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U N E B AUnione nazionale istituzioni e iniziative di assistenza sociale

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CONSIDERAZIONI SULLE LINEE GUIDA PER UNA RIFORMA DEL TERZO SETTORE

1. In relazione all’invito rivolto a tutte le espressioni del Terzo settore di far conoscere le proprievalutazioni sul documento contenente le “Linee guida per una riforma del Terzo settore”, questa UNEBA,che dal 1950 costituisce la associazione nazionale maggiormente rappresentativa delle istituzioni ediniziative senza fini di lucro operanti nei settori socioassistenziale, sociosanitario e socioeducativo, esprime ilsuo apprezzamento per l’iniziativa del Governo ed auspica che, dopo precedenti tentativi senza esito, sigiunga finalmente ad un assetto giuridico e fiscale, a concrete semplificazioni ed a finalizzate agevolazioniper questo settore, snodo essenziale attraverso il quale passa ogni ipotesi di miglioramento della complessivaqualità di vita delle persone e della comunità.

Dopo gli anni ’90 che videro le leggi sul volontariato, sulle ONLUS, sulle Fondazioni di originebancaria, sulle cooperative sociali, sulle associazioni di promozione sociale e su aspetti del terzo settoreimpegnato nell’assistenza e nei servizi alla persona, Governi e Parlamento hanno trascurato questo settore.Anche alcuni tentativi di riforma del libro I del codice civile non ebbero alcun seguito: si ricordano laproposta della Commissione Pinza, la proposta Vietti, lo schema di disegno di legge del Ministro dellagiustizia dell’epoca Alfano (dopo un confronto con RETINOPERA, che, com’è noto, costituisce punto diincontro e riflessione per numerosi organismi operanti nel sociale, quali le ACLI, l’Azione cattolica, laFUCI, l’AGESCI, l’UNEBA, etc.).

La volontà riformatrice che è alla base dell’azione dell’attuale Governo lascia sperare che l’obiettivopossa essere raggiunto ed a questo fine si assicura la massima disponibilità e collaborazione.

2. Si esprime innanzitutto un giudizio positivo sui criteri generali esposti nel documento contenente lelinee guida dell’emananda legislazione in materia, che appaiono ispirati a condivisibili principi disussidiarietà, pluralismo e partecipazione; si sottolinea l'affermazione del valore sociale dell'associazionismo,quale espressione dei diritti inviolabili della persona e strumento di promozione della partecipazione deicittadini alla vita "politica e sociale" e - aggiungeremmo - "culturale" del Paese; è di grande rilievol'affermazione di principio del riconoscimento di una ampia autonomia statutaria e l'opportunità di ridurre alminimo le prescrizioni amministrative e le disposizioni imperative ed inderogabili, ferma restando lanecessità di garantire la trasparenza dell'azione degli enti, i diritti degli associati, la posizione dei terzi.

Tuttavia considerazioni più puntuali potranno essere svolte solo sulla base della lettura dello schemadi d.d.l. che il Governo predisporrà. Si chiede, pertanto, che prima della formale approvazione da parte delConsiglio dei Ministri, lo schema di progetto di legge venga comunicato ai destinatari dell’attualedocumento, naturalmente limitato alle linee direttrici e ad una serie di principi generali, per una più fondatavalutazione.

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3. Preliminarmente si osserva che la riforma dovrebbe collocarsi su due piani:a) riforma del Libro I°, Titolo II°, del codice civile per la parte relativa alla generalità delle associazioni,fondazioni, comitati, altre istituzioni, a prescindere dalle finalità, in una logica di piena garanzia della liberaautonomia privata;b) particolare ed omogenea disciplina (testo unico) dei soggetti di cui alla precedente lettera a) che sipongano fini di interesse generale (c.d. Terzo settore), ma con una forte attenzione (normativa, fiscale,rapporti con la pubblica amministrazione, etc) per quei soggetti che perseguano finalità di particolareinteresse sociale in tal modo positivamente concorrendo con l’azione pubblica.

4. In relazione ai punti specifici esposti nel documento, e con riserva di ulteriori e più puntualiconsiderazioni e proposte una volta conosciuto lo schema di d.d.l. che sarà predisposto per il Consiglio deiMinistri, si espongono le seguenti considerazioni.

Punto 1Rispetto alla riforma del libro I°, Titolo II°, del codice civile, il primo elemento considerato è

costituito dalla riforma delle regole sulla “costituzione degli enti”. Si tratta di un problema fondamentale,posto che l’attuale normativa sulla costituzione delle persone giuridiche private è radicalmente superata sottoil profilo sia della coerenza con fondamentali principi giuridici, sia in rapporto alle correnti concezionisociali.

Il legislatore del 1942 aveva fondamentalmente due problemi da considerare: da un lato esisteva laforte tendenza dello Stato autoritario ad atteggiamenti di sfavore verso la nascita e la vita di corpi socialiautonomi, concepiti come possibili fonti di alimentazione del dissenso ideologico e politico; d’altro latoesisteva anche la necessità di permettere la costituzione di persone giuridiche private in coerenza con unatteggiamento ormai comune a tutti i Paesi occidentali. Il legislatore dell’epoca combinò le diverse esigenzeaffermando che l’atto costitutivo delle Persone giuridiche private è il discrezionale provvedimento statale diriconoscimento e non l’atto di fondazione e di promozione da parte dei privati, e, ancora, fissando ilprincipio, almeno per le Fondazioni (art. 25 C.C.) , della possibile ingerenza governativa sotto forma divigilanza e controllo. In tal modo venivano salvaguardate le esigenze dello Stato autoritario, che per ognialtro aspetto (in quanto non coinvolgente interessi del sistema politico allora vigente) lasciava spazio allaautonomia privata, in particolare sugli aspetti organizzativi amministrativi e funzionali.

L’impostazione del 1942 – per quanto ora unanimemente considerata superata – si è tuttaviaperpetuata nel tempo. Una sola parziale modifica è stata introdotta con il DPR 361/2000 che ha soppresso lacostituzione per riconoscimento, ma ha lasciato in capo alla autorità amministrativa (con modificadell’ultimo momento rispetto alla iniziale impostazione volta ad attribuire tale competenza all’Autoritàgiurisdizionale ordinaria) la competenza ad ordinare l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche.

Tale facoltà si è poi tradotta nell’esercizio da parte della autorità amministrativa secondo ilmedesimo tipo di ingerenza di merito precedentemente esistente.

La soluzione auspicata parte dalle premesse che non può essere riservato alla persona giuridicaprivata di cui al Libro I un trattamento diverso rispetto al trattamento riservato alle persone giuridichecommerciali di cui al Libro V.

Pertanto, e in coerenza al doveroso riconoscimento della autonomia privata (anche ex art. 2 e 3Cost.) si chiede che l’attribuzione della personalità giuridica avvenga per effetto della iscrizione nel registrodelle persone giuridiche da effettuarsi dal notaio che ha eretto l’atto costitutivo; e solo a quest’ultimo èattribuito il compito di accertare la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge.

Il tutto in esatta conformità a quanto già previsto per le società per azioni nonché per le società aresponsabilità limitata (art.2330 C.C.).

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In questa logica:a) Va riconosciuta alle Persone giuridiche private ampia autonomia nella identificazione di scopi edattività col solo limite del divieto di attività illegittime e illecite. Non esistono giustificazioni oggettive –anche in rapporto agli artt. 2 e 3 Cost – per introdurre “limiti di attività” o per espandere le attivitàammissibili a solo favore degli Enti non riconosciuti.

Altrettanta autonomia va anche riconosciuta per quanto attiene alla definizione statutaria dellestrutture organizzative, alla amministrazione, alle rappresentanze, ai procedimenti ed agli strumenti di tuteladegli interessi degli associati e dei fondatori. Per quanto non demandabile alla sede statutaria, si ritiene che ilriferimento normativo debba essere quello di cui alle regole portate dal Libro V, Titolo V, del Codice Civile,o con riferimento pieno o con adattamenti coerenti alla peculiarità delle persone giuridiche private.

Tale riferimento pare giustificato dalla opportunità di una disciplina sostanziale analoga per ogni tipodi persona giuridica sia commerciale che privata, e la Cassazione – ormai abbondantemente – ha risoltoproblemi relativi alle persone giuridiche private invocando ed applicando le regole civilistiche sulle societàconsiderate per buona parte come espressione di principi generali; nello stesso senso si sono espresse ancheCommissioni di Studio costituite a livello governativo (vedasi Relazione Clarich, Torchia ed altri); infine ilriferimento alle regole civilistiche è coerente alla circostanza che si verte in campo di diritti soggettivi pieni enon sottoposti alla discrezionalità amministrativa.b) Deve essere prevista una parziale distinta disciplina per le Associazioni e le Fondazioni, inparticolare sotto il profilo delle peculiarità delle Associazioni in cui è presente l’organo assembleare.c) Deve essere fissato il vincolo di non distribuzione degli utili e del patrimonio.d) E’ opportuno tenere conto dell’esigenza di un patrimonio predeterminato ed uniforme (secondoquanto previsto per le S.r.l.) anche a garanzia dei diritti di terzi data anche l’assenza di responsabilitàpersonali in caso di Enti riconosciuti. Per inciso si annota che è ormai generalmente superato l’anticoorientamento del Consiglio di Stato secondo cui le Fondazioni, già all’atto della costituzione, dovrebberopossedere un capitale tale da fornire un reddito adeguato agli scopi da assolvere; ora si tende infatti aconsiderare la possibilità di apporti successivi, mentre l’esistenza di un certo capitale iniziale è concepita infunzione della tutela dei contraenti.e) Non si ritiene opportuna l’adozione di modelli organizzativi diversificati a seconda della attivitàsvolta o l’utilizzazione di finanziamenti pubblici; lo stimolo (non l’obbligo) per l’assunzione della qualificadi impresa sociale può rispondere alle possibili particolari esigenze degli Enti che hanno significativi rapportieconomici con la P.A..f) L’esigenza di rispetto del principio democratico e partecipativo è certamente utile per quantoriguarda le Associazioni, data la presenza di un substrato collettivo (Assemblea; ma anche per queste non sipuò non tenere conto della loro estrema differenziazione quanto a numero di soci, attività etc.); non risultainvece applicabile alle Fondazioni in cui la composizione e le attività degli Organismi sociali ènecessariamente riservata alla competenza degli atti di fondazione e costituzione.

Specifica attenzione deve essere dedicata, a parere dell’UNEBA, al sistema dei controlli,particolarmente nell’ambito delle fondazioni, data la mancanza dell’Assemblea, rispetto ai quali si invocanodisposizioni analoghe a quelle previste per le Persone giuridiche di cui al Titolo V del Codice Civile, inparticolare:

- va previsto l’obbligo dell’’esistenza di un Organismo di controllo interno (collegio sindacale);

- va introdotta una disciplina per l’ impugnazione delle delibere degli Organismi sociali contrarie allalegge, allo Statuto e all’ordine pubblico, con riconoscimento a ciascun componente degli Organicollegiali e al Pubblico Ministero di promuovere iniziative, sia per l’annullamento che per ladichiarazione di nullità, sia per la promozione di provvedimenti urgenti;

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- pare utile ammettere la possibilità di esperire l’assunzione di responsabilità nei confronti degliamministratori stabilendo l’entità della responsabilità (anche tenendo conto delle finalità edimensioni dell’ente);

- va accentuata la gamma degli atti fondamentali da iscrivere nel registro delle persone giuridicheprivate sancendo la libera consultabilità del registro stesso da parte di chiunque ne abbia interesse;

Il sistema dei controlli può essere rafforzato dalla previsione che – per gli amministratori, per imembri degli organi di controllo e per i liquidatori di persone giuridiche private, esercenti anche attivitàcommerciali – siano applicabili le disposizioni di cui agli artt. 2621-2622-2625-2630-2631-2634-2635-2636D.Lvo 231/2001, con le sanzioni ivi previste.

Va incentivata la applicazione del Decreto Legislativo 2 giugno 2001, n. 231.

Punto 2La materia del volontariato riguarda indirettamente l’UNEBA, in quanto gli enti ad essa associati,

come in generale tutti gli enti operanti nel settore sociale, si avvalgono spesso dell’opera del volontariato, peril valore aggiunto da questo apportato nelle relazioni interpersonali. Di norma il rapporto avviene attraversola stipulazione di apposite convenzioni. L’impianto generale della legge n. 266/1991 (che per lo piùregolamenta i rapporti tra O.d.V e pubblica amministrazione) appare tuttora valido. Precisazioni dovrebberointrodursi sul concetto di gratuità (soggetto ad elusione attraverso rimborsi forfettari), sui compiti dei Centridi servizio e dei Comitati di gestione, sui campi di attività del volontariato ampliandone la sfera.

Punto 3Rispetto al IV alinea si ritiene che il regime tributario debba essere unico per tutto il Terzo settore

impegnato in attività aventi fini di interesse generale. Tuttavia nel suo ambito si dovrebbe identificare unaristretta base di finalità istituzionali (evitando discriminazioni soggettive tra i diversi organismi di Terzosettore) di forte impatto di utilità sociale, il cui perseguimento giustifica la totale esenzione da imposizionediretta e, comunque, agevolazioni di ordine tributario; questo vale particolarmente per gli organismi operantinel settore dei servizi alla persona, che costituisce componente essenziale dello Stato sociale nella rispostapersonalizzata ai bisogni, presenza pressochè unica in situazioni di frontiera, fonte di risparmi per la finanzanazionale e locali, area di continuo sviluppo dell’occupazione.

Punto 4Si giudica favorevolmente la reintroduzione dell’Authority del Terzo settore, purchè le si

attribuiscano compiti incisivi, che non introducano nuovi intralci burocratici, ma siano sostitutivi di attualicompetenze statali o regionali; all’Authority dovrebbe essere attribuita anche la funzione di emanazione dipareri obbligatori e vincolanti in materia fiscale ad evitare le incertezze e contraddizioni degli uffici tributari.

Punto 5Si rinvia alle considerazioni generali (punto 3 del presente documento), ribadendo che: per la parte

soggettiva (associazioni, fondazioni, etc) la sede adatta è la riforma del Libro I c.c.; per la parte relativaall’attività svolta (assistenza, formazione, sanità, ambiente, cultura, etc.) la sede non può che risiedere nellalegislazione di settore. Il testo unico potrebbe contenere norme generali inerenti i rapporti con la pubblicaamministrazione e una organica disciplina fiscale (ved. osservazioni al punto 3 delle linee guida). Si richiamain particolare l’attenzione sull’estrema diversità nelle legislazioni regionali dei termini di autorizzazione,

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convenzione, accreditamento, sul proliferare di registri, anagrafi ed albi, sulle modalità e procedure diaffidamento o di acquisizione di beni e servizi, sulla titolarità della rappresentanza.

Punto 6Attualmente la partecipazione al momento della programmazione ha carattere episodico e solo

genericamente consultivo. Il processo decisionale deve prevedere stringenti moduli partecipativi ecooperativi a partire dalla fase della individuazione dei bisogni e delle possibili risposte e introdurre elementidi corrispondenza tra quanto emerge in sede di condivisione di linee strategiche ed operative e le conseguentidecisioni della pubblica amministrazione e momenti di comune valutazione dei processi e degli esiti.

Punto 7Troppo generico per una informata valutazione.

Punto 8Da trattare nel capitolo che riguarda il regime fiscale e senza introdurre discriminazioni tra imprese

sociali ed altri organismi di Terzo settore.

Punti 9 – 15Si concorda sull’esigenza di norme che possano agevolare l’adozione del modello di impresa sociale

nei casi ritenuti utili ed opportuni dai soggetti interessati, ma si esprimono perplessità e riserve sullaintroduzione generalizzata ed obbligatoria di questo modello che comporta anche condizioni ed oneri nonestensibili alla generalità del terzo settore, la cui forza è l’estrema duttilità e varietà di forme che si possanoadattare alla realtà quale di volta in volta si presenta. Saranno il tempo e l’esperienza a determinare ilsuccesso della impresa sociale e le scelte consapevoli e responsabili dell’autonomia privata.

Il punto 14 è trattato anche in altri paragrafi del documento. Sul punto 15: il Fondo dovrebberiguardare tutto il Terzo settore e non soltanto una sua componente e se ne dovrebbero indicare modalità digestione e finalità: un sostegno alle start-up? Un aiuto nelle fasi di crisi? Altro?

Punti 16 – 20Le proposte sono condivisibili e già al momento della trasformazione del servizio militare

obbligatorio in volontario il problema era stato posto. Si sottolinea l’esigenza del momento formativo, lavalenza delle motivazioni (che non divenga una sorta di sottoimpiego di ingresso), le modalità diinserimento. L’UNEBA, firmataria del CCNL del settore socioassistenziale, sociosanitario e socioeducativo,può valutare positivamente eventuali proposte di pianificazioni d’intervento nazionale e regionale volteall’inserimento di volontari e tirocinanti nelle strutture dei propri associati - considerando le specificità delsettore – ed alla relativa formazione in virtù di riconoscimenti a livello normativo che garantiscano al Terzo

settore quanto meno la parità nell’accesso ai programmi e bandi.

Punto 22La materia fiscale è trattata in più punti (che andrebbero meglio coordinati) delle linee guida.

L’UNEBA ribadisce l’esigenza di una normativa snella, chiara ed applicabile alle migliaia di enti, spesso dipiccole dimensioni e di risorse finanziarie e professionali limitate e con il determinante concorso di operatorivolontari. Si rinvia a quanto sopra affermato in relazione al punto 3, alinea IV, delle linee guida.

Sulla accezione – infelice oltreché controversa – di “modalità non commerciale”, si sottolineal’estraneità di questo concetto alle organizzazioni senza scopo di lucro: anche queste hanno unaorganizzazione imprenditoriale, producono beni e servizi, tendono ad avere bilanci con avanzi di gestione(per garanzia di continuità, per investimenti nel miglioramento del servizio, a tutela del personale occupato).

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Quello che le differenzia sono il perseguimento di finalità di utilità sociale, il divieto di distribuzione direttao indiretta di utili, la destinazione del patrimonio in caso di estinzione, e solo questi elementi devono esserepresi in considerazione ai fini del regime fiscale (imposte dirette, indirette, IVA, IMU nelle sue diverse enuove articolazioni, etc.). Il problema deve essere esaminato anche in sede europea dove, invece, il concettodella difesa della libera concorrenza (anche tra profit e no-profit) prevale su quello dello svolgimento diattività (che per loro natura sono tutte “economiche” in senso lato) senza scopo di lucro e con finalità diinteresse generale.

Punto 26L’affermazione della volontà di infrastrutturare il “secondo welfare”, quale elemento su cui basare la

riforma dello Stato sociale, va nel senso della attuazione della sussidiarietà orizzontale, o sociale, di cuiall’art. 118 Cost., ed è pienamente condivisibile, ma deve essere accompagnato da elementi che favoriscanola responsabile partecipazione delle persone in una logica di “welfare generativo” che veda i destinatari diprestazioni ed interventi contribuire alla vita della comunità con una propria attività, da svolgere nelle formee modi a loro possibili, che abbia scopi di pubblica utilità.