raumplanung amenagement du territoire … · die verschiedenen artikel widerspiegeln je-weils die...

InformationshefteBulletin d’informationBollettino d’informazione

Luftfahrt und Raumplanung in der SchweizFluglärm und Belastungsgrenzwerte –Auswirkungen auf die WohnqualitätRechtsaspekte der Fluglärmbelastung

Aviation et aménagement du territoireen SuisseBruit du trafic aérien – aspects touchantl’organisation du territoire

Navigazione aerea e pianificazione delterritorio svizzeroInquinamento fonico degli aeromobili –aspetti rilevanti per l’ordinamento territoriale

2/98

RA

UM

PL

AN

UN

GA

ME

NA

GE

ME

NT

D

U

TE

RR

IT

OI

RE

PI

AN

IF

IC

AZ

IO

NE

DE

L T

ER

RI

TO

RI

O

Sommaire31 Importance de l’aviation, sous l’angle

de la politique d’organisation du ter-ritoire

34 Aviation civile en Suisse – développe-ment, situation et perspectives

37 Aéroport International de Genève –moteur économique d’une région

39 Bruit du trafic aérien et valeurs limitesd’exposition

41 Bruit du trafic aérien – aspects tou-chant l’organisation du territoire

44 Plan sectoriel de l’infrastructure aéro-nautique (PSIA)

Sommario46 Navigazione aerea e pianificazione49 L’aviazione civile in Svizzera: stato at-

tuale, sviluppo e prospettive52 Il piano settoriale dell’infrastruttura

aeronautica (PSIA)54 Aspetti rilevanti per l’ordinamento

territoriale risultanti dall’inquinamen-to fonico degli aeromobili

57 Aviazione e infrastrutture per l’avia-zione in Ticino

2 Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98

Inhalt3 Die Bedeutung der Luftfahrt aus der

Sicht der Raumordnungspolitik6 Zivile Luftfahrt in der Schweiz – Ent-

wicklung, Stand und Perspektiven10 Swissair und Schweizer Flughäfen im

globalen Wettbewerb12 Räumliche und sozioökonomische

Auswirkungen des Flughafens Zürich14 Publikationshinweis: Raumordnung

und nachhaltige Entwicklung – Hand-lungsansätze für eine nachhaltigeRaumentwicklung in der Schweiz

15 Fluglärm und Belastungsgrenzwerte17 Auswirkungen von Fluglärm auf die

Wohnqualität20 Raumordnungsrelevante Aspekte

der Fluglärmbelastung23 Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt

(SIL)25 Kantonales Leitbild Luftverkehr: Der

Kanton Bern bezieht Position27 Luftfahrtanlagen in der Ortsplanung

Kloten

R a u m p l a n u n gAménagement du te r r i to i rePianif i caz ione del terr i tor io

InformationshefteBulletin d’informationBollettino d’informazione

Erscheint viermal jährlichParaît quatre fois par anEsce quattro volte all’anno26. Jahrgang / 26me année / 26mo anno

Herausgeber/Editeur/EditoreBundesamt für Raumplanung(EJPD/BRP)Office fédéral de l’aménagement duterritoire (DFJP/OFAT)Ufficio federale della pianificazionedel territorio (DFGP/UFPT)

Redaktion/Rédaction/RedazioneRudolf M. Menzi, Leitung; Anne-MarieBetticher, lic.ès sc.pol.; Heinz Meier,Geograf; Anne-Marie Steiner, lic.iur.Übersetzung/traduction/traduzione:Français: Elisabeth Kopp-Demougeot,Versoix; italiano: Antonella Schregen-berger-Rossi, OlsbergGestaltung/réalisation/realizzazione:Henri Leuzinger, Geograf, Rheinfelden

Abonnemente/Abonnement/AbbonamentoBestellungen/commandes/ordinazioni:Elisabeth Güntlisberger-Hadorn(BRP/OFAT/UFPT), Tel. 031/322 40 58Jahresabonnement/abonnement/abbonamento: Fr. 30.-Ausland/étranger/estero: Fr. 34.-Einzelnummer/numéro/numero singolo: Fr. 8.-Ausland/étranger/estero: Fr. 9.-+ MWSt / + TVA / + IVAVertrieb: EDMZ, 3000 BernDistribution: OCFIM, 3000 BerneDistribuzione: UCFSM, 3000 Berna

Adresse/Adresse/IndirizzoBundesamt für RaumplanungOffice fédéral de l’aménagement duterritoire / Ufficio federale della pianifi-cazione del territorioEinsteinstrasse 2, 3003 BernTel. 031/322 40 60Fax. 031/322 78 69 (Amt)Fax. 031/322 47 16 (Information)

© BRP/OFAT/UFPTBern/Berne/Berna 1998Abdruck erwünscht mit Quellen-angabe, Belegexemplar an BRPReproduction autorisée avec mentionde la source; copie à l’OFATRiproduzione autorizzata con menzio-ne della fonte; copia all’UFPT

Inhalt / Sommaire / Sommario

Die verschiedenen Artikel widerspiegeln je-weils die Meinungen ihrer Autoren. Sie kön-nen daher von den Überzeugungen des He-rausgebers und der Redaktion abweichen.

Les différents articles expriment les avis deleurs auteurs respectifs. Ils peuvent de ce faitprésenter des convictions divergentes de cel-les de l’éditeur et de la rédaction.

I vari articoli riflettono di volta in volta le opi-nioni degli autori. Possono quindi discostaredall’opinione dell’editore e della redazione.

Titelfoto/ photo en couverture / foto incopertina:Flughafen Zürich-KlotenAéroport de Zurich-KlotenAeroporto di Zurigo-Kloten(Airport Authority FlughafendirektionZürich)

Die Luftfahrt hat erhebliche Auswir-kungen auf den Raum. Deshalb sindBund und Kantone entsprechendihren Zuständigkeiten gehalten, einekohärente Politik für die Infrastrukturder Luftfahrt zu gestalten, Nutzungs-konflikte zu beheben und nach Syn-ergien mit anderen raumwirksamenTätigkeiten zu suchen. Das Bundes-gesetz über die Raumplanung (RPG)und die Verordnung über die Raum-planung (RPV) liefern die dazu not-wendigen Instrumente.

Die Luftfahrt als Teildes Verkehrssystems

Die Luftfahrt erfüllt Aufgaben, die ande-re Verkehrsträger nicht übernehmen kön-nen. Etwa die rasche Beförderung vonPersonen und Gütern über lange Distan-zen oder an Orte, die mit anderen Ver-kehrsmitteln schwer zu erreichen sind.

Allerdings ist die Luftfahrt auch aufandere Verkehrsträger angewiesen: DerFlughafen ist in erster Linie ein Ort, woPassagiere umsteigen und Güter umgela-den werden – eine Schnittstelle zwischenverschiedenen Verkehrsmitteln.

Infrastrukturen für die Luftfahrt sind so zuplanen und zu koordinieren, dass sie dieanderen Verkehrsnetze ergänzen und ge-genseitig verbinden können. Einerseits giltes, für eine ausreichende landseitige Er-schliessung der Flugplätze – namentlichdurch den öffentlichen Verkehr – zu sor-gen. Andererseits müssen die verschiede-nen Verkehrsträger im Sinne der anzu-strebenden räumlichen Entwicklung ausgesamtheitlicher Sicht sinnvoll eingesetztwerden.

Die Luftfahrt als wirt-schaftlicher Entwick-lungsfaktor

Flugverbindungen mit dem Ausland sindwirtschaftlich und gesellschaftlich be-deutsam: Sie ermöglichen Kontakte mitanderen Kontinenten, sind eine wesentli-che Voraussetzung für die Geschäftstätig-keit und für die Entwicklung der Schweizals Reise- und Tourismusdestination, undsie dienen dem schnellen und sicherenTransport wertvoller oder eiliger Güter.Der Ausbau der Flugverbindungen trägtzur Erhaltung der Konkurrenzfähigkeitdes Wirtschaftsstandorts Schweiz bei.

Im Inland hilft die Luftfahrt – etwa beiMaterial- und Rettungstransporten inBerggebieten –, regionale Nachteile aus-zugleichen.

Als Wirtschaftszweig beschäftigt dieLuftfahrt in der Schweiz knapp 18’000Personen1, d.h. etwa 0.5% der aktivenBevölkerung.

Luftfahrt als Nutzungdes Bodens

Die Luftfahrt hat direkte und indirekteAuswirkungen auf die Nutzung des Bo-dens:• Für ihre Infrastrukturen beansprucht dieLuftfahrt Boden; meistens sind verhältnis-mässig grosse, ebene Flächen nötig, diezum Teil mit einem harten, wasserun-durchlässigen Belag versehen werden.• Der Betrieb von Infrastrukturen derLuftfahrt führt in näherer Umgebung derjeweiligen Anlagen zu einer Einschrän-kung der Bodennutzung; dies aus Sicher-heitsgründen (hindernisfreies Gelände)und weil die schädlichen oder lästigenEinwirkungen (Lärmentwicklung) mög-lichst gering zu halten sind. Der Lärm derLuftfahrzeuge (Flugzeuge, Helikopter, Se-gelflugzeuge mit Motor) kann sich auchin der weiteren Umgebung für entspre-chend empfindliche Nutzungen, bei-spielsweise für das Wohnen oder für dieErholung, als Störfaktor erweisen.• Um das Verkehrsaufkommen zu be-wältigen, das durch den Betrieb einesFlughafens entsteht, sind Parkflächenund Haltestellen für öffentliche Verkehrs-mittel, zuweilen aber auch Strassen- oderEisenbahninfrastrukturen nötig.

3Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 2/98

Die Bedeutung der Luftfahrt aus derSicht der Raumordnungspolitik

■ Michel Matthey, Sektionschef, Bun-desamt für Raumplanung, Bern

Der Luftverkehr hat in der Schweiz inden letzten 50 Jahren eine unglaubli-che Entwicklung erlebt. Und dasWachstum scheint ungebrochen wei-terzugehen: in den nächsten 10 Jahrendürften die Flugbewegungen im inter-nationalen Verkehr um 25%, das Pas-sagiervolumen um 80% zunehmen;ähnliches gilt auch für die Luftfracht.

Am Boden wecken solche Perspek-tiven gemischte Gefühle: einerseitsstützen die Landesflughäfen die Bin-nenwirtschaft, andererseits belastendie Emissionen der Fliegerei die Bevöl-kerung. Der Widerstand nimmt zu.Just zum 50-Jahr-Jubiläum des Flugha-fens Zürich-Kloten sorgt eine Sammel-klage für Aufsehen: lärmgeplagte Pri-vate und Gemeinden machen beim

Kanton Entschädigungsforderungenin Milliardenhöhe geltend.

Kein Zweifel, die «Raumwirksam-keit» der Luftfahrt ist enorm. Und eshätte den Rahmen des Informations-heftes gesprengt, wenn wir uns auchmit Militärflugplätzen, der Leichtflie-gerei, den Heliports und Gebirgslande-plätzen befasst hätten. Diese Ausgabekonzentriert sich auf die kommerzielleLuftfahrt, ihre Anlagen sowie deren di-rekte und indirekte Auswirkungen aufden Raum – der seinerseits immer in-tensiver und dichter genutzt wird. DieKoexistenz aller Nutzungen ist schwie-rig, Kompromisse nur noch auf hohemBelastungsniveau möglich – ein heiklesund spannendes Feld für die Raumpla-nung! Die Redaktion

Zum Inhalt

Raumwirksamkeit der Luftfahrt

• Schliesslich bringt ein Flughafen demjeweiligen Gebiet Standortvorteile fürzahlreiche Bereiche, die mit der Luftfahrtverbunden oder von Luftverbindungenabhängig sind.

In der Schweiz machen Infrastruktu-ren der Luftfahrt etwa 2% der Verkehrs-fläche2 aus, schränken aber die Nutzungweit grösserer Flächen3 ein.

Die Luftfahrt als Kom-petenzbereich desBundes

Der Bund ist für die Gesetzgebung überdie Luftfahrt zuständig, und er übt zudemdie direkte Aufsicht über die Zivilluftfahrtaus, insbesondere über das Luftfahrtper-sonal, die Luftfahrzeuge, die Fluggesell-schaften, die Wahrung der Flugsicherheit,den Bau und Betrieb der Flugplätze unddie Bezeichnung von Gebirgslandeplät-zen4.

Für den Bau und Betrieb von Infra-strukturen der Luftfahrt ist eine Konzessi-on oder Bewilligung des Bundes erfor-derlich; das kantonale und kommunaleRecht ist hier nicht anwendbar5.

Diese weitreichenden Kompetenzenstellen für den Bund auch eine erheblicheVerantwortung dar. Bei Beschlüssen überden Bau oder den Betrieb von Infrastruk-turen der Luftfahrt ist er verpflichtet, dieErfordernisse der Landes-, Regional- undOrtsplanung zu berücksichtigen (Art.22quater Abs. 3 Bundesverfassung), fürdie nötige Abstimmung mit den Tätigkei-ten der Kantone und Gemeinden zu sor-gen (Art. 2 RPG und Art. 2 RPV) und eineAbwägung der berührten Interessen so-wie eine Beurteilung ihrer Vereinbarkeitmit der anzustrebenden räumlichen Ent-wicklung vorzunehmen (Art. 3 RPV).

Folgerungen für dieRaumplanung

Eine kohärente Politik für die Infra-strukturen der Luftfahrt gestalten

Die Aktivitäten der Luftfahrt hängen starkvon der Bodeninfrastruktur (Flughäfen,Flugfelder, Heliports usw.) und ihrem Be-trieb ab.

Aus raumordnungspolitischer Sicht isteine kohärente Entwicklung der Infra-strukturen der Luftfahrt ein wichtiges An-liegen. Unter anderem geht es um dasFinden eines Gleichgewichts zwischender Gewährleistung der Mobilität von Be-völkerung und Wirtschaft, der anzustre-benden räumlichen Entwicklung desSiedlungsraumes, der Pflicht zur haushäl-terischen Nutzung des Bodens, demSchutz der Umwelt, der Sicherheit imLuftverkehr und der effizienten Nutzungder realisierten Infrastrukturen. Diese An-liegen müssen untereinander sowie mitden anderen Verkehrsträgern und mitsämtlichen raumwirksamen Tätigkeitenin enger Zusammenarbeit koordiniertwerden.

Nutzungskonflikte beheben

Nutzungskonflikte ergeben sich im Be-reich der Luftfahrt meistens im Zusam-menhang mit schädlichen Einwirkungenauf die Umwelt, insbesondere mit derLärmentwicklung. Zur Behebung derKonflikte kommen vier Strategien in Be-tracht:• Lärmentwicklung der Flugzeuge redu-

zieren bzw. leisere Flugzeuge begünsti-gen;

• Zahl der Flugbewegungen begrenzenbzw. die Benützung anderer Verkehrs-mittel fördern;

• Flugwege und Landeverfahren so ge-stalten, dass Wohngebiete, Schutzge-biete und Erholungsräume möglichstnicht in niedriger Höhe überflogenwerden;

• vermeiden, dass in Gebieten, die demLärm ausgesetzt sind, Wohnraum ent-steht oder andere empfindliche Nut-zungsarten geschaffen werden.

Diese Strategien sind jedoch alle anverschiedene Sachzwänge geknüpft, dieihre Anwendungsmöglichkeiten und ihreTragweite einschränken. Keine der Stra-tegien kann sämtliche Probleme allein lö-sen. Zu einer echten Behebung der Kon-flikte bedarf es somit einer wohl überleg-ten Kombination der verschiedenen Kon-fliktlösungsstrategien.

Die Entwicklung der Flughafengebie-te global angehen

Die Flugverbindungen, aber auch die Ver-bindungen mit Strassen und mit öffentli-chen Verkehrsmitteln, erhöhen die Stand-ortgunst von Flughafengebieten und ver-mitteln ihnen bedeutende Standortvor-teile für Aktivitäten im Bereich der Luft-fahrt oder der Lufttransporte bzw. fürTätigkeiten, die auf gute Verbindungenmit dem Ausland oder mit anderen Städ-ten und Regionen im Inland angewiesensind. Diese Gebiete dürften sich in Zu-



In den dicht besiedelten Gebieten der Schweiz sind Nutzungskonflikte im Zusam-menhang mit der Luftfahrt nur noch auf hohem Belastungsniveau zu lösen

kunft weiter entfalten und könnten neueEntwicklungspole von regionaler oder na-tionaler Bedeutung bilden.

Damit sie diese Funktionen überneh-men können, ist die Entwicklung zu steu-ern: Unter anderem ist der lokale und re-gionale öffentliche Verkehr auszubauen,ein vielfältiges Angebot an Dienstleistun-gen für Unternehmen und Private ist vor-zusehen, und die Funktionen sind zudurchmischen. Diese Gebiete sollen alsoin Richtung städtischer Raum entwickeltwerden.

Der Einsatz derPlanungsinstrumente

Der Sachplan Infrastruktur der Luft-fahrt als Rahmen

Mit dem Sachplan Infrastruktur der Luft-fahrt (SIL), der sich gegenwärtig in Bear-beitung befindet, soll eine räumlichkohärente Politik der Infrastruktur derLuftfahrt gestaltet werden. Er beschreibtinsbesondere• allgemeine Ziele und Vorgaben;• Ziele und Vorgaben für die einzelnen

Typen von Infrastrukturanlagen;• anlagespezifische Ziele und Vorgaben

für die Erteilung von Konzessionen, Be-willigungen oder Subventionen für dieeinzelnen Infrastrukturanlagen.

Der Sachplan wird zusammen mit denKantonen, den betroffenen Gemeindenund den Flugplatzhaltern erarbeitet, under berücksichtigt die weiteren Sachpoli-tiken des Bundes.

Die Richtpläne der Kantone als Koor-dinationsinstrument

In ihren Richtplänen beschreiben die Kan-tone, wie die raumwirksamen Tätigkeitenvon Kanton und Gemeinden mit denTätigkeiten des Bundes im Bereich derLuftfahrt abgestimmt werden können.

Richtpläne definieren, unter Berück-sichtigung des Sachplans des Bundes, dieeinzuhaltenden räumlichen Bedingun-gen, die Handlungsanweisungen sowiedie organisatorischen Massnahmen für• die Erschliessung der Flugplätze, na-

mentlich durch den öffentlichen undprivaten Verkehr;

• die Behebung von Nutzungskonfliktenim Zusammenhang mit dem Betrieb

von Flugplätzen und mit den Tätigkei-ten der Luftfahrt;

• die Nutzungszuweisung von Arealenauf dem Flugplatzgelände, die nicht di-rekt für die Luftfahrt benützt werden(Nebenanlagen);

• die umfassende Planung der Flugha-fengebiete.

Die vom Bundesrat genehmigtenRichtpläne sind für Behörden aller Stufenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG).

Nutzungspläne als Mittel zur Behe-bung von Konflikten

Nutzungspläne nach RPG ermöglichen: • Nutzungskonflikte in lärmbelasteten

Gebieten oder in Gebieten mit Hinder-nisbegrenzungsflächen in Flughafen-nähe zu vermeiden;

• Flächen für Bauten und Anlagen desUnterhalts auszuscheiden;

• die Nutzung von Arealen auf dem Flug-platzgelände zu ordnen, die nicht di-rekt für die Luftfahrt benützt werden;

• die Nutzung, Erschliessung und Gestal-tung von Flughafengebieten zu regeln.

Nutzungspläne sind allgemeinver-bindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). ■■

(Übersetzung)

1 Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr,Energie und Kommunikation, 1998: Verkehrgestern, heute, morgen. Bern 1998.

2 Bundesamt für Raumplanung, 1998: Vade-mecum. Bern 1998.

3 Bundesamt für Zivilluftfahrt und Bundesamtfür Militärflugplätze (Herausgeber), 1993:Studienauftrag, Die Auswirkungen der Luft-fahrt auf die Umwelt. Bern 1993.

4 Bundesamt für Raumplanung, 1996: Über-sicht über die raumwirksamen Tätigkeitendes Bundes 1994, Nachführung 1997. Bern1996.

5 Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 überdie Luftfahrt (Luftfahrtsgesetz, LFG, SR748.0) und Verordnung vom 23. November1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt(VIL, SR 748.131.1).



Die frühen Entwick-lungsjahre

Aufgaben und Möglichkeiten des Luft-verkehrs wurden schon kurz nach demersten Weltkrieg rege diskutiert. Zuneh-mend ist erkannt worden, dass die Luft-fahrt eine wertvolle Ergänzung andererVerkehrsarten darstellt. Private Initiativenund eine angemessene Unterstützungmit öffentlichen Mitteln halfen dem Luft-verkehr, Anfangsschwierigkeiten zu über-winden und sich zu entwickeln. Er er-langte bald einmal Anerkennung auchausserhalb unserer Landesgrenzen.

Von Anbeginn an verfolgte dieschweizerische Luftverkehrspolitik dasZiel, die wirtschaftliche Konkurrenz-fähigkeit der Schweiz zu festigen, aberauch den zunehmenden Bedürfnissendes Tourismus gerecht zu werden.

Der Bund und die am Luftverkehr in-teressierten Kantone beschlossen, dieLuftfahrt mit öffentlichen Mitteln zu un-terstützen. Damit verschafften sich Bundund Flughafenkantone Einflussmöglich-keiten bei der Gestaltung sowohl desLuftverkehrsnetzes als auch der Infra-struktur.

Aufschwung nach demzweiten Weltkrieg

Mit der Mobilmachung musste im Jahre1939 der Luftverkehr weitgehend einge-stellt werden. Nach dem Krieg warendann besondere Anstrengungen nötig,um mit der einsetzenden Entwicklung derNachkriegsjahre Schritt halten zu können.Die Flugverbindungen innerhalb Europasund zunehmend auch nach Übersee hal-fen jedoch entscheidend mit, die Han-

delsbeziehungen nach dem langenkriegsbedingten Unterbruch wieder auf-zunehmen und auszubauen. Der interneBinnen- und Zubringerluftverkehr, wie ervor 1939 zwischen den Städten Bern,Lausanne, St. Gallen und zeitweise auchLa Chaux-de-Fonds und Biel sowie dengrossen Flughäfen in Basel, Genf undZürich bestand, hat sich jedoch nach demKrieg infolge des Ausbaus von Strasseund Schiene nicht mehr im erwartetenAusmass entwickelt. Mit der Einführunggrösserer und schnellerer Verkehrsflug-


Zivile Luftfahrt in der Schweiz –Entwicklung, Stand und Perspektiven

Passagiere * Fracht **

Linienverkehr Nichtlinienverkehr Bruttotonnen

Schweiz total (absolut) 9’373’340 1’558’400 459’537

DestinationenEuropa 68% 63% 21%Afrika 6% 25% 8%Asien 14% 10% 38%Australien < 1% - 2%Nordamerika 10% 1% 27%Zentral- und Südamerika 2% 1% 4%

FlughäfenBasel 8% 22% 10%Genève 25% 14% 15%Zürich 64% 64% 74%Andere 3% < 1% 1%

* nur Abflug ** Ankunft und Abflug

■ Urs Adam, stv. Direktor, Chef Abtei-lung Infrastruktur und Umwelt, BAZL,Bern

Verkehrsströme im schweizerischen Luftverkehr 1996

Fakten und Perspektiven der Schweizer Luftfahrt

Flughafen Zürich-Kloten: wichtigste Schweizer Drehscheibe im Luftverkehr(Foto: Swissair FAGF)

zeuge gewann hingegen der internatio-nale Luftverkehr in den Sechzigerjahrenzunehmend an Bedeutung.

Der Luftverkehrist unser Tor zur Welt

Die Luftfahrt hat heute für binnen-schweizerische Personentransporte einenkleinen Stellenwert; hier liegt ihre Bedeu-tung vielmehr in der Arbeits- und Ret-tungsfliegerei sowie in der Aus- und Wei-terbildung des fliegenden Personals. DieVerbindungen mit ausländischen Desti-nationen hingegen sind wirtschaftlichund sozial wichtiger, als es die reinen Ver-kehrszahlen annehmen lassen. Sie be-deuten Kontakte über Kontinente hin-weg, hohe geschäftliche Mobilität undschnellen, sicheren Transport wertvolleroder eiliger Güter.


Flugplätze – Ist-Zustand (Karte: SIL)Aérodromes – état actuel (carte: PSIA)Aerodromi – stato attuale (carta: PSIA)


Die Schweizer Luft-fahrtinfrastruktur

Der Aufbau

Der Ausbau der Luftfahrtinfrastrukturwurde nach dem zweiten Weltkrieg zu ei-ner der dringendsten Aufgaben. Noch inden Kriegsjahren entstand ein Bundes-programm für den Ausbau der Zivilflug-plätze. Der entsprechende Bundesbe-schluss vom 22. Juni 1945 legte denGrundstein unserer heutigen Luftfahrt-infrastruktur.

Die Betreiber der Landesflughäfen Ba-sel-Mulhouse, Genf und Zürich habenihre 1945 und 1953 definierten Baupro-gramme weitgehend realisiert. Der wach-

sende Luftverkehr hat neu geschaffeneKapazitäten jedoch immer sehr schnellbeansprucht. Weitere Ausbauvorhabenfolgten; die Anlagen mussten den tech-nischen Entwicklungen und dem stetigzunehmenden Verkehr laufend ange-passt werden. Daneben gab es bereits inden Fünfzigerjahren rund 40 gut organi-sierte Zivilflugplätze. Davon waren sechsals öffentliche Flugplätze konzessioniert,nämlich Bern-Belp, Lausanne-La Bléche-rette, La Chaux-de-Fonds Les Eplatures,Sion, Grenchen und Samedan.

Heutiger Stand

Vgl. auch Beitrag zum Sachplan Infra-struktur der Luftfahrt (SIL), Seite 23.Die Schweiz verfügt heute über eine ins-

gesamt gute Luftfahrtinfrastruktur mit al-lerdings deutlichen Engpässen. Es ist er-kennbar, dass sie dem weltweit zu erwar-tenden weiteren Verkehrswachstum aufdie Dauer nicht wird folgen können. Diederzeitige Luftfahrtinfrastrukturpolitiksucht nach einem optimalen Gleichge-wicht zwischen Befriedigung der Mobili-tätsansprüche von Gesellschaft und Wirt-schaft und der erwünschten Entwicklungder Besiedlung, der haushälterischen Bo-dennutzung, dem Umweltschutz, derrentablen Nutzung der Infrastrukturensowie der Sicherheit des Luftverkehrs.

Absehbare Entwicklungen

Sämtliche Prognosen weisen auch für dienächsten 10 Jahre – nicht zuletzt als Aus-wirkung der zunehmenden Liberalisie-rung im Luftverkehr – ein weiterhin mar-kant wachsendes Luftverkehrsaufkom-men aus. Die Zahl der Flugbewegungenauf den Flughäfen des internationalenLuftverkehrs dürfte um rund einen Viertelansteigen und es wird erwartet, dass dasPassagiervolumen im gleichen Zeitraumgesamthaft um rund 80% zunimmt.Auch in der Luftfracht rechnet man biszum Jahr 2010 mit massiv höheren Um-schlagsvolumen1. ■■

1 Die Entwicklung des Luftverkehrs auf denschweizerischen Landesflughäfen und Re-gionalflugplätzen 1993–2010 / Perspektive1993; BAZL (zur Zeit in Überarbeitung).


Die Anlagen der Luftfahrtinfrastruktur

Anlage bestehend geplant

Landesflughäfen 3 -konzessionierte Regionalflugplätze 9 1*(+2)**zivil mitbenützte Militärflugplätze 5 5ehemalige Militärflugplätze 7 -Flugfelder (davon 4 Winterflugfelder) 35 -Wasserflugplatz 1 -Heliports (davon 2 Winterheliports) 23 6Gebirgslandeplätze 43 -Flugsicherungsanlagen 42 -

* 1 Regionalflugplatz als Ersatz für ein Flugfeld** 2 Regionalflugplätze, heute im Flugfeldstatus


Fliegen – immer wieder ein eindrückliches Erlebnis! (Foto: Bernhard Künzler, Ittigen-Bern)



dienste), 11 (Flugverkehrsdienste), 14(Flugplätze), 16 (Umweltschutz) und 17(Sicherheit). Von Bedeutung sind auch dieVereinbarungen, Standards und Empfeh-lungen im Rahmen der europäischen Zu-sammenarbeit, namentlich der ECAC(European Civil Aviation Conference), desJAA (Joint Aviation Authorities) sowie derEUROCONTROL (European Organizationfor the Safety of Air Navigation).

Internationale Verträge und Abkom-men zu Flughäfen

Ausgenommen den Flughafen Bern-Belpist man bei der Benützung aller interna-tionalen Flughäfen der Schweiz auf aus-ländischen Luftraum angewiesen. Dazukommt, dass der Flughafen Basel-Mül-hausen auf französischem Territoriumliegt. Zu diesen Sachverhalten bestehenzur Zeit diverse Staatsverträge:

Basel-MulhouseFranzösisch-schweizerischer Staatsvertragvom 4.7.1949 über den Bau und Betrieb desFlughafens Basel-Mulhouse in Blotzheim, SR0.748.131.943.92, mit zugehörigen Noten-wechseln, SR 0.748.131.934.920/921/922/922.1/922.2.

GenfAbkommen vom 25.4.1956 zwischen derSchweiz und Frankreich betreffend den Aus-bau des Flughafens Genf und die Errichtungvon nebeneinander liegenden Kontrollbürosder beiden Staaten in Vernex-Voltaire undGenf-Cointrin, SR 0.748.131.934.91, mit zu-gehörigem Notenaustausch, SR 0.748.131.934.91; SR 0.748.131.934.911.

ZürichRegelung vom 17.9.1984 zwischen derSchweiz und der Bundesrepublik Deutschlandfür An- und Abflüge zum/ vom Flughafen überdeutsches Hoheitsgebiet, SR 0.748.131. 913.6.

LuganoAbkommen vom 11.11.1985 zwischen demBundesrat der Schweizerischen Eidgenossen-schaft und der Regierung der Italienischen Re-publik über die Instrumentenflugverfahren fürAnflüge zum und Abflüge vom Flugplatz Lu-gano-Agno, SR 0.748.131.945.4.

St.Gallen-AltenrheinVertrag der Schweizerischen Eidgenossen-schaft und der Republik Oesterreich vom23.7.1991 über die Auswirkungen des Be-triebs bestehender grenznaher Flugplätze aufdas Hoheitsgebiet des andern Vertragsstaates,SR 0.748.131.916.31, sowie Vereinbarungvom 19.3.1992 zwischen dem Eidgenössi-schen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepar-tement und dem Bundesminister für öffentli-che Wirtschaft und Verkehr der RepublikOesterreich zur Durchführung des Vertragszwischen der Schweizerischen Eidgenossen-schaft und der Republik Oesterreich über dieAuswirkungen des Betriebs bestehendergrenznaher Flugplätze, SR 0.748.131.916.313.

Kompetenzen und Aufgabentei-lung Bund-Kantone

Mit der Luftfahrtgesetzrevision vom 18.Juni 1993 hat der Bund im Bereich derLuftfahrtinfrastruktur erweiterte Zu-ständigkeiten, aber auch neue Aufga-ben und Verantwortungen erhalten.Sie verteilen sich heute wie folgt:

Der Bund• hat die Aufsicht über die Luftfahrtund damit auch über sämtliche Infra-strukturanlagen der Luftfahrt (LFG, Art.3);• ordnet den Flugsicherungsdienst;• erteilt die Konzessionen und Bewilli-gungen für den Bau und Betrieb derFlugplätze und Flugsicherungsanlagenund setzt die Flugplatznutzung fest;• erstellt die Lärm- und Hindernisbe-grenzungskataster;• genehmigt die Lärm- und Sicher-heitszonenpläne sowie die Flugplatz-und Betriebsreglemente;• übt die Aufsicht über die Gebührender öffentlichen Flugplätze und derFlugsicherung aus;• befasst sich über den Sachplan Infra-struktur der Luftfahrt (SIL) mit der Si-cherstellung und Entwicklung derschweizerischen Luftfahrtinfrastruktursowie der Planung und Abstimmungim Rahmen der Richt- und Nutzungs-planung;• kann zins- und amortisationsgünsti-ge Darlehen bis zu 25% gewähren andie Baukosten für die Verbesserungoder Erweiterung der Flughäfen Basel,Genf und Zürich sowie an die Kostenfür die Einrichtung, die Verbesserungoder die Erweiterung von Flugplätzen,die in erster Linie dem gewerbsmäs-sigen Regionalverkehr oder in erhebli-chem Ausmass der fliegerischen Aus-und Weiterbildung dienen.

Die KantoneDie Kantone definieren ihre Bedürfnis-se und Prioritäten zuhanden des Sach-plans und berücksichtigen die Ziele undVorgaben des Bundes im Rahmen ihrerRicht- und Nutzungsplanung.

DrittePlanung, Bau, Betrieb und Unterhaltder einzelnen Flugplätze liegen in derRegel bei Dritten. Mit Ausnahme derFlughäfen Basel (binational gemässStaatsvertrag), Genf (établissement pu-blic) und Zürich (Kanton) sowie der Re-gionalflugplätze Lugano (Stadt), Locar-no (Kanton) und Sitten (Stadt) werdendie Zivilflugplätze der Schweiz durchprivate Trägerschaften betrieben. ■■

Schweizerisches Recht

Artikel 37ter der Bundesverfassung(BV) erklärt die «Gesetzgebung überdie Luftschiffahrt» zur Bundessache.Damit stellt er eine klare Kompetenz-ordnung auf. Gleichzeitig bildet dieLuftverkehrspolitik auch einen integrie-renden Bestandteil der schweizerischenAussenpolitik und ist damit – im weite-ren Sinn – auch Gegenstand der schwei-zerischen Aussenhandelspolitik. DieWahrnehmung dieser Aufgabe und de-ren Verwirklichung stellt nach Artikel102 Ziffer 8 BV einen verfassungsmäs-sigen Auftrag an die Regierung dar.

Die schweizerische Luftverkehrs-politik soll die Rahmenbedingungengewährleisten, die es der Zivilluftfahrtermöglichen, ihre im öffentlichen Inte-resse liegende Aufgabe als Teil des na-tionalen und internationalen Verkehrs-systems sicher, effizient und umwelt-gerecht wahrzunehmen. Zu diesemZweck sind Voraussetzungen zu schaf-fen, damit gute Verbindungen mit alleneuropäischen Zentren aufgebaut unddie wichtigen Zentren des entfernterenAuslands von der Schweiz aus so guterreicht werden können, wie vom be-nachbarten Ausland her.

Die Infrastruktur der Zivilluftfahrt istein wichtiges Instrument bei der Um-setzung der schweizerischen Luftver-kehrspolitik. Ihre Leistungsfähigkeitmuss daher erhalten bleiben. Gleich-zeitig ist den besonderen Interessen derverschiedenen Landesteile an einemangemessenen LuftverkehrsangebotRechnung zu tragen.

Internationale Verpflichtungen

Das schweizerische Luftfahrtrecht ist inwesentlichen Teilen durch internatio-nale Verpflichtungen bestimmt. DasÜbereinkommen vom 7. Dezember1944 über die internationale Zivilluft-fahrt (SR 0.748.0) ist die Charta der in-ternationalen Zivilluftfahrt. Es beinhal-tet Regeln über den internationalenLuftverkehr, begründet die Internatio-nale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO)als Sonderorganisation der VereintenNationen und initiiert mit den in Anhän-gen enthaltenen Normen und Empfeh-lungen Rechtsvereinheitlichung undRechtsfortbildung im technischen Be-reich. Dem Übereinkommen gehörenderzeit 184 Mitgliedstaaten an; für dieSchweiz gilt es seit dem 4. April 1947.

Infrastrukturrelevant sind insbeson-dere Artikel 68-76 (Flughäfen und an-dere Einrichtungen) sowie die Anhänge2 (Luftverkehrsregeln), 3 (Flugwetter-

Gesetzgebung in der Luftfahrt: Kompetenzen- Aufgaben- Verpflichtungen

Die internationale Zivilluftfahrt be-findet sich auf starkem Expansions-kurs. Experten rechnen in den näch-sten 10 bis 15 Jahren weltweit mit ei-ner Verdoppelung der Anzahl beför-derter Passagiere. Gleichzeitig wirdder Konkurrenzdruck in zunehmendliberalisierten Märkten weiter auf diePreise drücken. Die Zeiten sind vor-bei, in denen sich nationale Airlines –zumindest jene ohne staatliche Zu-schüsse – aus regionalpolitischenGründen eine unwirtschaftliche Ver-zettelung ihrer Kräfte leisten können.Das führte in der Schweiz zwangs-läufig zum Entscheid der Swissair,ihre Langstreckenflüge auf einenKnoten, nämlich Zürich, zu konzen-trieren. Was für die Deutsche Luft-hansa der Flughafen Frankfurt, fürdie niederländische KLM Amsterdamoder für British Airways London Hea-throw ist, ist für die Swissair eindeu-tig Zürich-Kloten: das Zentrum ihrerAktivitäten, die Heimat-Basis.

Liberalisierung bringtneue Marktgesetze

Zu den wichtigsten Wettbewerbsfakto-ren in der modernen kommerziellen Luft-fahrt zählen die Verkehrsnetze. Wer diebesten Verbindungen, die umfassendstenStreckennetze und selbstverständlich dieattraktivsten Preise anbieten kann, hatdie besten Karten in der Hand. Nur bei ei-ner konsequenten Konzentration ihrerKräfte auf einen Hub (Verkehrsknoten)kann die Swissair mit ihrem relativ kleinenHeimmarkt ein Kurz- und Langstrecken-netz anbieten, welches auch Umsteige-verkehr anzuziehen vermag. Dieser Um-steigeverkehr wiederum ist unerlässlich,um überhaupt Langstreckenverbindun-gen von und nach der Schweiz wirt-schaftlich betreiben zu können.

In Zürich-Kloten beträgt der AnteilUmsteigeverkehr mit gut 30 Prozentdeutlich weniger als beispielsweise inFrankfurt, Amsterdam oder Kopenhagen.Etwa 30 Prozent ihres Umsatzes erzieltdie Swissair mit Umsteigeverkehr. Müsstesie sich in ihrem Heimmarkt lediglich mit

dem Ziel- und Quellverkehr begnügen,würde von der Schweiz aus kaum einhalbes Dutzend Langstreckenflüge mög-lich sein. Will das Binnenland Schweizalso direkt mit den wichtigsten Welt-märkten mittels Direktflügen verbundenbleiben, muss sie die Attraktivität ihrerwichtigen Flughäfen auch für den Um-steigeverkehr erhalten. Das gilt in ersterLinie für Zürich, aber auch für Genf undBasel.

Standortvorteil Flug-hafen

Wie hätte sich wohl die Region Zürichentwickelt, wäre 1945 der Standortent-scheid für einen neuen interkontinenta-len Flughafen nicht auf Kloten gefallen?Mit Sicherheit hätten sich zahlreiche in-ternational tätige schweizerische undausländische Unternehmen nicht imGrossraum Zürich angesiedelt. Denn dieoptimale nationale und internationaleVerkehrsanbindung ist für Unternehmender zweitwichtigste Faktor bei der Stand-ortwahl. Nur der leichte Zugang zu Märk-ten, Lieferanten und Kunden wird alsnoch wichtiger eingestuft. Auch Liefe-ranten und Kunden wiederum sind oftauf kurze Distanzen und Flughafennäheangewiesen.

Diese Sogwirkung bringt auch Ar-beitsplätze und damit verbunden Zuzügein Städte und Gemeinden der Flughafen-region. Das Wachstum der Flughafenre-gion ist seit 1960, dem Beginn des soge-nannten Jet-Zeitalters, deutlich höher alsder kantonalzürcherische und gesamt-schweizerische Durchschnitt. Den zwei-fellos vorhandenen negativen Umwelt-einflüssen eines Grossflughafens stehendie ebenso unbestrittenen positiven Ef-fekte für diese Gemeinden gegenüber:zum Beispiel überdurchschnittliche Quali-tät der Infrastrukturen, günstige Arbeits-platzsituation, tiefere Steuerbelastung so-wie Aufträge für örtliche Unternehmen.Kloten ist nach Zürich und Winterthur diedrittgrösste Gemeinde bezüglich AnzahlArbeitsplätze und weist mit 1,75 Arbeits-plätzen pro Einwohner die mit Abstandgrösste Arbeitsplatzdichte auf.

Mit Allianzen zu mehrMarktanteilen

Die Tendenz in der internationalen Zivil-luftfahrt ist klar: Die Airlines schliessensich zu Partnerschaften und Allianzen zu-sammen. Kaum eine bedeutende Flugge-sellschaft, die in den letzten Jahren nichtmit mindestens einem Partner eine mehroder weniger enge Kooperation einge-


Swissair und Schweizer Flughäfen imglobalen Wettbewerb

■ Peter Gutknecht, Flughafenbeauftrag-ter der SAirGroup, Kloten


Via Zürich erfolgen zahlreiche Interkontinental-Flüge (Foto: Swissair FAGF)

gangen ist. Alle verfolgen das Ziel, denKunden ein möglichst umfassendes Lei-stungsangebot zu offerieren, Marktantei-le zu gewinnen, Synergien zu nutzen unddank grösserem Volumen die Produkti-vität zu erhöhen.

Die Swissair ist als eine der ersten Ge-sellschaften Kooperationen eingegan-gen, so 1989 mit der amerikanischen Del-ta Air Lines. Die SAirGroup hat ihre Ko-operationen in jüngster Zeit stark ausge-baut und gefestigt. Zur langjährigen Part-nerin Austrian Airlines sind 1995 die bel-gische Sabena und in den letzten Mona-ten die französische AOM, die TAP AirPortugal sowie Turkish Airlines hinzuge-kommen. Als massgeblicher Teil einesstarken Allianzsystems erreicht die SAir-Group eine verbesserte Marktpositionund neue Marktzugänge, sie erweitertihren Heimmarkt und kann ihr Strecken-netz mit jenen ihrer Partner verknüpfen.Damit steigt auch die Bedeutung der Hei-mat-Basis Zürich als Umsteigeflughafen.Die gemeinsame Bedienung von Strek-ken, Zusammenarbeit in Verkauf, Tech-nik, Flottenzusammensetzung, Informa-tik, Catering, Fracht und weiteren Gebie-ten sind zum Nutzen aller Beteiligten.Mittelgrosse Airlines können langfristignur durch strategische Schulterschlüssemit anderen Unternehmen überleben.

Auf Wachstumangewiesen

Die SAirGroup zählt heute weltweit über40‘000 Mitarbeiterinnen und Mitarbei-ter; gut die Hälfte davon arbeiten in derSchweiz. Durch Expansion in neue Märk-te sowie gezielte Akquisitionen belegenUnternehmen wie Gate Gourmet, Nuan-ce und Swissport weltweit führende Posi-tionen. Damit das angestrebte konkur-renzfähige Kostenniveau erreicht werdenkann, muss die SAirGroup auch im Flug-geschäft wachsen. Mit dem 1996 einge-führten neuen Flugplankonzept, ver-stärkten Verkaufsanstrengungen sowieeiner stark gesteigerten Sitzplatzausla-stung hat die Swissair Marktanteile ge-winnen und verlorenes Terrain gutma-chen können. Dreh- und Angelpunkt dervon Swissair und Crossair eingeschla-genen Wachstumsstrategie sind konkur-renzfähige Infrastrukturen auf den wich-tigsten schweizerischen Flughäfen.

Infrastrukturen nutzenDie kostspieligen Anlagen des FlughafensZürich sind sehr unterschiedlich ausgela-stet, saisonal ebenso wie im Tagesverlauf.Einen Teil ihres Verkehrswachstums konn-te die Swissair dank ausgewogenererNutzung der Infrastrukturen an ihremHeimatflughafen erzielen. In die bisherstark unternutzten Vormittagsstundenwurden fünf Langstreckenflüge sowie einPaket von Zu- und Abbringerflügen desEuropaverkehrs gelegt. Dies führte zu ei-ner deutlichen Verkehrsbelebung, verbes-serte die Gesamtauslastung und brachteviele zusätzliche Anschlusspassagiere.

Auf umweltverträgli-ches Wachstum ausge-richtete Flottenpolitik

Im Herbst 1997 hat die Swissair ihre bis-lang umfassendste Flottenerneuerungabgeschlossen. In zwei Jahren hat sie für2,3 Milliarden Franken ihre gesamte Eu-ropaflotte (MD-81, Fokker 100, A310)mit 34 modernsten Flugzeugen der Air-bus-A320-Familie ersetzt. Somit verfügtdie Swissair erstmals in ihrer Geschichteüber eine Kurzstreckenflotte mit einemeinzigen Flugzeugtyp. Ende 1997 hat derVerwaltungsrat bereits den nächsten zu-kunftsweisenden Schritt eingeleitet. Fürgut 2,5 Milliarden Franken wird auch dieLangstreckenflotte vollständig erneuertund die konsequente Vereinheitlichungdes Flugzeugparks fortgesetzt. DieBoeing 747, A310 und MD-11 werdendurch Airbus A330-200 und A340-600ersetzt. Bestellt wurden neun vierstrahli-ge A340 und 15 zweistrahlige A330. Dieerste A330 wird im kommenden Herbstgeliefert; die Ablösung der heute 27 Flug-zeuge umfassenden Langstreckenflottewird im Jahr 2006 mit dem Ersatz derletzten MD-11 abgeschlossen sein.

Obwohl die Anzahl Flugzeuge nur un-

wesentlich erhöht wird, steigt das Sitz-platzangebot dank durchwegs grössererFlugzeuge markant an. Dies ermöglichtein kräftiges Passagierwachstum. Sowohlbei der Kurzstreckenflotte als auch beiden Langstreckenflugzeugen hat dieSAirGroup grossen Wert auf bestmögli-che Umweltverträglichkeit der Nachfol-gemodelle gelegt. Die neue Airbusflotteverfügt sowohl bezüglich Lärmbelastung,Schadstoffausstoss und Treibstoffeffizi-enz über die heute bestmöglichen Eigen-schaften. Trotz Wachstum wird die Swiss-air die Gesamtbelastung in den Flugha-fenregionen dank modernstem Fluggerätnicht erhöhen.

Wechselwirkung zwi-schen Flughafen undSwissair

Die Konkurrenz unter den Flughäfengleicht jener der Fluggesellschaften: Eswird um jeden Passagier, um jede TonneFracht gekämpft. Fast alle wichtigen Flug-häfen investieren in den kommendenJahren grosszügig in ihre Infrastrukturen.Auch für Zürich liegt ein von den Stimm-bürgern genehmigtes Modernisierungs-programm bereit.

Ohne einen bestens funktionieren-den, auf dem neuesten Stand ausgebau-ten Heimatflughafen wäre die Swissairnicht in der Lage, ein konkurrenzfähigesStreckennetz aufzubauen. Zürich gehörtzwar immer noch zu den attraktivstenFlughäfen Europas mit hervorragendenAnschlüssen in alle Welt. Diese Stellungwiederum verdankt Zürich-Kloten zu ei-nem guten Teil dem weltweit anerkann-ten hohen Qualitätsstandard ihrer Haupt-benützerin, der Swissair. Dieser erfolgrei-chen Wechselwirkung der aufeinanderangewiesenen Partner ist Sorge zu tra-gen. Sie ist Garant dafür, dass Zürich unddie Schweiz weiterhin vom Standortvor-teil Flughafen profitieren können. ■■



Swissair A 340 (Foto: Swissair FAGF)

Der Flughafen Zürich befindet sichrund zehn Kilometer nordöstlich desStadtzentrums von Zürich und warEnde 1997 für 18.3 Mio. PassagiereAusgangs- oder Zielpunkt einer Flug-reise. Der international bedeutsameFlughafen in Kloten stellt für die Fi-nanz- und DienstleistungsmetropoleZürich einen wichtigen Standortfak-tor dar. Hierbei wirkt sich besonderspositiv aus, dass der Flughafen auf-grund seiner zentrumsnahen Lagesowohl mit dem Individual- als auchmit dem öffentlichen Verkehr in kur-zer Fahrzeit erreichbar ist. Der Flug-hafen Zürich ist jedoch nicht nur Mo-tor für die Wirtschaft, sondern auchLärmquelle für viele Wohnquartiere,da er unmittelbar an besiedeltes Ge-biet angrenzt.

Die äusserst dynamische Entwicklung desFlughafens Zürich und seine Auswirkun-gen auf den landseitigen Verkehr, die Be-völkerung, Besiedlung und Wirtschaftwerden nachfolgend aufgezeigt.

Bauliche Entwicklungdes Flughafens Zürich

Mit der Übersiedlung des gesamten Zivil-luftverkehrs von Dübendorf nach Klotenwurde im Jahr 1948 der Flughafen Zürichin Betrieb genommen. Der Flugbetriebbegann auf der damals 1’900 Meter lan-gen Westpiste, umgeben von einem runddrei km2 grossen Areal zwischen Klotenund Rümlang. Infolge des starken Wachs-tums des Flugverkehrs wurde der Flugha-fen kontinuierlich ausgebaut. 1995 ha-ben die Stimmbürger des Kantons Zürichdie fünfte Ausbauetappe befürwortet.Gemäss Abstimmungsvorlage ist durchdiese Ausbauetappe auf dem heutigen

Flughafenareal mit Bauinvestitionen vonrund 2.1 Mia. Franken und Folgeaufträgenvon rund 2.7 Mia. Franken zu rechnen.

Bereits die bisherige Flughafeninfra-struktur ermöglichte einen Anstieg des Li-nien- und Charterverkehrs zwischen1990 und 1997 um 40% von 172’000auf 241’500 Flugbewegungen pro Jahr.Dem Flughafen stehen heute drei Pisten(2’500, 3’300 und 3’700 Meter) auf ei-nem Areal von 7.3 km2 zur Verfügung.Trotzdem sind neue Engpässe absehbar,die mit Pistenverlängerungen oder – wiein jüngerer Zeit verschiedentlich in derÖffentlichkeit diskutiert – durch eine Aus-gliederung eines Teils des Zivilluftverkehrsauf den heutigen Militärflugplatz Düben-dorf behoben werden sollen.

Landseitiger Verkehr

Die Flugpassagiere des Flughafens Zürichkommen aus allen Teilen der Schweiz so-wie aus dem benachbarten Ausland; die


Räumliche und sozioökonomischeAuswirkungen des Flughafens Zürich

■ Ulrich Stieger, Leiter Abteilung Kanto-nalplanung, Amt für Raumordnungund Vermessung, Zürich

Abb. 1: Geographische Lage des Flughafens Zürich mit Hauptlärmbelastungsgebieten(alle Grafiken: ARV Zürich)

Abb. 2: Modalsplit der Flugpassagiere1994 (in Personen pro Tag) nach Her-kunftsrichtung

Mehrzahl der Passagiere reist von Südenund Westen zum Flughafen. Bis 1980 warder Flughafen nicht direkt an das Schie-nennetz angeschlossen. Durch die konse-quente Förderung der Anbindung desFlughafens mittels öffentlichem Verkehrwies der landseitige Verkehr der Flugpas-sagiere 1994 mit 41% einen vergleichs-weise hohen ÖV-Anteil aus, der gemässMassnahmenplan Lufthygiene des Kan-tons Zürich in Koordination mit Richt-planvorhaben – namentlich der Realisie-rung der Stadtbahn im mittleren Glattal –

Luftfahrt: Auswirkungen auf Raumnutzung

bis zum Jahr 2002 auf 50% gesteigertwerden soll. Die Stadtbahn wird die dreiim Glattal gelegenen Zentrumsgebietevon kantonaler Bedeutung («Zürich-Nord», «Kloten» und «Wallisellen») mitzusammen rund 800 ha Fläche verknüp-fen und an den Flughafen Zürich an-schliessen. Hieraus lassen sich Synergie-effekte für den Flughafen, die Entwick-lung und künftige Nutzung der Zen-trumsgebiete sowie eine weitere Ver-schiebung der Verkehrsbewegungen hinzum öffentlichen Verkehr erwarten.

Die Förderung des öffentlichen Ver-kehrs leistet nicht nur einen Beitrag zumUmweltschutz; sie entlastet auch dasstark befahrene Strassennetz rund umden Flughafen.

Auswirkungen auf Be-völkerungsentwick-lung und -struktur

In den 70er-Jahren nahm in Gemeindenmit hoher Fluglärmbelastung (Höri, Klo-ten, Rümlang, Opfikon) die Bevölkerungab, während weiter westlich des Flugha-fens in ruhigeren Lagen ein starkes Be-völkerungswachstum zu verzeichnenwar. Seit Mitte der 80er Jahre hat die Be-völkerung – ausser in Opfikon – in keinerder sehr stark fluglärmbelasteten Ge-meinden abgenommen, vielmehr war ge-nerell rund um den Flughafen eine Be-völkerungszunahme festzustellen.

Gleichzeitig mit der Bevölkerungszu-

nahme im Flughafengebiet erfolgte eineÄnderung der Bevölkerungsstruktur, wel-che als soziale Entmischung charakteri-siert werden kann. In lärmbelasteten Ge-meinden mit bereits hohen Ausländer-anteilen im Jahr 1970 stiegen die entspre-chenden Werte, während in weniger be-lasteten Gebieten die Ausländeranteile inetwa gleich blieben oder sogar abnah-men.

WirtschaftlicheBedeutung

Innerhalb des Flughafenperimeters wa-ren 1997 – verteilt auf rund 160 Firmenund Amtsstellen – 17’200 Personen be-schäftigt. Die Mehrzahl der Flughafen-angestellten wohnt nahe am Arbeitsortund bevorzugt deutlich ruhigere Wohn-lagen östlich des Flughafens. Untersu-chungen der Universität St. Gallen habenergeben, dass neben den direkt am Flug-hafen tätigen Personen weitere ca.30’000 Arbeitsplätze vom Flughafenbe-trieb induziert werden. Durch die fünfteAusbauetappe wird ein Arbeitsvolumenvon 9’000 Personenjahren ausgelöst, undnach Inbetriebnahme sollen zusätzlich4’500 dauerhafte Arbeitsplätze am Flug-hafen entstehen. Der Flughafen hat je-doch nicht nur direkt mit dem Flugver-kehr assoziierte Unternehmen induziert,sondern darüber hinaus auch die Ansied-lung von Unternehmen, welche für ihrewirtschaftlichen Tätigkeiten die hohe Er-schliessungsgunst in der Nachbarschaft


Abb. 3: Bevölkerungsentwicklung 1970bis 1984 (in % des Bevölkerungsstandes1970)

Abb. 4: Bevölkerungsentwicklung 1984bis 1997 (in % des Bevölkerungsstandes1984)

Abb. 5: Flughafenangestellte 1990 (in %der Erwerbstätigen)

des Flughafens in Anspruch nehmen. Sohatten die Gemeinden rund um den Flug-hafen Zürich zwischen 1985 und 1995mit Ausnahme der ArbeitsplatzgemeindeKloten Beschäftigtenzunahmen von über30% zu verzeichnen. Die Anziehungs-kraft des Flughafens für Wohn- undArbeitsbevölkerung führt vor allem angut erreichbaren Lagen und in un-mittelbarer Flughafennähe zu einer ho-hen Standortgunst und damit zu hohenLandpreisen sowie überdurchschnittli-chen Gemeindesteuererträgen.

FazitDer Flughafen Zürich ist ein sehr dynami-scher Betrieb. Die Raumplanung kann mitihrer koordinativen Funktion weiterhindazu beitragen, dass der Flughafen Zürichals wirtschaftlicher Impulsgeber für Ge-biete weit über den Kanton Zürich hinauserhalten bleibt, indem durch gute Zu-sammenarbeit der verschiedenen Interes-senbereiche für künftige Bedürfnissefrühzeitig die räumlichen Voraussetzun-gen geschaffen werden. Dabei kann je-doch nicht mehr die Bewältigung einerquantitativ ausgreifenden Wohn- und Ar-beitsflächenentwicklung im Vordergrundstehen, sondern es muss im dicht über-bauten Siedlungsgebiet um eine sachge-rechte Begleitung und Abwägung der In-teressen von Wirtschaft und Bevölkerungeinerseits sowie Infrastruktureinrichtun-gen und Wohnquartieren andererseitsgehen. Neben den volkswirtschaftlichenInteressen müssen die Anliegen der Be-


che noch grosser Überzeugungsarbeitund guter planerischer Grundlagen be-darf. Hierzu ist ein permanentes Raum-

controlling und das Aufzeigen von räum-lich-kausalen Zusammenhängen unum-gänglich. ■■


völkerung und insbesondere des Lärm-schutzes in bestehenden Siedlungen imVordergrund stehen.

Südlich des Flughafens ist das Gebietheute bereits weitgehend überbaut. Diekommunale Planung kann in diesen Ge-bieten bei Umstrukturierungen und Ge-bietssanierungen steuernd und ordnendEinfluss auf die bestehende Siedlungs-struktur und Wohnqualität nehmen. Ins-besondere gilt es, in bereits stark lärmbe-lasteten Gebieten zusätzliche Wohnqua-litätsunterschiede und damit sozialräum-liche Ungleichverteilungen zu vermeiden.Nördlich von Kloten bestehen demge-genüber noch weite, unbesiedelte Ge-biete, die zum Schutz der Bevölkerungund zur Sicherung der Zukunftstaug-lichkeit des Flugbetriebs freigehalten wer-den sollten, um künftige Konfliktsitua-tionen zu vermeiden. Dies bedarf aller-dings einer Trendwende in der Raum-ordnungspolitik von der quantitativen hinzur qualitativen Bedürfnisdeckung, wel-

Abb. 6: Durchschnittliche Quadratmeter-preise für erschlossenes Wohnbauland1996 (in Franken)

Abb. 7: Steuerkraft 1996 pro Einwohner(in Franken)

Raumordnung und nachhaltige Entwicklung:Handlungsansätze für eine nachhaltige Raumentwicklungin der Schweiz

An der UNO-Konferenz über Umweltund Entwicklung von 1992 in Rio deJaneiro verpflichtete sich die Schweizzusammen mit vielen anderen Staa-ten, Schritte in die Richtung einernachhaltigen Entwicklung zu unter-nehmen, einer Entwicklung also, wel-che die Bedürfnisse der heutigen Ge-neration befriedigt, ohne diejenigenzukünftiger Generationen zu schmä-lern. Nachhaltige Entwicklung weistauch eine räumliche Dimension auf,da sich das gesellschaftliche und wirt-schaftliche Leben und entsprechendeZiel- und Nutzungskonflikte im Raumabspielen.

Um die Folgerungen des Konzep-tes der nachhaltigen Entwicklung fürdie Raumordnungspolitik abzuklären,erteilten das Bundesamt für Raumpla-nung und das Bundesamt für Wirt-schaft und Arbeit dem Schweizeri-schen Institut für Aussenwirtschafts-,Struktur- und Regionalforschung ander Universität St.Gallen einen Stu-

dienauftrag. Das Forschungsprojekt dien-te der Vertiefung und Konkretisierungder Aussagen im Bericht vom 22. Mai1996 über die «Grundzüge der Raumord-nung Schweiz», dem strategischen Orien-tierungsrahmen der schweizerischen Lan-desregierung für die Raumordnungspoli-tik.

Die nun abgeschlossene Studie bringtwichtige Klärungen auf konzeptionellerEbene und enthält zahlreiche Empfehlun-gen und Handlungsansätze zuhandender Raumplanung, der Regionalpolitikund der Umweltpolitik.

A. Thierstein, M. Lambrecht: Raumord-nung und nachhaltige Entwicklung:Handlungsansätze für eine nachhaltigeRaumentwicklung in der Schweiz; 200Seiten, Format A 4, Bestell-Nr. 412.707 d(incl. Résumé en français), Fr. 23.75 (inkl.MWSt). Herausgegeber: Bundesamt fürRaumplanung und Bundesamt für Wirt-schaft und Arbeit.

Die Neuerscheinung kann bezo-gen werden bei der EDMZ, Eidg.Drucksachen- und Materialzentrale,3000 Bern.

Eidg. Justiz- und PolizeidepartementBundesamt für Raumplanung

Eidg. VolkswirtschaftsdepartementBundesamt für Wirtschaft und Arbeit

Département fédéral de justiceet policeOffice fédéral de l‘aménagementdu territoire

Département fédéral de l‘économieOffice fédéral du développementéconomique et de l‘emploi

Dipartimento federale di giustiziaet poliziaUfficio federale della pianificazionedel territorio

Dipartimento federale dell‘economiaUfficio federale dello sviluppoeconomico e del lavoro

Raumordnung undnachhaltige Entwicklung:

Handlungsansätze für einenachhaltige Raumentwicklung

in der Schweiz

Organisation du territoire etdéveloppement durable:

propositions d’action pour undéveloppement spatial durable

en SuisseRésumé en français


Im Zusammenhang mit dem letztlichpublizierten 6. Teilbericht1 der Eid-genössischen Kommission für die Be-urteilung von Lärm-Immissionsgrenz-werten werden die Belastungsgrenz-werte und deren Bedeutung allge-mein und speziell für den Lärm derLandesflughäfen diskutiert.

Belastungsgrenzwerte,Beurteilungspegel undEmpfindlichkeitsstufen

Um den Lärm rechtstechnisch in den Griffzu bekommen, ist eine gewisse Schema-tisierung unumgänglich. Zur Feststellung,ob Lärmeinwirkungen als schädlich oderlästig zu bezeichnen sind, müssen Beur-teilungskriterien herangezogen werden,die eine einheitliche Beurteilung ermögli-chen. Dazu zählen in erster Linie Belas-tungsgrenzwerte (BGW), aber auch dieWahl der Belastungsmasse spielt für dieBeurteilung eine wichtige Rolle. Die Lärm-schutzverordnung (LSV) unterscheidetdrei Stufen von Belastungsgrenzwerten: • die Immissionsgrenzwerte (IGW), die

die generelle Schädlichkeits- und Lästig-keitsgrenze darstellen,

• die Planungswerte (PW), die unterhalbder IGW liegen, und

• die Alarmwerte (AW), die über denIGW liegen.

Einerseits dienen die Belastungs-grenzwerte zur lärmmässigen Beurtei-lung einer Anlage. Anderseits dienen siebei der Raum- und Nutzungsplanung zurBeurteilung, ob eine lärmkonfliktfreieAusscheidung und Erschliessung vonBauzonen und die Erteilung von Baube-willigungen in lärmbelasteten Siedlungs-gebieten möglich ist.

Bei der Festlegung der Belastungs-grenzwerte spielt die subjektiv empfun-dene Störung, nach der sich die Beurtei-lung der Lästigkeit richtet, eine entschei-dende Rolle. Aus soziopsychologischenUntersuchungen lässt sich eine Bezie-hung zwischen der Stärke der Lärmim-

missionen und dem prozentualen Anteilstark gestörter Personen ableiten.

Die Immissionsgrenzwerte werden sofestgelegt, dass bei der grossen Mehrheit(ca. 75%) der Bevölkerung erheblicheStörungen des Wohlbefindens verhindertwerden.

werden. Die neuen Technologien brach-ten aber auch den Bau wesentlich stärke-rer Triebwerke mit sich. Gleichzeitig hatder Luftverkehr stark zugenommen. Bei-spielsweise ist die Zahl der Passagiere aufden schweizerischen Landesflughäfenvon den frühen 70er-Jahren bis 1990 von10 auf 20 Millionen angestiegen. Dielärmrelevanten Verbesserungen im tech-nischen Bereich werden also durch dieVergrösserung der Flugzeuge und durchdie Zunahme des Luftverkehrs «aufge-fressen».

Auswirkungen vonFluglärm auf denMenschen

Aus den Ergebnissen zahlreicher Unter-suchungen folgt die Beziehung zwischenden subjektiv empfundenen Störungenund den Fluglärmbelastungen. In derschweizerischen Lärmstudie’90 wurdegezeigt, dass tagsüber (6 bis 22 Uhr) beigleichem Belastungspegel die Störungendurch Fluglärm gleich einzustufen sindwie die Störungen durch Strassenlärm.Die befragten Personen konnten jeweilsdie Lärmquellen klar unterscheiden; dasheisst, die beiden Lärmquellen lassen sicheinzeln beurteilen. Zudem ergab ein Ver-gleich mit einer Studie aus dem Jahr 1971bezüglich der Störung durch Fluglärm beigleichen Belastungen keine Unterschie-de, d.h. die Lärmempfindlichkeit der Be-völkerung hat in den letzten 25 Jahrenweder zu- noch abgenommen.

Für die Nacht (22 bis 6 Uhr) sind Auf-wachreaktionen wichtig zur Beurteilungder Qualität des Schlafes. Aufwachreak-tionen werden auch als besonders stö-rend empfunden. Eine kritische Schwellefür Aufwachreaktionen liegt bei einemMaximalpegel Lmax von 60 dB(A) im In-nern des Raumes. Neben den Maximal-pegeln ist aber auch die Anzahl der Schall-ereignisse von Bedeutung.

Regulierung desFluglärms

Nach dem Umweltschutzgesetz (USG)sind Immissionsgrenzwerte für Lärm sofestzulegen, dass nach dem Stand derWissenschaft oder der Erfahrung Immis-


Fluglärm und Belastungsgrenzwerte

■ Damien Scherrer und Tommaso Melo-ni, Abteilung Lärmbekämpfung, Bun-desamt für Umwelt, Wald und Land-schaft (BUWAL), Bern

Festlegung wichtiger Belastungswerte beiLärmimmissionen

Um das unterschiedliche Ruhebedürf-nis in den einzelnen Nutzungszonen zuberücksichtigen, unterscheidet die Lärm-schutzverordnung vier Empfindlichkeits-stufen (ES). Die Belastungsgrenzwertesind dabei für Wohnzonen tiefer als fürIndustriezonen. In der Lärmschutzverord-nung werden die Kriterien für die Zuord-nung der ES zu den Nutzungszonen fest-gelegt. Die konkrete Zuordnung ist Sacheder Kantone.

Um während der Nacht ein erhöhtesMass an Ruhe zu gewährleisten, sind dieBelastungsgrenzwerte in der Nacht tieferals am Tag.

Die Beurteilung einer Lärmsituationerfolgt nun primär durch den Vergleichdes Beurteilungspegels Lr mit den Belas-tungsgrenzwerten. Der Beurteilungspe-gel besteht aus einem akustischen Teil(Mittelungspegel Leq als Belastungsmass)und berücksichtigt zusätzlich die unter-schiedliche Störwirkung verschiedenerLärmarten mit den Pegelkorrekturen K.Diese basieren auf Untersuchungen undErfahrungen. Also: Lr = Leq + K

Fluglärm

Die ersten zivilen Flugzeuge mit Strahl-triebwerken waren etwa 1960 am Him-mel zu sehen resp. zu hören. Diese warensehr laut. Bis heute gelang es, Triebwerkezu entwickeln, die bei gleicher Leistungund geringerem Treibstoffverbrauch nuretwa ein Viertel so laut wahrgenommen


sionen unterhalb dieser Werte die Bevöl-kerung in ihrem Wohlbefinden nicht er-heblich stören (Art. 15 USG). Grenzwertedienen also als Kriterium zur Anordnungvon Massnahmen zur Begrenzung schäd-licher, aber auch lästiger Einwirkungen.

Bisher wurde in der Schweiz für Flug-lärm der Noise and Number Index NNI alsBelastungsmass verwendet. Neu soll nunder Beurteilungspegel Lr auf der Basis desMittelungspegels Leq eingeführt werden.

Das Erscheinungsbild des Fluglärmshat sich verändert. Die Maximalpegelwurden kleiner, dafür haben die Bewe-gungszahlen zugenommen. Im NNI wer-den aber nur Lärmereignisse mit einemLmax von über 68 dB(A) gezählt, so dassheute ein Teil der Flugbewegungen unbe-rücksichtigt bleibt. Allerdings wird im NNIdie Bewegungszahl etwas stärker ge-wichtet als im Leq. Dafür wird beim NNIdie Dauer der Lärmereignisse nicht be-rücksichtigt, was als Mangel bezeichnetwerden muss.

Beurteilungspegel für den Tag

In Anlehnung an die Regelung der Lärm-schutzverordnung beim Strassen- und Ei-senbahnlärm dauert auch für Fluglärm derakustische Tag 16 Stunden. Der Beurtei-lungspegel für den Tag berechnet sich zu:

Lr = Leq16 + K

Leq16 (16 Stunden Leq) ist der energeti-sche Mittelwert und ergibt sich aus derSumme aller an einem Ort akkumuliertenIntensitätsbeiträge als Mittel über die 16

Tagstunden eines Jahres. Die Pegelkor-rektur K wird aufgrund der erwähntenVergleichbarkeit mit dem Strassenver-kehrslärm Null gesetzt. Der Beurteilungs-pegel Lr ist also für den Tag identisch mitdem 16-Stunden Leq.

Beurteilungspegel für die Nacht

Der Beurteilungspegel Lr soll auch in derNacht zur Beurteilung von Störungen ver-wendet werden können. Zu nächtlichenStörungen gehören einerseits Belästigun-gen, andererseits aber auch Aufwachre-aktionen, die von besonderer gesund-heitlicher Bedeutung sind.

Die Kommission empfiehlt in ihremBericht ausdrücklich, die für die Landes-flughäfen schon bestehende Sperrzeitvon 5 Stunden unverändert beizubehal-ten.

Für die restlichen Nachtstunden wird,analog zum Verfahren tagsüber, ein Be-urteilungspegel definiert. Dem erhöhtenRuhebedarf trägt ein tieferer GrenzwertRechnung. Da nachts jedoch nicht nur dieBelästigung begrenzt, sondern auch dielärmbedingten Aufwachreaktionen weit-gehend vermieden werden sollen, wirddie Referenzzeit für die Leq-Bildung aufeine Stunde verkürzt. Der Beurteilungs-pegel für die Nacht berechnet sich dann,wobei die Korrektur auch hier gleich Nullist, zu:

Lr = Leq1 (1 Stunden Leq)

Folgende Überlegungen führen dazu: Istdie massgebende Zeit lang, beispielswei-

se 16 Stunden eines Tages, und die Zahlder Bewegungen gross, so lässt sich ausdem Leq lediglich auf den mittleren Ma-ximalpegel schliessen. Dies ändert sich, jekürzer der massgebende Zeitraum ge-wählt wird. Da Fluglärm sozusagen pa-ketweise auftritt, ist ein Leq für eine kur-ze Zeitspanne nicht nur ein Mass für diedurchschnittliche Schallintensität, son-dern begrenzt zugleich auch das grösst-mögliche Einzelereignis in dieser Zeit. DerLeq ist also unter bestimmten Bedingun-gen Mittelmass und Maximalmass zu-gleich. Eine genauere Betrachtung führtauf die Mittelungsdauer von einer Stun-de.

So geht es weiter

Die von der Kommission empfohlenenBelastungsgrenzwerte sind in der Tabelleoben dargestellt. Dieser Vorschlag soll alsGrundlage für einen Rechtserlass dienen;die Vorlage soll im zweiten Halbjahr 1998in die Vernehmlassung gehen. ■■

1 «Belastungsgrenzwerte für den Lärm vonLandesflughäfen». 6. Teilbericht der Eidge-nössischen Kommission für die Beurteilungvon Lärm-Immisionsgrenzwerten. Schriften-reihe Umwelt Nr. 296. Herausgegeben vomBundesamt für Umwelt, Wald und Land-schaft (BUWAL), Bern, 1998.


Der Beurteilungspegel Lr wird für den Tag (16 Stunden) mit dem Mittelungspegel Leq berechnet. Für die Nacht wird Lr mit dem1-Stunden-Leq zur Beschränkung der Spitzenwerte für jeden der Zeitabschnitte 22-23, 23-24 Uhr ** und 5-6 Uhr einzeln be-rechnet und beurteilt. Die Mittelungszeit ist je 1 Stunde.

Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen

Empfindlichkeitsstufe Planungswert Immissionsgrenzwert Alarmwert(Art. 43 LSV) Lr in dB(A) Lr in dB(A) Lr in dB(A)

Tag Nacht * Tag Nacht * Tag Nacht *

I 50 40 55 45 60 55II 55 50/45*** 60 55/50*** 65 65/60***III 60 50 65 55 70 65IV 65 55 70 60 75 70

* die Nacht wird in drei Stunden aufgeteilt: 22-23, 23-24 ** und 5-6 Uhr** verspätete Flüge dürfen bis 00.30 Uhr landen und starten; diese werden aber der 2. Nachtstunde zugerechnet*** der höhere Wert gilt für die 1. Nachtstunde von 22-23 Uhr

Belastungsgrenzwertvorschlag der Kommission


Gesetzmässigkeitenaufgrund von Befra-gungen

Planung der Voraussetzungen für einedem Menschen angemessene Lebens-und Wohnqualität bedarf heute – ange-sichts komplexer Systeme – vermehrt desInstrumentariums der Modellbildung undder Simulation, um gewünschte und un-erwünschte Konsequenzen bestimmterplanerischer Massnahmen vorwegneh-men zu können. Wer sich mit der Wir-kung des Fluglärms auf die Menschen be-fasst, stellt sich deshalb die Frage nachverallgemeinerbaren empirischen Gesetz-mässigkeiten. Solche Gesetzmässigkeitenstellen den Ausgangspunkt für die Mo-dellbildung dar. Dieser Beitrag wagt einenSchritt in diese Richtung, indem er – ohnehier das Hilfsmittel der Computersimula-tion zu verwenden – die grundlegendenSachverhalte zwischen Fluglärmbelas-tung und Wohnqualität vermitteln will.

Die hier zur Diskussion stehenden Ge-setzmässigkeiten sind das Resultat einermündlichen Befragung der Bevölkerungin der Region der beiden internationalenFlughäfen, Genève-Cointrin und Zürich-Kloten, die im Jahr 1991 durchgeführt

und vom Schweizerischen Nationalfondsim Rahmen des Nationalen Forschungs-programms 26 «Mensch, Umwelt, Ge-sundheit» unterstützt worden ist1. DasZiel dieser Studie bestand darin, die Zu-sammenhänge zwischen der Fluglärm-belastung und der Störung der Wohn-qualität und des Wohlbefindens zu un-tersuchen. Es ging aber auch darum, fol-gende Fragen zu beantworten: Sind dieErgebnisse der Untersuchung stabil, sodass sie nicht nur für den Ort, an dem dieStudie durchgeführt worden ist, gelten?Sind die Ergebnisse auch dann stabil,wenn sich im Laufe der Zeit wichtigeGrundlagen der Fluglärmbelastung ver-ändern, so beispielsweise die Anzahl derFlugzeugbewegungen?

«Ruhe» als Teil derLebens- und Wohn-qualität

Was bedeutet Lebens- und Wohnqualitätund wie lässt sich die Bedeutung diesesBegriffs objektivieren, so dass anhandvon Resultaten und Fakten darüber ge-sprochen werden kann? Die Lebens- undWohnqualität stellt eine Erwartung an dieEigenschaften der Wohnumgebung dar,die nicht nur von einigen, sondern vonvielen Menschen unserer Gesellschaft ge-teilt wird. Diese Erwartung ist im Laufeder vergangenen Jahrzehnte zu einer ge-

sellschaftlichen Norm ausgearbeitet wor-den, an der man sich bei der Gestaltungbestehender und bei der Planung neuerWohngebiete orientiert. Die Gültigkeitder Norm ist eine Dimension, die gesell-schaftliche Realität ist eine andere: Nor-men lassen sich nicht immer vollständigverwirklichen, insbesondere dann nicht,wenn sie mit anderen Normen und Er-wartungen unserer Gesellschaft im Wi-derspruch stehen. Im Zusammenhangmit der Frage des Fluglärms steht dieseNorm in gespanntem Verhältnis zur Er-wartung der Mobilität und der wirt-schaftlichen Dynamik in einer weltweiteingebetteten Gesellschaft.

Im Rahmen einer solchen Gesell-schaft, wo Arbeitsort und Wohnort in derRegel getrennt sind, ist die Lebens- undWohnqualität ganz stark mit «Ruhe» ver-knüpft. Mit «Ruhe» ist jedoch nicht Fried-hofsstille gemeint, sondern «akustischePrivatheit». Das heisst, aus der Sicht die-ser Erwartung darf die Schallbelastungnicht ein Ausmass erreichen, das die Per-son und ihre Aktivitäten erheblich ein-schränkt. Eine solche Einschränkung ge-schieht dann, wenn der menschliche Kör-per durch den eintreffenden Schall direktoder indirekt beansprucht wird, sei dasdurch Verhaltensänderungen oder Über-müdung als Folge gestörten Schlafes. Ein-schränkungen bestehen auch dann,wenn die Kommunikation zwischenMenschen verlangsamt oder verunmög-licht wird, wenn Signaltöne (Telefon,Hausklingel etc.) verdeckt werden.

Beobachtete Störungdurch Lärm

Aufgrund dieser Sachlage sind die 2’052in die Untersuchung einbezogenen Per-sonen nach Reaktionen auf Lärm, die sieselbst beobachtet haben, befragt wor-den. Mit Bezug auf ein Verlangen nach«akustischer Privatheit» kann jede Ge-räuschkulisse nach dem Grad ihrer Stör-wirkung beurteilt werden. Den befragtenPersonen wurde zu diesem Zweck eineSkala vorgelegt, die von 0 (Lärm störtüberhaupt nicht) bis 10 (Lärm stört uner-träglich) reicht. Bei Personen, welche dieWerte 8, 9 oder 10 genannt haben, kannfestgestellt werden, dass sie sich durchden entsprechenden Lärm stark gestörtfühlen.


Auswirkungen von Fluglärmauf die Wohnqualität

■ Carl Oliva, Büro für soziologischeGrundlagenforschung und Entwick-lungsplanung, Zürich


«Ruhe» – wichtiges Element in der Lebensqualität

Nicht verwunderlich ist das Resultat,dass mit zunehmender Schallbelastungdurch den Fluglärm ein immer grössererAnteil von Personen sich durch den Lärmstark gestört fühlt. Nicht selbstverständ-lich hingegen ist die Art und das Ausmassdes Zusammenhanges: Bei einer Dauer-belastung des 16-Stunden-Tages von 50Dezibel (die durch einzelne Ereignisse ein-treffenden Schallimpulse werden auf-

grund der Schallenergie umgerechnet, alswürde es sich um einen auf 16 Stundenverteilten Dauerton handeln) nehmen ge-gen 60% der befragten Personen keineStörung durch Lärm wahr, niemandnimmt eine starke Störung wahr. Mit zu-nehmender Schallbelastung bauen sichdiese Verhältnisse um, so dass bei 68 De-zibel gerade noch 5% der Personen aus-sagen, sie würden sich nicht gestört

fühlen, hingegen sind es etwas über40%, die sich stark gestört fühlen (Abbil-dung 1). Ebenfalls nicht selbstverständlichist der Vergleich zu einer 1971 in derSchweiz durchgeführten Studie: Bei einund derselben Schallbelastungsstufe wirdheute das gleiche Niveau an Störwirkungerzeugt wie vor 20 Jahren, obschon sichin der Zwischenzeit die Anzahl der Flug-zeugbewegungen verdoppelt hat; einzigdie Anzahl der lautesten Flugzeuge (z.B.Caravelle) strebt heute gegen Null.

Die Personen wurden nicht nur nacheiner verallgemeinernden Beurteilung derGeräuschkulisse, sondern auch nach demspezifischen Gehalt der Störung gefragt,also nach dem, was sie bewegt hat, eineAntwort auf der vorher genannten Skalazu geben. Daraus lässt sich herleiten, dassder Fluglärm eine Störquelle ist, weil erdie direkte und indirekte Kommunikationder Personen in ihrer Wohnung stört. Umdieses Ergebnis einschätzen zu können,ist der Vergleich zum Strassenlärm nötig:Der Fluglärm stört stärker als der Stras-senlärm die passive (z.B. Radio hören) unddie direkte (z.B. Gespräch) Kommunikati-on. Der Strassenlärm stört stärker als derFluglärm das Ein- und Durchschlafen, dieRuhe und die Erholung.

Diese Unterschiede zeigen, dass derFlugverkehr bei zunehmender Schallbela-stung eine andere Geräuschkulisse auf-


Abb. 1: Verteilung der in der Wohnung wahrgenommenen Störung durch Fluglärm


An- und Abflüge legen über die flughafennahen Gebiete einen Lärmteppich

baut als der Strassenlärm. Ein Beispiel:Der Strassenlärm, bei einer Schallbela-stung von 68 Dezibel, hinterlässt ein star-kes Rauschen als Dauergeräusch, beimFlugverkehr hingegen handelt es sich umprägnante, zwischen kleinen oder gros-sen Pausen auftretende einzelne Schall-ereignisse von kurzer Dauer aber hohenSpitzenpegeln. Überdies besteht eineNachtflugsperrordnung. Solche und an-dere Gründe haben die befragten Perso-nen beim Bild, das sie sich über dieGeräuschkulisse machen, bewegt, die ge-nannten Unterschiede zwischen Flug-und Strassenlärm zu nennen. Diesen Un-terschied bringt auch das folgende Er-gebnis auf den Punkt:

Fragt man die Personen, wie stark dieRuhe in ihrem Quartier gestört sei, undbringt man diese Antworten in Zusam-menhang mit der Schallbelastung desFluglärms und des Strassenlärms, so re-sultiert folgender Unterschied: Mit zu-nehmender Strassenlärmbelastung steigtauch sukzessive der Anteil der Personen,die «gar nicht zufrieden sind» mit derRuhe. Beim Fluglärm hingegen ist einstarker Anstieg der Personen, die mit derRuhe «gar nicht zufrieden» sind, erstüber 65 Dezibel feststellbar (Abb. 2). Sol-che Lärmbelastungen sind noch keinGrund, das Wohnquartier zu verlassen.Die Personen tun dies oder gedenken dieszu tun, erst wenn sie eine mangelhafteQuartierinfrastruktur vorfinden, oderwenn sich keine Möglichkeiten für Erho-

lung und Entspannung anbieten. Deshalbscheint es plausibel zu sein, dass solcheProbleme eher im Zusammenhang mitdem Strassenlärm als mit dem Fluglärmauftauchen (Abb. 2).

Was den Fluglärm anbetrifft, ist wei-ter zu erwähnen, dass die wahrgenom-mene Störung der Wohnqualität nichteinfach nur mit der akustisch feststellba-ren Schallenergie zusammenhängt, alsomit der Umrechnung der Einzelereignissezu einem energetisch vergleichbarenDauerschallpegel für 16 Stunden tags-über oder 8 Stunden in der Nacht: Unab-hängig von der Schallbelastung fühlensich die Personen umso stärker durchFluglärm in ihrer Wohnqualität gestört, jemehr sie eine Verminderung der Pausenzwischen den Schallereignissen wahr-nehmen. Und sie nehmen auch unab-hängig davon eine Störung ihrer Wohn-qualität wahr, je näher sie sich unter derAbflug- oder Anflugroute befinden. Mitzunehmender Schallbelastung ist es vorallem die Schallbelastung selbst, welchedie Störung bewirkt. Mit abnehmenderSchallbelastung gewinnen Pausenver-hältnisse und Lage zur Flugroute an Be-deutung, weshalb sich Personen in ihrerWohnqualität gestört fühlen.

Lärmzonen

Artikel 8 des Umweltschutzgesetzes ver-langt: «Einwirkungen werden sowohl

einzeln als auch gesamthaft und nachihrem Zusammenwirken beurteilt.» DieUntersuchung hat gezeigt, dass die Per-sonen die Störwirkung einer Lärmquelleunter Ausblendung einer anderen Lärm-quelle wahrnehmen. Bei der Gestaltungder Wohnqualität darf demnach derFluglärm unabhängig vom Auftreten bei-spielsweise des Strassenlärms und vondiesbezüglichen raumplanerischen Mass-nahmen thematisiert werden. In Verbin-dung mit den vorher genannten Ergeb-nissen (Störwirkung ist proportional zumDauerschallpegel, zur Lage zur Flugrouteund zu den Pausenverhältnissen) führtdies zu einer Lösung, die ungeachtet deranderen Geräuschquellen Lärmzonenvorschlägt. Lärmzonen verhindern flä-chendeckend das Wohnen dort, wo dieSchallbelastung zu gross wird, und siefordern dort erhöhte bauliche Schutz-massnahmen, wo eine gewisse Akzep-tanz der Schallbelastung vorhanden ist.Insofern bestätigt dieses Ergebnis dieEmpfehlungen, welche die Internationa-le Zivilluftfahrtorganisation ICAO für diePlanung der Flughafenumgebung ausge-arbeitet hat. ■■

1 Die Voraussetzungen der Studie und derenErgebnisse sind in Buchform publiziert wor-den: Carl Oliva, Belastungen der Bevölke-rung durch Flug- und Strassenlärm. VerlagDuncker & Humblot, Berlin 1998.


Abb. 2: Prozentualer Anteil der Personen, die mit der Ruhe im Quartier «gar nicht zu-frieden» sind, in Abhängigkeit von der Fluglärm- bzw. der Strassenlärmbelastung


Die Raumplanung ist im Begriffe, dieFlugplätze zu integrieren. Damit wer-den die schon lange vorhandenenKonflikte mit der Richt- und Nut-zungsplanung der flugplatznahenGebiete offengelegt. Im Bereich derLandesflughäfen werden grosse Ge-biete wegen der übermässigen Flug-lärmbelastung mit Nutzungsverbo-ten belegt, welche eine Anpassungder bisherigen Planung erfordernwerden. Zugleich stellt sich die Fragenach der Entschädigung der betroffe-nen Eigentümer.

Die im Sinne von Art. 11 Abs. 3 des Bun-desgesetzes vom 7. Oktober 1983 überden Umweltschutz (USG) schädliche oderlästige Fluglärmbelastung konzentriertsich auf die nähere Umgebung der Flug-plätze, insbesondere auf die An- und Ab-flugschneisen der Flugplätze. Dort über-fliegen die Flugzeuge Grundstücke in ge-ringer Höhe, und damit werden die ein-zelnen Überflüge zum markanten, Leq-wirksamen Schallereignis1.

Weil es viele laute Überflüge braucht,um den Leq2 in den Bereich des Immissi-onsgrenzwertes zu heben3, ist eine imSinne des USG übermässige Fluglärmbe-lastung im Bereich der meisten Flugfelderund Regionalflughäfen ein höchstenspunktuelles Thema4. Die nachfolgendenAusführungen gelten daher hauptsäch-lich den raumordnungsrelevanten Aspek-ten der Fluglärmbelastung im Bereich derLandesflughäfen Zürich, Genf und Basel.

Der Lärmbelastungs-kataster nach Lärm-schutz-Verordnung

Die Bewegungszahl5, der Flottenmix6 unddie Verteilung der Bewegungen auf dieeinzelnen Pisten und Abflugrouten be-stimmen die Lärmbelastung an jedemPunkt der Nachbarschaft eines Flugplat-zes7. Diese Belastung wird nach Art. 37der Lärmschutz-Verordnung vom 15. De-zember 1986 (LSV) im Lärmbelastungs-kataster dargestellt. Er ist im Sinne vonArt. 36 LSV eine für den Zeitpunkt der Er-

mittlung gültige8 Momentaufnahme derLärmbelastung und muss periodischnachgeführt werden. Der Lärmbela-stungskataster selber ist kein Plan im Sin-ne des Bundesgesetzes [vom 22. Juni1979] über die Raumplanung (RPG). Trotzseiner soeben umrissenen Instabilität hater aber raumordnungsrelevante Auswir-kungen.

Die Situation in der Schweiz präsen-tiert sich unterschiedlich: Eine Über-schreitung der Immissionsgrenzwerteoder der Planungswerte ist im Bereich derAn- und Abflugschneisen von Zürich undGenf häufig. In Basel sind in gewissenQuartieren auf schweizerischem Gebiethöchstens die Planungswerte überschrit-ten. Bei den meisten Flugfeldern und Re-gionalflughäfen sind dagegen Grund-stücke in Bauzonen selten betroffen9.

Auswirkungen auf dieNutzungsplanung

Art. 22 ff. USG konkretisieren die lärm-schutzrechtlichen Mindestanforderungenan Bauzonen und Baubewilligungen inlärmbelasteten Gebieten. Sie ergänzeninsofern die Vorgaben des RPG. Sie un-terwerfen diese Gebiete Nutzungsverbo-ten oder -einschränkungen je nach Standder Planung oder Überbauung. Voraus-setzung dieser Beschränkungen ist, dassein Belastungsgrenzwert nach LSV über-schritten ist. Der Lärmbelastungskatastermacht dies sichtbar. Die Beschränkungenergeben sich aber nicht aus ihm, sonderndirekt aus den gesetzlichen Vorgaben.Nachfolgend wenden wir uns einigentypischen Szenarien von Nutzungsbe-schränkungen zu:

• Das Verbot der Einzonung

Art. 24 Abs. 1 USG verbietet die Einzo-nung in Gebieten, in denen die Lärmim-missionen die Planungswerte überschrei-ten, sofern diese Werte nicht durch pla-nerische, gestalterische oder baulicheMassnahmen eingehalten werden kön-nen. Wegen der besonderen Charakteri-stika des ubiquitär einwirkenden Flug-lärms sind solche Massnahmen leidermeistens wirkungslos. Damit belegt Art.24 Abs. 1 USG das nicht als Bauland fürden Wohnungsbau eingezonte Gebiet imBereich der Landesflughäfen de facto mit

einem dauernden Bauverbot10, solangesich die Lärmbelastung durch heute nochnicht ersichtliche technische Fortschritteim Triebwerksbau nicht grundlegend re-duziert.

Wegen des Vorsorgeprinzips ist dieEinzonung bereits nicht mehr möglich,wenn die Planungswerte überschrittensind11. Rund um die Landesflughäfen istdaher ein grosses Gebiet von der bauli-chen Entwicklung ausgenommen.

• Die Pflicht zur Abzonung

Werden die Planungswerte in einer be-stehenden, aber noch nicht erschlosse-nen Bauzone für Wohngebäude oder an-dere Gebäude, die dem längeren Aufent-halt von Personen dienen, überschritten,so sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG ei-ner weniger lärmempfindlichen Nut-zungsart zuzuführen, sofern nicht durchplanerische, gestalterische oder baulicheMassnahmen im überwiegenden Teil die-ser Zone die Planungswerte eingehaltenwerden können12. Bei Fluglärm fallen sol-che Massnahmen kaum in Betracht.

Damit bleibt nichts anderes übrig, alssolche Gebiete abzuzonen, d.h. sie z.B.von der Wohnzone in eine Gewerbe-und/oder Industriezone umzuzonen, so-fern dies in Berücksichtigung der übrigenraumplanerischen Vorgaben machbarund sinnvoll ist. Das dürfte rund um dieLandesflughäfen selten der Fall sein, daGewerbe- und Industrieland heute imÜbermass vorhanden ist. Zudem sind diePlanungswerte so tief, dass ausgedehnteGebiete in der Umgebung der Landes-flughäfen selbst als Industrie- oder Ge-werbezone ausscheiden, weil sie Immis-sionen ausgesetzt sind, die über den Pla-nungswerten der EmpfindlichkeitsstufenIII und IV im Sinne von Art. 43 LSV liegen.Folglich wird es häufig zu Auszonungenkommen.

• Das Bauverbot in Bauzonen

Art. 22 USG in Verbindung mit Art. 22Abs. 3 RPG verbietet wegen der beson-deren Charakteristika des Fluglärmsgrundsätzlich, Baubewilligungen für Ge-bäude, die dem längeren Aufenthalt vonPersonen dienen, in eingezonten aberlärmbelasteten Gebieten zu erteilen. Diesgilt für Neubauten, aber auch für we-sentliche Umbauten und Erweiterungenvon Gebäuden (Art. 31 Abs. 1 LSV)13. DieAusstattung des Gebäudes mit Schall-


Raumordnungsrelevante Aspekteder Fluglärmbelastung

■ Peter Ettler, Dr. iur., Rechtsanwalt,Zürich


schutzmassnahmen genügt gerade nicht,da diese «die Immissionen am Referenz-punkt im offenen Fenster» nicht reduzie-ren14.

Art. 31 Abs. 2 LSV lässt unter sehr re-striktiven Voraussetzungen15 Ausnahme-bewilligungen zu, «wenn an der Errich-tung des Gebäudes ein überwiegendesInteresse besteht und die kantonaleBehörde zustimmt». In Anbetracht desSchutzzweckes des USG verbietet es sichdaher, im Bereich der Landesflughäfen al-lein wegen der Besonderheiten des Flug-lärms Ausnahmebewilligungen zu ertei-len. Vielmehr braucht es dafür zusätzlicheGründe, wie z.B. das Schliessen einerhässlichen Baulücke in einem überbautenOrtskern.

Damit sind Grundstücke im Perimeterder Immissionsgrenzwerte der Landes-flughäfen mit einem faktischen Bau- undAusbauverbot belegt. Immerhin bleibenUmbauten zur blossen Modernisierungund Werterhaltung von Wohnhäusernmöglich.

Kompensationen fürdiese Eigentumsbe-schränkungen

Die hohe Lärmbelastung im Bereich derLandesflughäfen stellt unabhängig vonihren Eingriffen in die Nutzungsrechte ei-nen schweren Eingriff in die Eigentums-garantie (Art. 22ter Bundesverfassung)dar. Unter den nachstehend zu diskutie-renden Voraussetzungen haben die Ei-gentümer daher Anspruch auf eine Ent-eignungsentschädigung. Wegen derübermässigen Immissionen müssten dieLandesflughäfen zudem grundsätzlichsaniert werden (Art. 16 ff. USG). Da dieSanierung aber nicht möglich ist und dadie Landesflughäfen öffentliche oderkonzessionierte Anlagen sind, tritt an dieStelle der Sanierung die Pflicht, die be-stehenden Gebäude grundsätzlich aufKosten des Flughafenhalters mit Schall-schutzfenstern zu versehen (Art. 20 und25 USG). Die Ansprüche auf Enteig-nungsentschädigung und auf Schall-schutzmassnahmen sind voneinander un-abhängig. Kann ein Eigentümer beidegeltend machen, sind die Kosten für denSchallschutz nach der Praxis des Bundes-gerichts als Realersatz von der Enteig-nungsentschädigung abzuziehen16.

• Mit Wohnhäusern überbauteGrundstücke

Eigentümer von mit Wohnhäusern über-bauten Grundstücken im Bereich vonFlughäfen haben gemäss dem Leitent-scheid Jeanneret und Kons.17 Anspruchauf eine Entschädigung wegen formellenEntzugs der Abwehrrechte gegen über-mässige Einwirkungen, sofern die fol-genden Voraussetzungen erfüllt sind:

a)wenn der heutige Eigentümer oderdessen Erblasser (kraft Erbschaft oderkraft Erbvorbezugs) eine Liegenschaftvor dem 1. Januar 1961 erworben hat(Kriterium der Voraussehbarkeit);

b)wenn bezüglich dieser Liegenschaft dieImmissionsgrenzwerte gemäss der fürsie massgeblichen Empfindlichkeitsstu-fe überschritten sind (Kriterium derSpezialität);

c) im Falle b) darf auch gleichzeitig dasKriterium der Schwere des Schadensals bejaht gelten. Bei der Bemessung istinsbesondere die Lage, Art und Umge-bung der Liegenschaft zu berücksichti-gen.

Das Bundesgericht hat mit diesemEntscheid den Weg für entsprechendeEntschädigungsforderungen geebnet,noch bevor die Immissionsgrenzwerte im

Anhang Landesflughäfen der LSV festge-legt sind, wobei als provisorische Grenzeein Leq von >65 dB(A) gilt.

Ein Anspruch auf Schallschutzfen-ster18 im Sinne von Art. 20 oder 25 USGergibt sich, wenn bei bestehenden dieAlarmwerte oder bei neuen oder wesent-lich geänderten Flughäfen19 die Immissi-onsgrenzwerte in der Nachbarschaftüberschritten werden20. Die 5. Ausbau-etappe für den Flughafen Zürich wurdevon der Konzessionsbehörde zu Recht alswesentliche Änderung der Anlage einge-stuft, weshalb lärmbelastete Gebieterund um den Flughafen Zürich je nachFestlegung der Immissionsgrenzwerte ab65 oder bereits ab 60 dB(A) mit Schall-schutzfenstern versehen werden müssen.

• Nicht überbaute Grundstücke

Komplexer ist die Situation bei nicht über-bauten, eingezonten Grundstücken. Art.24 Abs. 2 USG postuliert bei Nichteinhal-tung der Planungswerte die Abzonung.Sofern dem Eigentümer dabei eine ange-messene wirtschaftliche Nutzung ver-bleibt, ist eine Enteignungsentschädi-gung nicht geschuldet21. Da die Abzo-nung häufig nicht zu einem planerischbefriedigenden Ergebnis führt, bleibt dieAuszonung häufig die realistische Alter-native.



Selbst diese, das heisst der (vollstän-dige) Entzug der Bauzonenqualität nachRPG begründet aber nur ausnahmsweiseeinen Anspruch auf Enteignungsentschä-digung.

«Nur wo das Bauen rein rechtlichzulässig, tatsächlich möglich sowie nachden Umständen mit hoher Wahrschein-lichkeit in naher Zukunft zu erwarten ge-wesen wäre..., kann in der Eigentumsbe-schränkung, welche die Überbauung aus-schliesst, ein besonders schwerer Eingriffgesehen werden, der eine Entschädi-gungspflicht auslöst»22.

Bei nicht eingezonten Grundstücken,welche nach Art. 24 Abs. 1 USG nichtmehr eingezont werden dürfen, gilt mu-tatis mutandis dasselbe23.

Grosser planerischerNachholbedarf

Die schweren Nutzungskonflikte, welchesich im Bereich der Landesflughäfen zurZeit abzeichnen, bescheinigen den kan-tonalen Behörden weder eine voraus-schauende Luftfahrt- noch eine ebensol-che Raumordnungspolitik. Der gordischeKnoten der Siedlungen in unmittelbarerFlughafennähe kann heute nur noch un-ter grossen Opfern gelöst werden. Mög-liche Forderungen aus Enteignungsent-schädigungen und für Schallschutzfen-ster wurden daher auf rund Fr. 2 – 2,4Milliarden extrapoliert24. Für die betroffe-nen Gemeinden ist damit das Problem al-lerdings noch nicht gelöst. Der Wegzugguter Steuerzahler, die soziale Entmi-schung und die stark behinderte Erneue-rung der Bausubstanz müssen hier alsStichworte genügen.

Der kurz vor der Vernehmlassung ste-hende Sachplan Infrastruktur der Luft-fahrt (SIL) wird einen Planungsschub aus-lösen. Über ihn sind der zu erwartendeLuftverkehr auf den Flugplätzen und diekantonale Richt- und Nutzungsplanungendlich aufeinander abzustimmen (Art.13 und Art. 6 Abs. 4 RPG). Die dafür inArt. 7 und 12 RPG und Art. 13 RPV vor-gesehenen Instrumente sind aber in derPraxis wenig erprobt und für die vorlie-gende Konfliktsituation nur beschränkttauglich. Das Konfliktbereinigungsver-fahren setzt nämlich auf eine Antinomieder Bundes- und der kantonalen Raum-ordnungsinteressen. Es ist aber fraglich,

ob diese Antinomie zum Tragen kommt,da die Flughafen-Kantone Basel, Genèveund Zürich starke Eigeninteressen als di-rekte oder indirekte Flughafenhalter ha-ben. Ihre und die Bundesinteressen lau-fen damit parallel und die betroffenenGemeinden, die keinen Rechtsanspruchauf Teilnahme am Konfliktbereinigungs-verfahren haben, drohen auf der Streckezu bleiben. Die vom Bundesamt für Zivil-luftfahrt (BAZL) geplante breite Ver-nehmlassung vermag ihre fehlende Mit-wirkung kaum zu ersetzen. Auf den SILund auf die ihm folgenden Anpassungenin den kantonalen Richt- und Nutzungs-planungen darf man deshalb gespanntsein. ■■

1 Fluglärm kann auch in anderen Gegendenlästig sein. Z.B. wirkt er in ruhigen Wohnzo-nen einer bereits in grösserer Höhe überflo-genen Stadt oder im Alpenraum störend,weil er in geschützte Bereiche eindringt, woder terrestrische Lärm gerade nicht hin-reicht. Weil die messbare Lärmbelastung inpraktisch allen diesen Fällen aber gering ist,bleibt er ein Thema für die Lärmbekämp-fung nach Art. 11 Abs. 2, nicht aber nachAbs. 3 USG.

2 Das gilt auch für die anderen gebräuchlichenMasse für Fluglärmbelastung. Ein Auswei-chen z.B. auf den NNI ist schon deshalb nichtzu empfehlen, weil dieser Spitzenpegel von<68 dB(A) herausfiltert.

3 Sowohl nach Anhang 5 LSV für Regional-flughäfen und Flugfelder sowie gemässnoch festzusetzendem neuem Anhang fürdie Landesflughäfen.

4 Dazu müssen einige Hinweise genügen.Grössere Problembereiche gibt es z.B. in Lu-gano-Agno und in Bern-Belp.

5 Eine Bewegung = ein Start oder eine Lan-dung.

6 Die Zusammensetzung der auf einem Flug-platz verkehrenden Flugzeuge nach Grösseund Leistung. Z.B. haben vollbeladeneLangstreckenflugzeuge schlechtere Steigei-genschaften als Kurz- und Mittelstrecken-flugzeuge, was sich in tieferen Überflügenund in mehr Lärm auswirkt.

7 Die Flugplätze werden unterteilt in Flugfel-der (d.h. bewilligte) und in Flughäfen (kon-zessionierte) (Art. 37 und 37a und b LFG). Inletzter Zeit rückt auch die Mischnutzung vonMilitärflugplätzen ins Blickfeld. Werden sol-che für die zivile Nutzung «umgewidmet»,müssen sie bewilligt oder konzessioniertwerden.

8 «Zukünftige Änderungen der Lärmimmis-sionen ... werden berücksichtigt, sofern diebetreffenden Projekte im Zeitpunkt der Er-mittlung bereits öffentlich aufgelegt sind.»

9 Für Ausnahmen vgl. FN 4.10 BGE 120 Ib 84 Altendorf; 117 Ib 308 ff. E4.

Alpnach.11 BGE 117 Ib 312 ff. Alpnach; 117 Ib 34, 116

Ib 168 E7.; 116 Ib 265 ff.; 116 Ib 445 f.; vgl.auch die zustimmende Lehre: Ch. Zäch,Kommentar USG N 12 zu Art. 23; C. Band-li, Kommentar USG N 8 f. zu Art. 24; PeterHeer, Lärmschutz bei Ausscheidung und Er-schliessung von Bauzonen (Art. 24 USG) inURP/DEP 1992, S. 574 ff.

12 BGE 120 Ib 84; 117 Ib 308 ff. E. 4., Alpnach;C. Bandli, N 12 f. zu Art. 24 in KommentarUSG.

13 BGE 120 Ib 83 f. E. 3 d, Altendorf; 117 Ib127 f., E. 3 a, Badenerstrasse, Zürich; C.Bandli, Kommentar USG, N 10 ff. zu Art. 22,bei Umbauten und Erweiterungen unterHinweis auf die Botschaft und die Beratungdes USG im Nationalrat.

14 C. Bandli, Kommentar USG, N 16 und N 14zu Art. 22.

15 BGE 120 Ib 83 f. E. 3 d, Altendorf, ferner C.Bandli, a.a.O., N 18 zu Art. 22 mit Literatur-nachweisen.

16 BGE 119 Ib 362 ff. E. 6, bestätigt in diversenBemessungsentscheiden betreffend denFlughafen Genève, Résumé in AJP 3/1997,S. 332.

17 BGE 121 II 317 ff.18 Dieser ist ein unvollkommenes Hilfsmittel.

Werden die Fenster z.B. in der warmen Jah-reszeit geöffnet, wirkt der Schallschutz nichtmehr. Zudem dringt Fluglärm auch über an-dere Stellen der Gebäudehülle ein, weshalbdie Isolation der Fenster nicht genügt. EineSchallisolation bestehender anderer Gebäu-deteile ist aber technisch schwierig und we-nig effizient, weshalb man sich auf Schall-schutzfenster beschränkte.

19 Wie der Entscheid des EVED in Sachen Rah-menkonzession für die 5. Ausbauetappe desFlughafens Zürich belegt, gilt diese als we-sentliche Änderung der Anlage.

20 Art. 7, 8 Abs. 2, 10 und 15 LSV; bei Flugfel-dern dürfen dagegen grundsätzlich die Im-missionsgrenzwerte nicht überschrittenwerden, wobei Erleichterungen bis zu denAlarmwerten – aber nicht darüber hinaus –gewährt werden können.

21 BGE vom 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birs-felden, zit. nach Leimbacher S. 74 f. DieserEntscheid verweist auf BGE 114 Ia 33 und114 Ib 121 E. 6 b. Diese Rechtsprechungwurde in den Entscheiden über die Bemes-sung der Enteignungsentschädigung in denFällen Flughafen Genf auf eindrücklicheWeise bestätigt (z.T. abgedruckt in BGE 122II 340 ff.).

22 Vgl. dazu Jörg Leimbacher, Planungen undmaterielle Enteignung, VLP-Schrift Nr. 63,Bern 1995, S. 57 ff.; ferner BGE 117 Ib 49 E.5 b; 116 Ib 384 E. 6 a; 113 Ib 135 E. 4 b.

23 Vgl. dazu die eingehende Darstellung beiLeimbacher, a.a.O. S. 39 ff.

24 6. Teilbericht, S. 54.



Übersicht

Mit dem gegenwärtig in Erarbeitung ste-henden Sachplan Infrastruktur der Luft-fahrt (SIL) legt der Bund jenes Planungs-instrument vor, welches sich im Rahmender «Massnahmen des Bundes zur Raum-ordnungspolitik» mit der Luftfahrt be-fasst. Der SIL ist eine umfassende, über-geordnete Aufnahme der heutigen Luft-fahrtinfrastruktur, möglicher Entwicklun-gen und der sich daraus ergebenden An-sprüche, Widersprüche und Konfliktpo-tentiale.

Federführend für die Erstellung desSIL ist das Bundesamt für Zivilluftfahrt(BAZL), in Zusammenarbeit mit den be-troffenen Bundesstellen. Es lässt sich da-bei von dem Bemühen leiten, möglichstlückenlos auch jene Interessen zu erfas-sen und aufzuführen, welche in der poli-tischen Diskussion umstritten sind. Da-hinter steht die Überzeugung, dass nureine offene, unvoreingenommene undsachbezogene Diskussion zu einer ausge-wogenen und tragfähigen, die Interessendes Landes optimal reflektierendenLuftfahrtinfrastrukturpolitik führen kann.

In diesem Sinn ist der SIL mehr als eineBestandesaufnahme. Er formuliert Zieleund zeigt mögliche Entwicklungen undPerspektiven auf, wie sie sich aus der Ab-wägung der meist kontroversen Partiku-larinteressen ergeben und setzt Prioritä-ten. Schliesslich ist er das Instrument, mitdem das Ergebnis der sachbezogenenDiskussion festgehalten wird.

Luftverkehr ist als Teil des übergeord-neten Systems «Gesamtverkehr» zu be-trachten, welches seinerseits einer gros-sen Zahl widersprüchlicher Ansprücheund Interessen ausgesetzt ist: die Gesell-schaft als Ganzes stellt andere Anforde-rungen als die Wirtschaft, und politischeZielsetzungen bezüglich Verkehr, Raum-ordnung, Umwelt und Finanzen kollidie-ren mitunter frontal. Aber auch die star-ke internationale Verflechtung der Luft-fahrt schränkt die Auswahl der strategi-schen Optionen stark ein.

Angesichts dieser politischen Realitätund der Tatsache, dass sich die schweize-rische Luftfahrtinfrastruktur im interna-tionalen Vergleich insgesamt durchaussehen lassen darf, drängt sich kein massi-ver Ausbau auf. Die Mobilitätsansprüche

der Gesellschaft können auch in Zukunftohne neue Flugplätze weitgehend befrie-digt werden. Es ist jedoch wichtig, dieheute vorhandene Infrastruktur zu erhal-ten, ihre Nutzung sowie ihre Interaktionmit der Umwelt zu optimieren und dieAnpassung an die Nachfrage, den Standder Technik und an die internationalenStandards sicherzustellen.

Dazu wird der SIL unter dem Titel«Konzeptionelle Ziele und Vorgaben fürdie Luftfahrt» konkrete Thesen formulie-ren. In verkürzter Form postulieren sie:• die sachgerechte Würdigung der Luft-fahrtinfrastruktur im Rahmen der umfas-senden nationalen Verkehrspolitik. JederVerkehrsträger soll dort zum Einsatz kom-men, wo seine spezifischen Stärken lie-gen, und jedes einzelne Element der Luft-fahrtinfrastruktur (vom grossen Flugha-fen bis zum bescheidenen Segelflugfeld)ist als Teil des Gesamtsystems zu betrach-ten. • die optimale Nutzung aller Ressourcendurch vermehrte Zusammenarbeit so-wohl innerhalb des Teilsystems Luftfahrt(z.B. durch Kooperation von Flughäfen)wie auch zwischen den einzelnen Ver-kehrsträgern (z.B. Luft/Schiene).• die fortgesetzte Einbindung desschweizerischen Luftverkehrs in das eu-ropäische und internationale Umfeld.• die Förderung der Umweltverträglich-keit der Luftfahrt durch ausgewogeneräumliche Verteilung, gleichmässige Nut-zung und technische Optimierung derbestehenden Infrastrukturanlagen, durchoperationelle Massnahmen, wie z.B.Nachtflugeinschränkungen sowie durcheine zurückhaltende Bewilligung vonNeuanlagen.

Die konzeptionellen Ziele und Vorga-ben werden für die acht Teilbereiche Lan-desflughäfen, Regionalflugplätze, zivilmitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder,Wasserflugplätze, Heliports, Landestellenund Flugsicherungsanlagen zusammen-gefasst sowie spezifisch für jede einzelneder insgesamt 185 Luftfahrtanlagen wei-ter konkretisiert.

Anhörung und Mitwir-kungsmöglichkeit

Voraussichtlich im dritten Quartal 1998wird ein erster SIL-Entwurf in eine breite

gesamtschweizerische Vernehmlassungs-runde gehen. Thesen, Ziele und Vorga-ben sowie die möglichen Perspektiven,wie sie sich aus der Abwägung der in vie-len Punkten widersprüchlichen Partikular-interessen ergeben, werden damit in diepolitische Diskussion geführt. ■■


SachplanInfrastruktur der Luftfahrt (SIL)

■ Paul Hug, Projektleiter SIL, BAZL, Bern

Raumplanerische Instrumente und Massnahmen

Die Aussagen des SIL

A Konzeptionelle Zieleund Vorgaben

Die Luftfahrt ist Teil des Gesamtver-kehrssystems und soll sich auch nachden Zielen und Grundsätzen der ge-nerellen Verkehrspolitik richten. Sie istaber auch eng mit verschiedenen an-deren Politikbereichen verflochten, ins-besondere mit der Gesellschafts-,Wirtschafts-, Raumordnungs-, Um-welt- und Finanzpolitik. Die konzep-tionellen Ziele und Vorgaben werdendaher unter Beachtung dieser Wech-selbeziehungen definiert und festge-legt.

B Ziele und Vorgaben in den Teil-bereichen

Konkretisierung der konzeptionellenZiele und Vorgaben, zusammengefasstfür die Teilbereiche Landesflughäfen,Regionalflugplätze, zivil mitbenützteMilitärflugplätze, Flugfelder, Wasser-flugplätze, Heliports, Landestellen undFlugsicherungsanlagen ausserhalb derFlugplatzareale, mit Ausgangslage(Text und Karte) sowie den auf Teil Aausgerichteten Festlegungen.

C Anlagespezifische Zieleund Vorgaben

Weitere Konkretisierung der in den Tei-len A und B enthaltenen Ziele und Vor-gaben für jede Luftfahrtanlage, nachKantonen zusammengestellt (s. S. 24).

Grundsatz: Die Beziehungen zwi-schen Flugplätzen und deren Nachbar-schaft sollen so geordnet und darge-legt werden, dass die bestehende undzukünftige Umweltsituation für alleBeteiligten auf die Dauer transparentist und die beidseits in Kauf zu neh-menden Einschränkungen und Bela-stungen zumutbar und erträglich sind.


AuftragErarbeitung eines Sachplanes Infra-struktur der Luftfahrt mit Angabenüber die:• Sicherstellung und Entwicklung der

schweizerischen Luftfahrtinfrastruk-tur;

• Planung und Abstimmung im Rah-men der Richt- und Nutzungspla-nung;

• Konzessions-, Bewilligungs- und Ge-nehmigungsverfahren.

vgl. Bericht über die Massnahmen desBundes zur Raumordnungspolitik(Realisierungsprogramm 1996-1999)

ZweckKoordinations- und Planungsinstru-ment des Bundes

Mit dem Sachplan Infrastruktur derLuftfahrt (SIL) will der Bund:

• eine räumlich kohärente Luftfahrtin-frastrukturpolitik festlegen;

• eine umfassende Koordination undPlanung gewährleisten;

• dabei mit den Kantonen und demangrenzenden Ausland zusammen-arbeiten;

• Ziele und Vorgaben zum weiterenPlanungsvorgehen verankern.

InhaltI Allgemeines

Einleitung, Lesehilfe

II Luftfahrtinfrastruktur

Bisherige und absehbare Entwicklun-genVerzeichnis der heutigen Luftfahrtanla-gen

III Aussagen des SachplansA Konzeptionelle Ziele und VorgabenB Ziele und Vorgaben in den

TeilbereichenC Anlagespezifische Ziele und

Vorgaben

IVErläuterungen zum Sachplanverfahren, Begründungder Festlegungen, Prüfungsbericht desBRP

V AnhängeBegriffserklärungen,Abkürzungen, Verteiler

Gegenstand185 Luftfahrtanlagen, davon:

3 Landesflughäfen12 Regionalflugplätze10 zivil mitbenützte Militärflugplätze7 ehemalige Militärflugplätze

35 Flugfelder1 Wasserflugplatz

29 Heliports43 Gebirgslandeplätze42 Flugsicherungsanlagen

ErarbeitungFederführungBundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)

MottoZusammenarbeit und Mitwirkung(Art. 2 und 4 RPG)

Bisherige Schritte• Einsetzung einer interdepartemen-

talen Arbeitsgruppe (BAZL, BRP, BU-WAL, VBS)

• Grundlagenbeschaffung: erste Um-frage bei Kantonen, Gemeindenund Flugplatzhaltern

• Problemerfassung und erste sachbe-zogene Gesprächsrunde mit Kanto-nen, Gemeinden und Flugplatzhal-tern

Weitere Schritte• erster Sachplanentwurf• 2. Halbjahr 1998: öffentliche Aufla-

ge, Anhörung und breite Mitwir-kung sowie erste Ämterkonsultation

• 1. Halbjahr 1999: Auswertung,Bereinigungsgespräche,Anpassungsarbeiten und Prüfungs-bericht BRP

• 2. Halbjahr 1999: zweite Ämterkon-sultation, Antrag an den Bundesrat,Gutheissung durch den Bundesrat.

WirkungenDer SIL hat nach seiner Gutheissungdurch den Bundesrat Wirkung für dieBehörden aller Stufen. Das zuständigeDepartement und das BAZL handelnnach seinen Rahmenanweisungen, dieweiteren Bundestellen, Kantone undGemeinden sind verpflichtet, seineFestlegungen bei ihren raumwirk-samen Tätigkeiten zu berücksichtigen.

SIL - Kurzporträt des Sachplans «Infrastruktur der Luftfahrt»

Kantonskartemit allen Luftfahrtanlagen• im Kanton• in den Nachbarkantonen

Objektblatt Ausgangslage: • Betroffene Gemeinden;• Stellenwert und Zweckbestimmung derAnlage; • Flugplatzareal und darüber hin-ausgehende räumliche Wirkungen;• Handlungsbedarf; • Lösungsstrategie; • Beschlussteil: Festsetzungen; Zwischen-ergebnisse; Vororientierungen

AnlagekarteRäumliche Wirkungen• Flugplatzareal mit Nutzungsangaben• Gebiet mit Hindernisbegrenzung• Gebiet mit Lärmbelastung > 55 dB(A)Kantons- und GemeindegrenzenSchutzobjekte im Umkreis von 5km(Karten: Ausschnitte, adaptiert)



Zehn Grundsätze bestimmen die Politikdes Kantons Bern in Sachen Luftverkehr.Damit soll «eine massvolle Entwicklungdes Luftverkehrs auf seinem Gebiet» an-gestrebt werden, «die den wirtschaftli-chen und ökologischen Interessen Rech-nung trägt»: So hiess es in der Pressemit-teilung, als der Regierungsrat im letztenJahr das «Kantonale Leitbild Luftverkehr»genehmigte. Mittlerweile ist das Leitbildauch dem Grossen Rat zur Kenntnis ge-bracht worden.

Weiter stand in der Mitteilung: «DasLeitbild stellt einen Kompromiss zwischenden Wirtschaftsinteressen und den Anlie-gen des Umweltschutzes dar. Für die Ver-waltung setzt es die Leitplanken für Stel-lungnahmen zuhanden der Bundes-behörden. Es nimmt nicht Stellung zukonkreten Ausbauvorhaben. Bei der Um-setzung des Leitbilds setzt der Kanton aufeine enge Zusammenarbeit mit den Ge-meinden, Planungs- und Bergregionensowie den übrigen Betroffenen».

Zehn Grundsätze

Die zehn Grundsätze gehen von relativgenerellen Aussagen («Der Luftverkehrist Teil des gesamten Verkehrssystems»)bis zu recht konkreten Anweisungen,zum Beispiel zum Thema «Eigenverant-wortung»: «Betreiberinnen und Betreibervon Flugplatzanlagen handeln im Rah-men der Vorgaben eigenverantwortlich.Indem sie mit technischen oder betriebli-chen Massnahmen die raumplanerischenGrundsätze einhalten und die vom Bundim Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt(SIL) festgelegten Eckwerte der Umwelt-belastung unterschreiten, gewinnen sieeinen Handlungsspielraum, den sie nacheigenem Ermessen ausnutzen können».

Die Auflistung der Randtitel gibt ei-nen groben Überblick über die behandel-ten Themen:1.Verkehrssystem2.Verhältnis zu anderen Verkehrs-

trägern3.Kostenwahrheit4.Ganzheitlichkeit

5.Raumplanung und Umweltschutz6. Interessenabwägung7.Eigenverantwortung8.Angebot und Aufgabenteilung9.Espace Mittelland

10. Information und Kommunikation

Raumplanungim Leitbild

Von besonderem Interesse ist der Grund-satz 5 zu «Raumplanung und Umwelt-schutz: Die rechtlichen Bestimmungender Raumplanung und der Umwelt-schutzgesetzgebung, insbesondere dieImmissionsgrenzwerte (Lärm und Luft),sind einzuhalten. Bei notwendigen Er-leichterungen wird erwartet, dass derBund öffentliches Interesse, betrieblicheund technische Machbarkeit und wirt-schaftliche Bedeutung sorgfältig abwägt.

Vorsorgliche Emissionsbegrenzungensind dann zu erlassen, wenn sie technischund betrieblich möglich und wirtschaft-lich tragbar sind.Werden erheblicheöffentliche Interes-sen berührt, ist dieFestlegung von Eck-werten der Um-weltbelastung (Kor-sett) vorzusehen».

Die Raumpla-nung hat also kon-kret Eingang in dasLeitbild gefunden.Damit ist jedochihre Rolle nicht ab-schliessend be-schrieben. Es darfmit Recht behaup-tet werden, dass dieInitiative zur Erar-beitung des Leit-bilds hauptsächlichvon der Raumpla-nung ausging: DasAmt für Gemein-den und Raumord-nung wies daraufhin, dass im Rah-men des SIL derKanton eine eigene,konsolidierte Mei-nung zum ThemaLuftverkehr vertre-ten sollte.

Möglichst breitabstützen

Bis zum Vorliegen des Leitbilds warenStellungnahmen jeweils situationsbezo-gen verfasst, ohne dass sie auf ein kon-solidiertes Fundament und eine ganz-heitliche Sicht abgestimmt werden konn-ten. Von der Raumplanung her wurdedeshalb zur Begründung des Projekts dar-auf hingewiesen, dass im Bereich desLuftverkehrs – der hauptsächlich auf Bun-desebene geregelt wird – der Kanton ambesten Einfluss nehmen könne, wenn erklare Grundlagen besitze und seine Hal-tung breit ausdiskutiert sei.

In den folgenden breiten Diskussio-nen zeigte sich allerdings dann auch dasSpannungsfeld, in dem sich der Luftver-kehr heute bewegt. In der Projektorgani-sation, geleitet vom Amt für öffentlichenVerkehr des Kantons, prallten die ver-schiedenen Ansichten heftig aufeinan-der: Flugplatz- oder Helikopterbetreiberwaren unter keinen Umständen mit den

Kantonales Leitbild Luftverkehr:

Der Kanton Bern bezieht Position

■ Bernhard Künzler und Hans-PeterOberli, Projektleiter, Abteilung Kan-tonsplanung, Amt für Gemeinden undRaumordnung, Bern


Fluglärmgegnern unter einen Hut zu brin-gen.

Nach einer Vernehmlassung, derenErgebnisse nicht hätten kontroverser seinkönnen, wurde das Leitbild schliesslich ineinem kleinen Kreis von Fachleuten be-reinigt. Es stellt deshalb bloss mehr oderweniger den kleinsten gemeinsamenNenner dar. Der Härtetest steht dem Leit-bild noch bevor.

Bern-Belp als Zank-apfelIm Kanton Bern gibt es insgesamt siebenFlugfelder, zwei Heliports und neun Ge-birgslandeplätze. Im Berner Oberlandsteht zudem die Umnutzung der nichtmehr benötigten militärischen Flugplätzezur Diskussion. «Aus ökologischen Grün-den befürwortet der Regierungsrat des-halb die restriktive Nutzung der Lande-

plätze. Das öffentliche Interesse an einerintakten Landschaft soll allfälligen Einzel-interessen vorgehen. Die Zusammenar-beit und Aufgabenteilung zwischen denFlugplätzen soll gefördert werden».

Diese Haltung des Regierungsrats istaus Sicht einzelner Promotoren nicht un-umstritten, aber doch in breiten Kreisenanerkannt. Grössere Auseinandersetzun-gen spielen sich jedoch um den Regio-nalflughafen Bern-Belp ab. Im Leitbildgibt der Regierungsrat ein klares Be-kenntnis dazu ab. Er befürwortet Flug-linien zu den europäischen Zentren, wenndiese mit der Bahn nicht vergleichsweiseattraktiv erschlossen sind. Bern-Belp sollseine Stellung als wichtigster Regional-flughafen des Espace Mittelland behaup-ten. Der Kanton bejaht deshalb einemassvolle Entwicklung des Flughafensunter Einhaltung der Grenzwerte und An-strengungen zur Reduktion der Umwelt-belastungen.

Diese Haltung stösst bei Fluglärmgeg-nern auf Unverständnis, obwohl mit derAusweitung des Linienverkehrs in denletzten Jahren eine massive Reduktion derFreizeitfliegerei in Bern-Belp einherging.Gestützt wurde die Haltung des Kantonsallerdings kürzlich von Bundesseite: Aufden Beginn des Sommerflugplans konn-ten die Betriebszeiten leicht ausgedehntwerden, damit die vom Flughafen Bern-Belp aus operierenden Fluggesellschaftenihre Funktion als regionale Zubringer zuden europäischen Knoten beibehaltenkönnen. ■■

Hinweis: Das Kantonale Leitbild Luftver-kehr kann bezogen werden beim Amt füröffentlichen Verkehr des Kantons Bern,Reiterstrasse 11, 3011 Bern, Telefon 031633 37 11.



Flughafen Bern-Belp: massvolle Entwicklung mit Verbindungen zu europäischen Zentren (Foto: Bernhard Künzler, Ittigen-Bern)


Der 5. Mai 1946 ist ein Datum, an demWeichen mit nicht absehbaren Folgenfür die Region Zürich gestellt wur-den. Mit 105’703 Ja gegen 29’273Nein bewilligten die Zürcher Stimm-bürger einen Kredit von Fr. 36,8 Mio.für den Bau des Flughafens Zürich.Damit wurde beschlossen den Flug-platz Dübendorf aufzugeben, dernicht zu einem zivilen interkontinen-talen Flughafen ausgebaut werdenkonnte, und den Anschluss an das in-ternationale Netz mit dem Bau einesneuen Grossflughafens zu suchen.Dadurch war die Entwicklung eineswirtschaftlichen Gegenpols zum Ver-waltungszentrum Bern ermöglicht,welche den Staat Schweiz bis heutenachhaltig prägt.

Der Abstimmung vorausgegangen warder Bundesbeschluss vom 22. Juni 1945über den «Ausbau der Zivilflugplätze».Darin wurde Zürich zum Standort einesinterkontinentalen Flughafens erklärt.

Aber auch das gesamte mittlere Glatt-tal, welches bis anhin eine ländliche Ge-gend mit schmucken Bauerndörfern war,hatte die Moderne innert Kürze einge-holt. Kloten, auf dessen Gemeindegebietein Grossteil des mit Vertrag vom 4. Ja-nuar 1946 an den Kanton Zürich abge-tretenen Waffenplatzareals lag, wurdevon einer nicht voraussehbaren Welle derVeränderungen überrollt. Diese schnellenEntwicklungen haben in der Stadt Klotenbleibende Spuren hinterlassen. Dies ob-wohl weitsichtige Politiker und fort-schrittliche Planer versuchten, die ver-schiedenen Ansprüche aufeinander ab-zustimmen.

Konsequenzenfür Kloten

Es ist naheliegend, dass ein Dorf – es hat-te seine Bevölkerungszahl innerhalb von20 Jahren von 3’500 auf nahezu 17’000verfünffacht – in den meisten Belangenstark gefordert wird. Innerhalb desselben

Zeitraumes erhöhte sich auch die Anzahlder Wohnungen von rund 850 auf5’500! Verwaltung, Infrastruktur undgrössere Flächen an erschlossenem Bau-land mussten innert kürzester Zeit bereitgestellt werden.

Der Entwicklungs-Rhythmus der Stand-ortgemeinde wurde vom Flughafen dik-tiert. Durch das angeschlagene Tempound den damaligen ungebrochenen Zu-kunftsglauben waren auch raumplaneri-sche Fehlentwicklungen möglich, welchedas Ortsbild heute noch massgeblich prä-gen. So gelang es leider nicht, den da-maligen Dorfkern entweder ganzheitlichzu erhalten oder vollständig zu erneuern.Die Mischung der aus den 70er-Jahrenstammenden Zentrumszone mit der bäu-erlichen Kernzone führte zu teilweise har-ten Übergängen in den Quartiercharak-teren.

Ortsplanung im Um-gang mit dem Phäno-men Flughafen

Die vermeintliche Rechtsnatur des Flug-hafengebietes wandelte sich im Laufe derZeit deutlich und stetig. Alle Änderungenverlagerten sie in Richtung der vermehr-ten Liberalisierung der Gesetzgebung.Die Delegation der Verantwortung auf

Luftfahrtanlagenin der Ortsplanung Kloten

■ Stephan Föllmi, Stadtwerke; HeinzRothweiler, Umwelt+Gesundheit; HeinzKuster, Bausekretär; Felix Stephan,Stadtingenieur, Kloten

Schematische Darstellung des Siedlungsraumes von Kloten

die nächst höhere Ebene wurde mit je-dem Schritt ausgeprägter. Angesichts derzunehmenden Wichtigkeit und des damitverbundenen öffentlichen Interesses amFlughafen als Motor für die wirtschaft-liche Entwicklung der Deutschschweizkann dies aber auch nicht verwundern!

Das Flughafengebiet war bereits inden Zonenplänen von 1962 und 1974speziell dargestellt. Die Bauordnungenhingegen unterstellten dieses grundsätz-lich den Vorschriften der damaligen Indu-striezonen. Bereits 1974 aber wurden be-züglich Grenz- und Gebäudeabständendie kantonalrechtlichen Mindestabstän-de zugelassen. Innerhalb von Grundstük-ken galten sogar nur noch die wohn- undarbeitshygienischen Verhältnisse als we-sentlich. Dies ermöglichte und begün-stigte die heute vorherrschende geschlos-sene Bauweise, welche vor allem das Ge-biet um den Flughafenkopf prägt.

In der Bauordnung (BZO) 1986schliesslich wurde der Flughafen vollstän-dig den kantonalrechtlichen Minimalvor-schriften unterstellt. Die Gemeinde selberlegte darüber hinaus nur noch Bestim-mungen im Bereiche des Grünanteils fest.Der Regierungsrat des Kantons Zürich ge-nehmigte diese BZO aber nur teilweise. Ernahm Teile der kommunalen Freihalte-zone im Gebiet Rächtenwiesen von derGenehmigung aus und wies diese demFlughafenareal zu. Die Stadt Kloten rekur-


rierte dagegen mit staatsrechtlicher Be-schwerde beim Bundesgericht. Diesesmachte im Urteil vom 23. Dezember1992 eine für alle Beteiligten eher er-staunliche Aussage:

Es wurde festgestellt, dass das kanto-nale Bau- und Planungsgesetz keineFlughafenzone vorsehe und somit auchkeine Grundstücke dieser zugeteiltwerden könnten....! Da die Stadt Klo-ten dies aber nicht gerügt hatte, ver-zichtete das Bundesgericht darauf, dieaufgeworfenen Fragen weiter zu un-tersuchen und den tatsächlichen Statusdes Gebietes zu klären.

Die Zuständigkeiten im Flughafenge-biete waren somit unklarer denn je. Fak-tisch entsprach die Feststellung, dass die-ses Areal eigentlich unter Bundesrechtbehandelt werden müsse, einem erstenklaren Schritt Richtung «Ausgemein-dung». Einer Tendenz übrigens, welchesich in nahezu allen Bereichen der Flug-hafenanliegen fortgesetzt hat.

Nach der Revision derLuffahrtgesetzgebung

1995 musste wiederum eine neue Bau-und Zonenordnung festgesetzt werden.Dies im Nachgang zur Revision des kan-tonalen Baugesetzes sowie der Eidgenös-sischen Luftfahrtgesetzgebung. In derVerordnung über die Infrastruktur derLuftfahrt (VIL) wurden die Kompetenzender Standortgemeinden im Bezug auf dieFlughafenbauten ein weiteres Mal ge-kürzt: Die Verordnung setzte Kloten jederanderen betroffenen Gemeinde gleich. Esblieb nur noch die Möglichkeit zur Stel-lungnahme. Der Erlass von Festlegungen

oder das Sprechen von Bewilligungen be-treffend wesentlicher Bauten auf demFlughafenareal war nicht mehr möglich.Jeder gestalterische oder kreative raum-planerische Ansatz ist somit unterbundenworden.

Die revidierte Bau- und Zonenord-nung (BZO) enthält deshalb auch nurnoch minimale Festlegungen in Bezugauf den Flughafen. Einerseits wird darinausgeführt, dass die Stadt nur noch Voll-zugsaufgaben im Flughafen wahrnimmt.Andererseits wird das ParkplatzreglementKloten als wegleitend für Bauten im Flug-hafen erklärt. Ob diese Festlegungen abertatsächlich rechtmässig sind, darf ausheutiger Sicht der Dinge bezweifelt wer-den. Dies vor allem nachdem das Bundes-gericht mit Urteil vom 19. Februar 1998feststellte, dass bereits früher alle Flugha-fenbauten einer bundesrechtlichen Kon-zession bedurft hätten. Eine Erkenntnis,die nach nahezu 50 Jahren Zuständigkeitder Gemeinde einigermassen spät kam.

Die Rahmenkonzession

Das Rahmenkonzessionsgesuch versuch-te, zwei Anliegen zu verwirklichen. Einer-seits war sie Vorbedingung für den Erhaltder bundesrechtlichen Konzessionen fürdie Vorhaben der fünften Ausbauetappe.Zusätzlich sollten die bestehenden Unsi-cherheiten bezüglich Zuständigkeit undRechtsnatur des Flughafenareals prag-matisch bereinigt werden. Es wurde dar-in einerseits der Flughafenperimeter klardefiniert. Andererseits sind, im Sinne ei-nes «Gestaltungsplanes», Art und Massder möglichen Nutzungen definiert wor-den. Die Gemeinden hatten die Möglich-keit, Vorbehalte über Einigungsverhand-

lungen einzubringen. Ein gestalterischerEinbezug in die Arbeiten fand aber auchhier nicht statt.

Die wichtigsten raum-planerischen Probleme

Ein «Unternehmen interkontinentalerFlughafen» bringt der Standortgemeindeverschiedene Vorteile:• weniger rezessionsanfälliges Umfeld;• direkte und indirekte Steuererträge;• hohe Arbeitsplatzdichte.

Aus raumplanerischer Sicht hingegenüberwiegen die Problemstellungen deut-lich.

Immissionsschutz, nur reagieren stattagieren!

Das Grundsatzproblem liegt darin, dasseine Gemeinde den Lärm an der Quellekaum bekämpfen kann. Massnahmenwelche sie ergreift, zielen immer nur aufden Schutz der Bevölkerung vor beste-henden Immissionen. Der Erlass von Len-kungsmassnahmen und Normen kannzwar auf fachlicher und politischer Ebenegefordert, unterstützt oder bekämpftwerden. Eine Initiierung liegt aber bereitsausserhalb der Möglichkeiten.

Thema Nr. 1: der Lärm

Die übergeordnete Gesetzgebung kenntdie drei eidgenössischen Lärmschutzzo-nen A, B und C. Diese definieren, je nachdurchschnittlicher Fluglärmbelastung ei-nes Gebietes, die zulässige Nutzung so-wie den Grad des hierfür notwendigenLärmschutzes (Schalldämmwerte).

Die Baukommission Kloten erliess inweitsichtiger Art 1978 eine kommunaleLärmzone D. Diese beinhaltete gross-mehrheitlich das restliche, vom Bundnicht erfasste Gemeindegebiet und for-derte für dieses Lärmschutzmassnahmenentsprechend Zone C.

Im Rahmen der Revisionsarbeiten zurBZO-Revision 1995 entbrannte aber eineengagierte und heftig geführte Debattefür und wider diese kommunale Ver-schärfung der geltenden Gesetzgebung.Nachdem der Souverän davon überzeugtworden war, dass die geltenden überge-


Kernzonenbauten, umgeben von Zen-trumszonen der 60er-Jahre

Bebautes Gebiet in der Anflugschneise –trotz allem mit hoher Lebensqualität



ordneten Vorschriften und Normen fürden Immissionsschutz einer Flughafenge-meinde ausreichten, wurden sie mittelsReferendum wieder abgeschafft.

Aufgrund der in Kloten teilweise herr-schenden Lärmvorbelastungen, müsstenan sich teilweise Um-, Ab- oder Auszo-nungen erwogen werden. Dagegen spre-chen aber verschiedene Tatsachen:

• Die Lärmbelastung durch den Flugver-kehr beinhaltet eine dynamische Kom-ponente. Heute noch weitgehendlärmfreie Gebiete können durchaus in-nerhalb des Planungshorizontes in ei-nem Abflugbereich zu liegen kommen.Diese Erfahrung konnte Kloten Süd imSommer 1997 hautnah machen.

• Kloten ist weitestgehend gebaut. DieAuszonung grösserer Gebiete, welcheohne erhebliche monetäre Folgen blei-ben würde, ist nicht mehr möglich.

• Es besteht ein Zielkonflikt zwischen denVorgaben des kantonalen Richtplanes(Schwerpunkte entlang den Achsendes öffentlichen Verkehrs schaffen)und den tatsächlichen Verhältnissen.Gebiete, welche sich lärmmässig zurÜberbauung eignen würden, liegenperipher zu S-Bahn und Ortsbus. Gutangebundene Gebiete hingegen liegenim Anflugbereich von Piste 28. Sie wei-sen zudem eine sehr grosse Nähe zuSchulen und öffentlichem Leben, aberauch zu den Zentrumsgebieten vonkantonaler Bedeutung auf.

Kloten entschied sich deshalb dazu,auch belärmte Gebiete weiterhin der Be-bauung zuzuführen und die zugelasse-nen Dichten nicht zu reduzieren.

Das augenfällige Pro-blem: der motorisierteIndividualverkehr

Der Flughafen hat der Stadt Kloten dendirekten Anschluss an alle wichtigenTransportwege gebracht. Unzählige In-tercityzüge, die S-Bahn und mittelfristigdie Stadtbahn (Mittelverteiler Glattal) so-wie das bestehende Busnetz verhelfenKloten zu einem hervorragenden Er-schliessungsgrad des öffentlichen Ver-kehrs (ÖV). Aber auch mit dem nationa-len Autobahnnetz ist Kloten mit mehre-ren Anschlüssen sehr direkt verbunden.Bedingt durch die hohe Publikums- undArbeitsplatzattraktivität ist Kloten gros-sen Pendlerbewegungen ausgesetzt (Bin-nenpendler und überörtlicher Verkehr).Die Gemeinde musste hierauf mit ver-schiedenen Instrumenten reagieren:• entlang den Haupteinfallachsen wur-

den geeignete Zonen ausgeschieden(ES III);

• Kanalisierung des überörtlichen Ver-kehrs auf geeigneten Achsen;

• Aufbau des stadtinternen ÖV um Bin-nenpendlern Alternativen zum Autobieten zu können;

• Erlass eines fortschrittlichen Parkplatz-reglementes im Jahre 1994. Dieses istdirekt an den Erschliessungsgrad desöffentlichen Verkehrs gekoppelt;

• seit 1996 flächendeckend Blaue Zonezur Eindämmung des «Parkplatztouris-mus» aus dem Flughafen;

• Förderung der Lärmarchitektur.

Luftqualität lässt nie-manden kalt

Strassenverkehr im besonderen, aberauch der Flughafen belasten neben an-deren Quellen die Luftqualität. Nach gro-ben Hochrechnungen stammen 10-30%der Luftschadstoffe in der Stadt Kloten di-rekt vom Flughafen.

Die Stadt Kloten liegt im Massnah-mengebiet Lufthygiene des KantonsZürich. Der Immissionsgrenzwert von 30mg/m3 Stickoxide ist überschritten. «DerDuft der grossen weiten Welt», d.h. Kero-singeruch, dringt an wenigen Tagen bis indie Wohnquartiere. Glücklicherweise istdieser Geruch – nach einer von der Stadt

in Auftrag gegebenen neutralen Studie –in den gemessenen Konzentrationen un-giftig. Dass er aber als belästigend emp-funden wird, ist unbestritten.

Der Flughafen und die Stadt ergreifenund unterstützen deshalb Massnahmenim Rahmen ihrer begrenzten Möglichkei-ten, um die Luftverschmutzung einzu-dämmen:• Heizungssanierungen werden konse-

quent durchgesetzt; • am Flughafen ist der Betrieb der Hilfs-

triebwerke, der sogenannten APU (Au-xillary Power Unit) der Flugzeuge un-tersagt. Sie sind an die externe Ener-gieversorgung anzuschliessen. Rund 12Millionen Liter Kerosin können dadurchjährlich eingespart werden;

• der Flughafen hat im Herbst ’97 Emis-sionsgebühren, welche neben Lärmneu auch Luftschadstoffe einschliessen,für Flugzeuge eingeführt.

Infrastrukturanlagenfür zwei Städte

Durch den Flughafen war die Stadt Klo-ten gezwungen, die Infrastrukturanlagenweit grösser auszulegen, als aufgrund derEinwohnerzahl anzunehmen wäre. Sobenötigte die Stadt Kloten im Jahr 96/97rund 1,78 Mio m3 und der Flughafen zu-sätzlich 0.93 Mio m3 Wasser. Zudemmusste dem Flughafen eine optierte Ta-gesmenge von 8000 m3 Wasser garan-tiert werden, welche sich hauptsächlichaus dem erheblichen Löschwasserbedarfzur Brandbekämpfung in den Werfthal-len ableitet.

Lärmarchitektur in Koten: Gewerberiegelmit hinterliegenden Wohnbauten,Dächer in Beton

Einfamilienhausüberbauung: die Höhe istlimitiert, aber nicht durch Bauvorschriften,sondern durch die Flugsicherheitshöhe


Auch in Bezug auf Elektrizität bietetsich ein ähnliches Bild. Kloten und derFlughafen repräsentieren, elektrisch ge-sehen, eine Stadt von rund 45’000 Ein-wohnern (Spitzenbedarf rund 45’000kW). Dies bei einer Einwohnerzahl Klo-tens von rund 17’000. Die Einspeisung er-folgt ab zwei 110/16 KV Unterwerken.Zusammen mit der Bereitstellung von 200MVA Transformatorenkapazität ist ge-währleistet, dass die Bedürfnisse der 5.Ausbauetappe abgedeckt und die Sicher-heitsstandards von Grossflughäfen erfülltwerden.

Dank weitsichtiger Politiker gelang eswährend der letzten 50 Jahre sehr gut,Stadt und Flughafen mit den notwendi-gen Energie- und Wassermengen zu ver-sorgen. Vor allem in Bezug auf die Was-serversorgung stehen aber immer nochgrössere Bauvorhaben in Millionenhöhean, welche in direktem Zusammenhangmit dem Flughafen stehen.

Arbeitsplätze: abernicht nur im Flughafen!

Seit jeher war es der Stadt Kloten wichtig,keine einseitige Abhängigkeit vom Flug-hafen aufkommen zu lassen. Die Raum-planung hatte deshalb dafür zu sorgen,dass jederzeit genügend geeignetes Landzur Verfügung stand. Dies für die Ansied-lung von Industrie- und Dienstleistungs-unternehmen, vor allem aber auch fürdas lokale Gewerbe. Zusammen mit dertraditionell wirtschaftsfreundlichen Hal-tung der Exekutive führte dies dazu, dasseine solide Basis an «flughafenunabhän-gigen» Unternehmen in Kloten domizi-liert sind.

Die raumplanerischeZukunft

Die Standortgemeinden sind weitgehendaus der direkten Verantwortung für dieFlughafenbauten entlassen worden. Zu-ständigkeiten für die Bautätigkeit, Ab-wasserkonzeption und vieles mehr wer-den von der Gemeinde weg transferiert.Nicht aber die Verantwortung gegenüberden eigenen Bürgern!

Gefordert sind vermehrt koordinativeAnsätze. Die Exekutiven und mit ihnendie Raumplanung müssen im Span-nungsfeld der übergeordneten Interessendafür besorgt sein, dass weiterhin auchkommunale Interessen berücksichtigtwerden können. Die Raumplanung istauch hier nicht Selbstzweck. Sie muss ver-suchen, den verschiedenen Ansprüchengerecht zu werden und diese zielgerich-tet zu vereinen. ■■


Flughafen Zürich-Kloten, Luftbild (Foto: Airport Authority Flughafendirektion Zürich)



Les activités aéronautiques ont desincidences notables sur l’organisa-tion du territoire. Aussi, la Confédé-ration et les cantons sont-ils tenus,dans le cadre de leurs attributions, dedéfinir une politique cohérente enmatière d’infrastructures aéronau-tiques, de réduire les conflits d’utili-sation et de rechercher les synergieset complémentarités possibles avecd’autres activités à incidence spatiale.La loi fédérale sur l’aménagement duterritoire (LAT) et l’ordonnance surl’aménagement du territoire (OAT)fournissent les instruments néces-saires à cet effet.

L’aviation comme élé-ment du système destransports

En tant que mode de transport, l’aviationaccomplit des tâches qu’elle est seule àmême d’assumer, notamment le dépla-cement rapide de personnes et de mar-

chandises à longue distance ou dans desendroits difficilement accessibles pard’autres moyens de transport.

L’aviation est cependant aussi dépen-dante d’autres modes de déplacement:l’aérodrome est avant tout lieu de trans-bordement de personnes et de marchan-dises, interface entre différents moyensde transport.

Les infrastructures aéronautiquesdoivent donc être planifiées et coordon-nées de façon à faciliter la complémen-tarité et l’interconnexion avec les autresréseaux de transport. On veillera nonseulement à assurer une desserte suffi-sante des aérodromes, en particulier parles transports publics, mais également àfavoriser une utilisation judicieuse de cha-cun des modes de transport, compte tenudu développement souhaité de l’organi-sation du territoire.

L’aviation comme fac-teur de développe-ment économique

Les liaisons aériennes avec des destina-tions étrangères sont économiquementet socialement importantes; elles faci-litent les contacts par-delà les continents,

constituent une condition essentiellepour le monde des affaires et le dévelop-pement de la place touristique suisse etpermettent le transport rapide et sûr demarchandises à haute valeur ajoutée oudevant arriver rapidement à destination.Leur développement contribue au main-tien de la capacité de concurrence de laplace économique suisse.

Sur le plan interne, les tâches qu’as-sume l’aviation, notamment le transportde matériel et le sauvetage dans les ré-gions de montagne, participent aux ef-forts visant à atténuer les disparités ré-gionales.

Comme branche économique, l’avia-tion occupe en Suisse près de 18’000 per-sonnes1 soit environ 0.5 % de la popula-tion active.

L’aviation comme utili-sation du sol

L’aviation a, sur l’utilisation du sol, des ef-fets directs et indirects, notamment:• Les infrastructures aéronautiques né-cessitent des emprises au sol: elles re-quièrent le plus souvent des surfacesplanes d’une certaine étendue et peuventêtre pourvues d’un revêtement en dur,non perméable à l’eau;• L’exploitation d’une infrastructure aéro-nautique implique des restrictions de l’uti-lisation du sol dans le voisinage de l’in-stallation, d’une part pour des raisons desécurité (territoires à maintenir libresd’obstacle) et d’autre part en vue d’en ré-duire les effets nuisibles ou incommo-dants (territoires exposés au bruit); sur lereste du territoire, le bruit des aéronefs(avions, hélicoptères, planeurs motorisés)

Importance de l’aviation, sous l’anglede la politique d’organisation

du territoire■ Michel Matthey, chef de section, Offi-

ce, fédéral de l’aménagement du ter-ritoire (OFAT), Berne

Incidences de l’aviation sur l’organisation du territoire

Ces cinquante dernières années, l’avia-tion civile a connu un essor incroyable.Et cette croissance semble se poursuivresans discontinuer: on s’attend, ces dixprochaines années, à une augmenta-tion de 25% des vols internationaux etde 80% du volume de passagers; lesprévisions pour le trafic marchandisessont analogues.

Au sol, ces perspectives suscitentdes sentiments mitigés: d’un côté, lesaéroports nationaux constituent unsoutien à l’économie, mais d’un autrecôté, les émissions provoquées parl’aviation incommodent la population.Le mécontentement augmente. A l’oc-casion du 50ème anniversaire del’aéroport de Zurich-Kloten, une plain-te collective fait beaucoup de bruit:des particuliers et des communes su-bissant des nuisances sonores dépo-sent auprès du canton des demandes

d’indemnisation de l’ordre de plusieursmilliards.

Aucun doute, l’impact de l’aviationsur un territoire est énorme. Il nous estimpossible, dans le cadre de la publi-cation du présent bulletin d’informa-tion, d’aborder également les ques-tions relatives aux aérodromes mili-taires, à l’aviation légère, aux héliportset aux places d’atterrissage en mon-tagne. Ce numéro est consacré à l’avia-tion commerciale, à ses installationsainsi qu’à ses répercussions directes etindirectes sur le territoire – dont l’utili-sation est de plus en plus dense et in-tensive. La cohabitation de toutes lesaffectations devient difficile et les com-promis ne sont désormais possiblesqu’en contrepartie de nuisances éle-vées – un défi que l’aménagement duterritoire se doit de relever!

La rédaction

Editorial


peut en outre constituer une gêne pourdes utilisations sensibles telles que l’habi-tation ou les activités de délassement; • Outre les surfaces utilisées pour le sta-tionnement des véhicules et les arrêts detransports publics, le trafic induit par l’ex-ploitation d’un aéroport peut nécessiterla mise en place d’infrastructures routiè-res ou ferroviaires;• L’exploitation d’un aéroport confèreenfin aux secteurs qui l’entourent desavantages de localisation pour de nom-breuses activités liées à l’aviation ou dé-pendantes de liaisons aériennes.

Alors que les emprises au sol des in-frastructures aéronautiques représententenviron 2 % des surfaces de transport enSuisse2, l’étendue des surfaces dontl’aviation restreint l’utilisation est consi-dérablement plus importante3.

L’aviation comme do-maine de compétencesde la Confédération

Outre sa compétence en matière de lé-gislation sur la navigation aérienne, laConfédération exerce la surveillance di-recte de l’aviation civile, en particulier surle personnel aéronautique, les aéronefs,les entreprises de transport aérien, le con-trôle de la circulation aérienne, la cons-truction et l’exploitation des aérodromesainsi que la délimitation des places d’at-terrissage en montagne4.

La réalisation et l’exploitation des in-frastructures aéronautiques nécessitentune concession ou autorisation fédéraleet ne sont pas soumises au droit cantonalou communal5.

Ces compétences étendues de laConfédération impliquent des responsa-bilités en conséquence. Ainsi, la Confé-dération est-elle tenue, lorsqu’elle prenddes décisions relatives à la réalisation oul’exploitation d’infrastructures aéronau-tiques, de prendre en considération lesbesoins de l’aménagement national, ré-gional et local du territoire (art. 22quateral. 3 Cst), de rechercher la coordinationnécessaire avec les activités des cantonset des communes (art. 2 LAT, art. 2 OAT)et d’effectuer une pesée des intérêts enprésence, compte tenu du développe-ment souhaité de l’organisation du terri-toire (art. 3 OAT).

Conséquences pourl’aménagement duterritoire

Définir une politique cohérente enmatière d’infrastructures aéronau-tiques

Les activités aéronautiques sont large-ment dépendantes de l’infrastructure ausol (aéroports, champs d’aviation, héli-ports, etc.) et des modalités de son ex-ploitation.

Un développement cohérent de l’in-frastructure aéronautique est donc es-sentiel, du point de vue de la politiqued’organisation du territoire: il s’agit dechercher un équilibre notamment entre lerôle qu’est appelé à jouer l’aviation poursatisfaire les besoins de mobilité de la po-pulation et de l’économie, le développe-ment souhaité de l’urbanisation, la né-cessité d’une utilisation mesurée du sol, laprotection de l’environnement, la sécuritéaérienne et le souhait de rentabiliser lesinfrastructures réalisées. Ceci impliqueune coordination étroite entre ces dif-férents éléments, avec les autres modesde transport ainsi qu’avec l’ensemble desactivités ayant des effets sur l’organisa-tion du territoire.

Réduire les conflits d’utilisation

Les conflits d’utilisation liés aux activitésaéronautiques découlent essentiellementdes nuisances environnementales – no-tamment du bruit – qu’elles produisent.Quatre stratégies peuvent être envisagéesen vue de réduire les conflits:• Diminuer le bruit des appareils, resp. fa-

voriser l’utilisation d’appareils moinsbruyants;

• Limiter le nombre de mouvements, res-pectivement favoriser l’utilisation d’au-tres moyens de transport lorsque celase justifie;

• Fixer les routes aériennes et définir lesprocédures d’approche des aérodro-mes de façon à éviter le survol à bassealtitude des zones habitées, des zonesde protection et des zones de délasse-ment;

• Eviter le développement de l’habitationou d’autres utilisations sensibles dansles secteurs soumis au bruit.

Chacune de ces stratégies obéit ce-pendant à des contraintes diverses, qui enlimitent les possibilités d’application et laportée. Aucune d’entre elles ne constitueà elle seule la solution à tous les problè-mes soulevés. Une réduction réelle desconflits implique donc une combinaisonjudicieuse de ces différentes stratégies.


Aéroport de Genève-Cointrin: moteur économique de la Romandie


Concevoir dans une optique globalele développement des secteurs aéro-portuaires

Compte tenu de leur excellente accessi-bilité par les airs, mais également par laroute et les transports publics, les secteursaéroportuaires présentent, pour des ac-tivités liées à l’aviation ou aux transportsaériens ou tributaires de très bonnes liai-sons au niveau international ou avec lesautres villes et régions du pays, des avan-tages de localisation considérables. Cessecteurs sont appelés à gagner en impor-tance à l’avenir et pourraient constituerde nouveaux pôles de développement deniveau régional ou national.

Pour leur permettre de remplir ce rôle,il est essentiel de canaliser leur dévelop-pement, notamment de les doter d’un ré-seau de transports publics de niveau localet régional, de prévoir une palette éten-due de services pour les entreprises et lesparticuliers ainsi qu’une mixité des fonc-tions et des espaces publics - en d’autrestermes de leur insuffler un caractère ur-bain.

Rôle des plans d’amé-nagement

Le plan sectoriel des infrastructuresaéronautiques comme cadre de réfé-rence

Le plan sectoriel de l’infrastructure aéro-nautique (PSIA), actuellement en coursd’élaboration, vise à définir une politique

cohérente en matière d’infrastructureaéronautique. Il définit notamment• les objectifs généraux poursuivis;• les principes applicables pour chacun

des types d’infrastructures;• les exigences particulières à respecter

lors de l’octroi de concessions, d’auto-risations ou de subventions pour cha-que installation.

Le plan sectoriel est établi en collabo-ration avec les cantons, les communesconcernées et les exploitants d’aérodro-mes et tient compte des autres politiquessectorielles de la Confédération.

Les plans directeurs des cantons com-me instruments de coordination

Dans leurs plans directeurs, les cantonsmontrent la manière de coordonner lesactivités à incidence spatiale des cantonset des communes avec les activités fédé-rales en matière d’aviation.

Le plan directeur définit, compte tenudu plan sectoriel de la Confédération, lesconditions spatiales à respecter , le modede procéder et l’organisation à mettre enplace en ce qui concerne notamment:• l’équipement des aérodromes, en par-

ticulier la desserte par les moyens detransport publics et privés;

• la solution des conflits d’utilisation liésà l’exploitation des aérodromes et auxactivités aéronautiques;

• l’affectation de terrains sis à l’intérieurdu périmètre de l’aérodrome et des-tinés à des utilisations non directementliées à l’activité aéronautique (instal-lations annexes);

• l’aménagement des secteurs aéropor-tuaires.

Après son approbation par le Conseilfédéral, le plan directeur lie les autoritésde tous les niveaux (art. 9 al. 1 LAT).

Les plans d’affectation comme lieu derésolution des conflits

Le plan d’affectation au sens de la LATvise à la fois • à éviter les conflits d’utilisation dans les

territoires exposés au bruit ou avec li-mitation d’obstacle situés aux abordsde l’aérodrome;

• à réserver le tracé des installations d’é-quipement destinées à l’aérodrome;

• à régler l’affectation des terrains sis àl’intérieur du périmètre de l’aérodromeet destinés à des utilisations non direc-tement liées à l’activité aéronautique;

• à régler l’affectation des secteurs aéro-portuaires.

Le plan d’affectation lie chacun (art.14 LAT). ■■

1 Les transports hier, aujourd’hui, demain, DE-TEC, Berne, 1998.

2 Vade-mecum Aménagement du territoire,OFAT, Berne, 1998.

3 Mandat d’étude: Les effets de l’aviation surl’environnement, OFAC, Berne, 1993.

4 Vue d’ensemble des activités à incidencespatiale de la Confédération 1994, mise àjour 1997, OFAT, Berne, 1997.

5 cf. Loi fédérale du 21.12.1948 sur l’aviation(LA, RS 748.0) et ordonnance du 23.11.1994 sur l’infrastructure aéronautique(OSIA, RS 748.131.1).



Les premières annéesde développementDes discussions animées sur la mission etles perspectives du trafic aérien ont eulieu dès la fin de la première guerre mon-diale. A cette époque déjà, on s’est renducompte que l’avion constituait un modede transport complémentaire valable.Grâce à des initiatives privées et à l’aidefinancière des pouvoirs publics, la navi-gation aérienne a surmonté ses difficultésde départ et s’est développée. Elle n’a pastardé à être reconnue partout dans lemonde. L’objectif de la politique suisse enmatière d’aviation civile a été, dès le dé-part, de soutenir la compétitivité écono-mique de la Suisse et de répondre aux be-soins croissants du secteur touristique. LaConfédération et les cantons concernéspar le trafic aérien ont décidé d’accorderun soutien financier au développementdu trafic aérien. Ils se sont ainsi donné lesmoyens de participer à la conception duréseau et des infrastructures.

Essor après la deuxiè-me guerre mondialeEn 1939, le trafic aérien a été presque to-talement arrêté pour toute la durée de lamobilisation. Après la guerre, il a été in-dispensable de consentir des efforts par-ticuliers pour s’adapter à l’essor écono-mique qui s’annonçait. Les liaisons aéri-ennes à l’intérieur de l’Europe et de plusen plus, au niveau international, ont alorscontribué de manière décisive à la recons-truction et au développement des rela-tions commerciales après la longue inter-ruption des années de guerre. Les lignesaériennes qui reliaient, avant 1939, les vil-les de Berne, Lausanne, St-Gall, voire LaChaux-de-Fonds et Bienne, ainsi que lesgrands aéroports de Bâle, Genève et Zu-rich n’ont pas suivi, après la guerre, undéveloppement aussi important queprévu en raison de l’extension du réseauroutier et ferroviaire. L’apparition d’avionsplus grands et plus rapides a par contrefavorisé la croissance rapide de l’aviationinternationale dans les années soixante.

Le trafic aérien ouvreune porte sur le mon-de entier

Aujourd’hui, le transport aérien de voya-geurs à l’intérieur du pays ne représentequ’une petite part du trafic aérien; sonimportance est plutôt liée aux opérationsde sauvetage, aux vols professionnels età la formation et au perfectionnement dupersonnel navigant. Les liaisons avec desdestinations étrangères sont en revancheéconomiquement et socialement plus im-portantes que ce que révèlent les stati-stiques. Elles favorisent les contacts inter-continentaux, garantissent la mobilité desgens d’affaires et assurent le transportrapide et efficace de marchandises pré-cieuses ou urgentes.

L’infrastructure aéro-nautique suisse

La mise en place

La construction d’infrastructures aéro-nautiques devint, après la seconde guer-re mondiale, une des tâches prioritaires.Un programme fédéral d’aménagementd’aérodromes civils avait déjà été mis aupoint durant les dernières années deguerre. L’Arrêté fédéral du 22 juin 1945constitue le fondement même de nos in-frastructures aéronautiques actuelles.

Les exploitants des aéroports natio-naux de Bâle-Mulhouse, Genève et Zurichont réalisé, dans une large mesure, lesprogrammes de travaux définis en 1945et 1953. L’augmentation du trafic aériena toutefois très vite nécessité la créationde nouvelles infrastructures. D’autres pro-jets d’aménagement ont suivi; les instal-lations devaient constamment être adap-tées aux progrès techniques et à la crois-sance continue du trafic. Dans les annéescinquante, il existait déjà une quarantained’aérodromes civils bien équipés dont sixétaient des aérodromes publics au béné-fice d’une concession, à savoir: Berne-Belp, Lausanne-La Blécherette, La Chaux-de-Fonds Les Eplatures, Sion, Granges(Grenchen) et Samedan.

Etat actuelCf. article sur le plan sectoriel de l’infra-structure aéronautique (PSIA), p. 44.A l’heure actuelle, la Suisse dispose dansl’ensemble d’une bonne infrastructureaéronautique malgré quelques gouletsd’étranglement. Cependant, celle-ci nepourra pas à long terme suivre la crois-sance du trafic aérien escomptée dans lemonde. La politique actuelle en matièred’infrastructure aéronautique est de re-chercher un équilibre optimal entre la ré-ponse aux besoins de mobilité de la so-ciété et de l’économie et le développe-ment souhaité de l’urbanisation, l’utilisa-tion mesurée du sol, la protection de l’en-vironnement, la rentabilité des infrastruc-tures et la sécurité du trafic aérien.

Aviation civile en Suisse – développe-ment, situation et perspectives

■ Urs Adam, directeur suppléant, chefde la division de l’infrastructure et del’environnement, Office fédéral del’aviation civile (OFAC), Berne

Aviation en Suisse: faits et perspectives

L’aéroport de Zurich affirme sa position dominante en Suisse (photo: Swissair FAGF)


Perspectives d’avenir

Toutes les prévisions annoncent une crois-sance importante du trafic aérien aucours de ces dix prochaines années – etcela en raison notamment du processusde libéralisation en cours. Durant cettepériode, le nombre de mouvements dansles aéroports internationaux devrait aug-menter d’un quart et le volume global depassagers s’accroître d’environ 80%. Ons’attend également d’ici 2010 à un ac-croissement important du fret de mar-chandises1. ■■

(traduction)1 L’évolution du trafic aérien dans les aéro-

ports nationaux et les aérodromes régio-naux de Suisse, 1993-2010 perspectives1993; OFAC (en cours d’élaboration)

Passagers * Fret **

Trafic de ligne Trafic hors des lignes Tonnage brut

Total en Suisse (ch. absolus) 9’373’340 1’558’400 459’537

DestinationsEurope 68% 63% 21%Afrique 6% 25% 8%Asie 14% 10% 38%Australie < 1% - 2%Amérique du Nord 10% 1% 27%Amérique centrale et du Sud 2% 1% 4%

AéroportsBâle 8% 22% 10%Genève 25% 14% 15%Zurich 64% 64% 74%Autres 3% < 1% 1%

* départ seulement ** arrivée et départ

Trafic aérien en Suisse en 1996

Installations de l’infrastructure aéronautique

Installations existantes projetées

aéroports nationaux 3 -aérodromes régionaux avec concession 9 1*(+2)**aérodromes militaires avec utilisation civile 5 5anciens aérodromes militaires 7 -champs d’aviation (dont 4 pour l’hiver) 35 -hydroaérodrome 1 -héliports (dont 2 héliports d’hiver) 23 6places d’atterissage en montagne 43 -installations de sécurité aérienne 42 -

* 1 aérodrome régional remplaçant 1 champ d’aviation** 2 aérodromes régionaux, aujourd’hui en état de champ d’aviation


Aéroport de Bâle-Mulhouse «Euro-Airport»

Droit suisseSelon l’article 37ter de la constitutionfédérale, «la législation sur la naviga-tion aérienne est du domaine de la Con-fédération». La répartition des compé-tences est donc claire. Par ailleurs, lapolitique des transports aériens fait par-tie intégrante de la politique extérieureet, par conséquent, de la politique éco-nomique extérieure au sens large. Envertu de l’article 102 chiffre 8 de la con-stitution fédérale, le Conseil fédéral adonc la responsabilité de cette tâche etde son exécution.

La politique suisse des transportsaériens doit définir les conditions-ca-dres permettant à l’aviation civile d’ac-complir de façon sûre, efficace et res-pectueuse de l’environnement sa mis-sion d’intérêt public au sein du systèmede transports nationaux et internatio-naux. Pour ce faire, il importe de créerles conditions favorables à l’établisse-ment de bonnes liaisons avec tous lescentres européens et de telle sorte queles principaux centres des pays pluslointains bénéficient de liaisons aussifaciles depuis la Suisse que depuis lesrégions étrangères voisines.

L’infrastructure aéronautique estl’outil essentiel de la mise en oeuvre dela politique suisse des transports aéri-ens. Il faut par conséquent maintenir sacapacité. De plus, il convient, grâce àune offre de transports aériens appro-priée, de tenir compte des intérêts dechaque région.

Obligations internationalesLe droit suisse de l’aviation est en gran-de partie déterminé par des obligationsinternationales. La Convention du 7 dé-cembre 1944 relative à l’aviation civileinternationale (RS 0.748.0) est la Char-te de l’aviation civile internationale. Ellecontient les règles de l’aviation inter-nationale, les bases légales de l’Orga-nisation de l’aviation civile internatio-nale (OACI), organisme spécialisé desNations unies, et encourage, dans lesnormes et recommandations figurantdans les annexes, l’harmonisation et ledéveloppement du droit dans le do-maine technique. 184 États sont liéspar la Convention et la Suisse l’est de-puis le 4 avril 1947. Les articles qui con-cernent les infrastructures sont: les ar-ticles 68 à 76 (aéroports et autres ins-tallations) et les annexes 2 (règles del’aviation), 3 (services météorologiquesde l’aviation), 11 (services des transportsaériens), 14 (aérodromes), 16 (pro-tection de l’environnement) et 17 ( sé-curité). Les accords, standards et re-

commandations établis dans le cadre dela coopération européenne, notammentl’ECAC (European Civil Aviation Confe-rence), le JAA (Joint Aviation Authorities)et EUROCONTROL (European organizati-on for the safety of air navigation) jouentégalement un rôle important.

Accords et conventions internationa-les concernant les aéroportsA l’exception de l’aéroport de Berne-Belp,tous les aéroports internationaux de Suis-se sont tributaires de l’espace aérien d’unpays voisin. De plus, l’aéroport de Bâle-Mulhouse est situé en territoire français.Ces questions sont à l’heure actuelle ré-glementées par diverses conventions.

Bâle-MulhouseConvention franco-suisse du 4 juillet 1949 re-lative à la construction et à l’exploitation del’aéroport de Bâle-Mulhouse, à Blotzheim, RS0.748.131.934.92, et échanges de notes cor-respondants: RS 0.748.131.934.920/921/922/922.1/ 922.2

GenèveConvention entre la Suisse et la France du 25avril 1956 concernant l’aménagement del’aéroport de Genève-Cointrin et la créationde bureaux à contrôles nationaux juxtaposésà Ferney-Voltaire et à Genève-Cointrin, RS0.748.131.934.91, et échanges de notes cor-respondants, RS 0.748.131.934.91; RS0.748.131.934. 911.

ZurichRéglementation du 17 septembre1984 entrela Suisse et la République fédérale d’Allema-gne sur les vols d’arrivée et de départ au-des-sus du territoire allemand en liaison avecl’aéroport de Zurich, RS 0.748.131.913.6.

LuganoAccord du 11 novembre 1985 entre le Con-seil fédéral de la Confédération suisse et leGouvernement de la République italienneconcernant les procédures de vol aux instru-ments pour l’approche et le départ à l’aéro-drome de Lugano-Agno, RS 0.748.131. 945.4.

St.-Gall-AltenrheinAccord du 23 juillet 1991 entre la Con-fédération suisse et la République d’Autricheconcernant les effets sur le territoire nationalde l’exploitation des aérodromes proches dela frontière, RS 0.748.131.916 .31, et Arrêtédu 19 mars 1992 entre le Département fédé-ral suisse des transports, des communicationset de l’énergie et le Ministère fédéral de l’é-conomie et des transports de la Républiqued’Autriche, RS 748.131.916. 313.

Compétences et répartition destâches entre Confédération et cantonsSelon la révision du 18 juin 1993 de la loifédérale sur l’aviation (LA), la Confédéra-tion a des compétences élargies dans ledomaine des infrastructures aéronau-tiques; elle a également de nouvellestâches et responsabilités réparties de lamanière suivante:

La Confédération• a la surveillance de l’aviation sur toutle territoire de la Confédération et, parconséquent, sur toutes les installationsd’infrastructures aéronautiques (art. 3LA);• organise le service de la sécuritéaérienne;• octroie des concessions et des auto-risations pour la construction et l’ex-ploitation des aéroports et des installa-tions de sécurité aérienne et prévoit l’u-tilisation des aérodromes;• établit le cadastre d’exposition aubruit et le cadastre de limitation desobstacles;• approuve les plans de zones de sé-curité et de bruit et les règlementsd’exploitation des aérodromes;• a la surveillance des taxes des aéro-ports publics et de la sécurité aérienne;• traite, dans le plan sectoriel de l’in-frastructure aéronautique (PSIA), desquestions liées à la garantie et au déve-loppement de l’infrastructure aéronau-tique suisse et à la planification et à lacoordination dans le cadre de l’élabo-ration des plans directeurs et des plansd’affectation;• peut accorder des prêts à des tauxfavorables pour un montant allant jus-qu’à concurrence de 25% des coûts deconstruction pour l’amélioration oul’extension des aéroports de Bâle,Genève et Zurich et pour les fraisd’aménagement, d’amélioration oud’extension des aérodromes servant enpremier lieu au trafic commercial ré-gional ou, dans une plus large mesure,à la formation et au perfectionnementdu personnel navigant.

Les cantonsLes cantons définissent leurs besoins etleurs priorités pour l’élaboration duplan sectoriel et tiennent compte desbuts et des objectifs de la Confédéra-tion dans le cadre de l’élaboration deleurs plans directeurs et de leurs plansd’affectation.

TiersLa planification, la construction, l’ex-ploitation et l’entretien des aérodromesincombent en règle générale à destiers. A l’exception des aéroports deBâle (binational selon la conventionfranco-suisse), Genève (établissementpublic), Zurich (canton) et des aérodro-mes régionaux de Lugano (ville), Locar-no (canton) et Sion (ville), les aérodro-mes civils de Suisse sont exploités pardes sociétés privées.


Législation sur l’aviation: Compétences - tâches - obligations



Lorsque débutèrent les premiers volscommerciaux sur le «champ d’avia-tion» de Cointrin, en 1920, les res-ponsables de ce qui deviendra troisquarts de siècle plus tard l’AéroportInternational de Genève étaient loind’imaginer ce qu’allait être son déve-loppement ni quel rôle il joueraitdans l’économie du canton d’abord,de la région ensuite. En fait, c’est sur-tout à partir des années cinquanteque l’aéroport est véritablement de-venu un moteur pour toute la Suisseromande et la France voisine.

Genève avait raté son raccorde-ment aux grands axes du réseauferré, au milieu du dix-neuvièmesiècle, la première gare de chemin defer ayant même été construite par lasociété française du PLM (Paris-Lyon-Méditerranée)! Paradoxe, cette villequi de tout temps avait été un carre-four Nord-Sud Est-Ouest, ne se trou-vait pas sur le parcours de grandeslignes ferroviaires, alors que danstoute l’Europe celles-ci allaient favo-riser le développement économique.

Les premiers volstransatlantiques

Heureusement, Genève n’a pas ratél’avion... L’aéroport a vu la réalisation, en1937, de la première piste en béton deSuisse. Mais surtout, en pleine SecondeGuerre Mondiale, les responsables d’a-lors, pressentant que l’avion serait lemoyen de transport de l’avenir, déci-dèrent de porter cette piste à la longueurde 2’000 m. Ce qui fit qu’après la reprisedu trafic civil, en 1945, Genève était leseul aéroport du pays à pouvoir accueillirdes appareils transatlantiques. Et c’est desbords du Léman que, le 2 mai 1947, unDC-4 de Swissair s’est élancé pour réali-ser le premier vol entre la Suisse et lesEtats-Unis.

Depuis, l’aéroport a joué et joue en-core un rôle très important dans le déve-loppement économique de Genève biensûr, mais aussi de toute la région qu’il des-sert.

Un gros employeur

C’est tout d’abord par lui-même quel’aéroport constitue une force écono-mique non négligeable. Avec environ6’500 personnes employées sur le siteaéroportuaire, dans 150 instances et so-ciétés distinctes, il représente 2,7% del’emploi cantonal total. Il offre un pour-centage particulièrement élevé de pro-fessions à haut niveau de qualification.Selon des estimations, le montant globaldes salaires et traitements versés annu-ellement s’élève à plus de 400 millions defrancs, ce qui ne manque pas d’avoir desrépercussions sur l’économie genevoisemais aussi vaudoise et française, uneforte proportion d’employés habitant endehors du canton de Genève.

A cet aspect direct, il faut ajouter lesretombées des activités des entreprisesétablies à l’aéroport. C’est ainsi que lestransporteurs aériens, en premier lieu, en-tretiennent d’importants liens commer-ciaux avec des fournisseurs de biens oude services établis dans toute la région. LeSAirGroup (groupe Swissair), par exem-ple, achète chaque année plus de 75 mil-lions de francs de biens et de services enSuisse romande.

De plus, les retombées indirectes del’aéroport sur l’économie de toute la ré-gion doivent également être prises encompte.

Le rôle des multinatio-nales

Bien avant que l’on ait parlé de «mon-dialisation» et de «globalisation», l’éco-nomie de la Suisse romande et de Genèveen particulier dépendait de ses relationsavec l’étranger. Ne possédant pas de ma-tières premières exportables, la Répu-blique et Canton de Genève a toujoursvécu essentiellement par son secteur ter-tiaire et, aujourd’hui, elle présente la plusforte proportion de Suisse d’emploisgénérés par ces types d’activité: plus de70%, contre 55% environ pour le restedu pays.

Parmi ces emplois, un bon nombredépend étroitement de firmes étrangèresétablies dans la région. Uniquement dansle secteur privé, 7,5% des emplois ducanton de Genève sont exercés dans des

entreprises avec participations financièresétrangères majoritaires. Une cinquan-taine de groupes multinationaux de pre-mière importance ont une représentation– généralement leur quartier généralpour l’Europe, l’Afrique et le Moyen-Orient – à Genève ou dans les cantons ro-mands. Il s’agit d’entreprises où le taux demobilité est très élevé. Par exemple, surles 800 employés de Du Pont de Nemours– dont le siège se trouve à proximité del’aéroport – 400 sont des «voyageurs fré-quents». Ce chiffre s’élève à 250 sur 700pour Digital Equipment, à 250 sur 400pour Caterpillar, etc. Il va de soi que par-mi les facteurs qui ont poussé ces entre-prises à venir s’établir en Suisse romande,la proximité de l’aéroport Internationalde Genève ainsi que sa fonctionnalité etla qualité de son réseau aérien ont été deséléments déterminants.

Les entreprises suisses travaillantbeaucoup avec l’étranger ne sont pas enreste. Ainsi, sur les 1’700 personnes tra-vaillant chez Nestlé à Vevey, 600 sontégalement des «voyageurs fréquents»,150 sur 350 chez André & Cie à Lausan-ne, etc.

La vie internationale

Outre le secteur privé, l’une des carac-téristiques de la vie économique (au senslarge) de la région est la présence d’orga-nisations internationales, qu’elles soientgouvernementales ou non. Genève abritenon seulement le siège européen desNations-Unies, mais aussi celui de nom-breuses organisations spécialisées, com-me l’Organisation mondiale de la santé,l’Organisation internationale du travail,l’Union internationale des télécommuni-cations, l’Organisation mondiale de lapropriété intellectuelle et, tout récem-ment, l’Organisation mondiale du com-merce.

Le Centre européen de recherchesnucléaires, établi à cheval sur la frontièrefranco-suisse, vient s’y ajouter, tout com-me le Comité international de la Croix-Rouge, la Ligue des sociétés de Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Autantd’institutions qui génèrent de très impor-tantes retombées économiques pourGenève en priorité mais aussi pour la ré-gion toute entière – ne serait-ce qu’au ni-veau de l’emploi. Il va de soi que, sans un

Aéroport International de Genèvemoteur économique d’une région

■ Jean-Pierre Jobin, directeur général,Aéroport International de Genève


aéroport performant, ces organisationsseraient attirées par les propositionsalléchantes que leur font des villes bienplus importantes que la nôtre. Au total,30’000 personnes travaillent dans ces or-ganisations.

A ces institutions «officielles», il con-vient d’ajouter les organisations non gou-vernementales qui leur sont proches, etqui, à Genève, représentent près de 2%des emplois totaux. Dans la région se sontégalement installés des organismes di-vers, comme le Comité InternationalOlympique, l’Union Européenne de Foot-ball, d’autres fédérations sportives qui neseraient certainement pas venues sans laprésence de l’aéroport à moins d’uneheure de leur siège. Ce sont autant d’em-plois qui sont générés, autant de retom-bées économiques directes et indirectes àla clé.

Des affaires avant tout

Ce rôle que joue l’aéroport dans la vieéconomique est révélé par les donnéesrelatives à ses passagers: d’après les en-

quêtes menées régulièrement, 67% despassagers se trouvent être des dirigeantsou cadres d’entreprises (au sens large duterme) et 56% d’entre eux voyagent pouraffaires. On peut incidemment noter que26% d’entre eux voyagent en premièreclasse ou classe business, une proportionplus élevée qu’au départ de la plupart desautres aéroports européens, ce que con-firment les compagnies aériennes et quiles intéresse grandement!

Plusieurs formesde tourisme

Compte tenu de toutes ces caractéris-tiques, on comprendra aisément quel’aéroport contribue également très forte-ment à l’activité touristique de toute la ré-gion. De nos jours, en effet le «businesstourism» a pris au moins autant d’impor-tance que le tourisme de vacances pro-prement dit. Les activités de tous cesorganismes déjà cités – multinationales,organisations internationales, fédérationssportives, etc. – se traduisent par l’orga-

nisation de conférences, séminaires, ré-unions de travail, etc. pour lesquels desparticipants proviennent du monde en-tier, utilisant essentiellement l’avion pourse rendre dans notre région.

Le tourisme «classique» est lui aussifortement consommateur des moyens detransport aérien. Qu’il s’agisse d’abordde voyages individuels – 10% de nos pas-sagers environ sont des touristes arrivanten Suisse – mais aussi de voyageurs«charters». Ainsi, chaque hiver, les week-end voient un très fort trafic en prove-nance de Grande-Bretagne, de Scandina-vie, mais aussi maintenant de Russie etd’Israël, amenant au total plus de200’000 personnes venant goûter lesjoies du ski dans nos stations vaudoises,valaisannes ou bernoises, et aussi enFrance et Italie voisines.

Une politique dyna-mique

Ce rôle de «moteur économique» qu’il ajoué ces cinquante dernières années,l’Aéroport International de Genève en-tend bien continuer à le tenir, voire à l’am-plifier. Le nouveau statut dont il est dotédepuis le 1er janvier 1994 lui confère uneautonomie juridique et financière per-mettant à ses responsables d’entrepren-dre les transformations et adaptationsd’infrastructures nécessaires, pour amé-liorer encore la qualité des services pro-posés à ses clients, passagers, com-pagnies, transitaires. C’est ainsi qu’enmoins de dix ans, cinq cents millions defrancs environ vont être investis et finan-cés par l’aéroport lui-même. Il lui permetégalement de mener une politique com-merciale dynamique et hardie, à la re-cherche d’une amélioration constante deson réseau aérien afin de satisfaire les be-soins de toute la région desservie.

L’Aéroport International de Genèveest financièrement équilibré. Ces ressour-ces lui permettent de financer tant sesfrais de fonctionnement que ses investis-sements. Bien qu’assurant un service pu-blic, il n’est donc pas à la charge du con-tribuable.

Il constitue un élément essentiel de lapolitique aéronautique de la Confédéra-tion. C’est une infrastructure indispen-sable au développement du pays et de larégion. ■■



Aéroport International de Genève, vueaérienne (photo: T. Bourdeille)


Après la récente publication du 6èmerapport partiel1 de la Commissionfédérale pour l’évaluation des va-leurs limites d’immissions pour lebruit, les valeurs limites d’expositionet leur portée générale et spécifiquepour les aéroports nationaux fontl’objet d’un large débat.

Valeurs limites d’expo-sition, niveau d’éva-luation et degrés desensibilité

Il est nécessaire, afin de comprendre laterminologie technique et juridique uti-lisée pour mesurer les niveaux de bruit, deprocéder à quelques simplifications. Pourestimer si un bruit doit être considérécomme nuisible ou incommodant, il im-porte de se référer à des critères permet-tant une évaluation uniforme: ce sontprincipalement les valeurs limites d’expo-sition (VLE). Cependant, le choix de lamesure d’exposition au bruit joue égale-ment un rôle important. L’ordonnancesur la protection contre le bruit (OPB) dis-tingue trois sortes de valeurs limites d’ex-position:• la valeur limite d’immission qui indique

la valeur limite de l’atteinte nuisible ouincommodante,

• la valeur de planification qui est inféri-eure à la valeur limite d’immission et

• la valeur d’alarme qui est supérieure àla valeur limite d’immission.

Les valeurs limite d’exposition serventd’une part à évaluer le bruit causé par uneinstallation et d’autre part, dans le cadrede l’établissement des plans d’aménage-ment et des plans d’affectation, à délimi-ter et équiper des zones à bâtir et accor-der des autorisations de construire dansdes secteurs exposés au bruit. Pour dé-terminer les valeurs limites d’exposition,la gêne subjective engendrée par lasource de bruit joue un rôle déterminant.Des études psychosociales ont montré lelien entre l’intensité des émissions de

bruit et le pourcentage de personnesfortement incommodées. Les valeurslimites d’immission sont fixées de façon àce que la grande majorité de la populati-on (environ 75%) ne soit pas gênée demanière sensible dans son bien-être.

gers dans les aéroports nationaux de Suis-se est passé de 10 à 20 millions entre ledébut des années septante et 1990. Lesaméliorations techniques qui ont permisde réduire le bruit des avions ont été lar-gement rattrapées par l’augmentation dela taille des avions et la croissance du tra-fic aérien.

Effets du bruit du tra-fic aérien sur la santé

Les résultats de nombreuses études ontmis en évidence la relation de cause à ef-fet entre les nuisances subjectives et lebruit causé par le trafic aérien. D’aprèsl’étude «sur le bruit 90», pour la mêmeintensité de bruit, la gêne engendrée parle bruit du trafic aérien durant la journée(de 6 à 22 h) est similaire à celle qui estcausée par le bruit du trafic routier. Lespersonnes interrogées ont par ailleurs étéen mesure de distinguer les sources debruit; cela signifie qu’il est possible d’éva-luer chaque source de bruit séparément.De plus, une comparaison avec les résul-tats d’une étude datant de 1971 montreque la gêne causée par le bruit du traficaérien reste la même pour des intensitésde bruit semblables: la sensibilité auditivede la population n’a donc pas changé ces25 dernières années.

La nuit (de 22 à 6 h), la qualité dusommeil est déterminée en fonction desréactions de réveil, considérées commeparticulièrement incommodantes. Pourles réactions de réveil, le seuil critique estun niveau de bruit maximum moyen de60 dB(A) à l’intérieur de la chambre.Outre le niveau de bruit moyen maxi-mum, le nombre d’événements sonoresest également un critère à prendre enconsidération.

Régulation du bruit dutrafic aérien

Selon la loi fédérale sur la protection del’environnement(LPE), les valeurs limitesd’immissions de bruit sont fixées de ma-nière que, selon l’état de la science etl’expérience, les immissions inférieures àces valeurs ne gênent pas de manièresensible la population dans son bien-être(art.15 LPE). Les valeurs limites serventdonc de référence pour ordonner des me-

Bruit du trafic aérienet valeurs limites d’exposition

■ Damien Scherrer et Tommaso Meloni,division Lutte contre le bruit, Officefédéral de l’environnement, des forêtset du paysage (OFEFP), Berne

L’ordonnance sur la protection contrele bruit distingue quatre degrés de sensi-bilité au bruit (DS) selon le calme requisdans les différentes zones d’affectation.Les valeurs limites d’exposition au bruitsont ainsi plus basses dans les zones rési-dentielles que dans les zones industrielles.L’ordonnance sur la protection contre lebruit fixe les critères d’attribution de DSaux diverses zones d’affectation. Cettedésignation des DS incombe aux cantons.Afin de garantir une plus grande tran-quillité la nuit, les valeurs limites d’expo-sition au bruit durant la nuit sont plus bas-ses que durant le jour. Le bruit est estiméen fonction de la comparaison entre le ni-veau d’évaluation Lr et les valeurs limitesd’exposition. Le niveau d’évaluation est lasomme du niveau moyen Leq et de la cor-rection de niveau K tenant compte de lagêne différente engendrée par les diversgenres de bruit. Ces valeurs ont été cal-culées à partir d’études et d’expériencespratiques. Ainsi: Lr = Leq +K.

Bruit du trafic aérien

Les premiers avions civils à réaction sontapparus et ont été entendus vers 1960. Ilsétaient extrêmement bruyants. Les réac-teurs actuels sont quatre fois moinsbruyants pour la même puissance et uneconsommation moindre de carburant.Les progrès technologiques ont favoriséla construction de réacteurs beaucoupplus puissants et le trafic aérien a forte-ment augmenté. Le nombre de passa-

Détermination des valeurs limites d’expo-sition au bruit en cas d’immission de bruit

Aviation: incidences sur l’affectation du sol

sures de limitation des atteintes nuisiblesou incommodantes.

Jusqu’à présent en Suisse, le bruit dutrafic aérien a été mesuré en une unitéappelée NNI (noise and number index). Leniveau d’évaluation Lr, basé sur le niveaumoyen Leq , sera introduit comme unitéde référence. Les effets du trafic aérien sesont modifiés: le niveau maximal moyena diminué alors que le nombre de mou-vements a augmenté. Or, le NNI est cal-culé uniquement en fonction des événe-ments sonores dépassant un niveau debruit maximum (Lmax) de 68 dB(A) et netient donc pas compte d’une partie desmouvements aériens. Cependant, la pon-dération à partir du nombre de mouve-ments est un peu plus importante pour lecalcul du NNI que pour celui du Leq. Enrevanche, la durée des événements sono-res n’est pas prise en compte dans le cal-cul du NNI, ce qui est considéré commeune lacune.

Niveau d’évaluation pour le jourPar analogie avec la réglementation pré-vue dans l’ordonnance sur la protectioncontre le bruit pour le trafic routier et fer-roviaire, on compte pour les calculs acous-tiques relatifs au trafic aérien 16 h de jour.Le niveau d’évaluation pour le jour est cal-culé de la façon suivante:

Lr = Leq16 + K

Le Leq16 (Leq pour 16 heures) est lamoyenne énergétique des niveaux sono-res, tous bruits confondus, calculée sur les

16 heures de jour d’une année entière. Lacorrection de niveau K, calculée par ana-logie avec le bruit du trafic routier, estégale à 0. Le niveau d’évaluation Lr pourle jour est donc équivalent au Leq16.

Niveau d’évaluation pour la nuitLe niveau d’évaluation Lr doit pouvoir êtreutilisé également pour déterminer la gênecausée durant la nuit. Les nuisances noc-turnes sont évaluées d’une part à partirde la gêne occasionnée et d’autre part enfonction des réactions de réveil qui ontdes répercussions importantes sur lasanté.

Dans son rapport, la commission re-commande expressément de maintenirles restrictions actuelles de trafic aériendurant les 5 heures de la nuit sur les aéro-ports nationaux.

Pour le restant de la nuit, un niveaud’évaluation a été défini selon une mé-thode de calcul analogue au niveaud’évaluation de jour. Une valeur limiteplus basse a été fixée pour tenir comptedu besoin de repos la nuit. Le temps deréférence pour le calcul Leq a été rac-courci à une heure afin de tenir comptedu fait qu’il faut non seulement limiter lagêne engendrée par le bruit, mais égale-ment éviter les réactions de réveil. Le ni-veau d’évaluation pour la nuit est ainsi lasomme du niveau moyen Leq et de la cor-rection de niveau K (égale à 0):

Lr = Leq1 (Leq pour une heure)

D’autres considérations montrent que si

la période de temps considérée estlongue, par exemple les 16 heures dejour, et que le nombre de mouvementsest important, le Leq reflète simplementle niveau de bruit maximum moyen. Lasituation change lorsque l’on considèreune période de temps plus courte. Etantdonné que le bruit du trafic aérien arrivepar à-coups, un Leq calculé pour une pé-riode relativement courte indique nonseulement l’intensité moyenne de bruit,mais réduit également l’effet de l’évène-ment sonore le plus bruyant durant cettepériode. De ce point de vue, le Leq estdonc à la fois une unité de mesuremoyenne et maximale. D’autres réfle-xions conduisent finalement au choixd’une durée moyenne d’une heure.

Perspectives

Les valeurs limites d’exposition au bruitrecommandées par la commission sontreprésentées dans le tableau ci-dessous.Cette proposition servira de référence à laréglementation fédérale actuellement enpréparation et dont un avant-projet seramis en consultation au cours du deuxiè-me semestre de 1998. (traduction) ■■

1 Valeurs limites d’exposition au bruit desaéroports nationaux. 6ème rapport partielde la commission fédérale pour l’évaluationdes valeurs limites d’immissions pour lebruit. Série cahiers de l’environnement No296. Office fédéral de l’environnement, desforêts et du paysage (OFEFP), Berne 1998


Le niveau d’évaluation Lr est déterminé pour le jour (16 heures) à partir du niveau moyen Leq. Pour la nuit, le Lr est calculé etévalué en fonction du Leq moyen pour une heure afin de limiter les valeurs de pointe pour chaque tranche horaire de 22 à 23h, de 23 à 24 h et de 5 à 6h. La durée moyenne de référence est chaque fois d’une heure.

Valeurs limites d’exposition au bruit des aéroports nationaux

Degré de sensibilité Valeur de planification Valeur limite d’immission Valeur d’alarme(art. 43 OPB) Lr en dB(A) Lr en dB(A) Lr en dB(A)

Jour Nuit * Jour Nuit * Jour Nuit *

I 50 40 55 45 60 55II 55 50/45*** 60 55/50*** 65 65/60***III 60 50 65 55 70 65IV 65 55 70 60 75 70

* La nuit est répartie en trois périodes d’une heure: de 22 à 23 h, de 23 à 24 h** et de 5 à 6 h.** Les vols retardés peuvent atterrir et décoller jusqu’à 00.30 h;

ils sont néanmoins attribués à la deuxième tranche horaire nocturne*** La valeur la plus élevée vaut pour la première tranche horaire nocturne, soit de 22 à 23h.

Valeurs limites d’exposition selon la proposition de la commission



L’aménagement du territoire est surle point d’intégrer les aérodromes.Ainsi, les conflits existant depuis long-temps avec la planification directriceet les plans d’affectation concernantles zones proches des aérodromes seprécisent. Dans le secteur des aéro-ports nationaux, de grandes surfacessont assorties d’interdictions d’utili-sation en raison des nuisances exces-sives dues au bruit du trafic aérien etces interdictions nécessiteront uneadaptation de la planification actuel-le. En même temps se pose la ques-tion de l’indemnisation des proprié-taires concernés.

Les atteintes nuisibles ou incommodan-tes, au sens de l’article 11 alinéa 3 de laloi fédérale [du 7 octobre 1983] sur la pro-tection de l’environnement (LPE), causéespar le bruit des avions se concentrent surles environs proches des aérodromes, enparticulier sur les couloirs aériens em-pruntés pour le décollage et l’atterrissa-ge. Les avions y survolent des terrains enbasse altitude et les survols individuelsdeviennent des événements sonores mar-quant et ayant une influence sur le Leq1.

Comme il faut beaucoup de survolsbruyants pour élever le Leq2 au niveaudes valeurs limites d’immissions3, une nui-sance excessive, au sens de la LPE, causéepar le bruit des avions dans le secteur dela plupart des champs d’aviation et desaéroports régionaux est un thème tout auplus ponctuel4. Les développements ci-après se réfèrent donc principalementaux aspects des nuisances dues au bruitdes avions qui touchent à l’organisationdu territoire dans le secteur des aéroportsnationaux de Zurich, Genève et Bâle.

Le cadastre de bruitselon l’ordonnance surla protection contre lebruit

Le nombre des mouvements5, la compo-sition de la flotte6 et la répartition desmouvements sur les diverses pistes etvoies de décollage déterminent les im-missions de bruit à chaque endroit des

environs d’un aérodrome7. Selon l’article37 de l’ordonnance [du 15 décembre1986] sur la protection contre le bruit(OPB), ces immissions sont consignéesdans le cadastre de bruit. Au sens de l’ar-ticle 36 OPB, le cadastre est un inventairedes nuisances sonores momentanées etvalables au moment de la détermination8;il doit être tenu à jour périodiquement. Lecadastre de bruit en lui-même n’est pasun plan au sens de la loi fédérale [du 22juin 1979] sur l’aménagement du terri-toire (LAT). Malgré son instabilité quenous venons d’évoquer, il a cependantdes effets sur l’organisation du territoire.

La situation en Suisse se présente demanière diversifiée: un dépassement desvaleurs limites d’immissions ou des va-leurs de planification est fréquent dans lescouloirs aériens utilisés pour l’atterrissageet le décollage à Zurich et Genève. A Bâle,dans certains quartiers du territoire suis-se, ce sont tout au plus les valeurs de pla-nification qui sont dépassées. Pour la plu-part des champs d’aviation et des aéro-ports régionaux, les terrains des zones àbâtir sont par contre rarement touchés9.

Effets sur les plansd’affectation

Les articles 22 ss. LPE concrétisent les exi-gences minimales du droit de la protec-tion contre le bruit posées aux zones àbâtir et aux autorisations de construiredans des zones affectées par le bruit. Ellescomplètent dans cette mesure les exi-gences de la LAT. Elles assortissent ces zo-nes d’interdictions ou de limitations d’uti-lisation en fonction de l’état de la plani-fication ou de l’implantation de construc-tions. Ces limitations sont subordonnéesà la condition qu’une valeur limite d’im-mission selon l’OPB soit dépassée. Le ca-dastre de bruit permet de s’en rendrecompte. Les limitations ne résultent ce-pendant pas de ce cadastre, mais directe-ment des exigences légales. Ci-après,nous allons examiner quelques cas ty-piques de limitations d’utilisation:

• L’interdiction de classer en zone àbâtir

L’article 24 alinéa 1 LPE interdit la créationde nouvelles zones à bâtir aux endroits oùles immissions de bruit dépassent les va-

leurs de planification, pour autant quedes mesures de planification, d’aména-gement ou de construction ne permet-tent pas de respecter ces valeurs. En rai-son des caractéristiques particulières dubruit provoqué par les avions, dont les ef-fets se répandent partout, de telles me-sures sont malheureusement la plupartdu temps sans effet. Ainsi, l’article 24alinéa 1 LPE assortit de facto d’une inter-diction durable les endroits non affectésen tant que terrain à bâtir pour la cons-truction d’habitations dans le secteur desaéroports nationaux10, tant que les im-missions de bruit ne se réduisent pas sen-siblement grâce à des progrès techniquesloin d’être réalisés dans la construction demoteurs.

En raison du principe de la prévention,l’affectation n’est déjà plus possible lors-que les valeurs de planification sontdépassées11. Autour des aéroports natio-naux, il y a donc de vastes surfaces où ledéveloppement des constructions n’estpas possible.

• L’obligation de déclasser

Selon l’article 24 alinéa 2 LPE, les zones àbâtir existantes mais non encore équi-pées, qui sont destinées à la constructionde logements ou d’autres immeublesdestinés au séjour prolongé de personneset dans lesquelles les valeurs de planifica-tion sont dépassées, doivent être affec-tées à une utilisation moins sensible aubruit à moins que des mesures de planifi-cation, d’aménagement ou de construc-tion permettent de respecter les valeursde planification dans la plus grande par-tie de ces zones12. En ce qui concerne lebruit du trafic aérien, de telles mesuresn’entrent cependant guère en considéra-tion.

Ainsi, il n’y a d’autre solution que dedéclasser ces zones, c’est-à-dire de chan-ger leur affectation et de les faire passerde zones d’habitation à des zones artisa-nales et/ou industrielles, pour autant quecela soit faisable et judicieux compte tenudes autres exigences de l’aménagementdu territoire. Tel ne saurait cependant querarement être le cas autour des aéroportsnationaux car il y a actuellement pléthorede terrains en la matière. En outre, les va-leurs de planification sont si basses queles zones industrielles ou artisanales nesont pas partout envisageables dans lesenvirons des aéroports nationaux, parce

Bruit du trafic aérien – aspectstouchant l’organisation du territoire

■ Peter Ettler, docteur en droit, Zurich


qu’elles sont exposées à des immissionsqui se situent au-delà des valeurs de pla-nification des degrés de sensibilité III et IVau sens de l’article 43 OPB. En consé-quence, il arrive souvent qu’il y ait déclas-sement en zone non constructible.

• L’interdiction de construire dansles zones à bâtir

En raison des caractéristiques particu-lières du bruit du trafic aérien, l’article 22LPE en corrélation avec l’article 22 alinéa3 LAT interdit en principe de délivrer despermis de construire pour des bâtimentsdestinés au séjour prolongé de personnesdans les zones à bâtir affectées par lebruit. Cela vaut pour les nouvelles cons-tructions, mais aussi pour les modifica-tions et agrandissements notables debâtiments (art. 31 al. 1 OPB)13. L’équipe-ment du bâtiment avec des mesures deprotection acoustique ne suffit précisé-ment pas, car ces mesures ne réduisentpas les immissions au point de référencesitué à la fenêtre ouverte14.

L’article 31 alinéa 2 OPB ne permetdes autorisations dérogatoires à desconditions très restrictives15, «qu’avecl’assentiment de l’autorité cantonale etpour autant que l’édification du bâtimentprésente un intérêt prépondérant». Etantdonné le but de protection de la LPE, il estexclu d’accorder des autorisations déro-gatoires dans les environs des aéroportsnationaux en raison des seules particula-rités du bruit des avions au décollage et àl’atterrissage. Il faut au contraire des mo-tifs supplémentaires pour cela, commepar exemple le comblement de terrainsconstructibles non utilisés laissant un videinopportun dans le centre construit d’unelocalité.

Ainsi, les terrains se trouvant dans lepérimètre des valeurs limites des immis-sions des aéroports nationaux sont sou-mis à une interdiction de fait de construireet de modifier notablement les construc-tions existantes. Toujours est-il que lestransformations de maisons d’habitation

sont possibles à des fins de modernisationet de maintien de leur valeur.

Compensations pources restrictions de lapropriété

Indépendamment des atteintes qu’il pro-voque aux droits d’utilisation, le bruit éle-vé dans les environs des aéroports natio-naux constitue une atteinte grave à la ga-rantie de la propriété (art. 22ter de laConstitution fédérale). Aux conditionsque nous verrons ci-après, les proprié-taires ont donc droit à une indemnitépour expropriation. En raison des immis-sions excessives, les aéroports nationauxdevraient en outre être en principe assai-nis (art. 16 ss. LPE). Comme l’assainisse-ment n’est toutefois pas possible et com-me les aéroports nationaux sont des in-stallations d’utilité publique au bénéficed’une concession, il est prévu à la placede l’assainissement, l’obligation d’équi-per les bâtiments existants de fenêtres an-tibruit (art. 20 et 25 LPE) aux frais de l’ex-ploitant de l’aéroport. Les droits à une in-demnité pour expropriation et à des me-sures antibruit sont indépendants les unsdes autres. Si un propriétaire peut les fai-re valoir tous les deux, il y a lieu, selon lajurisprudence du Tribunal fédéral, de dé-duire les frais de la protection antibruit,en tant que réparation en nature, de l’in-demnité d’expropriation16.

• Terrains avec maisons d’habitation

Les propriétaires de terrains comportantdes maisons d’habitation dans les sec-teurs aéroportuaires ont, selon l’arrêt deprincipe Jeanneret et consorts17, droit àune indemnité pour expropriation for-melle des droits de voisinage pour at-teintes excessives dans la mesure où lesconditions suivantes sont remplies:a) si le propriétaire actuel ou son de cujus

(en vertu d’une succession ou d’une

avance d’hoirie) avait acquis un bienimmobilier avant le 1er janvier 1961(critère de la prévisibilité);

b)si, concernant ce bien immobilier, lesvaleurs limites d’immissions selon le de-gré de sensibilité déterminant pour luisont dépassées (critère de la spécialité);

c) dans l’hypothèse b), le critère de la gra-vité du dommage peut aussi être con-sidéré comme admis. Lors du calcul del’indemnité, il faut tenir compte en par-ticulier de la situation, du type et desalentours du bien immobilier.

Avec cet arrêt, le Tribunal fédéral aaplani la voie pour les prétentions à l’in-demnité avant que les valeurs limitesd’immissions soient fixées dans l’annexeAéroports nationaux de l’OPB; une limiteprovisoire a été fixée à un Leq de plus de65 dB(A).

Un droit à des fenêtres antibruit18 ausens de l’article 20 ou 25 LPE existe lors-que, pour des aéroports existants, les va-leurs d’alarme ou, pour des aéroportsnouveaux ou notablement modifiés19, lesvaleurs limites d’immissions sont dépas-sées dans le voisinage20. La 5ème étaped’extension de l’aéroport de Zurich a étéà juste titre qualifiée de modification no-table par l’autorité de concession, raisonpour laquelle les zones affectées par lebruit autour de l’aéroport de Zurich ontdû être équipées de fenêtres antibruit enfonction des valeurs limites d’immissionsfixées dès 65 ou même dès 60 dB(A).

• Terrains non construits

La situation est plus complexe pour lesterrains classés mais non bâtis. L’article 24alinéa 2 LPE prévoit un déclassement encas de dépassement des valeurs de plani-fication. Pour autant qu’il reste au pro-priétaire la possibilité d’une utilisationéconomique appropriée de son terrain, iln’y a dès lors pas lieu à une indemnitépour expropriation21. Comme souvent ledéclassement ne conduit pas à un résul-tat satisfaisant du point de vue de la pla-nification, le déclassement en zone nonconstructible reste souvent l’alternativeréaliste.

Cette mesure, c’est-à-dire le retrait(complet) de la qualité de zone à bâtir se-lon la LAT, ne fonde cependant qu’ex-ceptionnellement un droit à une indem-nité pour expropriation.

«Une restriction de la propriété ex-cluant toute construction ne peut être




considérée comme une atteinte particu-lièrement grave, rendant obligatoire uneindemnisation (…) que dans le cas oùune construction était juridiquementadmissible, matériellement possible etqu’en outre, il résulte des circonstancesqu’elle était très probable dans un procheavenir»22.

Pour les terrains non classés, qui nepeuvent plus être affectés en zone à bâtirselon l’article 24 alinéa 1 LPE, on appliquemutatis mutandis les mêmes principes23.

Grand retard à rattra-per au niveau de laplanification

Les graves conflits d’utilisation qui se pro-filent actuellement dans le secteur desaéroports nationaux n’inspirent aux au-torités cantonales ni une politique pré-voyante en matière de trafic aérien ni unepolitique prévoyante en matière d’orga-nisation du territoire. Le noeud gordiendes agglomérations à proximité immé-diate des aéroports ne peut être dénouéqu’avec de grands sacrifices. Les créancespossibles en indemnités pour expropria-tion et en paiement de fenêtres antibruitont été extrapolées à environ 2 à 2,4 mil-liards de francs24. Pour les communesconcernées, le problème n’est donc pasencore résolu. Le départ de «bons» con-tribuables, la ségrégation sociale et lesobstacles considérables à la rénovationdu milieu bâti doivent suffire ici commemots d’ordre.

Le plan sectoriel de l’infrastructureaéronautique (PSIA), qui sera prochaine-ment mis en consultation, provoqueraune poussée de planification. Il nécessi-tera une harmonisation entre le traficaérien sur les aérodromes et la planifica-tion directrice et les plans d’affectation(art. 13 et 6 al. 4 LAT). Les instrumentsprévus à cet effet aux articles 7 et 12 LATet 13 OAT sont cependant peu éprouvésdans la pratique et ne sont appropriésque de manière limitée à la situation con-flictuelle actuelle. La procédure de conci-liation en cas de conflits table effective-ment sur une antinomie des intérêts de laConfédération et d’un canton en matiè-re d’organisation du territoire. On peutcependant douter que tel soit le cas enl’occurence, car les cantons de Bâle, deGenève et de Zurich, qui ont chacun un

aéroport, ont d’importants intérêts per-sonnels en jeu en tant que détenteurs di-rects ou indirects de leur aéroport.

Leurs intérêts et ceux de la Confédé-ration vont donc dans le même sens et lescommunes concernées, qui n’ont aucundroit de participer à la procédure deconciliation, risquent de rester sur le car-reau. La large consultation prévue parl’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC)ne pourra remplacer le manque de parti-cipation des communes dans ce contex-te. Il sera intéressant de suivre à cet égardla mise en oeuvre du plan sectoriel de l’in-frastructure aéronautique avec les adap-tations qui en découleront dans les plansdirecteurs et les plans d’affectation can-tonaux. ■■

(traduction)

1 Le bruit des avions peut aussi être incom-modant à d’autres endroits. Par exemple, ildérange dans des zones d’habitation tran-quilles d’une ville survolée déjà à plus gran-de altitude ou dans les régions alpines, par-ce qu’il s’introduit dans des zones protégéesoù le bruit environnant est très réduit. Toute-fois, comme les émissions de bruit, que l’onpeut mesurer, sont moindres, le bruit desavions reste un objet de la lutte contre lebruit selon l’article 11 alinéa 2 LPE, mais nonpas selon l’alinéa 3, LPE.

2 Cela vaut aussi pour les autres mesures usu-elles des nuisances sonores. Un recours parexemple au NNI n’est pas à recommanderparce que celui-ci met en évidence les ni-veaux de pointe de moins de 68 dB (A).

3 Aussi bien selon l’annexe 5 OPB pour lesaéroports régionaux et les champs d’avia-tion que selon la nouvelle annexe à élaborerpour les aéroports nationaux.

4 A ce sujet, quelques indications doivent suf-fire. Des problèmes relativement importantsse rencontrent par exemple à Lugano-Agnoet à Berne-Belp.

5 Unmouvement=un départou un atterrissage.6 L’assortiment des avions se trouvant dans le

trafic d’un aérodrome selon la taille et lapuissance. Par exemple, les avions longscourriers complètement chargés prennentmoins vite de l’altitude que les avions quivolent sur des trajets courts ou moyens, cequi se traduit par le fait qu’ils survolent le ter-ritoire sensible à moins haute altitude etqu’ils provoquent plus de bruit.

7 Les aérodromes se divisent en champs d’a-viation (c’est-à-dire jouissant d’une autori-sation) et en aéroports (au bénéfice de con-cessions) (art. 37 et 37a et b LA). Ces der-niers temps est apparue aussi l’utilisationmixte des places d’aviation militaires. Si cel-les-ci sont utilisées à des fins civiles, elles sontsoumises au système de l’autorisation ou dela concession.

8 «On tiendra compte de l’évolution futuredes immissions de bruit ... dans la mesure oùles projets concernés sont déjà à l’enquête

publique au moment de la détermination».9 Pour les exceptions, voir note 4.10 ATF 120 Ib 84, Altendorf; 117 Ib 308 ss. con-

sid. 4, Alpnach.11 ATF 117 Ib 312 ss., Alpnach; 117 Ib 34; 116

Ib 168 consid. 7; 116 Ib 265 ss.; 116 Ib 445s.; cf. aussi cet avis adopté en doctrine: Ch.Zäch, Kommentar USG, n° 12 ad art. 23; C.Bandli, Kommentar USG, n° 8 s. ad art. 24;Peter Heer, Lärmschutz bei Ausscheidungund Erschliessung von Bauzonen (Art. 24USG) in URP/DEP 1992, p. 574 ss.

12 ATF 120 Ib 84; 117 Ib 308 ss. consid. 4 Alp-nach; C. Bandli, Kommentar USG, n° 12 s.ad art. 24.

13 ATF 120 Ib 83 s. consid. 3 d, Altendorf; 117Ib 127 s. consid. 3 a, Badenerstrasse, Zurich;C. Bandli, Kommentar USG, n° 10 ss. ad art.22, pour les modifications et agrandisse-ments avec renvoi au message et aux débatssur la LPE au Conseil national.

14 C. Bandli, Kommentar USG, n° 16 et n° 14ad art. 22.

15 ATF 120 Ib 83 s. consid. 3 d, Altendorf; enoutre: Ch. Bandli, op. cit., n° 18 ad art. 22avec références bibliographiques.

16 ATF 119 Ib 362 ss. consid. 6, confirmé dansdiverses décisions de calcul concernantl’aéroport de Genève, résumé in AJP3/1997, p. 352.

17 ATF 121 II 317 ss.18 Il s’agit d’un remède imparfait. Si les fenêtres

sont ouvertes, par exemple à la saisonchaude, la protection antibruit n’a plus d’ef-fets. En outre, le bruit du trafic aérien pénè-tre aussi à d’autres endroits du bâtiment sibien que l’isolation des fenêtres ne suffitpas. Une isolation acoustique d’autres par-ties de bâtiments existantes est cependanttechniquement difficile et peu efficace, rai-son pour laquelle on se limite à l’isolationdes fenêtres.

19 Comme l’atteste la décision du DFTCE dansles causes relatives à la concession-cadrepour la 5ème étape de construction del’aéroport de Zurich, cette étape est consi-dérée comme une modification notable del’installation.

20 Art. 7, 8 al. 2, 10 et 15 OPB; pour les champsd’aviation, les valeurs limites d’immissionsne peuvent par contre en principe pas êtredépassées; des allègements peuvent être ac-cordés jusqu’aux valeurs d’alarme, mais pasau-delà.

21 ATF du 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birsfel-den, cité d’après Leimbacher, p. 74 s. Cetarrêt renvoie aux ATF 114 Ia 33 et 114 Ib121 consid. 6 b. Cette jurisprudence a étéconfirmée par les arrêts portant sur le calculde l’indemnité en matière d’expropriation(aéroport de Genève, arrêts partiellementpubliés in ATF 122 II 340 s.).

22 Cf., à ce sujet, Jörg Leimbacher, Mesuresd’aménagement et expropriation matérielle,Mémoire ASPAN n° 63, Berne 1995, p. 57ss.; en outre: ATF 117 Ib 49 consid. 5 b; 116Ib 384 consid. 6 a; 113 Ib 135 consid. 4 b.

23 Cf, à ce sujet, l’exposé approfondi de Leim-bacher, op. cit., p. 39 ss.

24 6ème rapport partiel, p.54.


AperçuLe plan sectoriel de l’infrastructure aéro-nautique (PSIA) que la Confédération esten train d’élaborer est l’instrument deplanification en matière d’aviation an-noncé dans les «Mesures de politique d’-organisation du territoire». Le PSIA don-ne une vision d’ensemble complète del’infrastructure aéronautique actuelle, deson développement éventuel et des be-soins, contradictions et conflits potentielsliés à ce domaine.

L’Office fédéral de l’aviation civile(OFAC) dirige l’élaboration du PSIA encollaboration avec les services fédérauxconcernés. Pour ce faire, il s’efforce de re-censer et représenter tous les intérêts enprésence, et même ceux qui font l’objetd’une controverse politique. L’idée essen-tielle est que seules des discussions ou-vertes, objectives et concrètes peuventaboutir à une politique équilibrée et réa-liste répondant de façon optimale àl’intérêt de notre pays.

En ce sens, le PSIA est plus qu’un sim-ple état des lieux. Il présente des objectifs,montre les possibilités de développementet les perspectives qui ressortent de la pe-sée des intérêts particuliers les plus con-troversés et fixe des priorités. Enfin, il estle document faisant état du résultat desdiscussions menées dans ce domaine.

L’aviation fait partie du dossier destransports qui, lui-même, est pris dans unenchevêtrement de besoins et d’intérêtscontradictoires: la société dans son en-semble pose des exigences différentes decelles de l’économie et les objectifs poli-tiques en matière de transports, d’orga-nisation du territoire, d’environnement etde finances sont par ailleurs opposés. Deplus, les interdépendances étroites avecl’aviation internationale limitent forte-ment le choix des options stratégiques.

Compte tenu de cette réalité politiqueet parce que l’infrastructure aéronautiquesuisse tient dans l’ensemble la comparai-son internationale, il n’est nullementquestion de procéder à des aménage-ments très importants. A l’avenir égale-ment, il sera possible de répondre auxbesoins de mobilité de la population sansconstruire de nouveaux aérodromes. Ce-pendant, il est important de maintenir en

état l’infrastructure existante, de rationa-liser de façon optimale son utilisation, desurveiller ses interactions avec l’environ-nement et de s’assurer qu’elle est adap-


Plan sectoriel de l’infrastructureaéronautique (PSIA)

■ Paul Hug, chef du projet PSIA, Officefédéral de l’aviation civile (OFAC), Ber-ne

Instruments et mesures d’aménagement du territoire

L’aéroport de Genève-Cointrin s’est développé jusqu’au centre d’affaires et d’exposi-tions

«On s’attend, ces dix prochaines années, à une augmentation du trafic marchandises»

Indications du PSIAA Objectifs et exigences de carac-

tère conceptionnelL’aviation fait partie du système globalde transports. Elle doit donc être orien-tée sur les buts et principes de la poli-tique globale des transports. De plus,elle est étroitement liée à d’autres do-maines et notamment à la politique so-ciale, économique, d’organisation duterritoire, de l’environnement et des fi-nances. Ses buts et objectifs doiventdonc être définis compte tenu de cesinterdépendances.

B Objectifs et exigences concer-nant les domaines sectoriels

Concrétisation de ces buts et objectifsselon les domaines sectoriels suivants:aéroports nationaux, aérodromes ré-gionaux, aérodromes militaires avecutilisation civile, champs d’aviation, hy-droaérodromes, héliports, places d’at-terrissage et installations de sécuritéaérienne à l’extérieur des aérodromes,avec situation de départ (texte et carte)et indications en fonction du chapitre A.

C Buts et objectifs spécifiquesconcernant les installations

Autres précisions concernant les butset objectifs énoncés dans les chapitresA et B, regroupées par canton (voirexemples de cartes et de la fiche dansla partie allemande du bulletin, p.7 et24).


tée à la demande, au progrès techniqueet aux normes internationales.

Le PSIA présentera donc dans le cha-pitre: «Objectifs et exigences de caractèreconceptionnel» des propositions concrè-tes concernant la politique aéronautique,notamment, en bref, les suivantes:• Appréciation objective de l’infrastruc-ture aéronautique dans le cadre de la po-litique nationale globale des transports.Chaque type de transport doit pouvoirêtre utilisé en fonction de ses qualitésspécifiques et chaque élément de l’infra-structure aéronautique (du gros aéroportau modeste champ d’aviation pour vol àvoile) doit être considéré comme faisantpartie de ce système global.• Utilisation optimale de toutes les res-sources grâce à une amélioration de lacollaboration au sein du système (par ex.coopération entre les aéroports) et entreles différents modes de transport (par ex.air/rail).• Intégration plus forte de l’aviation suis-se dans l’environnement européen et in-ternational.• Diminution de l’impact sur l’environne-ment de l’aviation grâce à une répartitiongéographique équilibrée, une utilisationrégulière et une optimisation des possibi-lités techniques des infrastructures exis-tantes, grâce à des mesures concrètes tel-les que la limitation des vols de nuit et unepolitique restrictive en matière de créa-tion d’infrastructures.

Les buts et objectifs de l’aviation sontconcrétisés pour les huit chapitres dif-férents: aéroports nationaux, aérodromesrégionaux, aérodromes militaires avec uti-lisation civile, champs d’aviation, hydro-aérodromes, héliports, places d’atterris-sage et installations de sécurité aérienne.Des indications précises sont enfin don-nées concernant chacune des 185 instal-lations aéronautiques.

Consultation etparticipationUn premier projet de PSIA sera soumis àune large consultation nationale, vrai-semblablement au cours du troisième tri-mestre de 1998. Les propositions, buts etobjectifs qu’il contient ainsi que les pers-pectives qui ressortent de la pesée desnombreux intérêts particuliers opposés enprésence feront ainsi l’objet d’un débatpolitique. (traduction) ■■

MandatElaboration d’un plan sectoriel de l’in-frastructure aéronautique contenantdes informations sur:• la garantie et le développement de

l’infrastructure aéronautique suisse• la planification et la coordination

dans le cadre des plans directeurs etdes plans d’affectation

• les procédures de concession, d’au-torisation et d’approbation

cf. Rapport sur les mesures de la Con-fédération en matière de politiqued’organisation du territoire (program-me de réalisation 1996-1999)

Objet185 installations aéronautiques dont:3 aéroports nationaux

12 aérodromes régionaux10 aérodromes militaires avec utilisa-

tion civile7 anciens aérodromes militaires

35 champs d’aviation1 hydroaérodrome

29 héliports43 places d’atterrissage en montagne42 installations de sécurité aérienne

ButInstrument de coordination et de pla-nification de la ConfédérationDans le plan sectoriel de l’infrastructu-re aéronautique (PSIA), la Confédéra-tion entend:• définir une politique spatiale

cohérente en matière d’infrastruc-ture aéronautique

• assurer une coordination et une pla-nification complètes

• collaborer, pour ce faire, avec lescantons et les régions limitrophesdes pays voisines

• prévoir les buts et objectifs desprocédures de planification à venir

ElaborationResponsabilitéOffice fédéral de l’aviation civile(OFAC)

PrincipeCollaboration et participation(art.2 et 4 LAT)

Etapes réalisées• mise en place d’un groupe de travail

interdépartemental: (OFAC, OFAT,OFEFP, DDPS)

• documentation de base: premièreconsultation des cantons, des com-munes et des exploitants d’aérodro-mes

• tour des problèmes et premières né-gociations techniques avec les can-tons, les communes et les exploi-tants d’aérodromes

Autres étapes à poursuivre• premier projet de plan sectoriel• 2e semestre 1998: mise à l’enquête

publique, consultation et participa-tion large et première consultationdes offices

• 1er semestre 1999: évaluation,pourparlers pour mise au point, tra-vaux de modification et rapportd’examen de l’OFAT

• 2e semestre 1999: deuxième con-sultation des offices, présentationau Conseil fédéral, approbation parle Conseil fédéral

Contenu

I GénéralitésIntroduction, guide de lecture

II Infrastructure aéronautiqueEvolution passée et futureListe des installations aéronautiquesexistantes

III Indications du plan sectorielA Objectifs et exigences de carac-

tère conceptionnelB Objectifs et exigences concernant

les domaines C Objectifs et exigences concernant

les installations

IVRapport explicatifconcernant la procédure d’établisse-ment du plan sectoriel, la justifica-tion des propositions de mesures,rapport d’examen de l’OFAT

V AnnexesTerminologie, abréviations, destina-taires

EffetsUne fois approuvé par le Conseil fédé-ral, le plan sectoriel lie les autorités àtous les échelons. Le départementcompétent et l’OFAC doivent se con-former aux indications qu’il contient etles autres services fédéraux, les can-tons et les communes sont tenus de lerespecter dans l’accomplissement deleurs tâches d’aménagement.

(traduction)

Le PSIA en bref

Instruments et mesures d’aménagement du territoire

Le attività aeronautiche hanno un im-patto notevole sull’organizzazionedel territorio. La Confederazione e iCantoni sono quindi tenuti, nel qua-dro delle loro competenze, a definireuna politica coerente in materia di in-frastrutture aeronautiche, a ridurre iconflitti di utilizzazione e a cercaresinergie e possibili complementaritàcon altre attività d’incidenza territo-riale. La legge federale sulla pianifi-cazione del territorio (LPT) e la relati-va ordinanza (OPT) forniscono glistrumenti necessari a tale scopo.

La navigazione aereacome elemento del sistema dei trasporti

In quanto mezzo di trasporto, l’aviazioneadempie a compiti che essa sola è in gra-do di assolvere, segnatamente lo sposta-mento rapido di persone e merci sulunghe distanze o in luoghi difficilmenteaccessibili con altri mezzi di trasporto.

L’aviazione a sua volta dipende da altrimezzi di dislocamento: l’aerodromo è pri-ma di tutto un luogo di trasbordo di per-sone e merci, interfaccia tra differentimezzi di trasporto.

Le infrastrutture aeronautiche devonoquindi essere pianificate e coordinate inmaniera da facilitare la complementaritàe l’interconnessione con le altre reti di tra-sporto. Si tratta quindi non solo di assi-curare un collegamento sufficiente degliaerodromi, in particolare per mezzo deitrasporti pubblici, ma anche di favorireun’utilizzazione razionale di ciascun mez-zo di trasporto tenendo conto dello svi-luppo auspicato dell’organizzazione delterritorio.

La navigazione aereacome fattore di svilup-po economico

I collegamenti aerei con l’estero sono eco-nomicamente e socialmente importanti;essi facilitano i contatti intercontinentali,costituiscono una condizione essenzialeper il mondo degli affari e lo sviluppo del-la piazza turistica svizzera, e consentonoil trasporto rapido e sicuro delle merci aelevato valore aggiunto o che devonogiungere rapidamente a destinazione. Illoro sviluppo contribuisce al manteni-

mento della concorrenzialità della piazzaeconomica svizzera.

Sul piano interno, i compiti che ven-gono assunti dalla navigazione aerea,segnatamente il trasporto di materiale eil soccorso nelle regioni di montagna, fan-no parte degli sforzi volti ad attenuare ledisparità regionali.

In quanto ramo economico, l’aviazio-ne occupa in Svizzera circa 18’000 perso-ne1, pari allo 0,5% circa della popolazio-ne attiva.

La navigazione aereacome utilizzazione delsuolo

La navigazione aerea ha effetti diretti e in-diretti sull’utilizzazione del suolo, e se-gnatamente:

• le infrastrutture aeronautiche necessi-tano di un’occupazione di suolo: esse ri-chiedono generalmente superfici piane diuna certa estensione e possono esseremunite di un rivestimento resistente e im-permeabile;

• l’esercizio di una infrastruttura aero-nautica implica restrizioni di utilizzazionedel suolo in prossimità dell’installazione,da una parte per ragioni di sicurezza(zone che vanno mantenute sgombre daostacoli) e dall’altra in vista di una ridu-zione degli effetti nocivi e molesti (emis-sione di rumori); sul resto del territorio, ilrumore degli aeromobili (aeroplani, eli-cotteri, motoalianti) può inoltre causaredisagi a utilizzazioni sensibili come l’abi-tazione o le attività ricreative;

• oltre agli spazi per il parcheggio e lefermate dei trasporti pubblici, il trafficocausato dall’esercizio di un aeroporto puòrichiedere l’approntamento di infrastrut-ture stradali o ferroviarie;

• l’esercizio di un aeroporto conferisceinfine ai settori circostanti vantaggi di ubi-cazione per numerose attività legateall’aviazione o dipendenti dai collega-menti aerei.

Se in Svizzera l’occupazione di suoloper le infrastrutture aeronautiche rappre-senta circa il 2% della superficie riservataal trasporto2, ben maggiore è la superfi-cie il cui uso è limitato a causa della navi-gazione aerea3.


Importanza della navigazione aerea dal punto di vistadella politica di organizzazione del territorio

Navigazione aerea e pianificazione

■ Michel Matthey, caposezione, Ufficiofederale della pianificazione del terri-torio (UFPT), Berna

L’incidenza territoriale della navigazione aerea

Nel corso degli ultimi 50 anni il traffi-co aereo svizzero è stato oggetto diun’incredibile sviluppo. La sua crescitasembra continuare senza interruzione:si prevede che nei prossimi 10 anni ivoli in campo internazionale aumen-teranno del 25% ed il volume passeg-geri dell’ 80%. Previsioni simili sonostate fatte anche per il carico merci.

Tali prospettive suscitano senti-menti contrastanti: da una parte gliaeroporti nazionali sostengono l’eco-nomia interna, dall’altra le emissionilegate a questo sistema di traffico di-sturbano la popolazione. La controver-sia si fa sempre più aspra. In occasionedel giubileo per il 50. dell’aeroporto diZurigo-Kloten fa scalpore la protesta diprivati e comuni vittime del troppo ru-more: essi richiedono rimborsi che rag-

giungono cifre miliardarie.Non c’è dubbio,l’«incisione territo-

riale» del traffico aereo è enorme. E seci fossimo occupati anche degli aero-dromi militari, dell’aviazione leggera,degli eliporti e delle aree d’atterraggiomontane, avremmo superato il margi-ne a disposizione del nostro fascicoloinformativo. Questa edizione si con-centra sulla navigazione aerea di tipocommerciale, i suoi impianti e le sue in-cidenze dirette ed indirette sul territo-rio che, da parte sua, soffre di un’utiliz-zazione troppo intensa e concentrata.

La coesistenza di tutte le utilizza-zioni è difficile, compromessi sonopossibili ma a livelli di incidenza moltoforte – una situazione delicata, maavvincente per la pianificazione del ter-ritorio! La redazione.

Sul contenuto


La navigazione aereacome ambito di com-petenza della Confe-derazione

Oltre alla competenza in materia di legis-lazione sulla navigazione aerea, la Confe-derazione esercita la vigilanza direttasull’aviazione civile, segnatamente sulpersonale aeronautico, sugli aeromobili,sulle compagnie aeree, sulla sicurezza divolo, sulla costruzione e l’esercizio degliaerodromi e sulla delimitazione delle areed’atterraggio in montagna4.

La costruzione e l’esercizio delle infra-strutture aeronautiche necessitano di unaconcessione o di un’autorizzazione fede-rale e non sono soggetti al diritto canto-nale o comunale5.

Queste ampie competenze della Con-federazione implicano corrispondenti re-sponsabilità. Nella fattispecie, la Confe-derazione è tenuta, quando prende deci-sioni su costruzione o esercizio di infra-strutture aeronautiche, a tener conto del-le esigenze della sistemazione nazionale,regionale e locale del territorio (art.22quater, cpv. 3 Cost.), a coordinare lesue attività pianificatorie con quelle diCantoni e Comuni (art. 2 LPT, art. 2 OPT)e a ponderare i diversi interessi, tenendoconto dello sviluppo auspicato dell’orga-nizzazione del territorio (art. 3 OPT)

Conseguenze per lapianificazione del territorio

Definire una politica coerente in ma-teria di infrastrutture aeronautiche

Le attività aeronautiche dipendono larga-mente dalle infrastrutture al suolo (aero-porti, campi d’aviazione, eliporti ecc.) edalle modalità d’esercizio.

Uno sviluppo coerente dell’infrastrut-tura aeronautica è quindi essenziale per lapolitica di organizzazione del territorio: sitratta di individuare un equilibrio tra ga-ranzia della mobilità di popolazione edeconomia, sviluppo auspicato dell’urba-nizzazione, necessità di una utilizzazionemoderata del suolo, protezione dell’am-biente, sicurezza aerea e utilizzo efficacedelle infrastrutture realizzate. Ciò implica

un coordinamento stretto tra questi dif-ferenti elementi, con gli altri mezzi di tra-sporto e con l’insieme delle attività d’inci-denza territoriale.

Eliminare i conflitti di utilizzazione

I conflitti di utilizzazione legati alle attivitàaeronautiche derivano essenzialmentedalle emissioni nell’ambiente che esseprovocano, in particolare il rumore. Pereliminare tali conflitti sono possibiliquattro strategie:• diminuire la rumorosità degli appa-

recchi o incoraggiare l’uso di appa-recchi meno rumorosi;

• limitare il numero di voli o favorire il ri-corso ad altri mezzi di trasporto quan-d’è il caso;

• fissare le rotte aeree e definire le pro-cedure di avvicinamento agli aerodromiin maniera da evitare il sorvolo a bassaquota di zone abitate, zone protette earee ricreative;

• evitare lo sviluppo di insediamenti abi-tati o di altre utilizzazioni sensibili neisettori esposti al rumore.

Ciascuna di queste strategie è co-munque soggetta a diversi vincoli che nelimitano le possibilità d’applicazione e laportata. Nessuna di esse offre da sola lasoluzione a tutti i problemi sollevati.Un’eliminazione reale dei conflitti implicaquindi una combinazione ragionevole diqueste differenti strategie.

Concepire lo sviluppo dei settoriaeroportuali in un’ottica globale

Tenendo conto della loro eccellente ac-cessibilità dal cielo, ma anche da terra constrade e trasporti pubblici, i settori aero-portuali presentano, per attività legateall’aviazione o ai trasporti aerei o dipen-denti da questi, ottimi collegamenti a li-vello internazionale o con le altre città eregioni del paese. Si tratta qui di vantag-gi di sito considerevoli. Questi settori sonodestinati ad avere maggiore importanzanel futuro e potrebbero costituire nuovipoli di sviluppo a livello regionale o na-zionale.

Per permettere loro di adempiere aquesta funzione, è essenziale indirizzarnelo sviluppo, segnatamente dotandoli diuna rete di trasporti pubblici a livello lo-cale e regionale, di prevedere un’ampiagamma di servizi per le imprese e i priva-ti, nonché di un intreccio di funzioni espazi pubblici; in altri termini, di conferi-re loro un carattere urbano.

Il ruolo delle pianifica-zioni

Il piano settoriale dell’infrastrutturaaeronautica come quadro di riferi-mento

Il piano settoriale dell’infrastruttura aero-nautica (PSIA), attualmente in corso d’e-


Swissair MD-11 (foto: Swissair FAGF)

laborazione, mira a definire una politicacoerente in materia di infrastrutture ae-ronautiche. Esso definisce segnatamente:• gli obiettivi generali perseguiti;• i principi applicabili per ciascun tipo

d’infrastruttura;• le esigenze particolari da rispettare per

rilasciare concessioni e autorizzazioni oper stanziare sussidi per ciascuna in-stallazione.

Il piano settoriale è allestito in colla-borazione con Cantoni, Comuni interes-sati ed esercenti di aerodromi e tiene con-to delle altre politiche settoriali della Con-federazione.

I piani direttori dei Cantoni comestrumenti di coordinamento

Nei loro piani direttori, i Cantoni indicanoin che modo intendono coordinare l’atti-vità cantonale e comunale d’incidenzaterritoriale con quella federale in materiad’aviazione.

Il piano direttore definisce, tenutoconto del piano settoriale della Confede-razione, le condizioni spaziali da rispet-

tare, le procedure e l’organizzazione daapprontare segnatamente per quantoconcerne:• l’urbanizzazione degli aerodromi, in

particolare il collegamento con mezzi ditrasporto pubblici e privati;

• la soluzione dei conflitti di utilizzazionelegati all’esercizio degli aerodromi e alleattività aeronautiche;

• l’utilizzazione dei fondi all’interno delperimetro dell’aerodromo e destinati ausi non direttamente legati all’attivitàaeronautica (installazioni annesse);

• la sistemazione dei settori aeroportuali.

Dopo l’approvazione del Consiglio fe-derale, il piano direttore vincola le auto-rità a tutti i livelli (art. 9 cpv. 1 LPT).

I piani di utilizzazione come luogo dirisoluzione dei conflitti

Il piano di utilizzazione ai sensi della LPTmira nel contempo• a evitare i conflitti di utilizzazione nelle

aree esposte al rumore o nelle zonecon limitazione di ostacoli situate aimargini dell’aerodromo;

• a garantire la disponibilità dei tracciatidelle installazioni di urbanizzazionedestinate all’aerodromo;

• a regolare l’utilizzazione dei fondi all’in-terno del perimetro dell’aerodromo edestinati a usi non direttamente legatiall’attività aeronautica;

• a regolare l’utilizzazione dei settori ae-roportuali.

Il piano d’utilizzazione vincola ognu-no (art 21 cpv. 1 LPT). ■■

(traduzione)

1 I trasporti - ieri, oggi e domani, DATEC, 1998.2 Vademecum Aménagement du territoire,

UFPT, Berna 1998 (non esiste in italiano).3 Mandat d’étude: Les effets de l’aviation sur

l’environnement (Incarico di studio: impattodella navigazione aerea sull’ambiente. Ver-sione italiana ridotta), UFAC e UFAEM, 1993.

4 Vue d’ensemble des activités à incidencespatiale de la Confédération (Compendiodelle attività d’incidenza territoriale dellaConfederazione, 1994; Aggiornamento1995, versione italiana ridotta), UFPT, 1997.

5 Legge federale del 21 dicembre 1948 sullanavigazione aerea (LNA, RS 748.0) e Ordi-nanza del 23 novembre 1994 sull’infrastrut-tura aeronautica (OSIA, RS 748.131.1).



L’aeroporto di Lugano-Agno (sullo sfondo) fa parte di un paesaggio affascinante; nel mezzo: Caslano(Foto: Lugano Airport)


I primi sviluppi

Subito dopo la prima Guerra mondiale sidiscuteva già animatamente sui compiti esulle possibilità legate al traffico aereo. Lanavigazione aerea si delineava sempre piùquale complemento importante di altri si-stemi di traffico. Alcune iniziative privatee un finanziamento pubblico ragionevolel’aiutarono a superare le prime difficoltàe a svilupparsi fino al punto da ottenerericonoscimenti anche al di là dei confininazionali. La politica aeronautica svizzerasi pose subito l’obiettivo di sostenere lacapacità concorrenziale dell’economianazionale, senza trascurare i crescenti bi-sogni legati al settore turistico.

La Confederazione e i Cantoni diret-tamente interessati decisero di sostenerela navigazione aerea con finanziamentipubblici. Così facendo ottennero la possi-bilità d’influenzare in modo incisivo sial’aspetto del sistema di traffico aereo, chequello delle varie infrastrutture.

La crescita dopo la se-conda Guerra mondiale

Nel 1939, anno della mobilitazione, iltraffico aereo venne grandemente ridot-to. Negli anni postbellici ci si dovette im-pegnare a fondo per tener testa al ritmoincalzante dello sviluppo tipico di quel pe-riodo.

Comunque, i collegamenti aerei con-tinentali ed intercontinentali aiutarono inmodo decisivo a riallacciare e a sviluppa-re quei rapporti economici che si erano in-terrotti a causa della guerra.

Il servizio aereo interno, così comepredisposto nel 1939 tra le città di Berna,Losanna, San Gallo e in parte anche LaChaux-de-Fonds e Bienne e tra gli aero-porti maggiori di Basilea, Ginevra e Zuri-go, non raggiunse però più le proporzio-ni immaginate a causa dello sviluppo mol-to forte di strada e ferrovia.

Fu il traffico aereo internazionale cheacquistò sempre più significato negli anni‘60 grazie all’impiego di aerei di linea piùpotenti e veloci.

Il traffico aereo la no-stra porta sul mondo

La navigazione aerea odierna non svolgeun ruolo di rilievo nel trasporto interno dipersone: i suoi punti di forza sul territorionazionale sono le attività di soccorso, dilavoro e di istruzione del personale divolo. I collegamenti a destinazione inter-nazionale invece sono economicamente esocialmente importanti, molto più diquanto le cifre lascino trasparire. Essi si-gnificano contatti intercontinentali, unagrande mobilità economica e trasporti ve-loci e sicuri di merce di valore.

L’infrastruttura aero-nautica svizzera

Sviluppo...

Dopo la seconda Guerra mondiale l’am-pliamento della struttura aeronautica di-venne uno dei compiti più urgenti. Giànegli anni di guerra si era elaborato unprogramma federale per l’ampliamentodegli aerodromi utilizzati a scopi civili. Ildecreto federale del 22 giugno 1945pose una pietra miliare per l’infrastruttu-ra aeronautica odierna.

I responsabili degli aeroporti naziona-li Basilea-Mulhouse, Ginevra e Zurigo rea-

lizzarono ampiamente i programmi di co-struzione definiti nel 1945 e nel 1953. Macome si sà, il traffico aereo mette in fret-ta a dura prova ogni nuova capacità, cosìseguirono altre proposte d’ampliamento.Gli impianti dovevano venir adattati con-tinuamente ai nuovi sviluppi tecnici e al li-vello di traffico sempre in aumento. Oltrea ciò, negli anni ‘50 esistevano ben 40aerodromi civili ben organizzati di cui 6godevano della concessione di eserciziopubblico e cioè Berna-Belp, Losanna-LaBlécherette, La Chaux-de-Fonds-Les Epla-tures, Sion, Grenchen und Samaden.

...e lo stato attuale

(cfr. rapporto sul piano settoriale dell’in-frastruttura aeronautica PSIA)Oggi, la Svizzera dispone di una buona in-frastruttura aeronautica in cui però si rav-visano chiaramente delle problematicheimportanti. Si deve riconoscere che a lun-go andare essa non sarà in grado di se-guire la crescita del traffico atteso in am-bito internazionale. La politica odierna re-lativa alle infrastrutture della navigazioneaerea cerca un equilibrio ottimale tra l’ac-contentare le richieste di mobilità socialeed economica e lo sviluppo desiderato incampo urbanistico, dello sfruttamentoparsimonioso del suolo, della protezionedell’ambiente, dello sfruttamento redditi-zio delle infrastrutture così come della si-curezza del traffico aereo.

L’aviazione civile in Svizzera:stato attuale, sviluppo e prospettive

■ Urs Adam, sost. Direttore, caposezioneDivisione dell’infrastruttura e dell’am-biente, UFAC, Berna

Fatti e prospettive della navigazione aerea svizzera

Aeroporto di Ginevra-Cointrin; zona di partenza

Sviluppi previsti

Tutte le prognosi lasciano prevedere per iprossimi 10 anni un aumento rilevantedel traffico aereo, anche in conseguenzadella sempre maggior liberalizzazione inquesto settore.

La quantità dei movimenti di volopresso gli aeroporti del traffico interna-zionale si quadruplicherà, mentre il volu-me passeggeri aumenterà nello stessolasso di tempo dell’80%.

Anche nel settore del carico merci sicalcola fino all’anno 2010 con un au-mento incisivo del volume di trasbordo1.

(traduzione) ■■1 Lo sviluppo del traffico aereo presso gli aero-

porti nazionali e gli aerodromi regionali sviz-zeri 1993-2010 / Prospettive 1993; UFAC (inelaborazione).


Passeggeri * Carico **

Traffico di linea Traffico fuori linea Tonnellate (lordo)

Svizzera totale (assoluto) 9’373’340 1’558’400 459’537

DestinazioniEuropa 68% 63% 21%Africa 6% 25% 8%Asia 14% 10% 38%Australia < 1% - 2%Nordamerica 10% 1% 27%America centrale e Sudamerica 2% 1% 4%

AeroportiBasilea 8% 22% 10%Ginevra 25% 14% 15%Zurigo 64% 64% 74%Altri 3% < 1% 1%

* solo partenza ** arrivo e partenza

Movimenti nel traffico aereo svizzero 1996

Impianti per le infrastrutture della navigazione aerea

Impianto esistente progettato

aeroporti nazionali 3 -aerodromi regionali concessionari 9 1*(+2)**aerodromi militari utilizzati anche a scopi civili 5 5ex-aerodromi militari 7 -campi d’aviazione (di cui 4 invernali) 35 -idroscalo 1 -eliporti (di cui 2 invernali) 23 6aree d’atterraggio in montagna 43 -impianti per la sicurezza aerea 42 -

* 1 aerodromo regionale in sostituzione di un campo d’aviazione ** 2 aerodromi regionali, oggi a livello di campo d’aviazione


L’aumento del traffico provocato dagli aeroporti rende necessario l’ampliamento dell’infrastruttura ferroviaria e stradale

Il diritto svizzeroL’articolo 37ter della Costituzione fadella «Legislazione sulla navigazioneaerea» una faccenda federale. Di fattoesso stabilisce un chiaro ordine di com-petenze. La politica odierna relativa altraffico aereo costituisce un tassello im-portante della politica estera svizzera e,in senso più ampio, anche un argo-mento valido nell’ambito del commer-cio estero.

Secondo l’articolo 102 della Costi-tuzione federale, la tutela di questicompiti e la loro realizzazione costituis-cono un compito a livello governativo.

La politica svizzera sulla navigazio-ne aerea deve saper fornire all’aviazio-ne civile le condizioni marginali neces-sarie a permetterle di svolgere i suoicompiti d’interesse pubblico quale par-te del sistema di traffico nazionale e in-ternazionale in modo sicuro, efficientee rispettoso dell’ambiente.

Per raggiungere questo scopo biso-gna realizzare le premesse necessariead ottenere dei buoni collegamenti coni vari centri europei e affinchè ledestinazioni più lontane siano raggiun-gibili altrettanto comodamente che daipaesi confinanti.

L’infrastruttura dell’aeronautica ci-vile giuoca un ruolo di rilievo nella mes-sa in atto della politica federale sul traf-fico aereo. Bisogna quindi mantenerneil grado di efficienza.

Nel contempo, dati gli interessi par-ticolari delle varie parti del paese, è ne-cessario tener conto di un’adeguata of-ferta in quanto a traffico aereo.

Gli impegni internazionaliAlcune parti del diritto svizzero relativoalla navigazione aerea vengono defini-te essenzialmente da obblighi interna-zionali. L’accordo del 7 dicembre 1944sull’aviazione civile internazionale (RS0.748.0) è praticamente la «charta»della suddetta. In esso si trovano rego-le sul traffico aereo internazionale, de-finisce l’Organizzazione internazionaledell’aviazione civile (OIAC) quale Orga-nizzazione straordinaria delle NazioniUnite e sostiene con le norme e le rac-comandazioni contenute nelle sue ap-pendici, un’unificazione ed un perfezio-namento giuridico del settore tecnico.

A questo accordo prendono parte184 Stati membri; per la Svizzera essoè in vigore dal 4 aprile 1947.

Particolarmente rilevanti per il set-tore delle infrastrutture sono gli artico-li 68-76 (aeroporti ed altri impianti),

così come le appendici 2 (regole sul traf-fico aereo), 3 (servizio metereologico), 11(servizi per il traffico aereo), 14 (aerodro-mi), 16 (protezione dell’ambiente) e 17(sicurezza).

Importanti sono pure gli accordi, glistandards e le raccomandazioni nell’am-bito della collaborazione europea, di fat-to dell’ECAC (European Civil AviationConference), del JAA (Joint Aviation Au-thorities), così come dell’EUROCONTROL(European Organization for the Safety ofAir Navigation).

Trattati internazionali e convenzioniriguardanti gli aeroportiL’utilizzazione di tutti gli aeroporti inter-nazionali svizzeri, ad eccezione di quellodi Berna-Belp, implica lo sfruttamento dispazio aereo estero. Inoltre l’aeroporto diBasilea-Mulhouse si trova in territoriofrancese. Questo stato di cose è regolatodai diversi trattati bilaterali.

Basilea-MulhouseConv. franco-svizzera del 4 luglio1949 relati-va alla costruzione e all’esercizio dell’aero-porto Basilea-Mulhouse a Blotzheim, RS0.748.131.934.92, con scambio di note, RS0.748.131.934.920/921/922/922.1 922.2

GinevraConv. del 25 aprile 1956 tra la Svizzera e laFrancia concernente la sistemazione dell’ae-roporto di Ginevra-Cointrin e l’istituzione diuffici per i servizi nazionali coordinati di con-trollo a Ferney-Voltaire e Ginevra-Cointrin, RS0.748.131.934.91, con scambio di note, RS0.748.131.934. 91; RS 0.748.131.934.911.

ZurigoRegolamentazione del 17 settembre 1984 trala Svizzera e la Repubblica federale di Ger-mania sui voli in arrivo ed in partenza al diso-pra del territorio germanico in collegamentocon l’aeroporto di Zurigo, RS 0.748.131.913.6.

LuganoAccordo dell’ 11 novembre 1985 tra il Con-siglio federale della Confederazione Svizzerae il Governo della Repubblica italiana per leprocedure strumentali di arrivi e di partenzedall’aerodromo di Lugano-Agno, RS 0.748.131.945.4.

SanGallo-AltenrheinAccordo dell 23 luglio 1991 tra la Confedera-zione Svizzera e la Repubblica d’Austria con-cernente gli effetti dell’esercizio deli aerodro-mi situati in prossimità del confine sul territo-rio nazionale dell’altra Parte contraente, RS0.748.131.916.31, così come la Convenzio-ne del 19 marzo 1992 tra il DFTCE e il Mini-stro federale dell’economia pubblica e deitrasporti della Repubblica d’Austria, RS0.748.131. 916.313.


Competenze e suddivisione dei com-piti tra Confederazione e CantoniLa Confederazione con la revisione del-la legge sulla navigazione aerea del 18giugno 1993, si aggiudica una maggio-re competenza nell’ambito delle infra-strutture aeronautiche, ma anche nuo-vi compiti e responsabilità. Essi sonocosì distribuiti:

La Confederazione• ha la vigilanza della navigazione ae-

rea su tutto il territorio e la sorve-glianza sugli impianti infrastrutturaliad essa legati (LNA, art.3);

• ordina il servizio di sicurezza aerea;• distribuisce le concessioni e i per-

messi relativi alla costruzione e allamessa in esercizio degli aerodromi,degli impianti di sicurezza e stabiliscel’utilizzazione degli aerodromi;

• provvede al catasto sulle limitazionidegli ostacoli e del rumore;

• autorizza i progetti di zona relativi alrumore e alla sicurezza, così come laregolamentazione della gestionedell’aerodromo

• sorveglia i prezzi relativi agli aerodro-mi pubblici e alla sicurezza aerea;

• si occupa del piano settoriale dell’in-frastruttura aeronautica (PSIA) assi-curandone lo sviluppo, così comedella pianificazione e dell’armonizza-zione nell’ambito della pianificazionedirettrice e d’utilizzazione;

• essa può approvare tassi e prestiticonvenienti fino al 25% per i costid’edificazione, per l’ampliamentodegli aeroporti di Basilea, Ginevra eZurigo, nonché per le spese d’istalla-zione, risanamento e ampliamentodi aerodromi regionali o adibiti all’i-struzione del personale.

Il CantoneI Cantoni stabiliscono i loro bisogni e leloro priorità tramite il piano settoriale etengono conto degli obiettivi e delle in-tenzioni della Confederazione nell’am-bito della loro pianificazione direttrice edi utilizzazione.

TerziPianificazione, costruzione, esercizio emanutenzione dei singoli aerodromisono normalmente compiti di terzi. Adeccezione degli aeroporti di Basilea(binazionale secondo convenzione sta-tale), di Ginevra (établissement public)e Zurigo (Cantone), così come gli aero-dromi regionali di Lugano (città), Lo-carno (Cantone) e Sion (città), l’attivitàdegli aerodromi civili svizzeri è sostenu-ta da privati. (traduzione) ■■

La legislazione sulla navigazione aerea – Competenze,compiti e responsabilità


Quadro generale

La Confederazione con l’elaborazione diquesto piano settoriale dell’infrastrutturaaeronautica (PSIA), presenta lo strumen-to di pianificazione che, nell’ambito delle«misure della Confederazione concer-nenti la politica d’ordinamento del terri-torio», si occuperà della navigazione ae-rea. Il PSIA è un ampio inventario dell’in-frastruttura aeronautica odierna, dei suoipossibili sviluppi, delle sue esigenze, del-le contraddizioni e dei potenziali conflittiche ne nasceranno.

Responsabile del progetto è l’Ufficiofederale dell’aviazione civile (UFAC) incollaborazione con i diversi enti federali.L’intenzione è quella di raccogliere e trat-tare in modo completo anche gli interes-si oggetto di contrasto nel contesto poli-tico. Questo avviene con la convinzioneche solo un dialogo aperto, senza pregi-udizi e attenentesi ai fatti può portare aduna politica delle infrastrutture aeronau-tiche equilibrata, produttiva e corrispon-dente agli interessi nazionali.

In questo senso il PSIA è più di un in-ventario. Esso formula gli obiettivi da rag-giungere, mostra sviluppi e prospettivecosì come nascono dalla presa in consi-derazione di interessi controversi, ponedelle priorità. Infine, esso è lo strumentoche fissa il risultato della discussione inmateria.

La navigazione aerea è da intenderequale parte di un sistema di traffico ge-nerale superiore, sottoposto esso stesso aun gran numero di esigenze e interessicontrastanti: la società in generale ha al-tre necessità che l’economia, inoltre gliobiettivi politici riguardanti il traffico, lapianificazione del territorio, la protezionedell’ambiente e le finanze si scontranocontinuamente. Anche la forte interdi-pendenza della navigazione aerea a livel-lo internazionale riduce notevolmente lascelta delle varie opzioni strategiche.

Di fronte a tale realtà politica e al fat-to che la Svizzera possiede un’infrastrut-tura aeronautica di tutto rispetto, la ne-cessità di un ampliamento rilevante non èimpellente. Le esigenze sociali in quantoa mobilità potranno venir soddisfatte infuturo anche senza nuovi aeroporti. È

però importante prendersi cura dell’in-frastruttura esistente, ottimalizzandonel’utilizzazione e l’interazione ambientale,adattandola continuamente alla doman-da e mantenendone il livello tecnico a mi-sura degli standards internazionali.

A questo riguardo il PSIA, sotto il tito-lo «Obiettivi ed intenzioni concettuali perla navigazione aerea» sarà in grado di for-mulare tesi concrete.Riassumendo:• una considerazione adeguata dell’in-frastruttura aeronautica nell’ambito ge-nerale della politica nazionale dei tra-sporti. Ogni sistema di trasporto va im-piegato là dove sono i suoi punti di forzae ogni elemento dell’infrastruttura aero-nautica (dall’aeroporto più grande al piùpiccolo campo d’aviazione per volo avela) è da trattare quale parte di un siste-ma generale.• un’utilizzazione ottimale di tutte le ri-sorse grazie a una maggiore collabora-zione interna all’elemento aviazione (ades. collaborazione tra aeroporti), e tra ivari sistemi di trasporto (ad es. spazio ae-reo / ferrovia).• un continuo coinvolgimento del traffi-co aereo svizzero in campo europeo e in-ternazionale.• l’incremento della compatibilità am-

bientale mediante un’adeguata distribu-zione a livello di territorio degli impiantiinfrastrutturali già esistenti, una loroutilizzazione equilibrata, un’ottimizzazio-ne tecnica, e tramite misure operazionaliquali ad es. la riduzione dei voli notturnie una politica di concessioni restrittiva neiconfronti di impianti nuovi.

Obiettivi e intenzioni sono riassuntiper gli otto settori (aeroporti nazionali,aerodromi regionali, aerodromi militariutilizzati anche a scopi civili, campi d’a-viazione, idroscali, eliporti, aree d’atter-raggio, impianti per la sicurezza aerea) econcretati per ognuno dei 185 impiantidella navigazione aerea.

Possibilità d’ascolto edi partecipazione

Una prima stesura del PSIA è prevista peril terzo trimestre del 1998: essa sarà a di-sposizione di una vasta cerchia d’interes-sati a livello nazionale. Così facendo sipotrà arricchire la discussione politica ditutte quelle tesi, obiettivi ed intenti chenascono dalla ponderazione di interessiparticolari contrastanti. ■■

(traduzione)


Il piano settoriale dell’infrastrutturaaeronautica (PSIA)

■ Paul Hug, capoprogetto PSIA, UFAC,Berna

Strumenti e provvedimenti a livello di pianificazione territoriale

Manovra d’avvicinamento a Zurigo-Kloten


Le asserzionidel PSIA

A Obiettivi concettuali per l’infrastruttura aeronautica

La navigazione aerea è parte di un si-stema di traffico globale e deve quin-di orientarsi secondo gli obiettivi e iprincipi della politica dei trasporti ingenerale.

Essa è però strettamente legataad altre politiche di settore, in parti-colare con quella sociale , economica,della pianificazione del territorio,dell’ambiente e finanziaria.

Obiettivi e intenzioni devonoquindi venir definiti tenendo conto diquesta reciprocità di rapporti.

B Obiettivi e intenzioni nei varisettori

Concretizzazione degli obiettivi con-cettuali, riassunti a seconda dei varisettori specifici quali aeroporti, aero-dromi regionali, aerodromi militari uti-lizzati anche a scopi civili, campi d’a-viazione, idroscali, eliporti, aree d’at-terraggio, impianti per la sicurezza divolo al di fuori del comprensoriodell’aerodromo, con situazione di par-tenza (testo e cartina), nonché i pun-ti stabiliti nella parte A.

C Obiettivi e intenzioni relativi aisingoli impianti

Concretizzazione ulteriore dei punticitati in A e B per ogni singolo im-pianto aeronautico, raggruppati perCantone.

Esempi rappresentativi: vedi testoin lingua tedesca, pagina 7 e 24.

MandatoElaborazione di un piano settorialedell’infrastruttura aeronautica con datirelativi a:• assicurazione e sviluppo dell’infra-

struttura aeronautica svizzera• pianificazione e coordinazione

nell’ambito della pianificazione di-rettrice e d’utilizzazione

• procedura di concessione, autoriz-zazione e approvazione

cfr. rapporto sulle misure «misure del-la Confederazione concernenti la poli-tica d’ordinamento del territorio» (pro-gramma di attuazione 1996 - 1999).

ScopoStrumento federale per la coordina-zione e la pianificazione.Con il piano settoriale dell’infrastrut-tura aeronautica (PSIA) la Confedera-zione intende:• delineare una politica relativa alle in-

frastrutture aeronautiche coerentenella sua azione territoriale

• garantire un’ampia pianificazione ecoordinazione

• collaborare con i Cantoni e i paesiconfinanti

• stabilire obiettivi e compiti per unafase di pianificazione successiva.

Contenutol In generale

Introduzione, chiave di lettura

ll Infrastruttura aeronauticaSviluppi raggiunti e previstiElenco degli impianti odierni

lll Asserzioni del piano settorialeA Obiettivi concettuali per l’infra-struttura aeronauticaB Obiettivi e intenzioni nei varisettoriC Obiettivi e intenzioni relativi aisingoli impianti

lV Chiarimentirelativi alla procedura per il pianosettoriale, motivazione di ciò che èstato fissato, rapporto d’esamedell’UFPT.

V Appendici

Oggetto185 impianti per l’aeronautica di cui:

3 aeroporti nazionali12 aerodromi regionali10 aerodromi militari utilizzati

anche a scopi civili7 ex-aerodromi militari

35 campi d’aviazione29 eliporti43 aree d’atterraggio montane42 impianti per la sicurezza aerea

SvolgimentoResponsabilitàUfficio federale dell’aviazione civile(UFAC)

MottoCollaborazione e cooperazione(Art. 2 e 4 LPT)

Passi finora compiuti• istituzione di un gruppo di lavoro

interdipartimentale UFAC, UFPT,UFAFP, DDPS

• lavoro di base: inchiesta preliminaretra Cantoni, Comuni e detentori diaeroporti

• comprensione del problema e primodibattito in materia tra Cantoni, Co-muni e detentori di aeroporti

Passi ulteriori• prima stesura del piano settoriale• seconda metà del 1998: edizione

pubblica, audizione, cooperazione eprima consultazione fra enti

• prima metà del 1999: analisi, dialo-ghi chiarificatori, lavori di adegua-mento ed esame UFPT

• seconda metà del 1999: secondaconsultazione tra enti, proposta alConsiglio federale, approvazione delConsiglio federale.

EffettiIl PSIA, dopo essere stato approvatodal Consiglio federale, assume validitàad ogni livello amministrativo.

DATEC e l’UFAC agiscono nell’am-bito delle sue direttive, mentre i varienti federali, cantonali e comunali siimpegnano a tenerne conto nello svol-gimento delle loro attività d’incidenzaterritoriale.

Il PSIA - una breve descrizione

Strumenti e provvedimenti a livello di pianificazione territoriale

La pianificazione territoriale si accin-ge a integrare gli aerodromi. Si pale-sano così i conflitti esistenti già damolto tempo con i piani direttori ed’utilizzazione delle regioni vicineagli aerodromi. Nel settore degli ae-roporti nazionali in ragione dell’ele-vato rumore degli aeromobili vasteregioni sono gravate da divieti d’uti-lizzazione i quali esigeranno un ade-guamento della pianificazione finoraattuata. Nel contempo si pone la que-stione dell’indennità dei proprietaritoccati.

Il rumore dannoso o molesto degli aero-mobili, ai sensi dell’articolo 11 capoverso3 della legge federale del 7 ottobre 1983sulla protezione dell’ambiente (legge sul-la protezione dell’ambiente, LPAmb) siconcentra nella prossimità degli aerodro-mi, soprattutto nei corridoi di atterraggioe di decollo. Gli aeromobili sorvolano ifondi, in tale ambito, a quota minima;ogni singolo sorvolo diventa così un even-to marcante e rilevante dal punto di vistadel livello energetico medio di rumoreLeq1.

Poiché occorrono molti sorvoli ru-morosi per innalzare il Leq2 nel settore deivalori limite delle immissioni3, l’esposizio-ne eccessiva al rumore ai sensi dellaLPAmb, nel circostante spazio dellamaggior parte dei campi d’aviazione edegli aeroporti regionali è tutt’al più untema puntuale4. Le spiegazioni esposte diseguito trattano quindi principalmente gliaspetti, rilevanti nell’ottica dell’ordina-mento territoriale, dell’esposizione al ru-more degli aeroporti nazionali di Zurigo,Ginevra e Basilea.

Il catasto dei rumorisecondo l‘ordinanzacontro l’inquinamentofonico

Il numero dei movimenti5, la flotta6 e ladistribuzione dei movimenti sulle singolepiste e corridoi di decollo determinano ilcarico fonico in ogni punto nelle vicinan-

ze di un aerodromo7. Quest’esposizione èstabilita nel catasto dei rumori giusta l’ar-ticolo 37 dell‘ordinanza [del 15 dicembre1986] contro l’inquinamento fonico (OIF).Esso rappresenta ai sensi dell’articolo 36OIF un rilevamento istantaneo del caricofonico valido al momento della determi-nazione8 e va aggiornato periodicamen-te. Il catasto dei rumori non è di per sé unpiano secondo la legge federale [del 22giugno 1979] sulla pianificazione del ter-ritorio (LPT). Nonostante la sua instabilitàtesté abbozzata è però fonte di ripercus-sioni sull’ordinamento territoriale.

La situazione in Svizzera si presenta inmodo diversificato: nello spazio del corri-doio di atterraggio e di decollo di Zurigoe Ginevra accade spesso che i valori limi-te delle immissioni o i valori di pianifica-zione siano superati. A Basilea, invece,sono superati al massimo i valori di piani-ficazione in taluni quartieri del territoriosvizzero. Quanto alla maggior parte deicampi d’aviazione e degli aeroporti regio-nali i fondi situati in zone edificabili sonotoccati raramente9.

Effetti sui pianid‘utilizzazione

Gli articoli 22 e seguenti LPAmb concre-tano le esigenze minime di diritto in ma-teria di inquinamento fonico poste allezone edificabili e ai permessi di costruzio-ne in zone esposte ai rumori. Esse com-pletano in questo senso gli obiettivi dellaLPT e assoggettano tali regioni a divieti oa restrizioni d‘utilizzazione secondo lostato di pianificazione o di edificazione.Premessa di siffatte restrizioni è il supera-mento del valore limite d’esposizione alrumore secondo l’OIF. Il catasto dei ru-mori rende visibile tale situazione. Le re-strizioni non risultano da quest’ultimo,bensì direttamente dagli obiettivi fissatidalla legge. Di seguito alcuni scenari tipi-ci di restrizioni d’utilizzazione:

• Divieto della delimitazione di zone

L’articolo 24 capoverso 1 LPAmb vieta ladelimitazione di zone, in cui le immissio-ni foniche superano i valori di pianifica-zione, a meno che questi valori non pos-sano essere rispettati mediante misure dipianificazione, sistemazione o costruzio-ne. In ragione delle particolari caratteri-

stiche di ubiquità del rumore degli aero-mobili, siffatte misure sono purtroppospesso senza effetto. In questo modo,l’articolo 24 capoverso 1 LPAmb grava defacto con un divieto di costruzione per-manente10 il territorio non delimitatocome zona per la costruzione di abitazio-ni nelle vicinanze degli aerodromi nazio-nali, fintantoché non sia possibile ridurresostanzialmente l’esposizione al rumoremediante lo sviluppo tecnico, oggi nonancora raggiunto, della costruzione diturboreattori.

In ragione del principio di prevenzio-ne la delimitazione non è più possibilequando si eccedano i valori di pianifica-zione11. Resta pertanto esclusa dallo svi-luppo edilizio una vasta zona che cinge gliaeroporti nazionali.

• Obbligo di modificare la destina-zione delle zone

Le zone esistenti, non ancora urbanizza-te per la costruzione di abitazioni o di altriedifici destinati al soggiorno prolungatodi persone, nelle quali i valori di pianifica-zione sono superati, devono essere riser-vate, giusta l’articolo 24 capoverso 2LPAmb, per usi meno sensibili al rumore,eccetto che, nella parte preponderante ditali zone, i valori di pianificazione possa-no venir rispettati mediante misure di pia-nificazione, sistemazione o costruzione12.In caso di rumore degli aeromobili siffat-te misure non entrano praticamente in li-nea di conto.

Non resta quindi altro da fare che tra-sformare siffatte zone, vale a dire, di tra-sformarle da zone d’abitazione in zonedestinate alle aziende artigianali e/o in-dustriali, sempreché sia fattibile e sensa-to in considerazione degli altri obiettivi dipianificazione territoriale. Tale è raramen-te il caso intorno agli aeroporti nazionalipoiché terreno destinato alle aziende ar-tigianali e industriali è oggi disponibile ingran misura. I valori di pianificazione sonoinoltre talmente bassi che vaste zone in vi-cinanza degli aeroporti nazionali si esclu-dono da sé come terreni per aziende arti-gianali o terreni industriali, essendoesposti a immissioni che superano i valo-ri di pianificazione dei gradi di sensibilitàIII e IV ai sensi dell’articolo 43 OIF. Si do-vrà di conseguenza procedere spesso adelimitazioni di zone.


Aspetti rilevanti per l’ordinamento ter-ritoriale risultanti dall’inquinamentofonico degli aeromobili■ Peter Ettler, Dr. iur., avvocato, Zurigo

Navigazione aerea: i suoi effetti sull’utilizzazione del territorio


• Divieto di costruire in zone edifica-bili

L’articolo 22 LPAmb, in collegamento conl’articolo 22 capoverso 3 LPT, vieta di prin-cipio a causa della particolare natura delrumore degli aeromobili, il rilascio di per-messi di costruzione per edifici destinati alsoggiorno prolungato di persone e situa-ti in zone delimitate, ma esposte al ru-more. Questa considerazione vale sia perla costruzione, sia per la modificazione ol’ampliamento sostanziali di un edificio(art. 31 cpv. 1 OIF)13. La dotazionedell’edificio con misure di isolazione foni-ca non è sufficiente, poiché queste ultimenon riducono «le immissioni nel punto diriferimento della finestra aperta»14.

L’articolo 31 capoverso 2 OIF permet-te deroghe a condizioni assai restrittive15,«se esiste un interesse preponderante perla costruzione dell’edificio e se l’autoritàcantonale è consenziente». In considera-zione dello scopo protettivo della OIF èquindi vietato rilasciare eccezioni,nell’ambito degli aeroporti nazionali, sol-tanto già in ragione della peculiarità delrumore d’aviazione. Occorrono invecemotivi supplementari, ad esempio la ne-cessità di colmare una sgradevole lacunaedilizia nel nucleo edificato di una loca-lità.

In tal modo i fondi situati nel perime-tro dei valori limite delle immissioni degliaeroporti nazionali sono di fatto gravatida divieto di costruzione e di ampliamen-to. Tuttavia sono possibili modifiche permodernizzare o conservare abitazioni.

Compensazioni per sif-fatte restrizioni dellaproprietà

L’elevato aggravio fonico nell’ambitodegli aeroporti nazionali costituisce, aprescindere dall’ingerenza nei diritti d’u-tilizzazione, un grave intervento nella ga-ranzia della proprietà (art. 22ter Costitu-zione federale). Alle condizioni elencatedi seguito, i proprietari hanno quindi di-ritto a un‘indennità di espropriazione. Acausa delle eccessive immissioni, gli aero-porti nazionali dovrebbero, di principio,essere risanati (art. 16segg. LPAmb).Poiché il risanamento non è possibile edato che gli aeroporti nazionali sono im-pianti pubblici o concessionati, invece

dell’obbligo di risana-mento sussiste quello dimunire gli edifici esisten-ti con finestre insonoriz-zate a spese del proprie-tario dell’impianto (art.20 e 25 LPAmb). Le pre-tese di indennità diespropriazione e quellevolte a ottenere misuredi isolazione acusticasono indipendenti l’unadall’altra. Ove il proprie-tario possa far valereentrambe le pretese, icosti per l’isolazione acu-stica vanno dedotti – se-condo la prassi del Tribu-nale federale – dall’in-dennità di espropriazio-ne in quanto sostituzio-ne reale16.

• Fondi su cui sonoedificate abitazioni

I proprietari di fondi sucui sono edificate delle abitazioni nelle vi-cinanze di aerodromi hanno diritto, se-condo la decisione di principio di Jeanne-ret e Kons.17, a un’indennità per privazio-ne formale dei diritti di difesa contro in-gerenze eccessive, sempreché sianoadempiute le condizioni seguenti:

a se l’attuale proprietario o il defunto (inforza di successione o in forza di antici-po ereditario) ha acquistato l’immobileprima del 1° gennaio 1961 (criterio del-la prevedibilità);

b se in merito a tale immobile i valori li-mite di immissione sono superati giustai gradi di sensibilità determinanti (crite-rio della specialità);

c nel caso b) si può nel contempo ritene-re adempiuto anche il criterio della gra-vità del danno. Al momento della mi-surazione occorre segnatamente tenerconto della posizione, del genere edell’ambiente circostante l’immobile.

Il Tribunale federale ha appianato contale decisione la via per pertinenti pretesedi indennità di espropriazione prima an-cora che fossero stabiliti i valori limite del-le immissioni nell’allegato aeroporti na-zionali OIF, fissando come limite provviso-rio,un Leq di >65 dB(A).

Risulta un diritto all’isolazione acusti-

ca18 ai sensi dell’articolo 20 o 25 OIF sesono superati i livelli di guardia negli ae-rodromi esistenti, oppure se lo sono i li-velli limite delle immissioni nelle vicinan-ze19 di aerodromi nuovi o essenzialmentemodificati20. La 5a fase di ampliamentodell’aeroporto di Zurigo è stata, a giustotitolo, definita dall’autorità concessiona-ria modifica essenziale dell’impianto; pertale ragione occorre munire le zone es-poste a rumori intorno all’aeroporto diZurigo con finestre insonorizzate, a se-conda della determinazione dei valori li-mite delle immissioni, ossia a partire da65 o già da 60 dB(A).

• Fondi non edificati

Più complicata si presenta la situazionenel caso di fondi delimitati non edificati.L’articolo 24 capoverso 2 LPAmb postulala trasformazione della destinazione del-la zona in caso di non rispetto dei valoridi pianificazione. Qualora al proprietariorimanga un‘utilizzazione economica ap-propriata, l’indennità di espropriazionenon è dovuta21. Dato che la trasforma-zione della destinazione della zona spes-so non sfocia in un risultato soddisfacen-te dal punto di vista pianificatorio, la deli-mitazione rimane sovente l’alternativaconcreta.


Ma anche tale possibilità, vale a dire larevoca (completa) della qualità di zonaedificabile secondo LPT giustifica soltan-to in casi eccezionali un diritto all’inden-nità di espropriazione.

«Soltanto laddove la costruzione sa-rebbe stata ammissibile legalmente, fatti-bile nonché, secondo le circostanze, at-tendibile con alta probabilità in un futuroprossimo..., nella restrizione della pro-prietà, la quale esclude l’edificazione, sipuò configurare un‘ingerenza particolar-mente grave che determina un obbligod‘indennità»22.

Lo stesso dicasi, mutatis mutandis,per fondi non delimitati, i quali secondol’articolo 24 capoverso 1 LPAmb non pos-sono più essere delimitati23.

Grande fabbisognopianificatorio

I gravi conflitti nell’ambito dell’utilizza-zione che si delineano attualmente nelsettore degli aeroporti nazionali non at-testano alle autorità cantonali una politi-ca lungimirante né in materia di naviga-zione aerea né in quella dell’ordinamen-to territoriale. Il nodo gordiano degli in-sediamenti in prossimità degli aerodromipuò essere risolto, oggi, unicamente gra-zie a sacrifici enormi. Possibili rivendica-zioni per indennità di espropriazione e perfinestre insonorizzate sono quindi stateestrapolate per un importo di 2-2,4 mili-ardi di franchi circa.24. Per i Comuni inte-ressati il problema non è però ancora ri-solto. Le difficoltà possono essere rias-sunte con termini come partenza di buo-ni contribuenti, disgregazione sociale einnovazione fortemente ostacolata dellasostanza edificabile.

Il piano settoriale dell’infrastrutturaaeronautica (PSIA), prossimo ad essere in-viato in consultazione, provocherà un’on-data pianificatoria. Grazie a tale pianosettoriale si dovrà finalmente concordareil traffico aereo atteso sugli aerodromicon la pianificazione cantonale direttricee d’utilizzazione (art. 13 e art. 6 cpv. 4LPT). Gli strumenti previsti a tale scoponegli articoli 7 e 12 LPT e nell’articolo 13OPT sono però poco sperimentati nellaprassi e utilizzabili soltanto limitatamentenella presente situazione conflittuale. Laprocedura di conciliazione dei conflittiparte da un’antinomia tra gli interessi fe-

derali e quelli cantonali in materia di or-dinamento territoriale. È opinabile tutta-via se tale antinomia sia efficace, consi-derato che i Cantoni di Basilea, Ginevra eZurigo hanno forti interessi propri inquanto gestori diretti o indiretti di aero-porti. I loro interessi sono quindi parallelia quelli della Confederazione; i Comuniinteressati che non hanno nessun dirittodi partecipazione alla procedura di conci-liazione dei conflitti, rischiano di rimane-re a bocca asciutta. La consultazione divasta portata prevista dall’Ufficio federa-le dell’aviazione civile (UFAC) non riusciràcertamente a sostituire la loro partecipa-zione. Attendiamo quindi con impazien-za il PSIA e i susseguenti adeguamenti neipiani direttori e d’utilizzazione dei Canto-ni. (traduzione) ■■

1 Il rumore degli aeromobili può essere mole-sto anche in altre regioni; ad es. nelle tran-quille zone d’abitazione di una città o nellaregione alpina poiché penetra in ambiti pro-tetti dove il rumore terrestre praticamentenon giunge. Dato che l’esposizione misura-bile al rumore è praticamente esigua in tut-ti questi casi, il rumore dovuto agli aeromo-bili permane l’obiettivo della lotta contro ilrumore giusta l’articolo 11 capoverso 2,mentre non lo è giusta il capoverso 3LPAmb.

2 Analoga considerazione vale per le altre mi-sure usuali applicabili all’esposizione al ru-more causata dall’aviazione. Un ripiega-mento, ad es. sul NNI non è da raccoman-dare poiché ne scaturisce la scala massima di< 68 dB(A).

3 Sia giusta l’allegato 5 OIF per gli aeroporti re-gionali e i campi d’aviazione sia giusta l’alle-gato ancora da stabilire concernente gliaeroporti nazionali.

4 Devono essere sufficienti alcune indicazioni.Difficoltà più rilevanti risultano, ad es. a Lu-gano-Agno e Berna-Belp.

5 Un movimento = un decollo e un atterrag-gio.

6 La combinazione per dimensioni e potenzadegli aeromobili che circolano in un aero-porto. Ad es. gli aeromobili carichi che per-corrono distanze lunghe hanno caratteristi-che di decollo peggiori rispetto agli aero-mobili che percorrono distanze brevi o me-die, il che si esprime in sorvoli più bassi e piùrumorosi.

7 Gli aerodromi sono suddivisi in campi d’avia-zione (vale a dire autorizzati) e in aeroporti(concessionati) (art. 37 e 37a e b LNA). Ne-gli ultimi tempi si sta delineando un’utilizza-zione mista degli aerodromi militari. Se que-sti ultimi sono «trasformati» per uso civile,occorre autorizzarli o concessionarli.

8 «Future modifiche delle immissioni foniche... saranno prese in considerazione, nella mi-sura in cui i progetti interessati siano pub-blicati al momento della determinazione.»

9 Per eccezioni vedi nota 4.

10 DTF 120 Ib 84 Altendorf; 117 Ib 308 segg.consid. 4 Alpnach.

11 DTF 117 Ib 312 seg. Alpnach; 117 Ib 34, 116Ib 168 consid. 7; 116 Ib 265 segg.; 116 Ib445 seg; vedi anche dottrina concordante:Ch. Zäch, Commento LPAmb N 12 ad art.23; C. Bandli, Commento LPAmb N 8 seg.ad art. 24; Peter Heer, Lärmschutz bei Aus-scheidung und Erschliessung von Bauzonen(art. 24 LPAmb) in URP/DEP 1992, pag. 574segg.

12 DTF 120 Ib 84; 117 Ib 308 segg. consid. 4,caso Alpnach; C. Bandli, N 12 seg. ad art. 24in Commento LPAmb.

13 DTF 120 Ib 83 seg. consid. 3d, Altendorf;117 Ib 127 seg. consid. 3a, Badenerstrasse,Zurigo; C. Bandli, Commento LPAmb, N 10segg. ad art. 22, nel caso di trasformazionie ampliamenti con rinvio al messaggio e alledeliberazioni della LPAmb in Consiglio na-zionale.

14 C. Bandli, Commento LPAmb, N 16 e N 14ad art. 22.

15 DTF 120 Ib 83 seg. consid. 3d, Altendorf, in-oltre C. Bandli, op.cit., N 18 ad art. 22 conrinvii.

16 DTF 119 Ib 362 segg. consid. 6, confermatoin diverse decisioni di commisurazione con-cernenti l’aeroporto di Ginevra, riassunto inPGA 3/1997, pag. 332.

17 DTF 121 II 317 segg.18 Questo è un ausilio insufficiente. Le finestre

aperte, ad es., in estate rendono inutile l’in-sonorizzazione. Il rumore degli aeromobilipenetra nell‘involucro dell’edificio anche at-traverso altri spazi, il che rende insufficientela sola isolazione delle finestre. Un’isolazio-ne acustica di altre parti di edifici già esistentiè tuttavia difficile dal punto di vista tecnicoe poco efficiente, motivo per cui ci si è limi-tato a munire gli edifici di finestre insonoriz-zate.

19 La 5a fase di ampliamento costituisce unamodifica essenziale dell’impianto come lostabilisce la decisione del DATEC in re con-cessione quadro per la 5a fase di amplia-mento dell’aeroporto di Zurigo.

20 Art. 7, 8 cpv. 2, 10 e 15 LPAmb; in caso dicampi d’aviazione per contro non si può diprincipio superare i valori limite delle immis-sioni; si possono concedere agevolazionifino al raggiungimento – ma non oltre – deilivelli di guardia.

21 DTF del 27.9.1989, Grisard-Senft c. Birsfel-den, cit. secondo Leimbacher pag. 74 seg.Questa decisione rinvia alle DTF BGE 114 Ia33 e 114 Ib 121 consid. 6b. Tale giurispru-denza è stata confermata in modo attendi-bile nelle decisioni di commisurazione Gine-vra, in parte pubblicata in DTF 122 II 340segg.

22 Vedi a tale proposito Jörg Leimbacher, Pla-nungen und materielle Enteignung, VLP-Schrift n. 63, Berna 1995, pag. 57 segg ; in-oltre DTF 117 Ib 49 consid. 5b; 116 Ib 384consid. 6a; 113 Ib 135 consid. 4b.

23 Vedi a tale proposito la pertinente presenta-zione di Leimbacher, op.cit. pag. 39 segg.

24 6° rapporto parziale, pag. 54.




La storia dello sviluppo del Canton Ti-cino è intimamente legata allo svi-luppo della mobilità. In questo con-testo, anche l’aviazione ha assunto,soprattutto a partire dagli anni set-tanta, un ruolo crescente come fatto-re propulsore dell’economia. Di fron-te ai problemi legati alla costruzionee all’esercizio delle infrastrutturenonché alla tutela dell’ambiente, ilCantone ha reagito allestendo unaConcezione del traffico aereo canto-nale. Tuttavia, i ritardi accumulatinell’emanazione del Piano settoriale«Infrastruttura aeronautica» stannomettendo a repentaglio le basi piani-ficatorie acquisite.

I trasporti nel contestoterritoriale ed econo-mico ticinese

Il Ticino come terra di transito

Storicamente, la problematica dei tras-porti è parte dell’essenza stessa delle ter-re ticinesi.

Si potrebbe pertanto scrivere la storiadel Canton Ticino a partire dall’evoluzio-

ne della tecnica dei trasporti. Qualche au-torevole penna ticinese, Franscini, Biuc-chi, Caizzi, Ratti, Bottinelli, lo ha fatto, el’insieme delle loro opere legittima l’af-fermazione fatta in ingresso.

Pur senza risalire alla preistoria o all’e-poca romana che, come lo testimonianoi ritrovamenti archeologici, giustificano laplurisecolare valenza del detto «Ticino –Terra di transito», basti pensare al periododei baliaggi, quando Svizzeri e Milanesi,rispettivamente Comaschi, si disputaronoil possesso delle terre ticinesi in quantopercorso d’accesso ad alcuni tra i più in-teressanti valichi alpini.

Poi, quando, all’inizio del XIX secolo,le terre ticinesi divennero Canton Ticino,si sa che il Governo d’allora di fronte alladifficile scelta se allocare le scarse risorsedello Stato per lo sviluppo della pubblicaeducazione o per quello della mobilità,decise, memore dei vantaggi economiciderivanti dai transiti commerciali in epo-che precedenti, a favore della costruzio-ne delle nuove strade.

Una politica cantonaleattiva per il promovi-mento della qualitàdei trasporti

Qualche decennio più tardi, agli alboridell’epoca ferroviaria, il Ticino decise dipartecipare massicciamente alla realizza-

zione della linea del Monte Ceneri stan-ziando un contributo finanziario pari allesue risorse di tre bilanci annui. Fu unosforzo straordinario, giustificato da unachiara coscienza storica, da una solidasperanza nel futuro e da lungimiranza neiconfronti dell’intimo legame che corre traqualità dei trasporti e organizzazione ter-ritoriale.

Analoghi sentimenti sorressero il Go-verno che negli anni 60 si lanciò nella rea-lizzazione della parte ticinese della reteautostradale, infrastruttura vitale per il Ti-cino e non solo per esso.

D’altronde il suo assetto attuale, se-gnatamente per quel che concerne il su-peramento dei principali ostacoli natura-li, il Monte Ceneri e le Alpi, lo dobbiamosoltanto alla determinazione dei proget-tisti e dei politici di allora che seppero di-mostrare alle Autorità federali che le scel-te iniziali avevano la vista corta.

Oggi il Ticino si batte per la realizza-zione completa dell’asse gottardiano diAlpTransit.

La storia si ripete: da un canto una po-litica federale pavida, dall’altro un Ticinoconsapevole del proprio ruolo nella Con-federazione e del ruolo che la Svizzerapuò e deve assolvere all’interno di un con-testo europeo in rapida evoluzione.

Dallo sviluppodell’aviazione all’ado-zione di pertinentistrumenti pianificatori

L’aviazione, uno dei principali fattoridello sviluppo economico

La storia dell’aviazione in Ticino, ovvia-mente, è più breve, ma molto intensa, ric-ca di utopie, ma anche di realismo.Nell’insieme essa sta a testimoniare dellaperenne lotta dei ticinesi per assicurarsicondizioni ottimali di mobilità.

All’inizio, per iniziativa di un manipolodi entusiasti pionieri, fiorirono i campid’aviazione.

Poi vi fu l’epoca dell’aviazione sporti-va, affiancata da quella militare.

Negli anni sessanta vi fu l’iniziativa dicreare un aeroporto cantonale sul Pianodi Magadino con una pista asfaltata di1’800 m di lunghezza (tanti ne occorre-vano per un DC9).

Aviazione e infrastruttureper l’aviazione in Ticino

■ Benedetto Antonini, direttore della Di-visione della pianificazione territorialedel Canton Ticino


L’aeroporto di Lugano-Agno ricopre una grande importanza per il cantone Ticino(Foto: Lugano Airport)

L’iniziativa cadde in votazione popo-lare dopo un’epica battaglia referendaria,nel 1969.

Poi venne la CROSSAIR, la quale ap-profittando dell’esistenza di una pista dioltre 1’200 m all’aerodromo di Lugano-Agno ne fece uno scalo importante perdecollare quale compagnia aerea deditaanche ai trasporti di linea.

L’importanza che quest’iniziativaavrebbe preso nel contesto dei fattorid’attrattività economica del Ticino eraimprevedibile ai più. Essa si affermò, in-vece, assai rapidamente, tanto da diven-tare uno dei fattori principali dello svilup-po economico cantonale.

L’ultimo atto, in termini di tempo, diquesta lunga e mai finita storia, è rappre-sentato dalla riforma dell’esercito che,tolta ogni importanza strategica agli ae-rodromi di Lodrino e di Ambrì, li ha residisponibili per nuove destinazioni.

Questo tratteggio a pennellate fretto-lose del matrimonio indissolubile tra il Ti-cino e la sua storia dei trasporti vuol es-sere un fondale per il tema che andrò trat-tando in seguito; fondale necessario allettore che possedesse solo nozioni som-marie e magari stereotipate del Ticino.

Un’ampia dotazione infrastrutturale

All’inizio degli anni 80, in Ticino, si trova-vano ben cinque infrastrutture per l’avia-zione ad ala fissa, alle quali va aggiuntol’aerodromo di San Vittore, in Mesolcinache, dal punto di vista funzionale parteci-pa alla dotazione infrastrutturale ticinese:• l’aerodromo di Lugano-Agno, con una

pista asfaltata di 1’300 m di lunghezza,con funzione prettamente civile;

• l’aerodromo di Locarno - Piano di Ma-gadino, con funzione mista, civile e mi-litare, dotato di una pista asfaltata di800 m di lunghezza e di due in erba di700 m;

• l’aerodromo di Ascona, con una pistaasfaltata di 600 m di lunghezza, ad usoesclusivamente civile;

• l’aerodromo di Lodrino, con una pistadi 800 m di lunghezza, ad uso esclusi-vamente militare;

• l’aerodromo di Quinto - Ambrì, con unapista asfaltata di 2’000 m di lunghezzapure ad uso esclusivamente militare.

L’avvento dei voli di linea e lo svilup-po di una strategia cantonale in ma-teria di navigazione aerea

L’avvento dei voli di linea a Lugano-Agno,nel 1981, determinò la prima necessità dipianificazione cantonale in materia avia-toria, poiché venne a modificare un equi-librio che, dopo lo scossone del referen-dum del 1969, sembrava ormai acquisitoper molto tempo.

Questo aerodromo, infatti, è situatoin una posizione geografica ideale perservire la piazza finanziaria di Lugano, mameno per quanto concerne l’orografia edil vicinato, essendo la valle del Vedeggioun comprensorio relativamente stretto egià densamente insediato.

Di fronte alle incognite di uno svilup-po dei voli di linea che all’inizio sembravairrefrenabile, le popolazioni dei comunidirettamente interessati manifestaronotutta la loro preoccupazione, reclamandogaranzie sull’avvenire dell’aerodromostesso e sul rispetto delle esigenze am-bientali.

Il Cantone assunse allora l’iniziativa efece studiare una strategia in materia dinavigazione aerea che si configurò, nel1987, nella Concezione del traffico aereocantonale, documento che, in qualità distudio di base si tradusse poi, quale poli-tica specifica, nel Piano direttore canto-nale.

Chiari obiettivi di sviluppo

Non potendo, per ragioni di tutela del se-greto, esprimersi in merito alle infrastrut-ture ad uso prettamente militare, essaaveva il pregio di porre chiari obiettivi perlo sviluppo degli aerodromi di Lugano e diLocarno, a medio e a lungo termine, siain termini di equipaggiamento sia in ter-mini di numero massimo di movimentiannui, stabilendo nello stesso tempo la ri-nuncia all’aerodromo di Ascona, divenu-to ormai anacronistico nel contesto urba-nistico che s’era nel frattempo sviluppatonelle sue adiacenze.

Grazie alla Concezione si ha pure po-tuto dare inizio agli studi per la richiestadella necessaria concessione federale perl’aerodromo di Lugano e a quelli per il po-tenziamento di quello di Locarno.

I primi sono conclusi da tempo, laConcessione federale è stata rilasciata nel1996, ma è ancora pendente la decisionedel Tribunale Federale su un ragguarde-

vole numero di ricorsi inoltrati da Comu-ni, associazioni e privati, soprattutto perquanto concerne le emissioni foniche e lerelative zone di rumore.

Progetti di potenziamento dell’aero-dromo di Locarno

I secondi, per contro, sono ancora in cor-so. Essi comportano segnatamente :• l’allungamento dell’esistente pista mili-

tare da 800 a 1200 m, lunghezza mini-ma per poter offrire l’indispensabile si-curezza di manovra a aeroplani dellacapienza fino a 100 passeggeri, desti-nati a voli charter per turisti e

• la completazione delle infrastrutture aterra (vie di rullaggio, tarmak e aero-stazione) necessarie per gestire la nuo-va funzione che s’intende attribuireall’aerodromo stesso.

Attualmente il problema maggiore èrappresentato dall’allestimento del Rap-porto sull’impatto ambientale, in partico-lare per quanto concerne la relazione tral’aerodromo potenziato e la zona natura-le protetta delle Bolle di Magadino, bio-topo deltizio tra i più importanti in Sviz-zera, dove l’aspetto ornitologico costi-tuisce una delle componenti di maggiorinteresse.

L’importanza degli eli-cotteri come mezzi ditrasporto

Il quadro normativo attuale

Non si potrebbe parlare di problemid’aviazione in Ticino senza un accenno alparticolare capitolo che costituiscono lebasi per elicotteri.

In un cantone di montagna, gli elicot-teri rappresentano un formidabile mezzodi trasporto: il loro impiego è quindi mol-to utile, ma l’abuso costituisce una preoc-cupante fonte d’inquinamento fonico.

Il Cantone ha cercato di assicurareuna ragionevole base di sviluppo alle dit-te di trasporto specializzate, dando nellostesso tempo sufficienti garanzie in ma-teria di tutela dell’ambiente, mediantedue strumenti:• la Concezione del traffico aereo canto-

nale, tradotta, come già detto nel PD,




la quale fissava a due il numero dellebasi per elicotteri in Ticino, ritenuto cheuna terza già esisteva a San Vittore, e

• due Decreti, quello concernente i voli abassa quota e gli atterraggi esterni ef-fettuati con elicotteri, del 17 giugno1987 e quello concernente le infra-strutture dell’aviazione civile nel Can-tone Ticino, del 19 aprile 1989.

Occorrono nuovi strumenti per fron-teggiare le immissioni foniche

Purtroppo si costata che la concentrazio-ne delle competenze presso la Confede-razione, le modifiche intervenute conEsercito 95 ed i ritardi accumulati nell’ema-nazione del PSIA stanno mettendo in cri-si un equilibrio lungamente costruito enegoziato con le parti interessate e impe-discono la tempestiva elaborazione di unabase pianificatoria nuova.

Infatti, d’un canto la messa a disposi-zione da parte dell’esercito delle infra-strutture di Ambrì ha permesso colà l’in-sediamento di una nuova realtà operati-va nel campo degli elicotteri, mentredall’altro, la seconda base che nel frat-tempo era stata spostata da Lugano –Agno a Lodrino ha permesso, sulla basedella Concessione, l’apertura di una quar-ta base in quest’ultimo aeroporto.

Se si considera l’insieme, nello spazioaereo ticinese sono quindi oggi operativeben cinque basi d’elicotteri, con altret-tante compagnie, le quali, dovendosi ri-partire un mercato relativamente esiguosi fanno una concorrenza commercialead oltranza, dalla quale la tutela dell’am-biente e la tranquillità della popolazioneescono perdenti.

La pianificazione delleinfrastrutture nel fu-turo

Importanza del PSIA come base per larevisione dei Piani direttori

Come già accennato, il quadro di riferi-mento per la politica cantonale in mate-ria d’aviazione è in costante evoluzione.

Sul piano normativo, con la modificadella Legge sulla navigazione aerea, en-trata in vigore il 1° gennaio 1995, la Con-federazione ha avocato a sé la quasi to-talità delle competenze in materia, se-

gnatamente anche in materia di pianifi-cazione delle infrastrutture.

Da anni ormai i cantoni attendono ilPiano settoriale delle infrastrutture perl’aviazione (PSIA), essendo bloccati, in suaassenza, nei necessari studi di revisionedei loro Piani direttori.

Malpensa 2000, una formidabile op-portunità anche per il Ticino

Sul piano materiale, segnatamente perquanto attiene agli interessi ticinesi, si as-siste alla prossima apertura (autunno1998) del nuovo scalo milanese denomi-nato Malpensa 2000.

Si tratta di un aeroporto di categoriasuperiore, destinato, a regime, ad un traf-fico corrispondente a oltre 20 milioni dipasseggeri l’anno, situato ad una cin-quantina di km, in linea d’aria da Lugano.

Esso costituisce indubbiamente unaformidabile opportunità anche per il Can-ton Ticino, ma anche un problema conpiù risvolti.

Attualmente sono in corso trattativeper trovare gli spazi di collaborazione fun-zionale e di complementarità commercia-le tra l’aeroporto regionale di Lugano equello di Malpensa 2000; non solo, maanche per assicurare al primo il necessa-rio spazio operativo in aria, essendo laparte meridionale del Ticino, fino al Mon-te Ceneri, tradizionalmente parte dellospazio aereo italiano, gestito dalle Auto-rità aeroportuali italiane.

Verso un’articolata complementaritàfunzionale transfrontaliera

Un ulteriore aspetto che sta rivelandosisempre più importante, è quello relativoall’accessibilità dell’aeroporto della Mal-pensa dal Ticino, poiché l’infrastrutturastradale esistente è assai carente e quellaferroviaria è addirittura inesistente.

Fortunatamente, da alcuni anni ilCanton Ticino sta studiando un collega-mento ferroviario diretto tra Lugano e Va-rese, il quale, mediante la realizzazione diun breve (circa 6 km) tratto nuovo tra Sta-bio e Arcisate, permetterebbe di unire deitronchi esistenti delle reti delle FS italianee delle FFS. Grazie a quest’opera, la trat-ta Lugano - Varese sarebbe coperta inpoco più di mezz’ora e quella tra Luganoe la Malpensa in meno di un’ora, apren-do così positivi orizzonti del tutto nuovitanto per la raggiungibilità della piazza

d’affari ticinese, quanto per la comple-mentarità funzionale tra Lugano e Mal-pensa.

Riconoscere un ruolo più attivo aicantoni

In futuro, non appena fossero noti i con-tenuti del PSIA, si ritiene di dover pormano senza indugio all’aggiornamentodel PD per porre rimedio all’insostenibilesituazione attuale, dove ben poco diquanto fissato a suo tempo trova riscon-tro non solo nelle intenzioni, ma addirit-tura nella concreta realtà.

D’altro canto si auspica che a livellofederale siano chiariti, per quanto attieneai piani direttori, i limiti di competenza traConfederazione e cantoni, formulando ilvoto che ai cantoni sia riconosciuto unruolo più attivo almeno per quel che at-tiene alla politica in materia d’infrastrut-ture d’importanza regionale e in materiad’elicotteri.

L’esperienza c’insegna, infatti, chel’Autorità federale è troppo distante dal-le realtà regionali e locali, per assicurareda una parte un efficiente coordinamen-to dei conflitti e, dall’altra un efficace svi-luppo, consono alle necessità dei canto-ni. ■■


La linea aerea più presente a Lugano-Agno: la Crossair (Foto: Lugano Airport)

raumplanung amenagement du territoire … · die verschiedenen artikel widerspiegeln je-weils die...

Documents