn thiếu thống nhất, chưa đồng bộ; chính sách tiền lương, nhà ở và việc

xem xét thi đua, khen thưởng chưa thực sự tạo động lực để cán bộ toàn tâm, toàn ý

với công việc [71, tr. 2].

Có nhiều nguyên nhân dẫn tới thực tế trên, trong đó phải kể đến nguyên

nhân pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức nói chung, pháp luật về cán bộ nói

riêng còn tản mạn, chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, đặc biệt là dưới góc độ thể chế, pháp

luật hiện hành chưa phân biệt rõ các đối tượng là cán bộ, công chức. Xuyên suốt

quá trình hình thành, phát triển của pháp luật của cán bộ, công chức ở Việt Nam kể

từ 1945 đến nay, các quy định về địa vị pháp lý và nội dung quản lý đối với cán bộ,

công chức luôn được Nhà nước chú trọng bổ sung, hoàn thiện tương đối đồng bộ và

đầy đủ, nhưng do chưa có sự phân định, xác định cụ thể các đối tượng là cán bộ và

công chức nên các quy định riêng biệt đối với cán bộ còn rất ít, không đồng bộ.

Nhiều nội dung quản lý cán bộ lồng ghép trong cơ chế điều chỉnh chung giữa cán

bộ và công chức dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong công tác quản lý cán bộ. Có

những nội dung còn để ngỏ do không có quy phạm pháp luật điều chỉnh; việc quản

lý cán bộ có sự đan xen giữa pháp luật, điều lệ, quy chế của Đảng và các tổ chức

chính trị xã hội…

Ở góc độ thực tiễn, việc thực thi pháp luật về cán bộ, công chức có nơi, có

lúc chưa bài bản, minh bạch, dân chủ và chưa có cơ chế giám sát hiệu quả nên chưa

phát huy được năng lực, tâm huyết của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và vẫn

còn nhiều trường hợp cán bộ, công chức, viên chức vi phạm pháp luật bị xử lý kỷ

luật hoặc xử lý trách nhiệm hình sự. Theo số liệu tổng kết 10 năm thi hành Luật

Phòng, chống tham nhũng, Viện kiểm sát nhân dân đã truy tố gần 5.800 bị can tham

4

nhũng [Dẫn theo 145]. Vì vậy, để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, vấn

đề quan trọng và cấp bách là phải phát huy vai trò của pháp luật để thiết lập trật tự,

kỷ cương trong việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức

đáp ứng các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cải

cách nền hành chính và hội nhập quốc tế.

Từ những phân tích trên, việc nghiên cứu vấn đề "Pháp luật về cán bộ ở

Việt Nam hiện nay" có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm làm rõ

vai trò, đặc điểm của cán bộ là đối tượng điều chỉnh của pháp luật so với các đối

tượng khác là công chức, viên chức; đánh giá mức độ hoàn thiện, đầy đủ của các

quy định pháp luật về cán bộ để đảm bảo đánh giá, sử dụng, phát triển và xử lý

trách nhiệm đối với đội ngũ cán bộ.

2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích tổng quát của luận án là luận chứng khoa học cho các giải pháp

nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý

luận cũng như thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện mục đích trên, luận án có nhiệm vụ:

- Tập hợp các công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến đề tài luận án đã

được công bố; Phân tích, nhận xét để xác định những vấn đề đã được các tác giả giải

quyết mà luận án có thể kế thừa và những khoảng trống luận án sẽ phải giải quyết.

- Hệ thống hóa nhận thức lý luận và pháp luật về cán bộ thông qua phân

tích khái niệm cán bộ, pháp luật về cán bộ; đặc điểm, vai trò, nội dung của pháp luật

về cán bộ; các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ…

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam dưới các

góc độ: Sự hình thành, phát triển pháp luật về cán bộ; các quy định của pháp luật

hiện hành về cán bộ. Trên cơ sở đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của

ưu điểm và hạn chế để làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp

luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

5

- Chứng minh tính tất yếu khách quan của việc hoàn thiện pháp luật về cán

bộ ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó xác định quan điểm và đề xuất các giải pháp

cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và pháp luật về

cán bộ ở nước ta hiện nay, bao gồm các quy định pháp luật cơ bản điều chỉnh đối

tượng cán bộ làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã

hội ở Trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện, không nghiên cứu về cán bộ ở cấp xã.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Pháp luật về cán bộ là vấn đề lớn với nhiều nội dung, trong

luận án chỉ tập trung phân tích những nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ nói

chung (không nghiên cứu pháp luật của từng chức danh cán bộ), bao gồm: Quy định

xác định đối tượng chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ

nhiệm, quy hoạch, điều động, luân chuyển, đánh giá cán bộ; quy định về quyền và

nghĩa vụ của cán bộ; quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều

kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho

hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.

- Về không gian: Trên phạm vi toàn quốc.

- Về thời gian: Từ năm 1945 đến nay, tập trung chủ yếu vào giai đoạn từ khi

có Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đến nay.

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận

Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương pháp luận

của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử nghiên cứu các vấn

đề liên quan đến nội dung của đề tài. Luận án sử dụng các quan điểm của học thuyết

Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh cũng như quan điểm chỉ đạo của Đảng và chính

sách của Nhà nước Việt Nam về nhà nước và pháp luật, về xây dựng, phát triển đội

ngũ cán bộ ở nước ta hiện nay.

6

4.2. Phương pháp nghiên cứu

Để làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu, luận án sử dụng kết hợp giữa các

phương pháp nghiên cứu mang tính phổ quát chung của khoa học xã hội, vừa

sử dụng các phương pháp đặc thù phù hợp với mục đích nghiên cứu, cụ thể là:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong cả 3 chương

(Chương 2, 3, 4) để phân tích, khái quát các vấn đề lý luận cũng như đánh giá thực

trạng, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

- Phương pháp hệ thống được sử dụng chủ yếu tại chương 2 và chương 3

nhằm phân tích, hệ thống hóa các vấn đề nghiên cứu đặt ra của pháp luật về cán bộ

trong mối quan hệ với pháp luật về công chức, công vụ nói chung.

- Phương pháp lịch sử được sử dụng trong tất cả các chương của luận án để

phân tích, đánh giá quá trình hình thành, phát triển và những yêu cầu hoàn thiện của

pháp luật về cán bộ.

- Phương pháp thống kê được sử dụng trong Chương 3 của luận án khi đánh

giá thực trạng pháp luật về cán bộ.

- Phương pháp so sánh được sử dụng trong Chương 1 và Chương 4 của luận

án khi đề cập tới những công trình nghiên cứu, những bài viết về cán bộ và pháp

luật về cán bộ để so sánh, rút ra những giá trị tham khảo để từ đó định hướng những

giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

- Phương pháp khái quát hóa được sử dụng trong Chương 4 của luận án

nhằm đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ và giải pháp tổ chức thực

hiện pháp luật về cán bộ.

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

Luận án là công trình nghiên cứu chuyên biệt pháp luật về cán bộ. Những

đóng góp mới của luận án thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, tiếp cận từ góc độ công vụ, luận án nghiên cứu một cách toàn

diện các vấn đề lý luận và pháp luật về cán bộ. Trên cơ sở phân tích về mặt khoa

học, pháp lý, thực tiễn và chọn lọc tiếp thu các kết quả của các công trình nghiên

cứu đã được công bố, luận án phân tích, đưa ra khái niệm, đặc điểm của cán bộ. Từ

đó, luận án tiếp tục xây dựng khái niệm pháp luật về cán bộ, chỉ ra những đặc thù

7

của pháp luật về cán bộ và phân tích vai trò cũng như những nội dung cơ bản của

pháp luật về cán bộ ở nước ta.

Thứ hai, luận án đã khái quát hoá, phân tích làm rõ những nội dung điều

chỉnh của pháp luật về cán bộ qua các giai đoạn, đặc biệt là pháp luật hiện hành về

cán bộ ở nước ta hiện nay; đưa ra những đánh giá cụ thể và có hệ thống về thực

trạng pháp luật về cán bộ.

Thứ ba, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu đưa ra các giải pháp,

kiến nghị hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở những góc độ, phạm vi khác nhau nhưng

từ góc độ nghiên cứu, luận án đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật

phù hợp với những đặc điểm chính trị, văn hóa, xã hội của nước ta. Trong đó, có đề

xuất mới về việc ban hành một đạo luật riêng về cán bộ.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ, đưa ra cách nhìn

toàn diện, sâu sắc, khoa học và thực tiễn hơn về pháp luật về cán bộ ở Việt Nam,

góp phần xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật

về cán bộ ở Việt Nam.

- Kết quả nghiên cứu của luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho

các hoạt động nghiên cứu và giảng dạy tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ,

công chức. Đồng thời, luận án cũng là nguồn tham khảo cho các cơ quan, tổ chức

liên quan trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật liên quan đến cán bộ.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận

án gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những

vấn đề cần nghiên cứu của luận án.

Chương 2: Những vấn đề lý luận của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam.

Chương 3: Thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

Chương 4: Hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

8

Chƣơng 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Việc nghiên cứu pháp luật về cán bộ, công chức nói chung và pháp luật về

cán bộ nói riêng đã được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu với nhiều công trình

khoa học đã được công bố. Các công trình nghiên cứu này có thể chia thành các

nhóm sau đây.

1.1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến chế độ công vụ và

cán bộ, công chức

Đội ngũ cán bộ, công chức luôn là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong quá

trình xây dựng Đảng và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà

nước. Trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo

nguyên tắc pháp quyền, vấn đề cán bộ đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ

khác nhau.

- Đề tài cấp Nhà nước "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu

của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do TS. Thang

Văn Phúc làm chủ nhiệm [109]. Đề tài đã làm rõ một số vấn đề về chất lượng đối

với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng, trong đó đề cập

đến phẩm chất đạo đức của cán bộ được thể hiện ở lý tưởng, ý thức, niềm tin vào

con đường đi lên chủ nghĩa xã hội; quyết tâm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước

mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh; ý thức tôn trọng, giữ gìn kỷ luật, kỷ

cương, sống và làm việc theo Hiến pháp, pháp luật, lối sống lành mạnh, không tham

ô lãng phí, có trách nhiệm cao trong thi hành công vụ… Đề tài cũng xác định tiêu

chuẩn đối với đội ngũ cán bộ, công chức, đó là tiêu chuẩn về đức và tài; những yêu

cầu đổi mới các tiêu chuẩn của đội ngũ cán bộ trước các yêu cầu xây dựng và phát

triển đất nước trong từng thời kỳ, giai đoạn nhất định.

9

- Đề tài khoa học cấp bộ "Cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay - Thực

trạng và giải pháp" do PGS.TS Trịnh Đức Thảo làm chủ nhiệm [151]. Đề tài tập trung

phân tích các mục tiêu, yêu cầu và thực trạng cải cách hành chính ở Việt Nam, trong đó

có những đánh giá sát thực về đội ngũ cán bộ, công chức với vai trò là đội ngũ quyết

định hiệu quả của công cuộc cải cách để từ đó luận giải những giải pháp đổi mới cơ

chế điều chỉnh, quản lý cán bộ, công chức đáp ứng các yêu cầu thực thi công vụ.

- Đề tài khoa học cấp bộ "Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về nền

hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn 2006 - 2015" do PGS.TS Vũ Thư

làm chủ nhiệm [153]. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã phân tích, đánh giá thực

trạng của đội ngũ cán bộ, công chức, đồng thời nêu ra được một số tiêu chí xây

dựng đội ngũ cán bộ, công chức và một số giải pháp nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ,

công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

- Sách "Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong

thời kỳ đổi mới" của tập thể tác giả do Nguyễn Văn Yểu, GS.TS Lê Hữu Nghĩa

(đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, năm 2006 [170]. Cuốn sách đề cập đến

những định hướng, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam, trong đó có yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ; xác lập cơ chế quản lý cán bộ,

công chức phù hợp với hệ thống phân loại cán bộ, công chức... Cơ cấu lại cán bộ,

công chức và đào tạo bồi dưỡng theo yêu cầu nâng cao chất lượng cả về phẩm chất

và năng lực; nhất là đối tượng cán bộ, công chức trực tiếp giải quyết công việc có

liên quan đến xét duyệt, triển khai các dự án xây dựng cơ bản, quản lý tiền tệ và

thực thi công vụ theo pháp luật.

- Sách "Cải cách nền hành chính Việt Nam thực trạng và giải pháp" của

Chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP), Nxb Chính trị quốc gia, năm

2009 [45]. Nội dung công trình này đề cập trực diện những kết quả và tồn tại, hạn

chế của cải cách hành chính ở Việt Nam, trong đó chỉ ra một trong những nguyên

nhân của những tồn tại, hạn chế là năng lực, khả năng ứng xử của đội ngũ cán bộ,

10

công chức. Trên cơ sở đó, UNDP đã đưa ra khuyến nghị về việc cần xây dựng thể

chế công vụ hay bộ quy tắc công vụ quy định quy tắc ứng xử của công chức, những

điều công chức không được làm; đồng xây dựng được một cơ chế khiếu nại độc lập

để tránh lạm dụng và cho phép khiếu nại.

- Sách "Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới"

của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (đồng chủ

biên), Nxb Chính trị quốc gia, năm 2004 [110]. Cuốn sách giới thiệu cơ bản về bộ

máy hành chính, lịch sử nền công vụ, đặc biệt là chế độ quản lý công chức của

Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên

bang Đức, Vương quốc Anh và Mỹ, trong đó đề cập, so sánh chi tiết về chính sách

công vụ, công chức của từng quốc gia theo các hệ thống pháp luật khác nhau. Trên

cơ sở so sánh, phân tích kinh nghiệm của một số nước về hệ thống công vụ và cải

cách công vụ, các tác giả đưa ra một số kiến nghị có thể tham khảo cho việc hoàn

thiện thể chế công chức, công vụ ở Việt Nam.

- Luận án tiến sĩ Luật học "Giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức

hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam" của Nguyễn Quốc Sửu, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2010 [136].

Luận án đề cập khá toàn diện về vai trò, đặc điểm của giáo dục pháp luật cho đội

ngũ cán bộ, công chức hành chính và yêu cầu, yếu tố ảnh hưởng tới giáo dục pháp

luật cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính; đánh giá thực trạng, những ưu điểm,

tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán

bộ, công chức hành chính để từ đó luận giải một số quan điểm và giải pháp nâng

cao hiệu quả giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính ở nước

ta. Những kết quả nghiên cứu của luận án về vấn đề này có giá trị tham khảo quan

trọng cho việc đưa ra các chính sách, quy định về giáo dục pháp luật cũng như công

tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta.

- Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công "Cơ sở lý luận và thực tiễn về

nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay" của Lê Như

11

Thanh, Học viện Hành chính, Hà Nội, 2009 [147]. Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý

luận về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức; Đánh giá thực trạng quy

định pháp luật về nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của công chức Việt Nam theo quy

định của pháp luật hiện hành, từ đó rút ra những ưu điểm cũng như hạn chế và xác

định những nguyên nhân của ưu điểm và hạn chế; đồng thời luận giải các yêu cầu,

quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy chế pháp lý về nghĩa vụ, quyền và trách

nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay.

- Luận án tiến sĩ Triết học "Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở

nước ta hiện nay" của Cao Minh Công, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Hà Nội,

2012 [47]. Luận án phân tích trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức cũng như

mối quan hệ biện chứng giữa trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức; Đồng thời

làm rõ thực trạng trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở Việt Nam trong thời

gian qua. Luận án cũng đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ trách

nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở Việt Nam hiện nay.

- Bài viết "Nâng cao chất lượng hoạt động của cán bộ, công chức và cơ

quan hành chính nhà nước góp phần xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền

Việt Nam xã hội chủ nghĩa" của ThS. Lê Văn Quyến, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số

5/2012 [130]. Tác giả bài viết đã nhận diện một số vấn đề bất cập, hạn chế của đội

ngũ cán bộ, công chức và bộ máy nhà nước như: công tác quản lý cán bộ, công chức

chậm được đổi mới, chưa theo kịp yêu cầu phát triển của xã hội. Đội ngũ cán bộ,

công chức còn có biểu hiện thiếu trách nhiệm, yếu kém về năng lực chuyên môn,

nghiệp vụ, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc của một bộ phận cán bộ, công

chức làm việc trong bộ máy hành chính còn trì trệ, kém hiệu quả, ảnh hưởng không

nhỏ đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước; một số chính sách, pháp

luật được ban hành chưa nhận được sự đồng thuận cao của người dân, thủ tục giải

quyết công việc hành chính còn thiếu đồng bộ, gây phiền hà cho cá nhân, tổ chức

khi liên hệ công tác. Từ thực trạng đó, tác giả bài viết cho rằng cần phải giải quyết

một số vấn đề như: cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước cần

12

thường xuyên được trau dồi phẩm chất đạo đức, lối sống thật giản dị, đoàn kết; khi

giải quyết công việc với nhân dân phải tôn trọng, lịch sự, không cửa quyền, có bản

lĩnh chính trị, có chính kiến; khi giải quyết công việc hàng ngày phải có tinh thần

học hỏi,... Đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cần tập trung xây dựng

và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ

của cán bộ, công chức, viên chức, kể cả cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý; hoàn

thiện các quy định pháp luật về tuyển dụng, bố trí, phân công nhiệm vụ phù hợp với

trình độ, năng lực, sở trường của cán bộ, công chức…

- Bài viết "Một số vấn đề về chế độ công vụ" của TS. Hoàng Thị Ngân, Tạp

chí Tổ chức nhà nước, số 2/2011 [104]. Tác giả bài viết đề cập đến công vụ với tính

chất là một loại lao động đặc biệt được thực hiện bởi một nhóm chủ thể mang quyền

và nghĩa vụ đặc thù. Từ đó tác giả phân tích các chủ thể thực hiện công vụ và thống

nhất quản lý đội ngũ cán bộ, công chức; cơ chế thực hiện công vụ và từ đó đưa ra

khuyến nghị về việc thực hiện mô hình kết hợp hệ thống chức nghiệp với hệ thống

vị trí việc làm. Những kiến nghị của tác giả là cơ sở cho việc cơ cấu và quy định

hợp lý và khoa học đối với đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi công vụ trong

bộ máy nhà nước.

- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức lãnh đạo theo vị trí việc

làm" của TS. Đào Thị Ái Thi, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 198 (7-2012) [152].

Tác giả bài viết đã phân tích, xác định vị trí việc làm và coi đó là cơ sở quan trọng

cho việc bố trí, sử dụng và đào tạo cán bộ, công chức lãnh đạo. Trên cơ sở đánh giá

thực trạng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, tác giả đã luận giải, mô tả các

bước của quy trình lập kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; xác định

năng lực thực tế của cán bộ, công chức lãnh đạo cần đào tạo và tiến hành đào tạo

cán bộ, công chức lãnh đạo theo vị trí việc làm. Những kiến nghị của tác giả có

giá trị tham khảo cho việc đổi mới công tác quản lý đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán

bộ, công chức đáp ứng yêu cầu đổi mới, cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước.

13

- Bài viết "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đủ năng lực đáp

ứng yêu cầu của cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020" của Lưu Hải Đăng, Tạp

chí Tổ chức nhà nước, số 4/2012 [72]. Tác giả bài viết đã đánh giá thực trạng đội

ngũ cán bộ, công chức, viên chức và phân tích các giải pháp tăng cường năng lực

cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Các giải pháp mà tác giả đưa ra là cơ sở

tham khảo cho việc hoàn thiện thể chế để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên

chức đáp ứng các yêu cầu cải cách hành chính.

- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn chuỗi kết quả và

chỉ số đánh giá", của Đoàn Văn Dũng, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7/2012 [51].

Tác giả bài viết đề cập đến vấn đề quan trọng trong hoạt động của bộ máy nhà nước

là làm thế nào để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức? Vì vậy, tác giả đã

phân tích thực trạng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn chuỗi kết quả

đầu ra và gắn với những chỉ số đánh giá cụ thể. Từ đó tác giả kiến nghị công tác đào

tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cần phải hướng đến mục tiêu thay đổi hiện trạng

mặt bằng chất lượng của cán bộ, công chức và cần thay đổi tư duy về công tác đào

tạo, bồi dưỡng. Những phân tích, kiến nghị của tác giả là cơ sở cho việc nghiên cứu,

hoạch định chính sách quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta

trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách nền

hành chính ở nước ta hiện nay.

- Bài viết "Nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức - Một

thách thức của cải cách hành chính Việt Nam hiện nay", PGS.TS Võ Kim Sơn, Tạp

chí Quản lý nhà nước, số 200 (9-2012) [135]. Tác giả bài viết viện dẫn vụ việc xảy

ra ở huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng để nhận diện hai nguyên nhân của vụ

việc này là: hệ thống pháp luật của chúng ta có vấn đề và năng lực thực thi công vụ

của cán bộ, công chức có vấn đề. Từ đó tác giả phân tích, đánh giá thực chất năng

lực của đội ngũ cán bộ, công chức; những thách thức đặt ra và kiến nghị nâng cao

năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức hiện nay.

- Bài viết "Đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực để xây dựng một

Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả", TS. Bùi Huy Khiên, Tạp chí Quản lý nhà

14

nước, số 199 (8-2012) [91]. Công trình này đã đề cập đến thực trạng đội ngũ cán bộ,

công chức Chính phủ, trong đó nhấn mạnh đến những bất cập về năng lực của đội

ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế; thiếu kỹ năng làm việc; việc đào tạo đội ngũ

cán bộ, công chức chủ yếu nặng về hoàn thiện hồ sơ nên nhiều cán bộ, công chức

nói giỏi, phát biểu hay nhưng yếu về xây dựng và thực thi chính sách. Tác giả của

công trình này cũng chỉ ra nhưng nguyên nhân dẫn đến tình trạng yếu kém về năng

lực của đội ngũ cán bộ, công chức Chính phủ là: (i) hệ thống cơ chế, chính sách

thiếu đồng bộ, đặc biệt là chưa đổi mới chính sách tuyển chọn và giữ chân người

giỏi, có tài năng, chưa có chính sách, cơ chế có hiệu lực để loại bỏ những cán bộ,

công chức năng lực yếu kém ra khỏi bộ máy Chính phủ; (ii) Công tác đào tạo, bồi

dưỡng cán bộ, công chức dàn trải, thiếu tập trung nên hiệu quả không cao; (iii) Việc

sử dụng cán bộ, bối trí công việc, đánh giá, kiểm tra, khen thưởng, đề bạt, kỷ luật

cán bộ, công chức chưa thật sự góp phần giữ chân người tài giỏi và tạo động lực cho

cán bộ, công chức tự nâng cao năng lực, phấn đấu hoàn thành tốt nhiệm vụ được

giao. Trên cơ sở đánh giá thực trạng, chỉ ra đúng nguyên nhân, tác giả đã có những

giải pháp khả thi, sát thực tế để nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động

của đội ngũ cán bộ, công chức Chính phủ ở nước ta.

- Bài viết "Đổi mới, nâng cao chất lượng quản lý cán bộ, công chức nhà

nước trong thời kỳ đổi mới" của Trần Đình Thắng và Nguyễn Phương Thúy, Tạp

chí Tổ chức nhà nước, số 7/2012 [146]. Các tác giả bài viết đã tập trung phân tích

những nội dung đổi mới, nâng cao chất lượng quản lý cán bộ, công chức như: việc

nhận thức đúng về vị trí, tầm quan trọng của cán bộ, công chức và công tác quản lý

cán bộ, công chức của Đảng và Nhà nước; đổi mới công tác đánh giá, tuyển dụng theo

hướng khách quan, khoa học, dân chủ, trọng dụng nhân tài; đổi mới công tác quản

lý quy hoạch, sử dụng cán bộ, công chức theo hướng chuẩn hóa, phát triển tài năng.

- Bài viết "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức- Một hình thức

giáo dục-đào tạo đặc thù và chuyên biệt" của PGS.TS Lưu Kiếm Thanh, Tạp chí

Quản lý nhà nước, số 201(10/2012) [148]. Tác giả bài viết cho rằng đào tạo, bồi

15

dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức gắn liền với nhiệm vụ chuyên môn,

công việc nhất định của chức danh nghiệp vụ là vấn đề cơ bản để phát huy hiệu quả

của công tác đào tạo, bồi dường. Từ đó tác giả kiến nghị xây dựng chương trình đào

tạo, bồi dưỡng theo ba nhóm kiến thức: kiến thức và kỹ năng quản lý tổng quát;

kiến thức và kỹ năng quản lý nhà nước các cấp theo chức vụ; kiến thức và kỹ năng

thừa hành công vụ theo chức danh nghiệp vụ... những kiến nghị của tác giả là cơ sở

định hướng cho việc hoàn thiện các quy định về chức danh, vị trí việc làm và quy

trình đào tạo, bồi dưỡng đối với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

- Bài viết "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa" của ThS. Nguyễn Hồng

Chuyên, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7(256), năm 2013 [46]. Tác giả bài viết phân

tích tính cấp thiết của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu

cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó nêu bật

những tồn tại, hạn chế của thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức để từ đó đưa một số

giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức như: nâng cao tính tích cực

chính trị - xã hội của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng

chuyên môn, nghiệp vụ, kiến thức về công nghệ thông tin, ngoại ngữ cho cán bộ, công

chức. Những giải pháp, kiến nghị của tác giả góp phần tạo cơ sở cho việc sửa đổi, bổ

sung, hoàn thiện thể chế về cán bộ, công chức nói chung, thể chế về cán bộ nói riêng.

- Bài viết "Đánh giá, sử dụng cán bộ, công chức ở một số nước trên thế

giới" của Lê Quang, Tạp chí Xây dựng Đảng, số 6/2009 [111]. Bài viết phân tích

việc quy định, phân loại đội ngũ công chức, đánh giá công chức, sử dụng, đề bạt

công chức của một số nước trên thế giới như: Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang

Đức, Mỹ, Vương quốc Anh… để từ đó rút ra những nguyên tắc, yêu cầu chung đối

với đội ngũ công chức trong thực thi công vụ.

- Kỷ yếu hội thảo quốc tế "Quản lý công chức của một số nước trên thế giới

xu hướng và bài học kinh nghiệm" do Bộ Nội vụ, Ngân hàng Phát triển châu Á tổ

chức tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh, năm 2006 [12]. Kỷ yếu này đã tập

16

hợp những bài tham luận về chế độ công chức của các nước trên thế giới như ở New

Zealand, Vương quốc Anh, Trung Quốc, Thái Lan, trong đó đề cập nhiều đến các

vấn đề về quản lý công chức như tuyển dụng, bố trí, sử dụng, đề bạt, đào tạo và

quản lý công chức. Những kết quả, đánh giá của các tham luận trong Kỷ yếu đã

phân tích so sánh một số nội dung cơ bản trong quản lý công chức, từ đó rút ra một

số bài học kinh nghiệm và khuyến nghị đối với việc hoàn thiện chế độ công chức,

công vụ nói chung và quản lý công chức ở Việt Nam nói riêng.

Bên cạnh đó, cũng phải kể đến các công trình nghiên cứu về chế độ nhân sự

quốc gia của các tác giả nước ngoài như: "Civil Service Systems in Asia" của

Burns, John P, Bowornwathana, Bidthya, Edward Elgar, 2001 (Giới thiệu, so sánh

hệ thống công vụ của một số nước châu Á và thực hiện cải cách công vụ ở các nước

châu Á); "Civil Service Reform" (Đổi mới nền công vụ) của Constance Horner,

Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders, Brookings Inst Pr, 1996, đề cập đến các

xu hướng cải cách công vụ, mà chủ yếu là ứng dụng những thành tựu của quản lý

khu vực tư vào quản lý công; "Decentralizing the Civil Service" (Phi tập trung hóa

nền công vụ) của A. Massey, J. McMillian, P. Carmichael, R.A. WRhodes, McGraw

Hill, 2003, bàn đến quá trình cải cách công vụ ở Anh; "Civil Service Reform in the

State" (Đổi mới nền công vụ Nhà nước) của J. Edward Kellough, Lloy G.Nigro,

nghiên cứu quá trình cải cách công vụ ở Mỹ những năm 1990…

Nhìn chung, các công trình này tập trung phân tích cơ sở lý luận, trong đó

nhấn mạnh việc áp dụng các quy tắc của quản lý khu vực tư vào quản lý khu vực công,

chuyển từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính hiện đại, phát triển…

- "La gestion des resources humaines dans le secteur public" "Quản lý

nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước" của tác giả Christian Batal [173]. Cuốn

sách đã trình bày cơ sở lý thuyết và đưa ra các phương pháp tổ chức điều hành hiện

đại để điều hành nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước có hiệu quả hơn, góp phần

thúc đẩy cải cách, đổi mới nền hành chính của các quốc gia. Cuốn sách đã làm sáng

tỏ khái niệm quản lý nguồn nhân lực cũng như mục đích, ý nghĩa của quản lý nguồn

17

nhân lực và các vấn đề nổi cộm trong trong quản lý nguồn nhân lực nói chung và

quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công nói riêng, đồng thời nghiên cứu việc

quản lý dự báo công việc, năng lực và nguồn nhân lực để hoạch định chính sách và

xây dựng mô hình quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước.

1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật cán bộ, công chức

- Đề tài khoa học cấp Bộ "Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải

pháp", năm 2009 của Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Học viện Chính trị - Hành

chính quốc gia Hồ Chí Minh [164]. Đề tài đã phân tích cơ sở lý luận hoàn thiện

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước,

phân tích thực trạng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước và luận giải những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, trên cơ sở đó đưa ra

quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

- Đề tài cấp cơ sở "Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước: Lý luận và thực tiễn" do tác giả Nguyễn Thế Tài làm chủ nhiệm, năm

2011 [138]. Nhóm tác giả dành phần lớn dung lượng cho việc liệt kê các quy định

pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm của người đứng đầu trong lĩnh

vực ban hành văn bản, quản lý cán bộ công chức, phòng chống tham nhũng… Các

tác giả đã giới hạn phạm vi nghiên cứu về thực trạng trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước là trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân

quận, huyện, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận, huyện

và Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

Trên cơ sở đó, các tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

- Sách chuyên khảo "Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở

Việt Nam hiện nay - Những vấn đề lý luận và thực tiễn", của TS. Mạc Minh Sản,

Nxb Chính trị Hành chính, 2009 [132]. Nội dung cuốn sách đi sâu phân tích vị trí,

18

vai trò của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, những yêu cầu của Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ,

công chức chính quyền cấp xã, tiêu chí và kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã của một số nước trên thế giới.

- Sách "Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng yêu cầu

cải cách nền hành chính nhà nước", của TS. Trần Nghị, Nxb Chính trị quốc gia,

2017 [105]. Cuốn sách phân tích những nội dung cơ bản, những yếu tố ảnh hưởng,

tác động đến trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, nêu rõ thực trạng

thực thi công vụ của công chức Việt Nam ở các cơ quan hành chính nhà nước ở

Trung ương và địa phương và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm

của công chức trong thực thi công vụ nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành

chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

- Luật án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công

chức ở Việt Nam hiện nay" của Lương Thanh Cường, Khoa Luật, Đại học Quốc gia

Hà Nội, năm 2008 [48]. Luận án đã phân tích, làm rõ nhiều vấn đề lý luận về công

vụ, công chức; xác định và phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của

chế định pháp luật về công vụ, công chức; đánh giá thực trạng các quy định pháp

luật về công vụ, công chức và những yêu cầu, sự cần thiết và những giải pháp hoàn

thiện chế định pháp luật về công vụ, công chức ở nước ta. Những phân tích, luận

giải của luận án cả về mặt lý luận và thực tiễn là cơ sở quan trọng cho việc nghiên

cứu các quy định pháp luật về cán bộ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở Việt Nam.

- Luận án tiến sĩ Luật học "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở

nước ta", của Nguyễn Văn Tâm, năm 1997 [137]. Đây là công trình nghiên cứu

pháp luật về công chức nhưng trong đó tác giả chủ yếu đề cập đến thực trạng đội

ngũ công chức nước ta qua các thời kỳ (tính đến năm 1997). Luận án cũng đã đưa ra

các đề xuất khoa học nhằm hoàn thiện pháp luật về công chức nhưng phần nhiều là

các giải pháp để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.

19

- Luận án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện pháp luật về tuyển chọn và bổ nhiệm

công chức ở nước ta" của Nguyễn Quốc Hiệp, Viện Nhà nước và Pháp luật - Viện

Khoa học Xã hội Việt Nam, năm 2006 [82]. Luận án tập trung nghiên cứu về thể

chế tuyển chọn, bổ nhiệm công chức và chủ yếu đi sâu vào hoạt động tuyển dụng

công chức nhà nước. Những tiêu chuẩn, điều kiện tuyển chọn công chức cũng là cơ

sở lý luận và thực tiễn cho việc quy định, áp dụng trong tuyển chọn cán bộ.

- Luận án tiến sĩ Luật học "Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp

ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước", của Tạ Ngọc Hải, Học viện Khoa học

Xã hội, năm 2011 [79], trình bày những vấn đề lý luận về pháp luật công chức, công

vụ; Đánh giá thực trạng pháp luật về công chức, công vụ và đề xuất các giải pháp cơ

bản hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ. Tác giả tập trung làm rõ khái niệm,

đặc điểm của pháp luật về công chức, công vụ; phân tích vai trò, nguyên tắc cũng

như tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về công chức, công vụ; chỉ ra

các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến pháp về công chức, công vụ; đánh giá thực

trạng pháp luật về công chức, công vụ Việt Nam cũng như tình hình triển khai thực

hiện về pháp luật về công chức, công vụ và những khó khăn, thách thức đối với

hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải

pháp hoàn thiện pháp luật về công chức, công vụ đáp ứng yêu cầu cải cách hành

chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Đây là tài liệu tương đối toàn diện để nghiên

cứu sinh tham khảo, kế thừa trong quá trình triển khai luận án.

- Luận án tiến sĩ Luật học "Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều

kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay" của Ngô Hải Phan, Học

viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2004 [106]. Luận án đề cập đến trách

nhiệm pháp lý của công chức để từ đó đòi hỏi phải có những quy định cụ thể để

nâng cao trách nhiệm công chức trong thực thi công vụ; những yêu cầu đặt ra đối

với từng công chức trước những thách thức, đòi hỏi ngày càng cao của nền hành

chính vì dân phục vụ ở nước ta.

- Luận án tiến sĩ Luật học "Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo

pháp luật Việt Nam hiện nay" của Trần Thị Hiền, năm 2008 [81]. Luận án đã nghiên

20

cứu những vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm vật chất đối với công chức, từ đó

đề xuất phương hướng và giải pháp chủ yếu cho việc hoàn thiện pháp luật và tổ

chức thực hiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm vật chất đối với công chức.

- Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công "Trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước" của Bùi Thị Ngọc Mai, Học viện Hành chính

Quốc gia năm 2015 [98]. Công trình đã nghiên cứu tương đối có hệ thống về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cả trên bình diện lý luận

và thực tiễn thông qua khái niệm "người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và

luận giải về đặc điểm vị trí pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước cũng như khái niệm "trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước" với cách tiếp cận mới khi cho rằng nội hàm thuật ngữ "trách nhiệm" cần có

sự thống nhất tương thích giữa ba yếu tố nghĩa vụ, quyền và việc chịu trách nhiệm.

- Bài viết "Bàn về cải cách pháp luật tiền lương cán bộ, công chức, viên

chức ở Việt Nam hiện nay" của Lê Thị Thanh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số

1/2013 [149]. Bài viết của tác giả đề cập đến tiền lương - vấn đề quan trọng đối với

cán bộ, công chức, viên chức. Tiền lương là vấn đề có vai trò động lực cho việc xây

dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, đồng thời cũng là một nội

dung trong quá trình hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức. Tác giả bài viết đã

chỉ ra những bất cập về các quy định về tiền lương hiện hành (quy định về trả lương

chưa phù hợp, sự hạn chế về nguồn trả lương; chưa có sự tách bạch về lương trả cho

cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và viên chức trong các đơn vị sự

nghiệp công lập; việc trả lương chưa phù hợp với vị trí chức danh, chất lượng và

hiệu quả công việc của người được hưởng) và đưa ra những kiến nghị cụ thể để

hoàn thiện pháp luật về tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức...

- Bài viết "Sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở Việt Nam" của

GS.TS Phạm Hồng Thái, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5/2010 [141]. Bài viết đã

phân tích sự cần thiết điều chỉnh đạo đức công vụ bằng pháp luật và khái quát nội

dung điều chỉnh của pháp luật đối với đạo đức công vụ qua các quy định của Hiến

21

pháp, của luật và các văn bản dưới luật. Trên cơ sở đó tác giả đặt ra yêu cầu cần

thiết thể chế hóa các chuẩn mực đạo đức công vụ thành pháp luật đáp ứng yêu cầu

đổi mới ở Việt Nam.

- Sách "Thể chế công vụ" (Sách chuyên khảo) của TS. Nguyễn Cảnh Hợp,

Nxb Tư pháp, năm 2011 [89]. Cuốn sách giới thiệu và phân tích giới thiệu cơ bản

về lịch sử thể chế công vụ của nước ta; trong đó tập trung phân tích về quy chế pháp

lý của cán bộ, công chức; tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; chế độ tiền

lương của cán bộ, công chức; xử lý kỷ luật cán bộ, công chức; trách nhiệm vật chất

của cán bộ, công chức và một số vấn đề về hoàn thiện thể chế công vụ. Những phân

tích, khái quát và kiến nghị của tác giả cho phép nhận diện một cách tương đối toàn

diện về chế độ công vụ ở nước ta và là nguồn tham khảo quan trọng cho việc nghiên

cứu thể chế về cán bộ trong điều kiện hiện nay.

- Hội thảo khoa học "Thẩm quyền, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy,

chính quyền trong mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị" do Tạp chí

Cộng sản phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương, Tỉnh ủy Bắc Ninh tổ chức ngày

28/6/2012 [139]. Từ nhiều cách tiếp cận, các tác giả đã luận giải vấn đề thẩm quyền,

trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cấp ủy, chính quyền và mối quan hệ với tập

thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị một cách tương đối đa diện, phong phú, giàu tính gợi

mở về mặt lý luận và tổ chức thực tiễn. Tuy nhiên, nội dung các bài tham luận chủ

yếu bàn về thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong

mối quan hệ với tập thể theo tinh thần Nghị quyết số 12 Hội nghị Trung ương 4,

khóa XI về "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay".

- Ngoài ra, có thể kể đến một số các bài báo, tạp chí khác viết về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như bài "Phân biệt vị trí,

vai trò, chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ" của tác giả Nguyễn Phước

Thọ, đăng trên http://xaydungphapluat.chinhphu.vn ngày 8/5/2008; tác giả Phạm

Đức Toàn, Lê Đình Mùi với bài "Chế độ công chức, công vụ và trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính của một số nước", Tạp chí Quản lý nhà

22

nước, số 176 (tháng 9/2010), tr.72-76; Bài viết "Đổi mới tổ chức hoạt động của các

cơ quan hành chính, tăng cường quyền và trách nhiệm cho người đứng đầu cơ

quan" của tác giả Nguyễn Văn Thảo trên Thông tin Cải cách nền hành chính nhà

nước của (Bộ Nội vụ) số tháng 12/2007…; tác giả Thái Vĩnh Thắng với bài viết về

"Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và trách nhiệm pháp lý của công

chức", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02/2005, tr. 24-32; tác giả Trần Anh Tuấn

với bài "Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong Luật Cán bộ, công chức",

Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 11/2009, tr. 6-10; tác giả Nguyễn Cửu Việt với nội

dung "Khái quát về chế độ trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức"

trong Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, 2008; tác giả Nguyễn Sỹ Dũng trong

cuốn "Thế sự - một góc nhìn", Nxb Tri thức, 2007, có nội dung viết về Trách nhiệm

pháp lý và trách nhiệm chính trị, tr. 34-37; tác giả Trần Thị Thanh Mai với bài "Xác

định rõ trách nhiệm trong quản lý hành chính nhà nước" đăng trên Tạp chí Tổ chức

Nhà nước số 11/2010, tr. 7-10… Các công trình này mặc dù không trực tiếp đề cập

đến trách nhiệm của cán bộ nhưng là những tài liệu hữu ích cho tác giả luận án

trong quá trình nghiên cứu đề tài.

- "The use of labor and employment in the public sector expansion -

Province of British Columbia" (Người sử dụng lao động và việc làm trong khu vực

công mở rộng - Tỉnh bang British Columbia) của học giả Anne Richmond, một

chuyên gia đến từ Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) của Canada, trình bày

tại Hội thảo khoa học "Pháp luật về viên chức" do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

và Dự án hỗ trợ thực hiện chính sách (PIAP) phối hợp tổ chức tại Huế trong hai

ngày 11-12/3/2010, đã đem đến những kinh nghiệm quản lý viên chức trong khu

vực công (Chính phủ và người sử dụng lao động của Chính phủ) và khu vực công

mở rộng (y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội) ở Canada; trường hợp cụ thể là tỉnh Ontario

và British Columbia. Bài nghiên cứu cho thấy ở Canada, địa vị của một nhân viên

với tư cách là nhân viên khu vực công hoặc nhân viên ở khu vực tư nhân được xác

định bởi địa vị của tổ chức mà họ làm việc. Không có giới hạn hay hạn chế về loại

23

hình tổ chức mà một người có thể làm việc cho, và việc chuyển từ khu vực này sang

khu vực khác trong cuộc đời sự nghiệp là việc bình thường xảy ra. Thực tế, khu vực

công mở rộng ở Canada (y tế, giáo dục, dịch vụ xã hội) thuộc phần lớn thẩm quyền

của tỉnh bang; Canada sử dụng nhiều văn bản pháp luật khác nhau để định nghĩa

khu vực công mở rộng và thiết lập khung quan hệ việc làm và nghĩa vụ, quan niệm

các tổ chức là một phần của khu vực công chứ không định nghĩa con người (như ở

Việt Nam); Thỏa ước lao động tập thể được thiết lập giữa công đoàn và người sử

dụng lao động là một phần quan trọng của quan hệ việc làm (quyền và mối quan hệ

giữa người sử dụng lao động với công đoàn, khiếu nại và trọng tài, sa thải đình chỉ,

thời gian làm việc, tiêu chuẩn nghỉ chế độ, lương và phúc lợi khác…) trong khu vực

công mở rộng ở Canada (ở Việt Nam hợp đồng lao động thường được kí giữa cá

nhân và người sử dụng lao động nên thiếu tính khách quan, thường là người lao

động không nắm rõ pháp luật để bảo vệ quyền lợi cho bản thân)… Đây chính là

những gợi ý cho Việt Nam trong quá trình hình thành và hoàn thiện các văn bản

pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức.

1.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN

ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án tiếp tục kế thừa, phát triển

- Các công trình nghiên cứu được công bố đã đề cập và phân tích một số nội

dung về cán bộ, công chức; công tác tổ chức cán bộ và những định hướng nâng cao

hiệu quả quản lý cán bộ, công chức qua đó làm sáng tỏ một số vấn đề cán bộ, công

chức cả ở góc độ thể chế và thực tiễn thi hành pháp luật. Các công trình được công bố

cũng trực tiếp và gián tiếp cũng đã đề cập đến pháp luật về cán bộ ở nước ta ở nhiều

góc độ khác nhau. Đây là điểm xuất phát, tiền đề lý luận quan trọng để luận án tiếp tục

nghiên cứu, phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn về cán bộ trong bối cảnh đẩy

mạnh hoàn thiện thể chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

- Các công trình khoa học nói trên cũng đã góp phần làm rõ hơn các vấn đề

lý luận và thực tiễn về quản lý cán bộ, pháp luật về cán bộ trước những yêu cầu của

24

cuộc sống. Trong số đó, có nhiều kiến giải, luận điểm khoa học đã được vận dụng

vào thực tiễn và thu được những kết quả khả quan, như: đổi mới công tác tuyển

dụng, bổ nhiệm cán bộ; cải cách chính sách tiền lương;...

- Nhiều công trình nghiên cứu đã khái quát tương đối đầy đủ thực trạng đội

ngũ cán bộ, công chức, viên chức; những tồn tại, bất cập về thể chế điều chỉnh công

tác cán bộ ở nước ta; những nguyên tắc khoa học, kinh nghiệm trong tổ chức hoạt

động công vụ của một số nước trên thế giới... từ đó giúp tác giả có cơ sở để nghiên

cứu so sánh với thực trạng pháp luật về cán bộ ở nước ta và có thể luận giải đưa ra

một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ; nâng cao chất lượng quản lý

nhà nước về cán bộ ở nước ta.

1.2.2. Về những vấn đề còn chƣa đƣợc giải quyết thấu đáo, luận án cần

tiếp tiếp tục nghiên cứu

Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, luận án

tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề cụ thể sau:

Một là, về phương diện lý luận phải làm rõ:

- Pháp luật về cán bộ là gì; phân tích những đặc điểm, nội dung của pháp

luật về cán bộ; làm rõ vai trò của pháp luật về nội dung và ở Việt Nam.

- Phân tích làm rõ các yếu tố ảnh hưởng cũng như các điều kiện bảo đảm

thực hiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam.

- Nghiên cứu pháp luật về công vụ, công chức ở một số nước trên thế giới,

rút ra một số giá trị có thể tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở

Việt Nam.

Hai là, về phương diện thực tiễn tập trung vào các vấn đề sau đây:

- Nghiên cứu tổng quan quá trình phát triển của pháp luật về cán bộ ở Việt

Nam từ năm 1945 đến nay.

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam, chỉ ra

những ưu điểm cần phát huy, đồng thời tìm ra những hạn chế và nguyên nhân dẫn

đến những hạn chế.

25

Ba là, chứng minh tính tất yếu của việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, xác

định quan điểm và đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ trong

bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.

Luận chứng các quan điểm và đề xuất giải pháp cụ thể, toàn diện nhằm

hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay.

1.2.3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu

1.2.3.1. Giả thuyết nghiên cứu

Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam nếu đầy đủ, phù hợp và được tổ chức thực

hiện tốt sẽ tạo tiền đề, cơ sở bảo đảm chất lượng đội ngũ cán bộ, góp phần nâng cao

chất lượng nguồn nhân lực của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay.

Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam đã được định hình nhưng có những khoảng

trống và thiếu khả năng hiện thực hóa. Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở

Việt Nam đang đặt ra một cách cấp bách, là một trong những yếu tố quyết định

trong quá trình xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, góp

phần quan trọng vào thành công của sự nghiệp đổi mới hệ thống chính trị ở Việt

Nam hiện nay.

1.2.3.2. u h i nghiên cứu

Để thực hiện đề tài, luận án cần giải quyết được những câu hỏi nghiên cứu sau:

- Pháp luật về cán bộ ở Việt Nam bao gồm những nội dung gì và chịu ảnh

hưởng bởi những yếu tố nào?

- Thực trạng pháp luật về cán bộ ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có ưu

điểm, hạn chế gì? Nguyên nhân của ưu điểm, hạn chế đó là gì?

- Để hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt Nam cần dựa trên những quan

điểm và giải pháp nào?

Tiểu kết chƣơng 1

Qua phân tích tình hình nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã công bố

nêu trên cho thấy rằng vấn đề cán bộ nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng đã

được xem xét, nghiên cứu ở các góc độ và phạm vi khác nhau. Ở Việt Nam cũng đã

26

có nhiều nghiên cứu về nội dung liên quan đến đề tài, trong đó có những công trình

phần nào đã làm rõ được cơ sở lý luận, thực trạng pháp luật về cán bộ, công chức.

Một số nghiên cứu cũng đã có sự thống nhất ở mức độ nhất định khi đưa ra các giải

pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, nâng cao hiệu quả quản lý cán bộ.

Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa ở nước ta, cũng còn nhiều vấn đề liên quan đến đề tài luận án mà các công

trình nghiên cứu đã công bố chưa đề cập một cách sâu sắc và toàn diện, cụ thể là về:

khái niệm và đặc điểm của cán bộ; khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, vai trò, các tiêu

chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về cán bộ.

Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu về cán bộ đề cập đến cán bộ, pháp

luật về cán bộ nhưng chủ yếu gắn với công chức, viên chức mà chưa có sự tách

bạch riêng về cán bộ với những đặc thù nhất định. Đồng thời, cũng có nhiều công

trình nghiên cứu đưa ra những đánh giá về thực trạng, rút ra nguyên nhân và kiến

nghị về giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức; hoàn thiện pháp luật

cán bộ, công chức nói chung nhưng cũng chưa đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn

hiện nay, nhất là từ khi có Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Đây cũng chính là nội

dung cơ bản mà luận án tập trung xem xét, giải quyết, góp phần bổ sung, làm phong

phú hơn cơ sở lý luận của pháp luật về cán bộ ở nước ta.

27

Chƣơng 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT

VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

2.1. QUAN NIỆM VỀ CÁN BỘ VÀ PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm cán bộ

2.1.1.1. Khái niệm cán bộ

Ở Việt Nam, "cán bộ" là một thuật ngữ từ lâu đã được sử dụng một cách

phổ biến cả trong đời sống xã hội thường nhật và trong pháp luật. Có thể nói rằng

nó là thuật ngữ được dùng một cách thuần túy có tính dân dã trong đời sống cộng

đồng rồi sau mới đi vào đời sống pháp lý. Trên thực tế, có nhiều quan niệm, cách

hiểu và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ "cán bộ". Theo đó:

- Cán bộ được dùng với tính cách là một danh từ chung để chỉ một số người

(hay nhóm người) có vị trí, chức phận và vai trò đặc biệt hơn so với những công dân

trong xã hội. Ở đây không có sự phân hóa một cách rõ ràng về chủ thể là cá nhân

hoạt động ở các lĩnh vực như trong bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ

chức xã hội - nghề nghiệp, thậm chí trong các tổ chức tôn giáo.

- Thực tế lịch sử ở nước ta từ trước đến nay cho thấy rằng trong đời sống xã

hội cũng như trong hoạt động của hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước cũng đồng thời

sử dụng thuật ngữ "cán bộ" với nhiều cách hiểu khác nhau cho những đối tượng khác

nhau. Chẳng hạn, những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức Đảng,

các đoàn thể, trong nhà máy, xí nghiệp quốc doanh, công ty, tập đoàn nhà nước thì

được gọi là "cán bộ, công nhân viên nhà nước", "cán bộ, công nhân, viên chức nhà

nước", "cán bộ", "công chức", "viên chức". Từ thực tế đó đem lại những khó khăn nhất

định trong việc tiếp cận nội hàm khái niệm "cán bộ" dưới góc độ luật học. Thiết nghĩ,

việc nghiên cứu, xác định rõ và riêng biệt về đối tượng là cán bộ cần phải đặt trong

mối quan hệ với các nhóm đối tượng là công chức, viên chức. Nói cách khác, ở đây

đòi hỏi phải làm rõ cơ sở khoa học để phân biệt cán bộ với công chức, viên chức

tránh tình trạng có sự giao thoa, trùng lắp về địa vị pháp lý giữa các chủ thể này.

28

Ở nước ta, "cán bộ" là thuật ngữ đã được sử dụng phổ biến trong thời kỳ

kháng chiến chống Pháp, nhất là trong quân đội với nghĩa là để phân biệt chiến sĩ và

cán bộ, chỉ những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên, sau đó thuật

ngữ "cán bộ" được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến, thoát ly,

để phân biệt với nhân dân [80, tr. 7]. Một thời gian sau đó, "cán bộ" thường được

dùng để chỉ những người trong biên chế làm việc trong bộ máy chính quyền, đảng,

đoàn thể, doanh nghiệp nhà nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang (ví dụ như:

cán bộ Đảng, cán bộ Mặt trận - những người giữ chức vụ nhất định trong bộ máy

Đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam…). Nói chung, "cán bộ" là những người giữ

chức vụ lãnh đạo, quản lý, có vai trò nòng cốt trong các cơ quan, tổ chức của nhà

nước, của doanh nghiệp nhà nước, của các tổ chức chính trị - xã hội, có quyền ra

các mệnh lệnh, quyết định quản lý, điều hành, góp phần quyết định xu hướng phát

triển của cơ quan, tổ chức. "Cán bộ" là người làm việc trong cơ quan, đoàn thể, đảm

nhiệm một công tác lãnh đạo hoặc công tác quản lý, công tác nghiệp vụ chuyên môn

nhất định [156, tr. 141-142]. Ở phạm vi rộng hơn, "cán bộ" được hiểu bao gồm

những người làm lãnh đạo, quản lý hoặc người làm chuyên môn do dân cử, bầu cử,

tuyển dụng, đề bạt, bổ nhiệm làm việc, hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà

nước, do đó khi một người làm việc trong bộ máy nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ

chức chính trị - xã hội nếu trong biên chế và hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách nhà

nước thì được gọi chung là "cán bộ nhà nước".

Có thể thấy rằng, ở Việt Nam, dù càng ngày càng có sự phân biệt giữa những

người hoạt động trong khu vực công, hay còn gọi là trong "hệ thống chính trị"

nhưng về cơ bản thì trong quan niệm chung và ngay cả trên thực tế, "cán bộ" vẫn là

khái niệm chung để chỉ tất cả những người làm việc trong bộ máy công quyền.

Chẳng hạn, chúng ta thường nói "công tác cán bộ", để chỉ mọi hoạt động liên quan

đến quản lý và phát triển nguồn nhân lực của một ngành hay một cơ quan, tổ chức;

trong mỗi cơ quan tổ chức lại thường có "Vụ tổ chức, cán bộ" hay "Phòng tổ chức,

cán bộ"… Điều đó cho thấy tính chất phức tạp của việc xác định đội ngũ được gọi

là "cán bộ" ở nước ta. Mặt khác, với nguyên tắc phổ quát trong tổ chức và hoạt

29

động của hệ thống chính trị Việt Nam là đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng thì việc

chuyển đổi vị trí công tác và từ đó dẫn đến sự thay đổi về quy chế của các cá nhân

trong hệ thống chính trị là xảy ra thường xuyên. Do vậy, có thể khẳng định đội

ngũ cán bộ, công chức, viên chức là một thể thống nhất rất khó có thể phân biệt

rạch ròi về tư cách chủ thể. Mặc dù vậy, ít nhiều trong pháp luật nước ta cũng đã

thể hiện việc phân hóa khi quy định có ba đối tượng chủ thể đang làm việc trong

các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội

trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước gồm: Cán bộ, công chức và

viên chức. Cụ thể:

- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ

chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà

nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ

ngân sách nhà nước.

- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,

chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức

chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc

Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân

quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ

quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự

nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội,

trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ

máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ

lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

- Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm

việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ

quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.

Với cách hiểu như trên, cán bộ là một trong ba đối tượng làm việc trong cơ

quan của Đảng, cơ quan của Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội ở nước ta. Phân

30

biệt với công chức, viên chức có thể thấy rằng cán bộ có một số đặc điểm tương đối

khác biệt là: Cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức

danh theo nhiệm kỳ; Hoạt động của cán bộ gắn với quyền lực chính trị được nhân

dân hoặc các thành viên của các tổ chức chính trị - xã hội trao cho và chịu trách

nhiệm trước Đảng, Nhà nước và nhân dân. Tuy nhiên, sự phân biệt cán bộ với công

chức, viên chức theo các đặc điểm nêu trên cũng chưa thực sự rõ ràng và chỉ mang

tính tương đối. Điểm quan trọng nhất để phân biệt cán bộ với công chức hay các

chủ thể khác là tính chất công việc đảm nhận, thậm chí đối với cán bộ, tính chất

công việc của cán bộ đảm nhận còn tùy thuộc vào chức vụ, chức danh mà cán bộ

được bầu, bổ nhiệm, phê chuẩn và cơ quan, tổ chức mà cán bộ làm việc.

Như vậy, có thể thấy rằng việc nghiên cứu, xác định phạm vi cán bộ có thể

được tiếp cận từ các góc độ khác nhau. Cán bộ có thể làm việc trong các cơ quan

Đảng (cán bộ làm công tác đảng); cán bộ có thể là người giữ chức vụ lãnh đạo,

quản lý trong cơ quan, tổ chức của nhà nước (cán bộ nhà nước) và cán bộ làm trong

các tổ chức, đoàn thể (cán bộ đoàn thể). Việc phân biệt cán bộ có thể dựa trên các

tiêu chí cơ bản như:

- Theo tính chất công việc được giao đảm nhiệm: Cán bộ có thể là người

được bầu cử, giữ chức vụ theo nhiệm kỳ (ví dụ như: Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng

Chính phủ, Bộ trưởng, Bí thư tỉnh ủy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh…). Tính chất

công việc của những cán bộ này mang tính hoạch định, định hướng, đưa ra những

chủ trương, giải pháp lãnh đạo, quản lý điều hành ở phạm vi toàn quốc hay hoạt

động của một cơ quan, tổ chức cụ thể.

- Theo tính chất thực thi công vụ: Tùy vào cơ quan, tổ chức cán bộ làm

việc, hoạt động của cán bộ có thể gắn với quyền lực nhà nước (thực thi công vụ),

chịu sự điều chỉnh trực tiếp của pháp luật trong quá trình thực thi công vụ được giao

(ví dụ Chủ tịch nước, Bộ trưởng) hoặc không gắn với quyền lực nhà nước (cán bộ

làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do điều lệ, quy chế

của tổ chức điều chỉnh nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức đó, ví dụ

như: Chủ tịch Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, Bí thư tỉnh đoàn…).

31

- Theo tiêu chí bảo đảm kinh phí, lương, chế độ đãi ngộ: Cán bộ làm việc

trong các cơ quan nhà nước thì do ngân sách nhà nước chi trả; đối với cán bộ làm

việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, thì ngân sách nhà nước

chi trả một phần, một phần do các nguồn thu hợp pháp của các tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội chi trả. Đây là một thực tế từ các nước dân chủ tư sản đang

thực hiện. Ở nước ta, vấn đề lương của cán bộ và điều kiện đảm bảo cho hoạt động

của các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội vẫn đang do ngân sách nhà nước chi trả.

Từ những phân tích nêu trên có thể thấy rằng tuy có nhiều cách hiểu, quan

niệm khác nhau và cho dù được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức

danh trong cơ quan Đảng, Nhà nước hay các tổ chức chính trị - xã hội nhưng điểm

chung nhất là cán bộ là những người đưa ra các quyết định lãnh đạo, quản lý để

định hướng, quyết định đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ cũng như sự phát

triển của cơ quan, tổ chức đó.

Từ thực tế chưa có sự thống nhất về mặt nhận thức, phân hóa đối tượng nên

việc đưa ra một khái niệm cán bộ có nội hàm hoàn hảo, đầy đủ là rất khó khăn. Mặc

dù vậy, ở nước ta có thể cho rằng: Cán bộ là công dân Việt Nam được bầu cử, phê

chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng

Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở cấp Trung ương và

chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

2.1.1.2. Đặc điểm của cán bộ

Với khái niệm về cán bộ như trên, có thể nhận diện một số đặc điểm cơ bản

của cán bộ như sau:

Một là, cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông qua cơ

chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm.

Một người muốn trở thành cán bộ phải đáp ứng các tiêu chí chung của cán

bộ và phải được tuyển chọn làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức

chính trị - xã hội thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ

chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Do cán bộ đảm nhận nhiệm

vụ theo nhiệm kỳ, nên tùy thuộc vào chức vụ, chức danh và nơi công tác, ngoài việc

32

chịu sự điều chỉnh chung của pháp luật, cán bộ còn chịu sự điều chỉnh của điều lệ,

quy chế của tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội và quy định pháp luật điều

chỉnh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước (ví dụ như Luật Tổ chức

Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức

Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức chính quyền địa phương...).

Hai là, tính chất công việc của cán bộ gắn với việc hoạch định, ban hành

chính sách.

Do được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm

kỳ và làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên

công việc của cán bộ chủ yếu liên quan đến hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý,

điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ nhân danh quyền lực chính trị, quyền lực

công. Đó là hoạch định các đường lối, chủ trương, chính sách để định hướng cho

việc quản lý xã hội, quản lý ngành, lĩnh vực hoặc thực hiện nhiệm vụ của một hệ

thống tổ chức nhất định. Thực tế cho thấy rằng hoạt động của cán bộ luôn gắn với

quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước được nhân dân hoặc các thành viên trao cho

và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, Nhà nước và nhân dân. Điều này cũng có

nghĩa là hoạt động của cán bộ có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng,

nhiệm vụ cũng như sự phát triển của cơ quan, tổ chức, cụ thể:

Cán bộ là lực lượng tham mưu cho Đảng, Nhà nước trong việc hoạch định

chiến lược, chủ trương, chính sách, bước đi, giải pháp thực hiện lãnh đạo, quản lý

nhà nước và xã hội. Đồng thời, cán bộ cũng chính là lực lượng đặc biệt quan trọng

trong lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện các nội dung, nhiệm vụ của công cuộc xây

dựng và phát triển đất nước.

Vai trò này bắt nguồn từ vị trí lãnh đạo, quản lý của đội ngũ cán bộ - những

người có cương vị lãnh đạo quan trọng trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt

Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện (như

Tổng Bí thư, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch

nước, Trưởng các Ban của Đảng ở Trung ương, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân

dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bí thư tỉnh ủy, Bí thư huyện ủy…).

33

Đội ngũ cán bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh như trên

chính là những người có vai trò quyết định những định những chủ trương, đường

lối, chính sách lớn để quản lý nhà nước, quản lý xã hội trong phạm vi quốc gia, ở

từng cấp ở địa phương và trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể.

Đội ngũ cán bộ là những người trực tiếp tổ chức, chỉ đạo thực hiện các chủ

trương, chính sách, pháp luật vào cuộc sống; đánh giá được hiệu quả, sự phù hợp

của những chủ trương, chính sách, pháp luật đó để đề xuất các giải pháp đổi mới,

cải cách, hoàn thiện, nâng cao chất lượng hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, quản lý nhà

nước và xã hội. Đồng thời, đội ngũ cán bộ cũng là nhân tố xây dựng các tổ chức

đảng, chính quyền, đoàn thể vững mạnh, phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị

trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của đất nước; đảm bảo cơ chế Đảng lãnh

đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta.

So sánh với công chức, có thể thấy rằng, công chức không gắn với chức vụ

lãnh đạo, quản lý mà chủ yếu đảm nhận các chức vụ chuyên môn, nghiệp vụ, trực tiếp

thực thi công vụ trong quản lý các mặt hoạt động của đời sống chính trị, kinh tế, văn

hóa và xã hội của một quốc gia. So sánh với viên chức, hoạt động của viên chức không

phải là hoạt động quản lý nhà nước, không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền

lực công mà chỉ thuần túy mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn.

Ba là, cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh.

Do làm việc theo nhiệm kỳ nên cán bộ đảm nhiệm công tác từ khi được bầu

cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cho tới khi hết nhiệm kỳ hoặc xin thôi việc, từ chức hay bị bãi

nhiệm; chấm dứt đảm nhiệm chức vụ khi nghỉ hưu theo quy định của pháp luật và quy

định của tổ chức (Đảng, đoàn thể). Trong khi đó, công chức đảm nhiệm công việc từ

khi được bổ nhiệm, tuyển dụng cho tới khi nghỉ hưu theo quy định của của pháp luật.

Bốn là, về nơi làm việc của cán bộ.

Do tính chất công việc nên cán bộ là những người làm việc trong các cơ

quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp

huyện; trong khi đó công chức có trách nhiệm thực thi công vụ còn làm việc ở cả

34

các cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Quân đội, Công an và trong bộ máy lãnh đạo,

quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.

Tuy nhiên, cũng cần nói thêm rằng, thực tế ở nước ta cán bộ đều có ở tất cả

các cấp hành chính, cho nên đặc điểm hoạt động của cán bộ mang tính chất hoạch

định các đường lối, chủ trương, chính sách để định hướng là không thực sự rõ ràng,

nhất là cán bộ ở cấp cơ sở.

2.1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật về cán bộ

2.1.2.1. Khái niệm pháp luật về cán bộ

Pháp luật theo cách hiểu phổ biến là "hệ thống những quy tắc xử sự do nhà

nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm

điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với lợi ích của giai cấp mình" [161, tr. 73].

Pháp luật là hệ thống các quy tắc mang tính chuẩn mực, ảnh hưởng lớn đến đời

sống xã hội, ảnh hưởng đến cách ứng xử của con người trong xã hội.

Pháp luật cũng có thể hiểu dưới khía cạnh là tổng thể các quy phạm, quy

định về cách thức, phương thức hoạt động của tổ chức bộ máy nhà nước, quy định

về cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà

nước đó trong tổng thể bộ máy nhà nước. Một nghiên cứu khác về pháp luật, tiếp

cận pháp luật với cách nhìn là công cụ để kiểm soát xã hội, có chức năng điều tiết

hành vi của con người, giới hạn họ ở một mức độ nhất định trong chuẩn mực pháp

luật cho phép, điều tiết mối quan hệ giữa người này và người khác trong xã hội.

Theo Đại Từ điển Tiếng Việt, "Pháp luật là quy tắc, hành vi của công dân do nhà

nước quy định, ban hành, buộc phải tuân theo, không được tái phạm" [169, tr. 278].

Trong xã hội hiện đại, pháp luật được hiểu là một tập hợp các quy tắc điều chỉnh

hành vi của con người được áp dụng chung cho tất cả các thành viên trong một cộng

đồng hoặc một xã hội xác định, có nguồn gốc từ một chính quyền chính đáng và

được thực thi bởi cơ quan của chính quyền này thông qua việc áp dụng các chế tài

phạt cho các chủ thể có hành vi vi phạm [49, tr. 26].

Như đã trình bày ở trên, cán bộ, công chức, viên chức là các khái niệm để

chỉ những người làm việc với các vị trí công việc, công vụ khác nhau trong các cơ

35

quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước và hệ thống chính trị. Vì vậy, việc xác định cơ

sở pháp lý điều chỉnh đối với cán bộ phải đặt trong tổng thể pháp luật về cán bộ,

công chức, viên chức nói chung.

Với đặc thù của nước ta, hệ thống chính trị gồm các cơ quan, tổ chức có vị

trí, vai trò nhất định, vì vậy để thực hiện mục tiêu của Nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì cần phải xây dựng được đội

ngũ cán bộ, công chức, viên chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng đáp ứng yêu

cầu, nhiệm vụ của đất nước trong từng giai đoạn nhất định và yêu cầu, nhiệm vụ của

từng cơ quan, tổ chức.

Cũng như công chức, viên chức, việc thực thi nhiệm vụ của cán bộ cũng

làm phát sinh các mối quan hệ xã hội với Đảng, Nhà nước và các cơ quan, tổ chức,

cá nhân khác nên đòi hỏi cần có sự điều chỉnh của pháp luật. Do đó, để đảm bảo cho

cán bộ thực thi đúng chức trách, nhiệm vụ cũng như bảo đảm các quyền và nghĩa vụ

của cán bộ thì phải có những quy định pháp luật phù hợp với vị trí, vai trò và nhiệm

vụ của cán bộ trong từng cơ quan, tổ chức. Thực tế cho thấy rằng các quy định điều

chỉnh đối với cán bộ rất đa dạng, phong phú và liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời

sống xã hội (các quy định pháp luật về dân sự; hình sự; lao động, bảo hiểm; các quy

định về tuyển dụng, bổ nhiệm; chế độ, chính sách; phân công, phân nhiệm; phân

loại, đánh giá, khen thưởng, xử lý vi phạm đối với cán bộ....) đòi hỏi cán bộ ở từng

vị trí, chức vụ, chức danh cụ thể phải thực hiện có hiệu quả công vụ, nhiệm vụ được

giao. Vì vậy, các quy định pháp luật về cán bộ không chỉ là cơ sở cho việc xây

dựng, quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ mà còn là cơ sở cho việc giám sát quá

trình thực thi nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ và các cơ quan, tổ chức sử dụng cán bộ.

Như vậy, khi nói đến pháp luật về cán bộ là nói đến các vấn đề cốt lõi sau đây:

- Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về cán bộ: Đối tượng điều chỉnh của

pháp luật được hiểu là những những quan hệ xã hội, cá nhân, tổ chức mà pháp luật

quy định và tác động tới nhằm đạt tới những mục đích nhất định. Đối tượng điều

chỉnh của pháp luật về cán bộ là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình

cán bộ thực hiện chức trách, nhiệm vụ gắn với cơ quan, tổ chức mà họ là thành

36

viên (ví dụ tổ chức đảng, cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội…). Theo

đó, điều chỉnh pháp luật về cán bộ bao gồm các nhóm quan hệ xã hội cơ bản liên

quan đến việc xác lập công vụ, nhiệm vụ của cán bộ; tuyển chọn cán bộ, bổ nhiệm

cán bộ…, trong đó quan trọng nhất là định chế các quyền, nghĩa vụ và chế độ

trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý của cán bộ. Thực tế cho thấy rằng, sự điều chỉnh

của pháp luật về cán bộ hướng tới hành vi, giá trị, lợi ích, các mối quan hệ phát

sinh trong thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể trên thực tế. Do đó, điều

chỉnh pháp luật về cán bộ vấn đề căn bản nhất cần quy định về các quyền, nghĩa

vụ, chế độ trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý phù hợp với đặc tính của nền công vụ

và quan hệ theo chiều dọc, chiều ngang của tổ chức quyền lực và phân cấp quản lý

nhà nước trên thực tế. Chẳng hạn, mối quan hệ với cấp trên, cấp dưới, quan hệ

giữa các đồng nghiệp và đặc biệt là quan hệ với tổ chức, công dân trong vấn đề

kiểm soát quyền lực. Ở đây, đáng lưu ý về các phạm trù như quyền được cung cấp

thông tin, quyền học tập, nghiên cứu khoa học cũng như các nghĩa vụ hoặc những

hành vi không được làm, hành vi bắt buộc phải làm đối với cán bộ và nhân dân.

Việc quy định rõ các quyền và nghĩa vụ của cán bộ sẽ là cơ sở pháp lý đánh giá hiệu

quả thực thi công vụ, mức độ hoàn thành nhiệm vụ và uy tín trước nhân dân của đội

ngũ cán bộ. Đây là cơ sở của việc đấu tranh phòng chống tham nhũng và và thước

đo của việc minh bạch hóa các hoạt động nhà nước của nền công vụ và quản trị nhà

nước hiện đại.

Trong nhà nước pháp quyền, thước đo quan trọng đối với cán bộ, công chức

về hiệu quả hoạt động, uy tín chính là mức độ hài lòng của người dân. Khuynh

hướng điều chỉnh của pháp luật trong xã hội hiện đại ngày nay là bảo đảm hài hòa

giữa yếu tố xã hội với yếu tố giai cấp, yếu tố lịch sử trong việc bảo vệ, phát huy,

khai thác các giá trị của quan hệ xã hội với tính cách là đối tượng điều chỉnh của

pháp luật. Điều này đòi hỏi pháp luật cần phải hàm chứa yếu tố lý tính (nhận thức

cao) trong việc định chế các chuẩn mực pháp lý, trong phương thức tác động cũng

như hài hòa các lợi ích trong xã hội. Với nghĩa đó, việc hiện thực hóa và bảo vệ các

giá trị của các quan hệ xã hội cần phải làm sáng tỏ, rạch ròi giữa các đối tượng điều

37

chỉnh, tác động và thụ hưởng các lợi ích đồng thời phân hóa chế độ trách nhiệm một

cách rõ ràng giữa cán bộ, công chức, viên chức và những người lao động khác.

Thông qua việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực công

vụ, pháp luật xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cán bộ và điều kiện bảo đảm cho

hoạt động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có hiệu quả.

Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về cán bộ là các quan hệ xã hội phát

sinh từ việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm trong thực thi công vụ của

cán bộ.

Các quan hệ thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có thể chia theo các

nhóm quan hệ, theo đó yêu cầu về hành vi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cán

bộ hết sức cụ thể, phù hợp với yêu cầu của công tác xây dựng Đảng, hoàn thiện bộ

máy nhà nước và nền công vụ. Các nhóm quan hệ thực thi công vụ bao gồm: quan

hệ giữa cấp trên và cấp dưới; trong mối quan hệ với tổ chức, công dân trong giải

quyết các công việc, đề nghị, kiến nghị. Các quy định pháp luật về cán bộ cũng quy

định về nghĩa vụ, ứng xử mang tính bắt buộc đối với cán bộ trong thực thi công vụ,

nhiệm vụ. Ví dụ những hành vi không được làm như: Trốn tránh trách nhiệm, thoái

thác nhiệm vụ được giao; Gây bè phái, mất đoàn kết; Lợi dụng, lạm dụng nhiệm vụ,

quyền hạn; Sử dụng thông tin liên quan đến công vụ để vụ lợi; Phân biệt đối xử dân

tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo dưới mọi hình thức… Ngoài

ra, đối với cán bộ, pháp luật cũng đặt ra những yêu cầu, chuẩn mực đạo đức cao hơn

so với công chức trong thái độ ứng xử, thực thi công vụ, nhiệm vụ nhằm đảm bảo

hiệu quả thực thi công vụ, nhiệm vụ là phục vụ nhân dân, tạo dựng niềm tin của

nhân dân đối với Đảng, Nhà nước và với đội ngũ cán bộ.

- Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ: Ở góc độ thể chế và thực tiễn

nước ta cho thấy phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ liên quan đến nhiều

lĩnh vực của đời sống xã hội. Đặc thù hệ thống chính trị ở nước ta có nhiều loại hình

cơ quan, tổ chức nên sự cần thiết phải phân định về các yếu tố, phạm trù cơ bản của

đối tượng điều chỉnh, phân hóa đội ngũ cán bộ các cấp; các thiết chế khác nhau

trong hệ thống chính trị có ý nghĩa thực tiễn cao. Trên thực tế, có sự khác biệt về

38

quyền, nghĩa vụ và trình tự, thủ tục bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn chức vụ, chức

danh cán bộ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội

và trong cơ quan nhà nước đã cho thấy sự phức tạp trong xác định phạm vi điều

chỉnh của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.

Nhìn chung, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ là các quan hệ xã

hội phát sinh trong quá trình xây dựng, quản lý đội ngũ cán bộ và hoạt động thực thi

nhiệm vụ của cán bộ, bao gồm: Việc tuyển chọn, bổ nhiệm, quản lý cán bộ và hoạt

động thực thi nhiệm vụ của cán bộ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của hệ thống

chính trị, của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội đáp ứng yêu cầu

của công cuộc đổi mới, cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Theo đó, việc xem xét, kiến giải phạm vi điều

chỉnh của pháp luật về cán bộ cần được nhận diện theo chiều dọc, chiều ngang của

tổ chức nhà nước và hệ thống chính trị cũng như các mối quan hệ phát sinh gắn với

các chủ thể là cán bộ thực hiện trên thực tế.

Từ những luận giải trên đây, có thể khái niệm: Pháp luật về cán bộ là tổng

thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm

điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của

cán bộ trong quá trình thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể.

2.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về cán bộ

Pháp luật về cán bộ là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật nên

bên cạnh những đặc điểm chung của pháp luật, pháp luật về cán bộ còn có những

đặc thù riêng. Việc nhận diện những đặc điểm đặc thù của pháp luật về cán bộ ở

nước ta có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện trên thực tế

hiện nay. Thực tế ở nước ta, pháp luật về cán bộ có những đặc điểm, sự tương đồng

nhất định đồng thời cũng có những sự khác biệt với pháp luật các nước điều chỉnh

các quan hệ trong lĩnh vực này. Điều đó xuất phát từ tính đặc thù, riêng biệt của

Việt Nam về nền tảng kinh tế, cấu trúc hệ thống chính trị, xã hội.

Thứ nhất, pháp luật về cán bộ thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng

về xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước.

39

Xuất phát từ quan điểm cán bộ là nhân tố quyết định thành công hay thất

bại của sự nghiệp cách mạng, "là cái gốc của mọi công việc", Đảng và Nhà nước ta

luôn luôn chăm lo, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ

nói riêng có đủ "Đức - Tài" gắn với yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn

cách mạng để phụng sự Tổ quốc, phụng sự nhân dân. Quan điểm về xây dựng cán

bộ được thể hiện nhất quán và có những bước phát triển qua từng giai đoạn cách

mạng của đất nước.

Đường lối đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo từ năm 1986 đã có

những bước phát triển về quan điểm chủ trương xây dựng đội ngũ cán bộ là một nội

dung hết sức cơ bản. Nghị quyết Đại hội VI đã nêu lên những quan điểm, yêu cầu

chung đối với việc xây dựng đội ngũ cán bộ cho thời kỳ đổi mới:

Đó là những cán bộ có phẩm chất chính trị đã được thử thách,

luôn luôn đứng vững trên lập trường của giai cấp công nhân, thông suốt

và chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chính sách của Đảng và Nhà

nước, ham học hỏi, năng động, sáng tạo, có kiến thức quản lý kinh tế, xã

hội, có tính tổ chức và kỳ luật cao. Đó là những cán bộ có đạo đức cách

mạng và phong cách lãnh đạo tốt, trước hết là có ý thức tập thể, dân chủ

đi đôi với tính quyết đoán, có ý thức trách nhiệm, có tác phong sâu sát

thực tế, gần gũi quần chúng, quan tâm đến con người, gương mẫu trong

lối sống, đoàn kết và động viên được nhiệt tình lao động của cán bộ và

nhân dân [52, tr. 133].

Nghị quyết Trung ương 6 khóa VI đã có một số bổ sung quan trọng về đổi

mới cán bộ và công tác cán bộ, cụ thể trong đó xác định các tiêu chuẩn để lựa chọn,

sử dụng cán bộ: có tinh thần đổi mới, có phẩm chất, có kiến thức và năng lực lãnh

đạo, quản lý kinh tế - xã hội, có kinh nghiệm hoạt động thực tiễn, có khả năng đoàn

kết, quy tụ cán bộ; phải "thống nhất tiêu chuẩn về phẩm chất và năng lực cán bộ, về

đánh giá cán bộ trong công cuộc đổi mới". Và trên cơ sở quan điểm "không có tiêu

chuẩn phẩm chất và năng lực chung chung", đã đề ra chủ trương cụ thể hóa tiêu

chuẩn cán bộ cho từng chức danh. Hội nghị Trung ương lần thứ 3 khóa VIII đã tiếp

40

tục khẳng định: xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực là yếu

tố quyết định chất lượng của bộ máy nhà nước. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI

tiếp tục xác định:

Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực đáp

ứng yêu cầu của tình hình mới. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách

nhiệm và quyền hạn của mỗi cán bộ, công chức; tăng cường tính công

khai, minh bạch, trách nhiệm của hoạt động công vụ. Nâng cao chất

lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo

đức, năng lực công tác; có chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích

cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ và có cơ chế loại bỏ, bãi miễn

những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, mất uy tín với

nhân dân [57].

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII cũng xác định:

Tiếp tục ban hành và thực hiện các quy định, quy chế, cơ chế trong

công tác cán bộ bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và chặt chẽ giữa các

khâu, liên thông giữa các cấp; trong đó có quy chế về việc đánh giá đúng

đắn, khách quan đối với cán bộ, để có cơ sở sử dụng, bố trí cán bộ, ngăn

chặn, đẩy lùi tình trạng chạy chức, chạy tuổi, chạy bằng cấp... [69, tr. 206].

Để thể chế hóa các quan điểm, chủ trương nêu trên, pháp luật luôn là công

cụ hữu hiệu để chuyển tải, thể chế hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng

thành các quy định của pháp luật để tổ chức thực hiện trên thực tế. Thông qua pháp

luật, các quan điểm chủ trương lãnh đạo của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ,

công chức nói chung, cán bộ nói riêng được thể chế hóa thành các quy định của

pháp luật và được bảo đảm thực hiện. Thực tế cũng cho thấy rằng từ khi thực hiện

đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, trong đó việc thể chế hóa các

quan điểm của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ, hệ thống văn bản quy phạm

pháp luật về cán bộ ngày càng được hoàn thiện và cơ bản chuyển tải, thể chế hóa

các quan điểm, chủ trương của Đảng về xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ ở

nước ta.

41

Thứ hai, pháp luật về cán bộ có quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với pháp luật về

công chức, công vụ.

Đặc điểm này thể hiện sự thống nhất trong tổng thể hệ thống của pháp luật.

Đó là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh

trong lĩnh vực công chức, công vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và

đảm bảo thực hiện. Ở Việt Nam, sở dĩ pháp luật về cán bộ có quan hệ chặt chẽ, hữu

cơ với pháp luật về công chức, công vụ bởi:

- Cán bộ là một bộ phận cấu thành không thể thiếu và tách rời đội ngũ cán

bộ, công chức được giao thực thi công vụ, nhiệm vụ nên pháp luật về cán bộ có mối

quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với pháp luật về công chức, công vụ.

- Trên thực tế, mỗi cá nhân có thể đóng "hai vai" của hai chức danh trong

một thiết chế chính trị và một cơ quan nhà nước (chẳng hạn, thứ trưởng của một Bộ

là công chức đồng thời là Bí thư hoặc phó bí thư đảng bộ của ngành đó).

- Mặt khác, việc đánh giá kết quả, chất lượng thực hiện nhiệm vụ của cán

bộ trong cơ quan nhà nước đồng thời là cơ sở để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm

vụ trong các thiết chế chính trị, chính trị - xã hội và ngược lại.

- Việc bố trí, sắp xếp, phân công, luân chuyển cán bộ trong hệ thống chính

trị và tổ chức nhà nước đều dẫn chiếu đến những tiêu chuẩn có tính tương thích theo

quy định của cả pháp luật về cán bộ và pháp luật về công chức công vụ.

Mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ giữa pháp luật về cán bộ với pháp luật về

công chức, công vụ thể hiện dưới nhiều khía cạnh như: nguyên tắc điều chỉnh, định

chế về pháp luật về cán bộ và pháp luật về công chức, công vụ; mức độ lượng hóa

quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, trách nhiệm pháp lý (chẳng hạn, trách nhiệm bồi

thường nhà nước, trách nhiệm của cá nhân trong thiết chế chính trị mà họ đảm

nhiệm) v.v... Thông qua việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực

công vụ, pháp luật xác định rõ quyền và nghĩa vụ của cán bộ và điều kiện bảo đảm

cho hoạt động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ có hiệu quả.

Thứ ba, pháp luật về cán bộ được ghi nhận ở nhiều văn bản quy phạm pháp

luật có giá trị và hiệu lực pháp lý khác nhau.

42

Pháp luật về cán bộ bao gồm rất nhiều quy định có liên quan đến hoạt động

của cán bộ như: Các điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ về quyền

và nghĩa vụ của cán bộ; việc đánh giá, sử dụng cán bộ; các chế độ đãi ngộ, khen

thưởng, kỷ luật, trách nhiệm của cán bộ… Các quy định điều chỉnh về hoạt động

của cán bộ như vậy không chỉ được thể hiện ở các văn bản quy phạm pháp luật về

cán bộ, công chức nói chung như Luật Cán bộ, công chức; các nghị định, thông tư

hướng dẫn thi hành mà còn thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có

liên quan đến chức danh, chức vụ của cán bộ; tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán

bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Tòa án

nhân dân; Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân; Luật Phòng, chống tham nhũng;

Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí… Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù

hoạt động của cán bộ và công tác cán bộ có liên quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận

hành quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước.

2.1.2.3. Vai trò của pháp luật về cán bộ

Một là, pháp luật về cán bộ là căn cứ pháp lý cho việc lựa chọn, quản lý, sử

dụng cán bộ.

Tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà

nước, tổ chức chính trị - xã hội có quy mô và phạm vi hoạt động rất rộng, bao gồm

nhiều mối quan hệ cần điều chỉnh, có mối liên quan chặt chẽ với nhau, trong đó

quan hệ nhân sự là một trong những vấn đề đặc biệt quan trọng. Thực tiễn quá

trình xây dựng Đảng, Nhà nước dân chủ nhân dân ở nước ta cho thấy rằng đội ngũ

cán bộ đóng vai trò quan trọng; hiệu quả hoạt động của các tổ chức đảng, bộ máy

nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội và của toàn bộ hệ thống chính trị nói

chung xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực, hiệu quả công tác

của đội ngũ cán bộ thông qua công tác cán bộ (lựa chọn, quản lý, sử dụng đội ngũ

cán bộ).

Các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ quy định chức danh, tiêu chuẩn,

các nội dung quản lý, sử dụng, cán bộ đã tạo ra căn cứ pháp lý để các cơ quan, tổ

chức thực hiện công tác cán bộ một cách hợp pháp, hợp lý, hiệu quả.

43

Hai là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để cán bộ thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Pháp luật về cán bộ quy định phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ và

trách nhiệm của cán bộ đã tạo hành lang pháp lý để cán bộ hoạt động, thực thi công

vụ, nhiệm vụ của mình trên cơ sở pháp luật. Đội ngũ cán bộ là lực lượng lao động

nòng cốt có vai trò quan trọng trong quản lý và tổ chức của Nhà nước và hệ thống

chính trị; thực hiện sứ mệnh lịch sử của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

dân, do dân, vì dân; nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ là lãnh đạo, tổ chức thực thi quyền

lực nhà nước, thực thi công vụ, thực thi pháp luật. Đội ngũ đóng vai trò sáng tạo

pháp luật, đề xuất, xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và tiến bộ của Nhà nước

pháp quyền của dân, do dân, vì dân để không ngừng nâng cao hiệu quả tổ chức và

hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao và thông qua hệ thống quy

phạm pháp luật, cán bộ được quyền thực hiện mọi công việc theo đúng nhiệm vụ,

quyền hạn do pháp luật quy định. Vì vậy, pháp luật về quản lý cán bộ bảo đảm cán

bộ hoàn thành tốt chức trách, nhiệm vụ được giao.

Trong thực thi nhiệm vụ, để góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội

đòi hỏi đội ngũ cán bộ phải thấm nhuần, đề cao trách nhiệm trong việc bảo đảm vai

trò lãnh đạo của Đảng, thực hiện quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền và lợi ích hợp

pháp của cá nhân, tổ chức. Điều này được thể hiện ở hai phương diện sau:

- Trong quan hệ giữa cán bộ và cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng cán bộ:

Pháp luật về cán bộ quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, các bảo đảm

pháp lý, các việc cán bộ không được làm là tạo hành lang pháp lý, điều kiện cho cán

bộ hoàn thành chức trách, nhiệm vụ được giao. Khi pháp luật xác định rõ ràng các

nghĩa vụ thì cán bộ có trách nhiệm phải thực hiện đúng các nghĩa vụ, chức trách và

bổn phận của mình để không chỉ hoàn thành nhiệm vụ, công vụ được giao mà qua

đó còn nhằm bảo vệ danh dự, uy tín của Đảng và Nhà nước. Quan hệ giữa cán bộ

với cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội thể hiện

nghĩa vụ trung thành, phục vụ Đảng, Nhà nước, phục vụ nhân dân đều được quy

định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại để cán bộ hoàn thành tốt

44

nhiệm vụ được giao, pháp luật phải bảo đảm các quyền cho cán bộ để họ có thể yên

tâm khi thực hiện các nhiệm vụ, công vụ.

- Trong quan hệ giữa cán bộ với nhân dân: Trong Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà

nước, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước. Khi nhân

dân là chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì cán bộ phải là người đầy tớ

phục vụ nhân dân. Trong mối quan hệ này pháp luật xác định cán bộ là công bộc

của dân, có nghĩa vụ tận tụy phục vụ nhân dân. Cán bộ là người đại diện cho nhà

nước được xác định trên cơ sở pháp luật trực tiếp giải quyết các yêu cầu có liên

quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Dù được nhà nước trao quyền, uỷ

quann nhưng cán bộ cũng phải phải tuân thủ pháp luật. Cán bộ khác với những

người dân bình thường ở nguyên tắc cơ bản là "Cán bộ chỉ được làm những điều mà

pháp luật cho phép, còn người dân được làm tất cả những điều mà pháp luật không

cấm". Khi giải quyết những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của

nhân dân, cán bộ có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ quyền lợi ích, tài sản của nhân dân,

không được xâm phạm quyền tự do và bất cứ lợi ích hợp pháp nào nhân dân; tôn

trọng lắng nghe ý kiến của nhân dân, không quan liêu, cửa quyền vô trách nhiệm.

Quan hệ giữa cán bộ với cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, các tổ chức

chính trị - xã hội và với nhân dân là mối quan hệ giữa người phục vụ và người được

phục vụ nhưng đó là các mối quan hệ bình đẳng; cán bộ không đứng trên nhân dân,

ban phát quyền cho nhân dân. Quá trình điều chỉnh những mối quan hệ này chính

cũng chính là quá trình thể hiện vai trò của pháp luật về cán bộ trong việc bảo vệ vai

trò lãnh đạo của Đảng, bảo vệ lợi ích nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

của công dân.

Ba là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để kiểm soát hoạt động của cán bộ.

Trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, bên cạnh những mặt

tích cực thì luôn tiềm ẩn, có nguy cơ phát sinh những tiêu cực, vi phạm pháp luật

như tệ quan liêu, lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ, lợi ích

nhóm, tham nhũng, lãng phí của đội ngũ cán bộ, công chức. Thực tế công tác cán bộ

45

thời gian qua cũng cho thấy nhiều vụ tham nhũng có sự liên quan của một số cán

bộ; hoặc việc thực hiện bổ nhiệm, điều động, luân chuyển cán bộ còn có những tiêu

cực, vi phạm các quy định pháp luật về cán bộ. Vì vậy, pháp luật về cán bộ ghi nhận

và bảo vệ các giá trị, chuẩn mực đạo đức, chuẩn mực nghề nghiệp cũng như quy

định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng chính là cơ sở pháp lý để kiểm soát hoạt

động của cán bộ, góp phần đấu tranh phòng, chống hành vi vi phạm pháp luật về

cán bộ, đấu tranh chống sự suy thoái đạo đức ở một bộ phận không nhỏ cán bộ,

đảng viên, trong đó có cả cán bộ có chức, có quyền.

Bốn là, pháp luật về cán bộ là căn cứ để đánh giá cán bộ.

Đánh giá cán bộ là một trong những biện pháp quản lý cán bộ thông qua

việc kiểm định các chỉ số nói lên sự làm việc, cống hiến của người cán bộ, nói cách

khác là biện pháp nhằm xác định trình độ chuyên môn, năng lực quản lý và trách

nhiệm công vụ của từng con người cụ thể trong cơ quan, tổ chức. Có nhiều nội dung

đánh giá khác nhau đối với cán bộ như: Đánh giá hiệu quả làm việc; đánh giá trình

độ chuyên môn nghiệp vụ; đánh giá kỹ năng quản lý, điều hành; đánh giá tiềm năng;

đánh giá động cơ làm việc; đánh giá phẩm chất, đạo đức, trách nhiệm công vụ…

2.2. YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

2.2.1. Yêu cầu đối với pháp luật về cán bộ ở Việt Nam

Thứ nhất, pháp luật phải xác định rõ ràng vị trí, vai trò của người cán bộ.

Để người cán bộ thực hiện trách nhiệm một cách thực sự và chịu trách

nhiệm một cách thực sự, thì vị trí, vai trò của cán bộ cần phải được xác lập một cách

thực sự. Nói cách khác, chỉ khi vị trí, vai trò của người cán bộ được xác lập rõ ràng

thì mới có thể quy định trách nhiệm thực sự cho cán bộ và người cán bộ mới có thể

thực hiện trách nhiệm của họ một cách thực sự.

Từ góc độ xã hội học, một cá nhân khó có thể thực hiện tốt vai trò, trách

nhiệm của người cán bộ nếu họ chưa được chính thức trao cho vị trí với tư cách

người cán bộ cũng như chưa được trao những nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng với

vị trí đó, tức là họ phải được "Chính danh". Theo đó, "Danh" nghĩa là tên gọi, danh

phận, địa vị; "Chính" có nghĩa là đúng, là chấn chỉnh lại cho đúng tên gọi và danh

46

phận. Do đó, "Chính danh" là làm cho mọi người ai ở địa vị nào, danh phận nào thì

giữ đúng vị trí và danh phận của mình, cũng không dành vị trí của người khác.

Từ góc độ khoa học quản lý, để quản lý xã hội có hiệu quả thì "Chính danh"

là vấn đề hết sức quan trọng. Khổng Tử cho rằng, mỗi vật, mỗi người sinh ra điều

có một địa vị, công dụng nhất định, ứng với mỗi địa vị, công dụng đó là "danh" nhất

định. Theo Khổng Tử:

Danh không chính thì lời nói chẳng thuận, lời nói không thuận

thì việc chẳng nên, việc không nên thì lễ nhạc chẳng hưng vượng, lễ nhạc

không hưng vượng thì hình phạt chẳng trúng, hình phạt không trúng ắt

dân không biết xử trí ra sao (danh bất chính tắc ngôn bất thuận, ngôn bất

thuận tắc sự bất thành, sự bất thành tắc lễ nhạc bất hưng, lễ nhạc bất

hưng tắc hình phạt bất trúng, hình phạt bất trúng tắc dân vô sở thố thủ

túc) [158, tr. 196].

Để "Chính danh" thì Danh và Thực phải phù hợp với nhau. Một vật trong

thực tại cần phải phù hợp với yếu tố Danh nó mang, có nghĩa là đảm bảo sự phù hợp

giữa yếu tố Danh và yếu tố Thực. Danh đối lập với thực. Danh có nội hàm theo sự vật,

khi sự vật thay đổi thì danh cũng thay đổi theo. Một xã hội có chính danh là một xã

hội có trật tự kỷ cương, thái bình, thịnh trị. Nguyên nhân khiến cho xã hội biến loạn

là do danh không hợp với thực, xã hội xa rời đạo lý nhân nghĩa, kỷ cương phép

nước bị đảo lộn. Nếu danh không chính, nói và làm không đúng theo chức phận của

mình, thì "trên" không nghiêm, "dưới" thì loạn; vua không ra vua, tôi chẳng ra tôi…

Sau này, Hàn Phi Tử phát triển tư tưởng về "thuật" dựa trên cơ sở triết lý là thuyết

danh thực bắt đầu từ thuyết Chính danh của Khổng Tử. "Danh" là tên gọi, danh

hiệu, chức tước, địa vị của mỗi người, "Thực" là nhiệm vụ, quyền hạn của người đó.

"Yếu tố Danh và sự Thực phù hợp với nhau thì trên dưới hòa hợp" [107, tr. 70].

Từ thuyết Chính danh, có thể thấy, để người cán bộ thực hiện tốt trách

nhiệm của mình, thì phải đảm bảo tính "Chính danh" của người cán bộ, thể hiện ở

hai yêu cầu: i) Danh hiệu, tên gọi của người cán bộ phải được xác định rõ ràng,

47

thống nhất; ii) Cần có sự phù hợp giữa yếu tố Danh với yếu tố Thực của người cán

bộ, nghĩa là nhiệm vụ, quyền hạn phải tương xứng với địa vị của người cán bộ, có

như vậy, họ mới đóng được vai trò là người cán bộ theo đúng nghĩa. Yếu tố Thực ở

đây là người cán bộ phải có quyền hạn nhất định trong việc ra các quyết định quản

lý nhằm triển khai hoạt động của cơ quan, tổ chức trong phạm vi được phân công,

phân cấp và phải chịu trách nhiệm cá nhân về các quyết định đó. Nghĩa là, gắn với

yếu tố Danh thì người cán bộ phải là thực quyền, thực chịu trách nhiệm.

Thứ hai, pháp luật phải quy định rõ ràng nghĩa vụ, quyền cũng như việc

chịu trách nhiệm của người cán bộ.

Để nâng cao trách nhiệm của người cán bộ thì yêu cầu đầu tiên là sự phân

công trách nhiệm phải rõ ràng. Do đó, để cán bộ thực hiện tốt trách nhiệm, các yếu

tố nghĩa vụ, quyền và việc chịu trách nhiệm cần được quy định rõ ràng. Theo đó,

pháp luật cần quy định một cách rõ ràng các nội dung sau đây:

Một là, cần quy định rõ ràng về nghĩa vụ, quyền của người cán bộ. Đối với

cán bộ, để thực hiện tốt trách nhiệm, điều đầu tiên pháp luật cần phải hết sức rõ ràng

trong việc xác định vùng "cấm" (không được làm gì?); vùng "nghĩa vụ (phải làm gì)

và vùng "tự do" (được làm gì?). Nếu không làm rõ được các yếu tố này, thì không

thể xác định được người cán bộ đó có hoàn thành trách nhiệm hay không. Hoạt

động của hệ thống chính trị là một hoạt động phức tạp, do nhiều cơ quan, tổ chức và

cá nhân cùng đảm nhiệm. Chính vì thế, nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất

dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu "cha chung không ai khóc". Đặc biệt,

"Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập

thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì càng tạo cơ sở nhiều

hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu" [97]. Do đó, muốn

người cán bộ có trách nhiệm một cách rõ ràng thì pháp luật buộc phải chỉ ra những

nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà họ có khả năng phải thực hiện và thụ hưởng.

Hai là, cần quy định rõ ràng về việc chịu trách nhiệm của người cán bộ.

Khi đã giao cho cán bộ các nghĩa vụ và quyền, thì pháp luật cũng đồng thời phải

48

quy định liền theo đó là việc chịu trách nhiệm như thế nào khi không thực hiện

đúng, đủ, tốt các nghĩa vụ và quyền của người cán bộ. Đây là một yêu cầu tối quan

trọng của pháp luật trong một nhà nước dân chủ và pháp quyền. Pháp luật dân chủ

đòi hỏi các chủ thể sử dụng quyền lực công cần phải và luôn luôn phải bị hạn chế

quyền lực bằng cách bắt các chủ thể đó phải chịu trách nhiệm về việc sử dụng

quyền lực. Có hai lý do cần phải quy định rõ ràng trách nhiệm của người cán bộ

trong sử dụng quyền lực:

- Trong xã hội có giai cấp, xu hướng tha hóa quyền lực là khó tránh khỏi.

Bởi lẽ, như bao người khác, cán bộ cũng là con người mà bản tính của con người là

đam mê quyền lực. Sự tha hóa quyền lực ở bất kỳ lĩnh vực nào đều để lại tác hại rất

lớn trên nhiều phương diện. Để hạn chế sự tha hóa quyền lực của cán bộ, cần chế

ước quyền lực bằng cơ chế chịu trách nhiệm, để bất cứ ai sử dụng quyền lực không

thể rũ bỏ được trách nhiệm kèm theo. Theo đó, người cán bộ quyền lực càng cao,

thì càng phải chịu trách nhiệm lớn lao tương thích với quyền lực của mình.

- Thực tế cho thấy, đã là con người không mấy ai thích phải chịu trách

nhiệm, nhất là chịu trách nhiệm về những hậu quả do chính bản thân mình gây ra,

bởi "Bản tính con người là giữ gìn và tăng cường danh dự" [96]. Điều đó càng đúng

với người cán bộ khi họ đứng ở vị trí "quan trên nhìn xuống người ta trông vào". Do

đó, khi phải gánh chịu trách nhiệm như phải cách chức, bị trừng phạt, phải bồi

thường thiệt hại… do những hành vi của mình gây ra - đó một những biểu hiện

nặng nề nhất của sự tổn thất danh dự của con người - thì người cán bộ có xu hướng

bản năng là trốn tránh trách nhiệm. Khi đó, nếu không quy định rõ những chế tài

trong việc thực hiện không đúng, không đủ, không tốt những việc không được làm,

được làm và phải làm, thì bất cứ người cán bộ nào cũng sẽ tìm mọi cách để lẩn

tránh, để đổ thừa trách nhiệm khi có thể.

Có thể nói, quy định rõ về việc chịu trách nhiệm của người cán bộ là thách

thức đối với bất kỳ hệ thống luật pháp nào. Tuy nhiên, đó lại là yêu cầu đặc biệt của

pháp luật trong một xã hội dân chủ, pháp quyền, là việc không thể không làm, bởi

49

nếu pháp luật không làm được điều đó thì không bao giờ có thể quy kết "trách

nhiệm" cho cán bộ.

Thứ ba, pháp luật phải đảm bảo sự tương thích giữa các yếu tố: Nghĩa vụ -

Quyền - Chịu trách nhiệm của người cán bộ.

Yêu cầu này có nghĩa là: Người cán bộ không thể chỉ nhận quyền mà không

thực hiện nghĩa vụ và không chịu trách nhiệm tương xứng, cũng không thể đòi hỏi

người cán bộ thực hiện nghĩa vụ và chịu trách nhiệm mà không trao cho họ những

quyền hạn và quyền lợi tương xứng. Ba yếu tố Nghĩa vụ, Quyền và Chịu trách

nhiệm của người cán bộ luôn phải nằm trong mối quan hệ gắn bó chặt chẽ và tương

thích với nhau. Sự tương thích giữa quyền, nghĩa vụ và việc chịu trách nhiệm của

người cán bộ được biểu hiện qua các mặt: i) Sự có mặt của cả ba yếu tố: Nghĩa vụ,

quyền, chịu trách nhiệm trong một chỉnh thể pháp luật thống nhất; ii) Các yếu tố

nghĩa vụ, quyền, chịu trách nhiệm phải cân đối, hài hòa với nhau [147, tr. 48-50].

Theo đó, pháp luật cần giải quyết ổn thỏa các mối quan hệ sau đây:

Một là, đảm bảo sự tương thích giữa Nghĩa vụ với Quyền. Đây là quan hệ

giữa mục tiêu và phương tiện: Hoàn thành Nghĩa vụ là Mục tiêu, Quyền là Phương

tiện. Không đảm bảo phương tiện thì không thể thực hiện được mục tiêu. Mục đích

là để bảo đảm cho nghĩa vụ của người cán bộ được hoàn thành. Đây là sự tương

thích hàng đầu cần được bảo đảm [147 tr. 51]. Bởi lẽ, khi nói đến trách nhiệm của

người cán bộ thì mục tiêu cao nhất, mong muốn cao nhất của Đảng, Nhà nước, xã

hội và nhân dân đó là người cán bộ hoàn thành nhiệm vụ. Để đạt đến điều đó, việc

đầu tiên phải làm là tạo điều kiện về quyền tương thích nhất cho người cán bộ để họ

có điều kiện thực thi nhiệm vụ với chất lượng cao nhất. Nói cách khác, muốn người

cán bộ thực hiện tốt các nghĩa vụ, thì cần trang bị cho họ đủ phương tiện để hành

nghề, đó là quyền (bao gồm quyền hạn và quyền lợi).

Để quyền thực sự trở thành công cụ, phương tiện hữu ích cho người cán bộ

thực hiện các nghĩa vụ, thì việc trao quyền như thế nào là điều hết sức quan trọng.

Trao quyền cho người cán bộ cần phải vừa đủ, không thiếu, không thừa (trong mối

quan hệ với nghĩa vụ) và phải rõ ràng. Nếu hai yếu tố này không tương thích với

50

nhau, có thể rơi vào hai chiều hướng: Hoặc là quyền quá lớn so với nghĩa vụ (chiều

hướng này sẽ tạo cho người đứng đầu cơ hội suy thoái đạo đức công vụ, phát triển

chủ nghĩa cá nhân, tạo cơ hội cho sự lộng quyền, chuyên quyền, dễ xảy ra các vi

phạm vô nguyên tắc mà khó xác định trách nhiệm, gây tác hại đến sự phát triển bình

thường của hệ thống chính trị); Hoặc là, nghĩa vụ quá nặng so với quyền (chiều

hướng này sẽ làm cho người cán bộ thiếu động lực để hoàn thành tốt chức trách

được giao). Quyền hạn không đủ sẽ không có phương tiện để thực thi công vụ, và

quyền lợi quá ít ỏi so với những nghĩa vụ nặng nề phải gánh vác sẽ dễ gây nảy sinh

nhiều hệ quả xấu như thiếu trách nhiệm, hạch sách, vòi vĩnh, tham ô, tham nhũng…

Hai là, đảm bảo sự tương thích giữa Nghĩa vụ, Quyền với việc Chịu trách

nhiệm. Muốn đạt mục tiêu là người cán bộ thực hiện tốt các nghĩa vụ và sử dụng

đúng các quyền, thì pháp luật phải đặt ra các bảo đảm có ý nghĩa như là phương

tiện, chính là việc chịu trách nhiệm của người cán bộ. Trong mối quan hệ này,

"Chịu trách nhiệm" là yếu tố nhằm để bảo đảm cho "Quyền" của người cán bộ sử

dụng đúng mức, nhờ đó mà "Nghĩa" vụ của họ được hoàn thành.

Mối quan hệ hài hòa, tương thích giữa ba yếu tố này trong một chỉnh thể

thống nhất trách nhiệm của người cán bộ được mô tả giống như ba đỉnh của một

tam giác đều. Khi các yếu tố này kết hợp hài hòa với nhau, sẽ có một chế độ trách

nhiệm tương thích. Nhưng khi một trong ba yếu tố mạnh hơn hay yếu hơn, thì tính

hài hòa, tương thích biến mất [147, tr. 148].

Về bản chất, đây là sự công bằng giữa giữa mục đích và phương tiện; Giữa

cống hiến và đãi ngộ; Giữa thưởng và phạt; Giữa công và tội; Giữa tôn vinh, trọng

dụng với thi hành kỷ luật… Khi các yếu tố này tương thích với nhau, sẽ tạo ra sự

hài hòa làm động lực cho sự phát triển, là động lực để người cán bộ thực hiện tốt

trách nhiệm, là sự thể hiện trình độ phát triển cũng như văn hóa của xã hội phát triển.

Người cán bộ có nghĩa vụ càng lớn thì quyền lợi và quyền hạn càng cao và

để đảm bảo sự tương thích, người cán bộ cũng phải chịu trách nhiệm toàn bộ về

hoạt động của cơ quan, tổ chức mà mình lãnh đạo, quản lý. Nghĩa là, khi đã trao đủ

quyền cho người cán bộ mà họ vẫn không làm tròn nghĩa vụ thì cần có chế tài chịu

51

trách nhiệm. Nếu quan hệ giữa quyền và nghĩa vụ được pháp luật xử lý tốt, thì quan

hệ giữa chịu trách nhiệm với nghĩa vụ và quyền có thể không cần đặt ra. Tuy nhiên,

trong những điều kiện nhất định, nhất là khi ý thức pháp luật, ý thức công vụ, trình

độ văn hóa xã hội của một bộ phận cán bộ còn chưa cao, thì yếu tố chịu trách nhiệm

vẫn rất cần hiện diện với tỷ trọng không hề nhỏ trong mối quan hệ với nghĩa vụ và

quyền của người cán bộ. Trong một đất nước chưa thực sự phát triển, nhiều biểu

hiện tiêu cực dễ dàng nảy sinh như lãng phí của công, lạm dụng chức vụ, quyền hạn

để trục lợi, tham ô, tham nhũng… thì pháp luật cần phải có những quy định về việc

chịu trách nhiệm thật rõ ràng cũng như các chế tài trừng phạt thật nghiêm khắc. Đó

chính là sự công bằng, hay nói theo ngôn ngữ thông thường, đó là sự "sòng phẳng"

cần thiết. Tất cả những tình huống thừa hay thiếu quyền trong mối tương quan với

việc thực hiện nghĩa vụ và việc chịu trách nhiệm đều dẫn đến sự khó khăn trong

việc thực hiện và xử lý trách nhiệm của người cán bộ.

2.2.2. Nội dung của pháp luật về cán bộ

2.2.2.1. Quan niệm về nội dung của pháp luật về cán bộ

Nội dung của pháp luật về cán bộ bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh

các nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, phát triển và quản lý đội

ngũ cán bộ. Nói cách khác, nội dung của của pháp luật về cán bộ được hiểu là những

quy tắc xử sự cụ thể do Nhà nước ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp

luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến địa vị pháp lý của cán bộ.

Theo Từ điển từ Hán Việt do TS. Lê Anh Xuân chủ biên, Nxb Đại học

Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh ấn hành năm 2009 đưa ra định nghĩa: "Địa vị" là

"Vị trí cá nhân trong quan hệ xã hội, do chức vụ, quyền lực mà có, về mặt được coi

trọng nhiều hay ít (Địa: Vị trí; Vị: Ngôi thứ)" [168, tr. 142]. Còn Từ điển tiếng Việt

của GS. Hoàng Phê chủ biên do Viện Ngôn ngữ học và Nxb Từ điển Bách khoa

phối hợp ấn hành năm 2012, khái niệm "Địa vị" được coi là: "Vị trí cá nhân trong

quan hệ xã hội, do chức vụ, cấp bậc, quyền lực mà có, về mặt được coi trọng nhiều

hay ít". Như vậy, khái niệm "Địa vị" theo nghĩa chung nhất là để chỉ mức độ, vị trí,

vai trò, ảnh hưởng của một chủ thể trong mối quan hệ với một cộng đồng nhất định.

52

Trong đời sống chính trị, pháp lý, kinh tế, xã hội ở Việt Nam hiện nay, cụm

từ "Địa vị pháp lý" được sử dụng khá phổ biến. Từ điển Luật học của Viện Khoa

học Pháp lý cho rằng:

Địa vị pháp lý là vị trí của chủ thể pháp luật trong mối quan hệ

với những chủ thể pháp luật khác trên cơ sở các quy định pháp luật.

Thông qua địa vị pháp lý, có thể phân biệt chủ thể pháp luật này với chủ

thể pháp luật khác, đồng thời, cũng có thể xem xét vị trí và tầm quan trọng

của chủ thể pháp luật trong các mối quan hệ pháp luật [163, tr. 244].

Từ điển Pháp luật phổ thông do Trần Văn Thắng chủ biên thì cho rằng:

Địa vị pháp lý là vị trí của chủ thể pháp luật trong quan hệ pháp

luật. Địa vị pháp lý được tạo nên bởi tổng thể các quyền và nghĩa vụ

pháp lý của chủ thể, qua đó xác định quan hệ pháp luật giữa chủ thể pháp

luật với chủ thể pháp luật khác và khả năng cũng như giới hạn thẩm

quyền của chủ thể trong hoạt động của mình. Địa vị pháp lý của các chủ

thể được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật [144, tr. 192].

Như vậy, địa vị pháp lý của cán bộ là tổng thể quyền và nghĩa vụ tạo nên vị

trí của cán bộ trong mối quan hệ với những chủ thể pháp luật khác trên cơ sở các

quy định của pháp luật. Thông qua địa vị pháp lý của cán bộ, có thể phân biệt, đánh

giá vị trí, tầm quan trọng của cán bộ với các chủ thể khác (công chức, viên chức)

cũng như nghĩa vụ, quyền và trách nhiệm của cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm

vụ được phân công.

Các quy định pháp luật về địa vị pháp lý của cán bộ gồm: Phạm vi đối

tượng là cán bộ; điều kiện, tiêu chuẩn được bổ nhiệm là cán bộ; quyền, nghĩa vụ và

trách nhiệm của cán bộ; nguyên tắc quản lý cán bộ; khen thưởng, kỷ luật cán bộ...

Tất cả những quy định này tạo thành nội dung của pháp luật về cán bộ.

2.2.2.2. ác nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ

Căn cứ vào quy định của pháp luật hiện hành, có thể nhận thấy nội dung

của pháp luật về cán bộ bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:

53

Thứ nhất, xác định chủ thể cán bộ.

Do còn có nhiều quan niệm khác biệt về chủ thể cán bộ nên việc phân hóa

đối tượng trong điều chỉnh pháp luật một cách rạch ròi là một thực tế khó khăn.

Hiện nay ở nước ta quan niệm phổ biến được sử dụng một cách rộng rãi cả

về phương diện pháp lý và xã hội cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê

chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng,

Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ

ngân sách nhà nước.

Dĩ nhiên, không phải tất cả những người làm việc trong các cơ quan Đảng,

Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp đều là cán bộ mà bên cạnh đó còn có

những chủ thể khác như công chức, viên chức, người lao động. Như vậy chủ thể cán

bộ có những tiêu chuẩn mang tính đặc thù để xác định tư cách chủ thể, địa vị pháp

lý của mình bên cạnh có sự giao thoa với những tiêu chuẩn để xác định chủ thể

công chức, viên chức.

Thứ hai, quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch,

điều động, luân chuyển cán bộ.

Hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ luôn được tiếp cận ở trạng

thái động thông qua việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cán bộ. Quá trình xây

dựng và phát triển đội ngũ cán bộ cũng là quá trình nhiều biến động, vì vậy các quy

định về điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, trách nhiệm,

nghĩa vụ của cán bộ (như bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, đánh giá, hưu trí, khen

thưởng, kỷ luật, xử lý trách nhiệm của cán bộ...) còn là cơ sở để lựa chọn, sử dụng

cán bộ có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định và đảm bảo cho cán bộ hoàn thành

nhiệm vụ, phát huy được năng lực trong thực thi công vụ, nhiệm vụ cũng như loại

bỏ những cán bộ không đáp ứng yêu cầu hay vi phạm pháp luật. Ví dụ như: để có

căn cứ bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chính

sách đối với cán bộ, cơ quan cơ quan có thẩm quyền phải dựa trên cơ sở công tác

54

đánh giá cán bộ nhằm làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ

chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ.

Quyền và nghĩa vụ của cán bộ thể hiện ở hai góc độ, đó là quyền và nghĩa

vụ với góc độ là công dân và góc độ là người được giao quyền lực chính trị, quyền

lực công ở phạm vi nhất định. Quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng có thể được chia

thành hai nhóm:

- Nhóm các quyền và nghĩa vụ chung đối với các cán bộ cũng như các đối

tượng khác làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã

hội với tư cách là những người thực thi công vụ, nhiệm vụ và hưởng lương từ ngân

sách nhà nước. Đó là các quyền như: quyền được hưởng lương; được học tập, bồi

dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; quyền được khen thưởng… Hoặc

như các nghĩa vụ chung như: phải trung thành với Tổ quốc; nghĩa vụ tận tụy phục

vụ nhân dân; nghĩa vụ chấp hành đúng đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật

của Đảng và Nhà nước…

- Nhóm các quyền và nghĩa vụ của cán bộ được xác định theo chức vụ,

chức danh, ngành, lĩnh vực, cơ quan, tổ chức cán bộ đảm nhận công vụ, nhiệm vụ.

Ví dụ như: quyền và nghĩa vụ cán bộ làm trong cơ quan dân cử khác với cán bộ làm

trong cơ quan của Đảng; quyền và nghĩa vụ của cán bộ làm trong ngành Tòa án,

ngành kiểm sát khác với cán bộ làm ở cơ quan hành chính nhà nước…

Tuy nhiên, vấn đề quan trọng là từ những đặc thù công việc, nghề nghiệp,

chức vụ, chức danh của cán bộ, pháp luật cần xác định và quy định chính xác, đầy

đủ các quyền và nghĩa vụ của cán bộ, nhưng việc quy định quyền và nghĩa vụ của

cán bộ không phải là tạo ra đặc quyền, đặc lợi cho cán bộ mà tạo cơ sở cho cán bộ

thực hiện đúng các quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định. Ví dụ như: cán bộ

có quyền được bảo đảm các điều kiện thi hành công vụ; quyền về tiền lương và các

chế độ liên quan đến tiền lương; nghĩa vụ trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam,

Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích

quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân; liên hệ chặt chẽ với nhân

55

dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; chấp hành nghiêm chỉnh

đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; nghĩa vụ

thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền

hạn được giao; đối với cán bộ là người đứng đầu, ngoài việc thực hiện các nghĩa vụ

của cán bộ nói chung, còn phải thực hiện nghĩa vụ chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ

được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị,…

Thứ tư, quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ.

Trách nhiệm của cán bộ được thể hiện ở hai phương diện cơ bản:

- Trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp

luật và điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên. Đây là nhóm trách nhiệm theo

nghĩa tích cực, thể hiện qua những trách nhiệm của cán bộ chung và trách nhiệm

cụ thể tùy thuộc vào vị trí, chức vụ, chức danh cụ thể mà cán bộ đảm nhận trong

hệ thống.

- Trách nhiệm pháp lý là nhóm trách nhiệm thể hiện hậu quả bất lợi mà cán

bộ phải gánh chịu trước Đảng, Nhà nước và nhân dân khi có hành vi vi phạm pháp

luật. Nhóm trách nhiệm này bao gồm các loại trách nhiệm pháp lý cơ bản như trách

nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm bồi thường…

Thứ năm, quy định về điều kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ.

Nội dung này thể hiện sự khác biệt của pháp luật về cán bộ so với pháp luật

về công chức, công vụ nói chung. Điều này xuất phát từ đối tượng cán bộ chủ yếu là

những người có vị trí lãnh đạo, có vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ quan, tổ chức

được lựa chọn thông qua việc được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức

danh - cơ chế tuyển chọn chặt chẽ, khách quan và dân chủ. Qua nghiên cứu các quy

định pháp luật hiện hành, có thể thấy rằng ngoài việc đáp ứng các điều kiện, tiêu

chuẩn, chuẩn mực đạo đức chung đối với cán bộ, công chức nói chung, cán bộ còn

phải đáp ứng các yêu cầu, chuẩn mực khác của người cán bộ, đó là người lãnh đạo,

quản lý ở vị trí đứng đầu cơ quan, tổ chức và là người đại diện cho ý chí, nguyện

vọng của nhân dân (ví dụ: Tổng Bí thư, Chủ tịch nước, Bộ trưởng, Bí thư tỉnh ủy,

Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện…).

56

Thứ sáu, quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,

nhiệm vụ của cán bộ.

Đây là những quy định có ý nghĩa đảm bảo và khích lệ đội ngũ cán bộ

hoàn thành các nhiệm vụ được giao, thể hiện trách nhiệm, đãi ngộ của nhà nước

đối với đội ngũ cán bộ, đồng thời có biện pháp xử lý, kỷ luật nếu cán bộ có vi

phạm pháp luật, làm ảnh hưởng đến uy tín của Đảng, gây thiệt hại cho Nhà nước ,

nhân dân. Cụ thể như: để đảm bảo cho cán bộ hoàn thành công vụ, nhiệm vụ được

giao, pháp luật quy định cán bộ được hưởng chế độ lương, phụ cấp, bảo hiểm và

các chế độ đãi ngộ tùy thuộc vào chức vụ, chức danh và cơ quan, tổ chức cán bộ

làm việc theo quy định pháp luật; được đào tạo, bồi dưỡng (việc đào tạo, bồi

dưỡng cán bộ phải căn cứ vào tiêu chuẩn, chức vụ, chức danh cán bộ, yêu cầu

nhiệm vụ và phù hợp với quy hoạch cán bộ); được đảm bảo về điều kiện làm việc

như: công sở, nhà ở công vụ; trang thiết bị làm việc trong công sở; phương tiện đi

lại để thi hành công vụ.

Tóm lại, với những nội dung của pháp luật về cán bộ nêu trên, có thể thấy

rằng quy định pháp luật điều chỉnh về cán bộ rất đa dạng, phong phú. Nội dung

pháp luật về cán bộ bao gồm rất nhiều quy định có liên quan đến hoạt động của cán

bộ như: các điều kiện phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ về quyền và nghĩa

vụ của cán bộ; việc đánh giá, sử dụng cán bộ; các chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ

luật, trách nhiệm của cán bộ… Các quy định điều chỉnh về hoạt động của cán bộ

như vậy không chỉ được thể hiện ở các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức nói

chung như Luật Cán bộ, công chức; các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành mà

còn thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan chức danh, chức

vụ của cán bộ, tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội;

Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết

kiệm, chống lãng phí… Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù hoạt động của cán bộ và

công tác cán bộ có liên quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận hành quyền lực chính

trị, quyền lực nhà nước.

57

2.3. CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

2.3.1. Quan điểm, chủ trƣơng của Đảng về tầm quan trọng của công tác

cán bộ

Chủ trương, chính sách của Đảng có ảnh hưởng quan trọng tới việc xây dựng

và hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về cán bộ nói riêng. Đối với đội ngũ

cán bộ, sự chỉ đạo của Đảng về tầm quan trọng của đội ngũ này có vai trò quan trọng

trong việc định hình các quy định pháp luật về địa vị pháp lý của cán bộ; về điều kiện,

tiêu chuẩn trở thành cán bộ; Về quản lý, đánh giá cán bộ... Đối với nhiệm vụ xây

dựng pháp luật, Đảng định hướng cần: "Đổi mới trong nhiệm vụ xây dựng các văn

bản quy phạm pháp luật có tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống" [69, tr. 248].

Chủ trương, chính sách của Đảng tác động đến việc xây dựng và hoàn thiện

pháp luật về cán bộ được thể hiện ở hai khía cạnh: i) Đường lối lãnh đạo của Đảng

về hoàn thiện pháp luật. ii) Đường lối lãnh đạo của Đảng về xây dựng đội ngũ cán

bộ. Điều này được thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng qua các kỳ đại hội. Kết

quả là ngày 29/4/2003 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán

bộ, công chức năm 1998 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua và có hiệu

lực từ ngày 1/7/2003. Tiếp đó là Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành

đã có nhiều quy định điều chỉnh đối với đội ngũ cán bộ. Tinh thần này còn được thể

hện trong nhiều văn bản pháp luật khác như Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật

Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân...

Có thể khẳng định, sau hơn ba mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, công

tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về công chức, công vụ (trong đó có

pháp luật về cán bộ) và quan điểm về xây dựng đội ngũ cán bộ trong sạch vững

mạnh của Đảng ta trong các kỳ Đại hội đã được thể chế hóa trong các văn bản quy

phạm pháp luật nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật đối với đội ngũ này. Các văn

bản quy phạm pháp luật, dưới sự định hướng của Đảng đều được các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền bổ sung, chỉnh sửa nhằm điều chỉnh phù hợp, kịp thời đối với

đội ngũ cán bộ tương xứng với từng giai đoạn phát triển của đất nước.

58

2.3.2. Chính sách xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức,

đặc biệt là đội ngũ cán bộ

Hệ thống chính sách là công cụ điều tiết quan trọng trong lãnh đạo, quản lý

xã hội, có thể thúc đẩy tạo động lực cho sự phát triển hoặc kìm hãm, triệt tiêu các

động lực, cản trở sự phát triển. Trong công tác cán bộ, hệ thống chính sách đúng,

hợp lý sẽ khuyến khích cán bộ tích cực, hăng hái, tận tâm với công việc, nâng cao

tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Vì vậy, muốn phát triển đội ngũ cán bộ đáp

ứng yêu cầu phát triển của xã hội trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay thì phải

quan tâm đến lợi ích chính đáng của cán bộ.

Cán bộ là nguồn nhân lực quan trọng của hệ thống chính trị, giúp thúc đẩy

sự phát triển của toàn xã hội và đặc biệt là trong công tác xây dựng Đảng và chính

quyền nhà nước cũng như quyền làm chủ của nhân dân. Chính vì vậy việc ban hành

các chính sách phù hợp, kịp thời, đúng đắn sẽ góp phần xây dựng được nền công vụ

chính quy, hiện đại với đội ngũ cán bộ vững vàng về chính trị, gương mẫu về đạo

đức, trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và năng lực hoạt động thực tiễn,

gắn bó với nhân dân.

Hiện nay, Nhà nước đã xây dựng và ban hành một hệ thống các văn bản

quy phạm pháp luật để quản lý cán bộ, trong đó, Luật Cán bộ, công chức là văn bản

luật cao nhất.

Hệ thống các chính sách của Nhà nước đã góp phần vào việc nâng cao trình

độ chuyên môn cũng như đời sống vật chất của cán bộ trên các phương diện như:

Chính sách thu hút, tuyển dụng, trọng dụng, sử dụng; chính sách đào tạo, bồi

dưỡng, chính sách tiền lương, chế độ ưu đãi...

2.3.3. Nhận thức của các cơ quan có thẩm quyền trong tham mƣu ban

hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ

Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật dựa trên và thể

chế hóa các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về công tác cán bộ, do đó

các cơ quan có thẩm quyền cần nhận thức rõ tầm quan trọng của việc ban hành các

văn bản pháp luật điều chỉnh về cán bộ, bởi vì các văn bản pháp luật được ban hành

59

điều chỉnh trực tiếp các hoạt động của cán bộ nên chất lượng của các văn bản pháp

luật cũng là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của đội ngũ cán bộ. Chỉ khi

nhận thức được tầm quan trọng của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về

cán bộ thì mới tổ chức thực hiện xây dựng văn bản có hiệu quả (cụ thể như: bố trí,

phân công nhân lực trong việc soạn thảo, dự thảo văn bản; đôn đốc, đảm bảo các

điều kiện cần thiết cho công tác soạn thảo và kiểm tra chất lượng việc soạn thảo.

Nếu các cơ quan có thẩm quyền không có sự chủ trì, phối hợp hiệu quả trong việc

tham mưu, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không chỉ đạo sát sao mà phó

mặc cho cán bộ của Tổ soạn thảo, Tổ biên tập thì chất lượng dự thảo văn bản không

cao, không được ban hành hoặc ban hành không kịp thời, chất lượng và tính khả thi

của văn bản quy phạm pháp luật không đáp ứng yêu cầu.

Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm

pháp luật về cán bộ nói riêng xuất phát từ yêu cầu khách quan của hoạt động lãnh

đạo, quản lý. Tuy nhiên, nội dung pháp luật về cán bộ phụ thuộc rất nhiều vào quan

điểm, đường lối, chính sách của cấp có thẩm quyền trong việc định hướng lãnh đạo,

quản lý; quy hoạch, luân chuyển cán bộ... Do đó, đội ngũ cán bộ tham mưu trong

xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ đòi hỏi phải nắm

vững các định hướng chính sách, quan điểm của đảng về công tác cán bộ để đảm

bảo việc thể chế hóa đúng, đủ và khả thi khi văn bản quy phạm phạm pháp luật

được ban hành và tổ chức thi hành trong đời sống xã hội.

2.3.4. Tổ chức bộ máy và năng lực của cơ quan tham mƣu trong xây

dựng các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy

phạm pháp luật về cán bộ nói riêng được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn

bản quy phạm pháp luật như: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ...

Trong tổ chức của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp

luật đều có các cơ quan chuyên môn, cơ quan giúp việc trong việc tham mưu xây

dựng, trình ban hành. Vì vậy, các cơ quan chuyên môn của cơ quan có thẩm quyền

ban hành văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quyết định đối với chất lượng nội

60

dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trình cấp có thẩm quyền ban hành. Do

đó, để đảm bảo hiệu quả ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đòi hỏi các cơ

quan chuyên môn, tham mưu giúp việc cần ổn định về chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn; phạm vi tham mưu của các cơ quan chuyên môn trong xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật phải rõ ràng, bao quát được tất các các lĩnh vực lãnh đạo, quản lý

của cán bộ, đảm bảo không có sự mâu thuẫn, chồng chéo trách nhiệm quản lý giữa

các cơ quan, tổ chức.

Trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, yếu tố con người

quyết định tới chất lượng của văn bản, do đó hoạt động tham mưu xây dựng, ban

hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc khó, phức tạp, đặc biệt là điều

chỉnh về cán bộ lại càng khó khăn, phức tạp hơn, do đó đòi hỏi đội ngũ cán bộ tham

mưu của các cơ quan có thẩm quyền như cơ quan chủ trì xây dựng dự thảo, cơ quan

thẩm định, cơ quan phối hợp… phải có năng lực chuyên môn tốt, am hiểu sâu về

lĩnh vực pháp luật về cán bộ và thực tiễn công tác cán bộ đang diễn ra trong đời

sống xã hội và yêu cầu lãnh đạo, quản lý nhà nước; đồng thời phải am hiểu về pháp

luật và kỹ năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động xây dựng văn bản

quy phạm pháp luật về cán bộ cũng đòi hỏi sự công tâm của đội ngũ tham mưu thực

hiện để đảm bảo việc đề xuất ban hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ phải

hoàn toàn xuất phát từ yêu cầu khách quan của công tác cán bộ; không thể vì lợi ích

cục bộ của ngành, địa phương, của một vài cơ quan, đơn vị, cá nhân mà đặt lên trên

lợi ích chung của nhà nước, xã hội; không thể có sự thỏa hiệp, né tránh bất cứ tổ

chức, cá nhân nào...

Pháp luật nói chung và pháp luật về cán bộ nói riêng được sinh ra do nhu

cầu đòi hỏi của xã hội, xuất phát từ thực tiễn đời sống của xã hội. Tuy nhiên, các

nhà làm luật không tự nghĩ ra các quy định của pháp luật, điều này phụ thuộc vào

những thực tế phát sinh từ xã hội, đặc biệt là các thực tế phát sinh từ chính quyền

đội ngũ cán bộ để nhận thức và đưa các sự thật khách quan đó vào các quy phạm

pháp luật. Để làm được điều này, đòi hỏi trình độ của các nhà làm luật về cán bộ

cần nhận thức được các vấn đề phát sinh từ thực tiễn, nhận thức được các vấn đề

61

cần điều chỉnh bằng pháp luật đối với các mối quan hệ nhất định và cần đảm bảo

tính khách quan, phù hợp với yêu cầu vận động phát triển chung của xã hội. Ngoài

ra, để quy định pháp luật về cán bộ được hoàn thiện, các nhà làm luật cần có điều

tra và dự báo xu thế phát triển của chính quyền cấp xã, từ đó dự thảo các quy định

mang tính khả thi. Các phương án do nhà làm luật đưa ra cần phù hợp với điều kiện,

hoàn cảnh phát triển của đất nước, nội dung điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ

cần đưa ra các phương án để có thể lựa chọn cho phù hợp và thẩm định về mặt khoa

học, xã hội...

2.3.5. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong tham mƣu

xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm rất nhiều khâu, nhiều

công đoạn kế tiếp nhau trên cơ sở trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định.

Do đó, để bảo đảm chất lượng, hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản quy phạm

pháp luật cần thiết có sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các cơ quan có liên quan,

thông qua các mối quan hệ cơ bản sau:

Trong đề xuất, lập dự kiến chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, các cơ quan chuyên môn phải gửi đề xuất dự kiến ban hành văn

bản quy phạm pháp luật tới cơ quan có thẩm quyền; tổng hợp đầy đủ đề xuất của

các ngành, đối với những nội dung đề xuất còn chưa rõ, chưa hợp lý cần trao đổi

với cơ quan đã đề xuất để việc tổng hợp chương trình được đầy đủ, chính xác.

Trong việc tổ chức xây dựng dự thảo văn bản: Cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản

cần phối hợp chặt chẽ với các cơ quan có liên quan trong quá trình tổ chức xây

dựng dự thảo văn bản (ví dụ phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương; Ủy ban Kiểm

tra Trung ương, Bộ Nội vụ... trong việc khảo sát, đánh giá tình hình, tổng kết thực

tiễn về công tác cán bộ; cử cán bộ tham gia soạn thảo…) và tạo các điều kiện thuận

lợi để tổ chức xây dựng dự thảo đúng tiến độ và có chất lượng. Trong việc tổ chức

lấy ý kiến góp ý và tiếp thu ý kiến góp ý, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý

kiến góp ý bảo đảm thành phần, nội dung, thời gian, phương thức lấy ý kiến hợp lý;

cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến góp ý phải nghiên cứu kỹ nội dung dự thảo, các

62

nội dung góp ý có chất lượng, đúng thời hạn đã đề ra. Trong thẩm định dự thảo văn

bản quy phạm pháp luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cần có nhận thức đúng đắn, đầy

đủ về tầm quan trọng của hoạt động thẩm định; tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt

động thẩm định, bổ sung, giải trình làm rõ các nội dung của dự thảo theo đề nghị

của cơ quan thẩm định; nghiên cứu, tiếp thu và giải trình rõ về việc tiếp thu hoặc

không tiếp thu các ý kiến thẩm định để báo cáo cơ quan có thẩm quyền ban hành...

Thực tế cho thấy rằng, nếu quá trình xây dựng, ban hành pháp luật về cán

bộ được nhiều đối tượng tham gia xây dựng, thảo luận, cho ý kiến sẽ có ảnh hưởng

lớn đến các quy định thực định về vấn đề này. Điều đó đòi hỏi, khi có dự án luật

hoặc các văn bản quy phạm pháp luật được dự thảo, cần có ý kiến tham gia của

nhiều đối tượng khác nhau để chia sẻ, hỏi đáp, giải quyết các vấn đề còn có ý kiến

khác nhau trong dự thảo văn bản quy phạm. Các ý kiến của nhiều đối tượng như:

Các nhà khoa học nghiên cứu về cán bộ, các chuyên gia nghiên cứu lập pháp, những

người trực tiếp thực thi pháp luật về cán bộ… và đặc biệt là người dân - đối tượng

chịu ảnh hưởng lớn nhất của đội ngũ cán bộ nên cần có tham vấn, cân nhắc, thảo

luận sâu sắc. Điều này có vai trò to lớn trong việc lựa chọn các quy phạm phù hợp

đối với đối tượng điều chỉnh. Ý kiến của các đối tượng tham gia khác nhau về các

quy định luật thực định có ý nghĩa trong việc tham khảo và quyết định thuận lợi phù

hợp với điều kiện, hoàn cảnh của đất nước, phù hợp với tính khả thi của luật thực

định sau khi được ban hành, thông qua.

Tiểu kết chƣơng 2

Ở Việt Nam, nghiên cứu lịch sử pháp luật ở nước ta từ năm 1945 đến nay

và trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành có thể khái niệm: Cán bộ là công

dân Việt Nam được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo

nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính

trị - xã hội ở cấp Trung ương và chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng

lương từ ngân sách nhà nước.

So với các đối tượng khác là công chức, viên chức thì cán bộ có một số đặc

điểm cơ bản sau: cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông qua

63

cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; tính chất công việc của cán bộ gắn với việc

hoạch định, ban hành chính sách; cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh và

phạm vi cơ quan công tác của cán bộ là các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức

chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.

Để đảm bảo cho hoạt động của đội ngũ cán bộ với những đặc thù riêng, cần

thiết phải xây dựng hệ thống các quy định pháp luật phù hợp để điều chỉnh các mối

quan hệ phát sinh trong hoạt động của cán bộ. Pháp luật về cán bộ có thể được khái

niệm là: Pháp luật về cán bộ là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà

nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác định đối tượng chủ thể là cán bộ và điều

chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán

bộ trong quá trình thực thi chế độ công vụ và các nhiệm vụ cụ thể.

Nội dung của pháp luật về cán bộ rất đa dạng, phong phú, bao gồm những

vấn đề cơ bản như xác định chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê

chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ; quy định về quyền và

nghĩa vụ của cán bộ; quy định về chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều

kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho

hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.

Các quy định điều chỉnh về hoạt động của cán bộ như vậy không chỉ được

thể hiện ở các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức nói chung như Luật Cán bộ,

công chức; các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành mà còn thể hiện ở nhiều văn

bản quy phạm pháp luật khác có liên quan chức danh, chức vụ của cán bộ, tính chất

công vụ, nhiệm vụ của cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính

phủ; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí…

Đặc điểm này bắt nguồn từ đặc thù hoạt động của cán bộ và công tác cán bộ có liên

quan đến việc lãnh đạo, tổ chức vận hành quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước.

Pháp luật về cán bộ có vai trò quan trọng: là căn cứ pháp lý cho việc lựa

chọn, quản lý, sử dụng cán bộ; là căn cứ để cán bộ thực hiện nhiệm vụ và căn cứ để

kiểm soát, đánh giá cán bộ.

64

Chƣơng 3

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

CÁN BỘ Ở VIỆT NAM TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY

3.1.1. Giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1959

Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ

cộng hòa ra đời, công tác tổ chức nhân sự đã được quan tâm đặc biệt, nhất là xây

dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong bộ máy nhà nước. Đề cập đến cán

bộ và công tác cán bộ, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn chú ý huấn luyện và xây dựng

lực lượng cán bộ, coi công tác cán bộ là một trong những công tác chiếm vị trí quan

trọng hàng đầu, có vai trò quyết định thành công tới toàn bộ công tác xây dựng lực

lượng cách mạng của Đảng. Cán bộ là "những người đem chính sách của Đảng, của

Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình

của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho

đúng" [101, tr. 269].

Để có đội ngũ cán bộ tận tụy với công việc của Chính phủ, biết làm những

việc có lợi cho dân, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ký Sắc lệnh

số 188/SL ngày 29/5/1948 lập một chế độ công chức mới và một thang lương chung

cho các công chức Việt Nam. Theo đó quy định quy chế thang lương chung; tổ chức

các ngạch công chức; các khoản phụ cấp (phụ cấp gia đình, phụ cấp khu vực, phụ

cấp gạo đắt); trọng dụng thành tích và tài năng, quy định đối với công chức là phụ

nữ, đồng bào miền núi, công chức gia nhập quân đội; chế độ đối với công chức cũ

trở lại làm việc hoặc được Chính phủ trưng tập; các quy định đối với công chức tạm

thời và đối với công chức chính ngạch đang tại chức...).

Tiếp đó, ngày 22/05/1950 Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa

đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành bản quy chế công chức nước Việt Nam, theo đó

quy định: "Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một

chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều

65

là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ

định", đồng thời quy định cụ thể nghĩa vụ, quyền lợi của công chức; quản trị - sử

dụng công chức; tuyển bổ, nhận chức, tập sự, thực thụ, bãi chức, chuyển ngạch

công chức, đổi ngạch, để ra ngoại ngạch, khen thưởng, thăng thưởng… Mặc dù Sắc

lệnh số 188/SL và Sắc lệnh số 76/SL đã quy định công chức theo chế độ chức

nghiệp với những nội dung dân chủ, khoa học nhưng dưới góc độ pháp lý, những

quy định này chưa đề cập về "cán bộ". Trong đời sống xã hội thuật ngữ "cán bộ" lúc

này được sử dụng để chỉ những người tham gia cách mạng, làm việc trong các cơ

quan nhà nước, cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, các xí nghiệp thuộc

khu vực sản xuất của nhà nước.

Nghị định số 650-TTg ngày 30/12/1955 của Thủ tướng Chính phủ đặt các

thang lương để sắp xếp cán bộ, nhân viên và công nhân các cơ quan, xí nghiệp

Chính phủ và doanh nghiệp quốc gia; Nghị định số 270-TTg ngày 31/5/1958 của

Thủ tướng Chính phủ quy định chế độ lương cho khu vực hành chính, sự nghiệp;

Thông tư số 46-NV/CB ngày 3/7/1958 của Bộ Nội vụ hướng dẫn việc sắp xếp cho

cán bộ, nhân viên, công nhân cơ quan thuộc khu vực hành chính sự nghiệp.

3.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980

Trong giai đoạn này, thuật ngữ "cán bộ" đã được đề cập ở một số văn bản

quy phạm pháp luật như sau:

Theo Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 của Hội đồng Chính phủ (nay là

Chính phủ) về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc

khu vực hành chính, sự nghiệp thì những người là cán bộ đã có quy định cụ thể hơn.

Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 đã phân loại cán bộ, viên chức theo nhiệm vụ

công tác và lĩnh vực đào tạo; chức vụ của cán bộ, viên chức chia làm ba hệ thống

sau đây:

- Hệ thống chức vụ của cán bộ lãnh đạo trong bộ máy hành chính từ trung

ương đến huyện, cán bộ phụ trách các cơ quan chuyên môn, các cơ quan sự nghiệp;

- Hệ thống chức vụ của các cán bộ, nhân viên kỹ thuật, nghiệp vụ ở các cơ

quan hành chính, sự nghiệp, xí nghiệp từ trung ương đến địa phương;

66

- Hệ thống chức vụ của các nhân viên làm công tác hành chính, quản trị ở

các cơ quan hành chính, sự nghiệp và xí nghiệp.

Đồng thời Nghị định số 23-CP cũng quy định các loại cán bộ, nhân viên kỹ

thuật (kỹ sư; kỹ thuật viên; nhân viên giúp việc kỹ thuật); cán bộ, nhân viên nghiệp

vụ y tế (bác sĩ, dược sĩ cao cấp, y sĩ cao cấp; y sĩ, dược sĩ, nữ hộ sinh trung cấp; y tá,

dược tá, nữ hộ sinh, xét nghiệm viên; hộ lý, y công); cán bộ, nhân viên nghiệp vụ

giáo dục (các giáo viên văn hóa; các giáo viên chuyên môn chia theo các môn dạy...).

Như vậy, với việc ban hành Nghị định số 23-CP, mặc dù đã có quy định

phân loại cán bộ, viên chức nhưng dưới góc độ pháp lý, việc sử dụng thuật ngữ cán

bộ vẫn còn gắn với hệ thống chức vụ ở các cơ quan hành chính, sự nghiệp, xí

nghiệp và gắn với chuyên môn đào tạo ("cán bộ nhân viên kỹ thuật" hay "cán bộ,

nhân viên nghiệp vụ").

Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ, trong giai đoạn này được quy định trong

nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó đáng chú ý là lần đầu tiên Hiến pháp

năm 1959 quy định nghĩa vụ có tính nguyên tắc đối với cán bộ, đó là "Tất cả các

nhân viên cơ quan Nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân,

tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân" (Điều 6). Tiếp

đó, Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban hành nhiều văn bản quy phạm

pháp luật quy định liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của cán bộ như: Nghị định

số 24-CP ngày 01/7/1960 quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất để

điều chỉnh các quan hệ tiền lương theo nguyên tắc phân phối theo lao động; Nghị

định số 25/CP ngày 05/7/1960 quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực hành

chính sự nghiệp, theo đó quy định áp dụng nguyên tắc hưởng lương theo lao động

đối với tất cả cán bộ, công nhân, viên chức; Nghị định số 24/CP ngày 13/3/1963 ban

hành điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước;

Nghị định số 195/CP Ngày 31/12/1964 ban hành ban hành Điều lệ về kỷ luật lao

động trong các xí nghiệp cơ quan nhà nước, theo đó các hình thức kỷ luật gồm:

Khiển trách; Cảnh cáo; Hạ tầng công tác, hạ cấp bậc kỹ thuật, chuyển đi làm việc

67

khác và buộc thôi việc; Nghị định số 49/CP ngày 30/4/1968 ban hành chế độ trách

nhiệm vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản của Nhà nước...

Với việc ban hành một số văn bản pháp luật như trên, có thể nói rằng pháp

luật về cán bộ đã có bước hoàn thiện, tạo cơ sở cho việc quản lý đội ngũ cán bộ,

công nhân, viên chức trong giai đoạn đất nước vừa hòa bình, vừa chiến tranh. Tuy

nhiên, phạm vi đối tượng là cán bộ chưa có sự phân biệt rõ ràng với các đối tượng

lao động khác trong các cơ quan nhà nước, các cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị -

xã hội, các xí nghiệp quốc doanh.. mà được gọi chung trong một khái niệm là "Cán

bộ, công nhân viên nhà nước". Đồng thời, thực tế trong giai đoạn này, các đối

tượng được gọi là "Cán bộ, công nhân viên nhà nước" được hình thành từ nhiều

nguồn đa dạng, phong phú và được điều chỉnh bởi hệ thống các quy phạm pháp luật

chung mà chưa có sự phân biệt theo các nguyên tắc khoa học về tuyển dụng, sử

dụng, quản lý.

Nghị định số 217/CP ngày 8/6/1979 của Chính phủ ban hành bản quy định

về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân

của cán bộ, công nhân viên cơ quan nhà nước; Nghị định số 274/CP ngày 25/7/1979

ban hành về việc đặt chế độ, bậc lương thường xuyên hàng năm cho công nhân, cán

bộ, viên chức nhà nước.

3.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992

Sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975, thống nhất đất nước, cách mạng

Việt Nam bước vào thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội và mọi hoạt động quản

lý nhà nước được thực hiện theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp. Trong giai

đoạn này, với sự ra đời của Hiến pháp năm 1980 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hoàn

thiện pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng trong điều kiện thống nhất

đất nước. Tuy nhiên trong giai đoạn này các quy định pháp luật về công chức, công

vụ cũng tiếp tục ảnh hưởng của giai đoạn trước, theo đó quan niệm về cán bộ vẫn

chưa có sự tách bạch với công chức, viên chức cũng như những lực lượng lao động

khác trong xã hội.

68

Trong giai đoạn này, mặc dù Hiến pháp năm 1980 có đề cập đến khái niệm

"nhân viên nhà nước" (Điều 8) và "cán bộ nhà nước" (Điều 107) nhưng cũng chưa

có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể đối tượng nào là nhân viên nhà

nước và đối tượng nào là cán bộ nhà nước mà thuật ngữ "cán bộ, công nhân viên

nhà nước" tiếp tục là khái niệm chung để chỉ những người làm việc trong bộ máy

nhà nước từ Trung ương tới địa phương.

Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ, nhìn chung được điều chỉnh bởi các văn

bản quy phạm pháp luật từ giai đoạn trước và một số văn bản quy phạm pháp luật

được ban hành mới như: Hiến pháp năm 1980 (tiếp tục quy định nghĩa vụ của cán

bộ, theo đó tại Điều 8 quy định: "Tất cả các cơ quan nhà nước và nhân viên nhà

nước phải hết lòng hết sức phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng

nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Nghiêm cấm mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền", tại Điều 12 quy định:

"Tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, nhân viên nhà nước, nhân viên các tổ

chức xã hội và mọi công dân đều phải chấp hành Hiến pháp, pháp luật"); Quyết

định số 134/HĐBT ngày 17/8/1982 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban

hành về một số chế độ đãi ngộ đối với công nhân viên chức nhà nước; Nghị định số

235/HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành

về cải cách chế độ tiền lương của công nhân viên chức và lực lượng vũ trang, xóa

bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng

tiền, có quỹ hàng hóa, bảo đảm quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động...

Nhìn chung, trong giai đoạn này, mặc dù các cơ quan có thẩm quyền đã ban

hành một số văn bản quy phạm pháp luật mới nhưng về cơ bản pháp luật về cán bộ

vẫn chưa có bước hoàn thiện đáng kể so với gian đoạn trước, nhất là vẫn chưa có sự

phân biệt rõ ràng các đối tượng là cán bộ mà vẫn tồn tại khái niệm "công nhân viên

chức" hoặc "cán bộ, công nhân, viên chức" để từ đó có những quy định điều chỉnh

có tính đặc thù trong quản lý, sử dụng các đối tượng là "cán bộ, công nhân, viên

chức" theo ngạch, bậc. Đồng thời, việc tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công

69

nhân, viên chức chưa chú trọng nhiều đến chuyên môn nghiệp vụ và theo các chế độ

thi tuyển chặt chẽ mà chủ yếu vẫn dựa trên việc xét tuyển, thành phần xuất thân...

- Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là

Chính phủ) về công chức. Theo nghị định này, nội dung mới và quan trọng là đưa ra

khái niệm công chức để từ đó theo nguyên tắc loại trừ có thể xác định các đối tượng

được coi là "cán bộ". Theo Nghị định số 169/HĐBT, công chức là: "Công dân Việt

Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công

sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước, được xếp

vào một ngạch hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Công chức phải có đủ các

điều kiện là: Là công dân Việt Nam, làm việc trong bộ máy nhà nước từ trung ương

đến địa phương ở trong hay ngoài nước; Được tuyển dụng và bổ nhiệm thực hiện

một công vụ mang tính thường xuyên; Được xếp vào một ngạch công chức; Hưởng

lương từ ngân sách nhà nước. Đồng thời, Nghị định số 169/HĐBT cũng xác định

phạm vi công chức bao gồm:

+ Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung

ương, ở cấp tỉnh, huyện và cấp tương đương;

+ Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;

+ Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên

cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương

từ ngân sách;

+ Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng;

+ Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường

xuyên trong bộ máy của các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát các cấp;

+ Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên

trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng nhân dân các

cấp và những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định.

Như vậy, phạm vi công chức như trên đã có sự phân biệt với những đối

tượng khác không phải là công chức, bao gồm:

70

+ Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp;

+ Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư

pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ;

+ Hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội nhân dân Việt Nam, bộ đội

biên phòng;

+ Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những người

đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch;

+ Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước;

+ Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và đoàn thể nhân dân

(có quy chế riêng của Đảng và đoàn thể nhân dân).

Từ phạm vi nêu trên, bước đầu có thể phân biệt được các đối tượng là công

chức và cán bộ, viên chức khác làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan

Đảng, đoàn thể. Mặc dù Nghị định số 169/HĐBT chưa có sự phân biệt rõ các đối

tượng là "cán bộ" nhưng căn cứ theo quy định pháp luật trong giai đoạn này thì cán

bộ có thể xác định là: Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp;

những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp

được Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ

và những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và đoàn thể nhân dân.

3.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2013

Đây là giai đoạn đánh dấu bằng việc nước ta tiến hành công cuộc đổi mới

đất nước và việc ban hành bản Hiến pháp 1992 - hiến pháp của thời kỳ đổi mới theo

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (12/1986), trong đó

xác định:

Cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy nhà nước

ở tất cả các cấp, nêu cao vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Ủy

ban nhân dân các cấp; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện

quản lý xã hội, quản lý kinh tế bằng pháp luật; đổi mới phong cách làm

việc của các cơ quan nhà nước, đổi mới quan hệ giữa Đảng và Nhà nước,

71

tức là đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền nhằm phát huy

vai trò quản lý của Nhà nước, quyền làm chủ của nhân dân lao động [52].

Đồng thời xác định: "Đổi mới tổ chức và cán bộ là điều kiện quyết định

thành công của sự nghiệp đổi mới" [52].

Trên cơ sở các định hướng trên, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã

ban hành Quyết định số 76/HĐBT ngày 9/3/1992 về chất lượng và các biện pháp

đẩy mạnh việc sắp xếp lại tổ chức biên chế hành chính, sự nghiệp theo hướng tinh

giản và bố trí những cán bộ, công chức tiếp tục làm việc trong biên chế hành chính

sự nghiệp vào đúng ngạch, bậc phù hợp với năng lực của mỗi người trên cơ sở chức

danh tiêu chuẩn, nghiệp vụ, tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước theo hướng

ngày càng tinh giản gọn nhẹ, hiệu quả.

Việc quản lý cán bộ, chế độ đãi ngộ, sử dụng cán bộ... ngoài việc áp dụng

các quy định áp dụng đối với công chức, thì còn có một số văn bản cụ thể như:

Quyết định số 69/QĐ-TW ngày 17/5/1993 của Ban Bí thư Trung ương về hệ thống

ngạch, bậc lương của các cơ quan Đảng, đoàn thể; Nghị định số 43/CP ngày 22/6/1993

của Chính phủ ban hành quy định tạm thời chế độ bảo hiểm xã hội (bao gồm: chế độ

trợ cấp ốm đau, chế độ trợ cấp thai sản, chế độ trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh

nghề nghiệp, chế độ hưu trí, chế độ tử tuất); Nghị định số 12/CP ngày 25/1/1995

của Chính phủ ban hành Điều lệ quy định thống nhất việc thực hiện chế độ bảo

hiểm bắt buộc đối với tất cả công chức, viên chức nhà nước và các đối tượng khác...

- Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998: Ngày 26/02/1998 Ủy ban

Thường vụ Quốc hội khóa X đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức (có hiệu

lực từ ngày 01/05/1998) đã tạo ra một khung pháp lý tương đối hoàn thiện điều

chỉnh các vấn đề về cán bộ, công chức và tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ cán

bộ, công chức đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Theo quy định tại Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì cán bộ,

công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà

nước, bao gồm:

72

+ Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các

cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ

thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ

thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp

vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể

hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; Thẩm

phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;

+ Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ

thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà

không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc

trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ

quan chuyên nghiệp.

Tuy nhiên, theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì cán bộ và công

chức cũng chưa có sự tách biệt và được gọi chung là "cán bộ, công chức", do đó các

quyền và nghĩa vụ của cán bộ cũng không có sự tách bạch với công chức.

Về quyền và nghĩa vụ của cán bộ:

Tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980,

nghĩa vụ của cán bộ cũng được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ

sung năm 2001), theo đó tại Điều 8 quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên

chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý

kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện

quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng". Quy định trên của Hiến pháp tiếp tục

được cụ thể hóa trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thông qua các nghĩa

vụ, quyền lợi của cán bộ, công chức; những việc cán bộ, công chức không được

làm; việc bầu cử, tuyển dụng, sử dụng cán bộ, công chức... Cụ thể như:

- Nghĩa vụ của cán bộ: cán bộ có nghĩa vụ trung thành với Nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo vệ sự an toàn, danh dự và lợi ích quốc gia;

73

Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật

của Nhà nước; thi hành nhiệm vụ, công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Tận

tụy phục vụ nhân dân, tôn trọng nhân dân; Liên hệ chặt chẽ với nhân dân, tham gia

sinh hoạt với cộng đồng dân cư nơi cư trú, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của

nhân dân; Có nếp sống lành mạnh, trung thực, cần kiệm liêm chính, chí công vô tư;

không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng; Có ý thức tổ chức kỷ luật

và trách nhiệm trong công tác; thực hiện nghiêm chỉnh nội quy của cơ quan, tổ

chức; giữ gìn và bảo vệ của công, bảo vệ bí mật nhà nước theo quy định của pháp

luật; Thường xuyên học tập nâng cao trình độ; chủ động, sáng tạo, phối hợp trong

công tác nhằm hoàn thành tốt nhiệm vụ, công vụ được giao; Chấp hành sự điều

động, phân công công tác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

- Quyền của cán bộ: cán bộ được hưởng các chế độ trợ cấp bảo hiểm xã hội,

ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thai sản, hưu trí và chế độ tử tuất; Được

hưởng chế độ hưu trí, thôi việc theo quy định; được hưởng tiền lương tương xứng với

nhiệm vụ, công vụ được giao, chính sách về nhà ở, các chính sách khác và được bảo

đảm; được quyền tham gia hoạt động chính trị, xã hội theo quy định của pháp luật;

được tạo điều kiện để học tập nâng cao trình độ, được quyền nghiên cứu khoa học,

sáng tác; được khen thưởng khi hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, công vụ được giao...

Ngoài các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, các cơ

quan có thẩm quyền cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành tạo cơ sở cho

việc quản lý cán bộ, công chức. Cụ thể như: Nghị định số 95/CP ngày 17/11/1998

của Chính phủ quy định về chế độ tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công

chức; Nghị định số 96/CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ quy định về chế độ thôi

việc đối với cán bộ, công chức; Nghị định số 97/CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ

về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức; Quyết định số

11/1998/QĐ-TCCP-CCVC ngày 15/12/1998 của Bộ trưởng - Trưởng ban tổ chức,

cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) về việc ban hành quy chế đánh giá cán bộ,

công chức...

74

Tuy nhiên, trước đòi hỏi của thực tiễn, một số quy định của Pháp lệnh Cán

bộ, công chức năm 1998 không còn phù hợp, nhất là liên quan đến quản lý cán bộ,

công chức; sắp xếp tổ chức bộ máy và biên chế, cải cách chính sách tiền lương và

thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp nên trong khoảng thời gian 05 năm, Pháp

lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã được sửa đổi hai lần, đó là: Pháp lệnh sửa đổi,

bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 28/4/2000 và Pháp lệnh

sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29/4/2003.

Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức

ngày 29/4/2003 (Pháp lệnh năm 2003) đã mở rộng phạm vi điều chỉnh đối tượng là

cán bộ, công chức, đó là bổ sung những người bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo

nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó bí

thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (cán bộ

chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh

chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã; đồng thời đã quy định phân

biệt các đối tượng là công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp (công chức

ngạch hành chính sự nghiệp gọi là viên chức).

Trên cơ sở Pháp lệnh năm 2003, các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục ban

hành các văn bản hướng dẫn thi hành, cụ thể như:

+ Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ quy định

về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự

nghiệp của Nhà nước. Theo Nghị định này, cán bộ, công chức làm việc trong các

đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được gọi

chung là viên chức - Công dân Việt Nam, trong biên chế được tuyển dụng, bổ nhiệm

vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự

nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại

điểm d, khoản 1, Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003, hưởng lương

từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật.

+ Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc

tuyển dụng, sử dụng quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước. Tuy

75

nhiên, Nghị định này chưa có quy định phân biệt cán bộ và công chức; cán bộ, công

chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội được gọi chung là công chức - công dân Việt Nam trong biên

chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, c, e, khoản 1,

Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003, làm việc trong các cơ quan nhà

nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

Theo Nghị định này, ngoài việc quy định tương đối cụ thể về việc tuyển dụng,

sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, Nghị định còn

có quy định cụ thể về việc đánh giá công chức nhằm làm rõ năng lực, trình độ, kết

quả công tác, phẩm chất đạo đức làm căn cứ để bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, đề bạt,

đào tạo, bồi dưỡng và thực hiện chính sách đối với công chức; việc đánh giá công chức

phải căn cứ vào nhiệm vụ được phân công, kết quả hoàn thành nhiệm vụ và phẩm

chất đạo đức của công chức; khi đánh giá công chức lãnh đạo phải căn cứ vào kết

quả hoạt động của cơ quan, đơn vị và trách nhiệm của công chức giữ chức vụ lãnh đạo.

+ Nghị định số 114/2003-NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán

bộ, công chức xã, phường, thị trấn.

+ Thông tư số 03/2004/TT-BNV ngày 16/1/2003 của Bộ Nội vụ hướng dẫn

thực hiện Nghị định số 114/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán bộ, công

chức xã, phường, thị trấn.

+ Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/1/2004 của Bộ Nội vụ ban

hành quy định tiêu chuẩn cụ thể đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn...

Như vậy, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998; Pháp lệnh Cán bộ, công

chức ngày 28/4/2000; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán

bộ, công chức ngày 29/4/2003 và các văn bản quy phạm hướng dẫn thi hành đã tạo

cơ sở pháp lý cho việc xây dựng, quản lý và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức

với những quy định cụ thể hơn về tiêu chuẩn, điều kiện thi tuyển; đào tạo, bồi

dưỡng; các chế độ, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật... Bên cạnh đó, trong

giai đoạn này, vấn đề đạo đức của cán bộ, công chức bước đầu cũng được quy định

cụ thể bằng pháp luật. Cụ thể như: Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng

76

Chính phủ ngày 2/8/2007 ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành

chính nhà nước. Quyết định số 129 về Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan

hành chính nhà nước, quy định trong giao tiếp và ứng xử, cán bộ, công chức, viên

chức, trong đó đặc biệt quy định về giao tiếp ứng xử với nhân dân trong thi hành

công vụ của công chức; Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/2/2007 của Bộ

Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức làm việc

trong bộ máy chính quyền địa phương.

Cột mốc quan trọng trong pháp luật về cán bộ công chức nói chung và pháp

luật về cán bộ nói riêng chính là sự ra đời của Luật Cán bộ, công chức năm 2008;

Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những

người là công chức; Thông tư số 08/2011/TT-BNV ngày 02/06/2011 của Bộ Nội vụ

hướng dẫn một số điều của Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của

Chính phủ quy định những người là công chức; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày

15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;

Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng

công chức; Nghị định 36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công

chức; Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 của Chính

phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để

xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị

định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu

nhập. Với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, đặc biệt là Luật Cán

bộ, công chức năm 2008 đã có sự phân biệt, làm rõ hơn "cán bộ" với các đối tượng

chủ thể khác là "công chức", "viên chức". Nội dung này sẽ được phân tích, đánh giá

cụ thể hơn trong phần thực trạng tại mục 3.2 của luận án.

3.1.5. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay

Hiện nay, bên cạnh các quy định của Hiến pháp năm 2013, các quy định

pháp luật hiện hành về cán bộ được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp

luật như: Luật Tổ chức Quốc hội 2014; Luật Tổ chức Chính phủ 2014; Luật Tổ

77

chức Chính quyền địa phương 2015; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân

2015; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân 2014; Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân

2014; Luật Công đoàn 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Kiểm toán

nhà nước 2015; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2013; Nghị định số

36/2013/NĐ-CP về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số

26/2015/NĐ-CP ngày 09/3/2015 của Chính phủ quy định chế độ, chính sách đối với

cán bộ không đủ điều kiện về tuổi tái cử, tái bổ nhiệm giữ các chức vụ, chức danh

theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức

chính trị - xã hội; Nghị định số 150/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 của Chính phủ

sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007

của Chính phủ quy định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi

vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức; Nghị định số 59/2013/NĐ-CP

ngày 17/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Phòng, chống

tham nhũng; Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa

đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của

Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị

khi để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách;

Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản,

thu nhập; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại

cán bộ, công chức, viên chức... Nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ giai đoạn này

cũng sẽ được đánh giá chi tiết cụ thể trong phần thực trạng ở mục 3.2 của luận án.

3.2. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ

CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

3.2.1. Quy định chủ thể là cán bộ

Đây là nội dung đầu tiên cần phải xác định. Trên thực tế pháp luật hiện nay

không có quy định trực tiếp chủ thể về cán bộ mà chỉ có quy định cụ thể về công

chức. Do đó, việc nhận diện cán bộ qua Luật Cán bộ, công chức cần sử dụng

phương pháp loại trừ đối tượng chủ thể là công chức theo Nghị định số

06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức.

78

Bằng phép loại trừ, có thể xác định các đối tượng là cán bộ bao gồm các

chức vụ, chức danh sau đây:

- Tổng Bí thư, Chánh Văn phòng Trung ương Đảng, Thủ trưởng các đơn vị

thuộc Văn phòng Trung ương Đảng; Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và ủy viên Ủy

ban kiểm tra Trung ương, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Ủy ban Kiểm tra Trung

ương; Trưởng Ban, các Phó Trưởng ban và Thủ trưởng các đơn vị thuộc các Ban

Đảng ở Trung ương;

- Bí thư, Phó Bí thư tỉnh ủy, thành ủy các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương; Bí thư, Phó Bí thư huyện ủy, quận ủy, thị ủy của các huyện, quận, thị xã

thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch

Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

- Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Ủy viên Ủy ban

Thường vụ Quốc hội và Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội - Tổng Thư ký Quốc hội;

Tổng kiểm toán Nhà nước; Chủ tịch và các thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia;

Chủ tịch và các thành viên Hội đồng Quốc phòng và an ninh; Chủ tịch, Phó Chủ

tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.

- Đại biểu Quốc hội chuyên trách.

- Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập.

- Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Thường trực và Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp

tỉnh, cấp huyện.

- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân

tối cao.

- Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ

quốc Việt Nam.

- Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ban Chấp hành Tổng Liên đoàn

Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; Bí thư, Ủy viên Ban Chấp hành

79

Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy

viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch, Phó

Chủ tịch, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Cựu chiến binh Việt Nam.

- Người đứng đầu và cấp Phó của người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã

hội và tổ chức tương đương ở cấp tỉnh, cấp huyện.

- Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân; Người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã.

3.2.2. Quy định về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cán bộ, quy hoạch,

điều động, luân chuyển cán bộ

- Về việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm cán bộ, Luật Cán bộ, công chức quy

định: "Việc bầu cử, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ trong cơ quan của Đảng

Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội được thực hiện theo quy định của

điều lệ, pháp luật có liên quan" (Điều 23); "Việc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức

vụ, chức danh cán bộ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến cấp

huyện được thực hiện theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ

chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật tổ chức

Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật kiểm toán nhà nước,

Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân" (Điều 24).

Như vậy, Luật Cán bộ, công chức chỉ quy định những vấn đề chung liên

quan đến việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ về quyền hạn, nghĩa vụ và

trách nhiệm và của cán bộ, đặc biệt là để thực hiện và cụ thể hóa các vấn đề nêu trên

cần phải căn cứ vào các quy định được dẫn chiếu của các văn bản quy phạm pháp

luật có liên quan. Điều này cũng cho thấy rằng một người trở thành cán bộ hoặc

không còn là cán bộ có thể qua những cách thức khác nhau tùy thuộc vào nơi cán bộ

công tác và chức vụ, chức danh cán bộ được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm. Ví dụ như:

người được bầu là Thủ tướng Chính phủ phải là Đại biểu Quốc hội và được bầu

theo đề nghị của Chủ tịch nước (Điều 8, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014); một

người muốn trở thành Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì phải được Quốc hội

80

phê chuẩn theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (Điều 9 Luật Tổ chức

Quốc hội năm 2014).

- Đối với việc quy hoạch, điều động, luân chuyển cán bộ: Luật Cán bộ, công

chức quy định cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống các cơ quan của

Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và được thực hiện

theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền: "Căn cứ vào yêu cầu

nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, cán bộ được điều động, luân chuyển trong hệ thống

các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội…"

(Điều 26).

Tuy nhiên, thực tế hiện nay, việc quy hoạch, điều động, luân chuyển đối với

cán bộ lãnh đạo các cấp chủ yếu được thực hiện theo quy định của Đảng như: Ngày

19/12/2017, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã ký ban hành Quy định số 105-QĐ/TW

của Bộ Chính trị về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử.

Theo Quy định này, quản lý cán bộ bao gồm các nội dung chính: Tuyển

chọn, bố trí, phân cấp, điều động, luân chuyển cán bộ và phân cấp quản lý cán bộ;

đánh giá cán bộ; quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ

ứng cử, miễn nhiệm cán bộ; khen thưởng, kỷ luật cán bộ; thực hiện chế độ, chính

sách cán bộ; kiểm tra, giám sát công tác cán bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo về công

tác cán bộ và cán bộ.

Cán bộ được bổ nhiệm lần đầu phải đủ tuổi công tác trọn một nhiệm kỳ

Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ là 5 năm đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý

cấp trưởng, cấp phó ở cơ quan, đơn vị trong bộ máy tổ chức Đảng, Nhà nước, Mặt

trận Tổ quốc, đoàn thể chính trị - xã hội, các đơn vị sự nghiệp công lập; doanh

nghiệp Nhà nước. Thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ dưới 5 năm áp dụng đối với một

số chức vụ đặc thù theo quy định riêng. Thời hạn giữ chức vụ bầu cử căn cứ vào

nhiệm kỳ đại hội của tổ chức đó.

Về điều kiện bổ nhiệm, phải bảo đảm tiêu chuẩn chung, tiêu chuẩn chức

danh theo quy định của Đảng và cơ quan có thẩm quyền; không vi phạm quy định

81

về những điều đảng viên, cán bộ, công chức, viên chức không được làm; có hồ sơ,

lý lịch cá nhân, phiếu kê khai tài sản, thu nhập đầy đủ, rõ ràng và được cơ quan

chức năng có thẩm quyền thẩm định, xác minh. Cán bộ các cơ quan trong hệ thống

chính trị được đề nghị bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý lần đầu phải đủ tuổi để

công tác trọn một nhiệm kỳ. Trường hợp đặc biệt do cấp có thẩm quyền xem xét

quyết định. Cán bộ được bổ nhiệm phải có đủ sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ

được giao. Cán bộ bị kỷ luật từ khiển trách trở lên thì không được quy hoạch, bổ

nhiệm vào các chức vụ cao hơn trong thời gian ít nhất 1 năm kể từ khi có quyết định

kỷ luật. Đảng viên bị kỷ luật cách chức trong vòng 1 năm kể từ ngày có quyết định,

không được bầu vào cấp ủy, không chỉ định, bổ nhiệm vào các chức vụ tương

đương và cao hơn. Cán bộ trong thời gian xem xét kỷ luật thì chưa đưa vào quy

hoạch; chưa xem xét bổ nhiệm hoặc giới thiệu ứng cử chức vụ cao hơn.

Bổ sung cấp ủy, thành viên lãnh đạo cấp ủy

Quy định ghi rõ về việc bổ sung cấp ủy, thành viên lãnh đạo cấp ủy và

chính quyền các đảng bộ trực thuộc Trung ương và việc phân cấp bổ nhiệm cán bộ

cho cấp dưới. Theo đó, khi cần bổ sung cấp ủy viên, ủy viên ban cán sự đảng, đảng

đoàn còn thiếu so với số lượng mà đại hội quyết định hoặc trong khung số lượng do

Trung ương quy định, các tỉnh ủy, thành ủy, đảng ủy trực thuộc Trung ương, ban

cán sự đảng, đảng đoàn chủ động làm quy trình giới thiệu nhân sự và báo cáo Bộ

Chính trị, Ban Bí thư xem xét, chỉ định; không phải báo cáo xin chủ trương.

Đối với những đồng chí đã được đại hội giới thiệu vào danh sách bầu cử

cấp ủy, nhưng kết quả đạt không quá 50% số phiếu bầu thì việc xem xét bổ sung

vào cấp ủy cần đánh giá, cân nhắc kỹ về uy tín, năng lực, cơ cấu cụ thể và chỉ thực

hiện sau đại hội ít nhất là 12 tháng.

Đối với kiện toàn, bổ sung các chức danh bí thư, phó bí thư, chủ tịch Hội

đồng nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân, thì ban thường vụ các tỉnh ủy, thành ủy

phải báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư xin chủ trương và dự kiến nguồn nhân sự

trước khi thực hiện quy trình nhân sự.

82

Đối với nhân sự được giới thiệu để bầu vào ban thường vụ tỉnh ủy, thành

ủy; bầu giữ chức Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân

thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh thì ban thường vụ tỉnh ủy, thành ủy

phải xin ý kiến thẩm định của các cơ quan tham mưu, giúp việc của Trung ương

Đảng trước khi giới thiệu để tỉnh ủy, thành ủy hoặc Hội đồng nhân dân bầu và báo

cáo cấp có thẩm quyền chuẩn y hoặc phê chuẩn kết quả bầu cử.

Quy định nêu rõ yêu cầu đối với việc bổ nhiệm lại, giới thiệu tái cử; điều

kiện xem xét, thẩm quyền quyết định, thủ tục bổ nhiệm lại.

Về điều động và biệt phái cán bộ, quy định nêu rõ, phải căn cứ vào yêu cầu

công tác, nhiệm vụ chính trị, quy hoạch cán bộ nhằm sử dụng có hiệu quả và tạo sự

đồng bộ trong đội ngũ cán bộ; khắc phục tình trạng khép kín, cục bộ trong từng

ngành, từng địa phương, từng tổ chức; đồng thời bảo đảm sự ổn định và phát triển

của đội ngũ cán bộ.

Cán bộ được điều động, biệt phái do yêu cầu công tác theo quyết định của

cấp có thẩm quyền. Điều động, biệt phái giữa các ban, bộ, ngành, cơ quan, đơn vị,

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội ở Trung ương và

địa phương.

Khi cần thiết, Bộ Chính trị, Ban Bí thư xem xét, quyết định điều động, biệt

phái cán bộ từ nơi khác về đảm nhận các chức vụ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí

thư quản lý tại các địa phương, cơ quan, đơn vị. Ban Tổ chức Trung ương phối hợp

với người đứng đầu và tập thể lãnh đạo địa phương, cơ quan, đơn vị (nơi đi và nơi

đến) và các cơ quan liên quan trong điều động, biệt phái đối với các chức danh khác

theo thẩm quyền quản lý cán bộ.

Quy định cũng ghi rõ quy trình điều động, biệt phái cán bộ; việc bảo đảm

chế độ chính sách đối với cán bộ được điều động biệt phái.

Quy trình bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử thuộc diện Trung ương quản lý

Ban hành kèm theo Quy định số 105-QĐ/TW, Bộ Chính trị đã quy định rõ

về chức danh cán bộ do Bộ Chính trị, Ban Bí thư quyết định hoặc phân cấp, chức

83

danh cán bộ cần có sự thẩm định nhân sự của các ban đảng Trung ương; quy trình

bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử thuộc diện Trung ương quản lý.

Về trình tự, thủ tục bổ nhiệm cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư

trực tiếp quản lý, căn cứ nhu cầu công tác, ban cán sự đảng, đảng đoàn, lãnh đạo các

ban và cơ quan trực thuộc Trung ương, ban thường vụ hoặc ban chấp hành đảng bộ

các tỉnh, thành phố, các đảng ủy trực thuộc Trung ương (sau đây là gọi chung là tập

thể lãnh đạo) thực hiện các bước sau:

Trình cơ quan cấp trên có thẩm quyền (bằng văn bản) về chủ trương, số lượng

và dự kiến phân công công tác đối với cán bộ đề nghị bổ nhiệm. Đối với việc phong,

thăng quân hàm Đại tướng, Thượng tướng, Đô đốc Hải quân phải xin chủ trương

của Bộ Chính trị trước khi làm quy trình. Cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết

định về chủ trương trong thời gian 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đề nghị.

Đối với nguồn nhân sự tại chỗ, sau khi có chủ trương của Bộ Chính trị, Ban

Bí thư, chậm nhất trong thời gian 15 ngày làm việc, cơ quan, đơn vị tiến hành quy

trình nhân sự theo 5 bước. Trường hợp phát sinh những vấn đề khó khăn, phức tạp,

phải báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư.

Đối với nguồn nhân sự từ nơi khác, sau khi có chủ trương của Bộ Chính trị,

Ban Bí thư, người đứng đầu, các thành viên lãnh đạo cơ quan, đơn vị đề xuất nhân

sự hoặc Ban Tổ chức Trung ương giới thiệu nhân sự. Quy định nêu rõ các công việc

cần tiến hành đối với trường hợp nhân sự do cơ quan, đơn vị đề xuất; trường hợp

nhân sự do Bộ Chính trị, Ban Bí thư dự kiến điều động, bổ nhiệm cán bộ từ nguồn

nhân sự ngoài cơ quan, đơn vị.

Đối với nhân sự tham gia ban cán sự đảng, đảng đoàn, khi đề xuất cán bộ

giữ chức danh lãnh đạo, nếu chức danh đó thuộc cơ cấu đã được quy định là tham

gia ban cán sự đảng, đảng đoàn hoặc xét thấy cán bộ được đề nghị bổ nhiệm cần

tham gia ban cán sự đảng, đảng đoàn thì đồng thời đề xuất việc tham gia ban cán sự

đảng, đảng đoàn của cán bộ đó.

Quy định cũng nêu rõ quy trình thẩm định, xét duyệt đối với nhân sự thuộc

diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư trực tiếp quyết định.

84

Hướng dẫn số 09-HD/BCTTW ngày 26/9/2007 của Ban Tổ chức Trung ương

hướng dẫn thực hiện quy định về phân cấp quản lý cán bộ; Kết luận số 24-KL/TW

ngày 05/6/2012 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển

cán bộ lãnh đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo; Hướng dẫn số

15-HD/BTCTW ngày 05/11/2012 của Ban Tổ chức Trung ương về công tác quy

hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý theo tinh thần Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày

30/11/2014 của Bộ Chính trị (khóa IX).

3.2.3. Quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ

Quyền và nghĩa vụ của cán bộ được thể hiện dưới hai góc độ, đó là cán bộ

có quyền và nghĩa vụ của công dân nói chung và với tư cách là đối tượng được giao

thực thi công vụ, nhiệm vụ nói riêng.

- Quyền của cán bộ: Cũng như đối với công chức, pháp luật quy định cán

bộ có các quyền hạn, quyền lợi và các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ, nhiệm

vụ nhất định. Cụ thể là:

+ Quyền được bảo đảm điều kiện thi hành công vụ: được giao quyền tương

xứng với nhiệm vụ; được bảo đảm trang thiết bị và các điều kiện làm việc khác theo

quy định của pháp luật; được cung cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn

được giao; được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chính trị, chuyên môn, nghiệp

vụ; được pháp luật bảo vệ khi thi hành công vụ.

+ Quyền về tiền lương và các chế độ liên quan đến tiền lương: Được Nhà

nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với

điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước. Cán bộ làm việc ở miền núi, biên giới, hải

đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc

biệt khó khăn hoặc trong các ngành, nghề có môi trường độc hại, nguy hiểm được

hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định của pháp luật; Được hưởng tiền làm

thêm giờ, tiền làm đêm, công tác phí và các chế độ khác theo quy định của pháp luật.

+ Quyền về nghỉ ngơi: Cán bộ được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ, nghỉ để giải

quyết việc riêng theo quy định của pháp luật về lao động. Trường hợp do yêu cầu

85

nhiệm vụ, cán bộ không sử dụng hoặc sử dụng không hết số ngày nghỉ hàng năm thì

ngoài tiền lương còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng tiền lương cho

những ngày không nghỉ.

+ Các quyền khác của cán bộ, công chức: được bảo đảm quyền học tập,

nghiên cứu khoa học, tham gia các hoạt động kinh tế, xã hội; được hưởng chính

sách ưu đãi về nhà ở, phương tiện đi lại, chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế theo

quy định của pháp luật; nếu bị thương hoặc hy sinh trong khi thi hành công vụ thì

được xem xét hưởng chế độ, chính sách như thương binh hoặc được xem xét để

công nhận là liệt sĩ và các quyền khác theo quy định của pháp luật…

- Nghĩa vụ của cán bộ: nghĩa vụ của cán bộ có thể được phân chia theo

nhiều nhóm như:

+ Nghĩa vụ của cán bộ đối với Đảng, Nhà nước và nhân dân: Trung thành

với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo

vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia; tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân

dân; liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân

dân; chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp

luật của Nhà nước.

+ Nghĩa vụ trong thi hành công vụ: Thực hiện đúng, đầy đủ và chịu trách

nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; có ý thức tổ chức kỷ

luật; nghiêm chỉnh chấp hành nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; báo

cáo người có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật trong cơ quan, tổ

chức, đơn vị; bảo vệ bí mật nhà nước; chủ động và phối hợp chặt chẽ trong thi hành

công vụ; giữ gìn đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; bảo vệ, quản lý và sử dụng

hiệu quả, tiết kiệm tài sản nhà nước được giao; Chấp hành quyết định của cấp trên.

Khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật thì phải kịp thời báo cáo bằng

văn bản với người ra quyết định; trường hợp người ra quyết định vẫn quyết định

việc thi hành thì phải có văn bản và người thi hành phải chấp hành nhưng không

chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành, đồng thời báo cáo cấp trên trực tiếp

86

của người ra quyết định. Người ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước pháp luật

về quyết định của mình.

+ Nghĩa vụ với cương vị là người đứng đầu: Chỉ đạo tổ chức thực hiện

nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức,

đơn vị; Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức;

Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành

tiết kiệm, chống lãng phí và chịu trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham

nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Tổ chức thực hiện các quy định của

pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý

kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý có hành vi vi phạm

kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho

công dân; giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ

quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cá nhân, tổ chức

và các nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.

3.2.4. Quy định về trách nhiệm của cán bộ

Ngoài các quyền và nghĩa vụ nêu trên, pháp luật cũng có những quy định về

trách nhiệm của cán bộ. Trách nhiệm của cán bộ được thể hiện ở các phương diện

cơ bản sau đây:

- Trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến

pháp, pháp luật và điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên.

Đây là nhóm nhiệm vụ, quyền hạn mà cán bộ phải có trách nhiệm thực hiện

được quy định tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật, điều lệ, quy định khác nhau tùy

thuộc vào chức vụ, chức danh của cán bộ, cơ quan, tổ chức mà cán bộ đang công tác

hoặc là thành viên. Ví dụ như: theo quy định của Hiến pháp thì cán bộ cũng là công

dân do đó có trách nhiệm tôn trọng quyền của người khác; có trách nhiệm thực hiện

nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội; việc thực hiện quyền con người, quyền công

dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của

người khác (Điều 15 Hiến pháp năm 2013). Hoặc như, nếu cán bộ là Chủ tịch nước

87

phải thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo Điều 88 của Hiến pháp (công bố Hiến

pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh

trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó

vẫn được Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn

không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất); hay

Thủ tướng Chính phủ thì thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn theo Điều 98 của Hiến

pháp (lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ

chức thi hành pháp luật; Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống

hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và

thông suốt của nền hành chính quốc gia) và các quy định pháp luật có liên quan.

Ngoài ra, nếu cán bộ là đảng viên thì còn phải có trách nhiệm thực hiện các quy

định của Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam, các quy định đảng viên không được

làm; hoặc như trường hợp cán bộ là đoàn viên công đoàn thì còn phải có trách

nhiệm thực hiện Điều lệ Công đoàn Việt Nam, nghị quyết của công đoàn, tham gia

các hoạt động và sinh hoạt công đoàn, đóng đoàn phí, xây dựng tổ chức công đoàn

vững mạnh...

- Trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân và trước cơ quan, tổ chức

có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Trách nhiệm này của cán bộ tùy thuộc vào các nhiệm vụ, quyền hạn mà cán

bộ được giao thực hiện tùy vào chức vụ, chức danh được bầu cử, phê chuẩn, bổ

nhiệm theo nhiệm kỳ. Ví dụ như trách nhiệm của cán bộ là Bộ trưởng phải trả lời

chất vấn của đại biểu Quốc hội và kiến nghị của cử tri về những vấn đề thuộc

ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ; trách nhiệm phối hợp với người đứng đầu

tổ chức Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn và các tổ chức đoàn thể khác trong khi thực

hiện nhiệm vụ của Bộ...

- Trách nhiệm pháp lý của cán bộ.

Đây là nhóm trách nhiệm thể hiện những hậu quả bất lợi mà cán bộ phải

gánh chịu khi có những hành vi vi phạm pháp luật, thể hiện mối quan hệ đặc biệt

88

giữa cán bộ với Đảng, Nhà nước và Nhân dân. Có các biện pháp trách nhiệm pháp

lý sau đây:

+ Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ: Theo Luật Cán bộ, công chức khi cán bộ

vi phạm quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải chịu

một trong 04 hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức (việc cách chức

chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ chức vụ theo nhiệm kỳ); Bãi nhiệm.

Liên quan đến vấn đề này, pháp luật đã quy định cụ thể về xử lý trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng (Nghị định số

211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều

của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng

tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách).

Trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ với tư cách là một dạng trách nhiệm

pháp lý của Nhà nước được áp dụng đối với cán bộ làm việc trong bộ may nhà nước

trong các trường hợp sau:

- Vi phạm việc thực hiện nghĩa vụ cuả cán bộ, công chức quy định tại Điều 8,

9, 10, 15, 17 của Luật Cán bộ, công chức 2008 trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ;

- Làm những việc cán bộ, công chức không được làm theo quy định tại

Điều 18, 19, 20 của Luật Cán bộ, công chức 2008;

- Vi phạm pháp luật bị Tòa án tuyên bố là có tội hoặc bị cơ quan có thẩm

quyền kết luận bằng văn bản về hành vi vi phạm pháp luật. Trong trường hợp này, việc

áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ được coi như biện pháp bổ trợ cho biện

pháp trách nhiệm hình sự hoặc hậu quả tất yếu của việc bị áp dụng trách nhiệm hình sự.

Tuy nhiên, hiện nay Nhà nước chưa có văn bản nào quy định hướng dẫn cụ

thể về trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với cán bộ theo quy định của Luật Cán bộ,

công chức dẫn đến những khó khăn lúng túng trong quá trình áp dụng. So sánh với

quy định trách nhiệm kỷ luật đối với công chức và quy định trách nhiệm kỷ luật đối

với viên chức, thì có thể thấy rằng hiện nay chúng ta đang thiếu những văn bản

89

hướng dẫn thi hành chuyên biệt về vấn đề kỷ luật đối với cán bộ. Nhiều nội dung kỷ

luật cán bộ được thực hiện chung với kỷ luật công chức như quy định về căn cứ áp

dụng kỷ luật, quy định về thời hiệu, thời hạn kỷ luật. Nhiều nội dung chúng ta thiếu

vắng cơ sở pháp lý để thực hiện như vấn đề xử lý kỷ luật đối với cán bộ đã nghỉ hưu

hoặc thôi làm việc trong hệ thống chính trị.

Các quy định của Đảng chỉ quy định về việc xử lý kỷ luật đối với đảng

viên, cụ thể Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Quy định 102-QĐ/TW về

xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm (thay thế Quyết định số 181-QĐ/TW ngày

30/3/2013 về xử lý kỷ luật đảng viên vi phạm). Thực tế các vụ việc liên quan đến

xử lý kỷ luật một số cán bộ cấp cao của Đảng thời gian vừa qua ở Việt Nam đã cho

thấy sự bất cập trong các quy định pháp luật về xử lý kỷ luật đối với cán bộ. Cụ thể:

Từ Đại hội XII của Đảng, qua 18 kỳ họp, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã

lần lượt đưa ra xử lý nhiều người đứng đầu thông qua công tác kiểm tra, giám sát và

thi hành kỷ luật trong Đảng.

Từ giữa năm 2016, với sự vào cuộc của các cơ quan chức năng, nhiều dấu

hiệu vi phạm của ông Trịnh Xuân Thanh khi còn là Tỉnh ủy viên, Phó chủ tịch Ủy

ban nhân dân tỉnh Hậu Giang (nhiệm kỳ 2011-2016) đã được đưa ra ánh sáng. Một

trong những sai phạm nghiêm trọng của ông này khi giữ cương vị Phó bí thư Đảng

ủy, Tổng giám đốc, Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng quản trị Tổng công ty cổ

phần xây lắp Dầu khí Việt Nam cùng với Ban lãnh đạo Tổng công ty (giai đoạn

2007-2013) đã khiến đơn vị này thua lỗ gần 3.300 tỷ đồng. Với sai phạm này, ông

Trịnh Xuân Thanh đã bị khai trừ Đảng.

Cũng từ vụ việc của ông Trịnh Xuân Thanh, các cơ quan chức năng cũng đã

phát hiện ra nhiều sai phạm trong công tác bổ nhiệm, luân chuyển, khen thưởng cán

bộ của Ban cán sự đảng Bộ Công thương và Ban cán sự đảng Bộ Nội vụ. Ông Vũ

Huy Hoàng - nguyên Bí thư Ban cán sự đảng, nguyên Bộ trưởng Công thương đã bị

cách chức Bí thư Ban cán sự đảng Bộ Công thương giai đoạn 2011 - 2016; xóa tư

cách nguyên Bộ trưởng Công thương.

90

Sau ông Vũ Huy Hoàng, bà Hồ Thị Kim Thoa, Thứ trưởng Bộ Công thương

được xác định có nhiều vi phạm, khuyết điểm trong việc cổ phần hóa doanh nghiệp;

kê khai tài sản, thu nhập không đúng, không đầy đủ... Bà Thoa đã bị cảnh cáo và

miễn nhiệm chức vụ Thứ trưởng.

Liên quan vụ Công ty trách nhiệm hữu hạn Formosa Hà Tĩnh xả thải gây ô

nhiễm môi trường biển tại 4 tỉnh miền Trung, Ban cán sự đảng Bộ Tài nguyên và

Môi trường nhiệm kỳ 2011-2016 đã bị Ban bí thư kỷ luật. Ông Nguyễn Minh

Quang, nguyên Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bị cảnh cáo; hai nguyên

Thứ trưởng Bùi Cách Tuyến và Nguyễn Thái Lai bị cách chức Ủy viên Ban cán sự

đảng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhiệm kỳ 2011-2016.

Cũng trong vụ việc này, ông Võ Kim Cự bị cách chức Ủy viên Ban thường vụ

Tỉnh ủy nhiệm kỳ 2005-2010 và nhiệm kỳ 2010-2015, bao gồm các chức vụ Bí thư

Ban cán sự đảng Ủy ban nhân dân tỉnh, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Bí thư Tỉnh ủy Hà Tĩnh.

Ban Thường vụ Đảng ủy Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam (PVN) giai

đoạn 2009 - 2015 đã bị kỷ luật khi buông lỏng quản lý, để mất 900 tỷ đồng tiền vốn

cùng nhiều khoản đầu tư khó thu hồi khác.Với tư cách là người đứng đầu phải chịu

trách nhiệm về các vi phạm, khuyết điểm của Ban Thường vụ Đảng ủy, Hội đồng

thành viên Tập đoàn PVN giai đoạn 2009 - 2011, ông Đinh La Thăng chịu mức kỷ

luật cảnh cáo, cho thôi giữ chức Ủy viên Bộ Chính trị khóa XII.

Cũng trong vụ việc này, ông Phùng Đình Thực bị cách chức Bí thư Đảng ủy

PVN nhiệm kỳ 2010-2015.

Ông Đỗ Văn Hậu bị cách chức Phó bí thư Đảng ủy Tập đoàn PVN.

Ông Nguyễn Xuân Sơn - nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng thành

viên Tập đoàn PVN bị khai trừ Đảng.

Ông Nguyễn Quốc Khánh - nguyên Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng

thành viên, nguyên Phó Tổng Giám đốc chịu hình thức kỷ luật cảnh cáo.

Theo kết luận của Ủy ban Kiểm tra Trung ương, ông Nguyễn Xuân Anh, Bí

thư Thành ủy, Chủ tịch Hội đồng nhân dân thành phố Đà Nẵng đã vi phạm nguyên

91

tắc tập trung dân chủ và các quy định của Đảng, Nhà nước về công tác cán bộ; chủ

trì xem xét, quyết định một số nhân sự có biểu hiện áp đặt; trực tiếp chỉ đạo nhiều

công việc cụ thể của chính quyền... "Những việc làm của ông Xuân Anh đã gây

phân tâm, ảnh hưởng đến sự đoàn kết, thống nhất trong Ban Thường vụ Thành ủy",

Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã đề nghị Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương

xem xét, thi hành kỷ luật với ông Nguyễn Xuân Anh và Ban thường vụ Thành ủy

Đà Nẵng nhiệm kỳ 2015-2020.

Cùng với ông Nguyễn Xuân Anh, ông Huỳnh Đức Thơ - Phó Bí thư Thành

ủy, Bí thư Ban cán sự Đảng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng cùng

phải chịu trách nhiệm về những vi phạm, khuyết điểm của Ban Thường vụ Thành

ủy nhiệm kỳ 2015 - 2020. Ông Huỳnh Đức Thơ chịu trách nhiệm chính về những vi

phạm, khuyết điểm trong công tác quản lý đất đai và trật tự đô thị... Ông Huỳnh

Đức Thơ phải chịu hình thức kỷ luật cảnh cáo.

Buông lỏng quản lý, thiếu trách nhiệm để cấp dưới làm trái các quy định về

quản lý tài chính, tài sản; để ngoài sổ sách kế toán hơn một trăm tỷ đồng; lập chứng

từ khống để rút ngân sách nhà nước và tiền tài trợ..., ông Nguyễn Phong Quang bị

cách tất cả các chức vụ trong Đảng, bao gồm cách chức Phó trưởng Ban thường trực

Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ (giai đoạn 2011-2016); Ủy viên Ban chấp hành Đảng bộ

Cơ quan Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ; Bí thư Đảng ủy Cơ quan Ban chỉ đạo Tây Nam Bộ.

Ông Dương Anh Điền - nguyên Bí thư Thành ủy, nguyên Chủ tịch Ủy ban

nhân dân thành phố Hải Phòng, và một số cán bộ khác nhận kỷ luật vì có vi phạm,

khuyết điểm liên quan đến dự án nhạc nước tại lòng hồ Tam Bạc với tổng vốn đầu

tư gần 200 tỷ đồng gây dư luận xấu.

Bà Phan Thị Mỹ Thanh - Phó Bí thư Tỉnh ủy, Trưởng đoàn đại biểu Quốc

hội tỉnh Đồng Nai bị cảnh cáo vì trong thời gian giữ các cương vị Tỉnh ủy viên,

Giám đốc Sở Công thương, Bí thư Huyện ủy Nhơn Trạch, đã tham gia điều hành

Công ty trách nhiệm hữu hạn Cường Hưng do chồng mình là cổ đông sáng lập, Chủ

tịch Hội đồng thành viên là vi phạm Luật phòng chống tham nhũng.

92

Ông Nguyễn Văn Thiện - Bí thư Tỉnh ủy Bình Định nhiệm kỳ 2010-2015 bị

cảnh cáo khi bổ nhiệm cán bộ không bảo đảm tiêu chuẩn và không đúng quy định.

Ủy ban Kiểm tra Trung ương yêu cầu Ban cán sự Đảng, Ủy ban nhân dân

tỉnh Gia Lai nhiệm kỳ 2016-2021 và ông Phạm Thế Dũng, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Bí

thư Ban cán sự đảng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai kiểm điểm nghiêm túc,

rút kinh nghiệm sâu sắc. Những vi phạm, khuyết điểm của Ban cán sự đảng Ủy ban

nhân dân tỉnh Gia Lai nhiệm kỳ 2011-2016 và ông Phạm Thế Dũng được kết luận là

nghiêm trọng, ảnh hưởng đến uy tín của Đảng, Nhà nước, gây bức xúc trong cán bộ,

đảng viên và nhân dân, đến mức phải thi hành kỷ luật.

+ Trách nhiệm hình sự: Pháp luật cũng quy định trường hợp cán bộ phạm

tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật thì phải chịu

trách nhiệm hình sự tương ứng với tính chất, mức độ của hành vi phạm tội. Trong

trường hợp này cán bộ đương nhiên bị thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ

nhiệm (trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên

bị thôi việc). Trường hợp tạm đình chỉ công tác đối với cán bộ (cơ quan, tổ chức,

đơn vị quản lý cán bộ có thể ra quyết định tạm đình chỉ công tác trong thời gian

xem xét, xử lý kỷ luật cán bộ, nếu để cán bộ đó tiếp tục làm việc có thể gây khó

khăn cho việc xem xét, xử lý…); Cán bộ bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian

nâng lương bị kéo dài 06 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực; cán bộ bị

kỷ luật từ khiển trách đến cách chức thì không thực hiện việc nâng ngạch, quy

hoạch, đào tạo, bổ nhiệm trong thời hạn 12 tháng, kể từ ngày quyết định kỷ luật có

hiệu lực; hết thời hạn này, nếu cán bộ không vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật thì

thực hiện nâng ngạch, quy hoạch, đào tạo, bổ nhiệm theo quy định pháp luật; cán bộ

đang trong thời gian bị xem xét kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử thì không

được ứng cử, đề cử, bổ nhiệm, điều động, luân chuyển, biệt phái, đào tạo, bồi

dưỡng, thi nâng ngạch, giải quyết nghỉ hưu hoặc thôi việc; cán bộ bị kỷ luật cách

chức do tham nhũng thì không được bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản lý.

Trên thực tế thời gian gần đây cho thấy Nhà nước đã áp dụng biện pháp

trách nhiệm pháp lý hình sự - biện pháp trách nhiệm pháp lý nghiêm khắc nhất đối

93

với những cán bộ có hành vi tội phạm, chủ yếu là những tội phạm liên quan đến

chức vụ như tội phạm tham nhũng, ngoài ra còn có những cán bộ bị truy cứu trách

nhiệm hình sự về các tội phạm liên quan đến quản lý kinh tế. Bộ luật hình sự 1999

(sửa đổi, bổ sung năm 2009) và từ ngày 01/01/2008 là Bộ luật hình sự 2015 là căn

cứ áp dụng để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cán bộ có hành vi tội phạm.

Những vụ án nổi bật như vụ án xét xử bị cáo Đinh La Thăng, Trịnh Xuân Thanh...

thu hút sự quan tâm của đông đảo dư luận.

+ Trách nhiệm bồi thường nhà nước: Trách nhiệm này của cán bộ được

thực hiện theo quy định của Bộ luật Dân sự 2015, Luật Bồi thường Nhà nước 2010,

Luật Luật Cán bộ, công chức 2008. Theo đó, cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ phải

bồi thường thiệt hại do cán bộ gây ra trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ. Cán bộ

có trách nhiệm phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật nếu cán bộ

có lỗi trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ (lỗi của cán bộ được thể hiện dưới hình

thức lỗi cố ý hoặc vô ý mà gây thiệt hại).

Ngoài ra, cán bộ còn phải có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ, những

việc cán bộ, công chức không được làm liên quan đến chuẩn mực đạo đức, văn hóa

giao tiếp ở công sở, văn hóa giao tiếp với nhân dân như: phải thực hiện cần, kiệm,

liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ; thực hiện dân chủ và đoàn kết

nội bộ; phải gần gũi với nhân dân; có tác phong, thái độ lịch sự, nghiêm túc, khiêm

tốn; không được hách dịch, cửa quyền, gây khó khăn, phiền hà cho nhân dân khi thi

hành công vụ…

3.2.5. Quy định về đánh giá cán bộ

Đánh giá cán bộ nhằm mục đích làm rõ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng

lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Kết

quả đánh giá là căn cứ để bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật

và thực hiện chính sách đối với cán bộ.

Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, việc đánh giá cán bộ bao gồm

05 nội dung; Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật

94

của Nhà nước; Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc;

Năng lực lãnh đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; Tinh thần trách nhiệm

trong công tác; Kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao (trong khi đó việc đánh giá

công chức gồm 6 nội dung: năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ; tiến độ và kết

quả thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm

vụ; thái độ phục vụ nhân dân). Việc đánh giá cán bộ được thực hiện hàng năm trước

khi bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều động, đào tạo, bồi dưỡng, khi kết

thúc nhiệm kỳ, thời gian luân chuyển theo trình tự, thủ tục pháp luật và quy định

của cơ quan có thẩm quyền. Kết quả đánh giá cán bộ được phân loại theo các mức

là: Hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ; Hoàn thành tốt nhiệm vụ; Hoàn thành nhiệm vụ

nhưng còn hạn chế về năng lực; Không hoàn thành nhiệm vụ để từ đó cơ quan có

thẩm quyền bố trí, sử dụng hợp lý cán bộ hoặc miễn niệm, cho cán bộ thôi làm

nhiệm vụ...

Bộ Chính trị đã có Quyết định số 286-QĐ/TW ngày 08/02/2010 về việc

Ban hành Quy chế đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức. Để hướng

dẫn thực hiện việc đánh giá cán bộ, Chính phủ đã ban hành Nghị định số

56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên

chức, theo đó có sự phân biệt căn cứ đánh giá cán bộ với đánh giá công chức, viên

chức. Căn cứ đánh giá cán bộ gồm: Nghĩa vụ, đạo đức, văn hóa giao tiếp và những

việc cán bộ không được làm quy định tại Luật Cán bộ, công chức; Tiêu chuẩn chức

vụ, chức danh của cán bộ; Chương trình, kế hoạch công tác năm của cơ quan, tổ

chức, đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của mình hoặc được cấp có thẩm

quyền giao, phê duyệt hoặc phân công. Đặc biệt là, Nghị định số 56/2015/NĐ-CP

cũng quy hướng dẫn cụ thể nội dung, trình tự, thủ tục đánh giá cán bộ; các tiêu chí

phân loại đánh giá cán bộ ở mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ; hoàn thành tốt

nhiệm vụ; hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực; không hoàn thành

nhiệm vụ và coi đây là cơ sở quan trọng để bố trí, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, nâng

ngạch hoặc thăng hạng chức danh nghề nghiệp, quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm,

95

điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện các chính sách khác đối

với cán bộ. Ví dụ: Nếu cán bộ đạt được tất cả các tiêu chí sau đây thì phân loại đánh

giá ở mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ:

- Luôn gương mẫu chấp hành tốt đường lối, chủ trương, chính sách của

Đảng và pháp luật của Nhà nước;

- Có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt; có lối sống, tác phong, lề lối làm việc

chuẩn mực, lành mạnh;

- Duy trì kỷ luật, kỷ cương trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; không để xảy ra

các vụ, việc vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật phải xử lý trong phạm vi quản lý;

- Tận tụy, có tinh thần trách nhiệm trong công tác; dám nghĩ, dám làm, dám

chịu trách nhiệm trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao;

- Lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành các cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc ngành,

lĩnh vực phụ trách hoàn thành xuất sắc các nhiệm vụ được giao;

- Các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao phụ trách hoàn thành 100% nhiệm

vụ theo chương trình, kế hoạch công tác năm; hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ đột xuất;

- Lãnh đạo, chỉ đạo cải cách hành chính, cải cách chế độ công vụ, công

chức đạt kết quả tốt, có tác động trực tiếp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của

cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc của ngành, lĩnh vực được giao phụ trách;

- Có sáng kiến, giải pháp cụ thể được áp dụng, nâng cao hiệu quả, hiệu lực

hoạt động của các cơ quan, tổ chức hoặc của ngành, lĩnh vực được giao phụ trách và

được cấp có thẩm quyền công nhận (Điều 11 Nghị định số 56/2015/NĐ-CP)…

Ở góc độ thực hiện pháp luật về đánh giá cán bộ hiện nay, Văn kiện Đại hội

XII của Đảng đã chỉ rõ: "Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu nhất qua nhiều nhiệm kỳ

nhưng chưa có những tiêu chí cụ thể và giải pháp khoa học để khắc phục". Nghị

quyết Trung ương 4, khóa XII cũng nêu tình trạng: "Đánh giá, bố trí, sử dụng cán

bộ còn nể nang, cục bộ". Làm sao để đánh giá cán bộ đúng thực chất là một đòi hỏi

bức thiết hiện nay và đã có một số giải pháp đem lại chuyển biến tích cực rất đáng

ghi nhận của các đảng bộ địa phương.

96

Đánh giá cán bộ vốn là khâu khó. Đánh giá chưa đúng, chưa sát dẫn đến bố

trí cán bộ có lúc, có nơi chưa đúng. Tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm, chủ

quan, cảm tính cá nhân, cục bộ địa phương, hoặc bị các mối quan hệ khác chi phối

trong đánh giá cán bộ xảy ra ở các cấp làm ảnh hưởng đến chất lượng công tác cán

bộ. Vụ việc ông Trịnh Xuân Thanh gây thua lỗ hàng nghìn tỷ đồng vẫn được khen

thưởng, được cất nhắc ở vị trí cao hơn là một trong những minh chứng điển hình về

thực trạng yếu kém của khâu đánh giá cán bộ.

Nguyên tắc quan trọng để đánh giá cán bộ hằng năm là phải lấy hiệu quả

công việc làm thước đo chính, nhưng vẫn có khó khăn bởi những đặc trưng công

việc không định lượng như lãnh đạo, chỉ đạo. Việc nhận xét, đánh giá cán bộ vẫn

còn tình trạng chung chung, hình thức, còn biểu hiện nể nang, né tránh. Bản thân

mỗi cán bộ, đảng viên chưa thật sự tự giác kiểm điểm, tự phê bình và phê bình,

trong khi lãnh đạo cơ quan, đơn vị, cấp ủy chưa có những tiêu chí cụ thể để đánh

giá sát thực. Từ cơ sở lên cấp huyện, vẫn chủ yếu dựa vào kiểm điểm hằng năm của

cán bộ, đảng viên. Nhận xét của các cơ quan, đơn vị với cán bộ đều tốt, cho nên vẫn

có hạn chế trong việc đánh giá đúng thực chất, khách quan. Thực tế là, có nhiều nơi

100% số cá nhân được đánh giá là hoàn thành tốt, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ

nhưng tập thể cơ quan, đơn vị ấy lại chỉ hoàn thành nhiệm vụ ở mức trung bình.

Với cán bộ cấp tỉnh, việc đánh giá phụ thuộc nhiều vào ý kiến chủ quan của

các đồng chí ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy và Ban Tổ chức Tỉnh ủy, nhất là đối

với những người là phó ngành có quy hoạch vào Ban Chấp hành. Bởi vậy để đánh

giá chính xác, khách quan là việc không hề dễ dàng.

Một thí dụ mới nhất là ở tỉnh Bắc Cạn. Trong đánh giá cán bộ năm 2016,

100% số đồng chí trong Ban Thường vụ Tỉnh ủy đều được đánh giá là hoàn thành

xuất sắc nhiệm vụ. Tuy nhiên, khi xem xét đánh giá đối với cán bộ thuộc Ban

Thường vụ Tỉnh ủy quản lý, nhất là các đồng chí trong Ban Chấp hành, thì kết quả

có tới 60% số cán bộ chỉ hoàn thành tốt nhiệm vụ. Việc 60% số cán bộ thuộc Ban

Thường vụ quản lý chỉ hoàn thành tốt nhiệm vụ thì toàn bộ Ban Thường vụ không

97

thể hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ! Bởi vậy, Thường trực Tỉnh ủy đã yêu cầu xem

xét, đánh giá lại đối với Ban Thường vụ.

Các đồng chí Thường trực Tỉnh ủy đã thật sự thẳng thắn, cầu thị khi chủ

động không nhận mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ. Ban Thường vụ đã bỏ phiếu

lại và kết quả chỉ có sáu trong số 15 ủy viên Ban Thường vụ hoàn thành xuất sắc

nhiệm vụ, trong đó không có các đồng chí Thường trực Tỉnh ủy. Kết quả đánh giá

lại này đã được gửi về Trung ương để thay thế báo cáo trước đó. Đây là một động

thái nghiêm túc, thẳng thắn, cầu thị của Thường trực Tỉnh ủy Bắc Cạn và người

đứng đầu trong đổi mới đánh giá cán bộ. Song qua việc này cũng cho thấy việc

đánh giá cán bộ đúng thực chất là khó và khá nhạy cảm.

Thực tế vừa qua, một số địa phương đã nỗ lực xây dựng, ban hành quy định

và bộ tiêu chí đánh giá cán bộ nhằm đạt mục tiêu đánh giá đúng thực chất. Tại tỉnh

Quảng Trị, qua thực hiện Quy chế đánh giá cán bộ thuộc Ban Thường vụ quản lý

(kèm Bộ tiêu chí đánh giá theo hướng lượng hóa) do Tỉnh ủy ban hành đã cho thấy

việc đánh giá cán bộ đã đi vào chiều sâu và thực chất hơn.

Đồng chí Nguyễn Văn Hùng, Ủy viên Trung ương Đảng, Bí thư Tỉnh ủy

Quảng Trị cho biết: Thực hiện Quy chế và Bộ tiêu chí này, lần đầu tiên các tỉnh ủy

viên trực tiếp đánh giá và "chấm điểm" Bí thư, các đồng chí trong Thường trực Tỉnh

ủy. Kết quả bước đầu cho thấy việc đánh giá sát hơn, giảm dần được bệnh thành tích,

hình thức. Trước đây, Ban Thường vụ Tỉnh ủy phải kết luận, nhận xét, đánh giá đối

với hơn 420 cán bộ thuộc diện quản lý; thì năm 2016, chỉ tập trung kết luận nhận

xét, đánh giá 90 cán bộ thuộc diện trực tiếp quản lý, giảm 78,57%; số cán bộ còn lại

giao cho huyện ủy, thị ủy, đảng đoàn, ban cán sự đảng… đánh giá và chấm điểm.

Điều này có tác dụng gắn trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân của

người lãnh đạo. Trước đây, qua kiểm điểm, đánh giá 100% số ủy viên Ban Thường

vụ cấp ủy cấp huyện đều hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, thì nay, con số hoàn thành

xuất sắc nhiệm vụ chỉ 20 đến 30%. Qua điều tra dư luận xã hội có hơn 79% số cán

bộ, đảng viên, nhân dân đồng tình ủng hộ.

98

3.2.6. Quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,

nhiệm vụ và tôn vinh, khen thƣởng cán bộ

Để đảm bảo hiệu quả thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ, Luật Cán bộ,

công chức đã quy định các quyền của cán bộ, ngoài ra tùy theo chức vụ, chức danh

đảm nhận, cán bộ còn được đảm bảo các điều kiện, đãi ngộ nhất định về nhà ở công

vụ; trang thiết bị làm việc trong công sở; phương tiện đi lại để thi hành công vụ.

Trong thời gian qua, để đảm bảo cho hoạt động của cán bộ nói riêng, công chức,

viên chức nói chung, các cơ quan có thẩm quyền đã tập trung tăng cường công tác

xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách đối với cán bộ. Cụ thể như thực hiện Nghị

quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014 của Quốc hội khóa XIII về dự toán ngân

sách nhà nước năm 2015, theo phân công của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ đã

trình Chính phủ ban hành Nghị định số 17/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định

tiền lương tăng thêm 8% đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng

lương trong lực lượng vũ trang có hệ số lương từ 2,34 trở xuống kể từ ngày

01/01/2015. Trong năm 2015, Bộ Nội vụ đã phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân

tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an và Bộ Quốc phòng báo cáo Chính

phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc hoàn thiện chính sách tiền lương đối với

cán bộ, công chức, viên chức ngành Kiểm sát, Tòa án, lực lượng vũ trang theo quy

định của Pháp luật; Bộ Nội vụ đã phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương trình Bộ

Chính trị, Ban Bí thư chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của các cơ quan

Đảng, Đoàn thể; phối hợp với Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội nghiên cứu,

hoàn thiện chính sách đối với người làm việc trong các cơ sở bảo trợ xã hội, các

phương án điều chỉnh mức lương tối thiểu vùng, lương hưu và trợ cấp ưu đãi người

có công với cách mạng. Ví dụ như: theo Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày

04/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản

lý, sử dụng xe ô tô trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, công ty trách

nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ thì các chức

danh là cán bộ là Trưởng ban của Đảng ở Trung ương, Ủy viên Ban Chấp hành Trung

99

ương Đảng, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội, Ủy viên Ủy ban Thường vụ

Quốc hội, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội; Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan

ngang Bộ, Phó Chủ tịch kiêm Tổng Thư ký Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam, Trưởng các đoàn thể ở Trung ương, các chức danh tương đương và các

chức danh có hệ số lương khởi điểm từ 9,7 trở lên được sử dụng thường xuyên

trong thời gian công tác một xe ô tô với giá mua tối đa 1.100 triệu đồng/một xe.

- Về nội dung khen thưởng, pháp luật về cán bộ quy định cán bộ có thành

tích trong công vụ thì được khen thưởng theo quy định của pháp luật về thi đua

khen thưởng. Trường hợp cán bộ được khen thưởng do có thành tích xuất sắc hoặc

công trạng thì được nâng lương trước thời hạn, được ưu tiên khi xem xét bổ nhiệm

chức vụ cao hơn nếu cơ quan, tổ chức, đơn vị có nhu cầu.

3.3. NHẬN XÉT PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.3.1. Ƣu điểm và nguyên nhân

3.3.1.1. Ưu điểm

Một là, pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng

yêu cầu điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như

góp phần đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Điều này được

thể hiện rõ nét ở số lượng các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ được ban hành

ngày càng nhiều, đặc biệt là có nhiều văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý

cao (luật) và các vấn đề cần điều chỉnh về cán bộ đa dạng và toàn diện hơn. Nhiều

chủ trương, nguyên tắc, quan điểm, giải pháp lớn về công tác cán bộ được thể chế,

cụ thể hóa bằng quy chế, quy định, quy trình bảo đảm dân chủ, chặt chẽ hơn nên đã

phát huy hiệu quả, được dư luận đồng tình (ví dụ như: thực hiện việc lấy phiếu tín

nhiệm đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp; thực hiện việc đào tạo, bồi

dưỡng, luân chuyển, bố trí, sử dụng cán bộ theo quy hoạch…).

Hai là, nội dung các quy định pháp luật về cán bộ đã bao quát được các vấn

đề cơ bản như: Phạm vi cán bộ; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, chuẩn mực đạo đức

của cán bộ; quản lý cán bộ (tuyển chọn, bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm,

100

đánh giá, phân loại cán bộ; đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, khen thưởng, chính sách

đối với cán bộ…) nên đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ cho việc điều chỉnh

hành vi của cán bộ khi tham gia vào các quan hệ xã hội trong hoạt động công vụ;

bảo đảm sự minh bạch, liêm chính và trách nhiệm của cán bộ và tạo cơ sở cho việc

nâng cao hiệu quả quản lý cán bộ của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền cũng như sự

giám sát của nhân dân đối với cán bộ.

Ba là, ở góc độ thực tiễn, pháp luật về cán bộ đã tạo cơ sở cho việc xây

dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập

quốc tế ở nước ta hiện nay. Đội ngũ cán bộ đã có những chuyển biến tích cực cả về

số lượng và chất lượng, đặc biệt là sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới.

Đội ngũ cán bộ được tăng cường cả về số lượng và chất lượng. Trình độ

lãnh đạo, quản lý, chuyên môn, nghiệp vụ được nâng lên. Hiện nay, trên 2,6 triệu

cán bộ, công chức có trình độ đại học, cao đẳng trở lên, trong đó có 18.000 thạc sĩ,

tiến sĩ; 6.000 giáo sư, phó giáo sư; 100% cán bộ cấp vụ ở các cơ quan Trung ương

có trình độ đại học và trên đại học. Tỷ lệ cán bộ trẻ cấp trưởng phòng và tương

đương dưới 40 tuổi ở cấp tỉnh đạt khoảng 14%; cán bộ nữ cấp trưởng phòng và

tương đương đạt 18%, ở 5 thành phố trực thuộc Trung ương đạt 21%, cấp huyện đạt

16%; trong các doanh nghiệp nhà nước đạt gần 15%, trong đó cán bộ nữ là ủy viên

thường vụ cấp ủy chiếm trên 20%.

Tại thời điểm hiện nay, theo thống kê có khoảng 3.500.000 người hưởng

lương đang làm việc trong các cơ quan, tổ chức thuộc các cơ quan Đảng, Nhà nước,

tổ chức chính trị - xã hội, trong đó, nếu không tính những người là công chức theo

Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ thì thì số lượng cán

bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ các chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ

khoảng 160.000 cán bộ (trong đó có khoảng 145.000 cán bộ cấp xã).

Bốn là, về chất lượng cán bộ, đánh giá chung có thể thấy rằng đội ngũ cán bộ ở

nước ta đã thể hiện được bản lĩnh chính trị vững vàng, trung thành với Đảng, Tổ quốc

và nhân dân, hết lòng phục vụ nhân dân, luôn có ý thức vươn lên khắc phục khó khăn,

101

giữ vững phẩm chất, đạo đức là công bộc của dân; kiến thức, năng lực của đội ngũ

cán bộ có nhiều chuyển biến tích cực và có vai trò quyết định trong việc tham mưu

cho Đảng, Nhà nước các chủ trương, đường lối, chính sách lớn về phát triển kinh tế -

xã hội; hoàn thiện hệ thống pháp luật để quản lý xã hội và hội nhập quốc tế…

3.3.1.2. Nguyên nh n của ưu điểm

- Hệ thống pháp luật về cán bộ được xây dựng, hoàn thiện trên cơ sở có sự

nhất quán về đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng trong điều kiện đổi mới,

xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Sự nhất quán này vừa

là nguyên nhân, vừa là tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, bởi vì khi có

đường lối chủ trương đúng đắn, phù hợp về xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ

có đủ năng lực, phẩm chất thì mới tạo được định hướng, cơ sở cho việc hoàn thiện

pháp luật về cán bộ.

- Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ luôn có sự lãnh đạo,

chỉ đạo kịp thời của các cấp ủy Đảng từ Trung ương tới địa phương và sự chỉ đạo,

điều hành của các cơ quan nhà nước để thực hiện các mục tiêu đề ra trong công tác

tổ chức cán bộ.

- Quá trình hoàn thiện và thực thi pháp luật về cán bộ luôn có sự đồng

thuận, tham gia và ủng hộ của hệ thống chính trị, nhân dân trong quá trình hoàn

thiện và thực hiện pháp luật về cán bộ, trong đó có vai trò giám sát, phản biện của

các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội để tạo động lực cho việc nâng cao

hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, góp phần đấu tranh phòng, chống các hành

vi vi phạm, tiêu chức, tham nhũng trong đội ngũ cán bộ cũng như xử lý kịp thời,

nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật về cán bộ.

3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân

3.3.2.1. Hạn chế

Thứ nhất, pháp luật hiện hành về cán bộ với sự tồn tại của văn bản có giá trị

pháp lý cao là Luật Cán bộ, công chức vẫn chưa thực sự đưa ra được khái niệm rõ

102

ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng khác làm việc trong cơ quan của

Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.

Việc đưa ra được khái niệm "cán bộ" với những tiêu chí, phạm vi rõ ràng có

ý nghĩa quyết định sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ. Tuy nhiên, nghiên

cứu quá trình hoàn thiện pháp luật về cán bộ cho thấy rằng do nhiều nguyên nhân có

tính lịch sử và chưa có những tiêu chí khoa học nên hiện nay ở nước ta cũng chưa

có sự phân biệt rõ ràng cán bộ với các đối tượng khác làm việc trong các cơ quan

của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Trong thời gian dài chúng ta đã gộp

chung, đồng nhất cán bộ, công chức, viên chức vào một nhóm dẫn đến không xác

định rõ được tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như phạm vi cơ quan, tổ

chức cán bộ chịu sự quản lý... nên chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang

pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ. Điều này thể hiện rõ nét ngay trong Luật Cán

bộ, công chức năm 2008 khi đưa ra định nghĩa về cán bộ cũng không có sự thống

nhất về phạm vi đối tượng là cán bộ. Ví dụ như: theo quy định tại khoản 1, Điều 4

Luật Cán bộ, công chức xác định: "Cán bộ là công dân Việt Nam..., trong cơ quan

của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương,

cấp tỉnh và cấp huyện…"). Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 4 thì ở cấp xã

cũng có những đối tượng là cán bộ và về bản chất cán bộ cấp xã cũng là những

người được "bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ". Đồng thời, theo Nghị định số

92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số

chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người

hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thì cán bộ cấp xã cũng bao gồm các chức

vụ, chức danh tương đồng với nhiều chức vụ, chức danh cán bộ ở cấp tỉnh, cấp

huyện như: Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;

Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ

nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị

trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt

Nam) và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.

103

Về nguyên tắc, cán bộ là đối tượng được xác định với những tiêu chí khác

biệt so với các đối tượng khác như công chức, viên chức. Hiện nay, các đối tượng là

viên chức đã được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng (Luật Viên chức) trong khi đó

cán bộ và công chức hiện nay được điều chỉnh trong cùng một đạo luật (Luật Cán

bộ, công chức) với nhiều quy định điều chỉnh tương tự nhau và chưa có sự tách

bạch. Ngay cả hiện nay, rất hiếm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh riêng

về cán bộ. Bởi vậy, đối chiếu với các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ thì việc

điều chỉnh cán bộ và công chức trong cùng một đạo luật là chưa đảm bảo tính phù

hợp, khả thi của nội dung pháp luật điều chỉnh về cán bộ.

Về vấn đề này, so sánh với pháp luật các nước trên thế giới cho thấy rằng ở

các nước không có khái niệm "cán bộ" như ở nước ta mà thường dùng khái niệm

"công chức" để chỉ những công dân được tuyển dụng để thực thi công vụ trong bộ

máy nhà nước - tiếp cận việc thực thi công vụ của công chức từ mối quan hệ về

quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân. Do đó, nhiều nước đều ban hành

Luật Công chức để điều chỉnh, quản lý công chức trong bộ máy nhà nước. Tùy vào

vị trí việc làm, chức vụ đảm nhiệm, pháp luật của nhiều nước quy định rõ ràng các

ngạch công chức cụ thể, trong đó ngạch công chức cao cấp, chính khách có thể hiểu

tương đương như chức vụ, chức danh cán bộ ở nước ta hiện nay ngoài những người

là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ.

Bên cạnh đó, cũng do chưa có sự tách bạch rõ ràng và khoa học giữa cán bộ

và công chức, pháp luật hiện hành cũng chưa có những tiêu chí rõ ràng để phân biệt

giữa các đối tượng là cán bộ làm việc trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt

Nam, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội theo những đặc thù của công vụ, nhiệm

vụ được giao. Thực tế hiện nay, văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất điều

chỉnh về vấn đề cán bộ, công chức, công vụ hiện nay là Luật Cán bộ, công chức,

theo đó tại Điều 22 và Điều 33 quy định cán bộ và công chức đều có các nghĩa vụ

và quyền giống nhau là: "Thực hiện các nghĩa vụ, quyền quy định tại Chương II và

các quy định khác có liên quan của Luật Cán bộ, công chức; thực hiện nhiệm vụ,

104

quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; chịu trách nhiệm trước cơ

quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao".

Với quy định này thì về nguyên tắc cán bộ là người đều phải thực hiện các quyền và

nghĩa vụ của công chức nói chung. Điểm khác biệt giữa quyền và nghĩa vụ của cán

bộ với công chức là ngoài việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công chức, thì

cán bộ còn phải "thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo điều lệ của tổ chức mà mình là

thành viên và chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân". Tuy nhiên, sự

khác biệt này chỉ có tính tương đối và không rõ ràng vì với đặc thù của hệ thống

chính trị ở nước ta, khi đã là công chức thì về nguyên tắc cũng phải chịu trách

nhiệm trước Đảng, Nhà nước và nhân dân...

Thứ hai, các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác

nhau và thiếu đồng bộ, thống nhất.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thì ngoài các quy định của Hiến

pháp, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, cán bộ còn chịu sự điều chỉnh của các quy

định liên quan đến chức vụ, chức danh cán bộ đảm nhiệm hoặc cơ quan, tổ chức mà

cán bộ làm việc như: Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ

chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Luật Công đoàn; Luật Thanh niên;

Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật

Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Lao động; Luật Bảo hiểm; Luật Kiểm toán

nhà nước...

Do sự tản mạn của nội dung pháp luật về cán bộ trong nhiều văn bản quy

phạm pháp luật khác nhau về giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành nên nhiều vấn đề

chưa được điều chỉnh, hướng dẫn kịp thời và còn nhiều vấn đề chưa đồng bộ, thống

nhất. Ví dụ như: Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP Hà Nội, ngày 25/01/2010 của

Chính phủ quy định những người là công chức thì trong hệ thống Tòa án nhân dân

chỉ có Chánh án Tòa án nhân dân tối cao là "cán bộ", còn lại là công chức. Tuy

nhiên, theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì chức danh Thẩm

phán Tòa án nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm (Điều 65) và được Quốc

105

hội phê chuẩn (Điều 9), do đó đối chiếu với quy định của Điều 4 Luật Cán bộ, công

chức năm 2008 thì Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng được xác định là "cán

bộ". Điều này cho thấy về mặt kỹ thuật lập pháp thì chưa có sự phân biệt rõ ràng về

các tiêu chí xác định "cán bộ" và "công chức" nên cùng lúc cán bộ phải chịu sự điều

chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp luật có cùng giá trị pháp lý và trong nhiều

trường hợp không xác định rõ được văn bản quy phạm pháp luật nào được ưu tiên

áp dụng đối với cán bộ.

Thứ ba, về tính hợp hiến, hợp pháp của pháp luật về cán bộ.

Đây là một nội dung quan trọng trong việc đánh giá tiêu chí hoàn thiện

pháp luật về cán bộ. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 22 của Luật Cán bộ, công

chức năm 2008 thì: Cán bộ thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của

Hiến pháp, pháp luật và điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên. Như vậy, về mặt

kỹ thuật lập pháp, với việc quy định như vậy của Luật Cán bộ, công chức thì ngoài

việc chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, pháp luật thì điều lệ của tổ chức mà cán bộ

là thành viên mặc nhiên được coi là có giá trị bắt buộc thực hiện như các văn bản

quy phạm pháp luật. Hay nói cách khác là điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành

viên được hợp pháp hóa giá trị thực hiện bằng quy phạm pháp luật của Luật Cán bộ,

công chức. Tuy nhiên, điều này lại không phù hợp với quy định của Luật Ban hành

văn bản quy phạm pháp luật khi mà điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên

(như Điều lệ Đảng cộng sản Việt Nam; Điều lệ Công đoàn Việt Nam; Điều lệ Đoàn

thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh…) không phải là văn bản quy phạm pháp luật -

nguồn của pháp luật về cán bộ.

Chính vì cán bộ phải chịu sự điều chỉnh cùng lúc của pháp luật và các quy

định của Đảng, các tổ chức chính trị- xã hội nên việc thực hiện các chủ trương,

chính sách đối với cán bộ không đảm bảo tính nhất quán, thống nhất và hợp pháp.

Ví dụ như: trong năm 2014 Đảng ta thực hiện luân chuyển cán bộ từ trung ương về

làm việc tại các cơ quan của Đảng, Nhà nước ở địa phương nhưng dưới góc độ thể

chế thì việc sử dụng thuật ngữ "luân chuyển cán bộ" là chưa phù hợp với pháp luật,

106

bởi vì có nhiều người giữ chức vụ được luân chuyển là Thứ trưởng, Cục trưởng, Vụ

trưởng ở các Bộ, ngành nhưng theo quy định của pháp luật (Nghị định số

06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công

chức) thì những người được luân chuyển đó không phải là cán bộ mà là công chức.

Thực trạng này cũng cho thấy rằng cần thiết phải sớm có quy định đảm bảo sự

thống nhất về cơ chế điều chỉnh đối với cán bộ cả ở góc độ thể chế và thực tiễn

công tác cán bộ của Đảng, Nhà nước ta hiện nay.

Yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp còn đòi hỏi có sự thống nhất đồng bộ

giữa các văn bản quy phạm pháp luật và trong chính mỗi văn bản quy phạm pháp

luật. Tuy nhiên, qua rà soát các quy định pháp luật về cán bộ cũng còn nhiều sự

chồng chéo, không thống nhất. Ví dụ như ngay trong chính Luật Cán bộ, công chức,

theo Điều 78 quy định: "Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết định đã

có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn, bổ

nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên

bị thôi việc", thì có thể thấy rằng cán bộ "bị thôi việc" khi thực hiện hành vi phạm

tội bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo. Tuy nhiên, theo quy định tại

Điều 79 của Luật Cán bộ, công chức thì "buộc thôi việc" là một hình thức kỷ luật

đối với công chức nhưng về bản chất nếu áp dụng với cán bộ thì "buộc thôi việc" lại

không phải là hình thức kỷ luật đối với cán bộ theo quy định tại khoản 1 của Điều

78 (tùy vào mức độ vi phạm, cán bộ có thể chịu một trong các hình thức kỷ luật là:

Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức và bãi nhiệm).

Thứ tư, pháp luật hiện hành về cán bộ quy định quá nhiều đầu mối quản lý

cán bộ với những thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý, đánh giá cán bộ còn

chồng chéo, phức tạp. Do cán bộ chịu sự điều chỉnh đồng thời của các quy định

pháp luật và nhiều loại quy phạm khác (quy định của Đảng, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội, quy phạm đạo đức...) trong khi các đối tượng là cán bộ cũng

có sự chuyển hóa thành công chức, viên chức, được bầu cử, bổ nhiệm tùy theo yêu

cầu của công tác cán bộ nên việc lựa chọn, áp dụng các quy định trong công tác

107

quản lý cán bộ cũng gặp nhiều khó khăn, phức tạp, thậm chí không đảm bảo tính

khách quan, không đúng các trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Cụ thể như trong

công tác điều động, bổ nhiệm cán bộ thời gian qua có một số trường hợp lạm dụng

quy định để điều động, bổ nhiệm cán bộ không đủ điều kiện, tiêu chuẩn, phẩm chất,

năng lực, chưa thật sự tiêu biểu, thiếu kinh nghiệm thực tế là người trong gia đình,

người thân; có trường hợp bổ nhiệm ồ ạt vào thời điểm chuyển giao nhiệm kỳ; có

trường hợp bổ nhiệm cả cán bộ có trách nhiệm trong việc làm thua lỗ, thất thoát lớn

vốn, tài sản nhà nước [104].

Trong công tác cán bộ vấn đề cần quan tâm là đánh giá, sử dụng cán bộ và

xử lý trách nhiệm của cán bộ khi có vi phạm. Tuy nhiên, đánh giá cán bộ vẫn là

khâu yếu nhất qua nhiều nhiệm kỳ nhưng chưa có những tiêu chí cụ thể và giải pháp

khoa học để khắc phục [53, tr. 194].

Thực tiễn công tác cán bộ thời gian qua cho thấy rằng các quy định về đánh

giá cán bộ còn nặng về định tính, thiếu các tiêu chí định lượng; việc đánh giá và xử

lý trách nhiệm của cán bộ còn mang tính hình thức, nhất là việc xử lý trách nhiệm

người đứng đầu để xảy ra tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn còn bị xem

nhẹ và chưa tương xứng với số vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử thời gian qua.

Theo Báo cáo của Chính phủ về công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp

luật, về công tác thi hành án và công tác phòng, chống tham nhũng, trong 6 tháng

đầu năm 2016 chỉ có 18 người đứng đầu thiếu trách nhiệm để xảy ra hành vi tham

nhũng bị xử lý trong khi đó có tới 159 vụ/402 bị cáo Tòa án nhân dân các cấp đã xét

xử sơ thẩm.

Thứ năm, về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, đánh giá, sử dụng, điều động,

luân chuyển, miễn nhiệm… cán bộ.

Nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ liên quan đến việc bầu cử, phê

chuẩn, bổ nhiệm, đánh giá, sử dụng, điều động, luân chuyển, miễn nhiệm, việc thực

hiện quyền, nghĩa vụ của cán bộ; đào tạo, bồi dưỡng, các chế độ chính sách đối với

cán bộ… Tuy nhiên, do sự đa dạng của các đối tượng là cán bộ; tính chất cơ quan,

108

tổ chức nơi cán bộ đảm nhận công việc; cấp cơ quan, tổ chức nơi cán bộ làm việc;

sự đa dạng ngạch, bậc của cán bộ… nên công tác quản lý cán bộ hiện nay còn nhiều

vướng mắc, bất cập, nhất là khi việc quản lý cán bộ hiện nay phải tuân thủ cả các

văn bản do các cơ quan của Đảng ban hành và các văn bản của các cơ quan nhà

nước ban hành dẫn đến chế độ, chính sách đối với cán bộ chưa được áp dụng thống

nhất, đồng bộ, chưa đảm bảo sự bình đẳng và có quá nhiều quy định mang tính đặc

thù. Ví dụ như: Luật Tổ chức Tòa án nhân dân quy định: "Nhà nước có chính sách

ưu tiên về tiền lương, phụ cấp đối với Thẩm phán"; hoặc như Luật Tổ chức Viện

kiểm sát nhân dân quy định: "Kiểm sát viên, Điều tra viên, Kiểm tra viên có thang

bậc lương riêng". Hoặc như, hiện nay việc thi nâng ngạch hiện nay đối với cán bộ

và công chức làm ở các cơ quan Đảng, tổ chức chính trị, đoàn thể thì do Ban Tổ

chức Trung ương thực hiện; còn đối với cán bộ, công chức thuộc các cơ quan trong

bộ máy nhà nước thì do Bộ Nội vụ tổ chức thực hiện với những quy định chưa thực

sự đồng nhất.

Thứ sáu, các quy định pháp luật về xử lý kỷ luật đối với cán bộ hiện nay

còn khá nhiều bất cập. Cụ thể như:

- Về đối tượng được miễn trách nhiệm kỷ luật: Trường hợp cán bộ được

miễn trách nhiệm theo quy định tại Điều 77 Luật Cán bộ, công chức chưa khái quát

hết được các trường hợp mà cán bộ được miễn trách nhiệm trong khi thực hiện công

vụ, nhiệm vụ được giao. Trong các quy định của pháp luật hiện hành có đề cập đến

sự kiện bất khả kháng với nghĩa là: "sự kiện xảy ra một cách khách quan không thế

lường trước được và không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp

cần thiết và khả năng cho phép". Trong trường hợp này, người cán bộ không có lỗi,

do đó, không thể truy cứu trách nhiệm kỷ luật với họ. Ngoài ra, còn có trường hợp

phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết, mất năng lực hành vi dân sự cũng cần được

miễn trách nhiệm. Tuy nhiên, những trường hợp này lại không được đề cập trong

Luật. Trong văn bản quy định chi tiết cần phải quy định rõ ràng hơn những trường

hợp thuộc về "bất khả kháng".

109

- Về các hình thức kỷ luật: có sự không nhất quán trong quy định về kỷ luật

cán bộ tại Điều 78 Luật cán bộ công chức 2008. Theo đó cán bộ "bị thôi việc" theo

quy định tại Khoản 3 Điều 78: "Cán bộ phạm tội bị Tòa án kết án và bản án, quyết

định đã có hiệu lực pháp luật thì đương nhiên thôi giữ chức vụ do bầu cử, phê chuẩn,

bổ nhiệm; trường hợp bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương

nhiên bị thôi việc". Theo đó, "bị thôi việc" là hậu quả bất lợi mà cán bộ phải gánh chịu

khi thực hiện hành vi phạm tội bị Tòa án phạt tù mà không được hưởng án treo. Nếu

so sánh quy định này với Khoản 3 Điều 79 về các hình thức kỷ luật của công chức,

thì có thể hiểu bị thôi việc là hình thức kỷ luật. Tuy nhiên, đây không phải là một

trong bốn hình thức kỷ luật đối với cán bộ được quy định trong Khoản 1 Điều 78.

- Về thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật: Theo khoản 1, Điều 80 Luật Cán bộ,

công chức năm 2008: "Thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành

vi vi phạm". Việc tính thời hiệu trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ không

có dấu hiệu tội phạm thì theo quy định là hoàn toàn hợp lý. Nhưng nếu hành vi vi

phạm có dấu hiệu tội phạm thì cần phải xem xét lại việc quy định thời hiệu này.

+ Hành vi vi phạm của cán bộ có dấu hiệu của tội phạm nên đã bị khởi tố,

truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau

đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu

hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật. Trường hợp này, nếu thời điểm

cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ vụ việc do

người ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án chuyển sang chưa quá 24 tháng

kể từ thời điểm có hành vi vi phạm thì việc xử lý kỷ luật không có vấn đề gì phải

bàn nhưng nếu đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm xảy ra thì việc

xử lý kỷ luật có được tiến hành hay không? Tình huống này chưa được quy định rõ

trong Điều 80.

+ Hành vi vi phạm của cán bộ là hành vi tội phạm và bị tòa kết án. Khi xác

định hành vi vi phạm của cán bộ có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan, tổ chức, đơn vị

có thẩm quyền xử lý kỷ luật phải chờ kết luận cuối cùng của cơ quan tố tụng hình

110

sự mới có thể tiến hành kỷ luật. Vì vậy, nếu quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự

kéo dài do tính chất phức tạp của vụ việc thì không ít trường hợp khi bản án, quyết

định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi

vi phạm. Nếu thời hiệu xử lý kỷ luật được quy định như Điều 80 của Luật hiện nay

thì trường hợp này cũng không thể xử lý kỷ luật cán bộ được. Tuy nhiên, việc

không xử lý kỷ luật như vậy là vừa không hợp lý, vừa không phù hợp với chính các

quy định trong Luật.

+ Về thời hạn xử lý kỷ luật: Cách tính thời hạn theo quy định tại Khoản 2

Điều 80 cũng có nhiều điểm đáng bàn. Nếu hành vi vi phạm đơn thuần là hành vi vi

phạm kỷ luật thì việc xem xét kỷ luật là công việc chủ yếu của cơ quan, tổ chức,

đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Lúc này, thời hạn xử lý kỷ luật tính từ khi phát

hiện hành vi vi phạm pháp luật đến khi có quyết định xử lý kỷ luật là hoàn toàn xác

đáng. Tuy nhiên, nếu hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm

hoặc là hành vi phạm tội như đã nêu ở trên thì việc xem xét kỷ luật cán bộ, công

chức không còn là quyền chủ động hoàn toàn của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm

quyền xử lý kỷ luật nữa. Hơn nữa khi hành vi vi phạm bị đưa ra xem xét theo thủ

tục tố tụng hình sự thì thường quá trình này chiếm khá nhiều thời gian trước khi

được chuyển sang cho cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Không ít trường hợp

khi cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ hoặc

nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì đã quá thời hạn 2 tháng (thậm chí là

4 tháng) kể từ khi phát hiện hành vi vi phạm. Vì Điều 80 Luật Cán bộ, công chức

không có quy định ngoại lệ nên những trường hợp như vậy sẽ không được phép tiến

hành việc xử lý kỷ luật. Lẽ dĩ nhiên, việc không xem xét xử lý kỷ luật trong trường

hợp này là không hợp lý.

- Về các quy định khác liên quan đến cán bộ bị kỷ luật.

Khoản 1 Điều 82 của Luật Cán bộ, công chức quy định: "Cán bộ, công chức

bị khiển trách hoặc cảnh cáo thì thời gian nâng lương bị kéo dài 6 tháng, kể từ ngày

quyết định kỷ luật có hiệu lực, nếu bị giáng chức, cách chức thì thời gian nâng

111

lương kéo dài 12 tháng kể từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực". Việc kéo dài thời

gian nâng lương được hiểu như hậu quả bất lợi mang tính chất kinh tế bổ sung mà

cán bộ vi phạm kỷ luật phải gánh chịu khi bị áp dụng hình thức kỷ luật nhất định.

Để đảm bảo công bằng thì lẽ dĩ nhiên các cán bộ bị kỷ luật cùng một hình thức sẽ bị

áp dụng hậu quả mang tính bổ sung như nhau. Tức là cả cán bộ bị khiển trách, cảnh

cáo đều bị kéo dài thời gian nâng lương 12 tháng so với thời hạn nâng lương khi

không có vi phạm kỷ luật. Song, quy định nói trên có thể gây ra cách hiểu hoàn toàn

khác. Lý do là thời gian nâng lương bị kéo dài (6 tháng hoặc 12 tháng) được quy

định là tính từ ngày quyết định kỷ luật có hiệu lực pháp luật.

Thứ bảy, việc thực hiện pháp luật về cán bộ trong thời gian qua cũng có

những tồn tại, hạn chế nhất định.

Ở góc độ thực tiễn, pháp luật về cán bộ là cơ sở cho việc xây dựng và phát

triển đội ngũ cán bộ, tuy nhiên, đánh giá từ thực trạng đội ngũ cán bộ và thực trạng

công tác cán bộ thời gian qua có thể thấy rằng việc thực hiện pháp luật về cán bộ

chưa thực sự hiệu quả, công tác cán bộ còn nhiều tồn tại, hạn chế. Thực tế cho thấy

ở một số nơi do không thực hiện nghiêm túc và khách quan các quy định pháp luật

về cán bộ nên công tác cán bộ còn gây bức xúc trong xã hội, có biểu hiện của sự tha

hóa quyền lực và chạy chức, chạy quyền và "Nhất hậu duệ, nhì quan hệ, ba tiền tệ,

thứ tư trí tuệ..." trong công tác tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ. Nguyên nhân của biểu

hiện này là những người nắm giữ quyền lực, có vị trí quan trọng trong công tác

nhân sự, thích dùng những người là "đồ đệ", là "của mình" dù cho người đó không

có tài cán gì, miễn là trung thành với mình, dễ sai khiến, có thể là bà con, là hậu

duệ, hoặc "lợi ích nhóm" với mình. Thực trạng này sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến sự

phát triển đất nước, bởi vì cán bộ yếu kém thì không đủ năng lực để đáp ứng công

việc, để giải quyết các vấn đề lớn và vấn đề bức xúc do cuộc sống đặt ra [90].

- Kết quả xây dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác

xây dựng Đảng và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Quá

trình thực hiện pháp luật về cán bộ cho thấy phương pháp và quy trình đánh giá, bổ

112

nhiệm, miễn nhiệm, từ chức đối với cán bộ chậm đổi mới. Thiếu cơ chế để phát huy

dân chủ, sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, thay thế kịp thời những cán bộ yếu kém,

trì trệ. Chậm xây dựng, hoàn thiện cơ chế giám sát trong Đảng và trong hệ thống

chính trị, giám sát của nhân dân đối với cán bộ các cấp và công tác cán bộ. Chưa tạo

được động lực để khuyến khích, thu hút, phát huy năng lực, sự cống hiến của cán

bộ. Môi trường làm việc chưa cổ vũ ý chí phấn đấu vươn lên, sự gắn bó mật thiết

của cán bộ đối với công việc, với cơ quan, với hệ thống chính trị. Nhận thức và thực

hiện nguyên tắc tập trung dân chủ chưa đầy đủ, chưa rõ trách nhiệm cá nhân. Đội

ngũ cán bộ xét cả về số lượng, chất lượng còn nhiều mặt chưa đáp ứng được yêu

cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

Những tồn tại, hạn chế nêu trên là thách thức lớn trước yêu cầu nâng cao

chất lượng, trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện

đại hóa đất nước, xây dựng kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay.

3.3.2.2. Nguyên nh n của hạn chế

- Việc xây dựng pháp luật nói chung, pháp luật về cán bộ nói riêng dựa trên

nền tảng kinh tế, xã hội còn hạn hẹp về ngân sách, cơ chế quản lý tập trung, quan

liêu, bao cấp và hành chính mệnh lệnh... đã ảnh hưởng nhất định đến quá trình hoàn

thiện pháp luật về cán bộ. Qua phân tích, đánh giá quá trình hình thành, phát triển

và thực trạng pháp luật về cán bộ, có thể thấy rằng pháp luật có vai trò quan trọng

trong xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ ở nước ta. Tuy nhiên, pháp luật về cán

bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ

phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta. Xét ở góc độ quản

lý nhà nước, Nhà nước chưa có tư duy pháp lý rõ ràng và minh bạch trong việc xây

dựng, ban hành các quy định pháp luật để điều chỉnh một cách chuyên biệt đối với

cán bộ cũng như đối với đối tượng là công chức, do đó chế độ, chính sách, quyền và

nghĩa vụ giữa cán bộ và công chức hiện nay chưa được phân định rõ ràng.

Thực tế cho thấy hiện nay mặc dù có sự xác định tương đối về phạm vi các

đối tượng chủ thể là cán bộ nhưng hầu như rất ít có văn bản quy phạm pháp luật quy

113

định riêng về cán bộ. Trong khi có khá nhiều các văn bản quy phạm pháp luật quy

định riêng về công chức thì việc điều chỉnh đối với cán bộ chủ yếu được thể hiện

đồng thời với việc điều chỉnh về công chức, viên chức trong cùng một văn bản quy

phạm pháp luật. Ví dụ như: Luật Cán bộ, công chức; Nghị định số 56/2015/NĐ-CP

ngày 09/6/2015 về đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức...

- Nhiều quy định pháp luật về cán bộ còn chưa cụ thể, rõ ràng nhất là những

quy định mang tính ngăn cấm, phòng ngừa vi phạm pháp luật nên hiệu quả thực thi

pháp luật về cán bộ còn chưa hiệu quả, cụ thể như quy định về công khai, minh

bạch tài sản của cán bộ; vấn đề nhận quà biếu… Cụ thể như: yêu cầu đặt ra khi thực

hiện Luật Phòng, chống tham nhũng về việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ,

công chức, đảng viên là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả nhưng

thực tế còn nhiều hạn chế, hiệu quả chưa cao; cách thức thực hiện còn dàn trải, tác

dụng phòng ngừa tham nhũng còn hạn chế, hiệu quả thấp. Qua 8 năm thực hiện việc

kê khai tài sản (từ năm 2007-2014) chỉ có... 18 cán bộ bị xử lý kỷ luật vì kê khai

không trung thực. Nguyên nhân là do hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến kê

khai tài sản còn chưa thực sự hoàn thiện, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý các

trường hợp sai phạm liên quan đến hoạt động kê khai tài sản của cán bộ, công chức;

việc xác minh còn mang tính thụ động, chưa kịp thời. Bộ máy thực hiện kiểm tra,

xác minh chưa chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế [92].

- Việc điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ,

nhiệm vụ của cán bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức. Đặc biệt là hiện nay

chưa có quy định tách bạch giữa cán bộ làm việc trong cơ quan Đảng, tổ chức chính

trị - xã hội và cán bộ làm việc trong cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành

chính nhà nước nói riêng.

Từ thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về cán bộ như trên,

để nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ trong điều kiện xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn

hóa, xã hội ở nước ta hiện nay, vấn đề cơ bản đặt ra là trong quá trình hoàn thiện thể

114

chế về cán bộ cần phải đổi mới cách tiếp cận về xây dựng và phát triển nguồn nhân

lực, phân biệt rõ các đối tượng làm việc phù hợp với tính chất công vụ, nhiệm vụ

trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Đặc biệt là

xác định rõ các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động công vụ của đội ngũ cán bộ

và đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, khách quan trong việc tuyển chọn, bổ

nhiệm, đãi ngộ…đối với cán bộ tương đồng với các đối tượng khác là công chức,

viên chức. Đồng thời, để đảm bảo cơ sở pháp lý hữu hiệu cho việc điều chỉnh các

hoạt động của cán bộ cũng như quản lý cán bộ, cần thiết phải xây dựng, ban hành

các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, đảm bảo điều chỉnh phù

hợp với những đặc thù công vụ, nhiệm vụ của cán bộ.

Tiểu kết chƣơng 3

Trên cơ sở khái quát quá trình hình thành, phát triển và đánh giá thực trạng

của pháp luật về cán bộ ở Việt Nam, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

- Pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu

điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như góp phần

đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Nội dung các quy định

pháp luật về cán bộ đã bao quát được các vấn đề cơ bản như: phạm vi cán bộ;

quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, chuẩn mực đạo đức của cán bộ; quản lý cán bộ (bầu

cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, đánh giá, phân loại cán bộ; đào tạo, bồi

dưỡng, kỷ luật, khen thưởng, chính sách đối với cán bộ…) nên đã tạo cơ sở pháp lý

tương đối đầy đủ cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà

nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay.

- Pháp luật về cán bộ hiện nay cũng còn một số tồn tại, hạn chế cơ bản như:

chưa đưa ra được khái niệm rõ ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng chủ

thể khác làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên

chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ;

các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác nhau và thiếu đồng

bộ, thống nhất và chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp; việc quản lý cán bộ có quá

115

nhiều đầu mối và thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý về cán bộ còn chồng

chéo, phức tạp; việc thực hiện pháp luật về cán bộ được thể hiện qua kết quả xây

dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng Đảng và xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

- Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ là: pháp

luật về cán bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội

ngũ cán bộ phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta; việc

điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán

bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức.

- Để khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ và nâng cao

hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ ở nước ta hiện nay, vấn đề cơ bản là trong

quá trình hoàn thiện thể chế về cán bộ cần phải đổi mới cách tiếp cận về xây dựng

và phát triển nguồn nhân lực, phân biệt rõ các đối tượng làm việc phù hợp với tính

chất công vụ, nhiệm vụ trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính

trị - xã hội.

116

Chƣơng 4

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở

VIỆT NAM

Pháp luật luôn chịu sự tác động, ảnh hưởng của các điều kiện khách quan

và chủ quan của đời sống xã hội. Vì vậy, trước những yêu cầu của công cuộc xây

dựng đất nước và phát triển đất nước trong từng giai đoạn nhất định, đòi hỏi pháp

luật phải có sự đổi mới, hoàn thiện đáp ứng những yêu cầu đó. Xuất phát từ yêu cầu

xây dựng, phát triển đất nước và thực trạng pháp luật về cán bộ hiện nay, việc hoàn

thiện pháp luật về cán bộ là tất yếu nhằm đáp ứng những yêu cầu khách quan của

nhu cầu đổi mới hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay.

4.1.1. Thể chế hóa chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng về công tác cán bộ

trong tình hình mới

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đặc biệt quan tâm đến công tác cán bộ,

từ đánh giá, lựa chọn, đào tạo, thử thách, rèn luyện đến sử dụng và đãi ngộ. Người cho

rằng "cán bộ là cái dây chuyền của bộ máy" Đảng, Nhà nước, đoàn thể nhân dân;

"Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém" [101, tr. 240].

Người giải thích rõ: "Cán bộ là những người đem chính sách của Đảng, của Chính

phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời đem tình hình của dân

chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ để đặt chính sách cho đúng". Vì

vậy, cán bộ là cái gốc của mọi công việc… huấn luyện cán bộ là công việc gốc của

Đảng" [101, tr. 269].

Quán triệt lời dạy của Người, trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng, đặc

biệt là trong thời kỳ đổi mới, Đảng ta luôn quan tâm công tác xây dựng và chỉnh

đốn đội ngũ cán bộ, đảng viên, xác định rõ đây là khâu then chốt trong sự nghiệp

phát triển đất nước. Qua mỗi kỳ Đại hội Đảng, quan điểm, tư tưởng đổi mới công

117

tác tổ chức, cán bộ ngày càng được thể hiện rõ hơn, phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ

cách mạng trong mỗi giai đoạn.

Đại hội VI của Đảng (1986) xác định: "Đổi mới cán bộ lãnh đạo các cấp là

mắt xích quan trọng nhất mà Đảng ta phải nắm chắc để thúc đẩy những cuộc cải

cách có ý nghĩa cách mạng" [61, tr. 140]. Hội nghị Trung ương 3 (khóa VII) nhấn

mạnh: "Cần làm tốt việc phát hiện, lựa chọn, rèn luyện, đào tạo, bồi dưỡng xây

dựng đội ngũ cán bộ lãnh đạo…" và chỉ ra "vấn đề cán bộ vẫn là khâu then chốt có

ý nghĩa quyết định toàn bộ sự nghiệp cách mạng" [57, tr. 63]. Nghị quyết Hội nghị

Trung ương 3 khóa VIII tiếp tục khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành

bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là

khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [59, tr. 63]. Đảng ta chủ trương "Lấy

việc phát huy nguồn lực con người là yếu tố cơ bản cho sự phát triển nhanh và bền

vững" [56, tr. 85]; Phát triển nguồn lực con người một cách toàn diện cả về trí tuệ,

sức khỏe, đạo đức, thái độ... Đây là lần đầu tiên Ban Chấp hành Trung ương bàn sâu

và toàn diện về vấn đề cán bộ và ban hành nghị quyết chuyên đề về công tác cán bộ.

Đại hội IX nhấn mạnh: "Sau khi có đường lối đúng, phẩm chất và năng lực của cán

bộ là vấn đề có ý nghĩa quyết định, không những quyết định việc tổ chức thực hiện

thành công mà còn quyết định cả mối quan hệ gắn bó giữa Đảng với nhân dân",

đồng thời, đề ra nhiệm vụ xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng

lực và "hoàn thiện chế độ công vụ, quy chế cán bộ, coi trọng cả năng lực và đạo

đức" [58, tr. 49], "Quan tâm... cán bộ lãnh đạo, quản lý... Trước hết là đội ngũ cán

bộ chủ chốt trong hệ thống chính trị" [58, tr. 141]. Kết luận Hội nghị Trung ương 9

khóa X và Nghị quyết Đại hội XI tiếp tục xác định cán bộ là nhân tố quyết định sự

thành bại của cách mạng, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng. Đồng

thời, đề ra mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 là: "Xây dựng

đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính

trị, có năng lực, có tính chuyên nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân". Đại hội XII

khẳng định: "Cần tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ, nhất là đội ngũ cán bộ cấp

118

chiến lược, đủ năng lực và phẩm chất, ngang tầm nhiệm vụ. Có cơ chế, chính sách

phát hiện, thu hút, sử dụng nhân tài" [69, tr. 194-195].

Việc đặt con người vào vị trí trung tâm của quá trình phát triển kinh tế - xã

hội là chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta, khẳng định ý nghĩa quyết

định của nhân tố con người trong toàn bộ sự nghiệp cách mạng, cũng như trong

công cuộc đổi mới xây dựng và phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ

nghĩa. Việc đổi mới về tư duy, cách làm trong công tác tổ chức, cán bộ được bắt

nguồn từ mục tiêu và bám sát đường lối đổi mới của Đảng, vừa kế thừa những

thành quả, kinh nghiệm đã đạt được, vừa đáp ứng yêu cầu của tiến trình đổi mới đất

nước và chủ động hội nhập quốc tế. Kể từ sau Đại hội VI của Đảng, công tác cán bộ

đã có những đổi mới rất quan trọng, có tính bước ngoặt cả về tư duy lý luận và chỉ

đạo thực tiễn của các cấp ủy đảng, mà trước hết là Ban Chấp hành Trung ương và

Bộ Chính trị trên nhiều phương diện: Xác định tiêu chuẩn, đánh giá, quy hoạch, đào

tạo, bố trí, luân chuyển, sử dụng, quản lý, chính sách cán bộ...

Với tinh thần đó, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí

thư đã có nhiều chủ trương, nghị quyết, chỉ thị, kết luận, quy định, quy chế... về

công tác cán bộ như Nghị quyết số 03-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương

Đảng khóa VIII về "Chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại

hóa đất nước"; Nghị quyết số 11-NQ/TW về "Luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý

các cấp" và Nghị quyết số 42-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về "Công tác quy

hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất

nước"; Kết luận số 37-KL/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về

"Tiếp tục đẩy mạnh chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại

hóa đất nước"; Nghị quyết số 12-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng

khóa XI về "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay"; Quyết định số

244-QĐ/TW về ban hành "Quy chế Bầu cử trong Đảng"; Kết luận số 24-KL/TW

của Bộ Chính trị khóa XI về "Tiếp tục đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển

cán bộ lãnh đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo"…

119

Quán triệt sự lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn của Trung ương, nhiều chủ

trương, nguyên tắc, quan điểm và giải pháp lớn về công tác cán bộ đã được thể chế

hóa, cụ thể hóa bằng các quy chế, quy định, quy trình và hướng dẫn. Trong thời

gian tới, cần tiếp tục coi trọng việc thể chế và cụ thể hóa quá trình tổ chức thực hiện

các chủ trương, nghị quyết của Đảng về công tác tổ chức, cán bộ. Chiến lược cán bộ

cần được cụ thể hóa, thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật, tạo cơ sở

pháp lý thống nhất cho việc tổ chức thực hiện. Có cơ chế cụ thể để cán bộ, đảng

viên và nhân dân tích cực tham gia vào công tác cán bộ và giám sát cán bộ...

4.1.2. Đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trƣờng và hội

nhập quốc tế

Phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã

được chú trọng nghiên cứu, đặc biệt là từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đất

nước từ Đại hội VI đến nay. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII của Đảng cũng

xác định: "Việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

được xem là mô hình kinh tế tổng quát của nước ta trong thời kỳ quá độ đi lên chủ

nghĩa xã hội". Để thực hiện mục tiêu này đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp

luật, cơ chế, chính sách để tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thuận lợi cho sự vận hành

của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; nâng cao hiệu lực, hiệu

quả quản lý nhà nước và xã hội để huy động tốt hơn các nguồn lực trong và ngoài

nước. Điều này cũng có nghĩa là cần phải đổi mới phương thức lãnh đạo của

Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước về kinh tế - xã hội và

phát huy vai trò làm chủ của nhân dân trong phát triển kinh tế - xã hội, trong đó

yếu tố có ý nghĩa quan trọng là vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói

chung, đội ngũ cán bộ nói riêng. Đội ngũ cán bộ có vai trò quyết định trong lãnh

đạo, chỉ đạo xây dựng và thực thi các đường lối, chính sách, pháp luật, vì vậy để

xây dựng được đội ngũ cán bộ có phẩm chất, năng lực thì phải tạo lập được cơ sở

pháp lý hữu hiệu để điều chỉnh các quan hệ công vụ, hoạt động của cán bộ cũng

như đảm bảo khuyến khích đội ngũ cán bộ phát huy được năng lực của mình trong

thực thi công vụ, nhiệm vụ.

120

Cùng với những đòi hỏi của việc phát triển của nền kinh tế thị trường, các

yêu cầu của hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật về cán bộ.

Thực tiễn cho thấy rằng hợp tác và hội nhập quốc tế là nhu cầu, là xu thế tất yếu

trong sự tồn tại và phát triển của tất cả các quốc gia trong thời đại ngày nay. Nhận

thức được tầm quan trọng của hội nhập kinh tế quốc tế, Đảng Cộng sản Việt Nam

luôn khẳng định chủ trương chủ động hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực theo tinh

thần phát huy tối đa nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế, bảo đảm độc lập, tự

chủ và định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích dân tộc, giữ vững an ninh quốc

gia, giữ gìn bản sắc dân tộc, bảo vệ môi trường. Đặc biệt, Nghị quyết số 07-NQ/TW

ngày 27/11/2001 của Bộ Chính trị đã đưa ra những đánh giá và nhấn mạnh nội dung

hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, trong đó xác định

rõ mục tiêu: "Chủ động hội nhập kinh tế quốc tế nhằm mở rộng thị trường, tranh thủ

thêm vốn, công nghệ, kiến thức quản lý để đẩy mạnh công nghiệp hóa theo định

hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ,

văn minh". Tuy nhiên, để tranh thủ được những cơ hội và vượt qua các thách thức

của hội nhập quốc tế, đòi hỏi chúng ta cũng phải hội nhập, nâng cao hiệu lực, hiệu

quả hoạt động của bộ máy nhà nước trong quản lý xã hội, quản lý quá trình phát

triển của nền kinh tế, trong đó có các nguyên tắc tiến bộ, dân chủ, bình đẳng trong

hoạt động công vụ. Điều này trông cậy chủ yếu vào nguồn nhân lực - những người

hoạch định chính sách, pháp luật và đảm bảo thực thi các yêu cầu hội nhập quốc tế,

trong đó quan trọng nhất là đội ngũ cán bộ. Do đó, cần thiết phải tạo được hành lang

pháp lý cho hoạt động của đội ngũ cán bộ, trong đó có các quy định pháp luật về

cán bộ.

4.1.3. Đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ

nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

Nhà nước pháp quyền là một trong những thành tựu của nhân loại trong tổ

chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và quản lý xã hội. Nhà nước pháp quyền có

thể được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, nhưng nguyên tắc chung

nhất của Nhà nước pháp quyền là: việc thực thi quyền lực nhà nước phải trên cơ sở

121

pháp luật nhằm bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý; mọi

hoạt động của Nhà nước phải trên cơ sở pháp luật; công chức nhà nước chỉ được

làm những gì mà pháp luật cho phép; Công dân được quyền làm bất cứ điều gì mà

pháp luật không cấm được coi là nguyên tắc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã

hội trong Nhà nước pháp quyền.

Trong Nhà nước pháp quyền, yêu cầu quan trọng nhất là mọi hoạt động của

nhà nước, các tổ chức và cá nhân phải trên cơ sở pháp luật. Đội ngũ cán bộ là nguồn

nhân lực quyết định đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước cũng như quản

lý nhà nước, quản lý xã hội, vì vậy, hoạt động của đội ngũ cán bộ cũng phải trên cơ

sở pháp luật. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ thì pháp luật phải

quy định cụ thể về: cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan, tổ chức ở đó

cán bộ thực thi công vụ, nhiệm vụ; quyền và nghĩa vụ của cán bộ trong thực thi

công vụ, nhiệm vụ; cơ chế hình thành cán bộ, quản lý, sử dụng cán bộ, đánh giá cán

bộ... nhằm đảm bảo nguyên tắc mọi hoạt động của cán bộ và cơ quan, tổ chức sử

dụng cán bộ phải trên cơ sở pháp luật và pháp luật cũng chính là cơ sở để các cơ

quan, tổ chức, cá nhân giám sát hoạt động của cán bộ và cơ quan, tổ chức sử dụng

cán bộ trong xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật

về cán bộ theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta

có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm thể chế hóa các chủ trương, quan điểm, giải

pháp lớn của Đảng về công tác cán bộ; tạo sự chuyển biến đồng bộ về công tác tổ

chức và cán bộ, góp phần tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với công tác

cán bộ theo nguyên tắc dân chủ, minh bạch và đảm bảo yêu cầu công tác cán bộ là

khâu then chốt của công tác xây dựng Đảng.

4.1.4. Đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ trong quá

trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc

Đánh giá thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ

nói riêng ở nước ta thời gian qua cũng còn những hạn chế, bất cập cần phải khắc

phục. Bước vào thời kỳ đổi mới, vẫn còn tình trạng thiếu cán bộ lãnh đạo, quản lý

có trình độ, năng lực chuyên môn, năng lực tổ chức, quản lý giỏi; thừa cán bộ lãnh

122

đạo, quản lý kém cả phẩm chất đạo đức, sức khỏe cũng như năng lực công tác và

chưa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Một trong những

nguyên nhân của thực trạng này là từ góc độ thể chế điều chỉnh về cán bộ. Thực tế

cho thấy trong một thời gian dài chúng ta vẫn chưa quy định một cách rõ ràng về

chế độ công vụ để từ đó phân biệt rõ các đối tượng làm việc trong các cơ quan của

Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, trong đó có các đối tượng là cán bộ.

Chính vì vậy, để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc hoàn

thiện pháp luật về cán bộ là cơ sở để đưa ra các tiêu chí pháp lý cụ thể để xác định

rõ địa vị pháp lý cũng như vai trò của đội ngũ cán bộ và tạo cơ sở cho việc xây

dựng đội ngũ cán bộ có đủ năng lực tham mưu, đề xuất về chủ trương, đường lối,

chính sách, chế độ ở tầm chiến lược; năng lực thể chế hóa các chủ trương, đường

lối, nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành hệ thống thể chế, chế độ, chính sách của Nhà

nước, các chương trình, kế hoạch thực hiện cụ thể; năng lực, trình độ lãnh đạo, chỉ

đạo thực hiện các thể chế, chế độ, chính sách, các chương trình, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội; năng lực, trình độ giám sát kiểm tra việc thực hiện các thể chế, chế

độ, chính sách, các chương trình, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội…

4.1.5. Khắc phục những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ hiện nay

Hoàn thiện pháp luật về cán bộ đòi hỏi phải đảm bảo sự đồng bộ, minh

bạch, dân chủ để xây dựng được đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của

công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn thi

hành pháp luật về cán bộ thời gian qua cho thấy rằng pháp luật về cán bộ cũng còn

những tồn tại, bất cập. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về cán bộ

còn tản mạn, chồng chéo và chưa đồng bộ, thống nhất; pháp luật về cán bộ chưa xác

định rõ các điều kiện, tiêu chí để phân biệt cán bộ với công chức, viên chức và các

đối tượng làm việc và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đặc biệt là pháp luật về

cán bộ chưa tạo được cơ sở pháp lý cho việc đổi mới phương pháp và quy trình

đánh giá, bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức đối với cán bộ; thiếu cơ chế để phát huy

dân chủ, sắp xếp, bố trí lại đội ngũ cán bộ, thay thế kịp thời những cán bộ yếu kém,

trì trệ; các cơ chế giám sát trong Đảng và trong hệ thống chính trị, giám sát của

123

nhân dân đối với cán bộ các cấp và công tác cán bộ chưa được hoàn thiện; chưa có

chính sách, cơ chế hiệu quả để thu hút và trọng dụng nhân tài…

Chính vì vậy, để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, trong điều kiện

xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay, tất yếu phải có sự đổi mới, hoàn thiện

pháp luật về cán bộ để tạo lập cơ sở pháp lý đầy đủ theo các tiêu chí hoàn thiện

pháp luật nói chung nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ

thống chính trị nói chung, hoạt động của bộ máy nhà nước nói riêng.

4.2. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY

4.2.1. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải đảm bảo quán triệt sâu sắc

quan điểm, đƣờng lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ

Trong quá trình lãnh đạo cách mạng, Đảng luôn coi công tác cán bộ là khâu

then chốt trong toàn bộ hoạt động, là nguyên nhân thành, bại của cách mạng. Đại

hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đã chỉ rõ: Đổi mới cán bộ lãnh đạo các

cấp là mắt xích quan trọng nhất mà Đảng phải nắm chắc để thúc đẩy những cuộc cải

cách có ý nghĩa cách mạng.

Xuất phát từ quan điểm đề cao vai trò của cán bộ là nhân tố quyết định

thành công hay thất bại của sự nghiệp cách mạng, Đảng và Nhà nước ta luôn luôn

chăm lo, xây dựng đội ngũ cán bộ gắn với yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của đất nước

trong từng giai đoạn cách mạng, đặc biệt là trong hơn 30 năm thực hiện công cuộc

đổi mới (từ năm 1986 đến nay). Việc hình thành, phát triển và hoàn thiện các quan

điểm, nguyên tắc chỉ đạo đổi mới cán bộ và công tác cán bộ của Đảng ta từ Đại hội

Đảng toàn quốc lần thứ VI đến nay là quá trình liên tục, nhất quán và có tính hệ

thống. Nội dung quan điểm và nguyên tắc cơ bản đối với công tác cán bộ đều nhằm

xây dựng, nâng cao chất lượng, coi trọng cả phẩm chất, đạo đức và trình độ năng

lực chuyên môn, trong đó đặc biệt nhấn mạnh lực lượng cán bộ lãnh đạo, quản lý.

Trong những năm qua Đảng ta đã có nhiều nghị quyết về công tác cán bộ, trong đó

nhấn mạnh những tiêu chuẩn của người cán bộ, đảng viên trong thời kỳ công nghiệp

124

hóa, hiện đại hóa đất nước. Đó là: có tinh thần yêu nước sâu sắc, tận tụy phục vụ

nhân dân, kiên định mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, phấn đấu thực

hiện có kết quả đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; cần

kiệm, liêm chính, chí công vô tư; không tham nhũng và kiên quyết đấu tranh chống

tham nhũng; có ý thức tổ chức kỷ luật; trung thực, không cơ hội, gắn bó mật thiết

với nhân dân, được nhân dân tín nhiệm; có trình độ hiểu biết về lý luận chính trị,

quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; có trình độ

văn hóa, chuyên môn để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao.

Đặc biệt là Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004 của Bộ Chính trị về

công tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,

hiện đại hóa đất nước đã xác định: Tiêu chuẩn về phẩm chất và năng lực của người

cán bộ lãnh đạo, quản lý đưa vào quy hoạch phải được đánh giá thông qua các yếu

tố cơ bản sau:

- Năng lực thực tiễn, thể hiện ở kết quả và hiệu quả công việc, tinh thần chủ

động, sáng tạo, mức độ hoàn thành chức trách, nhiệm vụ được giao; khả năng đoàn

kết, tập hợp, quy tụ cán bộ; năng lực tổ chức, điều hành để thúc đẩy sự phát triển

của lĩnh vực công tác được phân công phụ trách.

- Đạo đức, lối sống trong sạch, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng,

chống chủ nghĩa cá nhân; bản thân cán bộ và gia đình phải gương mẫu chấp hành

đúng pháp luật, không lợi dụng chức quyền để mưu cầu lợi ích riêng.

- Ham học hỏi, cầu tiến bộ, qua thực tế cho thấy là cán bộ có triển vọng

vươn lên đảm nhận nhiệm vụ cao hơn; chú ý phát hiện, xem xét đưa vào quy hoạch

những nhân tố mới, cán bộ trẻ; được đào tạo cơ bản; đã kinh qua công tác thực tế ở

địa phương, cơ sở; năng động, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, có nhiều

triển vọng phát triển.

Để những yêu cầu đối với cán bộ nêu trên đi vào cuộc sống, việc hoàn thiện

pháp luật là vấn đề quan trọng và cấp thiết. Cụ thể là hoàn thiện pháp luật về cán bộ

phải đặt trong mối quan hệ là một bộ phận quan trọng của hoàn thiện hệ thống pháp

125

luật về công chức, công vụ dựa trên nguyên tắc "cán bộ, công chức nhà nước chỉ

được làm những gì pháp luật cho phép". Đồng thời, hoàn thiện pháp luật về cán bộ

cần đảm bảo xây dựng được các tiêu chuẩn, yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ, đạo

đức nghề nghiệp đối với từng loại cán bộ và hệ thống tiêu chuẩn đánh giá, khen

thưởng, kỷ luật đối với cán bộ và giám sát, xử lý kịp thời, nghiêm minh những hành

vi vi phạm pháp luật về cán bộ.

4.2.2. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải góp phần xây dựng đội ngũ

cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công vụ minh bạch,

hiệu quả

Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ

nói riêng là nhiệm vụ mang tính chiến lược của Đảng, Nhà nước ta, theo đó cần phải

xác định đúng vị trí, địa vị pháp lý của cán bộ để từ đó xây dựng đội ngũ cán bộ trong

sạch, vững mạnh, có đủ phẩm chất và năng lực công tác, thực sự là "công bộc" của dân,

đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của quá trình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của đất

nước. Để đạt được mục tiêu này, pháp luật cần phải xác định rõ các yêu cầu cụ thể đối

với cán bộ như: đội ngũ cán bộ phải có trình độ, năng lực (đây là yêu cầu cơ bản đảm

bảo cho cán bộ hoàn thành công việc được giao); đội ngũ cán bộ phải có văn hóa làm

việc khoa học, hiệu quả, vì dân (yêu cầu này ngăn ngừa tệ quan liêu, hách dịch của

đội ngũ cán bộ, làm giảm hiệu quả thực thi công vụ); đội ngũ cán bộ phải có bản lĩnh

vững vàng (yêu cầu này đảm bảo tính chủ động, sáng tạo của đội ngũ cán bộ và không

chịu ảnh hưởng, tác động của những yếu tố tiêu cực, nhất là cán bộ giữ cương vị

lãnh đạo, quản lý). Do đó, để xây dựng được đội ngũ cán bộ đáp ứng những yêu cầu

cơ bản nêu trên, đòi hỏi phải hoàn thiện chế độ công vụ và cơ chế quản lý cán bộ

gắn với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng về công tác cán bộ. Từ đó, xây

dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần khẳng định vai trò và chất lượng của đội

ngũ cán bộ là nội dung quan trọng của chiến lược xây dựng đội ngũ cán bộ đáp ứng

yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và yêu cầu xây dựng nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta.

126

4.2.3. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải bảo đảm tính kế thừa, phát

huy những giá trị pháp luật về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về

xây dựng chế độ công vụ

Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải đặt trong tổng thể hoàn thiện chế độ

công vụ và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế là một định hướng quan

trọng. Thực tiễn cho thấy pháp luật về cán bộ ở Việt Nam được xây dựng cùng với

sự ra đời của nhà nước dân chủ nhân dân; quá trình hình thành và phát triển của

pháp luật về cán bộ đã có những đóng góp quan trọng trong xây dựng đội ngũ cán

bộ ngày càng lớn mạnh.

Hiện nay pháp luật về cán bộ đã có những văn bản pháp luật cụ thể điều

chỉnh tạo thành hành lang pháp lý về cán bộ. Về cơ bản, pháp luật đã quy định về

địa vị pháp lý, tiêu chuẩn, điều kiện đối với cán bộ phù hợp với những đặc thù của

nước ta. Trên cơ sở đó, hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần phải tiếp tục khẳng định

những ưu điểm của pháp luật hiện hành về cán bộ, đồng thời khắc phục những hạn

chế cả về nội dung các quy định, về hình thức và tổ chức thực hiện pháp luật về cán

bộ nhằm đạt tới sự phù hợp hơn nữa với yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất

nước; cải cách nền hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, cùng với việc kế thừa những giá trị pháp luật về cán

bộ trong lịch sử thì việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ còn phải tiếp thu có chọn lọc

kinh nghiệm quốc tế, bởi vì trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay đòi hỏi đội

ngũ cán bộ còn phải đáp ứng những điều kiện chuyên môn, nghiệp vụ ngày càng

cao để có thể tham gia, triển khai thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam là

thành viên...

Như vậy trước những yêu cầu thực thi nhiệm của đội ngũ cán bộ hiện nay

và đảm bảo yêu cầu hội nhập quốc tế, hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát

một số yêu cầu cơ bản sau đây:

- Cần phải xây dựng và ban hành văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh

riêng về cán bộ với những đặc thù nhất định.

127

- Xây dựng tiêu chuẩn, điều kiện đặc thù của cán bộ trong thực thi công vụ,

nhiệm vụ.

- Xây dựng cơ chế đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá cán bộ đảm bảo dân chủ,

minh bạch.

- Đảm bảo cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá cán bộ và thực hiện pháp luật

về cán bộ.

- Bổ sung các quy định trong việc động viên, khen thưởng, tôn vinh đối với

cán bộ có thành tích, gương mẫu trong thực thi nhiệm vụ, công vụ.

Như vậy, hoàn thiện pháp luật về cán bộ trên cơ sở khắc phục những bất

cập, hạn chế của pháp luật hiện hành, sửa đổi, bổ sung và ban hành văn bản quy

phạm pháp luật về cán bộ có giá trị pháp lý cao là yêu cầu tất yếu khách quan trong

điều kiện tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế để tạo cơ sở pháp lý hữu

hiệu cho việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ của nước ta trong thời gian tới.

4.2.4. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải dựa trên các tiêu chí và đảm

bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung

Chất lượng của hệ thống pháp luật là cơ sở để bảo đảm cho hiệu quả thi hành

pháp luật. Vì vậy, đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung,

pháp luật về một lĩnh vực cụ thể cần thông qua nội dung điều chỉnh của pháp luật

với các tiêu chí nhất định nhằm nhận biết, đánh giá tính đầy đủ, thống nhất, phù hợp

và hiệu quả của các quy phạm pháp luật đó. Việc đánh giá mức độ hoàn thiện nội

dung của pháp luật có thể có nhiều tiêu chí khác nhau, tuy nhiên từ thực tiễn xây

dựng và thực thi pháp luật có thể xác định bốn tiêu chí cơ bản là: tính toàn diện, tính

đồng bộ, tính phù hợp và trình độ kỹ thuật pháp lý [157, tr. 400-403]. Vì vậy, việc

xác định và đánh giá mức độ hoàn thiện nội dung của pháp luật về cán bộ có thể

khái quát qua các tiêu chí sau đây:

- Tính toàn diện, đồng bộ của pháp luật về cán bộ

Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện nội dung

của hệ thống pháp luật. Tính toàn diện là tiêu chuẩn để "định lượng" nội dung pháp

128

luật về cán bộ để từ đó nghiên cứu, "định tính" về nội dung pháp luật về cán bộ.

Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về cán bộ phải có đầy đủ các nội dung phù hợp với

quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về cán bộ; phù hợp với các điều kiện

chính trị, kinh tế, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển nhất định nhằm đảm bảo cho sự

điều chỉnh của pháp luật có hiệu lực, hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển của

đất nước. Tính toàn diện còn thể hiện ở sự bao quát các vấn đề cần điều chỉnh liên

quan đến hoạt động của cán bộ như: các quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ;

tính minh bạch, dân chủ của việc bổ nhiệm, bầu cử, bố trí, sử dụng, luân chuyển,

điều động cán bộ; khen thưởng, xử lý trách nhiệm của cán bộ.

Hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ có nhiều bộ phận, chế định

khác nhau, nhưng yêu cầu đặt ra là các quy phạm đó phải có sự liên quan và thống

nhất với nhau. Do vậy, tính đồng bộ của các quy phạm pháp luật về cán bộ không

chỉ ở sự đồng bộ, đầy đủ của nội dung các quy phạm, bảo đảm sự thống nhất và

nhất quán giữa các quy phạm pháp luật mà còn ở việc đảm bảo không có sự mâu

thuẫn, trùng lắp hay chồng chéo trong hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ

cũng như trong từng văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Bởi vì, nếu trong hệ thống

các quy phạm pháp luật về cán bộ có những quy định không đồng bộ, giữa các bộ

phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống các quy phạm pháp

luật về cán bộ không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, thậm chí còn

gây khó khăn cho cán bộ thực thi nhiệm vụ cũng như công tác quản lý cán bộ...

Sự đồng bộ của hệ thống các quy phạm pháp luật về cán bộ trước hết được

xác định bởi sự đồng bộ giữa các quy định pháp luật có liên quan đến chế độ công

vụ; địa vị pháp lý của cán bộ; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán bộ; các trình tự,

thủ tục bổ nhiệm, điều động, sử dụng cán bộ; các bảo đảm cho cán bộ thực thi

nhiệm vụ... và để đạt được điều này cần phải chú ý xác định rõ ranh giới của nội

dung pháp luật về cán bộ với các quy định pháp luật khác như quy định pháp luật về

công chức, viên chức; quy định của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội,

đồng thời phải tạo ra được hệ thống quy phạm pháp luật cơ bản thống nhất. Ngoài

129

ra, sự đồng bộ của các quy phạm pháp luật về cán bộ còn được thể hiện ở sự thống

nhất giữa các quy phạm và giữa các chế định pháp luật trong quá trình thực hiện các

nội dung về công tác cán bộ và cơ cấu, tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ

chức quản lý, sử dụng cán bộ.

- Tính công khai, minh bạch của pháp luật về cán bộ

Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác, mục

đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi pháp luật,

đặc biệt là gắn với những bảo đảm để các chủ thể có liên quan có thể tiếp cận với

các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật cũng như

giám sát việc thực hiện các quy phạm pháp luật đó. Đối với các quy phạm pháp luật

về cán bộ, tính minh bạch phải bảo đảm cho cán bộ thực hiện đúng các quyền và

nghĩa vụ của mình trong quá trình thực thi công vụ, nhiệm vụ vì mục tiêu phục vụ

Đảng, Nhà nước và nhân dân; đồng thời tính minh bạch còn thể hiện ở các trình tự,

thủ tục đánh giá cán bộ, quản lý cán bộ để từ đó thực hiện các chế độ đãi ngộ, khen

thưởng, xử lý vi phạm công khai, dân chủ.

Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta

hiện nay tính minh bạch của nội dung pháp luật về cán bộ phải được thể hiện trong

quá trình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực thi các văn

bản quy phạm pháp luật về cán bộ. Trong thời gian qua, các văn bản quy phạm pháp

luật về cán bộ đã được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông

tin đại chúng, tuy nhiên, với đặc thù của công tác cán bộ ở nước ta hiện nay, vấn đề

đặt ra không chỉ dừng ở việc công khai quy phạm mà quan trọng là công khai quá

trình thực hiện các quy phạm đối với từng đối tượng cán bộ trong từng trường hợp

cụ thể. Ngoài ra, hoàn thiện nội dung pháp luật về cán bộ không chỉ phải chú ý về

phạm vi điều chỉnh của pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định

pháp luật đối với sự phát triển kinh tế - xã hội thông qua hiệu quả hoạt động của đội

ngũ cán bộ. Hiệu quả điều chỉnh của pháp luật về cán bộ chính là khả năng tác động

vào các quan hệ xã hội trong công tác cán bộ và xét đến cùng là phải gắn liền với

130

hiệu quả thực hiện công vụ, nhiệm vụ của cán bộ để góp phần công khai, minh bạch

trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức chính trị, tổ chức chính- xã hội

nói chung, công tác quản lý cán bộ nói riêng.

- Tính phù hợp, khả thi của pháp luật về cán bộ

Tính phù hợp của pháp luật về cán bộ đòi hỏi sự tương quan giữa trình độ

của pháp luật về cán bộ với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội

và yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ ở mỗi thời kỳ phát triển của đất nước. Tính phù

hợp của nội dung pháp luật về cán bộ thể hiện ở nội dung các quy phạm pháp luật

phải phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam; phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực xây dựng đội ngũ cán

bộ, công chức ở nước ta; phù hợp với phong tục, tập quán, truyền thống và các giá

trị đạo đức, văn hóa của dân tộc; và các công ước, điều ước, thông lệ quốc tế mà

Việt Nam là thành viên.

Tiêu chí này đòi hỏi nội dung pháp luật về cán bộ phải có sự kế thừa, có

chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với

hành vi ứng xử của cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm vụ nhằm đảm bảo cho hệ

thống pháp luật về cán bộ không mâu thuẫn, chồng chéo với công ước, điều ước

quốc tế mà Việt Nam ký kết, gia nhập. Việc đảm bảo tiêu chí này cũng là cơ sở cho

việc tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc nội luật hóa, điều

chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng và phát

triển đội ngũ cán bộ, bảo đảm cho pháp luật về cán bộ trở thành "cầu nối" hội nhập

quốc tế trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước và các thiết chế chính trị.

- Yêu cầu về kỹ thuật lập pháp của pháp luật về cán bộ

Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở trình độ kỹ thuật

lập pháp cao, yêu cầu này cũng là đòi hỏi tất yếu đối với pháp luật về cán bộ. Điều

này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ phải được tiến

hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của nội dung

pháp luật về cán bộ, được biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, lôgíc, chính xác,

131

dễ hiểu, dễ áp dụng, đồng thời mang tính phổ thông và ổn định cao. Việc bảo đảm

kỹ thuật lập pháp là điều kiện quan trọng để bảo đảm tính chính xác về nội dung,

bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ dễ hiểu, hiểu thống nhất và thuận

lợi trong quá trình thực hiện.

4.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ Ở VIỆT NAM

HIỆN NAY

Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta như nêu trên,

việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần đáp ứng yêu cầu "Xây dựng đội ngũ cán bộ,

công chức, viên chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục

vụ nhân dân và sự nghiệp phát triển của đất nước" như đã đề ra trong Chương trình

tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2011 - 2020 và Nghị quyết số 48-NQ/TW

ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống

pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng đến 2020. Trên cơ sở nhận diện về nội

dung và thực trạng của pháp luật của cán bộ ở nước ta hiện nay, cần quan tâm tới

những giải pháp cơ bản sau đây.

4.3.1. Hoàn thiện quy định về tiêu chuẩn chức danh của cán bộ

Trong giai đoạn hiện nay, khi chưa ban hành Luật về Công vụ, vấn đề đặt ra

là cần phải tiếp tục cụ thể hóa và bổ sung các tiêu chuẩn mang tính định tính như:

Phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức, kỷ luật nghề nghiệp, tuân thủ pháp luật,

trung thực trong khi thực thi công vụ... đặc biệt là phù hợp với tính chất công vụ,

nhiệm vụ của cán bộ cũng như chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức sử dụng

cán bộ. Việc hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh, các ngạch cán bộ cần

bám sát mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2011 - 2020 đã được đề ra theo

Nghị quyết Đại hội XI của Đảng là: "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên

chức có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị, có năng lực, có tính chuyên

nghiệp cao, tận tụy phục vụ nhân dân". Riêng đối với đội ngũ cán bộ, yêu cầu, tiêu

chuẩn đặt ra là phải: Có bản lĩnh chính trị vững vàng, có đạo đức, lối sống lành

132

mạnh, không quan liêu tham nhũng lãng phí; có tư duy đổi mới, sáng tạo, có kiến

thức chuyên môn, nghiệp vụ, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp

hóa, hiện đại hóa, có tinh thần đoàn kết, hợp tác, ý thức tổ chức kỷ luật cao và

phong cách làm việc khoa học tôn trọng tập thể, gắn bó với nhân dân, dám nghĩ,

dám làm, dám chịu trách nhiệm. Từ đó, việc hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp

luật về tiêu chuẩn của cán bộ cần gắn với vị trí, chức vụ, chức danh cán bộ đảm

nhận để tạo cơ sở cho việc đánh giá, quản lý, sử dụng cán bộ đảm bảo chính xác,

khách quan, công bằng đối với cán bộ.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, đánh giá và có kế hoạch nhân rộng mô hình

thí điểm nhất nguyên các cơ quan của Đảng và Nhà nước, nhất thể hóa một số chức

danh của Đảng và Nhà nước như một số địa phương hiện nay (Quảng Ninh, Quảng

Bình...). Huyện Tiên Yên là một trong những đơn vị đầu tiên của tỉnh Quảng Ninh

thực hiện thí điểm Bí thư kiêm Chủ tịch huyện; Trưởng Ban tổ chức kiêm Trưởng

phòng Nội vụ; Chủ nhiệm Ủy ban kiểm tra kiêm Chánh thanh tra. Đây là bước đi tất

yếu trong tiến trình đổi mới thể chế chính trị hiện nay.

Đề xuất Bộ Chính trị, Ban Tổ chức Trung ương có đề án thực hiện nhất

thể hóa một số chức danh của Đảng với Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở, vốn

có vị trí, chức năng nhiệm vụ khá tương đồng với nhau. Như thế, vừa giảm được

biên chế, vừa xây dựng được bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu quả hơn. Điều này

nằm trong tiến trình tái cấu trúc hệ thống chính trị nhằm tạo nên sự thống nhất

chỉnh thể và đồng bộ của hệ thống chính trị - xã hội tương hợp với yêu cầu phát

triển của đất nước, phù hợp với thời đại. Do đó, định hướng, định tính, định lượng

và định chế về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy... đối với từng thành

viên của hệ thống chính trị nói riêng, một cách đúng hướng, phù hợp và cụ thể,

theo phương châm rõ, gọn, tinh thông, liên thông, không chồng lấn, minh bạch

hóa, hiệu lực và hiệu quả, dễ kiểm tra, kiểm soát và xử lý, nhưng có khả năng tạo

nên sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội, là công việc cốt tử của tiến trình cấu trúc

lại hệ thống chính trị.

133

4.3.2. Hoàn thiện quy định về bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, điều động,

luân chuyển cán bộ

Từ thực trạng đáng báo động về những sai phạm thời gian qua cho thấy, cần

nhận thức rõ nguy cơ và những tác hại của sự yếu kém trong công tác cán bộ gây ra

cho hoạt động của bộ máy nhà nước cũng cả hệ thống chính trị. Mắt xích quan trọng

là khắc phục những nhược điểm; phát hiện và bổ khuyết những "lỗ hổng" trong luật

pháp và thể chế, thể hiện rất rõ trong công tác quy hoạch, luân chuyển, bổ nhiệm

thời gian qua. Trong đó, nâng cao tính cạnh tranh lành mạnh thông qua thi cử, thử

thách năng lực, phẩm chất cán bộ, bầu cử có số dư và quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng

cán bộ thực chất hơn; đánh giá cán bộ công khai, minh bạch… Nghị quyết Trung

ương 4, khóa XII xác định: Các cấp ủy, tổ chức đảng chỉ đạo rà soát, hoàn thiện và

thực hiện nghiêm cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực của

người có chức, có quyền, theo hướng quyền hạn đến đâu trách nhiệm đến đó; phân

định rõ thẩm quyền và trách nhiệm tập thể, cá nhân trong từng công đoạn giải quyết

công việc và có chế tài xử lý nghiêm những hành vi vi phạm. Kiên quyết sàng lọc,

miễn nhiệm, thay thế, cho từ chức đối với cán bộ làm việc kém hiệu quả, không

hoàn thành nhiệm vụ, yếu về năng lực, kém về phẩm chất đạo đức, tín nhiệm thấp

mà không chờ hết nhiệm kỳ, hết tuổi công tác, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý và

người đứng đầu. Trước mắt, rà soát, kiểm tra, xử lý dứt điểm các vụ việc vi phạm

trong thực thi quyền lực gây bức xúc trong cán bộ, đảng viên và nhân dân.

Trên cơ sở đó, cần chú trọng sửa đổi một số văn bản quy phạm pháp luật

theo hướng đổi mới quy trình quy hoạch, ứng cử, bầu cử, bổ nhiệm và luân chuyển,

chấp hành nghiêm quy định về tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình, số lượng, độ tuổi…

Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, xác định rõ trách nhiệm của từng người, từng

cấp, từng cơ quan; nêu rõ điều kiện thẩm định hồ sơ cán bộ là phải có sự thống nhất

và sự phối hợp, chứ không khép kín trong quy trình của một người có thẩm quyền

đề bạt như hiện nay, bảo đảm sự lãnh đạo của cấp ủy, tổ chức Đảng, phát huy dân

chủ trong công tác cán bộ; thực hiện đúng nguyên tắc, minh bạch và công khai,

công tâm, khách quan trong lựa chọn, giới thiệu nhân sự. Trên cơ sở đó, sai cấp nào

134

thì cấp đó chịu trách nhiệm, khắc phục tình trạng sau khi bổ nhiệm cán bộ không

đúng chuẩn, không đúng yêu cầu thì không có ai chịu trách nhiệm.

Hoàn thiện các quy định, quy chế để cấp uỷ các cấp có cơ cấu hợp lý, tinh

giản số lượng và nâng cao chất lượng, không nhất thiết địa phương, cơ quan, đơn vị

nào cũng phải có cấp uỷ viên.

Tiếp tục thực hiện chủ trương bầu trực tiếp bí thư tại Đại hội đảng bộ các

cấp ở những nơi có điều kiện; thực hiện nghiêm việc lựa chọn, bầu cử có số dư; ứng

viên trước khi bổ nhiệm phải trình bày chương trình hành động và cam kết trách

nhiệm thực hiện.

Đảm bảo nguyên tắc cán bộ lãnh đạo chủ chốt cấp trên phải kinh qua vị trí

chủ chốt cấp dưới. Nhân sự không trúng cử cấp uỷ cấp dưới thì không giới thiệu để

bầu cấp uỷ cấp trên.

Cấp uỷ các cấp và người đứng đầu phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, sắp

xếp, bố trí, tạo điều kiện, cơ hội phát triển cho cán bộ trẻ, cán bộ nữ, cán bộ là

người dân tộc thiểu số. Xây dựng chỉ tiêu cơ cấu phù hợp, nếu chưa bảo đảm chỉ

tiêu cơ cấu thì phải để trống, bổ sung sau; gắn việc thực hiện chỉ tiêu với trách

nhiệm của cấp uỷ và người đứng đầu.

Quy định trách nhiệm của lãnh đạo và cấp uỷ viên các cấp trong việc tiến

cử người có đức, có tài; người đứng đầu có trách nhiệm đào tạo, bồi dưỡng, tiến cử

người thay thế mình.

Có cơ chế phát hiện, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ có bản

lĩnh, năng lực nổi trội và triển vọng phát triển vào vị trí lãnh đạo, quản lý, kể cả

vượt cấp, nhất là cán bộ trẻ.

Xây dựng quy định để việc nhận trách nhiệm, từ chức, từ nhiệm trở thành

nếp văn hoá ứng xử của cán bộ; hoàn thiện các quy định về cách chức, bãi nhiệm,

miễn nhiệm cán bộ.

4.3.3. Hoàn thiện quy định về đánh giá cán bộ

Trong công tác cán bộ, đánh giá cán bộ được xem là khâu tiền đề, cơ sở, có

ý nghĩa quan trọng trong việc phát hiện, tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử

135

dụng, đề bạt, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện các chế độ, chính sách đối với cán bộ.

Nếu đánh giá đúng, bố trí đúng người, đúng việc làm sẽ nhân thêm sức mạnh của tổ

chức, cán bộ phát huy được sở trường, phẩm chất, năng lực của mình. Ngược lại nếu

đánh giá không đúng sẽ dẫn đến bố trí, sử dụng sai gây ra tâm tư, thắc mắc, ảnh hưởng

đến đoàn kết nội bộ, làm mai một động lực phấn đấu, phát triển. Làm mất lòng tin, thui

chột tài năng của cán bộ, ảnh hưởng nghiêm trọng đến bản thân cán bộ và tổ chức.

Thực tiễn đánh giá cán bộ ở nước ta thời gian qua cho thấy rằng do pháp

luật quy định các tiêu chí đánh giá, phân loại cán bộ chủ yếu mang tính định tính

nên kết quả đánh giá còn mang tính hình thức, chưa tạo được sự khích lệ, phát huy

tính sáng tạo và trách nhiệm của cán bộ. Vì vậy, việc hoàn thiện quy định pháp luật

về đánh giá cán bộ trong thời gian tới cần thực hiện theo hướng "xuyên suốt, liên

tục, đa chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết

quả và so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết

quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị" [71, tr. 8]. Cần xây dựng

các tiêu chí, nội dung cụ thể trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, trong

đó cán bộ cần tập trung vào việc quy định những tiêu chí, nội dung để phòng ngừa,

xử lý trách nhiệm đối với những cán bộ không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ

luật, mất uy tín với nhân dân. Đặc biệt là quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn

của cán bộ tương ứng với trách nhiệm và có chế tài nghiêm đối với hành vi vi phạm

pháp luật, vi phạm kỷ luật, vi phạm đạo đức công vụ, đặc biệt là các quy định về

kiểm tra, giám sát đối với cán bộ trong thực thi công vụ, nhiệm vụ.

Để đảm bảo việc đánh giá cán bộ khách quan, công bằng, quá trình hoàn

thiện pháp luật cần thiết phải tham khảo một số kinh nghiệm, phương pháp đánh giá

công chức của một số nước trên thế giới đảm bảo tính khoa học và thực tế về kết

quả thực thi công vụ của công chức. Cụ thể như: (i) Phương pháp đánh giá công chức

của Hoa Kỳ theo các nội dung: năng lực công tác; trách nhiệm; năng lực tổ chức;

mức độ hợp tác; tuân thủ kỷ luật; số lượng và chất lượng công việc; tính sáng tạo;

(ii) Đánh giá công chức của Pháp theo phương pháp cho điểm và nhận xét; (iii) Đánh

136

giá công chức của Nhật Bản theo nội dung: đánh giá công việc (đánh giá công chức

có đủ những kiến thức mà công việc đòi hỏi hay không, giải quyết công việc có gì sai

sót không, kết quả công việc có tốt không, khi xử lý công việc có làm theo kế hoạch

không, có làm báo cáo kịp thời xác thực không); tiến độ công việc, thái độ công tác,

tính chuyên cần, chấp hành thời giờ làm việc; đánh giá tính cách (thái độ tích cực,

tiêu cực, tính nghiêm túc, nhạy bén...); đánh giá năng lực (năng lực phán đoán, năng

lực lý giải, năng lực sáng tạo, năng lực thực hành); đánh giá tính thích ứng…

Đổi mới công tác đánh giá cán bộ theo hướng: Xuyên suốt, liên tục, đa

chiều, theo tiêu chí cụ thể, bằng sản phẩm, thông qua khảo sát, công khai kết quả và

so sánh với chức danh tương đương; gắn đánh giá cá nhân với tập thể và kết quả

thực hiện nhiệm vụ của địa phương, cơ quan, đơn vị.

4.3.4. Hoàn thiện các quy định về kỷ luật cán bộ

Cần sớm ban hành một nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành

các quy định của Luật Cán bộ, công chức liên quan đến việc xử lý kỷ luật đối với

cán bộ. Trước đây, theo quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, đối với cán bộ

do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan Đảng, Nhà nước,

tổ chức chính trị - xã hội nếu có hành vi vi phạm thì bị bãi nhiệm theo quy định của

pháp luật hoặc kỷ luật theo điều lệ Đảng, điều lệ của tổ chức chính trị - xã hội. Pháp

lệnh Cán bộ, công chức không quy định các hình thức kỷ luật áp dụng đối với cán

bộ bầu cử. Nay theo quy định tại Điều 78 Luật Cán bộ, công chức, các hình thức kỷ

luật cán bộ bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm, tuy nhiên lại

không có quy định cụ thể của cấp có thẩm quyền về việc áp dụng các hình thức kỷ

luật, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật nên việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ thời gian

qua gặp nhiều khó khăn vướng mắc, vì vậy việc sớm ban hành một Nghị định về xử

lý cán bộ là hết sức cần thiết.

Nghị định về xử lý kỷ luật cán bộ cần có một số nội dung cơ bản sau:

- Quy định chung bao gồm phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng (trong

đó bao gồm cả đối tượng là cán bộ đã nghỉ hưu có hành vi vi phạm kỷ luật trong thời

137

kỳ đương chức), nguyên tắc xử lý kỷ luật, các hành vi bị xử lý kỷ luật, các trường

hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật, các trường hợp được miễn trách nhiệm kỷ luật.

- Thời hiệu, thời hạn xử lý kỷ luật.

- Căn cứ áp dụng kỷ luật.

- Hình thức kỷ luật.

- Thẩm quyền xử lý kỷ luật, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật.

- Xử lý kỷ luật đối với cán bộ đã nghỉ hưu, chuyển công tác hoặc thôi việc.

- Các quy định khác liên quan đến xử lý kỷ luật.

4.3.5. Hoàn thiện quy định về các điều kiện đảm bảo hoạt động thực thi

công vụ, nhiệm vụ của cán bộ

Để xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu của sự

nghiệp đổi mới đất nước ta hiện nay việc chú trọng các điều kiện đảm bảo cho hoạt

động thực thi công vụ như chính sách tiền lương, các tiêu chuẩn, định mức, chế độ

đãi ngộ là vấn đề quan trọng nhằm tạo động lực thực sự cho cán bộ thực hiện công

vụ, nhiệm vụ có chất lượng và hiệu quả cao, phòng ngừa và giảm thiểu hành vi vi

phạm pháp luật của cán bộ như. Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện chính sách tiền

lương và các chế độ đãi ngộ, các tiêu chuẩn, định mức phù hợp cho cán bộ sẽ đảm

bảo góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ nước ta giai đoạn hiện nay. Bởi

vì, chế độ đãi ngộ tốt sẽ là cơ sở cho cán bộ phát huy năng lực, trình độ, chuyên

môn; đề cao trách nhiệm cá nhân của cán bộ và ngăn ngừa được tình trạng tham ô,

tham nhũng, cửa quyền trong thực thi công vụ.

Thực hiện lộ trình cải cách tiền lương phù hợp với từng nhóm đối tượng

theo vị trí việc làm, chức danh, chức vụ, năng suất lao động, hiệu quả công tác và

điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, nguồn lực của đất nước. Xây dựng chính sách

nhà ở theo hướng: Nhà nước thống nhất ban hành cơ chế, chính sách; địa phương

quy hoạch đất ở, nhà ở; cán bộ, công chức, viên chức mua và thuê mua. Thực hiện

nghiêm, đúng đắn, chính xác chế độ thi đua, khen thưởng [71, tr. 9].

Việc cải cách chế độ tiền lương và chế độ đãi ngộ cần phải căn cứ vào trình

độ năng lực và khả năng đóng góp của cán bộ; đảm bảo sự công bằng, minh bạch

138

theo công việc trách nhiệm được giao và những phẩm chất năng lực mà công việc

đòi hỏi. Chính sách tiền lương đối với cán bộ phải được xem xét, điều chỉnh bảo

đảm thu nhập thực tế và mức sống chung của toàn xã hội. Ngoài ra, để khuyến

khích, tôn vinh những cán bộ có nhiều cống hiến và có thành tích xuất sắc trong

hoạt động công vụ và thu hút, bổ sung nhân tài cho đội ngũ cán bộ thì cần phải xây

dựng những chế đãi ngộ, cơ chế khen thưởng phù hợp.

4.3.6. Hoàn thiện các quy định về cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan

quản lý cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực

hiện pháp luật về cán bộ

Một trong những đặc thù của cán bộ, công chức nói chung, cán bộ ở Việt

Nam nói riêng là bên cạnh tư cách là cán bộ thực thi công vụ, nhiệm vụ trong các cơ

quan, tổ chức trung ương tới địa phương thì cán bộ còn là còn là đảng viên, thành

viên của các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội thực hiện đường lối lãnh đạo

của Đảng Cộng sản Việt Nam. Vì vậy việc đánh giá cán bộ không chỉ được tiến

hành một cách độc lập của cơ quan quản lý, sử dụng cán bộ mà còn cần có sự phối

hợp trong việc đánh giá, phân loại cán bộ là đảng viên, là thành viên của các tổ chức

đoàn thể quần chúng. Do đó, việc xây dựng và củng cố cơ chế phối hợp quản lý cán

bộ của tổ chức Đảng, đoàn thể nơi cán bộ làm việc, sinh sống với sự quản lý của cơ

quan và sự giám sát của nhân dân đối với cán bộ là cần thiết. Từ đó, để nâng cao

hiệu quả quản lý cán bộ, cần xây dựng quy chế làm việc đề cao trách nhiệm quản lý

cán bộ của cơ quan, tổ chức cơ sở đảng, thực hiện chế độ cung cấp thông tin giữa

cấp ủy với cơ quan, đoàn thể đảm bảo cho các cơ quan, tổ chức hữu quan nắm bắt

kịp thời hoạt động của cán bộ là đảng viên, trong đó có vấn đề thực hiện các quy

định pháp luật về cán bộ. Đồng thời, đối với việc giám sát của nhân dân với cán bộ,

cùng với việc hoàn thiện thể chế về giám sát nhân dân đối với cán bộ thì cần có

những biện pháp tổ chức cụ thể như cơ chế tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của cá

nhân, tổ chức về việc thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ; quy định về việc chấm

điểm đối với chất lượng hoạt động của cán bộ...

139

4.3.7. Hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý cán bộ

Cùng với sự phát triển của xã hội, đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội

ngũ cán bộ ngày càng tăng; nội dung, tính chất công vụ ngày càng phức tạp đòi hỏi

vai trò lãnh đạo của cả hệ thống chính trị. Do đó, công tác quản lý cán bộ phải đảm

bảo sự thống nhất và có sự phân cấp rõ ràng bảo đảm cho pháp luật về cán bộ được

thực hiện nghiêm minh, nhất quán trong phạm vi cả nước. Thực tế cho thấy rằng

quản lý cán bộ là quản lý con người với nhiều tính chất khó khăn, phức tạp, thể hiện

qua nhiều mối quan hệ xã hội về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội... Việc hoàn

thiện các quy định về quản lý cán bộ cần hướng tới sự đổi mới cơ chế quản lý phù

hợp với các đối tượng cán bộ; tính chất, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức

cán bộ làm việc, đặc biệt là hướng tới sự phân định rõ trách nhiệm, thẩm quyền

quản lý của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương; phân định rõ việc quản lý

cán bộ của các cơ quan Đảng và chính quyền... Việc hoàn thiện thể chế quản lý cán

bộ cũng là cơ sở để bảo vệ cán bộ, đảm bảo nâng cao hiệu quả giám sát của nhân

dân đối với công tác cán bộ... Do đó, hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ được coi là

điều kiện quan trọng để nâng cao chất lượng, hiệu quả đội ngũ cán bộ trong điều

kiện hiện nay. Một số nội dung hoàng thiện các quy định về quản lý cán bộ cần chú

trọng như: hoàn thiện quy chế đánh giá cán bộ theo hướng gắn với kết quả, hiệu quả

công việc và đề cao trách nhiệm người đứng đầu; thực hiện nguyên tắc cấp trên

đánh giá cấp dưới, phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của mỗi đối tượng cán

bộ; xây dựng quy chế, tổ chức theo dõi kiểm tra giám sát thường xuyên việc thực

hiện nhiệm vụ của từng cán bộ, công chức; hoàn thiện các quy định phân định cán

bộ, phân cấp quản lý cán bộ...

4.3.8. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan đến cán bộ

Pháp luật về cán bộ là bộ phận quan trọng của hệ thống pháp luật về công

chức, công vụ, vì vậy trên thực tế bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật có quy

định và điều chỉnh trực tiếp về cán bộ còn có nhiều quy phạm pháp luật trong các

văn bản quy phạm pháp luật khác cũng gián tiếp điều chỉnh về cán bộ như: Luật

140

Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí... Từ đó, để

đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của pháp luật về cán bộ, bên cạnh việc

nghiên cứu ban hành một đạo luật riêng về cán bộ thì cần tiếp tục hoàn thiện hệ

thống pháp luật có liên quan tới cán bộ để tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc

xây dựng đội ngũ cán bộ vừa hồng vừa chuyên đáp ứng yêu cầu công cuộc đổi mới

ở nước ta trong giai đoạn hiện nay để đảm bảo đội ngũ cán bộ thực sự là "công bộc"

của nhân dân. Việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan tới

cán bộ cần tập trung một số nội dung chủ yếu sau:

- Nghiên cứu, hoàn thiện các quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong

Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành (ví dụ như vấn

đề kê khai thu nhập, nhận quà biếu...) nhằm đảm bảo tính liêm chính trong hoạt

động công vụ, nhiệm vụ của cán bộ. Đây cũng chính là vấn đề quan trọng nhằm

đảm bảo tính tương thích, hội nhập quốc tế của pháp luật về cán bộ trong điều kiện

hiện nay.

- Hoàn thiện các quy định của Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

quy định về trách nhiệm và ý thức thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong sử

dụng tài sản, công sản của cán bộ. Để đảm bảo tính đồng bộ trong các quy định về

thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, cần nghiên cứu xây dựng các quy chế quy định

về việc chi tiêu công theo hướng khoán chi tiêu thay cho việc chi tiêu theo dự toán

đang còn nhiều bất cập dẫn tới việc vi phạm về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

của cán bộ trong thi hành nhiệm vụ, công vụ. Việc hoàn thiện các quy định pháp

luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho

việc công chức thực hiện tính "cần kiệm" - một chuẩn mực của đạo đức cán bộ với

mục tiêu vì dân phục vụ.

- Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chiến lược xây dựng đội ngũ cán bộ

phù hợp với tình hình mới. Đây là vấn đề quan trọng để phát triển đội ngũ cán

bộ, theo đó cần coi trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. Việc đào tạo, bồi

dưỡng đội ngũ cán bộ cần dựa trên kế hoạch, quy hoạch cụ thể và đảm bảo tính

141

toàn diện về chuyên môn, phẩm chất chính trị, đạo đức của đội ngũ cán bộ trên

nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước và xã hội; đảm bảo tính kế thừa, chuyển tiếp giữa

các thế hệ cán bộ...

4.3.9. Nghiên cứu, đánh giá hƣớng tới việc hình thành một luật riêng về

cán bộ

Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ là

vấn đề cốt lõi nhất trong hoàn thiện pháp luật về cán bộ. Trên cơ sở nghiên cứu lý

luận cũng như thực tiễn pháp luật về cán bộ ở Việt Nam thời gian qua, luận án đề

xuất phương án sau đây:

Phương án 1: Ban hành Luật Công vụ.

Theo phương án này, Luật Công vụ sẽ thống nhất việc điều chỉnh hoạt động

của cả cán bộ và công chức.

Việc ban hành Luật Công vụ, trong đó thống nhất khái niệm cán bộ và công

chức, có cơ sở là sự tiếp tục thể chế hóa quan điểm, định hướng của Đảng về xây

dựng và hoàn thiện pháp luật theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của

Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến

năm 2010, định hướng đến 2020, theo đó xác định: "Ban hành Luật về Công chức,

công vụ". Việc thống nhất phạm vi đối tượng cán bộ và công chức sẽ khắc phục

được sự chồng chéo, tản mạn của các quy định pháp luật về cán bộ và công chức

như hiện nay, đảm bảo các tiêu chí chung về xây dựng và phát triển đội ngũ công

chức; phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính cũng như các chuẩn mực chung của

pháp luật về công chức, công vụ của nhiều nước trên thế giới (các nước chỉ có khái

niệm công chức). Đồng thời, thực tiễn thực hiện pháp luật về cán bộ, công chức thời

gian qua cho thấy rằng ngoài các đối tượng là viên chức được điều chỉnh theo Luật

Viên chức thì địa vị pháp lý, tính chất công việc của cán bộ và công chức về cơ bản

là không có sự khác biệt. Nguồn hình thành cán bộ theo cơ chế bầu cử, phê chuẩn,

bổ nhiệm như hiện nay chủ yếu từ các đối tượng là công chức được tuyển dụng,

trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, nhất là các quy định điều

142

chỉnh đối với cán bộ hiện nay cơ bản được áp dụng như đối với công chức. Ví dụ

như: theo quy định của Điều 67 Luật Cán bộ, công chức thì việc quản lý cán bộ,

công chức được thực hiện theo quy định pháp luật; điều lệ của Đảng Cộng sản Việt

Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức. Tuy nhiên, tại khoản 3, Điều 67

chỉ quy định: "Cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính

trị - xã hội trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình thực hiện việc quản lý

công chức theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền và theo quy định của Chính

phủ", thì sẽ không rõ việc quản lý các đối tượng là "cán bộ" thực hiện như thế nào?

Với mục đích nêu trên, chúng tôi cho rằng Luật Công vụ cần đảm bảo các

nội dung cơ bản cần điều chỉnh thống nhất một số nội dung cơ bản sau:

- Giải thích, xác định rõ phạm vi đối tượng chủ thể là công chức (bao gồm

cả các đối tượng chủ thể là cán bộ trong bộ máy nhà nước như hiện nay). Thực tiễn

thực hiện pháp luật về cán bộ, công chức thời gian qua cho thấy rằng về bản chất,

cán bộ và công chức không có sự khác biệt về sự điều chỉnh của pháp luật vì cơ bản

đều được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban

hành. Theo đó có thể phân loại công chức thành công chức giữ chức danh lãnh đạo,

quản lý và công chức không giữ chức danh lãnh đạo quản lý trong bộ máy nhà

nước. Những người làm việc trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị xã hội sẽ

chịu sự điều chỉnh của các văn bản của Đảng, tổ chức chính trị xã hội.

- Tính chất, nội dung của công vụ; nguyên tắc trong thi hành công vụ của

công chức.

- Các nguyên tắc quản lý công chức.

- Quyền và nghĩa vụ của công chức.

- Chuẩn mực đạo đức, văn hóa của công chức.

- Việc tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo; đánh giá, điều động, luân chuyển,

biệt phái đối với công chức; thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm, nghỉ hưu,

khen thưởng, xử lý vi phạm đối với công chức.

143

- Phân loại công chức theo ngạch, trong đó xác định rõ những công chức

lãnh đạo là chính khách.

- Quản lý đối với công chức.

- Các điều kiện đảm bảo thi hành công vụ của công chức.

- Thanh tra, kiểm tra công vụ đối với công chức.

Việc quy định thống nhất về cán bộ và công chức như vậy sẽ đảm bảo các

tiêu chí hoàn thiện của pháp luật; tạo cơ sở thống nhất cho việc quản lý, giám sát công

chức cũng như đảm bảo sự tương thích, gắn kết của công chức với tính chất công vụ

được giao, nhất là việc điều chỉnh thống nhất như vậy sẽ thể hiện được tính chất công

vụ trong mối quan hệ giữa Nhà nước (do công chức thực hiện) và công dân theo đúng

quy định pháp luật. Tuy nhiên, việc xây dựng và ban hành Luật Công vụ cần có lộ

trình cụ thể trên cơ sở rà soát, đánh giá thể chế, rà soát chức năng, nhiệm vụ của các

bộ phận trong hệ thống chính trị nói chung, bộ máy nhà nước nói riêng và việc thực

hiện các quy định pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức, viên chức hiện nay.

Phương án 2: Ban hành Luật Cán bộ và Luật Công chức

Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta

hiện nay, đề cao giá trị của Hiến pháp, luật được coi là vấn đề mang tính nguyên tắc

nhằm bảo đảm tinh thần thượng tôn pháp luật trong đời sống xã hội. Từ thực trạng

pháp luật về cán bộ cho thấy, cán bộ được điều chỉnh bởi các quy định trong Luật

Cán bộ, công chức; Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm,

chống lãng phí và một số văn bản quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ

trong thực thi công vụ. Tuy nhiên, các quy định pháp luật cụ thể về cán bộ hiện nay

được quy định chung với công chức trong cùng một đạo luật (Luật Cán bộ, công

chức) nên chưa phản ánh được tính đặc thù về địa vị pháp lý, tính chất công vụ,

nhiệm vụ của cán bộ so với các đối tượng khác như công chức, viên chức với những

điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội ở nước ta.

Thực tế cũng cho thấy các quy định pháp luật điều chỉnh đối với cán bộ

hiện nay còn nhiều sự chồng lấn với pháp luật điều chỉnh về các đối tượng khác là

144

công chức, viên chức, nhất là việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với cán bộ hiện

nay chưa phản ánh tính đặc thù của cán bộ trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

theo điều lệ của tổ chức mà cán bộ là thành viên (cơ quan Đảng, tổ chức chính trị -

xã hội) là chưa đảm bảo tính hợp lý, trong khi nhiều đối tượng khác được điều

chỉnh bằng đạo luật riêng như: Luật Viên chức, Luật Sĩ quan quân đội nhân dân

Việt Nam; Luật Công an nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức

Viện kiểm sát nhân dân... Đặc biệt là chưa có sự phân biệt rõ ràng về tính chất công

vụ của cán bộ với công chức. Do đó, việc ban hành Luật Cán bộ sẽ là một bước

hoàn thiện tiếp theo việc ban hành Luật Viên chức để phân biệt rõ các đối tượng là

cán bộ, công chức và viên chức, theo đó để phạm vi đối tượng là cán bộ bao gồm

những người làm việc trong cơ quan của Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội mà

không bao gồm những người làm việc trong các cơ quan nhà nước gắn với hoạt

động công vụ.

Theo phương án này, thì cán bộ và công chức được điều chỉnh bởi các đạo

luật riêng là Luật Cán bộ và Luật Công chức, theo đó nếu căn cứ vào tính chất công

vụ thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân thì công chức có thể chỉ là các

đối tượng làm việc trong hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước; còn cán bộ sẽ

giới hạn phạm vi là những đối tượng làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức

chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

Việc quy định như vậy sẽ đảm bảo phù hợp, tương đồng giữa các đối tượng

là cán bộ, công chức và viên chức đều được điều chỉnh riêng biệt bằng một đạo luật

(Luật Cán bộ, Luật Công chức và Luật Viên chức), đồng thời việc tách bạch việc

điều chỉnh riêng đối tượng công chức và cán bộ sẽ phù hợp với pháp luật về công

chức, công vụ của nhiều nước trên thế giới, phù hợp với quy định của Hiến pháp về

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (theo đó bộ máy nhà nước bao gồm: hệ

thống cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp).

Trên cơ sở các phương án nêu trên, tác giả luận án thấy rằng do đặc thù của

hệ thống chính trị ở nước ta, thì về lâu dài việc thực hiện giải pháp theo phương án 1 sẽ

145

đáp ứng được những yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà

nước ở nước ta trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.

Bởi vì, thực tế cho thấy rằng Luật Cán bộ, công chức được ban hành năm 2008, có

hiệu lực từ 01/01/2010) qua 7 năm thực hiện đã bộc lộ nhiều vướng mắc, bất cập.

Mặc dù trên cơ sở Luật Cán bộ, công chức, các văn bản hướng dẫn thi hành như

Nghị định số 06/2010/NĐ-CP 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là

công chức đã gián tiếp xác định những đối tượng là cán bộ, tuy nhiên thực tế trong

nhiều văn bản, nghị quyết của Đảng, văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền

vẫn còn có sử dụng không thống nhất thuật ngữ, quan niệm về cán bộ. Đặc biệt là

hầu hết các quy định hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức chỉ đề cập đến công chức

và coi đó cũng là cơ sở áp dụng cho cán bộ (ví dụ như: chế độ lương, phụ cấp, khen

thưởng...). Hơn nữa, trong thời gian qua, trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, các cơ

quan có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới liên quan

đến nhiều đối tượng là cán bộ như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ,

Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân... với nhiều

quy định mới điều chỉnh đối với các đối tượng là cán bộ và công chức. Do đó, để đảm

bảo tính thống nhất, đồng bộ trong việc điều chỉnh chế độ công vụ, việc ban hành

Luật Công vụ là cần thiết để vừa tạo cơ sở pháp lý hữu hiệu cho việc điều chỉnh hoạt

động công vụ của công chức, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế của nước ta hiện nay.

Tiểu kết chƣơng 4

Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về cán bộ ở nước ta, có thể thấy

rằng hoàn thiện pháp luật về cán bộ là yêu cầu tất yếu khách quan trong nhằm đáp

ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong quá

trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và khắc phục những tồn tại, hạn chế

của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.

Việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát các quan điểm là: (i) quán

triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ; (ii) góp

146

phần xây dựng đội ngũ cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công

vụ minh bạch, hiệu quả; (iii) bảo đảm tính kế thừa, phát huy những giá trị pháp luật

về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về xây dựng chế độ công vụ; (iiii)

dựa trên các tiêu chí và đảm bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp

luật nói chung

Một số giải pháp cơ bản tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt

Nam là:

- Trong khi chưa ban hành được một đạo luật điều chỉnh riêng về cán bộ,

cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ với các nội dung

cơ bản là: Tiếp tục hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh các ngạch của

cán bộ; đánh giá cán bộ; quản lý cán bộ; cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan quản lý

cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực hiện pháp luật

về cán bộ; chính sách tiền lương, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ nhằm bảo đảm sự

tận tụy và liêm chính của cán bộ trong thực thi công vụ.

- Hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến cán bộ: hoàn thiện các

quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong việc thực hiện Luật Phòng, chống tham

nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; hoàn thiện chiến lược xây dựng

đội ngũ cán bộ phù hợp với tình hình mới.

- Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ

có thể coi là giải pháp mang tính đột phá và căn bản của hoàn thiện pháp luật về cán

bộ. Theo đó có thể ban hành Luật Công vụ điều chỉnh chung về cán bộ, công chức

theo hướng xác định lại phạm vi của cán bộ và công chức, hoặc ban hành Luật Cán

bộ và Luật công chức.

147

KẾT LUẬN

Trên cơ sở nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về cán

bộ ở Việt Nam, luận án rút ra một số kết luận sau đây:

1. Ở Việt Nam, nghiên cứu lịch sử pháp luật ở nước ta từ năm 1945 đến nay

và trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành có thể khái niệm: Cán bộ là công

dân Việt Nam được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo

nhiệm kỳ trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính

trị - xã hội ở cấp Trung ương và chính quyền địa phương, trong biên chế và hưởng

lương từ ngân sách nhà nước.

2. So với các đối tượng khác là công chức, viên chức thì cán bộ có một số

đặc điểm cơ bản sau: cán bộ đảm nhiệm chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ thông

qua cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; tính chất công việc của cán bộ gắn với

việc hoạch định, ban hành chính sách; cán bộ hưởng lương theo vị trí, chức danh và

phạm vi cơ quan công tác của cán bộ là các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức

chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện.

3. Để đảm bảo cho hoạt động của đội ngũ cán bộ với những đặc thù riêng,

cần thiết phải xây dựng hệ thống các quy định pháp luật phù hợp để điều chỉnh các

mối quan hệ phát sinh trong hoạt động của cán bộ. Pháp luật về cán bộ là tổng thể

các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm xác

định đối tượng chủ thể là cán bộ và điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến

quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của cán bộ trong quá trình thực thi chế độ công

vụ và các nhiệm vụ cụ thể.

4. Pháp luật hiện hành về cán bộ cơ bản đã được hoàn thiện đáp ứng yêu

cầu điều chỉnh các hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như góp

phần đảm bảo hiệu quả của công tác quản lý cán bộ hiện nay. Nội dung của pháp

luật về cán bộ rất đa dạng, phong phú, bao gồm những vấn đề cơ bản như xác định

chủ thể cán bộ; quy định về quy trình bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, quy hoạch, điều

động, luân chuyển cán bộ; quy định về quyền và nghĩa vụ của cán bộ; quy định về

148

chế độ trách nhiệm của cán bộ; quy định về điều kiện, tiêu chuẩn, chuẩn mực đạo

đức của cán bộ; quy định về điều kiện đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ,

nhiệm vụ của cán bộ đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ cho việc xây dựng đội

ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở

nước ta hiện nay.

5. Pháp luật về cán bộ hiện nay cũng còn một số tồn tại, hạn chế cơ bản

như: chưa đưa ra được khái niệm rõ ràng về "cán bộ" để phân biệt với các đối tượng

khác làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội nên

chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về cán bộ;

các quy định pháp luật về cán bộ còn tản mạn ở nhiều văn khác nhau và thiếu đồng

bộ, thống nhất và chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp; việc quản lý cán bộ có quá

nhiều đầu mối và thẩm quyền khác nhau nên công tác quản lý về cán bộ còn chồng

chéo, phức tạp; việc thực hiện pháp luật về cán bộ được thể hiện qua kết quả xây

dựng đội ngũ cán bộ chưa thực sự đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng Đảng và xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế của pháp luật về cán bộ là: pháp

luật về cán bộ chưa được tiếp cận dưới góc độ tính chất công vụ, nhiệm vụ của đội

ngũ cán bộ phù hợp với đặc thù chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở nước ta; việc

điều chỉnh pháp luật về cán bộ chưa dựa trên tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán

bộ và tính chất của từng cơ quan, tổ chức.

6. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ là yêu cầu tất yếu khách quan trong nhằm

đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; xây dựng

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong

quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và khắc phục những tồn tại, hạn

chế của pháp luật về cán bộ ở nước ta hiện nay.

7. Việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ cần bám sát các quan điểm là: (i) quán

triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ; (ii) góp

phần xây dựng đội ngũ cán bộ thực sự là công bộc của nhân dân, xây dựng nền công

vụ minh bạch, hiệu quả; (iii) bảo đảm tính kế thừa, phát huy những giá trị pháp luật

149

về cán bộ trong lịch sử và kinh nghiệm quốc tế về xây dựng chế độ công vụ; (iv)

dựa trên các tiêu chí và đảm bảo sự hài hòa đối với sự hoàn thiện của hệ thống pháp

luật nói chung

8. Một số giải pháp cơ bản tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cán bộ ở Việt

Nam là:

- Trong khi chưa ban hành được một đạo luật điều chỉnh riêng về cán bộ,

cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ với các nội dung

cơ bản là: Tiếp tục hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn chức danh các ngạch của

cán bộ; đánh giá cán bộ; quản lý cán bộ; cơ chế phối kết hợp giữa cơ quan quản lý

cán bộ với các tổ chức đoàn thể trong việc thực hiện và giám sát thực hiện pháp luật

về cán bộ; chính sách tiền lương, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ nhằm bảo đảm sự

tận tụy và liêm chính của cán bộ trong thực thi công vụ.

- Hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến cán bộ: hoàn thiện các

quy định liên quan tới đạo đức cán bộ trong việc thực hiện Luật Phòng, chống tham

nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; hoàn thiện chiến lược xây dựng

đội ngũ cán bộ phù hợp với tình hình mới.

- Nghiên cứu, đánh giá hướng tới việc hình thành một luật riêng về cán bộ

có thể coi là giải pháp mang tính đột phá và căn bản của hoàn thiện pháp luật về cán

bộ. Theo đó có thể ban hành Luật Công vụ điều chỉnh chung về cán bộ, công chức

theo hướng xác định lại phạm vi của cán bộ và công chức, hoặc ban hành Luật Cán

bộ và Luật công chức.

150

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ

ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Nguyễn Thị Lê Thu (2015), "Vai trò của pháp luật về quản lý cán bộ ở Việt

Nam hiện nay", Tạp chí Thanh tra, (2), tr. 22-24.

2. Nguyễn Thị Lê Thu (2017), "Hoàn thiện hành lang pháp lý điều chỉnh riêng về

cán bộ", Tạp chí Pháp lý, (10), tr. 46-49.

3. Nguyễn Thị Lê Thu (2018), "Xác định phạm vi đối tượng là cán bộ theo pháp

luật Việt Nam hiện nay", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, 4(313), tr. 23-25, 29.

4. Nguyễn Thị Lê Thu (2018), "Pháp luật về công vụ, công chức một số quốc gia

và những vấn đề có thể tham khảo cho Việt Nam", Tạp chí Kiểm sát, (8), tr. 57-62.

151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bình An (2010), "Những điều cấm kỵ đối với công chức các nước khối

ASEAN", http://plo.vn, ngày 2/9/2010.

2. Bình An (2010), "Những điều cấm kỵ đối với công chức các nước khối G.8",

http://plo.vn, ngày 3/9/2010.

3. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (1989), Di chúc của

Chủ tịch Hồ Chí Minh, Hà Nội

4. Ban Tổ chức - cán bộ Chính phủ (1993), Chế độ công chức và Luật Công chức

của các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

5. Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (1994), Chế độ nhân sự các nước, Hà Nội.

6. Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (1998), Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCP-

CCVC ngày 15/12/1998 của Bộ trưởng - Trưởng ban tổ chức, cán bộ Chính

phủ về việc ban hành quy chế đánh giá cán bộ, công chức, Hà Nội.

7. Bộ Nội vụ (1958), Thông tư số 46-NV/CB ngày 3/7/1958 hướng dẫn việc sắp

xếp cho cán bộ, nhân viên, công nhân cơ quan thuộc khu vực hành chính sự

nghiệp, Hà Nội.

8. Bộ Nội vụ (2004), Thông tư số 03/2004/TT-BNV ngày 16/01/2003 hướng dẫn

thực hiện Nghị định 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán

bộ, công chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.

9. Bộ Nội vụ (2004), Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/01/2004 của Bộ

trưởng Bộ Nội vụ ban hành quy định tiêu chuẩn cụ thể đối với cán bộ, công

chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.

10. Bộ Nội vụ (2006), Luật Đạo đức công chức Nhật Bản, (Tài liệu dịch tham

khảo), Hà Nội.

11. Bộ Nội vụ (2007), Quyết định số 03/2007/QĐ-BNV ngày 26/2/2007 của Bộ

trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức,

viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương, Hà Nội.

152

12. Bộ Nội Vụ, Ngân hàng phát triển châu Á (2006), Quản lý công chức của một

số nước trên thế giới xu hướng và bài học kinh nghiệm, Kỷ yếu hội thảo quốc

tế, Hà Nội.

13. Chính phủ (1948), Sắc lệnh số 188/SL ngày 29/5/1948 của Chủ tịch Nước về

lập một chế độ công chức mới và một thang lương chung cho các công chức

Việt Nam.

14. Chính phủ (1950), Sắc lệnh số 76/SL ngày 22/05/1950 của Chủ tịch Nước ban

hành bản quy chế công chức nước Việt Nam.

15. Chính phủ (1955), Nghị định số 650-TTg ngày 30/12/1955 của Thủ tướng

Chính phủ đặt các thang lương để sắp xếp cán bộ, nhân viên và công nhân các

cơ quan, xí nghiệp Chính phủ và doanh nghiệp quốc gia, Hà Nội.

16. Chính phủ (1958), Nghị định số 270-TTg ngày 31/5/1958 của Thủ tướng

Chính phủ quy định chế độ lương cho khu vực hành chính, sự nghiệp, Hà Nội.

17. Chính phủ (1960), Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 về phân loại tổ chức,

phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc khu vực hành chính, sự

nghiệp, Hà Nội.

18. Chính phủ (1960), Nghị định số 24-CP ngày 01/7/1960 quy định chế độ tiền

lương thuộc khu vực sản xuất để điều chỉnh các quan hệ tiền lương theo

nguyên tắc phân phối theo lao động, Hà Nội.

19. Chính phủ (1960), Nghị định số 25/CP ngày 05/07/1960 quy định chế độ tiền

lương thuộc khu vực hành chính sự nghiệp, theo đó quy định áp dụng nguyên tắc

hưởng lương theo lao động đối với tất cả cán bộ, công nhân, viên chức, Hà Nội.

20. Chính phủ (1963), Nghị định số 24/CP ngày 13/3/1963 ban hành điều lệ tuyển

dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước, Hà Nội.

21. Chính phủ (1964), Nghị định số 195/CP Ngày 31/12/1964 ban hành ban hành

Điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp cơ quan nhà nước, Hà Nội.

22. Chính phủ (1968), Nghị định số 49/CP ngày 30/4/1968 ban hành chế độ trách

nhiệm vật chất của công nhân viên chức đối với tài sản của Nhà nước..., Hà Nội.

153

23. Chính phủ (1979), Nghị định số 217/CP ngày 8/6/1979 ban hành bản quy định

về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân

dân của cán bộ, công nhân viên cơ quan nhà nước, Hà Nội.

24. Chính phủ (1979), Nghị định số 274/CP ngày 25/7/1979 ban hành về việc đặt

chế độ, bậc lương thường xuyên hàng năm cho công nhân, cán bộ, viên chức

nhà nước, Hà Nội.

25. Chính phủ (1993), Nghị định số 43/CP ngày 22/6/1993 ban hành quy định tạm

thời chế độ bảo hiểm xã hội (bao gồm: chế độ trợ cấp ốm đau, chế độ trợ cấp

thai sản, chế độ trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp, chế độ hưu

trí, chế độ tử tuất), Hà Nội.

26. Chính phủ (1995), Nghị định số 12/CP ngày 25/1/1995 ban hành Điều lệ quy

định thống nhất việc thực hiện chế độ bảo hiểm bắt buộc đối với tất cả công

chức, viên chức nhà nước và các đối tượng khác, Hà Nội.

27. Chính phủ (1998), Nghị định số 95/CP ngày 17/11/1998 quy định về chế độ

tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức, Hà Nội.

28. Chính phủ (1998), Nghị định số 96/CP ngày 17/11/1998 quy định về chế độ

thôi việc đối với cán bộ, công chức, Hà Nội.

29. Chính phủ (1998), Nghị định số 97/CP ngày 17/11/1998 về xử lý kỷ luật và

trách nhiệm vật chất đối với cán bộ, công chức, Hà Nội.

30. Chính phủ (2003), Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/2/2003 của Thủ

tướng Chính phủ ban hành quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ

chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo, Hà Nội.

31. Chính phủ (2003), Nghị định 114/2003-NĐ-CP ngày 10/10/2003 về cán bộ,

công chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội.

32. Chính phủ (2003), Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 quy định

về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự

nghiệp của Nhà nước, Hà Nội.

33. Chính phủ (2003), Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển

dụng, sử dụng quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, Hà Nội.

154

34. Chính phủ (2007), Quyết định số 129/2007/QĐ-TTg ngày 2/8/2007 của Thủ

tướng Chính phủ ban hành Quy chế văn hóa công sở tại các cơ quan hành

chính nhà nước, Hà Nội.

35. Chính phủ (2008), Quyết định số 770/2008/QĐ-TTg ngày 23/6/2008 của Thủ

tướng Chính phủ phê duyệt chương trình xây dựng nâng cao chất lượng đội

ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước giai đoạn 2008-2010, Hà Nội.

36. Chính phủ (2013), Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 về vị trí việc

làm và cơ cấu ngạch công chức, Hà Nội.

37. Chính phủ (2013), Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 quy định chi

tiết một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.

38. Chính phủ (2013), Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 về minh bạch

tài sản, thu nhập, Hà Nội.

39. Chính phủ (2013), Nghị định số 150/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 về sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 quy

định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công

tác đối với cán bộ, công chức, viên chức, Hà Nội.

40. Chính phủ (2013), Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 về sửa đổi,

bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/09/2006 quy

định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra

tham nhũng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách, Hà Nội.

41. Chính phủ (2015), Nghị định số 17/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định tiền

lương tăng thêm 8% đối với cán bộ, công chức, viên chức và người hưởng

lương trong lực lượng vũ trang có hệ số lương từ 2,34 trở xuống kể từ ngày

01/01/2015, Hà Nội.

42. Chính phủ (2015), Nghị định số 26/2015/NĐ-CP ngày 09/3/2015 quy định chế

độ, chính sách đối với cán bộ không đủ điều kiện về tuổi tái cử, tái bổ nhiệm

giữ các chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản

Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, Hà Nội.

155

43. Chính phủ (2015), Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày 04/8/2015 của Thủ

tướng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng xe

ô tô trong cơ quan nhà nước, Hà Nội.

44. Chính phủ (2015), Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015 về đánh giá

và phân loại cán bộ, công chức, viên chức, Hà Nội.

45. Chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc (2009), Cải cách nền hành chính

Việt Nam thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

46. Nguyễn Hồng Chuyên (2013), "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công

chức đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ

nghĩa", Dân chủ và pháp luật, 7(256).

47. Cao Minh Công (2012), Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta

hiện nay, Luận án tiến sĩ Triết học, Học viện Khoa học xã hội, Hà Nội.

48. Lương Thanh Cường (2008), Hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công

chức ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Khoa luật, Đại học Quốc

gia Hà Nội, Hà Nội.

49. Nguyễn Văn Cương và Hồ Ngọc Hiển (2014), "Mối quan hệ giữa chính sách

công và pháp luật", Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Nghiên cứu và đào tạo, tiếp

cận đa ngành, liên ngành, Học viện Khoa học xã hội, Tháng 10/2014.

50. Nguyễn Sỹ Dũng (2007), Thế sự - một góc nhìn, Nxb Tri thức, Hà Nội.

51. Đoàn Văn Dũng (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức từ góc nhìn

chuỗi kết quả và chỉ số đánh giá", Tổ chức nhà nước, (7).

52. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI,

Nxb Sự thật, Hà Nội.

53. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII,

Nxb Sự thật, Hà Nội.

54. Đảng Cộng sản Việt Nam (1993), Quyết định số 69/QĐ-TW ngày 17/5/1993

của Ban Bí thư trung ương về hệ thống ngạch, bậc lương của các cơ quan

Đảng, đoàn thể, Hà Nội.

55. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành

Trung ương Đảng khóa VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

156

56. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp

hành Trung ương khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

57. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp

hành Trung ương Đảng khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

58. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

59. Đảng Cộng sản Việt Nam (2002), Các Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung

ương (1996 - 1999), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

60. Đảng Cộng sản Việt Nam (2004), Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004

của Bộ Chính trị về công tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy

mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Hà Nội.

61. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới (Đại

hội VI, VII, VIII, IX), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

62. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

63. Đảng Cộng sản Việt Nam (2009), Kết luận số 37-KL/TW ngày 2/02/2009 của Bộ

Chính trị về tiếp tục đẩy mạnh chiến lược cán bộ từ nay đến năm 2020, Hà Nội.

64. Đảng Cộng sản Việt Nam (2010), Quyết định số 286-QĐ/TW ngày 08/02/2010

của Bộ Chính trị ban hành Quy chế đánh giá và phân loại cán bộ, công chức,

viên chức, Hà Nội.

65. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

66. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 16/01/2012 của

Bộ Chính trị về một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay, Hà Nội.

67. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Kết luận số 24-KL/TW ngày 5/6/2012 của

Bộ Chính trị về đẩy mạnh công tác quy hoạch và luân chuyển cán bộ lãnh

đạo, quản lý đến năm 2020 và những năm tiếp theo, Hà Nội.

68. Đảng Cộng sản Việt Nam (2014), Quyết định số 244-QĐ/TW ngày 9/6/2014

của Bộ Chính trị về việc ban hành Quy chế bầu cử trong Đảng, Hà Nội.

157

69. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII,

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

70. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Nghị quyết số 04-NQ/TW ngày 30/10/2016

của Bộ Chính trị về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi

sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện "tự diễn

biến", Hà Nội.

71. Đảng Cộng sản Việt Nam (2018), Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018

của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương về tập trung xây dựng đội

ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đầy đủ phẩm chất, năng lực và uy

tín, ngang tầm nhiệm vụ, Hà Nội.

72. Lưu Hải Đăng (2012), "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đủ

năng lực đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020", Tổ

chức nhà nước, (4).

73. Nguyễn Trọng Điều (2005), "Về đánh giá, quy hoạch và luân chuyển cán bộ

lãnh đạo, quản lý hiện nay", Tạp chí Cộng sản, (10), tr. 12-16.

74. Nguyễn Trọng Điều (2007), Về chế độ công vụ Việt Nam, Nxb Chính trị quốc

gia, Hà Nội.

75. Bùi Xuân Đính (2003), "Việc tuyển chọn và sử dụng quan lại thời phong kiến

Việt Nam", Nhà nước và pháp luật, (7).

76. Tô Tử Hạ (1998), Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

77. Trần Quốc Hải (2006), "Hoàn thiện thể chế đạo đức công vụ trong giai đoạn

hiện nay", Tổ chức nhà nước, (5).

78. Trần Quốc Hải (2006), "Cải cách công vụ và nâng cao đội ngũ công chức", Tổ

chức nhà nước, (6).

79. Tạ Ngọc Hải (2011), Hoàn thiện pháp luật công chức, công vụ đáp ứng yêu

cầu cải cách hành chính nhà nước, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa

học xã hội, Hà Nội.

158

80. Giang Thị Phương Hạnh (2009), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành

chính nhà nước theo yêu cầu cải cách hành chính của tỉnh Bình Phước hiện

nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ

Chí Minh, Hà Nội.

81. Trần Thị Hiền (2008), Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo pháp luật Việt

Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội.

82. Nguyễn Quốc Hiệp (2006), Hoàn thiện pháp luật về tuyển chọn và bổ nhiệm

công chức ở nước ta, Luận án tiến sĩ Luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật,

Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.

83. Trần Đình Hoan (chủ biên) (2009), Đánh giá, quy hoạch, luân chuyển cán bộ

lãnh đạo, quản lý thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội.

84. Hội đồng Bộ trưởng (1982), Quyết định số 134/HĐBT ngày 17/8/1982 ban

hành về một số chế độ đãi ngộ đối với công nhân viên chức nhà nước, Hà Nội.

85. Hội đồng Bộ trưởng (1985), Nghị định số 235/HĐBT ngày 18/9/1985 ban

hành về cải cách chế độ tiền lương của công nhân viên chức và lực lượng vũ

trang, Hà Nội.

86. Hội đồng Bộ trưởng (1987), Nghị quyết số 227/HĐBT ngày 29/12/1987 về việc

sắp xếp tổ chức, tinh giản biên chế các cơ quan hành chính sự nghiệp, Hà Nội.

87. Hội đồng Bộ trưởng (1991), Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 về công

chức, Hà Nội.

88. Hội đồng bộ trưởng (1992), Quyết định số 76/HĐBT ngày 9/3/1992 của Chủ

tịch Hội đồng Bộ trưởng về chất lượng và các biện pháp đẩy mạnh việc sắp

xếp lại tổ chức biên chế hành chính, sự nghiệp theo hướng tinh giản và bố trí

những cán bộ, công chức tiếp tục làm việc trong biên chế hành chính sự

nghiệp vào đúng ngạch, bậc phù hợp với năng lực của mỗi người trên cơ sở

chức danh tiêu chuẩn, nghiệp vụ, tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước

theo hướng ngày càng tinh giản gọn nhẹ, hiệu quả, Hà Nội.

89. Nguyễn Cảnh Hợp (2011), Thể chế công vụ, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

159

90. Xuân Hưng (2016), "Tham nhũng ngay trong lực lượng chống tham nhũng",

http://www.vnmedia.vn, ngày 21/9/2016.

91. Bùi Huy Khiên (2012), "Đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực để xây

dựng một Chính phủ mạnh, hiệu lực, hiệu quả", Quản lý nhà nước, (199).

92. Văn Kiên (2016), ""Chạy" chức quyền: Phong bì lớn, va-li nhỏ",

http://www.tienphong.vn, ngày 03/09/2016.

93. Nguyễn Phương Liên, "Kinh nghiệm đánh giá công chức của một số quốc gia

trên thế giới", http://isos.gov.vn.

94. Phạm Văn Lợi, Hoàng Thị Ngân (2004), Luật Hành chính một số nước trên

thế giới, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

95. Trần Thị Thanh Mai (2010), "Xác định rõ trách nhiệm trong quản lý hành

chính nhà nước", Tổ chức Nhà nước, (11), tr. 7-10.

96. Bùi Thị Ngọc Mai (2014), "Về tính chính danh của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Quản lý nhà nước, (10), tr. 34-38; 42-43.

97. Bùi Thị Ngọc Mai (2015), "Về thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước", Quản lý nhà nước, (6), tr. 20-24; 55.

98. Bùi Thị Ngọc Mai (2015), Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước, Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành

chính Quốc gia, Hà Nội.

99. Nguyễn Đức Mạnh (2005), "Bàn về nâng cao năng lực cán bộ, công chức", Tổ

chức nhà nước, (6).

100. Hồ Chí Minh (1959), Sửa đổi lối làm việc, Nxb Sự thật, Hà Nội.

101. Hồ Chí Minh (1995), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội

102. Hồ Chí Minh (2000), Toàn tập, tập 12, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

103. Trần Thị Nga (2008), Đánh giá công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc

gia Hà Nội, Hà Nội.

104. Hoàng Thị Ngân (2011), "Một số vấn đề về chế độ công vụ", Tổ chức nhà

nước, (2).

160

105. Trần Nghị (2017), Trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ đáp ứng

yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

106. Ngô Hải Phan (2004), Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây

dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học

viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

107. Hàn Phi (2005), Hàn Phi Tử, (Phan Ngọc dịch), Nxb Văn học, Hà Nội.

108. Trần Văn Phòng (2007), "Năng lực tổng kết thực tiễn- nhân tố quan trọng

trong hoạt động lãnh đạo của đội ngũ cán bộ chủ chốt cấp tỉnh", Thông tin

công tác tư tưởng lý luận, (11), tr. 43-46.

109. Thang Văn Phúc (Chủ nhiệm) (2005), Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân,

vì dân, Đề tài cấp Nhà nước.

110. Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (chủ biên) (2004),

Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội.

111. Lê Quang (2009), "Đánh giá, sử dụng cán bộ, công chức ở một số nước trên

thế giới", Xây dựng Đảng, (6).

112. Quốc hội (1946), Hiến pháp, Hà Nội.

113. Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội.

114. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội.

115. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.

116. Quốc hội (2005), Luật Phòng, chống tham nhũng, Hà Nội.

117. Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức, Hà Nội.

118. Quốc hội (2010), Luật Viên chức, Hà Nội.

119. Quốc hội (2012), Luật Công đoàn, Hà Nội.

120. Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.

121. Quốc hội (2013), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Hà Nội.

122. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội.

123. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Chính phủ, Hà Nội.

161

124. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Hà Nội.

125. Quốc hội (2014), Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Hà Nội.

126. Quốc hội (2014), Nghị quyết số 78/2014/QH13 ngày 10/11/2014 về dự toán

ngân sách nhà nước năm 2015, Hà Nội.

127. Quốc hội (2015), Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Hà Nội.

128. Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.

129. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán nhà nước, Hà Nội.

130. Lê Văn Quyến (2012), "Nâng cao chất lượng hoạt động của cán bộ, công chức

và cơ quan hành chính nhà nước góp phần xây dựng, hoàn thiện Nhà nước

pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa", Tổ chức nhà nước, (5).

131. Nguyễn Quyết (2015), "8 năm kê khai tài sản, chỉ 18 người bị kỷ luật",

http://nld.com.vn, ngày 16/12/2015.

132. Mạc Minh Sản (2009), Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở

Việt Nam hiện nay - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị - Hành

chính, Hà Nội.

133. Dương Hương Sơn (2004), Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức

cấp xã ở tỉnh Quảng Trị hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện chính

trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

134. Diệp Văn Sơn (2007), "Cần bổ sung thêm chế định sát hạch công chức", Tổ

chức nhà nước, (1), tr. 41-43.

135. Võ Kim Sơn (2012), "Nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công

chức - Một thách thức của cải cách hành chính Việt Nam hiện nay", Quản lý

nhà nước, (200).

136. Nguyễn Quốc Sửu (2010), Giáo dục pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức

hành chính trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

137. Nguyễn Văn Tâm (1997), Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở

nước ta, Luận án tiến sĩ Luật học.

138. Nguyễn Thế Tài (Chủ nhiệm) (2011), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay -

Vấn đề và giải pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học.

162

139. Tạp chí Cộng sản, Ban Tổ chức Trung ương, Tỉnh ủy Bắc Ninh (2012), Thẩm

quyền, trách nhiệm người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với

tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị, Hội thảo khoa học, tổ chức ngày 28/6/2012.

140. Phạm Hồng Thái (2004), Công vụ công chức nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

141. Phạm Hồng Thái (2010), "Sự điều chỉnh của pháp luật về đạo đức công vụ ở

Việt Nam", Nghiên cứu lập pháp, (5).

142. Thái Vĩnh Thắng (2005), "Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì

dân", Dân chủ và pháp luật, (2).

143. Thái Vĩnh Thắng (2005), "Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức và

trách nhiệm pháp lý của công chức", Nghiên cứu lập pháp, (2), tr. 24-32.

144. Trần Văn Thắng (2009) Từ điển Pháp luật phổ thông, Nxb Giáo dục, Hà Nội.

145. Bảo Thắng (2016), "10 năm, truy tố gần 5.800 bị can tham nhũng",

http://www.tienphong.vn, ngày 28/01/2016.

146. Trần Đình Thắng và Nguyễn Phương Thúy (2012), "Đổi mới, nâng cao chất

lượng quản lý cán bộ, công chức Nhà nước trong thời kỳ đổi mới", Tổ chức

nhà nước, (7).

147. Lê Như Thanh (2009), Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền và trách

nhiệm của công chức Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính

công, Học viện Hành chính, Hà Nội.

148. Lưu Kiếm Thanh (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức- Một

hình thức giáo dục - đào tạo đặc thù và chuyên biệt", Quản lý nhà nước, (201).

149. Lê Thị Thanh (2013), "Bàn về cải cách pháp luật tiền lương cán bộ, công

chức, viên chức ở Việt Nam hiện nay", Nhà nước và pháp luật, (1).

150. Nguyễn Văn Thảo (2007), "Đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan hành

chính, tăng cường quyền và trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan", Thông

tin Cải cách nền hành chính nhà nước, (12).

151. Trịnh Đức Thảo (Chủ nhiệm) (2010), Cải cách hành chính ở Việt Nam hiện

nay - Thực trạng và giải pháp, Đề tài khoa học cấp bộ.

163

152. Đào Thị Ái Thi (2012), "Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức lãnh đạo theo

vị trí việc làm", Quản lý nhà nước, (198).

153. Vũ Thư (Chủ nhiệm) (2008), Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về nền

hành chính nhà nước Việt Nam trong giai đoạn 2006 - 2015, Đề tài khoa học

cấp bộ.

154. Phạm Đức Toàn, Lê Đình Mùi (2010), "Chế độ công chức, công vụ và trách

nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính của một số nước", Quản lý

nhà nước, (176), tr. 72-76.

155. Phạm Minh Triết (2003), Hoàn thiện pháp luật về công chức hành chính nhà

nước ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị

Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

156. Trung tâm Từ điển học Vietlex (2009), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng.

157. Trường Đại học Luật Hà Nội (2002), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp

luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

158. Khổng Tử (2006), Tứ Thư - Luận Ngữ, (Đoàn Trung Còn dịch), Nxb Thuận

Hóa, Huế.

159. Trần Anh Tuấn (2007), "Bàn về khái niệm công vụ trong xây dựng nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân", Tổ

chức nhà nước, (7).

160. Trần Anh Tuấn (2009), "Vấn đề công vụ và trách nhiệm công vụ trong Luật

Cán bộ, công chức", Tổ chức nhà nước, (11), tr. 6-10.

161. Đào Trí Úc, Phạm Hữu Nghị (2009), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Một số vấn đề lý luận và thực

tiễn, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

162. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (1998), Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Hà Nội.

163. Viện Khoa học Pháp lý (2006) Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa và

Nxb Tư pháp, Hà Nội.

164. Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia

Hồ Chí Minh (2009), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng

164

đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải

pháp, Đề tài khoa học cấp Bộ, Hà Nội.

165. Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội.

166. Nguyễn Văn Vinh (2000), "Góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ,

công chức ở nước ta hiện nay", Quản lý nhà nước, (8).

167. Hà Vinh (2008), "Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức - Từ góc nhìn thực

tiễn", Thông tin khoa học hành chính, (3), tr. 7-12.

168. Lê Anh Xuân (2009) Từ điển từ Hán Việt, Nxb Đại học Quốc gia Thành phố

Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.

169. Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (2008), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đại học Quốc

gia Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.

170. Nguyễn Văn Yểu, Lê Hữu Nghĩa (Đồng chủ biên) (2006), Xây dựng nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội.

TIẾNG ANH

171. Anne Richmond, The use of labor and employment in the public sector

expansion - Province of British Columbia.

172. Burns, John P, Bowornwathana, Bidthya (2001), Civil Service Systems in Asia,

Edward Elgar.

173. Christian Batal, La gestion des resources humaines dans le secteur public.

174. Constance Horner, Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders (1996), Civil

Service Reform, Brookings Inst Pr.

175. J. Edward Kellough, Lloy G.Nigro, Civil Service Reform in the State.

176. A. Massey, J. McMillian, P. Carmichael, R.A. WRhodes (2003), Decentralizing

the Civil Service, McGraw Hill.