U N I V E R S I D A D N A C I O N A L D E L A P A M P A

Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas

Lic. Carlos Pescader Prof. Adjunto de Derecho Político

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La representación política en cuestión. Fundamentos, características y dilemas. Presentación. El presente texto fue publicado en forma impresa en 2002, como material de apoyo de la asignatura Derecho Político II, de la carrera de Abogacía, de la Facultad de Derecho y Cs. Sociales de la Universidad Nacional del Comahue. La presente edición digital mantiene la estructura y los contenidos de la versión original.

El texto tiene por objeto exponer de manera sistemática y breve algunos desarrollos teóricos y algunas referencias empíricas dirigidas al análisis de una de las instituciones de la democracia moderna más cuestionada últimamente: la representación política.

El análisis de los contenidos se ha desarrollado con la intención de introducir a los estudiantes de Derecho Político en algunos temas y preocupaciones puntuales. No tiene la pretensión de ser exhaustivo. Sólo presenta de manera ordenada aspectos constitutivos de la representación política, sus principios básicos; y un esbozo de las transformaciones sufridas durante los siglos XIX y XX. Tiene el propósito último de orientar futuras lecturas. Por eso mismo el texto no permite comprender por sí solo los problemas vinculados con una institución tan compleja. En el caso de los estudiantes de Derecho Político será necesario complementar el texto con la bibliografía indicada oportunamente por el equipo de cátedra.

Las argumentaciones que se presentan reflejan preocupaciones personales así

como comentarios e interrogantes que hemos intentado dilucidar entre compañeros docentes y estudiantes, cada vez que desde la práctica docente se ha abordado el tema. En ese sentido agradezco las sugerencias y las intervenciones que directa e indirectamente se han convertido en aportes interesantes.

Aunque el texto ha sido preparado para quienes cursan la carrera de Abogacía,

quizá pueda ser útil y satisfacer la curiosidad de otros interesados.

Carlos Pescader Octubre de 2006.

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Acercamiento al tema.

En los últimos años asistimos en Argentina a un incremento muy marcado del descontento y del desencanto que gran parte de la ciudadanía tiene respecto de la política. Titulares, artículos, y comentarios de distintos medios de comunicación dan cuenta de ese malestar. La desazón, por otra parte, no parece caprichosa: casos de presunta corrupción, malversación de fondos, escasa credibilidad de los partidos políticos, ineficiencia del Estado para enfrentar situaciones de crisis, falta de liderazgos y problemas derivados de la ingobernabilidad, dan crédito al fastidio que sienten los ciudadanos.

Esta situación, contrastante por otra parte con el fervor observado en los primeros años del período democrático iniciado en 1983, da lugar a especulaciones acerca del diagnóstico: ¿se trata de indignación respecto de los políticos profesionales?, ¿es inconformidad por las formas que ha adquirido la práctica política?, ¿o más bien pone en evidencia el fin de la política entendida como el ámbito privilegiado para definir proyectos colectivos orientados a la satisfacción del “bienestar general”?

Hay quienes se inclinan por afirmar que lo que está en crisis es la política

misma. Al menos aquella concepción para la cual la política era el “lugar” natural para el debate y la decisión de aspectos cruciales para la comunidad. En esta dirección se sostiene que se ha consolidado una visión instrumental de la política, desprovista de aspectos éticos y colectivos. También podría pensarse que en realidad son las excesivas expectativas de los ciudadanos las que desentonan con la capacidad real de resolver ciertos problemas. En todo caso quizá sea necesario establecer una distinción entre una noción amplia de “lo político” y la “política realmente existente”, y discernir que una actitud de desencanto por la política “tal cual existe” y el rechazo por “nuestra clase política”, o por “una forma de hacer política”, no deberían traducirse en indiferencia hacia “lo político”. Pero aquí no se va explorar este camino.

Los comentarios que siguen pretenden incursionar la vía que, en otra dirección, nos lleva hacia un elemento esencial de la vida política en las democracias modernas. Porque muchas de las críticas que con frecuencia se han utilizado para respaldar el descontento con la política señalan, en realidad, que lo que se pone en cuestión son ciertos principios y las pautas de funcionamiento efectivo de una institución propia de las democracias modernas: la representación política1. En tal sentido, podría pensarse que la tan mentada “crisis política” o “crisis de la política” bien puede analizarse desde la perspectiva de la crisis de la representación política, o de la crisis de una modalidad de representación política.

Vale aclarar, de todos modos, que los problema vinculados con la crisis de la

representación que afronta el sistema político democrático en Argentina, y en muchos otros países latinoamericanos y del resto del mundo, nos acercan sólo a una dimensión

1 Ana María Bejarano politóloga y profesora del Dpto. de Ciencia Política de la Universidad de los Andes de Bogotá ha tratado de mostrar que el malestar por la política está asociado a lo que denomina “elementos subordinados” de la actividad política. Piensa que ese malestar está estrechamente ligado a las tensiones y las dificultades propias de la representación. Cfr. “¿Crisis de la política o crisis de la representación política?”. Cfr. Jackish, Carlota (comp.) (1998): Representación Política y Democracia. Bs.As., Fundación Konrad Adenauer-CIEDLA, pp. 93 a 121.

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de “lo político”. Por eso mismo los comentarios que siguen no excluyen las conclusiones a las que pueda arribarse desde otras perspectivas analíticas. No debe olvidarse que los fenómenos sociopolíticos y culturales sólo son susceptibles de ser comprendidos desde la una amplitud de perspectivas y enfoques. De ahí que sea necesario complementar esta visión con otros exámenes orientados por ejemplo a comprender cómo se concibe hoy el ejercicio de la política, o cómo se ha configurado el sistema de partidos, o la viabilidad de una modificación de los sistemas electorales vigentes, entre otros aspectos. Es decir, es necesario incluir los aspectos vinculados con la representación política en una visión integral de la política y del sistema político.

En las páginas que siguen pretendemos contribuir a la comprensión de un

fenómeno complejo que hace a la naturaleza de nuestras democracias. En ese sentido presentamos una indagación sobre la representación política que abarca las circunstancias históricas que la hicieron deseable y posible, los principios y los supuestos teóricos sobre los cuales se organizó, así como las razones por las cuales en la actualidad es cuestionada. Una aproximación conceptual. Etimológicamente representar alude a “presentar de nuevo” y, por extensión “hacer presente algo o alguien que no está presente”. Por supuesto esta primera aproximación a la noción de representación nos dice muy poco de la representación política. Planteada en estos términos, la respuesta a la pregunta ¿qué es representar? es de una amplitud tal que excede en mucho los intereses que motivaron estas reflexiones. De hecho representar también quiere decir “hacer las veces de otro” o “ejecutar en público una obra teatral”, entre otras cosas.

Desde el punto de vista del orden social, la representación política es una forma específica de representación, con características propias y problemáticas concretas, distinguible por lo menos de otros dos tipos específicos de representación; a saber:

- La representación sociológica, vinculada con el criterio de semejanza o de similitud, que refiere a la extracción social de quien (quiénes) asumen la representación. En tal sentido se dice alguien (algunos) “es (son) representativo(s) de ...” porque en esa (esas) personas se reflejan las características del grupo, la clase o la profesión a la cual pertenecen o ejercen. La representación sindical, estudiantil o profesional –articulada en los colegios profesionales-, son ejemplos de esta tipificación. En este caso se habla, también, de representación de intereses en la medida en que son los iguales los que designan quien asume la representación en defensa de los derechos e intereses del grupo. Aunque este tipo de representación puede debilitar la representación política, la experiencia indica que ni la substituye ni la elimina. En la denominada democracia de partidos aparecen yuxtapuestos elementos de la representación política y de la sociológica a partir del impulso adquirido por el neocorporativismo2 –como lo denominan los cientistas políticos anglosajones–.

2 Neocorporativismo o “neocorporatismo” refiere a la representación y negociación de intereses realizada principalmente por las organizaciones empresriales, sindicales y de los propios gobiernos, a partir de decisiones que fijan aspectos claves de la vida socioeconómica. Estas decisiones son complementarias de

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- La representación jurídica, vinculada con el criterio de delegación y, por eso, relacionada más con el derecho privado que con el derecho público –ámbito en el cual hay que considerar a la representación política–, refiere a la figura de quien confiere a alguien el poder para actuar en su nombre, es decir para realizar acciones o tomar decisiones que luego le serán imputadas él.

Algunos cientistas políticos, como Giovanni Sartori3, al advertir que la teoría de

la representación política se desarrolla en tres direcciones vinculadas con la idea del mandato (por delegación), con la idea de representatividad (por similitud o semejanza) y con la idea de la responsabilidad, no hacen otra cosa que indicar las relaciones que pueden establecerse entre la representación política y las otras formas de representación.

¿Cómo podemos definir, entonces, la representación política? ¿De qué hablamos

cuando nos referimos a ella? ¿En qué se diferencia la representación política de estos otros tipos de representación?

En un texto de Carlos Fayt, ya clásico, se afirma: “La representación es una forma de racionalización de la actividad del poder en el Estado. Convierte al gobierno en responsable de las decisiones que adopta en nombre de la comunidad política. Completa el sistema de creencias que sirve de soporte a la dominación legal, características de la organización política moderna. De ahí su conexión con la elección general directa, en cuanto mecanismo de transmisión del poder de autoridad y con el sufragio, en cuanto energía o actividad que materializa el poder electoral ...”. “... La representación ... es la situación objetiva por la que la acción de los gobernantes se imputa a los gobernados, siendo para éstos de efecto obligatorio, siempre que se ejercite legítimamente en su nombre y con su aprobación expresa”4.

Estas primeras ideas sobre la noción de la representación política pueden complementarse con los comentarios que siguen:

“La noción moderna de representación política, surgida tras la superación histórica de los modelos estamentales medievales, implicaba la aparición de un mecanismo orientado a la determinación de los intereses generales de la comunidad, organizado sobre dos premisas fundamentales: primera, la formación de un espacio socio-territorial amplio, definido y relativamente homogéneo, el de los Estados-nación; y segunda, el entendimiento de la propia política como una esfera autónoma, o relativamente separada, de determinación de intereses generales, al margen del circuito patrimonial del ancestral dominium”. “... a partir de la afirmación histórica del principio revolucionario de la soberanía nacional, la configuración de la política como esfera de determinación de los intereses generales pasa a depender de un específico circuito instrumental

las que producen los representantes parlamentarios. Cfr. Requejo Coll, Ferrán (1990): Las democracias. Democracia antigua, democracia liberal y Estado de bienestar. Barcelona, Ariel; Picó, Joseph (1987): Teorías sobre el Estado de Bienestar. Barcelona, Siglo XXI; y Offe, Claus (1991): Contradicciones del Estado de Bienestar. México, Alianza. 3 Cfr. Sartori, Giovanni (1992): Elementos de Teoría Política. Madrid, Alianza. 4 Fayt, Carlos (1995): Derecho Político. Tomo II, Bs.As, Ediciones Depalma, 9° edición, pp 241-242.

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de carácter jurídico-público, entendido como nexo de comunicación entre sociedad y Estado: el de la representación política. Un circuito que se entiende dotado de legitimidad racional en el sentido de Max Weber: es decir, concretable en el principio de legalidad como expresión de la voluntad general”5.

De estos primeros acercamientos al concepto se pueden extraer algunos elementos particulares de la representación política, que luego se analizarán con mayor profundidad. Como forma de racionalización del poder político que refuerza la dominación racional legal moderna, tiene una fecha de aparición bastante precisa: fines del siglo XVIII y principios del XIX, en paralelo con la consolidación del moderno estado burgués, y el afianzamiento del capitalismo y del liberalismo político. Por eso mismo está asociada al criterio de la “división del trabajo” aplicado al campo de la política, y a la consolidación de las garantías individuales y la paulatina extensión del sufragio directo y universal. Además aparece como una forma de representación diferente, por su naturaleza, respecto de la representación practicada hasta entonces. En efecto, en los teóricos de la representación política, como veremos, es clara la búsqueda de procedimientos guiados por el principio de representación de intereses generales de la comunidad nacional en cuanto tal. Situación novedosa si se entiende que la representación medieval era una representación de tipo estamental, de carácter sociológico –según lo que hemos mencionado– más que político. El mecanismo de la representación política, por otra parte, ha sido instituido en las modernas democracias como una instancia de participación ciudadana. Se argumenta que la ciudadanía, en su conjunto o en una parte mayoritaria, toma decisiones en cuestiones públicas a través de intermediarios –los representantes–. Sin embargo en el campo político representación y participación adquieren connotaciones específicas cuando de sistemas de gobierno se habla. A pesar de la ambigüedad que pueda tener el término, participar en la toma de decisiones políticas refiere a la participación directa, sin intermediaciones, es decir al autogobierno. De ahí la diferenciación conceptual, y la tensión, entre democracia representativa y democracia participativa. Cada una fundada en presupuestos filosóficos específicos, son los polos de un debate iniciado con las críticas de Rousseau a la teoría liberal del modelo contractualista imaginado por Locke, e institucionalizado por las revoluciones burguesas anglosajonas: la inglesa (1688) y la norteamericana (1776) 6.

En fin, con vínculos con las representaciones sociológica y jurídica, la

representación política difiere de éstas en la medida en que en las sociedades modernas industriales se ha convertido en la forma de racionalizar e instrumentar el poder político, configurando un sistema de prácticas y creencias a partir de las cuales las decisiones tomadas en el ámbito público por una grupo reducido de personas –los gobernantes–, siguiendo una serie de mecanismos jurídicamente preestablecidos, se le imputan al conjunto de la ciudadanía y asumen un carácter coactivo.

5 Porras Nadales, Antonio J. (1996): El debate sobre la crisis de la representación política. Madrid, Texnos, pp. 9-10. 6 En un apartado analizaremos las fuentes teóricas y los presupuestos de ambas formas de democracia; así como las conceptualizaciones que han tratado de superar esta dicotomía.

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La representación política

1- La representación política en contexto histórico.

La representación política apareció como una institución característica del sistema que comenzó a organizarse hacia fines del siglo XVIII, bajo la influencia de las tres más importantes revoluciones burguesas: la Gloriosa Revolución inglesa (1688), la Independencia Norteamericana (1776) y la Revolución Francesa (1789). Asociada a la institucionalización política fundada en el liberalismo, muchas de las características que hacen a la singularidad del sistema representativo aparecieron en momentos en los que se discutió la supervivencia de la monarquía como sistema de gobierno. Por lo tanto, el proceso de configuración y consolidación de esta institución política coincidió con el período en el cual, a partir de distintos y sucesivos modelos teóricos, se modeló el régimen liberal democrático.

Aunque las diferencias son notorias, hay quienes consideran que fue durante el

período medieval –más concretamente en la llamada baja Edad Media– donde aparecieron algunas de las instituciones características de los modernos Estados constitucionales, entre ellas: la representación, la imposición de tributos y la legislación por medio de asambleas7.

Esta forma embrionaria de representación se caracteriza por ser colectiva. El

condado, la ciudad, los gremios y las corporaciones eran realidades superiores a los individuos. En tales circunstancias, esos órganos colectivos representaban a quienes estaban bajo su influencia y oficiaban de intermediarios entre quienes mandaban y quienes eran mandados; pero no cumplían funciones de gobierno. Por otra parte las asambleas parlamentarias, que empezaron a reunirse a pedido del rey para darle consejo, se componían teniendo en cuenta la estructura estamental de la sociedad: nobleza, clero, tercer estado8. Quienes concurrían a esas asambleas9 participaban en nombre de los estamentos a los que pertenecían; por eso mismo los representantes ponían de manifiesto una voluntad que los antecedía y no podían apartarse ni modificar el mandato recibido de sus pares. Este tipo de representación recibió en nombre de “mandato imperativo” y se ejerció hasta el siglo XVIII. Asociado a este tipo de mandato aparecía otro elemento: el derecho de revocatoria, que se hacía efectivo cuando los mandantes entendían que el mandato no fue bien desempeñado.

Siguiendo a Georges Burdeau, Carlos Fayt ha manifestado que la vigencia del

“mandato imperativo” puede explicarse por varias razones. - En primer lugar hay que tener presente que durante el período medieval, y

hasta muy avanzada la organización de los Estados Nacionales los países fueron, ante todo, una yuxtaposición de colectividades animadas por la defensa de sus intereses o sus privilegios. Era inexistente la conciencia de un interés general.

7 Cfr. Sabine, George (1992): Historia de la Teoría Política. México, FCE. Fayt, Carlos (1995): ob.cit.; Jackisch, Carlota (Comp.) (1998): ob.cit. 8 Tercer estado se denominó al estamento constituído por todas aquellas personas que no pertenecían ni a la nobleza ni al clero es decir: los burgueses, los campesinos, los trabajadores urbanos, artesanos, etc. Se estima que en la Francia revolucionaria este estamento agrupaba al 90 % de la población. 9 Fueron conocidas con distintos nombres en distintos Estados: Parlamentos en Inglaterra, Dietas en Alemania, Cortes en España y Estados Generales en Francia, pero se reunían por los mismos propósitos y funcionaban de manera similar.

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- En segundo lugar, las asambleas eran convocadas con la finalidad de autorizar cargas impositivas y dar consejos que luego justificarían la intervención real. En tales circunstancias la composición de las asambleas expresaba intereses particulares, a veces en pugna. Al respecto es importante tener en cuenta que los nobles y algunos sectores del clero estaban eximidos de cargas tributarias.

- En tercer lugar también hay que tener presente que hasta entrado el siglo XVIII ideas como “voluntad general” o “interés general” no formaban parte del léxico político. El período medieval se caracterizó por no distinguir con claridad los asuntos públicos de los privados.

- Por último es importante señalar que durante el período en que dominó la monarquía absoluta la acción política estuvo en manos del rey y su consejo de modo tal que los representantes de las asambleas no estuvieron asociados a la responsabilidad del poder, ni las asambleas eran órganos de poder de los Estados10.

A partir del siglo XVIII, y por influjo de los procesos revolucionarios que dieron

fisonomía a los modernos Estados parlamentarios, la institución de la representación asumió características de naturaleza diferente: representó a los ciudadanos y, además, gobierna sobre ellos. Esto ocurrió en el momento en que los Parlamentos adquirieron centralidad en tanto órganos del Estado. Esta transformación favoreció la conversión de “mandato imperativo” en “mandato representativo”. Estamos en los orígenes de la representación política tal como la conocemos hoy.

Para que esta conversión fuera posible era necesario el cambio de las

condiciones objetivas de la existencia, situación que implicaba aceptar el principio de unidad nacional, en el orden colectivo; y anular los privilegios y las garantías estamentales que invadían la esfera individual. La modificación de las bases del orden social vigente hasta entonces fue producto del impacto de un doble proceso: la consolidación del capitalismo y del liberalismo.

La construcción de la sociedad sobre los pilares de las garantías individuales y

las libertades civiles creó las condiciones para que la nación se pidiera expresar políticamente. Sin embargo una mirada sobre los regímenes políticos organizados en los países donde el impacto de los procesos revolucionarios fue más eficaz permite establecer algunas diferencias de importancia. En efecto el régimen francés aparece como más demócrata que los regímenes inglés y norteamericano. En Francia, sobre la base de la noción rosseuniana preliberal de democracia, se reivindicaron no sólo los derechos que limitaban el poder sino también las libertades y derechos participativos. En Inglaterra y Estados Unidos, donde predominó la tradición liberal, la organización del poder se fundó sobre dos criterios que garantizaban, ante todo, las libertades individuales: regulación legal del poder y libertad política negativa. Requejo Coll advierte que esta diferenciación proviene de la concepciones que, sobre la libertad política, tienen la tradición liberal y tradición democrática. Un sistema político puede recoger la libertad política en su concepción liberal –la libertad política negativa– a partir de una fundamentación legal-constitucional, y limitar la libertad política democrática –libertad positiva11–, asociada a los criterios de participación generalizada

10 Cfr. Fayt, Carlos (1995): ob. Cit.; pp. 250-251. 11 Para un análisis más profundo de estos conceptos remitirse a las pp. 25 y 26.

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y de igualdad12. Este es el escenario observable en la mayor parte de las sociedades occidentales durante la mayor parte del siglo XIX13.

Razones históricas explican el recelo de las fuerzas políticas liberales hacia los principios de participación democrática. Entre los siglos V y XIX la democracia no es una tradición que goce del beneplácito de los pensadores políticos occidentales, salvo excepciones. Más bien se refieren a ella como una forma de gobierno que es mejor evitar. Se lo considera un sistema que impone, discrecionalmente, la voluntad y los intereses de “los más”, “del vulgo”, a toda la sociedad. Además, la propensión democrática a reivindicar las igualdades materiales choca con las pretensiones de, por lo menos, el primer liberalismo14. Por otra parte este primer liberalismo, como movimiento emergente opositor a la organización socio-política de los Estados Absolutistas, coincide con la consolidación del modo de producción capitalista, que se impuso luego de la Revolución Industrial. La modernización inducida por ambos procesos confluyó en la organización de un orden basado en tres elementos:

1- Declaración de derechos individuales, considerados “naturales”. 2- Articulación de instituciones de gobierno a partir de la división de poderes. 3- Afirmación del principio de legalidad a partir del constitucionalismo. Los derechos y libertades garantizados en este orden perseguían la salvaguarda

de la esfera personal, individual, frente a los posibles embates promovidos por el Estado. El pensador anglo-norteamericano Thomas Paine15 manifestó este principio con claridad meridiana, poco antes de la revolución de independencia estadounidense. En su obra Common sense, de 1776, escribió:

12 Cfr. Requejo Coll, Ferrán (1990): Las democracias. Democracia antigua, democracia liberal y Estado de Bienestar. Barcelona, Ariel, pp. 78-79. 13 C.B Macpherson en La democracia liberal y su época (Madrid, Alianza, 1991) plantea por qué motivo la tradición liberal y la tradición democrática han permanecido irreconciliables hasta el siglo XIX; y analiza el desarrollo histórico e intelectual, que permitió la construcción de una democracia liberal, presentando los supuestos filosóficos así como las derivaciones institucionales de los modelos imaginados. 14 Muchos autores han analizado las raíces y las caracterísitas de la democracia liberal. Sugerimos algunos títulos que pueden ser de interés para consulta. Cfr. Duverger, Maurice (1984): Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ariel, Barcelona; Held, David (1987): Modelos de Democracia. Alianza, Madrid; Sartori, Giovanni (1988): Teoría de la democracia. Bs.As., Rei; Dahl, Robert (1991): La democracia liberal y sus críticos. Bs.As., Paidós; Bobbio Norberto (1992): Liberalismo y Democracia. Bs.As., F.C.E.; y Respuela, Sofía (1997): “La democracia: una discusión en torno de sus significados”, en Julio Pinto (comp.): Introducción a la Ciencia Política. Bs.As., Eudeba, entre otros. 15 Thomas Paine (1737-1809), filósofo y político anglo-americano, nació en Thetford (Norfolk). En sus escritos como director de la Pennsylvania Magazine atacó la esclavitud y defendió los derechos de la mujer. En El sentido común (1776) señaló la explotación que la metrópoli hizo de las colonias no norteamericanas y señaló que la necesidad de obtener la independencia del dominio británico y establecer un gobierno republicano. Seis meses después, el texto fue una de las fuentes en las que se inspiraron los autores de la Declaración de Independencia. El conjunto de ensayos que escribió durante la guerra (La crisis norteamericana), fue impuesto por George Washington como lectura obligatoria para sus tropas. En 1778 fue nombrado secretario del comité de Asuntos Exteriores. En 1787 Paine regresó al Reino Unido y replicó las opiniones de E. Burke desde Los derechos del hombre (1791-1792). Por su ideología, afín a la de los girondinos, se ganó la enemistad de las autoridades británicas. Huyó a Francia donde fue elegido diputado de la Convención Nacional francesa. También conoció la prisión por enfrentarse a Robespierre. Desencantado de la vida política francesa, se dedicó al estudio del mundo financiero hasta 1802, año en el que regresó a Estados Unidos. Falleció el 8 de junio de 1809 en Nueva York.

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“La sociedad es producto de nuestras necesidades y el gobierno de nuestra maldad; la primera promueve nuestra felicidad positivamente uniendo al mismo tiempo nuestros afectos, el segundo negativamente teniendo a raya nuestros vicios. Una alienta las relaciones, el otro crea las distinciones, La primera protege, el segundo castiga. La sociedad es, bajo cualquier condición, una bendición; el gobierno, aun bajo su mejor forma, no es más que un mal necesario, en la pero es insoportable”16.

Si el poder del Estado es para un liberal, en el mejor de los casos, “un mal necesario”, puede imaginarse el rechazo que causaba la idea de un Estado democrático inspirado en el modelo de gobierno de los antiguos que, como señala Bobbio, no conocían ni la doctrina de los derechos naturales ni el deber de los estados de limitar su actividad al mínimo necesario para la sobre-vivencia de la comunidad17 . El Estado democrático de derecho –también Estado liberal-democrático– tal como hoy lo conocemos tiene como base aquel Estado liberal de derecho. Pero sólo logró instaurarse cuando se garantizó la extensión del sufragio universal masculino, lo que permitió la participación de todos –o de la mayoría de los ciudadanos– en el proceso de formación del gobierno; y cuando fue posible la organización de los individuos para mejorar sus condiciones materiales, una vez que se consolidó el derecho de asociación.

Hasta entonces, fines del siglo XIX y principios del siglo XX, la presión social

orientada a lograr una mayor democratización no obtuvo victorias institucionales y legislativas significativas. Y los logros alcanzados provinieron desde fuera del sistema elaborado por el primer liberalismo: el movimiento sindical y los partidos de origen obrero. Las reivindicaciones promovidas por estos sectores eran, básicamente:

1) Igualdad de participación; e 2) Igualdad material (económica y social), entendida como:

a. Igualdad de oportunidades, o b. Igualdad de resultados.

Los reclamos basados en estos principios y el reconocimiento de que el primer

liberalismo era incapaz de darles satisfacción, hicieron posible la paulatina inclusión de reformas al sistema, que alcanzaron rango constitucional: sufragio universal, derecho de candidatura, derecho asociativo de reunión, de agremiación, de referéndum, etc. Se produjo así una ampliación de las libertades positivas –políticas y civiles– alrededor del núcleo organizativo de la libertad política básica de la modernidad, de tradición liberal. Se buscó una articulación entre dos visiones hasta entonces antagónicas: la liberal y la democrática, de manera tal que ninguna pudiera maximizarse en detrimento de la otra. Requejo Coll ha analizado esta situación, y la explica de la siguiente manera:

“... De lo que se trata es de optimizar una estructura y unos procesos políticos de decisión cuyo núcleo lógico e histórico lo siguen constituyendo los principios organizativos del liberalismo político. Existen una serie de límites legales-constitucionales de carácter procedimental que no pueden ser traspasados ni siquiera si lo decidiera una mayoría concreta (el Estado liberal de derecho es anterior, no sólo histórica sino organizativamente, al Estado democrático de

16 Citado por Bobbio, Norberto (1992): Liberalismo y Democracia. Bs.As. FCE, p. 22 17 Bobbio, Norberto (1992); ob.cit., p. 39

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derecho .....) Para salvaguardar eficazmente las libertades reconocidas –que ahora serán tanto de carácter limitativo, negativo, como de carácter positivo, participativo– los individuos deben contar con medidas protectoras tanto frente a las actuaciones del Estado como frente a las actuaciones de las mayorías sociales”.

“En puridad, estas consideraciones resultan ajenas a la perspectiva democrática. Para ésta, más bien se trataría de realizar plenamente el ideal de democracia política, donde no hay escisión entre los intereses individuales y los colectivos que decide la mayoría. Solo que entonces el contenido efectivo de aquellas libertades queda, en las grandes colectividades, a decisión de lo que por ellas entiendan las élites gobernantes, si éstas no están limitadas por las disposiciones de un Estado de derecho. En otras palabras, un Estado liberal no tiene más remedio que ser un Estado de derecho, mientras que esto no es necesario para un Estado democrático que no parta de los principios organizativos liberales ...”18 Las relaciones del liberalismo con la democracia han sido complejas y hasta

contradictorias. En un esfuerzo por tratar de tipificarlas, Norberto Bobbio ha sugerido tres combinaciones en tanto liberalismo y democracia se presenten como:

1. compatibles: en la medida en que puede existir un Estado liberal y

democrático. Con todo Bobbio reconoce que puede existir un Estado liberal no democrático –característico de los liberales conservadores– o un Estado democrático no liberal –el de los democráticos radicales–;

2. antagónicos: en el sentido de que la democracia en sus consecuencias extremas termina por destruir al Estado liberal –es la opinión de los liberales conservadores– o sólo puede realizarse plenamente en un Estado social que haya abandonado el Estado mínimo19; o

3. necesarios: en tanto sólo la democracia es capaz de realizar en plenitud los ideales liberales y sólo el Estado liberal puede ser la condición para la práctica de la democracia20.

Aún cuando se admitan la compatibilidad o la necesariedad de estas tradiciones

políticas lo cierto es que hasta la primera mitad del siglo XIX, inclusive, un gobierno inspirado en los principios de la participación democrática era visto por los liberales claramente como una amenaza. De ahí que quienes imaginaron el régimen político del

18 Requejo Coll, Ferrán (1990): ob.cit, pp. 90-91. 19 La fórmula “Estado mínimo” es utilizada por la teoría del Estado y la ciencia política para representar los límites de las funciones del Estado, y para distinguir el Estado liberal del Estado Social o del Estado de bienestar. El liberalismo le reconoce mínimas funciones al Estado: mantenimiento del orden público interno a partir de la sanción de las leyes, la administración de justicia y la protección de los derechos individuales. Subyace aquí la idea de ampliar la esfera de las libertades individuales, y de emancipar a la sociedad civil de la tutela de los poderes públicos, tanto en el ámbito espiritual –incluído lo religioso- como en el ámbito económico. Sin embargo algunos teóricos señalan que muchos de los denominados pensadores clásicos del liberalismo reconocían desde un prinicipio que el Estado puedía tener funciones de servicio que excedían los límites antes mencionados. Por eso entienden que la fórmula “Estado mínimo” es indeterminada; y proponen la de Estado limitado. En la doctrina liberal el Estado debe ser limitado fundamentalmente para evitar un ejercicio del poder arbitrario. La noción “Estado de derecho” –contraopuesto al Estado absolutista– representa al Estado cuyo poder está limitado a partir de normas generales que, por otra parte, reconoce la inviolabilidad de los derechos individuales. Cfr. Bobbio, Norberto (1992): ob.cit.; Gray, John (1991): Liberalismo. Madrid, Alianza Editorial; y Merquior, José Guilherme (1993): Liberalismo Viejo y Nuevo. México, FCE, entre otros. 20 Cfr. Bobbio, Norberto: Liberalismo y democracia, ob.cit., p. 59.

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nuevo orden social pensaron en la fórmula: “gobierno representativo” -a veces “república”-, para designar una forma de institucionalizar el poder diferente de la democracia.

2- Fundamentos teóricos del gobierno representativo: Burke, Siéyés, Madison, Constant, Bentham, J. Stuart Mill .

El gobierno representativo surgió como una instancia intermedia entre la idea

clásica de la democracia, entendida como autogobierno, y la moderna democracia representativa, entendida como participación ciudadana a través de intermediarios o instituciones de intermediación política. Vale decir que en la historia de la democracia representativa tal como hoy la concebimos, el gobierno representativo puede entenderse como una instancia fundacional

A pesar de los elementos de continuidad observables entre las instituciones

organizadas a partir de los siglos XVII y XVIII, y las instituciones de las democracias representativas contemporáneas, con el nombre de “gobierno representativo” se designó a una forma de gobierno cuya aspiración era intentar hacer compatibles los ideales de la modernidad con una forma de ejercicio del poder que, aunque pudiera verse inspirada en los ideales clásicos, se distinguiera de la democracia. Al respecto Bernard Manin advierte, con toda claridad:

“ ... ese régimen del que han salido las democracias representativas no fue concebido en modo alguno por sus creadores como una forma de democracia. Por el contrario, en los escritos de sus fundadores se encuentra un acusado contraste entre la democracia y el régimen instituido por ellos, régimen al que llamaban ‘gobierno representativo’ a aun ‘república’”21.

Edmund Burke, el abate Emmanuel Siéyés, James Madison, junto a Benjamin

Constant, Jeremias Bentham, James Mill y John Stuart Mill, aunque en distintas coyunturas histórico-políticas, y partiendo de aspectos particulares, patrocinarán la institución representativa como la mejor manera de organizar un régimen político congruente con el nuevo orden social.

¿Qué argumentos podían esgrimirse para tal actitud? ¿Por qué la participación

popular en el ejercicio del poder aparecía como una amenaza? ¿Qué se buscaba con esta forma de institucionalización del poder político? Una revisión de los planteos de los teóricos de la representación política nos permitirá tener una apreciación más acabada de las razones que motivaron la aversión hacia la participación democrática.

En noviembre de 1774 los electores del distrito inglés de Bristol concedieron una banca como representante parlamentario a Edmund Burke22. En la declaración

21 Manin, Bernard (1995): “Los principios del gobierno representativo”, en Revista Sociedad. N° 6, Abril de 1995, Bs.As., Facultad de Ciencias Sociales, UBA, p. 13. 22 Edmund Burke (1729-1797), estadista y filósofo político británico nacido en Irlanda, famoso tanto por su brillante oratoria como por su crítica de la Revolución Francesa. En 1774 fue elegido diputado al Parlamento por Bristol sin ninguna adscripción partidista. Sus esfuerzos por aliviar la discriminación comercial y religiosa que sufría Irlanda le costaron su escaño en 1780. Desde ese momento, y hasta 1794 pasó a ser designado en representación del pequeño distrito de Malton. Y tuvo un cargo en la administración whig de Rockingham (1782-1783). La publicación de Reflexiones sobre la revolución de

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pronunciada por éste en esa ocasión aparecen varios de los elementos con los cuales se caracterizó la representación política.

“Mis electores tienen sobre mí el derecho a que no defraude las esperanzas que en mí han puesto (...) La gloria de un representante debe consistir en vivir en la unión más estrecha, la correspondencia más íntima y la comunicación sin reservas con sus electores. Sus deseos deben tener para él un gran peso, su opinión máximo respeto, sus asuntos una atención constante. Es su deber sacrificar el reposo, sus placeres y sus satisfacciones a las de aquellos; y sobre todo preferir, siempre, y en todas las ocasiones el interés de ellos al suyo propio. Pero su opinión imparcial, su juicio maduro y su conciencia ilustrada no deben sacrificároslos a vosotros, a ningún hombre ni a grupo de hombres (...) Dar una opinión es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinión de peso y respetable, que un representante debe siempre alegrarse de escuchar y que debe estudiar siempre con la máxima atención. Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado está obligado ciega e implícitamente a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarios a las convicciones más claras de su juicio y su conciencia, son cosas totalmente desconocidos en las leyes del país y surgen de una interpretación fundamentalmente equivocada de todo el orden y tenor de nuestra Constitución. El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado, sino una asamblea deliberante de una nación, con un interés: el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta de la razón general del todo. Elegís un diputado; pero cuando le habeís escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento” 23.

La unión estrecha del legislador con sus representados, la fluidez en la comunicación entre ambos y la necesidad de que aquél anteponga el interés general a los deseos y motivaciones personales no debe, sin embargo, derivarse en la idea de que la acción legislativa debe estar sujeta a la voluntad de los electores. Se rechaza de plano el mandato imperativo en el entendimiento de que el representante no es un delegado. Nótese que desde un primer momento los argumentos sugieren que un gobierno de tipo representativo tiene por finalidad alejar la decisión del legislador, del representante del “pueblo”, de juicios apresurados y parciales. En Burke aparece una solución de tipo elitista, como en muchos otros teóricos de la representación política, a saber: los representantes serán hombres superiores y desapasionados que deliberarán sosegadamente a la luz de la razón, venciendo la tentación de caer en intereses facciosos. Deliberarán, además, sobre el “bien común” en vez de reflejar simplemente la “voluntad popular”. Burke concebía el gobierno representativo –parlamentario– como dirigido por una minoría que buscaba el bien público. 24 En dirección similar parecen ir, en este punto, los argumentos de Hamilton25 y de Madison26. Para ambos un gobierno representativo es un dispositivo que se adopta

Francia (1790), leída en toda Europa, lo confirmó como el defensor más elocuente del orden establecido. Dejó de la vida parlamentaria en 1794. Nunca hizo una formulación global de su pensamiento, pero sus ideas se consideran la base del conservadurismo político británico moderno. 23 Burke, Edmund (1942): Textos políticos. México, FCE, pp. 311-313. 24 Cfr. Pitkin, Hanna F. (1985): El concepto de representación. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, p. 215. Cfr. Sabine, George: ob.cit., p. 447-448. 25 Alexander Hamilton (1757-1804), político estadounidense, conocido por ser co-autor de los ensayos recogidos bajo el título El Federalista, nació en la isla de Nevis (Antillas). Participó en el movimiento

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como una alternativa frente a la democracia directa. En principio aparece como un dispositivo de sustitución, en razón de la imposibilidad de reunión de amplios grupos de ciudadanos para tomar decisiones importantes para el colectivo social. Sin embargo es mucho más que eso: es una forma de gobierno superior a la democracia. En 1787 Madison explicó las razones de esa superioridad, desde el periódico El Correo de Nueva York27, en estos términos:

“[la república o gobierno que se efectúa a través de la representación] afina y amplía la opinión pública, pasándola por el tamiz de un escogido de ciudadanos, cuya prudencia puede discernir mejor el verdadero interés de su país, y cuyo patriotismo y amor a la justicia no estará dispuesto a sacrificarlo ante consideraciones parciales o de orden temporal. Con este sistema, es muy posible que la voz pública, expresada por los representantes del pueblo, esté en consonancia con el bien público que si la expresara el pueblo mismo, convocado con ese fin”28.

La superioridad deviene de suponer que el cuerpo de representantes, al actuar como mediador entre los ciudadanos y las decisiones políticas, podía “filtrar” las pasiones desordenadas de las mayorías o resistir a sus “ilusiones efímeras”. Proviene de presumir que los representantes tienen la capacidad de actuar con racionalidad y por encima de sus intereses.

revolucionario desde 1774. Prematuramente instó a la convocatoria de un congreso general de las colonias. Participó en la guerra de independencia. Estudió derecho en Albany (Nueva York) y Participó en el Congreso Continental entre 1782 y 1783. Fue el propulsor de la propuesta de creación de un gobierno federal centralizado, que triunfó en la Convención Constitucional de Filadelfia en 1787. Fue secretario del Tesoro del presidente Washington. Tuvo una participación importante en el mundo de la política hasta su muerte. 26 James Madison (1751-1836) fue uno de los fundadores del Partido Republicano en la década de 1790 (más tarde llamado Partido Demócrata Republicano). En 1780 fue elegido para el Congreso Continental por un periodo de tres años. Tuvo gran importancia en la redacción de la Constitución. Como miembro de la Convención Constitucional trabajó junto con Alexander Hamilton para reforzar el gobierno central dando al Congreso potestad para poner impuestos y regular el comercio. Impulsó la separación de poderes con un sistema de control y equilibrio. Fue también responsable de la creación de un fuerte poder ejecutivo con derecho a veto y de un poder judicial con capacidad para anular las leyes de los estados. Defensor de la absoluta separación entre Iglesia y Estado, consiguió la aprobación del Estatuto de Virginia sobre libertad religiosa redactado por Thomas Jefferson.Redactó una serie de ensayos publicados bajo el título de El Federalista. Como diputado de la Cámara de Representantes en 1789, promovió las primeras diez enmiendas a la Constitución (denominadas Declaración de derechos). En 1791 se unió a Thomas Jefferson y James Monroe para fundar el Partido Republicano. Fue secretario de Estado en la administración Thomas Jefferson, y luego presidente (1809-1817). 27 Desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788 Madison, Hamilton y Jay escribieron alrededor de 77 artículos periodísticos, con el seudónimo Plubio, en tres periódicos neoyorkinos: El Independiente, El Correo de N. York y El Anunciador Cotidiano. Los artículos estaban destinados a comentar y asumir la defensa del nuevo sistema político consagrado en la Constitución norteamericana sancionada el 17 de septiembre de 1787, que era objeto de fuertes críticas por parte de periodistas y facciones políticas. La compilación de esos arículos se editó por primera vez, junto a ocho artículos más, el 28 de mayo de 1787 bajo el nombre El Federalista. Desde entonces el texto se ha convertido no sólo en un autorizado comentario de la Constitución norteamericana, sino también en la presentación bastante sistemática de los principales temas del pensamiento político de la época. Aunque al parecer las primeras ediciones del texto en lengua castellana datarían de 1868 y 1887, tanto Alberdi como Sarmiento hacen referencia a la obra en sus trabajos Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina –1852- y Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina, Chile, 1853. Cfr. Hamilton, A; Madison, J. y Jay, J. (1987): El Federalista. Bs. As., FCE. Ver Prólogo de Gustavo R. Velasco a la edición mexicana de 1943. 28 Hamilton, A; Madison, J. y Jay, J. (1987): El Federalista. Bs. As., FCE, p. 39.

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Madison observa que la diversidad en las facultades de los hombres se convierte en obstáculo insuperable a la unanimidad de intereses. Proteger la libertad de los individuos implica proteger la diversidad de facultades, con lo cual se produce una diversidad de intereses y de partidos en el seno de la sociedad. Siendo muchas las razones de esas diferencias: celo religioso, opiniones políticas, el apego a distintos caudillos en la búsqueda del poder; la fuente de discordia más común –según Madison- es la desigual distribución de las propiedades. Por eso para Madison los intereses particulares se identifican con el espíritu faccioso, y se convierten en algo nocivo si no son neutralizados en beneficio del interés público. Y de ahí la idea de que ningún hombre (o conjunto de hombres) puede ser juez de su propia causa, porque su interés le privaría de imparcialidad cuando decida. Cuando una facción sea minoritaria el principio republicano de la elección regular podría bastar para evitar que las prácticas de esa adopten las formas constitucionales. Pero cuando una facción se convierte en mayoritaria, la forma del gobierno popular le permite sacrificar el interés público a su interés o pasión dominante.

El desafío asumido por Madison y sus compañeros de ruta es la búsqueda de una fórmula que permita salvaguardar el bien público y los derechos individuales de esas pasiones facciosas y, al mismo tiempo, preservar el espíritu y las formas de un gobierno popular. La democracia pura –entendida como una sociedad de número reducido de ciudadanos que se reúnen y administran personalmente el gobierno– es vista como la alternativa de gobierno que no puede evitar los peligros antes mencionados. La misma forma de ejercer el gobierno posibilita la producción de acuerdos constantes y nada podrá atajar las circunstancias que incitan a sacrificar al partido más débil. En estas condiciones sería muy difícil que las mayorías eviten sentir como comunes sus propias pasiones e intereses. Por este motivo la delegación del ejercicio del poder en pocas manos, propia del gobierno representativo o república, aparece como una solución institucional. Aún así, el propio Madison advierte que una república no está exenta de corrupción porque:

“ (...) Hombres de natural revoltosos, con prejuicios locales o designios siniestros, pueden empezar por obtener los votos del pueblo por medio de intrigas, la corrupción, o por otros medios, para traicionar después sus intereses (...)”29.

En este punto Madison sugiere que es más fácil neutralizar estos efectos perniciosos en las repúblicas grandes que en las pequeñas. En principio porque en aquellas los electores tendrán un mayor campo de donde escoger a los representantes idóneos y mayores posibilidades de hacer la selección adecuada. Por otra parte, como en estas repúblicas cada representante será escogido por un número mayor de representados, será más difícil a los candidatos poner en marcha los trucos con los cuales ganar las elecciones. El pueblo actuará con mayor libertad, por lo que es posible que elija a los candidatos más idóneos y de mayor reputación30. Por último la ampliación excesiva del número de electores puede impedir que el representante esté familiarizado con los problemas locales y con los intereses menos importantes de comunidades pequeñas. Al contrario, una reducción excesiva del número de electores puede contribuir en demasía al apego por parte de los representantes a intereses pequeños, perdiendo de vista los intereses generales y los grandes fines nacionales. Por eso Madison observa que 29 Hamilton, A; Madison, J. y Jay, J. (1987): ibidem. 30 Cfr. Hamilton, A; Madison, J. y Jay, J. (1987): ob.cit., caps. 10 y 63.

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la organización federal diseñada en la Constitución norteamericana es una mezcla feliz, ya que:

“ (...) los grandes intereses generales se encomiendan a la legislatura nacional, y los particulares y locales a la de cada Estado”31.

Al otro lado del océano Atlántico, en la Francia revolucionaria, el abate Siéyès32

también prefirió el gobierno representativo aunque por otras razones. Para el político francés las sociedades comerciantes modernas requerían una organización política particular debido a que son muchos los ciudadanos que no desean participar en la “cosa pública” porque desvían sus energías a la producción y distribución de riquezas. Por el mecanismo de la representación estos ciudadanos designan a quienes se dedicarán tiempo completo a la vida política. Las palabras de Siéyès han sido contundentes:

“El interés común, el mejoramiento del Estado social mismo nos piden que hagamos del gobierno una profesión particular (...) –y advierte– (...) esos diputados están en la Asamblea Nacional, no para anunciar el deseo ya formado de sus comitentes [electores] sino para deliberar y votar libremente según su opinión actual, esclarecidos con todas las luces que la asamblea puede proporcionar a cada uno”33.

El argumento de Emmanuel Siéyès es muy similar al esgrimido años después por Benjamín Constant, aunque en este caso el fundamento teórico proviene de los cambios motivados por la redefinición que la modernidad hizo de la noción de libertad. En efecto, en un discurso muy conocido realizado en 1819 en el Ateneo de París Constant34 marcó la diferencia entre la libertad de los antiguos y la libertad de los modernos: aquella se componía de “la participación activa y constante del poder colectivo” mientras que “nuestra libertad debe componerse del goce pacífico y de la independencia privada”35. De esta diferencia Constant deriva la necesidad del sistema representativo: “Resígnese pues el poder; lo que nosotros necesitamos es la libertad, la cual

conseguiremos indefectiblemente; pero como la que precisamos es diferente de la de los antiguos, es necesario que se dé a aquella una organización diferente, y la que podría convenir a la libertad antigua; en ésta, el hombre, cuanto más

31 Hamilton, A; Madison, J. y Jay, J. (1987): ob.cit., p. 40. 32 Emmanuel Joseph Sieyès, (1748-1836), político francés, fue ordenado sacerdote en 1773. Atrajo la atención, en los primeros días de la Revolución Francesa, con una publicación ¿Qué es el tercer estado?, en la que propugnaba una legislación nacional, válida para todos los ciudadanos, sin exclusiones. Su prudencia y moderación le permitieron sobrevivir a todas las fases de la Revolución. Fue miembro de los Estados Generales (1789), diputado de la Convención Nacional (1792-1795) en la que votó a favor de la muerte del rey Luis XVI, del Consejo de los Quinientos (1795-1799) y del Directorio (1799); además, ayudó a iniciar la carrera política de Napoleón Bonaparte. Durante el Imperio napoleónico fue marginado políticamente. En 1816 fue desterrado por regicidio, pero regresó a Francia tras el éxito de la Revolución de 1830. 33 Citado por Manin, Bernard (1995): “Los principios del gobierno representativo”, ob. cit., p. 15. 34 Benjamin Constant, ( 1767-1830), escritor y figura política francesa, que contribuyó al desarrollo del romanticismo y al de la novela psicológica. Nació en Lausana, Suiza. Su oposición al régimen de Bonaparte le llevó al exilio en 1803. Constant escribió obras literarias (novelas y una poesía trágica), un tratado sobre religión y numerosos diarios. Después de la restauración de la monarquía, vivió en París, donde fundó dos periódicos liberales y fue elegido para la Cámara de Diputados en 1819. [ambigüedad] 35 Cfr. Constant, Benjamín (1990): “De la libertad de los antiguos comparada con la de los modernos”, en Del espíritu de conquista. Madrid, Tecnos, p. 75.

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consagraba el tiempo y su fuerza para el ejercicio de los derechos políticos, más libre se creía: por el contrario, en la especie de libertad de que nosotros somos susceptibles, cuanto más tiempo nos deje para nuestros intereses privados el ejercicio de los derechos políticos, más preciosa será para nosotros la misma libertad.

“De aquí viene la necesidad del sistema representativo, el cual no es otra cosa que una organización con cuyo auxilio una nación se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede hacer por sí misma ... El sistema representativo es una procuración dada a un cierto número de hombres por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos, y que, sin embargo, no tiene siempre el tiempo ni la posibilidad de defenderlos por sí mismos...”36

Con estos argumentos Benjamín Constant no sólo marcó la distancia entre la

democracia y el liberalismo, también reforzó el debate en torno al derecho al sufragio. Es decir vigorizó la discusión respecto a quiénes debería reconocérsele la cualidad de ciudadano. En este sentido los liberales pretendieron adjudicar esa prerrogativa a un grupo reducido de individuos –en un primer momento los propietarios–, mientras que los demócratas intentaron extender el derecho al mayor número posible de personas.

De esa controversia surgió un primer régimen que excluyó a los pobres, los

analfabetos, las personas dependientes y las mujeres. Es el modelo pensado por los utilitaristas Jeremías Bentham37 y James Mill a principios del siglo XIX. En esta doctrina el criterio racionalmente defendible para establecer el bien social está contenido en el axioma “la mayor felicidad para el mayor número”. Sin embargo a este principio hay que agregarle dos postulados fácticos: primero, todo individuo tiende, por naturaleza, a maximizar su propio placer sin límites; y, segundo, la sociedad es una agregación de individuos en situación potencial –o real– de conflictos. De lo que se desprende que hay que organizar el derecho de manera tal que en una sociedad semejante se pueda cumplir con el axioma mencionado morigerando las inseguridades producidas por individuos guiados por intereses egoístas38.

Las enseñanzas del utilitarismo estimaban que nadie mejor que uno mismo para

establecer qué conviene a cada uno. En otras palabras: uno mismo es el mejor custodio del interés propio. Siguiendo este razonamiento –afirma Pitkin39– la representación política es imposible. En efecto, con base en aquel principio, el representante debe convertirse en una especie de “marioneta” del representado. Los utilitaristas solucionaron este problema reconociendo la existencia de un interés “general” o 36 Constant, Benjamín (1990): “De la libertad de los antiguos comparada con la de los modernos”, en Del espíritu de conquista. Madrid, Tecnos, pp. 89-90. 37 Jeremy Bentham, (1748-1832), filósofo, economista y jurista británico, creador de la doctrina utilitarista. Trabajó en una profunda reforma del sistema jurídico y en una teoría general sobre ley y moral, y publicó breves ensayos. Bentham fue el líder de los filósofos radicales ( James Mill y John Stuart Mill, entre otros). Creía posible comprobar científicamente lo que era justificable en el plano moral, con el principio de utilidad. Así, las acciones eran buenas si tendían a procurar la mayor felicidad para el mayor número de personas. Sus ideas tuvieron mucha influencia en la reforma de la estructura administrativa del Gobierno británico a finales del siglo XIX, en el Derecho penal y en el procedimiento jurídico 38 Cfr. Fernández Santillán, José (1994): Filosofía de la democracia. México, Fontamara, pp. 81-89; Macpherson, C.B. (1991): La democracia liberal y su época. Madrid, Alianza, pp. 35-57; y Pitkin, Hanna Fenichel (1985): El concepto de representación. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp 219-231. 39 Cfr. Pitkin, Hanna F., ob.cit., pp. 220-222.

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“común”: el bien de la sociedad. Aunque este último no es un “interés” que prevalezca. Bentham afirmó en sus Escritos Económicos:

“En todo pecho humano existen arranques efímeros y poco comunes; pero si exceptuamos estos cuando son el resultado de algunos estímulos o incitaciones extraordinariamente fuertes, el interés orientado hacia sí mismo predomina sobre el interés social; el interés individual de cada persona predomina sobre los intereses de todas las demás personas tomadas en su conjunto”40.

En este contexto es sumamente importante evitar el triunfo de intereses egoístas,

lo que se lograría a partir de la legislación. El compromiso de todo legislador debía estar dirigido a sancionar aquellas acciones orientadas por motivaciones egoístas, y “premiar” todas aquellas que tuvieran una orientación social, con la finalidad de estimular estas últimas. Lo dicho supone, por otra parte, que el legislador tiene que ser capaz de saber qué conviene al interés público y tiene que tener la motivación suficiente para obrar en consecuencia. En el orden individual esto era esperable de una persona altruista. Pero como en los modernos Estados la legislación está encomendada a un cuerpo legislativo, la salvaguarda de lo público no puede quedar reservada a virtudes personales, de ahí que sea necesario un sistema de mecanismos institucionales a partir de los cuales el interés privado de quienes gobiernan persiga el interés público. Por eso Bentham llegó a decir del poder legislativo:

“será tanto mejor ... cuanto más similar sea su interés al de la comunidad”41. ¿Cómo se lograría esto? A partir de la representación política. Los utilitaristas

consideraron apropiado el gobierno representativo, pero lo interpretaron de manera un tanto diferente a como lo hicieron los teóricos norteamericanos. En 1820 James Mill42 escribió Ensayo sobre el gobierno, en el que expuso con claridad las bases filosóficas sobre las que se afirmaban sus ideas sobre el gobierno. Allí decía:

“El deseo de un ser humano de someter a la persona y la hacienda de otro a sus placeres, pese al daño o a la pérdida de placer que ello ocasione al otro individuo, es la base del gobierno. El deseo del objeto implica el deseo del poder necesario para obtener el objeto. El deseo, pues, del poder que es necesario para someter a las personas y las haciendas de seres humanos a nuestros placeres es una de las grandes leyes que rigen a la naturaleza humana ... El poder, pues, significa la seguridad para la conformidad entre la voluntad de un hombre y los actos de otros hombres ...”43. En su opinión para que las decisiones del cuerpo legislativo coincidan con los

intereses del país el sistema de gobierno debía ser representativo, de manera que los

40 Citado por Pitkin, Hanna F. Ob.cit, p. 221. 41 Citado por Pitkin, Hanna F. Ob.cit, p. 222. 42 James Mill (1773-1836), filósofo y economista británico, padre de John Stuart Mill. Expuso y desarrolló la doctrina utilitarista del filósofo británico Jeremy Bentham. Mill nació en Northwater Bridge (Escocia) y estudió en la Universidad de Edimburgo. En 1819 Mill fue nombrado para desempeñó un cargo en la oficina de la Casa de la India en Londres. Mill fue también el fundador del radicalismo filosófico, sistema de pensamiento basado en las enseñanzas del economista británico David Ricardo y presentadas por Mill en Elementos de economía política (1821). En su Análisis de los fenómenos de la mente humana (1829). Aplicó los postulados utilitaristas a la psicología, basando su teoría de la mente humana sobre los principios del asociacionismo. 43 Citado por Macpherson, C.B.: ob.cit, p. 38.

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representantes formen parte del público al cual debían representar. En opinión de Pitkin la propuesta de James Mill es un tanto simplista por el hecho de que establece una analogía directa entre el individuo y la comunidad cuando considera el gobierno y lo político: así como todo individuo tiene intereses particulares que persigue, la comunidad tiene el suyo, lo conoce y lo promueve. En este marco de ideas se proponía organizar un sistema que descansaba en elecciones regulares y ejercicio del sufragio secreto; y en períodos cortos y rotativos de ejercicio de las funciones. De este modo cada representante aparecía como un individuo más, sujeto al cuerpo de leyes que él mismo había elaborado. Bentham, por su parte, no confiaba demasiado en que los representantes tenderán al interés público por el simple hecho de pertenecer a la comunidad. Por eso introdujo el denominado “principio de dislocación”. Según este principio los gobernantes, y todos aquellos que ocupan cargos públicos electivos aspiran a mantenerse en sus puestos, por lo que necesitan ser reelegidos. Por ese motivo el enfrentar nuevas elecciones los motivaría a fomentar el interés de los votantes: el interés público.

La cuestión del sufragio merece una consideración especial entre los utilitaristas.

En la Inglaterra de principios del siglo XIX se podía dar por descontado el marco de funcionamiento del gobierno representativo: reconocimiento de soberanía popular, elecciones regulares, competencia entre partidos, garantía de los derechos civiles. El aspecto central pasaba, entonces, por determinar quiénes tenían derecho a elegir gobierno, es decir había que resolver la cuestión del alcance del sufragio.

Bentham reconocía teóricamente el derecho al sufragio de la mujer, pero el

prejuicio tan generalizado en su contra lo llevó a no recomendarlo para la sociedad de su época. Por otra parte estaba dispuesto a conceder el sufragio universal a los varones, pero no lo apoyó hasta que se persuadió de que los pobres no lo iban a utilizar para nivelar la propiedad o destruirla. James Mill, por su parte, fue mucho más contundente en la defensa teórica de la universalización del sufragio: todo lo que no fuera “un hombre un voto” era considerado una merma de poder político de los individuos contra el Estado. Sin embargo argumentó en favor de la limitación del sufragio utilizando un principio general según el cual se podía excluir a todos aquellos individuos cuyos intereses estuvieran contenidos en los intereses de otros. De este modo los intereses de las mujeres quedaban incluidos en los de sus padres o esposos. Y, respecto de los varones suponía que una ley que contemplara los intereses de individuos mayores de determinada edad difícilmente podía excluir beneficios para los individuos menores44. También consideró la implementación del requisito censitario de la renta, pero en este caso no utilizó el principio de los intereses incluidos. Preocupado por encontrar un punto que no favoreciera la constitución de una aristocracia basada en la riqueza, planteó una serie de argumentos –entre concesiones y restricciones– que reflejan el temor del liberalismo dominante por entonces: que el gobierno en manos de los sectores sociales más desfavorecidos atentara contra los derechos individuales y las libertades civiles45.

Entre los teóricos del gobierno representativo John Stuart Mill46 se destacó,

entre otras cosas, porque le atribuyó una finalidad ética: el ejercicio del gobierno 44 James Mill sugiere una edad límite de 40 años, en momentos en que él contaba con 47 años. 45 Cfr. Mcpherson, C.B., op.cit, pp. 51-55. 46 John Stuart Mill (1806-1873) filósofo y economista británico. Su obra impactó en el pensamiento británico en diversas áreas: ciencia política, lógica y ética. Recibió de su padre (James Mill) una amplia y

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representativo era un medio de favorecer el desarrollo de las capacidades humanas. En su texto político, Del gobierno representativo (o también Consideraciones sobre el gobierno representativo) publicado en 1861, Mill se empeñó en demostrar que:

“el ideal de la mejor forma de gobierno perfecto la que inviste de soberanía a la masa reunida de la comunidad, teniendo cada ciudadano no sólo voz en el ejercicio del poder, sino, de tiempo en tiempo, intervención real por el desempeño de alguna función local o general”47.

Las razones de la superioridad de este gobierno descansa, según Mill, en dos

principios. Primero: los derechos e intereses únicamente no corren el riesgo de ser descuidados cuando las personas a que atañen se encargan de su dirección y defensa. Segundo: la prosperidad general se eleva y difunde cuanto más variadas e intensas son las facultades consagradas a su desenvolvimiento.

John S. Mill advierte que el primero de los principios, aunque reconocido a nivel

individual es condenado con frecuencia cuando se trata de bienes públicos, como la doctrina del egoísmo universal. De todos modos lo defiende desde tres lugares. Si el gobierno reside en una clase lo más probable es que se sacrifiquen los intereses de los excluidos. Y aun cuando esto no ocurra, es muy difícil que los representantes se “pongan” en ese lugar cuando se discute algún problema que afecta directamente a ese sector. Por otra parte, es posible reconocer intención sincera en quienes gobiernan, de proteger derechos ajenos pero considera que no es oportuno ni prudente atar de manos a quienes son los “defensores naturales” de esos derechos. Finalmente considera que ninguna persona operará cambios positivos y duraderos de la situación en la que está inmerso sino mediante sus propios esfuerzos. Con estos argumentos y apelando a la historia Mill afirma:

“cuando en las comunidades libres se ha respetado el derecho a opinar y tomar decisiones de todos sus miembros, menores han sido los crímenes e injusticias sociales y mayor el grado de prosperidad”48. Al segundo principio Mill lo vincula con una reflexión en torno al tipo de

carácter que más conviene al bien general. Reconoce que la generalidad de las personas tiene simpatía por el carácter pasivo: éste se pliega a las circunstancias, hace sumisos y conformistas a los individuos, lo que provoca mayor seguridad y superioridad en quienes aparecen como “notables”. Mill, sin embargo, aboga por la idea de favorecer en todos un carácter de tipo activo, capaz de enfrentar los inconvenientes e intentar resolverlos. En este sentido estima que la convocatoria de los ciudadanos a participar en temprana formación: literatura y filosofía griega, química, botánica, psicología y derecho. Entre 1822 y 1858 trabajó en la oficina de inspección de la Compañía de las Indias, en diversos cargos –incluida la jefatura–. En 1865 entró en el Parlamento como diputado por Westminster hasta 1868. Se le considera puente entre las inquietudes del siglo XVIII (la libertad, la razón y el ideal científico) y la tendencia del XIX hacia el empirismo y el colectivismo. Sistematizó las doctrinas utilitaristas, defendió las prácticas económicas más acordes con la libertad individual, y recalcó que la libertad podía estar amenazada por la tiranía política como por la desigualdad social. Estudió a las doctrinas premarxistas, y sin ser un socialista, luchó activamente por mejorar las condiciones de los trabajadores. Por defender la propiedad pública de los recursos naturales, la igualdad de las mujeres, la educación obligatoria y el control de natalidad fue considerado un radical. Su defensa del sufragio femenino (Programa de Reformas de 1867) influyó en la formación del movimiento sufragista. 47 Mill, John Stuart: Del gobierno representativo. Tecnos, Madrid, , p. 34. 48 Mill, John Stuart: op.cit, p. 36.

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los asuntos públicos les insuflará ese carácter: alejará a los individuos de la rutina diaria y los introducirá en una práctica que eleva su nivel intelectual. En fin, el acceso del ciudadano a las funciones públicas adquiere una dimensión instructiva:

“(el ciudadano) vese llamado a considerar intereses que no son los suyos; a consultar, enfrente de pretensiones contradictorias, otras reglas que sus inclinaciones particulares; a llevar necesariamente a la práctica principios y máximas cuya razón de ser se funda en el bien general, y encuentra en esta tarea al lado suyo espíritus familiarizados con esas ideas y esas aspiraciones, teniendo en ellos una escuela que proporcionará razones a su inteligencia y estímulo a su sentimiento del bien público”. “Llega a entender que forma parte de la comunidad, y que ell interés público es también el suyo. Donde no existe esta escuela de espíritu público apenas se comprende que los particulares cuya posición social no es eminente deban llenar para con la comunidad otros deberes que los de obedecer la ley y someterse al Gobierno. No hay ningún sentimiento desinteresado de identificación con el público ... No se adquiere nunca la idea de intereses colectivos. El prójimo sólo aparece como un rival y en caso necesario como una víctima. No siendo el vecino ni un aliado ni un asociado no se ve en él más que un competidor. Con esto se extingue la moralidad pública y se resiente la privada ...”49.

Desde la perspectiva que reflexiona Mill queda claro que defenderá con fervor la participación popular en la constitución del gobierno. En esa dirección su preocupación pasó por encontrar una propuesta que, favoreciendo la extensión del sufragio, eliminara la posibilidad de estimular gobiernos de una sola clase. Para evitar esta debilidad propuso tres mecanismos:

1- Exclusión. En su opinión hay restricciones motivadas en “razones positivas” que no pondrían en contradicción el principio del sufragio universal. Esas limitaciones estarían motivadas en: falta de una instrucción elemental –que incluiría conocimientos de lengua, aritmética, geografía, historia50-; quienes no pagan impuestos porque quienes no contribuyen con los gastos del país no pueden disponer del dinero ajeno a partir de sus votos51; también quedaría impedido de sufragar quien no pudiera sostenerse con su propio trabajo –incluye aquí a quienes han sido sostenidos por una parroquia por el plazo de 5 años-52. 2- Sufragio plural. Universalizar el sufragio implicaba dejar el gobierno en manos de los trabajadores por ser ellos quienes ostentaban la mayoría numérica entre las clases sociales. Esta situación suponía dos peligros: gobierno de una sola clase, en manos de quienes por su actividad manual tenían un nivel de inteligencia política inferior. Descartado el hecho de que todos debían votar, la solución del problema pasó por considerar que no todos podían influir con su voto del mismo modo: los más ilustrados, quienes demuestren tener una mayor educación tenían que tener, a juicio de Mill, una participación mayor. La idea,

49 Mill, John Stuart: op.cit, p. 43. 50 Advierte que la educación universal debe preceder al sufragio universal, para lo cual es necesario que la instrucción esté al alcance de todos, gratuitamente o mediante una remuneración que no excediera los recursos de los más indigentes. Cfr. Mill, John Stuart: op.cit, p. 103. 51 En este punto observa que habría que conciliar universalización del sufragio con universalización impositiva. Pero para que esto ocurra las cargas fiscales deberían bajar para incluir a las clases más pobres, que pagan impuestos indirectos por la compra de algunos productos, pero no pagan impuestos directos. Cfr. Mill, John Stuart: op.cit, p. 104-105. 52 Aquí el argumento es similar al anterior (nota 44): quien es sostenido por sus semejantes no puede ser considerado en igualdad de condiciones que ellos. Cfr. Mill, John Stuart: op.cit, p. 105.

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entonces, pasaba por otorgar a todos el derecho a intervenir en los asuntos públicos pero, al mismo tiempo, reconocer en algunos mayor eficacia a causa de una mayor capacidad. Mill afirma:

“La democracia, en nuestro país al menos, no está celosa por el momento de la superioridad personal; pero lo está natural y muy justamente de la que tiene por única base la riqueza. La única razón digna de ser tenida en cuenta para dar al voto de una persona mayor valor que la unidad se funda en la capacidad mental del individuo; faltando tan sólo medios apropiados para establecer esta superioridad. Si existiese algo parecido a una educación realmente nacional, o un sistema de examen general digno de confianza podría tomarse la educación como criterio directo. Pero, a falta de esto, la naturaleza de la ocupación de cada individuo es una especie de testimonio (...) En todos los casos –aclara– no bastaría hallarse encargado de la función superior, sino que sería menester probar la existencia real de las cualidades requeridas (...)”53.

A partir de estos supuestos Mill jerarquizó la calidad del voto, en una gradación de uno a cinco votos, de la siguiente manera: obreros no especializados; obreros especializados; capataces; labradores, fabricantes y comerciantes; profesionales, artistas, funcionarios públicos, graduados universitarios y miembros electos de sociedades eruditas. Al respecto dos reflexiones. Mill recomienda que la pluralidad de votos no se lleve al extremo de permitir a un sector de la sociedad anular a los otros, pero considera nociva la igualación del sufragio. Por otra parte en las argumentaciones en torno al sufragio universal y graduado Mill consideró insignificante diferenciar a los varones de las mujeres. Al respecto comentó:

“Todos los seres humanos tienen el mismo interés en poseer un buen Gobierno, a todos afecta igualmente y les asiste el mismo dercho a asegurarse una parte de sus beneficios. Si hay alguna diferencia está a favor de las mujeres, puesto que siendo físicamente más débiles dependen más de la ley de la sociedad para su protección (...) La mujer, así como el hombre, deben reivindicar sus derechos políticos no sólo para gobernar, sino para impedir que se la gobierne mal”54.

3- Reforma electoral. Mill propone la eliminación del sistema mayoritario uninominal. La idea es convertir a todo el país en un solo colegio electoral y la implementación del sistema proporcional para que las minorías puedan hacer valer su representatividad y servir de contrapeso efectivo al poder de las mayorías55.

Los principios de la representación política y sus mutaciones históricas.

El análisis de los teóricos de la representación –algunas de cuyas ideas fueron

presentadas anteriormente– permite establecer que la forma de ejercicio de poder instaurada desde fines del siglo XVIII se implementó en torno a algunas prácticas 53 Mill, John Stuart; op.cit., pp. 107-108. 54 Mill, Jhon Stuart; op. Cit., pp.112-113. 55 Cfr. Mill, Jhon Sturat; op.cit., capítulo VI.

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concretas que posteriormente no fueron cuestionadas. Sin lugar a dudas el gobierno representativo sufrió, desde entonces, importantísimas modificaciones producidas por varios factores: ampliación de la base electoral, aparición de los partidos de masas y de los programas políticos, reformas de los sistemas electorales, impacto de los medios masivos de comunicación. Estas modificaciones han transformado visiblemente el vínculo representativo; y si en principio las ideas rectoras que pusieron en marcha esa institución no han sido desestimadas, cuando menos fueron objeto de reformulaciones. Desde esta perspectiva es posible, entonces:

a- Caracterizar la representación política en torno a ciertos principios básicos. b- Reconocer tipos diferentes de representación política a partir de la fisonomía

que el vínculo representativo adquirió en distintos períodos históricos. En este apartado se presentarán los principios que dieron forma a la

representación política para analizar las ideas implícitas. Y luego se pasará revista a las maneras como se ejerció la representación política desde el siglo XVIII hasta la actualidad. La idea es tratar de establecer si los elementos incorporados al sistema político durante ese lapso sólo modificaron, o definitivamente tergiversaron la propuesta original. Parece una perspectiva interesante si, como se ha planteado al principio del trabajo, se trata se indagar la naturaleza de la crisis de la representación política.

1. Principios básicos de la representación política. Para el politólogo francés Bernand Manin56 es posible reconocer cuatro

principios básicos en los orígenes del gobierno que introdujo la institución de la representación: los gobernantes son elegidos por los gobernados a intervalos regulares; los gobernantes tienen cierto margen de independencia en relación con los gobernados; la opinión pública sobre temas políticos puede expresarse más allá del control de los gobernantes; y, la decisión colectiva deriva de la deliberación.

1.1- Elección de los gobernantes a intervalos regulares. Guiadas por los interrogantes: ¿qué es la representación política? o, ¿cuándo hay

representación política?, numerosas han sido las discusiones en torno a cuál es su naturaleza. Aún cuando las diferencias en las respuestas sean muchas y variadas, situación que complica una conceptualización consensuada, hay acuerdo entre los teóricos en considerar que toda representación viene signada por la elección regular de los gobernantes por parte de los gobernados.

Este principio supone que en un Estado moderno el procedimiento por el cual se

designa el gobierno es el consentimiento de quienes son gobernados, simbolizado en el

56 Cfr. Manin, Bernard (1993): “Metamorfosis de la representación”, en Dos Santos, Mario (comp.): ¿Qué queda de la representación política?. Caracas, Nueva Sociedad; y Manin, Bernard (1995): “Los principios del gobierno representativo”, en Revista Sociedad. N° 6, Abril de 1995, Bs.As., Facultad de Ciencias Sociales, UBA. En el primer texto Manin intenta mostrar que lo que si bien hoy la representación política está en crisis, la verdad es que esta institución moderna ha pasado por sucesivas transformaciones desde que apareció asociada al gobierno parlamentario, hasta nuestros días. En este sentido la situación actual podría ser estudiada no como la crisis de la representación en cuanto tal sino como la crisis de una manera de ejercer la representación política. En el segundo texto le propone al lector el análisis de los principios desde los cuales se articuló la representación política, para tratar de establecer si un sistema de gobierno organizado en torno de ellos puede ser considerado una forma indirecta o mediatizada de gobierno del pueblo.

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acto eleccionario. Se observa aquí la influencia de la filosofía contractualista57 para la cual no sólo el gobierno, el Estado mismo es producto del contrato o consentimiento de individuos plenos en derechos con anterioridad a cualquier institución humana. A partir de aquí ningún otro título, salvo el consentimiento, puede ser esgrimido legítimamente como fundamento del poder político. Históricamente este principio aparece enmarcado en el proceso de secularización en el que el Estado Confesional sede espacio al Estado Liberal.

El principio de la elección no anula la diferenciación gobernantes-gobernados,

por el contrario ratifica el ejercicio del poder en unos pocos: los representantes. Esta es una de las razones que distingue democracia de gobierno representativo en tanto éste no es un autogobierno del pueblo sino el gobierno de las élites políticas. En efecto, por el mecanismo de la representación quienes toman decisiones no son los gobernados, y las asambleas parlamentarias no son órganos reducidos de ciudadanos. Por otra parte, respecto de los gobernantes es importante tener presente que la elección los convierte ipso facto en especialistas de la “cosa pública”. A partir de la designación y por el tiempo que estén en funciones –período que, por otra parte, puede renovarse–, los representantes se convierten en “profesionales de la política”, efectivizándose la idea de que la representación produce una “división del trabajo en materia política”58. La elección, sin embargo, no garantiza idoneidad. Es decir, los gobernados no eligen entre quienes por algún mecanismo específico previo hayan demostrado ser los más idóneos para ejercer funciones de gobierno. ¿Cómo hay que entender, entonces, el profesionalismo del que se habla?. Al respecto Manin afirma:

“(...) Cuando son elegidos, los gobernantes no se ocupan más que de política, pueden consagrarle todo su tiempo y toda su energía. Suponiendo que no hayan tenido ninguna competencia en las materias de gobierno en el momento en que han sido elegidos, el hecho de que se conviertan en gobernantes de tiempo completo engendra una familiaridad con los asuntos públicos, un conocimiento de los documentos o, por lo menos, una capacidad de comprender a aquellos que los conocen. Esta familiaridad (...) aún si no igualan los de los expertos propiamente dichos (...) no son accesibles a quienes no pueden consagrarse enteramente al gobierno. El gobierno representativo no selecciona competencias previas, crea competencias de gobierno”59.

Si por sí sola la elección no es un mecanismo capaz de reconocer la idoneidad de

los gobernantes, ¿es posible ejercer sobre ellos algún tipo de influencia que los inste a la eficacia?. El gobierno representativo introduce la idea de que los gobernantes deben ser sometidos regularmente a elecciones; en otras palabras, el principio de la elección se complementa con la necesidad de renovar los mandatos periódicamente. La temporalidad de los mandatos permite a los ciudadanos cambiar a algunos representantes cuyo comportamiento no satisfizo. Pero además, como los beneficios reales o simbólicos obtenidos durante el ejercicio de las funciones hacen apetecible la reelección, se estima que el tener que enfrentar un nuevo veredicto de las urnas puede inducirlos a un ejercicio del poder mas eficiente y comprometido con los intereses de

57 Cfr. Bobbio, Norberto (1992): ob.cit.; Bobbio, Norberto (1986): El futuro de la democracia. México. FCE.; Requejo Coll, Ferrán (1990): Las democracias. Democracia antigua, democracia liberal y Estado de Bienestar. Barcelona, Ariel; y Fernández Santillán, José (1994): Filosofía de la democracia. México, Fontamara. 58 Ver al respecto los comentarios de Siéyès y Constant realizados en las pp. 13 y 14 de este trabajo. 59 Manin, Bernard (1995): Ob. Cit., p. 18. La negrita es del texto original.

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los gobernados. Por otra parte es importante destacar que el criterio de los intervalos regulares hace visible un principio fundamental en la tradición republicana: el carácter inalienable de la soberanía popular. En efecto, en cada elección los ciudadanos transfieren el ejercicio del gobierno, pero sólo por un tiempo. El principio de la elección de los gobernantes a intervalos regulares produce un efecto elitista al poner los asuntos del gobierno en manos de unos pocos representantes y, por otra parte, no garantiza la similitud entre gobernantes y gobernados. Sin embargo introduce una propiedad interesante: por mas diferencias que existan entre candidatos y electores, aquellos sólo se convierten en representantes si frente al juicio del electorado suscitan una apreciación positiva. Para Manin la imagen del juicio es muy fuerte al afirmar que “es el juicio del pueblo y no la identidad con el pueblo lo que confiere la categoría de gobernante”. En sus reflexiones juicio adquiere un sentido muy preciso:

“ (...) Por la elección, aquellos que no pertenecen a las elites arbitran entre diferentes elites y dan un veredicto que lleva al poder a individuos que pertenecen a una antes que a otra. El pueblo en su masa ocupa así una posición estructuralmente análoga a la de un juez arbitrando entre individuos todos diferentes de él. En el proceso electivo de designación de los gobernantes, el pueblo es juez pero no parte, pues no puede, jamás, atribuirse el gobierno a sí mismo ni atribuirlo a un cuerpo de representantes semejante a él”60.

1.2- Independencia de los gobernantes en relación con los gobernados. Los gobiernos organizados desde finales del siglo XVIII han prohibido

expresamente dos prácticas que eran características de asambleas medieval: el mandato imperativo y la revocabilidad del mandato61. Mostesquieu había sugerido que los representantes debían recibir de sus electores sólo “instrucciones generales” y no “instrucciones particulares” para cada cuestión a tratar; sin embargo hasta la Revolución de 1789 los diputados concurrían a los Estados Generales con instrucciones contenidas en los denominados “cuadernos de quejas” (cahier du dolence). En Inglaterra el espíritu del mandato libre trasunta parte de los argumentos expuestos por Burke en su declaración de Bristol de 1774; y teóricos como Betham y John S. Mill62 lo defendieron claramente. En cuanto a Estados Unidos, algunos Estados incluyeron en su organización la práctica de las instrucciones durante el primer decenio de la independencia. Pero el Primer Congreso, elegido a partir de la Constitución de 1787, desestimó definitivamente la idea cuando se discutió la primera enmienda.

La primera vez que se explicitó la ruptura definitiva con la representación

medieval fue en la Constitución francesa de 179163. A partir de allí los representantes no sólo son diferentes de los gobernados sino que además tienen cierta independencia, es decir no están sometidos a su voluntad. La razón por la cual se llega a esta instancia 60 Manin, Bernard (1995), Ob. Cit., p. 21. En 1942, contrariando la concepción clásica de la democracia representativa, Schumpeter introdujo la idea de que este sistema es un mecanismo por el cual las elites políticas compiten para obtener el voto del pueblo. Cfr. Schumpeter, Joseph (1983): Capitalismo, socialismo y democracia. Barcelona, Orbis, pp. 343-360. 61 Ver p. 5 de este trabajo. 62 Cfr. Mill, John S.: Ob. Cit., cap. XII, pp. 138-148. 63 En adelante fue incorporada en muchas constituciones europeas, al calor de situaciones históricas que conectan este tema con el problema de la soberanía nacional. Algunos ejemplos: Bélgica (1831), Italia (1848 y 1948), Suecia (1866), Austria (1867, 1920 y 1945), Alemania (1871 y 1949). Cfr. Jackisch, Carlota (1998): La representación política en cuestión, en Jackisch, Carlota (Comp.) : Representación política y Democracia. Bs.As., Fundación Konrad Adenauer.

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viene dada porque desde un inicio los teóricos del gobierno representativo impusieron el criterio de la representación nacional: los elegidos representantes no se reúnen en asamblea o ejercen funciones ejecutivas en nombre de intereses particulares o sectoriales sino que lo hacen buscando el interés general. De ahí la necesidad de una cierta independencia de quien resultó elegido respecto de la voluntad de los electores. Utilizando la imagen de Norberto Bobbio64 la persona del representante no es un delegado –portavoz o nuncio– sino un fiduiciario: actúa en nombre y por cuenta de los electores, por cuanto goza de su confianza y puede interpretar discrecionalmente cuáles son sus intereses. Para Manin este principio marca la mayor diferencia entre el gobierno representativo y la democracia, entendida como gobierno del pueblo. Al respecto dice:

“(...) los representantes conservan siempre un margen de juego y de maniobra. La democracia representativa no es un régimen en el que los gobernantes están rigurosamente obligados a poner en ejecución los deseos de los gobernados. Por lo tanto no puede ser concebida como la forma indirecta del gobierno por el pueblo”65.

Tal como señala Carlota Jackisch, las discusiones en torno a la aceptación o el rechazo del contenido de este principio refieren al núcleo de la teoría democrática en tanto esta funda el diseño de las políticas de gobierno en la participación popular. Aparece así una tensión que la autora denuncia de esta manera:

“Por una parte, las consideraciones teóricas alrededor de la democracia como las consecuencias prácticas de hacer a los representantes directamente responsables ante la sociedad, gravitaban a favor del establecimiento de una estrecha correspondencia entre la opinión de los electores y el accionar de los representantes. Por otra parte, el concepto de gobernabilidad, la noción de lo que sería un gobierno deseable, como la necesidad práctica de la adopción racional de medidas de gobierno, han constituído un argumento casi irrefutable contra una correspondencia demasiado estrecha entre los dos actores antes mencionados”66. Puestas así las cosas cabe la pregunta sobre el control que puede ejercerse de las

decisiones y las políticas gubernamentales. La democracia representativa arbitra un mecanismo institucional particular: la accountability horizontal, es decir un conjunto de agencias estatales con autoridad legal, disposición y capacidad para controlar y hasta sancionar actos de otras agencias considerados ilícitos67. Sin embargo, si bien este mecanismo garantizaría el ejercicio del poder dentro del marco del Estado de derecho, poco aporta en referencia a la adecuación de las decisiones gubernamentales con respecto a los intereses del electorado. En este sentido aparece como más efectivo otro mecanismo: el reemplazo o “despido” de aquellos representantes cuyas prácticas y decisiones son rechazadas por los electores.

Las elecciones libres, periódicas e informadas son el instrumento clásico de

medición de responsabilidad de las elites gobernantes. Godoy Arcaya sugiere que en ellas los ciudadanos evalúan la gestión del gobierno en general y las actitudes de los

64 Cfr. Bobbio, Norberto (1986): Ob. Cit., pp. 33-37. 65 Manin, Bernard (1995): Ob. Cit., p. 23. El subrayado es nuestro. 66 Jackisch, Carlota (1998): Ob. Cit., pp. 16-17. 67 Cfr. O’Donnell, Guillermo (1998): “Accountability horizontal”, en Agora. Cuaderno de Estudios Políticos. Año 4, N° 8, Bs.As., p. 19.

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representantes en particular68. Analizando este aspecto Manin advierte que este dispositivo institucional instituye una particular configuración del vínculo gobernantes–gobernados. Estos influyen sobre las decisiones públicas por su mirada retrospectiva (por la evaluación que hacen de la gestión anterior); es decir toman una decisión a futuro (eligen) teniendo presente acontecimientos pasados. Los gobernantes, por su parte, no tienen una libertad absoluta al tomar sus decisiones porque deben anticipar un juicio69 positivo de la ciudadanía si pretenden obtener su aprobación. De todos modos es necesario remarcar dos aspectos. Primero, los ciudadanos emiten opinión al término de un mandato por lo cual no tienen en cuenta las iniciativas en sí sino los efectos de las decisiones de gobierno. Segundo, los gobernantes tienen siempre la oportunidad de demostrar a sus electores que decisiones rechazadas al momento de su adopción resultaron beneficiosas más adelante. Se ratifica la diferencia entre el gobierno representativo y la democracia:

“(...) Si el pueblo se gobernara por sí mismo, para tomar decisiones racionales debería anticipar sus consecuencias; en el gobierno representativo el esfuerzo de anticipación que se le requiere es menor, pues cuando él se pronuncia, las consecuencias de las decisiones públicas ya se han producido, al menos en parte”70.

1.3- Formación de la opinión pública fuera del control de los gobernantes. Hacia fines del siglo XVIII, en medio del ambiente socio-político e ideológico-cultural que impulsó la concepción individualista de la sociedad y del Estado se impuso la idea de que el gobierno representativo requería la libertad de opinión pública política; es decir: los gobernados debían poder formar y manifestar libremente sus opiniones sobre cuestiones políticas. El ambiente71 que impulsó esta idea había favorecido ya la instalación de dos condiciones previas:

- Publicidad de las decisiones gubernamentales. - Libertad de expresión de opiniones política.

Con anterioridad al siglo XVIII las decisiones de gobierno y los debates parlamentarios mantuvieron la prerrogativa del secreto. En Gran Bretaña este principio le garantizaba inmunidad al Parlamento ante presuntas interferencias del rey en los debates. A partir de 1760 apareció la idea de publicitar los debates parlamentarios ingleses, pero durante tres décadas se sucedieron intensos debates hasta que se garantizó definitivamente en 1790. En Estados Unidos el secreto resguardó las deliberaciones del Congreso Continental y la Convención de Filadelfia; y se mantuvo como práctica en el Senado, durante los primeros cuatro años de sesiones. En Francia, entre tanto, la publicidad de las deliberaciones acompañó los debates de todas las asambleas 68 Cfr. Godoy Arcaya, Oscar (1998): “Problemas contemporáneos de la reprentación política”, en: Jackish, Carlota (Comp.): Ob. Cit., pp. 54-56. 69 Reaparece aquí la analogía de la elección con el juicio, y por lo tanto la identificación del cuerpo electoral con un juez que juzga ex post facto sobre acciones realizadas a iniciativa de otro. 70 Manin, Bernard (1995): Ob. Cit., p. 25 71 Estamos pensando en aquellas prácticas y corrientes de pensamiento que favorecieron la concepción individualista de la sociedad y el Estado: el contractualismo de los siglos XVII y XVIII con su visión de los derechos naturales, la economía política clásica, y el utilitarismo, entre otros. El impacto de estas corrientes y prácticas ha sido estudiado por distintos autores. Ver, por ejemplo, las obras de N. Bobbio, G. Sartori, J. Fernández Santillán citadas en la bibliografía. El historiador Harold Laski ha realizado un sugerente estudio sobre los orígenes del liberalismo, Cfr. Laski, Harold: El liberalismo europeo. México, FCE.

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revolucionarias. Muchas de ellas se realizaron en presencia de la ciudadanía, y en más de una oportunidad la presión de ésta ha inducido la orientación de muchas discusiones. La publicidad de los actos de gobierno aparece como una condición necesaria puesto que si los gobernados deciden periódicamente quiénes serán sus representantes, deberán hacerse una opinión respecto de los principales temas políticos, para lo cual es indispensable el acceso a la información. Precisamente la “visibilidad del poder” era uno de los atributos que para los teóricos de la democracia representativa justificaba la superioridad del sistema, respecto de sistemas anteriores, porque contribuía al control público del poder. Por otra parte, la formación de una opinión pública independiente del alcance de los gobernantes requiere garantizar la libertad de emitir opiniones políticas. En la tradición liberal el ejercicio de esta libertad está intrínsecamente unido al ejercicio de la libertad de conciencia y creencia, comúnmente conocidas como libertades negativas, según la expresión de Isaiah Berlin: es decir libertades contra la intervención de un tercero o de quien detenta el poder coercitivo, en la esfera privada. Sin embargo en algunas constituciones este derecho aparece explícitamente asociado al de reunión y de petición ante las autoridades72. En estos casos la relación entre la libertad de expresión y el gobierno representativo es evidente: la expresión colectiva de opiniones políticas tiene un peso político diferente y está dirigida a influir directamente en los gobernantes por cuanto es un medio de acción sobre ellos. Y, en este sentido aparecen las implicaciones positivas de la libertad de expresión73. De hecho, en el debate producido en ocasión de la primera enmienda de la Constitución norteamericana, J. Madison afirmaba:

“(...) el pueblo puede entonces dirigirse públicamente a sus representantes, puede dar consejos a cada uno por separado o manifestar sus sentimientos en el conjunto de la asamblea por vía de petición; puede hacer conocer su voluntad por todos los medios”74.

En ausencia del derecho de instrucciones o del mandato imperativo, la opinión pública en materia política aparece como su contrapartida. Si bien los gobernantes no están obligados a satisfacer la voluntad popular, tampoco pueden ignorarla plenamente sino a riesgo de ser “despedidos” en las futuras elecciones que, como señalamos, actúan 72 La primera enmienda a la Constitución norteamericana, ratificada 15 de diciembre de 1791 –junto con otras nueve- señala en su artículo 1°: “El Congreso no hará ley alguna por la que adpte una religión como oficial del Estado o se prohiba practicarla libremente, o que coarte la libertad de palabra o de imprenta, o el derecho del pueblo para reunirse pacíficamente y para pedir al gobierno la reparación de agravios”. En términos muy similares se expresaron nuestros convencionales constituyentes, según reza el artículo 14° de la Carta Magna: “Todos los habitantes de la Nacióngozan de los siguentes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y erjercer toda industria lícita; de navegar y comerciar, de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender”. 73 Aunque puede discurtirse una separación tajante entre libertad negativa y libertad positiva, esta distinción se hizo célebre a partir de las reflexiones de I. Berlin para quien el primer concepto señala ausencia de coerción y refiere a los frenos a las posibles interferencias de terceros. En cambio libertad positiva se relaciona con el deseo de autogobierno y de autonomía, con la voluntad de decidir y de apropiarse del control. Cfr. Merquior, J. G. (1993): Ob. Cit., p. 20-25; y Gray, John (1991): Ob. Cit., pp. 91-98. 74 Discurso en la cámara de representantes, 15 de agosto de 1789. Citado por Manin, B. (1995): Ob. Cit., p. 28.

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a la manera de un “juicio retrospectivo”. De este modo lo que puede ser considerado “voluntad popular” pasa a formar parte del entorno dentro del cual se toman las decisiones. Por eso Manin afirma:

“ (...) Fuera de las situaciones en que los gobernados amenazan gravemente el orden público y constriñen a los gobernantes por el simple juego de la relación de fuerzas, la única voluntad forzosa de los ciudadanos es el voto. Pero los gobernados tienen siempre la posibilidad, ya sea en el momento de las elecciones o fuera de ellas, de hacer oír una opinión colectiva diferente de las de los gobernantes. En general se llama opinión pública esta voz colectiva del pueblo que, sin tener valor obligatorio, puede siempre manifestarse fuera del control de los gobernantes”75.

El representante, por lo tanto, siempre tiene la libertad de decidir y de actuar, más allá de los deseos de los gobernados, incumpliendo las promesas de campaña, o aún contraviniendo los principios y valores con lo cuales supuestamente se había comprometido. Pero en alguna medida la libertad de expresión en materia política impide que el representante sustituya absolutamente la voluntad de los representados. Las manifestaciones callejeras, las asambleas populares, las juntas de firmas en petitorios o las opiniones de organismos e instituciones no gubernamentales vertidas frecuentemente por los medios de comunicación masivos son canales a partir de los cuales el “pueblo” se convierte en sujeto político –en el más amplio sentido del término- capaz de influir, presionar y actuar por fuera del alcance, y a veces sobre, los gobernantes.

1.4- La decisión colectiva deriva de la deliberación. Hoy es común considerar al gobierno representativo como “gobierno de la

discusión” o “gobierno de la deliberación”. Sin embargo, en el texto que ha orientado las reflexiones de este apartado, Manin aclara que el tema de la discusión –en sí mismo– no ocupó la preocupación central de los teóricos del gobierno representativo. Más bien habría que interpretar que, en ellos, la importancia del debate aparece por asociación al concepto mismo de representación y al de asamblea.

La forma de ejercicio del poder pensada desde el siglo XVIII se relaciona con la

aceptación de la diversidad social producto en primer término del tamaño de las sociedades pero, fundamentalmente, de la división del trabajo, el progreso comercial y la consiguiente diversificación de intereses. Por las mismas razones la instancia colectiva de la asamblea de representantes también fue concebida como un espacio relativamente heterogéneo. Por otra parte es importante tener en cuenta que ninguno de los integrantes de ese órgano está en situación de superioridad respecto de los otros. Desde esta perspectiva la discusión –el debate– debió convertirse en el instrumento más idóneo para alcanzar acuerdos mínimos, en tanto ese órgano colectivo y heterogéneo era el encargado de producir decisiones. De modo que la necesidad de llegar a medidas consensuadas a partir de la persuasión mutua, y no la bondad original del debate es lo que lleva a considerar a la discusión como un elemento central del gobierno representativo.

¿Cuáles serían los beneficios del debate? En primer lugar, como cada

representante tendrá una opinión propia respecto del problema a tratar, la instancia del

75 Manin, B. (1995): Ob. Cit., p. 29.

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debate garantiza la diferencia esto es: en el punto de partida que cada uno de los participantes está en igualdad de condiciones para presentar y hacer valer sus argumentos. La discusión abre una instancia en la que la imposición de criterios u opiniones está vedada: es necesaria la persuasión y el convencimiento para mantener la vigencia de las ideas. En segundo lugar, al permitir el enfrentamiento de diferentes posiciones, el trámite deliberativo promueve que decanten las más inútiles e inapropiadas y que mejoren aquellas que pueden ser depuradas y perfeccionadas. Finalmente, la asamblea tiene por objetivo específico producir los acuerdos necesarios que permitan tomar decisiones. En otros términos, la decisión puede tomarse porque previamente se logró consentimiento. Pero este consentimiento, vale aclararlo, no es un “consentimiento universal”. Como han manifestado teóricos y analistas, clásicos y contemporáneos, se llega a las decisiones por el acuerdo de las mayorías.

Hasta aquí sería interesante remarcar algunos aspectos:

1- La discusión política no constituye un principio de decisión, sólo tiene el efecto de producir el consenso necesario para tomar una decisión. Una medida de gobierno adquiere el valor de una decisión no porque fue discutida sino porque sobre ella se alcanzó un acuerdo mayoritario.

2- De lo anterior surge que una discusión política está temporalmente acotada. Los debates parlamentarios no estás destinados a dilucidar ninguna cuestión erudita. Su finalidad es buscar la decisión más atinada para un momento determinado de la vida político-institucional de una nación, y por lo tanto deben tener un límite temporal acotado por la intensidad conflictiva de la situación que intenta ser subsanada.

3- Las proposiciones objeto del debate pueden tener cualquier origen: pueden ser formuladas por los integrantes de las asamblea antes de llegar a la instancia deliberativa, o pudo haber sido elaborada por un grupo de asesores o por individuos sin ningún tipo de relación con el Parlamento, incluso puede surgir de la presión que ejerza la opinión pública. Hasta el posible imaginar que algunos representantes pueden elaborar su posición en medio del debate mismo. La discusión sólo garantiza que las proposiciones han sido sometidas al filtro del debate, cualquiera haya sido el origen de los proyectos. Esto mismo ha hecho compatible el gobierno representativo con el desarrollo de los aparatos burocráticos y de tecnócratas no elegidos responsables, en mas de un caso, de la elaboración de los proyectos.

4- Revisando los principios anteriores se observa nítidamente una relación de necesidad entre este principio y la anulación de los mandatos imperativos. En efecto, iniciado el debate los representantes deberán a estar dispuestos a cambiar de posiciones, en la medida en la cual deberán intentar “combinar”76 distintos intereses en aras de alcanzar un acuerdo.

Para Manin la idea que asocia gobierno representativo a “gobierno de la discusión resulta inadecuada:

“ (...) Disimula el hecho de que, en esta forma de gobierno, la discusión persuasiva cumple una función específica que no es la de producir la decisión ni necesariamente la de engendrar las proposiciones de decisiones, sino

76 Es importante tener presente que esta “combinación de intereses” no implica necesariamente la agregación de los distintos intereses sectoriales de la sociedad que se expresan en una sociedad. En pocos casos los grupos implicados en un conflicto “aceptarán” medidas de compromiso o intermedias respecto de las posiciones adoptadas. En muchas otras situaciones las demandas sociales enfrentadas pueden ser de una naturaleza tal que no soporten la reducción a una propuesta itegrada. En el mejor de los casos “combinar intereses” implica jerarquizarlos, y establecer prioridades.

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solamente la de producir el consentimiento en una situación en la que ninguna voluntad tiene por sí misma derecho de imponerse a las demás. Aquí se ve reaparecer, una vez más, el papel central del juicio: las proposiciones no tienen necesariamente su origen en la instancia que discute, pero ninguna proposición es adoptada si no ha sido sometida al juicio de la instancia que discute”77.

En definitiva, el gobierno representativo es una instancia de gobierno que mediatiza la intervención popular. Desde entonces la ciudadanía ha quedado alejada de la ingerencia directa en la toma de decisiones, sin embargo puede decirse que mantuvo un lugar central en el sistema en la medida en que pasó a arbitrar algunas instancias del proceso político. En efecto en las elecciones el “pueblo” ejerce el papel de un jurado que dictamina quienes serán sus dirigentes por un determinado tiempo; y por sus apreciaciones respecto de las acciones de los representantes puede influir positivamente en el curso de las decisiones.

2. Tipos de representación política. El análisis histórico de las formas de organización política que se desplegaron

desde fines del siglo XVIII hasta la actualidad permite visualizar cómo el vínculo representativo fue adquiriendo distintas fisonomías. En una periodización quizá simple, pero sin duda sugerente para el análisis de la relación representantes–representados, Bernard Manin admitió tres tipos de representación, propios de otras tantas formas de organización del poder político; a saber: parlamentarismo –gobierno parlamentario clásico–, democracia de partidos y democracia de lo público. En cada una de estas tres instancias, aunque los principios antes analizados no perdieron validez han sufrido mutaciones tales que para algunos han sido tergiversados.

2.1- Parlamentarismo.

Desde fines del siglo XVIII y por algo más de una centuria se desarrolló la

democracia parlamentaria clásica, básicamente sobre los principios que se han venido comentando. Su estabilidad, sin embargo, no debe hacer perder de vista que en los tramos finales de ese lapso la organización formal de los partidos políticos, y la aparición de los sindicatos como nuevas maneras de mediación de intereses jaquearon la representación liberal.

En un principio es la confianza depositada en un individuo la que caracteriza a la

representación liberal parlamentaria. Esa confianza en el representante no derivaba de la pertenencia a organizaciones políticas determinadas, sino del contacto cara a cara con el representado. Sociedades no inmensamente grandes, junto a las restricciones y las características del sistema electoral permitían en lugares como Inglaterra –donde primeramente se organizó el sistema representativo– un trato bastante cotidiano entre los gobernantes y los gobernados. Los factores impulsores de la confianza entre los agentes del vínculo representativo eran sociales antes que políticos: el representante era visto como una integrante más de la circunscripción, o de la ciudad, o de la región. Esto hacía que compartiera intereses similares a los de sus representados; además por su fortuna, o sus capacidades era un “notable”.

77 Manin, Bernard (1995): Ob. Cit., p. 37.

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Por otra parte como la elección de los miembros de las elites dirigentes no dependía de la adscripción política de estos a ninguna organización, este período se ha caracterizado como aquel en el cual la libre conciencia de los dirigentes, su autonomía no era doblegada por intereses ajenos.

Respecto de la opinión pública es importante señalar cómo desde la segunda

mitad del siglo XIX se desplegaron variados e importantes movimientos de opinión, principalmente en aquellos lugares donde el derecho a la libre expresión se había consolidado definitivamente. Las circunstancias históricas hicieron florecer organizaciones que por los motivos más diversos demandaban ante las autoridades: derechos religiosos, necesidad de reformas parlamentarias, reconocimiento de derechos sociales a los trabajadores y del sufragio femenino, etc. Las características propias del sistema político marcaron la diferencia entre las motivaciones políticas de los representantes y los intereses específicos de los miembros de esas organizaciones, muchos de los cuales por razones diversas aún no eran reconocidos como ciudadanos. Para aclarar esta característica del parlamentarismo Manin hace suyas las palabras con las cuales Ostrogorski caracterizó el sistema inglés:

“ (...) la opinión está destinada (...) a proporcionar a los miembros del parlamento y a los jefes parlamentarios una fuente continua de inspiración y a ejercer al mismo tiempo sobre ellos un poder continuo de control. Al manifestarse independientemente de toda vía constitucional, este doble poder se impone y fuerza la mano (...) Pero para que este poder de opinión, de naturaleza eminentemente sutil y de esencia muy imprecisa, pueda hacerse sentir, es necesario que la opinión goce de entera libertad para producirse, bajo formas variadas e irregulares, así como de llegar directamente hasta las puertas del parlamento”78.

Por último, la independencia del representante garantizaba en el Parlamento la instancia de libre deliberación, donde la decisión se tomaba luego del intercambio de posiciones y argumentos. Aquí se observa en toda su intensidad la necesidad de eliminación del mandato imperativo, porque sólo podrá haber verdadero debate si cada uno de quienes participan en él son libres de cambiar de posición. Por otra parte esto fue posible porque hasta fines del siglo XIX la ausencia de partidos políticos formales favoreció sucesivos reagrupamientos parlamentarios y eliminó la posibilidad de disciplinar el voto. Duverger, por ejemplo, entiende que este tipo de agrupamientos dio origen a los partidos parlamentarios y al sistema de partidos característico del “gobierno que responde” según la nomenclatura utilizada por Sartori79. 2.2- Democracia de partidos. Desde la segunda mitad del siglo XIX, en un contexto de progreso económico sin precedentes se produjo en los países más desarrollados de Europa una transformación profunda del escenario político-social. En parte, el fenómeno que contribuyó a esa transformación fue la aparición de nuevas instituciones destinadas a agregar y articular los intereses de los sectores sociales que, siendo protagonistas de ese progreso, no tenían reconocimiento social ni político; a saber: los movimientos 78 Manin, Bernard (1993): Ob. Cit, p. 22. 79 Un análisis del origen de los partidos, así como del desenvolvimiento histórico de los mismos puede verse en Duverger, Maurice (1987): Los partidos políticos. México, F.C.E. y Sartori, Giovanni (1994): Partidos políticos y sistemas de partidos. Madrid, Alianza.

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sindicales. Alexis de Tocqueville y John S. Mill, entre otros testigos privilegiados de este proceso, no dejaron de alertar respecto de las consecuencias que podían producirse si no se realizaba una lectura adecuada de los acontecimientos. En 1845, analizando el movimiento cartista80 Mill señalaba:

“El movimiento democrático entre las clases operarias, llamado comúnmente cartismo, fue la primera separación abierta de intereses, sentimientos y opiniones entre la parte trabajadora de la comunidad y todos los que están por encima de ella. (...) La victoria de 1832, debida a la manifestación de fuerza física, aunque sin emplearla de hecho, enseñó una lección a quienes, por la naturaleza de las cosas, siempre tienen la fuerza física de su parte, y que no necesitaban sino la organización, que ya iban adquiriendo rápidamente, para convertir su fuerza física en una fuerza moral y social. Ya no se podía discutir que se debía hacer algo con el fin de lograr que la multitud estuviera más satisfecha con el orden de cosas reinante”. Y en su Economía Política, texto de 1848, decía: “Las clases trabajadoras han tomado sus intereses en sus propias manos y están demostrando constantemente que, a su juicio, los intereses de sus empleadores no son idénticos a los suyos, sino opuestos a ellos (...) Los pobres ya se han liberado de sus andadera y ya no se los puede gobernar ni tratar como si fueran niños. (...) A partir de ahora, todos los consejos, las exhortaciones o la orientación que se brinden a las clases trabajadoras se les deben brindar como a iguales, y ellas las aceptarán con los ojos bien abiertos. La perspectiva del futuro depende de la medida en que se les pueda convertir en seres racionales”81.

En medio del clamor por el reconocimiento de nuevos derechos, se produjo –primero en los países más avanzados– la paulatina ampliación de la base electoral sobre la cual se sustentaba el gobierno parlamentario. Las masas asalariadas comenzaron a participar en la elección de los representantes. Y si el gobierno de una sola clase tan temido por los liberales no se produjo fue, en gran medida, por la mediación de los partidos políticos de masas. Con estas nuevas organizaciones apareció la figura del militante, miembro reclutado por el partido principalmente en las fábricas, y también el aparato burocrático –con funcionarios de tiempo completo– destinado a coordinar la movilización de las masas82. Así se inició una resignificación del vínculo representativo. 80 El Cartismo, fue un movimiento popular que actuó en Gran Bretaña desde 1838 hasta 1848 en favor de la reforma social y electoral. El movimiento surgió a raíz del amplio malestar provocado por las leyes de Reforma (1832) y por la Ley de Enmienda a las leyes de pobres (1834). Su nombre deriva de la Carta del Pueblo: programa de reforma que la Asociación de Trabajadores de Londres, dirigida por William Lovett y Francis Place, envió al Parlamento en 1837. La Carta contenía seis demandas: el sufragio universal masculino para mayores de veintiún años, el voto secreto, elecciones parlamentarias anuales, abolición de la propiedad como requisito para acceder al Parlamento, asignación de sueldo a los parlamentarios y distritos electorales equitativos. El rechazo de las peticiones en dos oportunidades provocó una huelga general. Aunque fracasó, originó revueltas en Newport, Monmouthshire y Gales en noviembre de 1839, en la que muchos dirigentes del movimiento fueron arrestados y encarcelados. Los cartistas presentaron una segunda petición firmada por tres millones de seguidores en 1842, pero el Parlamento volvió a negarse a escuchar sus demandas. El cartismo fue declinando paulatinamente hasta 1848. Sin embargo, todas sus demandas, salvo la que reclamaba elecciones parlamentarias anuales, fueron elevadas finalmente a la categoría de leyes 81 Citado por Macpherson, G.B.: Ob. Cit., pp. 59-61. El subrayado es nuestro. 82 El modelo histórico más importante de este tipo de organizaciones fue el Partido Socialdemócrata alemán fundado en 1869 por Bebel y Liebknecht y fortelecido luego de la unificación con los lasalleanos,

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En efecto, la ampliación del cuerpo electoral impidió mantener la relación personal representante-representado característica de la representación liberal original. Desde ahora, cada elector votará teniendo en cuenta la pertenencia del candidato a una organización política determinada. La identificación con el representante será a través del partido político que mediatiza y encuadra las voluntades de los electores. Un hecho significativo de este nuevo tipo de relación fue la estabilidad del comportamiento electoral en tanto en elecciones sucesivas se estableció una especie de lealtad de los electores para con la organización partidaria, más allá de quienes eran los candidatos en cada contienda. Este tipo de vinculación a veces continuó con las generaciones venideras; es decir en algunos distritos pudo anticiparse el resultado de las elecciones porque por años los electores votaron de la misma manera. La estabilidad en el comportamiento de los votantes se explicó, de algún modo, por la situación económico-social. Durante el último cuarto del siglo XIX en lugares como Inglaterra, Alemania, Suecia o Austria, por ejemplo, era posible ver en el comportamiento electoral de los individuos la expresión política de la división social de clases: los partidos de masas de origen obrero, ideológicamente socialdemócratas o socialistas se enfrentaban a los partidos tradicionales cristianos y conservadores. De este modo los votantes sentían que formaban parte de una comunidad socio-cultural representada políticamente por el partido. Con respecto a esto Manin observa:

“(...) Como en el parlamentarismo, la elección es aquí producto de una realidad social preexistente a la política. Pero, a diferencia de una situación en la cual las comunidades locales o las comunidades de interés que se expresaban en la elección no estuviesen necesariamente en conflicto, aquí la dimensión conflictual adquiere una relevancia esencial. Si bien los creadores de la representación habían considerado la pluralidad como uno de sus caracteres necesario, nunca habían imaginado que pudiese convertirse en reflejo de un conflicto social central y duradero (...)”83.

En este tipo de representación lo que garantizaba el vínculo representante-representado era la identificación del votante con el partido en cuanto ámbito de pertenencia socio-cultural, y no la adhesión al programa político. Desde finales del siglo XIX y hasta casi la primera mitad del siglo XX los partidos elaboraron programas sumamente detallados, pero la mayoría de los votantes desconocían los pormenores de esos programas. Si en la representación parlamentaria los electores confiaban en la persona del representante, ahora pasaron a confiar en el partido. En este esquema los partidos políticos se convirtieron en elementos ineludibles de la práctica democrática. Hasta llegó a pensarse, como lo hizo Kelsen en Esencia y valor de la democracia, que únicamente ellos podían garantizar la formación de la voluntad general.

“(...) La democracia, precisamente porque, en cuanto Estado de partidos, quiere que la voluntad general sea solamente la resultante de la voluntad de los partidos, puede renunciar a la ficción de una voluntad general ‘orgánica’

alrdedor de 1875. Un análisis del impacto de la estructura burocrática en la democracia interna del partido puede verse en el estudio ya clásico que Robert Michels publicó en 1911. Cfr. Michels, R. (1979): Los Partidos Políticos. Bs.As., Amorrortu. 83 Manin, Bernard (1993): Ob. Cit., p. 24.

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superior a los partidos políticos. Una evolución irresistible lleva en todas las democracias a una organización del ‘pueblo’ en partidos”84.

Esta modalidad de representación no sólo modificó el depositario de la confianza. Para el representante implicó perder la libertad en sus decisiones, en adelante se debió al partido que lo hizo elegir. Así apareció un componente desconocido anteriormente: la disciplina partidaria estricta de los diputados a la hora de emitir sus opiniones85, perdiéndose la autonomía de criterio característica de los diputados de otros tiempos.

Esta situación, sumada a la adopción del sistema electoral proporcional convirtió al Parlamento en el ámbito donde se reflejaron diferentes intereses sociales en pugna, como ocurrió en importantes sociedades europeas –Alemania, Austria, Suecia, por ejemplo–. Si el panorama político se tornaba muy conflictivo era probable el enfrentamiento violento entre las mayorías legítimamente llamadas a gobernar y las minorías impedidas, por su condición de tales, de influir en el gobierno. ¿Cómo evitar ese enfrentamiento? Kelsen, que contrapuso la democracia a la autocracia precisamente porque la entendía como camino para la solución incruenta de los conflictos, hizo del compromiso la clave para eliminar situaciones de lucha frontal. Era necesario el reconocimiento de cierto ordenamiento o “reglas de juego”86. Éstas debían establecer que si las mayorías estaban llamadas a tener las riendas del gobierno, no debían ser renuentes a habilitar un espacio para las minorías; y, por otro lado, que las fuerzas en pugna debían llegar a acuerdos en los que ambas resignaran parte de sus pretensiones. En Teoría general del derecho y del Estado, Kelsen afirmó:

“ (...) únicamente un orden jurídico que no satisface los intereses de uno en perjuicio de los de otro, sino que establece entre los intereses contrapuestos un compromiso, a fin de reducir al mínimo las fricciones posibles puede aspirar a una existencia relativamente larga. Sólo un orden de ese tipo se hallaría en condiciones de asegurar a los sometidos a él una paz social sobre relativamente permanentes”87.

El compromiso pudo verse reflejado en dos prácticas bastante habituales en este tipo de democracias: el diálogo permanente del oficialismo con la oposición, y la formación de coaliciones –ésta ha sido la estrategia más frecuente de los partidos socialdemócratas europeos–88. Ahora bien, en ambas instancias los partidos debían gozar de cierta libertad para maniobrar ya que necesitaban medir fuerzas, negociar y elaborar estrategias para alcanzar puntos comunes con los eventuales aliados, y hasta con los adversarios en determinadas ocasiones. En tales circunstancias los únicos que

84 Citado por Fernández Santillán, José: Ob. Cit., p. 65. 85 Según Manin en Kelsen pueden verse formulaciones sumamente acabadas en la dirección de proponer una democracia de partidos, al punto que llegó a prescribir la pérdida de mandato del diputado si este se separa del partido que lo llevó al poder. 86 En un intento de conceptualización Norberto Bobbio definió a la democracia como un conjunto “reglas de juego” por el cual se establece quién está autorizado a tomar decisiones colectivas y bajo qué procedimientos. Precisamente una regla básica es aquella según la cual las decisiones son válidas sólo si reciben la aprobación de la mayoría. Cfr. El futuro de la democracia. Ob. Cit., pp. 21-23. 87 Citado por Fernández Santillán, José: Ob. Cit., p. 69. 88 En un texto muy citado, Adam Przeworski ha realizado un pormenorizado análisis del conflictivo debate suscitado en el seno de los partidos socialistas cuando la socialdemocracia hizo suyo el planteo de alcanzar el poder por vía electoral, para lo cual necesitó formar coalicioines. Cfr. Przeworski, Adam (1990): Capitalismo y Socialdemocracia. México, Alianza.

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evaluaban en qué medida se cumplirían los programas pre-electorales fueron los líderes partidarios: ellos decidieron qué se resignaba, qué se priorizaba, qué se incorporaba. El juicio de los representantes estaba orientado –a veces determinado– por la posición del partido. Luego, la democracia de partidos presentó, en este punto, una similitud y una diferencia con respecto de la representación parlamentaria. En términos de Manin:

“En el Parlamento clásico, es el diputado individual el que está libre en su juicio y en su decisión. Esta libertad del representante en tanto individuo se ha suprimido por cierto, pero el margen de independencia de los gobernantes se desplaza, por así decirlo, al interior del sistema representativo, resultando privativo del grupo formado por los diputados y los dirigentes del partido. Toma una forma diferente: ya no significa para los gobernantes la libertad pura y simple de actuar en función de su juicio, sino la libertad de ir más o menos lejos en la realización de un proyecto determinado de antemano, de elegir, en el seno de ese proyecto, aquello que puede y debe ser realizado”89.

Teniendo en cuenta el papel determinante adquirido por los partidos políticos en esta forma de representación, Giovanni Sartori90 esquematizó tres características de la democracia de partidos, en cuanto a la relación partido–representante (integrantes del Parlamento y funcionarios políticos):

a) Partitocracia electoral, entendida como el poder del partido de imponer los candidatos que luego serán presentados al electorado. Aquí el partido opera en la organización de las listas y las preferencias, buscando candidatos fieles.

b) Partitocracia disciplinaria, entendida como el poder del partido para imponer a los diputados salidos de sus filas una férrea disciplina, ante un voto que no es decidido por el propio grupo parlamentario sino por la dirección del partido.

c) Partitocracia literal o integral, o sea la sustitución de la representación que se afirmaría en primera instancia en la vida civil por la representación real estrictamente partidista-sindical, burocrática o de aparato.

Hasta aproximadamente los años ’70 los partidos políticos no sólo organizaron

la contienda electoral, también contribuyeron en la formación de la opinión pública. Por medio de manifestaciones, de peticiones y de debates públicos, los partidos presentaban los principales temas de interés y proponían soluciones a los conflictos sociales. Casi todos los niveles de la vida social quedaban atravesados por las discusiones partidarias. Hasta el advenimiento de la televisión, la prensa oral y escrita se convirtió en el mejor vehículo de mediación entre los partidos y la ciudadanía. Muchos de los grandes órganos periodísticos aparecían vinculados a algún partido determinado; y también floreció la prensa partidaria. De este modo la fuente de información de la ciudadanía en su conjunto estaba políticamente orientada, situación que contribuyó a dividir campos de opinión.

Este camino facilitó la estabilización de los comportamientos electorales a los

que aludimos anteriormente. Así, en la era del gobierno de los partidos, las opiniones estaban medianamente fiscalizadas por ellos: lo que el “partido de gobierno” no

89 Manin, Bernard (1993): Ob. Cit., pág. 26. 90 Cfr. Sartori, Giovanni (1992): Ob. Cit., p. 183-185. Sartori propone una especie de niveles de independencia, para medir el poder del partido sobre los representantes. La disciplina partidaria no mostraría un efectivo poder desde el partido. Los diputados pueden tener cierta autonomía. Donde más claramente se ve la dependencia es en la confección de las listas electorales, cuando se cambia el criterio de representatividad social del candidato por el de fidelidad al partido.

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controlaba, caía en el campo de los “partidos de oposición”. Luego, respecto de la libertad de opinión, hubo un lugar para el disenso con respecto a la opinión de los gobernantes, aún cuando la voz de los individuos agrupados en ambos campos estuvo mediatizada por las dirigencias partidarias. En este contexto el Parlamento dejó de ser el lugar privilegiado para la discusión deliberativa. Los representantes estaban enrolados en los campos en disputa –oficialismo y oposición–, y además votaban en las Cámaras respondiendo a una férrea disciplina partidaria. Por lo tanto no hubo debate de propuestas más allá de la decisión tomada entre la dirigencia partidaria y los bloques legislativos. Sólo ahí era posible el disenso y el intercambio de posiciones buscando los mejores argumentos.

De todos modos en esos ámbitos los límites de la deliberación no estuvieron fijados de antemano, como pudo observase en diferentes situaciones91. La construcción de programas en los gobiernos de coalición “obligó” (obliga) debatir sobre la base de posiciones abiertas. Otro tanto ocurrió en lugares donde la coyuntura aconsejó a las partes en disputa “negociar” planes para salir de serias crisis socio-económicas. Las transiciones democráticas postdictatoriales también propiciaron la búsqueda de consensos sobre límites un tanto difusos. Por último no debe olvidarse que durante el apogeo de las democracias de partido, coincidiendo con auge del Estado Benefactor, surgieron instituciones de concertación entre los grandes intereses organizados –sindicatos y empresarios– y organismos del gobierno, que fijaban acuerdos principalmente en materia económica. Es lo que la ciencia política de vertiente anglosajona denominó “neocorporativismo”92. En todos los casos las deliberaciones se realizaban extramuros del Congreso, y la instancia parlamentaria sólo ratificaba decisiones ya acordadas.

En fin, respecto de la representación parlamentaria clásica, en la democracia de partidos observamos un triple desplazamiento: la confianza electoral se depositó en el partido (no en el diputado); la libertad de acción del diputado trocó en libertad de acción del partido (al cual el diputado pertenece); finalmente, las decisiones continuaron produciéndose a posteriori de la instancia deliberativa, pero se tomaron en ámbitos extraparlamentarios (no al interior del Parlamento).

2.3- Democracia de lo público. A partir de los años ’80, fenómenos de diversa índole contribuyeron a

transformar el modelo societal. Y en correspondencia con este proceso se produjo una nueva mutación del vínculo representativo, que afectó profundamente la “representación de partidos”. Hasta llegó a pensarse, como ocurrió a principios del siglo XX, en una crisis del sistema representativo y de la noción misma de representación. Sobre los años ’90 los rasgos más significativos de la nueva situación parecían ser: el debilitamiento de las identidades político-partidarias –pilares del vínculo representantes-representados–; y 91 Aquí conviene volver a la idea del “compromiso político” con la cual Kelsen caracterizó a la democracia de partidos. 92 La noción “neocorporativismo” no descansa sobre la idea de complementariedad entre los distintos intereses sociales, como lo hacía el corporativismo del Estado fascista italiano o de los Estados orgánicos tradicionales, fuertemente influídos por la Doctrina Social de la Iglesia. El “neocorporativismo” parte del reconocimiento del conflicto existente entre los distintos intereses que circulan en la sociedad. Por eso mismo, para que los conceptos no se presten a confusiones muchos cientistas políticos anglosajones utilizan el término “neocorporatismo”.

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la necesidad de una nueva articulación entre la representación y la gestión, entre la representatividad del gobierno y su eficacia. Esta situación ponía el acento más en la ejecutividad que en la deliberación y la búsqueda de consenso93. Por entonces comenzó a percibirse que los esquemas corporativistas y pluralistas no evitaban la fragmentación. Más aún, podían favorecerla si los ciudadanos sólo eran representados en cuanto portadores de intereses: contribuyentes, trabajadores, consumidores, por ejemplo.

Tal como señaló recientemente Manuel Garretón94, la idea de sociedad-polis con

la cual se entendía la dimensión colectiva de nuestras sociedades fue cuestionada por dos fenómenos paralelos: la denominada “globalización” y la expansión de los particularismos y las identidades. Estas últimas han dejado de referirse al Estado o a la sociedad, y se han constituido en torno al “hacer” –trabajo, ingreso, creencias– o a la “adscripción” –género, edad, color, lugar de nacimiento–. En este contexto los partidos políticos ya no poseen la exclusividad en la promoción de identificaciones generales y, por ende, tampoco monopolizan la representación institucional. Apareció entonces una nueva forma de mediación, propia de lo que se ha dado en llamar “gobierno de la opinión” o “democracia de lo público”.

La nueva fisonomía del vínculo representativo se constituyó en torno a

estrategias destinadas a fortalecer la relación directa de los electores con el gobierno, con la intención de reivindicar una política más transparente, alejada de los arbitrajes institucionales. Uno de los rasgos más significativos de la nueva forma de representación fue la personalización de las opciones electorales. Cada vez con mayor asiduidad los ciudadanos votaron teniendo en cuenta la personalidad del candidato. Pero esta personalización no significó un regreso al vínculo estrecho de los ciudadanos de una circunscripción con sus candidatos parlamentarios, como el en siglo XIX. Más bien se trató de una “personalización” del poder: involucró al poder ejecutivo y al conjunto de la ciudadanía. En los países con régimen político parlamentario, donde el jefe del gobierno es la cabeza de la mayoría parlamentaria, las elecciones giraron alrededor de su persona –Margaret Tatcher en Inglaterra y Mitterand en Francia fueron un buen ejemplo–. Y en los países presidencialistas la elección directa del jefe del poder ejecutivo tendió a convertirse en el evento estructurante de la vida política en su conjunto como ocurrió con Fujimori en Perú, Menem en Argentina y Chávez en Venezuela95.

Siguiendo a Manin96, el fenómeno de la personalización del poder fue posible a

partir de dos causas independientes entre sí, pero de efectos convergentes: el avance de 93 Cfr. Novaro, Marcos (1995): “El debate contemporáneo sobre la representación política”, en Desarrollo Económico. Vol. 35, N° 137, Abril-Junio de 1995, Bs.As., p. 149. 94 Cfr. Garretón, Manuel Antonio (1998): “Representatividad y partidos políticos. Los problemas actuales”, en: Revista Argentina de Ciencia Política, N° 2, diciembre de 1998, Bs.As., Eudeba, pp. 91-98. 95 La personalización del poder fue una característica de las democracias postdictatoriales de los países latinoamericanos, institucionalmente débiles. Pero también ha sido una característica de los gobiernos norteamericanos, cuya institucionalidad no ha sido puesta en duda jamás. En un estudio aparecido hace muy poco Julio Pinto analizó la organización y funcionamiento del modelo presidencialista norteamericano. Allí señaló que la personalización del poder, propia de las presidencias de Ronald Reagan, no fue una innovación política. Más bien respondió a una tendencia compartida por demócratas y republicanos desde la 2da. Guerra Mundial. Reagan y su entorno no hicieron más que introducir novedades en un esquema que estaba vigente. Cfr. Pinto, Julio (2001): “El modelo pragmático de presidencialismo que distingue institucionalmente a los Estados Unidos”. En Pinto, Julio (comp.): Argentina entre dos siglos. La política que viene. Bs.As., Eudeba, pp. 25-36. 96 Cfr. Manin, Bernard (1993): op.cit., pp. 29-31.

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las técnicas mediáticas y el “poder de prerrogativa” atribuido a los gobernantes. La radio y, en particular, los medios audiovisuales –la televisión– han hecho posible como nunca antes el contacto directo de los candidatos con los electores. En efecto la “videopolítica” se ha convertido en un medio importantísimo por cuanto ha favorecido la visibilidad del poder. Al ciudadano le proporciona información muy valiosa para orientar sus preferencias: lo pone en contacto con los problemas sociales, con las acciones u omisiones de los representantes; y promueve la participación. Al representante le proporciona un medio inestimable para llegar a cada vez más electores.

Sin embargo no puede decirse que todos los efectos producidos por este medio

hayan sido igualmente benéficos. Para Sartori97 la televisión es un medio “frívolo, irresponsable y populista”. Al exaltar la “cultura de la imagen”, la apariencia y la superficialidad en las noticias contribuye a la desinformación. Sensibiliza la percepción: emociona, provoca enojos o compasión; pero deja poco espacio para la actividad reflexiva, necesaria para la orientación de las preferencias y las prácticas ciudadanas.

El “poder de prerrogativa” en los gobiernos contemporáneos no aparece

referenciado a la relación del gobernante con la ley –como lo definió Locke98 en el siglo XVII–, sino a la decisión. Como se ha visto en las últimas décadas, muchas de las decisiones de los gobernantes no se han ajustado a ninguna acción general predeterminada, contenida en las plataformas que los han llevado al poder. En otras palabras se les ha concedido cierta discrecionalidad respecto de la aplicación de los planes y programas, fundada en la necesidad de enfrentar situaciones de crisis, singulares e imprevistas. Es lo que ha ocurrido en algunas democracias emergentes donde, en la práctica, los ciudadanos han autorizado a gobernar como los representantes crean conveniente, sin otros límites que la crudeza de la realidad y las cláusulas constitucionales del término del mandato. En esas sociedades se ha hecho habitual que las medidas de gobierno no guarden ningún tipo de relación con las promesas de campaña, como ha señalado Guillermo O’Donnell en su estudio sobre las democracias delegativas. En este contexto cuando el elector decidió el apoyo hacia un candidato, lo

97 Cfr. Sartori, Giovanni (1994): Ingeniería Constitucional Comparada. México, FCE., pp. 164-167; y Sartori, Giovanni (1998): Homo Videns. La sociedad teledirigida. Bs. As., Taurus, 2da. y 3ra. Parte. Sartori introdujo el concepto “videopolítica” para describir cómo la televisión y los medios masivos de comunicación han afectado de manera radical a la política en general, al cómo “ser políticos” y cómo “gestionar la política”. Interesa en especial el segundo de los textos mencionados porque allí el autor analizó el impacto de la videopolítica en los sistemas liberal-democráticos, porque si la democracia pudo caracterizarse como el gobierno de la opinión, precisamente esa opinión hoy está, como nunca, inducida por la televisión. De ahí que pueda decirse, como lo propuso Sartori, que el poder de la imagen se colocó en el centro de todos los procesos de la política contemporánea. Danilo Zolo también ha indagado el impacto de la televisión en el funcionamiento de la democracia. En su caso el análisis consideró la posibilidad de elaborar una “teoría política de la comunicación” con el objetivo de abordar la interacción entre las formas modernas de comunicación de masas y el funcionamiento del sistema político. Desde esta perspectiva Zolo señaló que debería prestarse atención tanto al impacto que la comunicación de masas tiene sobre las técnicas con las cuales se ejerce el poder, como a los efectos políticos generales que, a largo plazo, produce en el público el flujo de información electrónica, aun en sus formas no politicas. Cfr. Zolo, Danilo (1994): Democracia y complejidad. Un enfoque realista. Bs.As., Nueva Visión, pp. 203-207. 98 En el Segundo Tratado del Gobierno Civil Locke propuso como uno de los poderes del gobierno el poder de prerrogativa. La prerrogativa apareció aquí definida como el poder de tomar decisiones en ausencia de leyes. La argumentación de Locke supuso que la ley, general y preestablecida, no siempre permitirá tomar decisiones adecuadas en situaciones desconocidas e imprevistas. Para hacer frente a situaciones de este tipo Locke consideraba que junto al poder de ejecutar las leyes el gobierno debía conservar una instancia de decisión en ausencia de leyes.

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ha hecho motivado más por la confianza que éste le ha inspirado que por la evaluación de sus posibles acciones.

Por otra parte en los últimos años se ha comprobado que el comportamiento de

los electores varía según la “oferta electoral”. Es decir, la personalidad de los candidatos es un dato importante a la hora de decidir la preferencias electorales, pero no es el único. Varios son los factores que han contribuido a modificar la orientación del voto:

- la percepción de lo que esté en juego en una elección; - si la elección es nacional, regional o local; - si se trata de la renovación del ejecutivo o del parlamento; - si el parlamento se modifica parcial o totalmente; - el comportamiento de los candidatos en debates públicos y en las campañas electorales. En las democracias de partidos las “ofertas políticas” reflejaban en sus términos

las divisiones por las que estaba atravesada la sociedad, primordialmente de índole socio-económica y cultural. Es decir, cuando los dirigentes políticos evaluaban las propuestas hacían pie en aquellas diferencias sociales que dividían a los votantes antes de la contienda electoral.

Como ya se señaló, después de los ’80 las diferencias socio-económicas y culturales no constituyeron el elemento primordial para decidir las elecciones, al menos en muchas sociedades occidentales. La fragmentación a la cual aludimos antes permitió observar que las líneas de escisión preexistentes a las elecciones eran diversas y, además, móviles. Así el electorado posibilitó muchos recortes políticos, y permitió a quienes formularon las ofertas –la elite política: representantes salientes y candidatos– moverse con una libertad relativa mayor. En definitiva se refuerza la idea según la cual el comportamiento electoral se dinamiza a partir de un factor externo, acentuándose el “carácter reactivo” del voto. El resultado de las elecciones no deja de ser expresión del electorado, pero éste no se comporta como un actor que se mueve según los términos que él ha contribuido a originar. Es más bien un “espectador” que reacciona ante términos que le son expuestos y propuestos en la “escena pública” (por ello Manin ha denominado democracia de lo público a esta forma de representación)”99. Cabe hacer aquí algunas reflexiones.

1- Con respecto a la autonomía de las ofertas políticas habría que remarcar su carácter relativo. En efecto las elites políticas no pueden “inventar” con absoluta libertad los criterios de escisión y diferenciación de la sociedad. La fragmentación social pre-existe al momento electoral. Y la utilidad que los políticos puedan hacer de ella está limitada. En primer lugar aún cuando se adviertan diferentes criterios de atomización del electorado, los políticos deberán decidir entre una cantidad limitada de agregaciones posibles. Muchas veces las condiciones socio-económicas y culturales imposibilitan la agregación de intereses de manera aleatoria. En segundo lugar, los políticos advierten que para hacerse del poder no todas las ofertas posibles serán igualmente eficaces. Por eso en forma permanente estarán obligados a descubrir la oferta que se adecua mejor a la división social más importante.

99 Manin, Bernard (1993): ob.cit., 33.

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De ahí que la relación entre la escena pública y el público no es tan espontánea como en la democracia de partidos. Es producto de un trabajo de búsqueda y de un proceso de ensayo y error en el cual las encuestas de opinión pasan a cumplir un rol importantísimo. Los dirigentes proponen ciertas agregaciones y las ponen a la consideración del público. Luego miden las reacciones y modifican o retocan la propuesta inicial. La autonomía se reduce a la elección de ciertas propuestas. La oferta electoral definitiva surge de una interacción.

2- El concepto “oferta electoral” refiere a la analogía establecida entre el

comportamiento de la vida económica y el campo político100. La metáfora del mercado –lugar de encuentro de la “oferta” y la “demanda”– introduce algunas dificultades. En primer lugar el electorado no se comporta precisamente como una “demanda”. La teoría económica supone que los consumidores de productos ingresan al mercado teniendo preferencias, conociendo su utilidad, más allá de los productos allí ofrecidos. No ocurre lo mismo con los electores, en la mayoría de los casos.

En el electorado las preferencias o funciones de utilidad se encuentran

determinadas por los términos que le son ofrecidos, y no de manera externa. Ya en 1942 Schumpeter desbarató la teoría de una voluntad general, racional y autónoma, advirtiendo el impacto de los efectos propagandísticos en el comportamiento de los ciudadanos, cuando debían participar en las decisiones de cuestiones públicas un tanto alejadas de sus preocupaciones cotidianas. Allí señalaba que la “voluntad” que los animaba era en buena medida fabricada, no espontánea101.

3- Teniendo en cuenta lo anterior la metáfora de la escena y del público aparece

como más apropiada para describir la característica del vínculo representativo. En el sentido que la propone Manin, esta metáfora está expresando la idea de un exterioridad relativa entre el nivel desde el cual son propuestos los términos de la elección y el nivel donde se concreta la elección.

“El representante –advierte Manin– es un actor que toma la iniciativa de proponer un principio de escisión. Busca descubrir las divisiones del electorado y lleva algunas de ellas a la escena pública. Las pone allí en escena y hace acceder a la claridad de la conciencia pública tal o cual división social: representa en la medida en que da presencia a una división no evidente de la sociedad. Aquí el representante no es más un portavoz. Por la personalización de la opción electoral es por una parte alguien de confianza, pero también un actor relativamente autónomo que busca y pone de manifiesto las divisiones en el seno del electorado”102.

Revisemos, ahora, las características de esta forma de representación, en relación a los principios del gobierno representativo analizados más arriba.

¿Cuál es el elemento que ratifica el vínculo representativo? ¿Qué mueve a los electores a optar por una fórmula electoral determinada? ¿A partir de qué elementos orientan sus preferencias? Los análisis de las contiendas electorales más recientes –en el país y en el mundo– han mostrado el poder que tiene la “imagen” para decidir los 100 La adopción de teorías económicas de la política tuvo como uno de sus primeros cultores a Joseph Schumpeter; y desde allí ha sido un modelo analítico muy frecuentado por los cientistas políticos. 101 Cfr. Schumpeter, Joseph (1983): ob.cit., cap. 21. 102 Manin, Bernard (1993): Ob. Cit., p. 35.

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resultados. No se trata de la imagen del o de los candidatos, solamente. También interesa la imagen partidaria y de los movimientos de donde surgen esos candidatos. Importa aquí aclarar que el sentido del término “imagen” va más allá de la mera apariencia, alude a una “representación política esquemática”: presenta contenidos y hace referencia a cuestiones reales, aunque de manera simplificada. Interesa, entonces, indagar la importancia que tiene para la vida política el hecho de que representaciones de este tipo se hayan convertido en los elementos que movilizan y garantizan el vínculo representativo. La representación política simplificada trajo aparejada dos ventajas obvias. En principio favoreció la comunicación de la propuesta u “oferta electoral” en la medida en que facilitó su recepción a una cantidad cada vez mayor de electores. En efecto pudieron acceder e interpretar sus contenidos quienes por diversas razones no tenían los suficientes conocimientos técnicos como para justificar, criticar o rechazar un plan de gobierno. En segundo lugar, la implementación de este tipo de representaciones significó un abaratamiento de los costos de información para los electores. Los esfuerzos –económicos y en tiempo– que los votantes deberían consagrar para obtener los datos apropiados y precisos, desde los cuales confrontar propuestas y evaluar la más adecuada, no están en proporción con la influencia que pueden provocar a través de sus preferencias y decisiones electorales. La esquematización de las propuestas atenuó esos esfuerzos.

De todos modos conviene señalar que esta esquematización trajo consigo una derivación que puede computarse como negativa: la vaguedad en la apelación a los electores. Las “imágenes” perdieron, por esquemáticas, en definición de contenidos y en profundidad. Y, en este sentido, estimularon una variedad bastante laxa de interpretaciones posibles, garantizando una independencia relativa de los gobernantes respecto de sus electores y de sus programas de gobierno. Como los términos de la oferta no han sido lo suficientemente claros –diríamos son ambiguos– es posible un margen de maniobras muy amplio por parte de los gobernantes.

En cuanto a la formación de la opinión pública, se ha constatado un cambio

importante, respecto de la democracia de partidos: razones económicas y técnicas han influido en la declinación de la prensa partidaria y de opinión. La información disponible al público para formar sus preferencias ha pasado a ser homogénea. Es decir las fuentes informativas son la mismas para todo el público, cualquiera sea la tendencia política de los electores. Los medios masivos de comunicación han dejado de enrolarse según las escisiones partidarias del espectro político, aún cuando en algunos casos pueda observarse cierta propensión o inclinación determinada. Esto, claro está, no quiere decir que la información vehiculizada por los medios sea “objetiva”.

Las cuestiones públicas continuaron dividiendo la opinión: algunos ciudadanos

se manifestaron a favor de determinados asuntos, otros en contra. Pero la división entre los electores se instituyó a partir de las preferencias individuales sobre las materias y los argumentos que se exhibieron en el espacio público, no por los favoritismos partidistas. Es más, en algunos países se ha constatado cierto desacople entre la opinión pública sobre algunos problemas y las preferencias electorales103. 103 En Argentina, durante los años transcurridos entre 1994 y 1998 (último mandato del Dr. Menem) las encuestas de opinión ubicaron al tope problemas vinculados con la falta de independencia de la justicia, la corrupción, exclusión socio-económica, etc. En muchos casos el partido oficialista del gobierno aparecía

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La consolidación de la democracia de lo público permitió el ingreso a la vida política de un nuevo elemento: las encuestas o sondeos de opinión, con los cuales se ha articulado la opinión pública durante las últimas décadas. En la mayoría de los casos, los encuestadores son independientes de los partidos políticos. Organizaciones sindicales, organismos de la burocracia estatal, entidades internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONGs.), habitualmente recurren a los sondeos para tener una apreciación de lo que piensa el público. En principio los datos recolectados han contribuido a justificar las perspectivas con las cuales esos organismos han evaluado las cuestiones de su interés.

Es importante señalar algunas cuestiones. En primer lugar, como señaló B. Manin, las encuestas pueden acrecentar el

desacople entre la intención de voto y lo expresado por la opinión pública. En principio a los candidatos, y a los partidos a los cuales pertenecen, les interesa mostrar que la división social, y de opinión que ellos parecen encarnar es la más importante. Pero la independencia de los encuestadores muchas veces ha mostrado que los “cortes” o las escisiones de la opinión que ellos descubren a través de las encuestas difieren bastante de las que han encontrado los partidos políticos y las que proponen sus candidatos.

Por otra parte es un dato que las encuestas han hecho posible la participación, en

la construcción de la opinión pública, de aquellos ciudadanos que por sus características personales o por sus motivaciones respecto a los asuntos públicos han aparecido como menos “militantes”, más “apáticos” o “indiferentes”. Además, han permitido cierta fluidez en la circulación de opiniones. Más allá de la excepcionalidad de algunas circunstancias –elecciones, conflictos sociales, cuestiones internacionales, etc.–, pareciera ser que las encuestas nos permiten acceder, cotidianamente, al conocimiento de los temas que interesan al ciudadano común, y a qué es lo qué “es lo que la gente piensa” sobre ellos. De todas maneras lo que puede ponerse en cuestión es si el resultado de la aplicación de estas métodos es lo que realmente “piensa” la gente.

Los sondeos traducen en porcentajes respuestas dadas por los ciudadanos a

preguntas formuladas por quienes realizaron las encuestas. De este modo el resultado de los sondeos dependerá en primer lugar de quién realizó la encuesta y de la modalidad que implementó para hacerla. En segundo lugar del carácter de las respuestas. En efecto con frecuencia el encuestado se ve “forzado” a responder ante la insistencia del encuestador, en situaciones poco propicias para la reflexión. Las respuestas obtenidas de este modo pueden no estar reflejando lo que verdaderamente piensan los interlocutores circunstanciales. En principio es poco probable que quienes fueran entrevistados conocieran el tema del que opinaron. Sus respuestas pudieron ser inventadas en el mismo momento en el que enfrentaron una cámara de televisión o un micrófono. Y hasta pudieron ser respuestas dichas livianamente, reflejando lo que sostienen los medios de comunicación. En este sentido las encuestas pocas veces suelen recoger respuestas firmes y coherentes. Pero, además, el hecho de que haya opiniones firmes respecto de algunos temas no implica conocer cuál será el comportamiento electoral de los ciudadanos. En otros términos, cada elector puede tener claridad respecto a uno o varios de los puntos de un programa de gobierno. Aún así, dentro del cuarto oscuro deberá decidir su opción, y no es seguro cuál de las opiniones prevalecerá en ese momento. como responsable directo de esos problemas. Sin embargo en esos años el Partido Justicialista ganó varias elecciones legislativas a nivel nacional y provincial.

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Pero los sondeos de opinión pueden ser fácilmente manipulados, desde la

formulación misma de las preguntas a las que se somete el encuestado. La manera como se presente la pregunta inducirá el tipo de respuesta: diferentes maneras preguntar pueden derivar en respuestas diferentes. Incluso las diferencias aumentan entre distintas encuestas cuanto más complicados son los problemas abordados104. Refiriéndose a la maleabilidad de las encuestas Sartori ha dicho:

“Los sondeos no son instrumentos de demo-poder –un instrumento que revela la vox populi– sino sobre todo una expresión del poder de los medios de comunicación sobre el pueblo; y su influencia bloquea frecuentemente decisiones útiles y necesarias, o bien lleva a tomar decisiones equivocadas sostenidas por simples ‘rumores’, por opiniones débiles, deformadas, manipuladas, e incluso desinformadas. En definitiva, por opiniones ciegas”105.

Finalmente, como ocurría en la democracia de partidos, en la “democracia de lo público” la discusión deliberativa no tiene lugar en el parlamento. Las discusiones deliberativas se realizan en el ámbito de encuentros informales en los cuales grupos de interés, asociaciones y movimientos sociales diversos, se vinculan y mantienen rondas consultivas con los responsables del gobierno de turno. En esas reuniones las posiciones no están fijadas de antemano. El ámbito parlamentario puede convalidar, o no, el resultado de las negociaciones obtenidas en esos ámbitos informales. En todo caso, los integrantes de cada uno de los partidos políticos se agrupan en torno a algún líder parlamentario y votan de manera unificada. Hay, sin embargo, un nuevo “espacio” de debate, paralelo al anterior. Manin106 advirtió en los últimos años un desplazamiento de la deliberación hacia el electorado, asociado a lo que denominó “inestabilidad electoral”. En su opinión el fenómeno de la volatilidad del voto sobrevino con la aparición de un electorado cada vez más independiente, flotante, que ha venido cambiando su opción electoral en función de los problemas que vislumbra en cada elección. No se ha tratado de un electorado desinteresado ni desinformado, sino de un electorado no cautivo de identificaciones partidarias estables. Este tipo de electorado ha decidido sus preferencias de voto en cada elección en función de un “debate” orientado por las percepciones que tiene en el momento de la convocatoria, y de los argumentos y objetos que se le presentan en ese momento. En el cuadro que se propone a continuación se caracterizan las diferentes formas de representación política, en función de los principios de la representación analizados por Bernard Manin.

104 Giovanni Sartori trae el ejemplo de lo ocurrido en Estados Unidos durante el escándalo del caso Watergate, en 1973. Durante un mes siete sondeos preguntaron si Richard Nixon debía renunciar o si debía ser procesado. Las respuestas afirmativas marcaron una variación entre un mínimo de 10 % y un máximo de 53 %, sólo por la manera como era formulada la pregunta. Es importante, además, analizar el uso de los sondeos de opinión en el denominado “marketing político”. Cfr. Martinez-Pandiani, Gustavo (2000): “La irrupción del Marketing Político en las campañas electorales de América Latina”. En: Contribuciones. Bs.As., Abril-Junio de 2000, pp. 69 a 102. 105 Sartori, Giovanni (1998). Ob. Cit., p. 76. 106 Cfr. Manin, Bernard (1993). Ob. Cit., pp. 39 – 40.

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Elección de

gobernantes Independencia de

gobernantes Opinión pública La deliberación

Gobierno de parlamento

(Desde fines del siglo XVIII hasta la 1ª.

Guerra Mundial)

- Refleja factores sociales. - Confianza en un personaje relevante

- Diputado independiente. No es portavoz de los electores.

- Movimientos de opinión independientes del Parlamento, vinculados a las circunscripciones

- El debate se produce al interior del Parlamento

Democracia de Partidos

(Desde el período de

entreguerras hasta los ’80)

- Refleja una división social preexistente a la política. - Confianza en el partido. - Estabilidad en las elecciones.

- Diputado depende del partido. - Los dirigentes partidarios juzgan la plataforma y fijan las prioridades

- Movimientos de opinión ligados a los partidos. - Opinión dividida: oficialismo versus oposición

- El debate se da en el partido. Allí sus términos no son fijos. - No hay rigidez de programas.

Democracia de lo Público (Aproximada-

mente desde los años ’80)

- Refleja la personalización de la opción electoral y del poder. - Partido al servicio del Líder - Escisión entre la oferta electoral y la vida social.

- Independencia relativa respecto del elector y de los programas. - Predominio de la “imagen”: apelación vaga e imprecisa.

- Información homogénea, independiente de los partidos. - Desacople entre voto y opinión. - Dominio de las encuestas.

- Deliberación en ámbitos informales donde los términos no son fijos. - También hay debate en el seno de un electorado cada vez más independiente.

Elaboración propia. Problemas y dilemas actuales de la representación política.

La moderna teoría de la representación se estructuró entre los siglos XVII y XVIII teniendo en cuenta dos realidades: a) la elección de gobernantes se fue convirtiendo paulatinamente en una necesidad; y b) la representación política se distinguió de la representación civil. Esto implicó la aparición de un mecanismo cuya intención fue determinar los intereses generales de la comunidad. Para esto era necesaria la formación de un espacio socioterritorial amplio y relativamente homogéneo –el Estado nacional– y el reconocimiento de la esfera política separada del circuito de intereses particulares o sectoriales.

La configuración histórica real de la representación política no se produjo bajo el

influjo rousseauniano de la voluntad general. La afirmación del principio revolucionario de la soberanía nacional hizo posible que la determinación de los intereses generales pasara a depender de un circuito instrumental –la representación-, que estableció un nexo entre la sociedad y el Estado. Respecto a la implementación de este circuito hay que tener presente dos cosas.

1- Excluyó la consideración de otro tipo de representación política conocido como representación fraccionaria, atribuida a Rousseau (ver cuadro de la pg. siguiente).

2- En sí mismo sufrió transformaciones orientadas básicamente hacia dos direcciones: la del quantum, es decir el número concreto de ciudadanos que componen el cuerpo electoral como titulares del derecho a sufragar; la del cómo, es decir la normativa o sistema electoral vigente, que afecta tanto a la configuración de las circunscripciones y distritos electorales como a la fórmula del escrutinio. En este sentido la inclusión del sufragio universal masculino y

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femenino y la incorporación de los sistemas electorales proporcionales de lista han alterado notoriamente el instrumento original.

Representación Fraccionaria Representación Nacional Elaboración del planteo teórico

Jean J. Rousseau Representantes a la Asamblea Nacional Francesa (1789)

Soberanía Fragmentada en cada ciudadano

Concentrada en el cuerpo de la nación 107

Sufragio Derecho ciudadano Función pública Mandato Imperativo Libre Mandatario Debe adaptarse a las

decisiones ciudadanas No está atado a ningún mandato

preciso Decisiones Producto de la

Voluntad General Producto de la

Voluntad Parlamentaria 108 Elaboración propia.

En el apartado anterior se han analizado las transformaciones sufridas por la representación política a lo largo de la historia. Aquí se presentarán, sumariamente, algunos de los problemas y dilemas a los que se enfrenta esta institución. 1. Respuesta a las demandas de la sociedad.

Uno de los rasgos de la crisis actual de la representación política se traduce en la

percepción de que el sistema político no puede dar respuestas a las demandas de la sociedad civil. Bajo la mirada crítica del Welfare State esta situación ha sido presentada como sobrecarga del Estado intervensionista o, también, como crisis de gobernabilidad.

Las relación de la esfera política representativa con la sociedad civil se vincula

con la capacidad de las organizaciones partidarias, de cuyo seno surgen los representantes, para articular respuestas a las demandas sociales. Esto lleva a indagar en qué medida los mencionados partidos han podido elaborar un diagnóstico ajustado de la realidad social y, al mismo tiempo, cómo han procesado las demandas sociales y han desarrollado programas que den respuesta a las mismas. Las demandas se han expandido de manera impensable y responden no solo a las motivaciones más o menos conocidas: trabajo e ingreso, sino a motivaciones novedosas: género, creencias, etc. Situación que ha permitido el surgimiento de nuevas organizaciones de mediación de intereses, distintas de las organizaciones partidarias. No siempre las respuestas dadas por los partidos satisfacen demandas explícitas que sí son contenidas en ese tipo de organizaciones: podría pensarse por caso en el reconocimiento de ciertos derechos

107 Con frecuencia se ha afirmado que esta conceptualización permitió a la burguesía satisfacer un doble deseo: dar una nueva formulación a la elección y la representación para descartar el tradicional poder de la aristocracia; y buscar fundamentos para impedir el acceso al poder de las masas populares. En efecto, en esta concepción de la representación la ciudadanía se comporta como un órgano encargado de designar a sus representantes. Sólo tiene poder electoral, lo que ha permitido hablar del sufragio como función pública y no como derecho. Por otra parte la nación se arroga la facultad de otorgar poder electoral a quienes considere más dignos, posibilitándose así la restricción del sufragio. 108 Como entidad colectiva la nación no puede expresarse por si misma si no es a través de los representantes. Ellos se transformaron en la única expresión posible de la voluntad general ejerciendo un mandato representativo que, en la práctica, conduce a instaurar el principio de la soberanía parlamentaria (voluntad parlamentaria).

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civiles a los homosexuales, el derecho al cambio de identidad demandada por quienes han optado por modificar su género, o el reconocimiento legal del aborto o las drogas.

Las relaciones de los partidos con la sociedad civil también se han visto

modificadas por la lógica de la competencia por el poder. En efecto la necesidad de acumular votos llevó a los partidos a una paulatina “desideologización”. Es decir la necesidad de agregación de voluntades exigió a los partidos la pérdida gradual de su identidad de origen. Los programas partidarios se han transformado en estrategias de seducción electoral que intentan aglutinar a distintos sectores de la ciudadanía, pero sin la intención de convertirse luego en un mecanismo de intervención política. No podrán serlo en la mayoría de los casos porque son proyectos tan generalizadores como dispersos y contradictorios, en la medida en que intentan la integración de intereses incompatibles entre sí.

Finalmente hay que considerar un aspecto característico de la “democracia de partidos”. Durante la vigencia del Estado Benefactor se dio cierta complementariedad entre el proceso político, manifestado a través de los canales de la representación política, y ciertas formas autónomas de manifestación de las demandas sociales que seguían la lógica corporatista. Esta complementariedad se ha quebrado con la crisis del Estado social y la consolidación progresiva de las políticas neoliberales. En efecto se ha producido una escisión entre el circuito político de toma de decisiones y los mecanismos participativos de la sociedad civil a través de las corporaciones. Y en muchos casos la separación se ha convertido de abierto conflicto cuando, bajo el argumento de combatir la crisis económica que atraviesan algunos estados, se han limitado las demandas sociales o cuando los órganos representativos han implementado políticas que vulneran los derechos sociales. 2. La esfera política y la administración del Estado

El Estado Benefactor se desarrolló en cierto sentido bajo la lógica de la

prestación y del asistencialismo. Como se ha analizado anteriormente la “democracia de partidos” trajo aparejado un efecto no deseado: las élites partidarias se convirtieron en verdaderas “oligarquías políticas”. La influencia de las mismas no se limitó a la determinación del programa político a implementar, a aprobar o rechazar alianzas políticas y electorales o a intervenir en forma decisiva en el nombramiento de los candidatos. Incluyó también el aparato administrativo del Estado. La burocracia pública, organismo central de la organización racional-legal del Estado de Derecho ha sido “invadida” en cierto modo por las dirigencias partidarias. Muchos de los casos de corrupción que se han “ventilado” recientemente en nuestro país, por ejemplo, tienen como referentes a personajes que han ocupado cargos en la administración del Estado por sus vínculos personales con ciertos dirigentes partidarios. De este modo las oficinas de la administración estatal que tendrían que garantizar neutralidad y objetividad en el manejo de la “cosa pública” se han convertido en los operadores políticos de intereses poco transparentes, alejados del bienestar de la comunidad al que deberían contribuir.

Además en la medida en que agencias claves del Estado estén en manos de los

sectores dirigentes de los partidos políticos cabe plantearse cómo evitar la tentación de una derivación de tipo clientelar de las relaciones del Estado frene a ciertas demandas

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de la sociedad civil en períodos electorales. Norberto Bobbio109 ha caracterizado este aspecto como “privatización de lo público”, en tanto la relación pública representante – representado trasmuta en una relación privada porque tiene lugar entre “fulano de tal” (que es un representante o un integrante de la burocracia estatal) y “sultano” (que es un representado, un ciudadano cualquiera), para satisfacer necesidades de índole privada. Es el caso de quien detentando un lugar de poder utiliza los recursos del Estado o sus influencias a cambio de la preferencia electoral o cualquier otro favor.

En situaciones semejantes se quiebra la confianza básica de la relación

representativa. Con los órganos del Estado coptados por la dirigencia partidaria al servicio de intereses espurios, el vínculo entre representantes y representados se pierde en cuanto tal: unos y otros no tendrán un comportamiento supuestamente racional orientado a eludir sus intereses privados. De un lado, los representantes podrán usar discrecionalmente los resortes del Estado para favorecer a sus organizaciones partidarias o a sectores que les proveen legitimidad política. Del otro lado, los grupos sociales que ostentan un poder real mas efectivo, o sus favores sean apetecidos por quienes están en el poder, tendrán ventajas frente al resto de la sociedad civil en cuanto a la obtención de beneficios.

3. El control sobre la política.

El control efectivo de los representantes por parte de los representados es un

tema no previsto del todo por la teoría clásica de la representación política, para la cual la instancia natural de ejercicio de control eran las contiendas electorales, aunque admitía la influencia que podía ejercerse sobre los representantes a través de la opinión pública.

Las prácticas democráticas actuales demandan un control permanente del

representante durante el ejercicio de sus funciones. La lengua anglosajona tiene el término “accountable” para sugerir la necesidad de que los representantes “den cuenta” de manera permanente de sus actos. Esta situación reclama transparencia por parte del funcionario, es decir conocimiento de sus dichos y sus actos; y compromiso activo por parte de la ciudadanía que deberá perfeccionar el uso de sus derechos de opinión y de asociación. En sentido estricto debe hablarse de accountability en un doble sentido: vertical y horizontal. La primera refiere al control ejercido por la ciudadanía con la implementación de elecciones libres y regulares, cuando castigan o premian a los gobernantes. La segunda tiene que ver con la existencia de agencias estatales con autoridad legal y disposición para accionar a través de controles rutinarios o sanciones legales en el caso de ser necesario. Si bien ambos tipos de accountability son sólo posibles en democracia, para que la accountability horizontal funcione correctamente es necesario que la democracia representativa esté consolidada. La debilidad de la misma favorece la ineficacia de los controles institucionales, tal como ha señalado Guillermo O’Donnell.110 Las demandas de control también se relacionan con aspectos específicos de reformas políticas que en algunos casos –como en el argentino– nunca se han concretado: eliminar las “listas sábana” cerradas y bloqueadas, transparentar los

109 Cfr. Bobbio, N. (1985): Crisis de la Democracia. Barcelona, Ariel, p. 19. 110 Ver los textos de Guillermo O’Donnell citados en la bibliografía.

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mecanismos partidarios de recolección de fondos de campaña, establecer elecciones internas abiertas y simultáneas, etc. En algunas sociedades, donde la democracia está en proceso de consolidación, o donde los sectores políticos son más bien cerrados y se muestran reacios a la influencia ciudadana, las exigencias de control se han derivado al ámbito de los medios de comunicación y al aparato judicial. Sin embargo estos dos ámbitos por su constitución y dinámica propia son instrumentos democráticos al servicio inmediato de las demandas de la ciudadanía. 4. La cultura política.

Los estudios de ciencia política han incluido cada vez con más frecuencia

referencias a la cultura política. Por cultura política se entiende el conjunto de normas, valores y creencias relacionadas las instituciones políticas; así como los rituales y símbolos que refuerzan esas creencias en una sociedad. Según sea la creencia que prevalezca en una sociedad respecto a sus valores e instituciones políticas, estará o no garantizada la legitimidad de esas instituciones. La cultura política importa no sólo para legitimar el sistema político sino también para dotarlo de estabilidad.

Se ha señalado que la estabilidad de las instituciones descansa en la adhesión

renovada que los ciudadanos otorgan a las mismas, y que esto es posible en la medida en que los valores y normas que encarnan dichas instituciones concuerdan con las internalizadas por los individuos a través de los agentes de socialización: sistema educativo, familia y red de organizaciones por las que los individuos transitan. De este modo el concepto cultura política permite un abordaje del problema de la legitimidad que va más allá de la ingeniería institucional y del funcionamiento del sistema político: apunta al conjunto de normas y valores compartidos por toda la sociedad. En ese sentido buscar soluciones a los dilemas que afronta la representación política implica, también, indagar el tipo de valores y de prácticas que las sociedades favorecieron a lo largo de su historia particular.

A modo de cierre

El análisis realizado abordó las críticas actuales hacia la política desde una perspectiva particular no excluyente. En tal sentido se ocupó de la construcción histórica de la representación política, así como del análisis de sus supuestos teóricos y sus transformaciones. Este recorrido permitió señalar que desde la organización del sistema democrático liberal, donde apareció por primera vez la institución de la representación política modera, se han sucedido variadas crisis de legitimidad política asociadas a esa institución. En tal sentido, podría pensarse que la “crisis política” actual bien puede analizarse como la crisis de una determinada modalidad de representación política, la que se conoce como “democracia de lo público”.

También se ha advertido que las modificaciones del sistema representativo en

ocasiones han significado una sustancial distorsión de sus principios originarios. Sin embargo los modos de organización sucesivos pueden ser vistos como adaptaciones de esos principios en la medida en que se ha intentado mantener en vigencia los rasgos más significativos, aunque más no sea desde los aspectos formales. La sensación de continuidad se ha visto favorecida en tanto las distorsiones respecto del modelo original

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no han sido bruscas. Han seguido el ritmo acompasado del cambio histórico en el que han estado inmersas las organizaciones estatales desde el siglo XIX. Y, por otro lado, porque han aparecido como respuestas a realidades socio-políticas emergentes: partidos políticos, nuevos movimientos sociales, el Estado Benefactor, la utilización de los medios masivos de comunicación social, etc.

En todo caso conviene retener algunos aspectos de relevancia para evaluar

argumentos críticos y justificaciones respecto a la representación política moderna:

La representación política fue posible cuando se produjo la secularización del poder y se abandonó definitivamente la teoría que lo explicaba y justificaba en términos sobrenaturales La noción moderna de la representación política, afirma el origen popular del poder político.

La representación política surgió tras la superación histórica de los modelos

estamentales medievales. Esa superación implicó la aparición de una concepción del poder orientado a la determinación de los intereses generales de la comunidad. Para ello fue necesario establecer una esfera autónoma, desvinculada de intereses particulares o sectoriales.

La representación política es una manera de hacer “visible” el poder político que

refuerza un cierto tipo de dominación: la racional legal, en términos weberianos. El poder político es el elemento central de la dimensión político-institucional de una sociedad. Esta dimensión es la que distingue e identifica a los grupos humanos en la medida en que les permite organizar el mundo a partir de determinados principios: la racionalidad, la ética, la ley, la libertad, la solidaridad, la justicia, etc.; y darle sentido a la vida de la comunidad.

La representación política establece una distinción entre gobernantes y gobernados,

entre representantes y representados. Desde esta perspectiva distingue funciones entre quienes deberán asumir la administración y la toma de decisiones políticas, y quienes deberán aceptar esas decisiones pero, al mismo tiempo, arbitrar los medios a su alcance para evitar la concentración del poder y su ejercicio fuera del Estado de Derecho.

La representación política refiere a una abstracción política: el Estado nación.

Abstracción al menos en tres sentidos: en la medida en que es considerado como un todo, como una comunidad político-cultural, que constituye la base del poder político; en la medida en que desde el punto de vista jurídico es depositario de la soberanía, reflejo de la voluntad de quienes lo habitan; en la medida en que abarca unas dimensiones físicas consideradas homogéneas.

Más allá de cómo se desenvuelvan los acontecimientos en aquellas sociedades

donde campea una crisis político-institucional de envergadura, es imperativo satisfacer la necesidad de establecer un vínculo más estrecho entre los gobernantes y los gobernados. En este sentido corresponderá a los distintos actores sociales la adecuación de los mecanismos institucionales vigentes, o la organización de otros nuevos, para impulsar una mayor correspondencia entre las demandas, las necesidades y las expectativas de los grupos sociales y las respuestas provenientes del régimen político.

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