tratado del proceso contencioso administrativo - ramón a. huapaya tapia

7/23/2019 TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Ramn A. Huapaya Tapia

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TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

Ramn A. Huapaya Tapia

Jurista Editores. Lima. 2006.

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INDICE

Prlogo

ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contencioso-

administrativo peruano y los importantes aportes que

nos proporciona el trabajo de Ramn Huapaya al

respecto

Nota preliminar del autor

Introduccin

PARTE 1 : EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA AL ORDENAMIENTO JURDICO y SU CONTROL

MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES

CAPTULO I: El Proceso Contencioso-administrativocorno medio de Control Jurisdiccional de la

Administracin Pblica

PARTE II

LA EVOLUCION JURDICA DEL PROCESO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO: LASEXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA

CAPTULO II: FRANCIA: LOS ORGENES DEL PROCESO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPLENDOR,

DECADENCIA Y RENACIMIENTO

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CAPITULO III: ALEMANIA: EL MODELO "SUBJETIVO" DE

JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

PARTE III: LA EVOLUCION HISTORICA DEL PROCESO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATNO EN EL PER

CAPTULO IV: LA EVOLUCIN DEL PROCESO

CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO EN EL PER DESDE LAS CONSTITUCIONES

REPUBLICANAS DE INICIO DEL SIGLO XIX HASTA LAENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY N 27584

PARTE IV

EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU

INCIDENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

CAPTULO V: APORTES DEL DERECHO A LA TUTELA

JUDICIAL EFECTIVA EN LA NUEVA REGULACIN DEL

PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL PER

PARTE V

EL CONTENIDO DE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LAS

POSICIONES JURIDICAS DEL PARTICULAR FRENTE A LA

ADMINISTRACIN PBLICA: EL OBJETO DEL PROCESO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

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CAPTULO VI: EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-

ADMINISTRATNO EN LA LEY 27584 (Sus PRINCIPALES

IMPLICANCIAS JURDICAS EN LA TUTELA

JURISDICCIONAL DEL ADMINISTRADO)

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Prlogo

Es para m muy grato prologar la presente obra que

desarrolla los aspectos centrales del rgimen del procesocontencioso administrativo en el Per.

Por mandato de la Constitucin corresponde al referido

proceso un doble cometido: garantizar el sometimiento

pleno a la ley y el derecho de las entidades que conforman

el complejo conjunto conocido como Administracin Pblica,y la tutela de los derechos e intereses legtimos de los

ciudadanos.

En nuestro pas la regulacin legal vigente del proceso

contencioso administrativo lo ha configurado como un

proceso de plena jurisdiccin destinado directamente a lasatisfaccin de las pretensiones de las partes, de

conformidad con los modelos ms modernos a nivel

comparado sobre la materia.

Sin embargo, nuevos retos se presentan en la hora actual

para el contencioso administrativo lo que acrecienta la

importancia de la presente obra, porque debido a la

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entrada en vigencia hace poco ms de un ao del nuevo

Cdigo Procesal Constitucional que consagra el carcter

residual de los procesos constitucionales, se potencia

enormemente el rol del contencioso administrativo como elmedio o cauce ordinario puesto a disposicin de los

ciudadanos para el control jurisdiccional de las actuaciones

u omisiones de la Administracin Pblica, lo que permite

vislumbrar que en los prximos aos el citado proceso se

convertir en el instrumento mas importante para la tutela

jurisdiccional de los derechos de los ciudadanos frente a lasentidades administrativas.

Coincido plenamente con el autor para quien la forma de

responder a las nuevas exigencias que se le presentan al

proceso contencioso administrativo, consistente en la

enorme carga procesal que se producir comoconsecuencia de la re si dualidad de los procesos

constitucionales, necesita generar una especializacin

jurisdiccional en la organizacin judicial dedicada a la

atencin de los procesos o contenciosos administrativos, de

la que hoy se carece, salvo en el distrito judicial de Lima

que, sin embargo, requiere ampliar sustancialmente elnmero de salas y juzgados dedicados a la materia. En

dicho contexto la especializacin de los magis'trados en la

disciplina del Derecho Administrativo se convierte en un

imperativo para garantizar que los procesos contencioso

administrativos llevados a su conocimiento sean atendidos

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cumpliendo satisfactoriamente los cometidos que le

encarga la Constitucin.

Considero que tambin es necesario generar mecanismos

para asegurar la publicidad de las resoluciones dictadas enlos procesos contencioso administrativos, para que de

manera semejante a lo que sucede con las sentencias de

los procesos constitucionales, se publiquen oportunamente

ya sea en el Diario Oficial o en pginas electrnicas del

Poder Judicial de modo que permitan promover el

conocimiento, difusin e incluso control social de loscriterios jurisprudenciales, facilitando la elaboracin de

lineamientos que puedan servir de gua para la actuacin

de la Administracin Pblica con el objetivo de garantizar la

seguridad jurdica.

Conoc al autor de esta importante obra hace algunos aosen la oportunidad que fue mi alumno en un curso de

licenciatura sobre Derecho Administrativo que dicte en la

Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Siempre

llamo mi atencin la decidida y entusiasta vocacin que

desde entonces demostr en el estudio de los amplios y

variados temas que conforman el variopinto campo delDerecho Administrativo. Resalto especialmente su afn por

la incesante bsqueda de bibliografa sobre la materia,

seguramente con la intuicin de que el estudio y anlisis de

la doctrina es indispensable para la formacin del

profesional que desee especializarse en una determinada

rama del Derecho, regla que tiene mayor vigencia en la

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disciplina del Derecho Administrativo en la que es

indispensable reconducir la enorme cantidad de

disposiciones legales de muy diferente origen y jerarqua

que conforman el rgimen legal - administrativo a unconjunto de conceptos e instituciones que permitan su

manejo por los encargados de interpretadas y proceder a su

aplicacin.

He sido testigo de su notable desarrollo acadmico, que lo

ha llevado a ser uno de los ms jvenes y prometedoresprofesores de la disciplina de Derecho Administrativo en la

Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica

del Per. Forma parte, casi desde sus inicios, del grupo

conformado por profesores de la especialidad y otros

profesionales interesados en el estudio acadmico del

Derecho Administrativo que desde hace ms de 5 aos,bajo los auspicios de la citada casa de estudios, sostiene

reuniones quincenales dedicadas al estudio, anlisis e

intercambio de opiniones sobre los muy diversos temas que

son o pueden ser objeto de estudio por el Derecho

Administrativo en nuestro pas, analizando la evolucin

legislativa y la jurisprudencia administrativa, judicial yconstitucional relativa a la materia administrativa, de

manera similar a los seminarios de profesores existentes en

las universidades europeas.

La presente obra del profesor Ramn Huapaya que

tengo la satisfaccin de prologar se basa en la tesis que

present para obtener el ttulo de abogado, elaborada con

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evidente acuciosidad cientfica y rigor acadmico. El, como

muchos investigadores de calidad, ha pasado por el

duro proceso de dar trmino a la investigacin a la que

esta' emocionalmente avocado, por la necesidadapremiante de tener que proceder a su correspondiente

presentacin, quedndose an muchas ideas,

comentarios y reflexiones en el tintero.

Esta publicacin constituye un valioso aporte para la

tarea colectiva de construccin de la dogmtica del

Derecho Administrativo en nuestro pas y sin lugar a dudasser obligada y necesaria referencia para todos los que

deseen conocer acerca de los fundamentos, objeto y

alcances del proceso contencioso administrativo en nuestro

medio.

Lima, 23 de abril del 2006

Jorge Dans Ordez

Profesor de Derecho Administrativo

Pontificia Universidad Catlica del Per

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ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contencioso-

administrativo peruano y los importantes aportesque nos proporciona el trabajo de Ramn Huapaya al

respecto

-

Por Eloy Espinosa-Saldaa Barrera *

1. ALGUNOS APUNTES INICIALES

- Incluso en las sociedades con una mayor influencia de

liberalismo, en un corte ms clsico, una consecuencia

hasta cierto punto natural de Mayor institucionalizacin del

ejercicio del poder poltico bajo la forma, la cualcomnmente denominamos Estado, ha sido la del

progresivo crecimiento y/o complejizacin de las tareas

confiadas a las diferentes Administraciones Pblicas,

entendidas aqui como el conjunto de personas,

instituciones y canales procesales y/o procedimentales

mediante los cuales el Estado busca cumplir los objetivosque justifican su misma existencia.

"'No hay que ser un experto o experta en estas materias

para darse cuenta que este aumento de competencias (o,

en su caso, mayor complejidad en las que ya se tenan)

implicara mayores cuotas de poder para la Administracin,

adems de un replanteamiento de sus relaciones con los

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administrados y administradas. Todo ello envuelto dentro

de una dinmica en la cual a las entidades administrativas

se les demanda cada vez ms eficiencia y eficacia tanto en

su funcionamiento interno como en el desarrollo de susactividades en o ante la comunidad.

Lo expuesto, que no solamente es un problema peruano,

exigir poner en debate una serie de conceptos y

situaciones hasta hace algn tiempo asumidas en el plano

jurdico casi como dogmas de fe. Ello sin importar cul es

en principio el rol y atribuciones reconocidas a laAdministracin o Administraciones Pblicas en un sistema

jurdico determinado, aunque, justo es reconocerlo, la

materia adquirir un cariz muy especial si, tal como ocurre

en nuestro pas, se le reconoce a los diferentes organismos

y rganos administrativos algn margen de

autocomposicin de sus conflictos, sin que ello descarte laposibilidad de otro tipo de actuacin (en el caso peruano,

en sede jurisdiccional) ulterior.

En el Per, como es de conocimiento general, y por influjo

de cmo se construy o en base a qu parmetros se

configuraron las diferentes instituciones vinculadas con

este tema, el funcionamiento de nuestras administracionespblicas y el desarrollo de sus relaciones con los

administrados y administradas se ha dado dentro de los

parmetros de un modelo con una clara inspiracin

europeo-continental; dicho con otras palabras, con el

reconocimiento de un margen de autotutela administrativa

sujeta a un eventual control jurisdiccional posterior. En ese

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escenario, el punto de partida de las resoluciones entre

Administracin y administrados y administradas es y ha

sido un procedimiento administrativo. Sin embargo, lo

resuelto en ese procedimiento administrativo no es elltimo y ni siquiera el principal espacio existente sobre el

particular.

Se apuesta entonces, en principio por una inicial auto tutela

administrativa (apuntalada -como no poda, por

consecuencia con este modelo, ser de otra manera- por la

ejecutividad y ejecutoriedad de las diferentes decisionesadministrativas) sujeta a un control jurisdiccional posterior!.

En este contexto, la posibilidad de cuestionar una accin u

omisin de la Administracin sin haber buscado antes un

pronunciamiento de dicha Administracin es una frmula

excepcional, y por ende, nicamente admitida en puntuales

ocasiones debidamente especificadas.Ahora bien, justo es decir que en nuestra historia, al igual

que en la de muchos estados iberoamericanos, la

independencia y la especializacin de nuestros juzgadores,

salvo honrosas excepciones, no ha sido precisamente un

constante del quehacer jurisdiccional, sobre todo s lo que

estaba en juego era un control jurdico de la labor de laAdministracin. Es ms, lo ocurrido durante buen tiempo

sirvi en varias ocasiones para desafortunadamente

fortalecer, muchas veces injustamente, una sensacin de

desconfianza en la capacidad, manejo tcnico e

independencia de nuestros juzgadores, y en especial, de

aquellos pertenecientes a la judicatura ordinaria.

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Si a ello le aadimos una visin ms bien restringida del

mbito de control jurisdiccional admisible desde la

judicatura a la Administracin (comprensin del quehacer

del juez (a) ordinario (a) cuya justificacin siendo conocida,no es posible detallar aqu por razones de tiempo y

espacio)2, fcilmente podemos entender cmo la

configuracin inicialmente planteada entro en los hechos -y

no precisamente como producto de una decisin

sistemtica y meditada, sino ms bien como consecuencia

de una acumulacin bastante desordenada~ coyuntural ycasi casusticaa ser matizada, ya que se confront con un

escenario realmente poco proclive a admitir una

judiciabilidad de la labor administrativa.

Mltiples son las situaciones que en el Per nos permitiran

corroborar las afirmaciones que acabamos de formular.

Basta con mirar como desde incluso nuestros mismostextos constitucionales parecera haberse apostado a la

configuracin de entidades administrativas a cuyo quehacer

habra querido asegurrsele una suerte de inmunidad de

jurisdiccin, alternativa muchas veces planteada como

pauta para preservar la autonoma funcional de las

entidades a las cuales venimos haciendo referencia3 . ycomo si lo anterior no tuviese suficiente entidad, las

mismas Constituciones peruanas acogeran algunas

restricciones al quehacer jurisdiccional que bien podran

entenderse como una, en nuestra modesta opinin,

contraproducente y peligrosa consagracin a nivel

constitucional de cuestiones polticas no justiciables4.

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De otra parte, la misma historia de cmo se inicia la

configuracin del proceso de Amparo en el Per y su inicial

plasmacin como un medio procesal de carcter alternativoes una buena demostracin de, entre otros factores, la

desconfianza existente a la capacidad tuitiva de los

derechos ciudadanos que podia desarrollarse a travs de

jueces y procesos ordinarios. Por otro lado, alguna

posibilidad de cuestionamiento jurisdiccional en abstracto a

ciertas formas de actuacin de la Administracin (normasadministrativas de carcter o con alcance general, aunque

con rango inferior a la ley) se confa el proceso de Accin

Populars.

y por si lo expuesto no fuese suficiente, en pocos

escenarios se haca ms patente la desconfianza a la labor

jurisdiccional como en aquellos en que la misma normativaimpona (y en algunos casos, hasta ahora impon) que la

solucin de ciertas controversias con o ante la

Administracin se resuelvan mediante arbitraje y la

conciliacin obligatoria, con una a todas luces clara

intencin de sustraerlas de una eventual revisin en sede

judicial, la suma de todo lo expuesto apuntabaindudablemente a un escenario poco tuitivo de los derechos

del administrado ante el quehacer de la Administracin.

En este escenario, y como bien seala Ramn Huapaya, en

el libro que aqu comenzamos a resear, la historia que

llev a la configuracin del Proceso Contencioso

Administrativo en el Per ha sido larga y azarosa.

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An cuando algunos remontan los antecedentes de esta

institucin al artculo 243 de la Constitucin de Cadiz7, ya

se encuentran disposiciones al respecto incluso en la Ley

Orgnica del Poder Judicial de 1912 (artculos 93 inciso 4 y94). El tema desarrollado con ms detalle en el

anteproyecto de Constitucin Poltica elaborado por la

denominada "Comisin Villarn" y dado a conocer a la

opinin pblica en 1931, para ser planteado con mayor

claridad en los artculos 11 y 12 de la Ley Orgnica del

Poder Judicial de 1963 y el Reglamento de NormasGenerales de Procedimientos Administrativos (D.S. 006-67

-SC). Si encontramos una constante al respecto es un

tratamiento del tema todava poco sistemtico, y adems

planteado ms bien en clave del denominado contencioso

objetivo o de nulidad.

Todo lo recientemente expuesto gener mltiplesrepercusiones en el caso peruano, varias de ellas de fcil

constatacin: la existencia de ciertas zonas y/o actividades

por lo menos aparentemente exentas de control (y sobre

todo, de control jurisdiccional), con todo lo que esto puede

acarrear es una de las ms notorias. Ahora bien, tan o ms

relevante fue al respecto lo vinculado con la ordinarizacindel Amparo, diseado en principio como un medio procesal

de carcter sumarsimo y excepcional, y, como lgica

consecuencia de ello, una crisis de expectativas en base a

una doble consideracin: de un lado, creer que se cuenta

con un medio expeditivo para la tutela de derechos, pero

luego constatar que nos encontramos ante un mecanismo

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rebasado por la carga procesal que atrae para s, y por lo

mismo, poco idneo para absolver las controversias alli

derivadas. Por otro, asumir que se tiene a jueces con

mentalidad tuitiva, para despus encontrarse conjuzgadores (as) que, en base a criterios insuficientemente

sustentados, declaraban improcedentes las demandas de

Amparo puestas en su conocimiento, alegando que estos

casos debieran ser vistos mediante procesos ordinarios,

posicin por cierto no asumida por todos.

Junto a lo ya reseado, un proceso de Accin Popularpobremente utilizado, sea por no haber sido regulado

durante muchos aos o como consecuencia de su carcter

de mecanismo de proteccin en abstracto (ms nicamente

como resultado de ellol Notoria es tambin en esa poca la

labor de importantes sectores destinada a promover nuevas

alternativas de composicin de conflictos, o al menos,distintas perspectivas dentro de alternativas ya existentes.

En uno u otro caso, haba siempre una clara voluntad de

descartar una actuacin a cargo con rganos con

atribuciones jurisdiccionales, entidades a las cuales en

ocasiones incluso se les regatea su eficiencia y eficacia

como ltimo recurso o alternativa garantista. Uncontencioso-administrativo, si en rigor exista alguno,

enmarcado en los parmetros del denominado modelo

objetivo o de nulidad, en clave de proceso al acto, y por

ende, con ostensibles limitaciones para la tutela de los

derechos fundamentales de los Oas) administrados (as),

poco o nada aportaba para revertir la sensacin ciudadana

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de indefensin ante el quehacer de una Administracin

muchas veces inmune y hasta impune.

II. EL ACTUAL ESTADO DE LA CUESTIN, LA

CONSOLIDACIN DE CIERTOS APORTES Y LA APARICIN DE

DETERMINADOS RIESGOS

Es a un cuadro en lneas generales, tan poco

esperanzador como el que acabamos de describir, al cualnuestros ciudadanos han debido hacer frente durante

muchos aos. Sin embargo, una serie de variables van a =

permitir introducir un cambio de actitud, o al menos,

proporcionar ele.. mentos que lleven a considerar como

conveniente el incorporar ciertas modificaciones. Contra lo

que muchas veces se suele pensar, este contexto no essolamente consecuencia de situaciones de origen local: la

denominada "globalizacin", y la cada de un mundo

polticamente bipolar han llevado a, si cabe el trmino,

estandarizar a nivel mundial la exigencia de la existencia

(aunque a veces, honesto es decido, en un plano

netamente semntico) de una cierta configuracininstitucional y un determinado escenario garantista de los

derechos, (demanda que en varias ocasiones no se

sostiene, oportuno es acotarlo, en un esfuerzo por

democratizar las diferentes sociedades, sino ms bien en

una labor de promocin y proteccin de ciertas

inversiones).

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Hoy pues, por conviccin o sin ella, y como bien apunta

Ramn Huapaya desde el inicio de su trabajo, se seala que

en todo ordenamiento jurdico que se precie de ser

democrtico la Administracin o Administraciones Pblicasdeben encontrarse sometidas al Derecho, a parmetros

jurdicos. Como lgica consecuencia de ello, existirn

medios de control sobre actuaciones u omisiones de dichas

Administraciones, siendo el escenario de control por

excelencia el ejercido por organismos o por rganos con

atribuciones de naturaleza jurisdiccional.En cualquier caso, actualmente existe un innegable cambio

en la comprensin de estos temas, apuntndose a efectuar

mayores requerimientos tuitivos a los diferentes rganos

jurisdiccionales ya en funcionamiento, as como a una

racionalizacin y potenciacin del uso de los medios

procesales destinados a viabilizar la actuacin de esosrganos.

Nosotros estamos de acuerdo con las razones que hoy,

dejando de lado algunas consideraciones histricas que

aqu solamente hemos podido esbozar, justifican el admitir

primero una auto tutela administrativa y luego un eventual

control jurisdiccional posterior (las cuales, a saber son: elpermitir una respuesta rpida de quien se encuentra ms

tcnicamente familiarizado con ciertos temas y, adems,

evitar sobrecargar con ms trabajo a una ya sobrecargada

judicatura ordinaria). Asimismo, vemos en principio con

buenos ojos, algunas acciones recientemente tomadas.

Todo ello parece, por lo menos de primera impresin,

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conjugar adecuadamente y al mismo tiempo los

requerimientos de manejo tcnico, cobertura garantista,

eBciencia y eficacia existentes.

Sin embargo, no podemos aqu dejar de anotar cmoalgunas deficiencias en la plasmacin del nuevo escenario

que comienza a apuntalarse, unidas a las consecuencias de

ciertas no deseables actuaciones de operadores vinculados

con el cabal funcionamiento del sistema propuesto, pueden

terminar causando nuevos problemas o agudizando otros

ya existentes, abriendo as la puerta a que, siguiendo aquel viejo dicho popular, muchos remedios sean peores a las

eventuales enfermedades a las cuales supuestamente se

quiere enfrentar.

Con ello no menospreciamos los meritorios avances hasta

hoy alcanzados, los cuales sera imposible analizar inextenso en un texto como ste. Hay indudablemente un

esfuerzo del Tribunal Constitucional Peruano por judicializar

ciertos temas, y como consecuencia de ello, dejar de lado la

idea de que pueden existir zonas exentas a la

interpretacin y control del juez (a) constituciona19o

Asimismo, justo es reconocer cmo el supremo intrpretede la Constitucin viene buscando establecer posiciones

nicas a nivel conceptual, y por lo tanto, consagrar

opciones predecibles para los y las justiciableslO, adems

de intentar darle cierta racionalidad al uso de los diferentes

procesos constitucionales, sobre todo si stos tienen como

pretensin la tutela de los diversos Derechos

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Fundamentalesll. Y con anterioridad a estos ltimos

cambios, ya el legislador, mediante la Ley 27584 y sus

modificaciones, haba introducido en el Per un proceso

contencioso administrativo que reclama ser subjetivo o deplena jurisdiccin12.

Por otro lado, y dentro de una preocupacin por darle

racionalidad al uso de los diversos medios procesales cuya

pretensin es la de la tutela de ciertos aspectos de la

supremaca de nuestra Constitucin actualmente vigente,

tambin cabe resaltar como en el Cdigo ProcesalConstitucional van a introducirse una serie de preceptos

directamente relacionados con los temas que aqu venimos

desarrollando, preceptos entre los cuales bien podemos

resaltar a los que buscan instituir en nuestro pas un

Amparo subsidiario o residuap3, o incorporan la posibilidad

de deducir medidas cautelares en los procesos de AccinPopularl4. Finalmente, y por solamente quedamos en el

comentario de los aspectos a todas luces ms saltantes,

oportuno es anotar cmo un recientsimo pronunciamiento

del Tribunal Constitucional ha buscado proteger, pero a la

vez delimitar, el mbito de accin que puede tenerse

cuando lo que se sigue es un arbitrajel5oPor lo menos teoricamente, todas las medidas que

acabamos de resear nos llevaran a un escenario

cualitativamente mejor, en el cual casi se habran superado

las diferentes dificultades y limitaciones antao existentes

para asegurar una cabal proteccin de los derechos

ciudadanos frente al quehacer de la Administracin una vez

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concluido el procedimiento administrativo correspondiente.

Desafortunadamente este plausible deseo no se ha

plasmado del todo, quedando todava algunas cosas por

corregir, y adems, faltando respuestas lo suficientementecontundentes ante nuevos riesgos que hoy aparecen en el

desarrollo de sta a la vez tan importante como compleja

materia.

Algunos temas pueden ser buenos ejemplos de estas

preocupaciones: el de una tendenciosa e interesadajudicializacin de diversas incidencias e incidentes dentro

del arbitraje, consiguiendo con ello en muchas ocasiones

desnaturalizar su configuracin como mecanismo autnomo

de heterocomposicin de conflictos es uno de ellos. El otro,

el haber apostado por un Amparo residual o subsidiario sin

acompaarle de algunas necesarias previsiones.Finalmente, y muy ligado al punto anterior, la reforma de

algunos aspectos de la regulacin otorgada al Proceso

Contencioso Administrativo se hace, independientemente

de que quiera admitirse ello o no, una tarea urgente y con

una relevancia insoslayable. Si en estos temas no se

efectan las correcciones necesarias, las dificultades ahacer frente pueden ser tan o ms grandes que aqullas a

las cuales se quiso superar, salvo mejor opinin.

No es ste el lugar donde corresponda opinar con cierto

detalle acerca de la, si cabe el trmino, progresiva

judicializacin del arbitraje en el Per, materia que por

cierto s hemos abordado inclusive en trabajos

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relativamente recientesl6. El paso a un amparo residual o

subsidiario, y, sobre todo, el tratamiento a proporcionar a

los procesos contenciosoadministrativo si son materias a las

cuales inmediatamente dirigiremos nuestra atencin, porrazones que, tal como aqu esperamos acreditar, van

justificndose por si mismas. A ese anlisis pasaremos pues

a continuacin.

III. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO HOY VIGENTE ENNUESTRO PAs Y LOS REALES ALCANCES DE SU ROL

TUITIVO LUEGO DE LA CONSAGRACIN DE UN AMPARO

SUBSIDIARIO O RESIDUAL

Si comenzramos a analizar las diferentes razones que

impulsaron a algunos destacados juristas peruanos apromover lo que finalmente hoy se conoce como el Cdigo

Procesal Constitucional, una de ellas seguramente sera la

de intentar racionalizar el uso de los procesos constitucio-

nales, y, sobre todo, el del Amparo. Y es que,

independientemente de las buenas intenciones que

pudieron motivar su instauracin, lo cierto es que, si deasignaturas pendientes debe hablarse, el Amparo

alternativo en Per no asegur precisamente un escenario

ms tuitivo para los administrados frente al quehacer de la

Administracin.

No olvidemos entonces que temas como el de la

procedencia de las demandas tienen una relevancia capital

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dentro de todo ordenamiento jurdico, mxime si la

pretensin que est en juego en algn caso es la tutela de

los diversos Derechos Fundamentales. Pocas cosas ponen

tan abiertamente en entredicho la credibilidad de unsistema de imparticin de justicia como un inadecuado

tratamiento de esta materia, ya que el ciudadano puede

entender muchas cosas, pero entre ellas habitualmente no

se encuentra el que le denieguen lo solicitado, luego de

haber transcurrido un tiempo muchas veces bastante largo,

sin existir un pronunciamiento sobre el fondo de lacontroversia planteada. Por otro lado, tambin le cuesta

trabajo al ciudadano el que se le cree la expectativa de

contar con un mecanismo en lneas generales expeditivo

para la tutela de sus derechos, y que luego constate cuan

lejos se encuentra ese medio procesal de permitirle

alcanzar los objetivos que decan motivarle. De all laespecial preocupacin de los promotores del Cdigo

Procesal Constitucional en como abordar lo referente a la

procedencia de las demandas, y en esa lnea, el paso a un

Amparo residual o subsidiario.

Ahora bien, justo es anotar que el ciudadano no iba

directamente al Amparo por capricho, sino porqueconsideraba que all encontraba ms rpidamente tutela

para sus pretensiones. Ello implica que si hoy no va a acudir

desde el principio a ese medio procesal en el caso en el

cual exista una va igualmente satisfactoria, habr, para no

dejar as a los justiciables en situacin de indefensin, que

hacer algunas indispensables precisiones, entre las cuales

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se encuentran las relacionadas con determinar cundo

estamos hablando de una "va igualmente satisfactoria", el

mejorar la regulacin de los medios ordinarios llamados a

asumir el grueso de la tutela de los derechos (por lo menos,la de los ms frecuentemente vulnerados y/o amenazados).

Y, finalmente, el buscar la especializacin de los juzgadores

que debern estar a cargo de este tipo de procesos.

Entendiendo pues que era necesario efectuar una serie de

acciones, y entre ellas, las descritas en un prrafo anterior

de este mismo texto, los promotores del Cdigo ProcesalConstitucional propusieron -propuesta que los congresistas

finalmente acogieron- una vacatio legis de seis meses. Sin

embargo, transcurrieron esos seis meses y la sensacin que

queda, mirando inclusive ,cul es el actual estado de la

cuestin, es la de no haberse hecho lo suficiente.

y es que al parecer, y a pesar de ser una pauta doctrinariay jurisprudencialmente establecida en contextos como el

argentino, bastante estudiados en nuestro pas, aqu la

mayor parte de los jueces y abogados peruanos parecen

desconocer hasta ahora que existen criterios para

determinar cuando estamos ante la ya varias veces

mencionada "va igualmente satisfactoria". Sin embargo, eltema dista de ser nuevo en el Derecho Comparado,

escenario en el cual jurisprudencia como la emitida en su

momento por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Argentina ha apuntalado el uso de criterios como rapidez,

inmediacin, inmediatez, celeridad o prevencin, criterios

cuyo anlisis implica siempre una evaluacin caso a caso.

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Ello indudablemente significa tomar en cuenta factores

como el de la irreparabilidad del perjuicio a sufrirse en el

derecho invocado si se siguen los medios procesales

habituales17, una vez que, claro est, se ha determinadocon claridad cul es la pretensin del demandante, qu es

lo que busca o espera obtener dicho demandante al iniciar

el proceso. Esta evaluacin de la irreparabilidad del dao

debe efectuarse en forma objetiva, sin que puedan alegarse

elementos para justificar la inmediata interposicin de una

demanda de Amparo, elementos entre los cuales suelenincluirse a la demora normal propia de cada proceso, los

inconvenientes y molestias habituales para quien debe

iniciar un proceso ordinario o la inactividad del afectado

para plantear oportunamente los medios ordinarios de

tutela de sus derechos.

Contrario sensu, solamente cuando el demandante pruebaque no existen otras vas idneas para tutelar su derecho

proceder una directa interposicin de una demanda de

Amparo. Apreciar la legitimacin procesal existente, la

duracin prevista para cada proceso, la cobertura all

otorgada y/o reconocida para el ofrecimiento y actuacin de

pruebas, la presencia de un escenario cautelar y lascaractersticas concedidas al mismo, el carcter de la

sentencia a emitirse o las facilidades previstas para

asegurar su ejecucin, as como la de cualquier otra

actuacin jurisdiccional realizada dentro de ese proceso en

particular son pues aspectos cuya observacin no puede

soslayarse si lo que se encuentra en debate es si estamos o

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no ante una va igualmente satisfactoria al Proceso de

Amparo.

Contando ya con pautas o parmetros para analizar cada

caso en particular (pues en rigor resulta imposibleestablecer una sola e invariable respuesta para resolver

todos los problemas que pudiesen presentarse al respecto),

y luego de su indispensable difusin, son otros los temas

que deberan preocupamos. Nos explicamos: si se tiene

presente que hasta antes de la entrada en vigencia del

Cdigo Procesal Constitucional peruano el setenta porciento de los procesos de Amparo iniciados en nuestro pas

buscaban proteger derechos relacionados con materias

laborales o previsionales, frente a situaciones generadas

por acciones u omisiones de autoridades, funcionarios o

servidores estatales, fcilmente puede presuponerse que la

tarea a realizar se encuentra relacionada a cuanpreparados estn los procesos contencioso-administrativos

o l6s laborales actualmente previstos en el ordenamiento

jurdico peruano para constituirse en aquellas vas

ordinarias igualmente satisfactorias que el actual

tratamiento previsto para el Amparo reclama.

El tema es indudablemente de la mayor relevancia, ya quesi el hasta hace poco vigente flujo de casos no vara, y

procesos como los contencioso-administrativos o los

laborales son asumidos como las vas "igualmente

satisfactorias", ms o menos el setenta por ciento de las

demandas a presentarse podran declararse improcedentes,

obligando a los justiciables, recin luego de darse ese

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frustrado intento, a acudir a otra va procesal para recin

all tratar de tutelar las pretensiones cuya proteccin

buscabal8. Y esto de por s es grave, lo que puede tambin

suceder era tan o las notorias dificultades geogrficaspropias de nuestro pas, cuando no muy poco familiarizada

con prcticas democrticas, la Ley 27584 plantea un

proceso contencioso-administrativo radicalmente distinto al

anteriormente existente en el Per.

Uno de los rasgos que caracteriza a esa norma es su

formulacin bastante explicativa, por no decir didctica ypedaggica. La ley 27584 establece minuciosamente cul

es la finalidad, y cules los principios inspiradores,

actuaciones administrativas impugnables y pretensiones

tutelables por este tipo de procesos. Estas pretensiones

permiten deducir una serie de consecuencias. Para efectos

del tema que aqu estamos abordando, la ms importantede ellas es indudablemente la del abandono de un

contencioso de nulidad y el paso a un contencioso de plena

jurisdiccin. Sin embargo, hay tambin varios otros

importantes aspectos que comentar.

As por ejemplo, necesario es anotar, como lo hace Juan

Jos Diez Snchez, que esta incorporacin del contenciosoadministrativo de plena

. jurisdiccin al ordenamiento peruano debera conllevar

ciertos alcances que la misma regulacin de la ley 27584

no parecera recoger a cabalidad, pues no todo lo actuado

por el sujeto (a eso apela el nombre de contencioso-

administrativo subjetivo) Administracin pblica con

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ejercicio de su imperium puede en el Per ser revisado por

un juez en lo contencioso administrativ021o Por otro lado, si

nos ceimos a lo previsto en el artculo 27 de la ley 27584,

disposicin introducida en el Congreso y no propuesta porlos impulsores de la ley que venimos comentando, se

restringe la actividad probatoria en un contencioso-

administrativo a las actuaciones recogidas en el

procedimiento administrativo seguido previamente a la

actuacin judicial, no permitiendo incorporar al proceso la

probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapaprejudicial.

Aqu se recoge una restriccin en rigor incompatible con un

proceso al cual precisamente se le denomina de plena

jurisdiccin en mrito a que le permite a sus juzgadores

efectuar todas las actividades que considere necesarias

para asegurar la plena vigencia de derechos como la tutelaJudicial efectiva.

"Articulo 4.- Actuaciones impugnables

Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo

los requisitos expresamente aplicables a cada caso,

procede la demanda contra toda actuacin realizada en~jercicio de potestades administrativas.

Son impugnables en este proceso las siguientes

actuaciones administrativas:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin

administrativa.

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2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra

omisin de la administracin pblica.

3. La actuacin material que no se sustenta en acto

administrativo.4. La actuacin material de ejecucin de actos

administrativos que transgrede principios o normas del

ordenamiento jurdico.

5. Las actuaciones u omisiones de la administracin

pblica respecto de la validev ificacia, ejecucin o

interpretacin de los contratos de la administracin pblica,con excepcin de los casos en que es obligatorio o se

decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitraje la

controversia.

6. Las actuaciones administrativas sobre el personal

dependiente al servicio de la administracin pblicd'23.

Si bien podramos anotar que para muchos esta lista nodebiera entenderse como una de carcter taxativa, tal vez

hubiese sido conveniente realizar ciertas precisiones en

algunos temas. Nada se dice en la ley, por ejemplo, de la

eventual existencia de actos polticos o de discrecionalidad

poltica, y menos aun del posible marco de control

jurisdiccional a los mismos. Ello a pesar de que condiscutible criterio una lectura mas bien literal de la

Constitucin de 1993 habilitara la existencia de actos

tomados por la misma Presidencia de la Repblica que no

podran ser judicialmente controlados Oa declaratoria de un

estado de excepcin, por ejemplo), y que sta es una

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materia generadora de importantsimas controversias en el

Derecho Comparado.

En sntesis, en el Per se apunta a lo que la doctrinadenomina la exclusividad del proceso contencioso-

administrativo como medio procesal para impugnar en sede

judicial las actuaciones de la Administracin Pblica. Sin

embargo, en el caso peruano la vocacin de universalidad

de este proceso debe ser relativizada. As lo reconoce

expresamente el artculo 3 de la misma ley 27584, cuandosaca de los casos pasibles de revisin mediante procesos

contencioso administrativos a aquellos en los cuales se

puede recurrir a los procesos constitucionales. Ello tambin

podra deducirse en esos supuestos donde la misma

Constitucin vigente exime o parece eximir ciertas

decisiones de una eventual revisin en sede jurisdiccional.Sin embargo, justo es anotar que estos matices siempre

debern ser entendidos como excepciones que confirman la

regla general.

No nos encontramos entre quienes cuestionan el exigir el

agotamiento de la va administrativa como requisito para la

procedencia de las demandas en procesos contencioso-administrativos24, pero si somos de los que creemos

existen aspectos que deben cambiar en la regulacin de la

competencia judicial territorial y funcional hasta hoy

prevista.

Como es de conocimiento general, cuando hablamos de

competencia nos estamos refiriendo al mbito en el cual un

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juzgador puede ejercer vlidamente las responsabilidades

de carcter jurisdiccional que se le han

confiado, existiendo adems diversos criterios para

delimitar esa competencia, como el territorio, la materia, elgrado o la cuanta.

La ley peruana del proceso contencioso-administrativo tiene

algunas importantes precisiones sobre la competencia de

los jueces que tramitan este tipo de procesos, precisiones

ms bien vinculadas al tema territorial y al plano funcional.

En el mbito territorial se establece que el juez competentepara conocer el proceso contencioso-administrativo en

primera instancia es, a eleccin del demandante, el juez del

lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se

produjo la actuacin impugnable (artculo 8 de la ley).

Tratando de evitar mayores perjuicios al demandante,

quien, si su contraparte es una instancia de carcterregional o nacional, puede as ver drsticamente recortado

su derecho de acceso a la justicia al tener que sostener un

proceso en una localidad que en ocasiones puede estar

bastante lejos de su domicilio, el proyecto presentado al

Congreso habilitaba tambin al demandante a poder

interponer su demanda ante el juez de su propia localidad.Lamentablemente esa ltima posibilidad no fue recogida en

el texto final de la ley, lo cual resulta preocupante si ahora

tomamos en cuenta que el contencioso-administrativo va a

constituirse en el medio procesal ordinario para la defensa

de los derechos fundamentales de los administrados frente

al quehacer de la Administracin.

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Ahora bien, si en la determinacin de la competencia de

carcter territorial hay aspectos sin duda muy

controvertidos, la controversia tiene tanta o mayor

intensidad si el criterio a desarrollarse es el funcional.Aqu, luego de la modificacin introducida por la ley 27709,

se ha vuelto a los trminos originahnente planteados por

los autores del proyecto, establecindose entonces que el

juez competente para conocer en primera instancia un

proceso contencioso es, en lneas generales, el juez

especializado en lo Contencioso Administrativo, y en loslugares donde no exista ese juez especializado, el Juez Civil

o el Juez Mixto respectivo. Fcilmente puede presumirse

que corresponder a la Sala Contencioso Administrativa de

la Corte Superior (o la Sala Civil, si sta no existiese) y a la

Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema conocer

estos casos en apelaci y casacin, de acuerdo con losparmetros establecidos por ley.

Sin embargo, si continuamos en el anlisis de la normativa

actualmente vigente sobre el particular, rpidamente

comprobaremos como esa regla general admite muchas e

importantes excepciones, ya que si lo impugnado sonresoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, la

Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el

Tribunal Registral, el Consejo de Minera y los Tribunales de

instituciones como el CONSUCODE, INDECOPI y dems

organismos reguladores. En estos casos, es competente en

primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la

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Corte Superior correspondiente, siendo las Salas Civil y

Constitucional y Social de la Corte Suprema las instancias

que conoceran ese tipo de controversias en apelacin y

casacin, respectivamente.El razonamiento que impulsa esta distincin es

indudablemente interesante y atendible, pues busca que

situaciones ya conocidas por una instancia colegiada a nivel

administrativo sean vistas tambin por una instancia

colegiada en el escenario jurisdiccional. Es ms, es ste

precisamente el razonamiento seguido en otros pases,razonamiento que permiti justificar la modificacin del

texto originalmente aprobado por el Congreso al respecto,

texto mediante el cual se estableca que la primera

instancia para conocer todo proceso contencioso

administrativo era un juez de primer grado, sea sta

especializado en lo contencioso-administrativo, o en sudefecto, uno mixto o civil.

Sin embargo, y a la luz de lo que pudiera ocurrir con el

cambio a un Amparo con una naturaleza ms bien

"residual", habra que evaluar la pertinencia de la

alternativa asumida, o si sta puede involucrar una nada

deseable acumulacin de procesos esperando serconocidos por las salas de las diferentes Cortes Superiores,

y en su caso, por las Salas Civil y Constitucional y Social de

la Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Estamos pues

ante un tema en el cual lo prudente parece ser esperar a

ver como se desenvuelven los acontecimientos vinculados

con esta materia, salvo mejor parecer.

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Por otro lado, uno de los temas donde la regulacin acogida

en la normativa actualmente prevista en el Per merece

ms de un reparo, es indudablemente en el tratamiento de

la actividad probatoria. Fcil es resaltar, por solamentehacer una referencia inicial a aspectos dentro de esta

materia, lo contraproducente que resulta en el articulo 27

de la ley 27584, completamente apartado de la lgica de un

contencioso-administrativo de plena jurisdiccin, y que

adems, recorta el margen de accin judicial en temas tan

sensibles como los de ofrecimiento y actuacin de pruebas.Sin embargo, esta equivocacin, no consignada en el

proyecto de ley alcanzado al Congreso, sino introducida en

el desarrollo del debate parlamentario, no es el nico

reparo que puede hacerse al tratamiento del tema

probatorio en la ley 27584. Fcilmente puede discutirse

sobre, por ejemplo, lo previsto sobre la oportunidad en lacual deben ofrecerse los diversos medios probatorios.

Una revisin del artculo 28 de la ley que venimos

analizando solamente permite apreciar una mencin a que

los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes

en los actos postulatorios, siendo indispensable acompaar

todos los documentos y pliegos interrogatorio s a losescritos de demanda y contestacin. Esta aparentemente

acertada aplicacin del principio procesal de preclusin

encierra sin embargo un grueso error, pues no toma en

cuenta la posibilidad de probar hechos nuevos, producidos

o descubiertos posteriormente al momento en que se

ofrecieron los diversos medios probatorios en e! proceso,

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posibilidad s prevista en e! proyecto enviado en su

oportunidad al Congreso de la Repblica25o

Tambin se incurrir en algunas imprecisiones al abordarse

e! tema de la carga de la prueba. La ley 27584 sealarque, salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba

corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su

pretensin (en este sentido su artculo 30). Esta formulacin

general parece olvidar que e! demandado, como parte de

su defensa, puede alegar hechos nuevos a los consignados

por e! demandante, correspondindole al demandado y noal demandante la carga de la prueba en esos casos.

Estamos entonces ante errores que convendra corregir a la

brevedad posible. Ahora bien, justo es reconocer que al

lado de esas equivocaciones la ley 27584 tiene tambin

importantes aciertos en e! tratamiento de! tema probatorio:

permite, por ejemplo, que e! juzgador pueda ordenar deoficio la actuacin de las pruebas adicionales que considere

convenientes para el mejor esclarecimiento de la

controversia sometida a su despacho.

Ello, claro est, deber efectuarse mediante resoluciones

debidamente motivadas.

Se dir adems que si mediante una actuacinadministrativa impugnada se establece una sancin, la

carga de la prueba sobre si dicha sancin fue o no

correctamente impuesta corresponder a la entidad

administrativa involucrada. Ello en mrito a, mientras no se

acredite lo contrario, la existencia de una necesaria

presuncin de inocencia de! administrad026.

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y por si lo expuesto no fuese suficiente, se prescribe en e!

artculo

31 de la ley que venimos analizando lo siguiente:

"Artculo 31.- Obligacin de colaboracin por parte de laadministracin

Las entidades administrativas debern facilitar al proceso

todos los documentos que obren en su poder e informes

que sean solicitados por el Juez En caso de incumplimiento}

el juez podr aplicar las sanciones previstas en el artculo

53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable." 27En sntesis, encontramos a nivel probatorio un escenario

con luces

y sombras, al cual convendra introducir importantes

modificaciones, mxime si ahora e! proceso contencioso

administrativo va a convertirse en e! medio procesal

ordinario para la tutela de los derechos fundamentales delos administrados frente al accionar de la Administracin.

Ojal pronto la reforma legislativa o un quehacer

jurisdiccional ms comprometido con la proteccin de los

derechos y libertades ciudadanas permitan revertir, o por lo

menos, mediatizar las no deseadas consecuencias de un

inadecuado diseo normativo en este tema en particular.Dejando atrs e! tema probatorio, debemos aadir adems

que la regulacin sobre los alcances de las sentencias, as

como la determinacin de ciertas pautas vinculadas a la

ejecucin de dichas sentencias son tambin materias en las

cuales debieran plantearse varios reparos.

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Nos explicamos. En primer trmino, en tanto y en cuanto

son diversas las pretensiones que pueden plantearse en un

proceso contencioso-administrativo, son mltiples las

posibilidades de accin con las que cuenta aquellasentencia que declare fundada la demanda. Ello permite

entender, sobre todo en el especial supuesto de un proceso

contencioso-administrativo que se reclama de plena

jurisdiccin (donde el objeto del proceso es finalmente el

procurar una cabal tutela para los derechos fundamentales

de los administrados), como en el Derecho Comparado sesuele permitir al juzgador en este tipo de procesos emitir

una sentencia que no se cia exactamente a lo

formalmente pretendido por las partes, admitiendo una

lectura ms flexible del principio de congruencia procesal

que aquella que, por ejemplo, podemos encontrar en un

proceso civil.Expresin de esa lnea de pensamiento es la salida

frecuentemente prevista en el Derecho Comparado de

habilitar a un juez a declarar la nulidad total de un acto

administrativo sobre el cual nicamente se haba pedido

deducir su nulidad parcial, y viceversa, siempre y cuando

con ello no se vulnere el derecho de defensa (se deje ensituacin de indefensin) a aquel que pudiera verse

afectado con una declaracin de nulidad total inicialmente

no solicitada. Esa aplicacin del principio Jura Novit Curia

haba sido asumida por los autores del proyecto de ley,

pero no fue finalmente acogida por el Congreso de la

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Repblica, pues si revisamos el primer inciso del artculo 38

de la Ley 27584, all se establece lo siguiente:

"[...] La sentencia que declare fundada la demanda podr

decidir en funcin de la pretensin planteada lo siguiente:1. La nulidad total o parcia4 o inificacia del acto

administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado

[.. .]"(el subrayado es nuestro).

Consideramos que esta postura es un error, el cual

puede en el

futuro tener repercusiones si comienzan a tramitarse atravs del contencioso-administrativo asuntos hoy

abordados mediante Amparo.

y junto a la equivocacin aqu comet.ida, la disposicin que

venimos analizando deja sin resolver otra inquietud de

innegable relevancia: la de si un juez del contencioso-

administrativo puede declarar la nulidad de un actoadministrativo por razones distintas a las que fuesen

invocadas por las partes en conflicto. Nosotros creemos

que, en estricta aplicacin del principio Jura Novit Curia,

dicha posibilidad s debiera ser admitida28.

La lgica restrictiva del primer inciso del artculo 38 de laLey 27584 es afortunadamente dejada de lado en otros

apartados del mismo dispositivo que venimos analizando.

As por ejemplo, si lo que est en juego es el

restablecimiento o reconocimiento de dicha situacin

jurdica, aun cuando esas medidas no hayan sido

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pretendidas o planteadas en la demanda (en este sentido el

segundo inciso del mismo artculo 38 de la Ley).

Cerramos nuestro comentario sobre los alcances de las

sentencias de este tipo de procesos sealando que, por lomenos en nuestra opinin, el juzgador (a) de un

contencioso-administrativo puede ordenar el cese de

aquella actuacin material no sustentada en acto

administrativo alguno, adoptando para ello cuanta medida

sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia

(artculo 38, inciso tercero). Creemos que aqu, tambin enaplicacin del principio Jura Novit Curia, no es indispensable

que esas medidas hayan sido planteadas o pedidas por las

partes.

y si de la ejecucin de las sentencias es de lo que se habla,

es necesario no perder de vista que de poco o nada sirve

todo lo que hemos revisado si luego no tenemos cmoasegurar una completa ejecucin de las sentencias emitidas

en cualquier proceso judicial en general y en un proceso

contencioso-administrativo en particular.

Ello tiene especial relevancia y complejidad en los proceso

contencioso-administrativos en el Per, pues las ms de las

veces estas sentencias lo que establecen son obligacionespara diversas reparticiones de la Administracin pblica o

para el personal que las conduce o integra. Estamos pues

ante un tema tan sensible que en su momento fue el que

llev a la irregular suspensin de la puesta en vigencia de

toda la ley 27584 mediante Decreto de Necesidad y

Urgencia, situacin por lo menos aparentemente superada

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con la modificacin del texto original de la ley del

Contencioso-Administrativo efectuada a travs de la ley

27684. Como bien seala un destacado autor nacional.

"(...) suelen presentarse algunos problemas cuando la parteque debe cumplir lo dispuesto por una sentencia es el

Estado o una entidad estata4 pues a menudo incurren en la

inejecucin del mandato judicial'.29

A ello habra que aadir, coincidiendo con ese mismo autor,

que la actitud administrativa de sistemtico incumplimiento

de sus obligaciones, sobre todo si ellas implican el pago deuna suma de dinero, muchas veces lamentablemente ha

buscado ser justificada y hasta fortalecida, recurriendo para

ello a normas y conceptos de los ms diversos, destacando

ntidamente entre esa argumentacin la alegacin de

limitaciones de carcter presupuestal o la inembargabilidad

de algunos bienes del Estad03.Los dos argumentos a los cuales acabamos de referirnos

son conceptualmente dbiles, pues frente a la primera

alegacin bastara con tener una previsin presupuestal

razonable para atender debidamente este tipo de

requerimientos; y en lo referente al otro argumento, tal

como lo seal el Tribunal Constitucional peruano en unade sus sentencias, la inembargabilidad de ciertos bienes

estatales solamente es constitucionalmente posible si

dichos bienes son de dominio pblico, necesarios para

asegurar el cumplimiento de los fines asumidos como

propios del aparato estatal31. Es ms, y como bien indica

ese pronunciamiento del supremo intrprete de nuestra

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Constitucin, nada debiera impedir la ejecucin forzosa de

una sentencia contra los bienes estatales de uso privado.

Sin embargo, esa posicin ha sido tradicionalmente

resistida por diferentes gobiernos existentes en nuestropas. Una serie de medidas o actitudes fueron tomadas

tratando de evitar que el Estado cumpla con la obligacin

judicialmente establecida de que pague ciertas sumas de

dinero. Estas idas y venidas finalmente devinieron en la

modificacin del texto original de la ley 27584 y la

consagracin de una nueva formulacin para el artculo 42de la norma que regula el proceso contencioso-

administrativo en el Pero, modificacin introducida a travs

de la ley 27684.

La pauta ahora vigente para la ejecucin de las

obligaciones de dar suma de dinero parte de sealar como

responsable de su cumplimiento al titular del PliegoPresupuestario en donde se gener la deuda, para a

continuacin establecer los procedimientos a seguir en

estos casos. La norma que venimos analizando se cuida

tambin en anotar como, en cualquier caso, el personal que

debe hacer cumplir estas resoluciones est prohibido de

calificar el contenido o los fundamentos de esospronunciamientos, restringir sus efectos o interpretar sus

alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa.

La lectura del nuevo texto del artculo 42 de la ley, y sobre

todo, la de su cuarto inciso, deja abierta la posibilidad de

iniciar procedimientos de ejecucin forzosa contra bienes

estatales de dominio privado. Sin embargo, habra que

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cotejar lo alli dispuesto con lo previsto en el artculo 2 de la

ley 27684, el cual dispone volver a darle vigencia a dos

normas que claramente impiden esa posibilidad de

ejecucin. Una contradiccin realmente inaceptable, quelegislativa o jurisprudencialmente debe ser superada

cuanto antes.

No son pocos pues los cambios a introducir entonces al

tratamiento del proceso contencioso-administrativo en el

Per. Es ms el abordar debidamente que es lo que debe

hacerse al respecto no es tarea fcil, pues no solamenteimplica tener en claro por dnde van los requerimientos de

nuestra realidad, sino tambin el contar con conocimiento

de una serie de categoras e instituciones vinculadas a

diferentes reas del Derecho como son el Derecho

Administrativo, el Derecho Procesal y hasta el Derecho

Constitucional. Eso es precisamente lo que busca ydemuestra alcanzar el muy interesante trabajo de Ramn

Huapaya, justamente aquel que provoca la reflexin que

aqu hemos venido haciendo.

IV. PASANDO A LO PRINCIPAL: ANOTACIONES SOBRE UNTRABAJO EN EL CUAL SE ABORDA SERIAMENTE UN TEMA DE

LA MAYOR RELEVANCIA

En todo este conjunto de preocupaciones gira el libro de

Ramn Huapaya que se nos ha pedido presentar. En este

trabajo, el hoy profesor Huapaya comienza plantendose

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como actualmente no puede entenderse hablar de un

Estado Constitucional sin una Administracin Pblica

actuando conforme a Derecho y siendo pasible por lo

mismo de un control con naturaleza jurisdiccional, paraluego involucrarse en un profundo estudio del llamado a

desempearse como medio procesal ordinario destinado a,

antes incluso de preocuparse del correcto funcionamiento

de estas reparticiones estatales, asegurar que acciones u

omisiones administrativas no afecten un ejercicio regular de

los derechos de los(as) administrados (as).

En forma prolija y con un importante manejo de fuentes

bibliogrficas, Ramn Huapaya nos explicar como surge

ese medio probatorio dentro de la tradicin europeo-

continental, haciendo para ello referencia a experiencias

tan ricas e interesantes como la francesa o la alemana,cada una de ellas con caractersticas muy propias, pero no

por eso menos importantes. La rigurosidad de su enfoque

no est por cierto reida con la claridad que caracteriza a la

redaccin de lo all consignado, y permite, por ejemplo,

entender a cabalidad cmo aparece y en qu se sustenta

ese progresivo, pero a la vez irreversible, paso de uncontencioso objetivo a uno subjetivo o de plena jurisdiccin.

Importante y valioso es tambin su esfuerzo por explicar

como se fue configurando el proceso que llev a una

paulatina incorporacin del contencioso administrativo al

ordenamiento jurdico peruano, tarea hasta hoy poco

emprendida, por lo menos no en forma sistemtica. En

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todos estos casos, los extranjeros y el peruano, el trabajo

de Ramn Huapaya no se quedar en la mera descripcin

de las situaciones ya transcurridas, sino que efectuar un

anlisis y una evaluacin de las mismas; lo cual enriquecemucho ms su aporte.

Sin embargo, si se nos pide opinin, los captulos ms

importantes'

de este trabajo son los que vienen a continuacin. Se

proceder primero a explicar que es lo que justifica un

cambio cualitativo en el enfoque de la institucin "procesocontencioso-administrativo" en el Per: el derecho de una

tutela judicial efectiva como sustento para luego pasar a

revisar el contenido de esta tutela jurisdiccional dentro de

un contencioso administrativo, o, dicho de otra manera, las

pretensiones que el ciudadano busca alcanzar frente a la

Administracin con el uso de este medio procesal.Este captulo, realmente modular dentro del libro que ahora

presentamos, viene acompaado de otro no menos

relevante, en el que se analiza como se ha venido

determinando cul es la va procesal ms adecuada para

abordar pretensiones vinculadas con la tutela de los

derechos ciudadanos frente a la Administracin, ya sea suactividad o frente a su inaccin. Aqu ha habido el enorme

mrito de revisar y actualizar lo inicialmente planteado,

incluyendo dentro de aquello que ha sido materia

d.e anlisis a aquella muy reciente jurisprudencia del

Tribunal ConstitucIonal peruano mediante la cual esa

importante institucin ha buscado determinar qu casos

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debern ser vistos por Amparo, cules por Proceso de

Cumplimiento y cules por Proceso Contencioso-

Administrativo, es pecificacin que tambin ha incluido una

referencia a cundo y cmo convendra efectuar esaevaluacin en cada caso en particular.

Aun cuando ya sobre el proceso contencioso administrativo

ya hemos comenzado a ver en el Per algunos libros y/o

artculos bastante interesantes, creemos justo sealar que

el texto del profesor Huapaya es, hoy por hoy, el esfuerzo

ms completo y mejor logrado en lo referente a este medioprocesal en nuestro pas, y por qu no decirlo, el que

plantea y estudia con mayor claridad y detalle los alcances

de la tutela que puede dar la judicatura ordinaria a los

derechos de los (las) administrados(as) cuando estos(as) se

relacionan con una Administracin dotada de imperium (y

por ende, pasible de caer en supuestos de abuso de poder ode desviacin de poder).

Vaya nuestra enhorabuena por ello, mxime si se trata del

esfuerzo de un joven profesor e investigador con obras

cada vez ms rigurosas, y con la preocupacin por ir

aprendiendo ms e ir haciendo las cosas mejor. Desde que

conocimos ya hace algunos aos a Ramn, iniciandoentonces su incursin en el mbito acadmico de la mano

de un destacado administrativista y mejor amigo como el

Doctor Richard Martin Tirado, ese poner toda su capacidad

e inters por saber ms y trabajar mejor ha sido sin duda su

distintivo, importante rasgo que ojal jams pierda, para

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que as contine proporcionndonos obras tan valiosas

como la que hoy tienen en sus manos.

Quedan indudablemente muchas cosas en el tintero, pero

ya parece prudente ir terminando, para as invitarles apasar a lo realmente importan te.

Nos alegra entonces mucho el estar de forma acompaando

en ese proceso a Ramn Huapaya, y nos reconforta muy

especialmente, a pesar del poco tiempo disponible, haber

tenido el honor y el placer de elaborar el presente

comentario, nicamente una plida resea sobre el estadode la cuestin y el tratamiento otorgado dado en el Per a

materias tan relevantes como las desarrolladas tan

prolijamente en un libro como el que ahora ustedes lectores

comenzarn a revisar, trabajo cuya lectura recomendamos

muy sincera y especialmente.

Lima, abril del 2006.

_______________________________________________

Profesor Titular Ordinario de Pre y Post Grado en Derecho Administrativo y

Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Catlica del Per,

Nacional Mayor de San Marcos, de Lima, de Piura y Garcilaso de la Vega.

Profesor Principal y Ex - Director General de la Academia de la Magistratura.

Miembro de las Juntas Directivas de las Asociaciones Peruanas de Derecho

Administrativo, Constitucional y Procesal, as como del Instituto

Iberoamericano de Procesal Constitucional. Es adems Presidente de la Sala

Colegiada de la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios del

Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Miembro de la Comisin

de Libre Competencia de Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y

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la Propiedad Intelectual. Sin embargo, ninguna de las opiniones aqu

vertidas compromete a alguna de estas instituciones.

Los parmetros de cmo se aborda este tipo de preocupaciones en el

escenario norteamericano los encontramos en libros como los de

GUASTAVINO, Elas Tratado de la "Jurisdiccin Administrativa" y su

revisin judicial. Buenos Aires, Biblioteca de la Academia Nacional de

Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, dos volmenes, 1987;

MAlRAL, Hctor - Control Judicial de la Administracin Pblica, Buenos

Aires, Depalma, dos volmenes, 1984; o TAWIL, Guido Santiago -

Administracin y Justicia, Buenos Aires. Edicin del autor distribuida

por Depalma, dos volmenes, 1993.

Tambin encontramos importantes artculos al respecto, como los de

BIANCHI, Alberto - '~gunas reflexiones crticas sobre la peligrosidad o

inutilidad de una teora general del contrato administrativo". En: El

Derecho. Buenos Aires, Universitas, Tomos 184 y 185, 1995; o

BUDASSI, Ivn - Juicios contra el Estado en el sistema anglosajn.

Existe un sistema anglosajn? En: CASSAGNE, Juan Carlos (Director)

- Procedimiento y Proceso Administrativo. Buenos Aires, Lexis Nexis /

Abeledo Perrot - Pontificia Universidad Catlica Argentina, 2005 p.

711-721.

La idea del juez "administrador de justicia" sujeto a la ley, y que

solamente dentro de esas pautas poda evaluar aquellos mbitos de

la actuacin administrativa (reglada o discrecional) que el legislador

considerase conveniente, tarea a la cual deba avocarse

circunscribindose a los parmetros que los Parlamentos reputasen

oportunos es una constante que aparece en el contexto europeo

continental desde las mismas revoluciones burguesas que siguen o

acompaan a la francesa.

Esta constante tendi a consolidarse en el difcil juego de poder que

implic la convivencia en ese lugar del mundo de los denominados

"principio monrquico" y "principio democrtico" durante la segunda

mitad del siglo diecinueve. Y si bien hoy lo entonces sucedido ha ido

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evolucionando por otros derroteros, innegable es que ha marcado su

impronta en la forma como se han configurado y cmo se presentan

hasta hoy una serie de materias en pases como el Per, tema que

desarrollaremos con detalle en otros trabajos.

Es este el sentido, por ejemplo, que parece inspirar una lectura literal

de la Constitucin peruana de 1993 cuando parece prescribir la

irrevisabilidad en sede jurisdiccional de las decisiones del Consejo

Nacional de la Magistratura en materia de evaluacin y ratificacin de

jueces. Afortunadamente, tal como veremos luego, el Tribunal

Constitucional peruano, desde el caso "Gonzles Ros" ha tenido una

serie de pronunciamientos que, por lo menos en el caso del Consejo,

han descartado esa lectura literal y sus perniciosas consecuencias,

postura que luego de alguna forma ha sido fortalecida por lo prescrito

en el stimo inciso del artculo cinco del hoy en el Per vigente

Cdigo Procesal Constitucional.

A ello podra llevarnos una lectura literal de lo prescrito al final del

artculo 200 del texto constitucional de 1993 cuando seala que no

corresponde al juez (a) cuestionar la declaracin del Estado de

Excepcin en el Per. En este punto aqu nos queda solamente anotar

que, asumiendo posturas que no se agoten en lecturas literales

reidas con el sentido actualmente reconocido a la interpretacin

constitucional, ojal en su momento nuestros jueces constitucionales

puedan construir una comprensin distinta a ese precepto. Y si ello no

se materializara, bueno sera plantear una reforma constitucional al

respecto, salvo mejor parecer.

Proceso constitucional institudo en el Per para controlar la

constitucionalidad y legalidad como ya algo se adelant, normas

administrativas de carcter general y con rango inferior a la ley:

bsicamente decretos con alcances de carcter reglamentario,

aunque tambin aqu puede incluirse a algunas actuaciones

indebidamente en rigor denominadas resoluciones, a pesar de no

tener efectos individuales o individualizable. Esta Accin Popular si

bien siempre ha sido un mecanismo de control abstracto cuyo

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objetivo directo no es el de tUtela de los derechos, lo traemos a

colacin en tanto y en cuanto en el Per es el medio procesal por el

cual se tramitan materias que en otros ordenamiento s son siempre

abordados dentro de procesos contencioso-administrativos.

Esto es lo previsto incluso hasta hoy en la Ley de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado y su Reglamento.

Artculo en donde se establece la prescripcin del ejercicio de

funciones jurisdiccionales por parte de los gobiernos de turno. Un

interesante anlisis al respecto es e! de CASSAGNE, Juan Carlos -

Sobre e! origen hispnico de! sistema judicialista y de otras

instituciones de! Derecho Pblico Iberoamericano y Comparado. En :

Civitas. Revista Espaola de Derecho Administrativo N 127. Madrid,

Civitas, Julio-Septiembre, 2005, p. 363-379.

Como es de conocimiento general, e! proceso constitucional de

Accin Popular se plantea como un mecanismo de control abstracto,

por lo cual, en principio, no hay Esta lnea de pensamiento se

consagra con claridad desde el ya clebre caso "Diodoro Gonzles

Ros" (Expediente 2409-2002-AA/TC), pero ha tenido su expresin

ms notoria en el caso "Lizana Puelles" (Expediente 5854-2005-

PA/TC).

10 En este tenor se encuentra lo sealado en, entre otros, el caso

Manuel Anicama Hernndez (Expediente 1417 -2005-AA/TC), en el

cual, se coincida o no con lo resuelto, el Tribunal Constitucional fija

posicin en temas de tanta relevancia como el de la determinacin

del contenido, los lmites y la titularidad de los derechos

fundamentales.

11 Tema abordado en el ya mencionado caso Anicama, proceso en el

cual uno de sus temas centrales era el de la relacin entre los

procesos de Amparo y los contencioso-administrativos, ]Jero tambin

desarrollado en casos como "Maximiliano VillanuevaValverde"

(Expediente 0168-2005-AC/TC, proceso en el cual se plantea

m~i'e~;kl~=!:esos. contericiosa Administrativos y~los-

cumplimientor~riIl1Ctpaiilr-atEEtoVim:iaI~t::SaIl Pablo" (Expediente

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3846-2004-PA/TC~ en aOnde,= aunsi=establecer con claridad en

base a qu supuestos, el Alto Tribunal proclama la subsistencia del

Amparo contra Amparo).

12 Avance cualitativo que de alguna manera se ve mediatizado con el

tratamiento dado a este proceso en su ley de regulacin, la 27584,

sobre todo luego del paso del proyecto que la inspirase por el debate

parlamentario. Una detallada narracin de la implicanc1as y

consecuenaas- ae 10- ocurrido al-Tespecto se encuentra en nuestro

"Cdigo Procesal Constitucional... ", Op. Cit., sobre todo p. 151 Y ss.

13 Nos referimos aqu a lo previsto en el segundo inciso del artculo 5

del hoy vigente Cdigo Procesal Constitucional. Por otro lado, si bien

conocemos que en rigor no es lo mismo hablar de un Amparo

subsidiario que de uno residual, distincin que comienza a ser

explicitada y explicada por algunos autores, solo convencionalmente

en este trabajo usaremos ambos conceptos (Amparo subsidiario y

Amparo residual) como sinnimos.

14 A ello apunta lo prescrito en el artculo 94 del Cdigo Procesal

Constitucional, precepto mediante el cual se admite la procedencia de

solicitar medida cautelar una -vez expedida sentencia estimatoria de

primer grado, siendo el contenido de la medida cautelar admitida el

de la suspensin de la eficacia de la norma considerada como

violatoria de la supremaca constitucional por quienes fuesen

juzgadores en primera instancia. La intencin de hacer con esto ms

atractiva la interposicin de demandas de Accin Popular es a todas

luces evidente, pero todava es muy pronto para determinar si

ayudar a conseguir los objetivos buscados.

115 En este sentido lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el

caso "Fernando Cantuarias Salaverry" (Expediente 6167-200S-

PHC/TC), proceso sobre e! cual tambin haremos algn comentario en

otro apartado de este mismo trabajo.

16 Nuestro comentario, ms bien en detalle, sobre lo que aqu hemos

denominado una interesada y tendenciosa judicializacin del

arbitraje, as como acerca de una sentencia que, en nuestra opinin,

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es una insuficiente respuesta del Tribunal Constitucional Peruano al

respecto, la consignamos en "Y despus del Procedimiento

Administrativo qu le toque recoge bsicamente nuestra exposicin

en el Segundo Congreso~Nacional (Peruano) de Derecho

Aamlhstrativo (Lima, Pontificia Universidad Catlica del Pet,.ab;ril

2006).

17 Pauta seguida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Argentina desde el caso Kot, el segundo en antigedad entre los que

dieron inicio al Amparo argentino a nivel federal. All, entre otras

afirmaciones, se sealar como idea siempre a tomar en cuenta que

"la proteccin judicial de los derechos constitucionales no tolera ni

consiente semejantes dilaciones". Un completo resumen de la

posicin aqu descrita la encontramos en SAGS, Nstor Pedro -

Derecho Procesal Constitucional, Accin de Amparo. Volumen lI.

Buenos Aires, Astrea, 1988 (con varias ediciones posteriores),

especialmente p. 165 Y ss.

18 Es ste el momento de hacer frente a alguna crtica que se ha

deslizado por all, vinculada a una supuesta incompatibilidad de!

Amparo residual con e! derecho a un recurso sencillo y rpido o a

cualquier otro recurso efectivo antes los jueces o tribunales

competentes destinado a amparar nuestros derechos fundamentales,

derecho plasmado por e! artculo 25 de la Convencin Americana de

Derechos Humanos.

En realidad, si analizamos lo sealado por la Corte Interamericana de

Derechos Humanos en casos como el Velsquez Rodrguez (con

sentencia del 29 de Julio de 1988), y sobre todo, a lo prescrito en sus

prrafos 60 y 66, apreciaremos que lo requerido por el Alto Tribunal

Internacional no es solamente la existencia de medios procesales,

sino la certeza de que estos son adecuados y eficaces para

determinar si se ha incurrido en una violacin a los derechos

involucrados y se han tomado las medidas necesarias para recuperar

su pleno ejercicio.

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Fjense que no se habla de estar ante medios procesales ordinarios o

especiales y especficos para la tutela de dichos derechos: solamente

debe asegurarse una defensa adecuada y eficiente de los mismos. El

hecho de que el amparo pase a ser residual y~dee de ser alternativo

no afecta por si esta situacin, siempre'" y c:uando pueda acreditar

se que los medios ordinarios de proteccin previstos satisfagan los

requerimientos de adecuacin y eficacia a los cuales ya hemos hecho

referencia.

Nota preliminar del autor

Este Tratado tiene su origen previo en la elaboracin de la

tesis de licenciatura denominada "El objeto del procesocontencioso-administrativo en la Ley N 27584", sustentada

el da 31 de marzo de 2005 en la Sala de Grados de la

Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, ante un

Tribunal presidido por el profesor Julio Geldres Bendez, e

integrado por los profesores Dante Mendoza Antoniolli y

Richard Martin Tirado. Dicho Tribunal tuvo a bien calificardicho trabajo como sobresaliente (nota 20), con mencin

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5umma G/m Laude, mximo calificativo reservado para las

tesis de grado sustentadas en la Universidad de Lima.

Desde ya, expreso mi agradecimiento al Tribunal por los

juicios de valor expresados durante la sustentacin de latesis, as como por haberme formulado interesantes

sugerencias y precisiones que han sido incorporadas en la

presente obra. No obstante ello, la presente obra se

presenta sustancialmente ampliada y reelaborada en

mucho desde aquel texto original que le sirve de base,

debido al tiempo transcurrido y a las mayores reflexiones ynueva bibliografa consultada desde aquel entonces. Sobre

todo, debido a que es mi intencin ofrecer un Tratado que

desarrolle un sistema de derecho procesal administrativo,

especficamente desde su garanta ms importante, el

proceso contencioso-adminis tra tivo.

Considero preciso indicar, que si bien es cierto que como

dice Alfredo Bryce, escribir es un acto solitario e

incomprendido muchas veces, nadie es lo suficientemente

erudito ni autosuficiente, para poder emprender una

investigacin, sin aquello que los Beatles, denominaron "a

Httle help of the jriendl'. En este caso, sin que ello impliqueresponsabilidad alguna por las afirmaciones aqu vertidas,

quiero agradecer a las siguientes personas, eso s, haciendo

mencin expresa que el orden de los factores, no altera el

producto resultante, que en nada hace a las amistades, la

fraternidad y los sentimientos que considero

imperecederas.

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A mis padres, Ramn y Mery, por su permanente apoyo, por

brindarOle la calidez de un hogar sano y constituido, y por

su amor. A mi padre, por brindarme su ejemplo en el da ada, as como su enorme capacidad intelectual, lo cual me

produce sino admiracin, un aliciente para lograr todo lo

que ha logrado y seguir logrando. A mi hermosa madre,

por brindarme su amor, apoyo y esfuerzo incansablemente,

lo cual me ha generado una deuda que nunca terminar de

pagar ni en esta vida ni en las subsiguientes, realmente,gracias mam, con profundo amor. Quiero agradecer

tambin a mi "Mam Maruja", mi ta Maruja Tapia de Otoya,

as como a su esposo, mi to Lucho Otoya. Asimismo,

agradezco a mis hermanos, con amor, a Orlando,

Guadalupe, y a Mara Gracia, pequeo ngel quien se nos

adelant en partir al lugar donde algn da todos tendremosque llegar. Este trabajo, adems, est dedicado a mi abuelo

Alfredo Tapia, y a la memoria de mis abuelos, Mara

Eugenia de Tapia, Mara Encarnacin de Huapaya y Orlando

Huapaya. Por ltimo, a toda mi extensa y gran familia.

Al doctor Jorge Dans Ordez, por brindarme en sus clases

universitarias del lejano ao 1997 en la Universidad deLima, la ilusin por el Derecho Administrativo. Don Jorge me

brind la enorme consideracin de acogerme en

innumerables ocasiones en su hogar para dialogar sobre

esta investigacin y muchas otras cosas ms, abusando de

su intensa agenda diaria. En todo caso, conocerlo en las

aulas universitarias, me ha brindado una inmerecida

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consideracin: ser instruido directamente por quien es

decididamente la mxima autoridad en el Derecho

Administrativo de nuestro pas. Le agradezco

profundamente el hecho de haberme brindado el apoyo y elnimo necesarios para iniciar y poder culminar esta

investigacin (as como su decisivo apoyo bibliogrfico), as

como por haber escrito el Prlogo con el que comienza esta

obra. Por ende, gracias, en este caso, no es una palabra

que rena todos los sentimientos de mi gratitud presente y

futura, por darme el privilegio de su amistad. Espero, eneste caso, que el producto no defraude su confianza. El

mismo afecto le guardo a su dilecta esposa, la seora

Martha Titto de Dans, as como a su pequeo benjamn,

Jorgito.

Al doctor Richard Martin Tirado, quien fue mi Asesor de

Tesis, le agradezco por haberme permitido el privilegio deacceder a su despacho de abogado, ensearme que el

Derecho (y sobre todo el Administrativo) se hace a la

manera de los artesanos, a pulso y tesn, en su caso, desde

el correcto y ponderado ejercicio de la funcin pblica. Le

agradezco adems por haberme ofrecido la gran

oportunidad de iniciarme en las labores universitarias comosu Adjunto de Docencia all en el ao 2001,

tratado del proceso contencioso administrativo - ramón a. huapaya tapia

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