NDICE TITULO PRIMERO CONCEPTO Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CAPITULO PRIMERO EL DERECHO ADMINISTRATIVO Concepto de Derecho administrativo......................................................... Derecho administrativo, Derecho pblico, Derecho garantizador.......... El concepto de Administracin Pblica y su relativa extensin a la totalidad de los poderes del Estado............................................................ La Administracin y la funcin legislativa................................................. La Administracin y los Jucces................................................................... Caracteres del rgimen de Derecho administrativo. La alternativa anglosajona El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado Contenidos materiales y acadmicos del Derecho administrativo .. CAPITULO 11 LAS FUENTES DEL DERECHO El sistema de fuentes.................................................................................... La Constitucin............................................................................................. Las leyes y sus clases..................................................................................... E1 procedimiento legislativo ordinario....................................................... Las leyes orgnicas........................................................................................ Las normas del Gobierno con fuerza de ley: decretosleyes y decretos A) Los decretosleyes................................................................................ B) B) Los decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos.... Los tratados internacionales........................................................................ El Derecho comunitario............................................................................... CAPTULO III EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Concepto y posicin ordinamental del reglamento................................... Clases de reglamentos.................................................................................. A) Por su relacin con la ley.................................................................... B) Por razn de la materia....................................................................... C) Por su origen........................................................................................ Limites y procedimiento de elaboracin de los reglamentos...................

Eficacia de los reglamentos. La inderogabilidad singular........................ Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin................. La costumbre y los precedentes o prcticas administrativas.................... Los principios generales del Derecho......................................................... A) Ultra vires y natural justice en el Derecho ingls............................. B) Los principios generales en el Derecho administrativo francs... C) Los principios generales en el Derecho administrativo espaol... La jurisprudencia.......................................................................................... TTULO SEGUNDO LOS ACTOS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAPTULO IV EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS L. Concepto y clases........................................................................................ Actos administrativos de otros poderes pblicos. Los actos de Gobier Los actos polticos 0 de Gobierno............................................................. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales. A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados................ B) B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad................................ C) La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La configuracin por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial......................................... Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios . Actos favorables y actos de gravamen...................................................... A) Los actos favorables.......................................................................... C) Los actos de gravamen...................................................................... D) Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo................ A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del

silencio como acto presunto negativo y sus excepciones B) B) La regulacin vigente de los actos presuntos. Crtica.................... C) La determinacin del carcter positivo o negativo de los actos D) El certificado de acto presunto........................................................ Los elementos del acto administrativo..................................................... El titular del rgano y la competencia...................................................... La causa y los presupuestos de hecho....................................................... Los mviles y la desviacin de poder........................................................ El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin......

Notificacin y publicacin.......................................................................... CAPTULO V EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad . La presuncin de validez............................................................................ La ejecutoriedad de los actos administrativos......................................... Sistemas comparados de ejecucin de los actos administrativos........... A) Sistema judicial puro. La tradicin anglosajona............................. B) Sistema mixto judicialadministrativo. El sistema francs............. C) La ejecucin administrativa autosuficiente. Derecho alemn e La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol..................................................................................... La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos... Cuestionamiento constitucional................................................................ Suspensin de efectos del acto administrativo......................................... El apremio sobre el patrimonio................................................................. La multa cOercitiva..................................................................................... La compulsin sobre las personas............................................................. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa.................................... CAPTULO VI ;~ INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La invalidez y sus clases................................................................................ La inexistencia............................................................................................... La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales.............. A) Actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de

amparo constitucional B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del

territorio. C) Actos de contenido imposible............................................................ C) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de

sta. D) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de

los vicios de forma...................................... E) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad

de los rganos colegiados........................ F) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren

facultades o derechos sin los requisitos esenciales.

H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal........................................................................................ I) La nulidad de las disposiciones administrativas............................... La imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho............................ Anulabilidad e irregularidad no invalidante .............................................. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin, conversin. La anulacin de los actos invlidos a iniciativa de la Administracin. Del proceso de lesividad a la anulacin directa......................................... A) El monopolio del proceso de lesividad para la anulacin de los actos declarativos de derechos y su posterior desvirtuacin........... B) La facultad anulatoria directa y la marginacin del proceso de lesividad en la

anulacin de los actos declarativos de derechos. La regulacin vigente . C) Condiciones del proceso de lesividad................................................ D) L~mites y efectos de la declaracin de nalidad................................. La revocacin de los actos administrativos................................................ La rectificacin de errores materiales y aritmticos ................................. CAPITULO V11 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Significado y origen del procedimiento administrativo............................. La regulacin del procedimiento administrativo....................................... Clases de procedimientos administrativos.................................................. Los sujetos del procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y Recusacin............................................................. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica....................................................................... Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo........... A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento

administrativo....................................................................................... B) El principio de publicidad................................................................... C) La gratuidad del procedimiento......................................................... La iniciacin del procedimiento administrativo........................................ Tramitacin e instruccin............................................................................ A) Las alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de

informacin pblica....................................................... B) Informes................................................................................................

C) La prueba.............................................................................................. D) El trmite de audiencia y vista .. La terminacin del procedimiento.............................................................. TITULO TERCERO LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CAPITULO Vl l l LOS CONTRATOS Y LA ADMINISTRACIN. RGIMEN BSICO La Administracin y el contrato................................................................ La legislacin de contratacin administrativa. La Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Pblicas ................................................... Ambito subjetivo de aplicacin de la Ley 13/1995................................... Negocios jurdicopblicos excluidos de la Legislacin de Contratos... A) Los convenios entre la Administracin y los particulares sobre objetos

pblicos.................................................................................. B) Los convenios entre entes pblicos.................................................. Elementos y condiciones de validez de los contratos.............................. Organos de contratacin y rganos de gestin de la contratacin admi nistrativa. Las juntas consultivas de contratacin administrativa.......... Las habilitaciones previas........................................................................... La capacidad jur~dica y moral de los contratistas.................................... La capacidad profesional y econmica de los contratistas. Su cla sificacion ...................................................................................................... La preparacin de los contratos: pliegos de contratacin y tramitacin de expedientes............................................................................................. A) Pliegos de contratacin..................................................................... B) Los expedientes de contratacin...................................................... C) La contratacin menor...................................................................... Los procedimientos de adjudicacin de los contratos............................. A) Origen y significacin........................................................................ B) Las clases de procedimientos de adjudicacin............................... C) El procedimiento abierto.................................................................. D) El procedimiento restringido............................................................ E) El procedimiento negociado............................................................. Las formas o criterios de la adjudicacin. La subasta y el concurso ..... Perfeccin y formalizacin de los contratos............................................. Garantas de la contratacin. Las fianzas................................................. CAPTULO IX ~LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Clases de contratos de la Administracin. Panormica comparatista... A) Orgenes del contrato administrativo en Francia........................... B) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato administrativo Los criterios de definicin del contrato administrativo.......................... Los contratos privados de la Administracin. Una categor~a residual.. La naturaleza de los contratos administrativos: de contratos civiles deformados por el privilegio de decisin ejecutoria a un rgimen sustantivo diverso del contrato civil.... Las prerrogativas de la Administracin durante la ejecucin del contrato administrativo..................................................................................... Cumplimiento y resolucin de los contratos administrativos................. El derecho del contratista al equilibrio econmico alterado por decisiones de la Administracin. Ius variandi y factam principis .................. Las excepciones al principio de riesgo y ventura..................................... A) La fuerza mayor................................................................................. B) La revisin de precios........................................................................ C) Los riesgos imprevisibles............................................................ D) La novacin subjetiva y la subcontratacin.............................................. E) Sustitucin del contratista y subcontratacin ................................. B) Cesin de los derechos de cobro...................................................... CAPTULO X LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS TPICOS Los contratos administrativos tpicos........................................................ El contrato de obra..................................................................................... Preparacin, publicidad y adjudicacin del contrato de obras............... La ejecucin del contrato de obras........................................................... A) Comprobacin del replanteo............................................................ B) Obligaciones del contratista ............................................................. C) Derecho del contratista. El abono del precio. Certificaciones de obra e intereses de

demora......................................................... D) La revisin de preeios........................................................................ La modificacin del contrato de obra....................................................... La extincin del contrato de obras. La resolucin.................................. Recepcin, liquidacin, pago y garanta de las obras.............................. La ejecucin de obras por la Administracin.......................................... El contrato de obra con abono total del precio....................................... El contrato de suministros......................................................................... La publicidad, procedimiento y formas de adjudicacin en el contrato de suministros.............................................................................................. Efectos del contrato de suministros.......................................................... La extincin del contrato de suministros.................................................. La fabricacin de bienes muebles por la Administracin.......................

Los contratos de consultor~a y asistencia, de servicios y de trabajos especficos y concretos no habituales ....................................................... Publicidad, procedimientos y formas de adjudieaein............................ Ejccucin y modificacin........................................................................... El contrato de elahoracin de proyectos de obras.................................. El contrato de gcstin de servicios pblicos. Clases y requisitos bsicos La duracin de la concesin...................................................................... Actividades previas del contrato de gestin de servicios. La publicatio, adjudicacin y formalizacin ..................................................................... Efeetos del contrato de gestin del servieio............................................. La extincin del contrato de gestin de servicio. El reseate................... TiTULO CUARTO LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA CAPTULO XI LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE POLICA O LIMITACIN Las clases de la actividad administrativa.................................................... El principio de legalidad y otras condiciones de la actividad administrativa. A) El principio de legalidad..................................................................... B) El principio de igualdad...................................................................... C) La proporcionalidad ............................................................................ D) El principio de buena fe...................................................................... E) El inters pblico................................................................................. La actividad administrativa de limitacin................................................... Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares... Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin................ La autorizacin.............................................................................................. A) El concepto de autorizacin............................................................... B) Diferencia con la concesin................................................................ C) Las autorizaciones de efecto continuado.......................................... D) Condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones. E) El procedimiento autorizatorio.......................................................... Ordenes. Mandatos y prChibiciones............................................................ , ~ CAPITULO X11 J ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO Concepto y evolucin de la actividad de fomento..................................... Las modalidades de la actividad de fOmento............................................. Los incentivos econmicos........................................................................... La subvencin. Concepto y naturaleza....................................................... La competencia para el otorgamiento de subvenciones. La gestin indirecta . El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones...........................

Contenido de la relacin subvencional. Obligaciones del beneficiario. Modificacin, revocacin y reintegro de las subvenciones....................... Control y sanciones....................................................................................... La subvencin en el Derecho comunitario europeo................................. .; CAPTULO XIII ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PUBLICO La actividad de prestacin 0 de servicio pblico....................................... Actividad de prestacin y funciones pblicas soberanas .......................... Las fronteras entre la actividad de prestacin o servicio pblico y la actividad privada........................................................................................... La actividad pblica meramente empresarial............................................ Las formas de gestin de los servicios pblicos......................................... La relacin de prestacin............................................................................. Tasas, precios pblicos y tarifas................................................................... La actividad privada reglamentada. Los servicios pblicos virtuales 0 impropios . CAPTULO XIV LA ACTIVIDAD SANCIONADORA La potestad sancionadora de la Administracin y su inicial incompatibilidad con el principio de divisin de poderes. Sistemas comparados y movimiento despenalizador A) Sistemas que, en principio, garantizan el monopolio represivo de los tribunales. Los Derechos anglosajn y francs.................... B) Ordenamientos sin monopolio represivo de los Jueces: los casos de Austria y Suiza.............................................................................. C) La atribucin de potestad sancionadora a la Administracin a travs de la despenalizacin en Italia y Alemania.......................... El anrquico desarrollo de la potestad sancionadora administrativa en el Derecho espaol A) El inicial monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y sus excepciones en el siglo x~x.............. C) Politizacin y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de

Rivera y en la Segunda Repblica........... D) El sistema sancionador en el Rgimen de Franco......................... La insuficiencia del sistema penal como causa del exorbitante poder sancionador de la Administracin espaola............................................. A) Ausencia de funcionarios pblicos en el proceso penal y supresin de su participacin en la actividad administrativa de contratacin de las infracciones. B) Ambigedad en torno a la naturaleza y carcter del Ministerio Fiscal . C) La rigidez de la regla nalla poena sine iadicio

Fundamento constitucional y limites de la potestad sancionadora ....... Los principios de legalidad y sus manifestaciones: reserva de ley y tipicidad........... La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas.................................. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas............ La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas... La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas............ El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal...................................... El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora...................................................................... El procedimiento sancionador................................................................... El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin......................................................... CAPTULO XV LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL La actividad arbitral de la Administracin Pblica: concepto............... Apuntes histricos. La legislacin decimonnica sobre bienes pblicos Actividad arbitral y jurisdicciones especiales........................................... La actividad arbitral en la proteccin de las propiedades especiales.... Conflictos sociales y actividad arbitral...................................................... La actividad arbitral en conflictos contractuales privados...................... Los arbitrajes en la Administracin corporativa ..................................... Actividad arbitral en materias y derechos administrativos y politicos... Constitucionalidad y rgimen jur~dico de los actos arbitrales................ TITULO QUINTO LA GARANTA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO CAPTULO XVI LA EXPROPIACIN FORZOSA Garanta patrimonial y actividad administrativa de extincin de derechos. Sus formas.......................................................................................... Significado y alcance constitucional del Derecho de propiedad............ Limitaciones, servidumbres y expropiaciones.......................................... Origen y evolucin del procedimiento expropiatorio ............................. A) Los or~genes napolenicos y judicialistas del procedimiento expropiatorio. B) La recepcin y evolucin del procedimiento expropiatorio en el Derecho espaol............................................................................ C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia y la definitiva administrativizacin del modelo............................................ La ley singular como tcnica de eliminacin de la garanta expropiatoria Concepto y objeto de la expropiacin....................................................... Los sujetos de la expropiacin forzOsa.....................................................

A) El expropiante.................................................................................... B) El beneficiario.................................................................................... C) El expropiado..................................................................................... La causa de la expropiacin forzosa. El requisito de la declaracin de inters pblico 0 social.......................................................................... El requisito de la necesidad de ocupacin............................................... El justo precio, naturaleza y criterios de valoracin ............................... A) La naturaleza del justiprecio. Presupuesto legal o indemnizaei6n como efecto de la privacin. La regla del previo pago.................. C) Criterios y reglas de valoracin........................................................ D) La valoracin de terrenos por la legislacin urbanstica. Su aplicacin a toda suerte

de expropiacin de fincas y la inversin de la regla de inapropiabilidad de las plusvalas............................

D) Conceptos indemnizables y momento de la valoracin................. Los procedimientos de determinacin del justiprecio............................ A) El mutuo acuerdo.............................................................................. B) El Jurado de Expropiacin y la fijacin contradictoria del justiprecio. El pago del

precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasacin........ La ocupacin de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la propiedad. La expropiacin urgente ............................................................................ La reversin expropiatoria......................................................................... Garantas jurisdieeionales.......................................................................... Las expropiaciones espeeiales.................................................................... A) Expropiaein por zonas 0 grupos de bienes ................................... B) La expropiaeinsanein por incumplimiento de la funcin social de la

propiedad.................................................................................. C) La expropiacin que da lugar al traslado de poblaeiones............. La expropiacin por razones de defensa nacional. La requisa militar.. Indemnizacin por ocupacin temporal................................................... CAPTULO XVII LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN Orgenes y regulacin positiva del principio de responsabilidad de la Administracin........................................................................................ Fundamento y originalidad de la responsabilidad administrativa. La sustitucin de la nocin de culpa por la de lesin................................... La crtica al sistema de responsabilidad administrativa.......................... Los presupuestos bsicos de la imputacin.............................................. A) Servicio pblico como actividad....................................................... B) Funcionamiento anormal del servicio. La falta personal de los

funcionarios........................................................................................ C) Funcionamiento normal.................................................................... La lesin: daos resarcibles y conceptos indemnizatorios...................... La relacin de causalidad...........................................................................

Extensin de la reparacin y su valoracin.............................................. La reclamacin y el procedimiento de responsabilidad frente a la Administracin La competencia exclusiva de la jurisdiccin contenciosoadministra La responsabilidad por actos de la Administracin de lusticia............. La responsabilidad del Estado por actos o normas del poder legislativa TTULO SEXTO EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO o CAPITULO XVIII LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Objeto y clases de recursos......................................................................... El recurso ordinario..................................................................................... Recurso de revisin ..................................................................................... Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos....................... Las reclamaciones econmicoadministrativas......................................... Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral ................................ CAPTULO XIX LA JURISDICCIN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA La Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.............. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa..................................... mbito de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa........................... A) mbito incial y su desarrollo: del contencioso de derechos al control de la discrecionalidad............................................................. C) Constitucin de 1978: plena legitimacin por inters y eliminacin de mbitos exentos D) Control de rganos y poderes pblicos no administrativos............. D) El contencioso interadministrativo, control de legalidad................ E) Lo contenciosoadministrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas cuestiones prejudiciales........................... E) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio F) El fracaso de la Justicia Administrativa: agujeros negros en el mbito de control y

colapso por exceso de litigiosidad.................... rganos jOrisdiccionales............................................................................... B) La competencia objetiva o por razn de la materia......................... C) La competencia territorial..................................................................

Las partes en el proceso contenciosoadministrativo................................ A) La asiguacin de la condicin de demandante y demandado......... B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa C) La legitimacin..................................................................................... Objeto del recurso ........................................................................................ A) Actividad enjuiciable y pretensiones ejercitables en la impuguacin de actos y reglamentos................................................................ B) El recurso contra la inactividad de la Administracin..................... C) El recurso contra la va de hecho....................................................... D) El rgimen de las pretensiones........................................................... y CAPITULO XX EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO El proceso Contenciosoadministrativo como proceso revisor o de ape lacin y sus insuficiencias............................................................................. A) La configuracin histrica del dogma revisor................................... B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor............ C) La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carcter revisor para la impugnacin

de actos............................................................. D) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administracin y las vas de hecho.............................. Medidas cautelaros. La suspensin de efectos del acto recurrido........... A) Referencias comparadas..................................................................... B) Las medidas cautelaros en el Derecho espaol................................ El procedimiento Contenciosoadministrativo de primera 0 nica ins A) El inicio del procedimiento................................................................. B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente

administrativo................................................................... C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda. La reconvencin ......................................... D) La prueba.............................................................................................. E) El perodo conclusivo.......................................................................... La terminacin del procedimiento.............................................................. A) La Sentencia: contenido, extensin y lmites.................................... B) Desistimiento, allanamiento, conciliacin judicial........................... El procedimiento abreviado......................................................................... El sistema de recursos.................................................................................. A) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolucin ............... B) El recurso de apelacin....................................................................... Los diversos recursos de casacin y la revisin.......................................... A) El recurso ordinario de casacin........................................................ B) El recurso de casacin por unificacin de doctrina.........................

C) Recursos de casacin en inters de la ley.......................................... D) El recurso extraordinario de revisin................................................ Ejecucin de sentencias................................................................................ A) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez....................................... D) Modalidades de la ejecucin.............................................................. E) La extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme....... Procesos especiales. A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales..................... B) La cuestin de ilegalidad .................................................................... C) ProcedimienSo en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos. 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tras innumerables intentos por precisar el concepto del Derecho administrativo con resultados muy aleatorios, se impone un esfuerzo de simplicidad en la conciencia de que no hay definicin cabal, ni sin vicio tautolgico, ni el esfuerzo por intentarlo reportaria una mayor clarifi ., cacion~ Aceptaremos, como punto de partida, la definicin simple y descriptiva de ZANOBINi: el Derecho adminsrativo es aquella parte del Derecho ~bl~co que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones pblicas y las consiguientes relaciones ur~dicas entre aqullas y otros sujetos. Las normas administrativas, en efecto, tienen como sujeto o destinatario a una Administracin Pblic~a de forma tal que no se entienden o n son tales sin esa presencia. Pero esto no supone que las administraciones pblicas no puedan utilizar o formar parte de relaciones Jurdicas reguladas por normas no administrativas, puesto que una cosa es utilizar una determinada normativa y otra, muy distinta, que la normativa se halle destinada o presupongo, en todo caso, su aplicacin a un determinado sujeto. Las normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurdicos en general, sean personas fsicas o jurdicas o administraciones pblicas; otras normas del Derecho civil presuponen que sus destinatarios sean personas fsicas, como, por ejemplo, las normas sobre matrimonio y familia. Hay normas, pues, destinadas a los sujetos jurdicos en general y otras que presuponen su afectacin o destino en todo caso a unos determinados sujetos. Esto ocurre con el Derecho mercantil, cuyas normas estn destinadas a determinados sujetos en tanto que comerciantes, o con el Derecho laboral, concebido como un Derecho por y para los trabajadores, y, en fin, con el Derecho administrativo como Derecho de las

Administraciones Pblicas, porque las normas de unos y otros presuponen que en la clase de relaciones que regulan intervendrn necesariamente esas categoras de sujetos. En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario como lo ha denominado GARCIA DE ENTERRA. Ahora bien, la forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administracin Pblica admite diversas variedades: En unos casos, la norma tiene destinatario nico y preferente a la Administracin Pblica, como las que regulan la organizacin adminis trativa, cuya efectividad y aplicacin no reclama la presencia de otro sujeto. Otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la Administracin, pero su aplicacin y efectividad no se concibe sin la simultnea presencia de los administrados o ciudadanos; as, por ejemplo, las normas que regulan los contratos administrativos o la expropiacin forzosa, los impuestos o los servicios pblicos. Estas normas presuponen siempre una Administracin Pblica de por medio, pero tambin un particular: contratante, expropiado, contribtiyente o usuario del servicio. Por ltimo, hay un tercer tipo de normas cuyos destinatarios ms ~ directos son los particulares o administrados, pero que presuponen, sin 1 embargo, la presencia vigilante de la Administracin como garante de su efectividad. Son todas aquellas normas de intervencin en ls relaciones entre particulares que la Administracin no ha de cumplir, pero a la cual se responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios, atribuyndole una potestad sancionadora o arbrital para conseguir su efectividad, es decir, asignndole, en cierto modo, el papel del juez penal o civil. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulacin de precios, cuyos destinatarios inmediatos son los particulares, compradores o vendedores, y que en tal sentido son normas de Derecho privado, pero que afectan tambin a la Administracin, no como sujeto, sino como vigilante y poder sancionador en caso de incumplimiento. 2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PUBEICO, DERECHO GARANTIZADOR En cuanto la norma administrativa est en todo caso destinada a una Administracin Pblica como sujeto u rgano garantizador debe ser considerada, obviamente, como Derecho pblico (segn la clsica definicin de U~riANo, recogida en las Insttuciones de Justiniano: ius publicum est quad ad statu. re romanue spectat, privatam quad ad singuloram utilitatem pertinet). La dualidad Derecho pblicoDerecho privado sigue teniendo una indudable virtualidad para la caracterizacin del Derecho administrativo, siempre y cuando no se entienda el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al Estado o a las administraciones pblicas, y el Derecho privado como nicamente aplicable a los particulares. En efecto, importa insistir en lo dicho sobre que no es la posibilidad de la aplicacin en s, sino el destino de la norma, lo que es decisivo. Normas de Dereeho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, aunque algunas de ellas slo puedan ser aplicables a las personas fsicas (por

ejemplo, las que regulan el naeimiento a las relaciones familiares), y normas de Derecho pblico, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o las administraciones pblicas, como sujetos de Derecho. El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho~blico comn y general, el verdadero Derecho pblico de cuya concepcin tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que estn por encima del Derecho pblico y del privado, como ocurre en primer lugar con el Derecho legislativo, es decir, aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios, todo lo cual constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional, esencialmente vacado al estudio de la normacn sobre la norrnacin (GIANNINI), o

profesionales y las Cmaras oficiales (art. 2 de la Ley de Jurisdiccin Contenciosoadministrativa), considerados como asociaciones de base privada, pero que gestionan tambin intereses pblicos. Mayores dificultades se han producido para configurar como Administracin Pblica a las organizaciones burocrticas que sirven de soporte a los poderes pblicos distintos de las administraciones territoriales, como las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado), los Parlamentos autonmicos, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas). Evidentemente, la funcin especfica que constituye la razn de ser de esos poderes pblicos no se rige por el Derecho administrativo, sino por reglas del Derecho constitucional 0 parlamentario, 0 por las normas orgnicas propias de cada uno de dichos poderes, pues en ellos, el Estado no acta normalmente como Administracin Pblicaesto es, como sujeto de Derechosino como creador o garante del mismo. Sin embargo, el Estado se manifiesta tambin a travs de esos poderes pblicos como sujeto de Derechoesto es, como Administracin Pblicacuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa, ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio 0 gestionando su personal de apoyo. Toda esta actividad instrumental, que no constituye propiamente la funcin espec'fica que les ha sido atribuida por la Constitucin, pero que es absolutamente necesaria para la realizacin de sus cometidos constitucionales, se rige por el Derecho administrativo. Esto es as' porque ningn sentido tiene que las reglas de actividad de simple gestin de estas instituciones sean diversas de las que rigen para las restantes administraciones pblicas en esas mismas materias, ni puede admitirse en un Estado de Derecho que, so pretexto de su naturaleza de poderes constitucionales extraadministrativos, no se domicilien ni en la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, ni en ninguna otra los conflictos que pueda generar dicha actividad instrumental o logstica, quedando inmune a todo control judicial, con violacin del artculo 24 de la propia Constitucin, que reconoce el derecho a la proteccin judicial efectiva frente a todos los poderes pblicos. Consecuentemente con esta tesis, el Estatuto de Personal de las Cortes Generales de 23 de junio de 1983 someti los conflictos de aquellas con sus funcionarios al conocimiento de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa (art. 35.3). La misma solucin se ha establecido para el Tribunal Constitucional en relacin con las resoluciones del secretario general en materia de personal, recurribles ante el Presidente del Tribunal y despus ante la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa (art. 99.3 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional). Esa es tambin la solucin que impone ahora, con carcter general, la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985, para los actos de todos los rganos constitucionales no reconducibles subjetivamente al estatuto de las administraciones pblicas. As, su artculo 58.1 dispone que la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo conocer: ... de los recursos contra los actos y dsposiciones procedentes del Consejo General del Poder Judicial y contra los actos y dsposiciones de los rganos de gobiemo del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en materia de personal y actos de administracin. Por su parte, el artculo 74.1.c) establece que las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocen de los recursos contra las disposiciones y actos procedentes de los rganos de gobiemo de la Asamblea Legislativa

de la Comunidad Autnoma y de sus Comisionados, en materia de personal y actos de administracin. Asimismo, para la Administracin electoral ~ue es, en todo caso, independiente del Gobiernoha quedado claramente establecido, por la Ley Electoral General, su carcter de Administracin Pblica, a efectos del rgimen jurdico de sus actos y del control judicial de su actividad (arts. 19, 20, 109 a 117 y 120). El supuesto del Consejo General del Poder Judicial es, no obstante, mucho ms claro que el de los otros rganos constitucionales, pues deliberadamente se le ha otorgado un status de Derecho administrativo para alcanzar un control judicial, tanto de su actividad logstica (contratacin y relaciones con su personal administrativo), como en lo que atae a su especfica actividad de gobierno sobre los jucces (nombramiento de los titulares de los cargos y rganos judiciales y ejercicio de la potestad disciplinaria). Toda esta actividad del Consejo se somete al Derecho administrativo y a la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, domicilindose la recurribilidad de sus actos ante el Tribunal Supremo (arts. 140 a 143 de la Ley Orgnica del Poder Judicial). Adems del control judicial de la actividad instrumental de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, se plantea la posibilidad del enjuiciamiento contenciosoadministrativo de la actividad parlamentaria no estrictamente legislativa, admitida por la Sentencia de 24 de abril de 1984, en relacin con el Parlamento de Navarra. Un apoyo para el enjuiciamiento y control de dicha actividad se encuentra en el artculo 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, segn el cual: las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus rganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, o de sus rganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, podrn ser recurridos dentro del plazo de tres meses desde que, con arreglo a las normas intemas de las Cmaras o Asambleas, sean firmes. 4. LA ADMINISTRACIN Y LA FUNCIN LEGISLATIVA Si se mantuviera sin matices y aclaraciones la visin antes expuesta de la Administracin como el Estado en posicin de sujeto de Derecho, destinatario de normas especficas que contemplan su organizacin o su relacin con otros sujetos, y en todo caso, justiciables ante los Tribunales, se dar~a una falsa imagen de lo que la Administracin es realmente. La Administracin es, desde luego, un sujeto de Derecho, un destinatario de las normas; pero en cierto modo es tambin un rgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente anlogos a los de los legisladores y los jueces. Olvidar estos aspectos supondra incurrir en los riesgos de la fbula de Caperucita, haciendo pasar por una desvalida abuelita a quien, por estar dotado de garras legislativas y judiciales, es el ms fuerte de los poderes pblicos. Como Jano, en efecto, la Administracin~tiene diversas caras y desde luego una de naturaleza legislativa que ha crecido en forma importante en los ltimos aos. As, mientras en los orgenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administracin eran muy limitados, pues aquellos se localizan en las Cortes en los trminos ms amplios (como expresa el art. 131

de la Constitucin de Cdiz a stas corresponde:

Francesa contempl a los Tribunales, herederos de los Parlamentos Judiciales del Antiguo Rgimen que se haban opuesto a las reformas progresisas intentadas por la Administracin Real. Consecuencia de esa animadversin es el clebre artculo 13 de la Ley sobre Organizacin Judicial de 16 y 24 de agosto de 1790, que sanciona el principio de independencia de la funcin administrativa impidiendo a los jueces conocer de los actos de la Administracin de cualquier naturaleza que sean (les fonctions judiciaires sant et demeuront tonjours sparces des fonctions administratives. Les juges ne pourront, a peine de forfaiture, troubler de quelque maniere que ce soit les operations des corps administratifs, ni citar devant eux les administrateurs, paur raison de leur fonctions). Esta prohibicin se fundamentaba en la idea de que juzgar a la Administracin es tambin administrar (

Asimismo, la Administracin conserva la potestad de ejecutar las sentencias judiciales que a ella se refieren (arts. 103 y siguientes de la Ley de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa) y permanecen en vigor varios supuestos en los que la Administracin puede dejar sin efecto estas resoluciones judiciales: 1. As ocurre en los casos de suspensin e inejecucin de sentencias regulados por el art~culo 105 de la Ley de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, aunque indemnizando al particular afectado, segn previsin recogida en el art~culo 18 de la Ley Orgnica del Poder Judicial. 2. Ms grave es la facultad de dejar sin efecto una sentencia penal a travs de indultos particulares que se ejercita con arreglo a la Ley de 1870, pues tcnicamente el indulto equivale a sustituir una sentencia judicial por otra de diverso contenido. La Constitucin, que inexplicable e infundadamente permite al Gobierno conceder indultos particulares con dispensa del principio de igualdad ante la Ley, niega, sin embargo, al legislativo la posibilidad de autorizar la concesin de indultos generales [art 62.i)]. En definitiva, si bien es cierto que la Administracin o, si se prefiere, el conjunto de las administraciones pblicas son sujetos de Derecho dotados de personalidad jurdica como las otras personas fisicas y jurdicas, y en base a esa condicin actan sujetndose a su propio Derecho, esto es, al Derecho administrativo (y, si les conviene, tambin con arreglo al Derecho privado, como veremos), no por ello es menos cierto que son tambin poderes pblicos dotados de potestades normativas y judiciales que les posibilitarn imponer siempre su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el artculo 106.1 de la Constitucin: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as' como el sametimiento de sta a los fines que la justifican. Cuando los ciudadanos se relacionan con una Administracin Pblica deben, pues, tener muy presente, si no quieren caer en la aludida trampa de Caperucita, que tras la apariencia de un sujeto de Derecho,de una dbil abuelitala Administracin Pblica esconde las garras normotivas, ejecutorias y sancionadoras del ms fuerte y arrogante de los poderes pblicos. 6. CARACTERES DEL RGIMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO. LA ALTERNATIVA ANGLOSAJONA La existencia de un Derecho administrativo que, con reglas propias en sus insbtuc~ones fundamentales, viene en cierto modo a reduplicar la regulacin de instituciones del Derecho civil (actos y contratos administrativos, dominio pblico, responsabilidad), del Derecho laboral (empleo 0 funcin pblica) 0 del Derecho mercantil (empresas y organizacin administrativa), obliga a describir, primero, sus caracteres generales para explicar, despus, el criterio definidor respecto al Derecho privado. Pues bien, como seala BENOIT, mientras en el Derecho privado la idea dominante es que los individuos y sus intereses son tratados con igualdada lo que podramos aadir la libertad y el respeto de la voluntad como carcter fundamental, si bien muy mermada por el intervencionismo estatal, el Derecho administrativo es el derecho de la desi-gualdad dentro de un cuadro de legalidad.

La desigualdad se suele describir haciendo referencia a los poderes que la Administracin ostenta en el seno de esas relaciones, como el aludido privilegio de decisin ejecutoria. Estos privilegios se justifican en funcin de los fines superiores y las pcsadas cargas que se encomiendan a la Administracin (mantenimiento del orden, satisfaccin de las necesidades colectivas, como la educacin, la sanidad, el sistema de transportes, etctera). Como expusimos en otro lugar, esta diferencia con el Derecho privado opera ms en el plano externo de la garanta o de las normas garantizadoras que en el de las peculiaridades sustanciales. Manifestacin bsica del mismo es el llamado poder de autotutela, integrado por el privilegio de decisin ejecutoria de los actos administrativos que permite una proteccin directa e inmediata de las normas administrativas, y, por el poder sancionador de la Administracin, que le permite castigar, por s misma, los supuestos de incumplimiento del ordenamiento administrativo al margen del sistema penal. De ese sistema garantizador forman parte tambin las siguientes reglas o principios: a) La extensin del principio de cumplimiento por equivalencia, que permite a las administraciones pblicas sustituir en mayor medida que en el Derecho privado (art. 1.107 del Cdigo civil) las prestaciones especficas a que estn obligadas por el equivalente de la indemnizacin de daos y perjuicios, como resulta de la generalizacin de la facultad rescisoria en los contratos administrativos. La mxima expresin de esta singularidad se encuentra hoy en la facultad del Gobierno de privar, mediante indemnizacin, los derechos reconocidos a un particular por sentencia firme (art. 18 de la Ley Orgnica del Poder Judicial). b) La grave desproporcin de los plazos para el ejercicio de la garanba de los derechos, segn que los ejerciten las administraciones pblicas o los particulares que con ellas se relacionan. Exponente de esta desigualdad es la brevedad de los plazos de recurso de los particulares frente a los actos de la Administracin, que son de un mes para el recurso ordinario y de dos meses para el recurso contenciosoadministrativo; mientras que, por el contrario, la Administracin dispone de cuatro aos para interponer el recurso de lesividad contra sus propios actos o para anular los actos manifiestamente ilegales (arts. 102 y 103 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn). Asimismo, los procedimientos administrativos caducan para los administrados a los tres meses de habrseles reclamado cualquier documento o antecedente que ellos deban aportar, mientras que para la Administracin nunca caduca el procedimiento, aunque tiene la obligacin de terminarlo en el plazo de tres meses desde su iniciacin (arts. 92 y 42.2 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn). c) Las garantas preferentes del Estado para el cobro de sus crditos, que se manifiestan en la afectacin de los bienes y derechos al pago de los tributos y en la hipoteca legal tcita, previstas en los artculos 73 y 74 de la Ley General Tributaria. d) La debilidad del sistema de cumplimiento de las sentencias frente a la Administracin, que se expresa en la regla histrica de que a la Administracin corresponde la ejecucin de las sentencias de los Tribunales Contenciosoadministrativos, en la regulacin de unos supuestos de inejecucin o suspensin de los fallos, en la ya aludida potestad del

Gobierno de expropiar las sentencias para evitar la regla general del cumplimiento de los fallos en sus propios trminos, as como en los privilegios de inombargabilidad e inejecutoriedad de los bienes de la Administracin. e) La mayor garanta penal para la proteccin de las normas de Derecho pblico que para sus similares del Derecho privado, que ha llevado a una mayor penalizacin de las conductas que lesionan un bien jurdicamente protegido cuando afectan a la Administracin que cuando su titularidad corresponde a un particular. As ocurre, por ejemplo, con la distinta penalizacin de la revelacin de secretos pblicos y privados (arts. 199 y 417 del Cdigo Penal) 0 con la especial gravedad penal de las conductas de los funcionarios, sobre todo, de los militares, frente a la indiferencia penal y la menor represin en el Derecho laboral de las conductas desleales de los trabajadores para con sus empresas respecto del rgimen disciplinario administrativo. f) La regulacin de la invalidez de los actos administrativos de forma favorable a la Administracin, pues la regla general es la anulabilidad, restringindose la nulidad absoluta a los supuestos tasados en el artculo 62 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Asimismo, se admite de forma generosa la convalidacin de los vicios que les afectan y se permite la subsistencia y validez de los actos dictados en aplicacin de una disposicin general anulada. g) La posibilidad de proteccin directa de los bienes de dominio pblico y privado de la Administracin a travs del interdicto propio y la accin de deslinde. h) Los frenos y retrasos para el ejercicio de acciones de Derecho privado, civil 0 laboral por los particulares que supone la exigencia de la sustanciacin de las llamadas reclamaciones previas a la via judicial civil y laboral (arts. 120 a 126 de la Ley de Rgimen Juridico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn), y que contrastan con el carcter potestativo que en la jurisdiccin civil tiene la conciliacin, tras la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil, operada en 1984. En todo caso, ese rgimen de desigualdad es un rgimen de Derecho porque la Administracin est sometida al principio de legalidad, conforme al cual todas las competencias y obligaciones que asume deben estar previamente establecidas en la Constitucin, en las leyes o en las normas de desarrollo. De otro lado, la desigualdad y el principio de legalidad juegan tambin en beneficio de los particulares, pues cualquier medida de intervencin, si por una parte constrie a aqul o aquellos a quienes va dirigida, por otra, protege o libera a otros ciudadanos. Igualmente, las competencias y obligaciones que asume la Administracin al gestionar los servicios pblicos estn tambin al servicio de la colectividad. En definitiva, y desde la perspectiva histricopohtica, el rgimen de Derecho administrativo, en cuanto ha supuesto por primera vez la sumisin efectiva de la Administracin al derecho ponindola al servicio de la colectividad es, a pcsar de sus exorbitancias y privilegios, un rgimen liberador de las opresiones medievales y del Antiguo Rgimen. Pero qu ocurre en otros pa~ses, como los anglosajones y concretamente Inglaterra, de los que se afirma que no tienen un rgimen de Derecho administrativo y que, efectivamente, carecen, entre otras, de instituciones tales como la Jurisdiccin administrativa y de reglas especiales para los actos, contratos y la responsabilidad de la

Administracin? En principio, la falta de un rgimen de Derecho administrativo y la tesis de que esa carencia es notable virtud y superioridad del Derecho anglosajn se afirm en un polmico libro de DiCEY, Introduccin al Estudio del Derecho de la Constitucin, publicado en 1885. El sistema anglosajn se caracterizar~a, pues, por la inexistencia de reglas especiales diversas de las que rigen las relaciones entre particulares, por la ausencia de unos Tribunales distintos de los jucces ordinarios encargados de conocer y enjuiciar los actos administrativos, por la imposibilidad de que la Administracin plantee conflictos a los jucces y, finalmente, por la no exigencia como requisito de procedibilidad en los juicios penales y de responsabilidad civil de una autorizacin previa para que los jucces pudieran proceder judicialmente contra los funcionarios (ya derogada desde 1870 en el Derecho francs). Ponindolo en positivo, el sistema ingls de imperio de la Ley (rule of low) se caracterizara, en definitiva, por las siguientes notas: 1. La absoluta supromac~a del Derecho comn, como opuesto a toda existencia de poderes arbitrarios, de prerrogativas e, incluso, de facultades discrecionales de las autoridades administrativas dependientes del Gobierno; 2. La igual sumisin de todas las clasesincluidos los funcionariosal Derecho comn del pa~s administrado por los Tribunales ordinarios (GARRIDO). La caracterizacin que DICEY hace del rgimen administrativo francs, y lo mismo puede decirse de sus imitaciones, como es el caso de Espaa en el siglo x~x, es realmente cierta, y dicho sistema se deriva, como advierte con toda lucidez, de un diverso entendimiento del principio de divisin y separacin de poderes en Francia y en Inglaterra. En efecto, mientras que el Derecho francs o el espaol interpretaron esa separacin como prohibicin a los Tribunales comunes de inmiscuirse en actos y actividades de la Administracin y sus funcionarios, es decir, como independencia de la Administracin, en Inglaterra se entendi justamente al revs: como sometimiento a los jueces comunes de toda la actividad administrativa de los funcionarios. Mas siendo ciertos estos datos, el planteamiento de DICEY envolv~a, no obstante, una gran hipocres~a en la valoracin negativa de las reglas del rgimen administrativo francs sobre contratos, actos, responsabilidad de la Administracin, etc. Y es que, en realidad, era mejor la existencia de reglas especiales y diversas del Derecho civil sobre estas materias y de una Jurisdiccin propia, tambin especial, pero que hizo histri-camente posible la sumisin de los poderes pblicos al Derecho, que la vigencia en el Reino Unido, cuando escribe DICEY, de dos reglas que hacan a la Corona, en la que se personifica el Estado, jundicamente irresponsable. En efecto, el dogma de la irresponsabilidad de la Corona

En la actualidad, sin embargo, la situacin ha cambiado radicalmente. Por una parte, la Crown Proceedings Act de 1947 ha aceptado, si bien con especialidades respecto del Derecho comn, la responsabilidad y las acciones consiguientes contra la Corona derivadas de sus incumplimientos contractuales y por daos de naturaleza extracontractual, aunque los funcionarios siguen sin poder reclamar contra aqulla. Por otra, si bien sigue siendo cierto que los mismos Tribunales que conocen de los litigios entre particulares conocen tambin de las acciones contra los funcionarios, el creciente intervencionismo estatal ha llevado a la creacin de Tribunales especiales en ciertas materias administrativas, como las de Seguridad Social. A travs, pues, de esta evolucin, se percibe un cierto acercamiento entre el sistema anglosajn y los de los pases que, como el nuestro, arrancaron inicialmente del sistema del rgimen administrativo francs, pero, posteriormente, han abandonado algunos de sus perfiles, como el de la Jurisdiccin propia no servida por los jueces ordinarios y los impedimentos para enjuiciar a los funcionarios ante los Tribunales comunes. En todo caso, el modelo de rgimen administrativo francs sigue pasando por ser el de mayor perfeccin, conforme acredita su influencia en la organizacin, funcin pblica, rgimen de actos y contratos y control judicial de las Comunidades Europeas. Por esa razn, y por habernos influido tambin decisivamente, las instituciones francesas de Derecho administrativo merecen un puesto de honor y una constante referencia en cualquier obra sobre Derecho administrativo espaol. As se har en sta. 7. EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL DERECHO PRIVADO La existencia de un rgimen de Derecho administrativo, es decir, de unas normas especT'ficamente destinadas a regir la organizacin y las relaciones de las administraciones pblicas con los administrados y de un orden jurisdiccional propio, la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, no es obstculo, como se dijo, para que en determinado tipo de relaciones, las administraciones pblicas se sujeten al Derecho privado y se sometan los litigios que originen esas relaciones privadas a los Tribunales de la Jurisdiccin civil. Tambin los comerciantes, como se dijo, utilizan, adems del derecho propio, el mercantil, el Derecho civil, y los trabajadores, sujetos al Derecho laboral, viven otras relaciones jurdicas en el Derecho pblico y privado. La existencia, pues, de un Derecho estamentalcomo es tambin el Derecho administrativono empece, en principio, a la utilizacin por los miembros de un estamento (de organizaciones pblicas, de trabajadores, de comerciantes) de otros derechos e instituciones alternativos. El problema est, pues, en determinar cundo el derecho propio o estamental, en este caso la ecuacin Ente pblicoDerecho pblico, es inexcusable, y cundo puede encontrar una alternativa de rgimen jurdico privado. En principio, desde el siglo pasado, en el que justamente est naciendo en Francia y en Espaa el moderno Derecho administrativo, la sujeccin de las administraciones pblicas al Derecho privado y a la Jurisdiccin civil se ve como una excepcin al fuero que comporta la existencia en favor de aquellas de una Jurisdiccin especial, la Jurisdiccin administrativa. Dichas excepciones tuvieron una doble justificacin: de una parte est la consideracin de los jueces ordinarios como guardianes de las libertades y derechos fundamentales, y entre ellos de la propiedad (cuya proteccin es avanzadilla de la proteccin de otras libertades, como la inviolabilidad de domicilio), por lo que las cuestiones o litigios sobre la

propiedad se les atribuyeron con exclusin de la Jurisdiccin administrativa y su Derecho; de otra parte, si el Derecho y la Jurisdiccin administrativa se justifica en la asuncin de funciones y servicios pblicos y la construccin de obras pblicas, se entiende, que la simple gestin del patrimonio privado de los entes pblicos puede originar relaciones sujetas al juez civil. Ya en este siglo, la aplicacin de Derecho privado se entiende adems como una posibilidad para la realizacin (cediendo a tendencias socializadoras, y cuando ya se ha superado el dogma liberal de la incapacidad industrial del Estado) de actividades industriales y comerciales. Con este objetivo tanto el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 como la Ley de creacin del TNT de 1939 habilitaron a los Entes locales y al Estado para crear empresas en forma de sociedad annima de un solo socio. As surgieron las empresas municipales y las empresas nacionales reguladas en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y en la Ley de Entidades Estatales Autnomas. En la actualidad, aparte de mantenerse esos dos supuestos, la aplicacin del Derecho privado se lleva mucho ms lejos: como mtodo 0 sistema generalizado para la gestin de funciones 0 servicios pblicos o la contratacin de obras pblicas, justificando esa utilizacin en la mayor eficacia del Derecho privado respecto el Derecho pblico. Asi, las administraciones pblicas, en el campo de la organizacin y de la contratacin han obtenido de la ley (T OFAGE, Ley General Presupuestaria, las equivalentes de las Comunidades Autnomas y de numerosas leyes estatales y autonmicas de intervencin u organizacin administrativa) la facultad de optar, prcticamente a su voluntad, por el Derecho privado y huir de su propio Derecho, el Derecho administrativo, considerado poco dctil y eficaz, por sus excesivas suspicacias y controles, para las cada vez ms numerosas actividades pblicas. Esta es la explicacin de la reciente utilizacin de la sociedad mercantil (sociedades estatales, autonmicas o municipales) o de las Entidades pblicas que sujetan su actividad al Derecho privado para la gestin de funciones, servicios u obras pblicas. La consecuencia primordial que se deriva de la utilizacin de estas formas de personificacin es la inaplicacin de la legislacin sobre contratos administrativos, en especial de los procedimientos de seleccin de contratistas, as' como del rgimen de funcin pblica para su personal, todo lo cual ya no se controla por la Jurisdiccin administrativa, sino por la civil, amn de la inaplicacin de los controles internos de intervencin previa propios del comn de las Entidades pblicas. Pues bien, sobre esta huida del Derecho administrativo, que ms parece una desbandada, como se ver en el Tomo II de esta obra al estudiar el reciente crecimiento de las Sociedades y de las Entidades pblicas sujetos al Derecho privado, as' como la laboralizacin del empleo pblico, debe advertirse que es dudosamente constitucional y que, muy frecuentemente, constituye un fraude al Derecho comunitario y que, en fin, no es ms eficaz, aunque s', de seguro, un terreno ms abonado para la corrupcin. Efectivamente, la exencin de toda o parte de la actividad de las Entidades pblicas de la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa y de su Derecho propio, el Derecho administrativo, topa, sin duda, con previsiones constitucionales expresas sobre ambos extremos, previsiones que permiten sostener que nos hallamos ante una verdadera

Mas precisamente la cuestin constitucional podr~a formularse de la siguiente manera: cuando el artculo 103 de la Constitucin despus de sentar los principios a que ha de ajustarse la Administracin (objetividad, eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin) termina diciendo que ha de actuar ..con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, se est refiriendo justamente a su Derecho propio, el Derecho administrativo, o, por el contrario, a cualquier derecho, al Derecho privado? Adems, y correlativamente a la aplicacin de uno u otro derecho, qu Jurisdiccin es la que ha de garantizar ese sometimiento a la Ley y al Derecho? Contestando a este interrogante, advirtase, en primer lugar, que el art~culo 153.c) de la Constitucin menciona expresamente a la Jurisdiccin Contenciosoadministrativay no el penal, civil o laboral, a la que remite el control de la administracin de las Comunidades Autnomas y sus normas reglamentarias. Se trata de una referencia precisa a este orden jurisdiccional que, al ser el nico mencionado por su nombre y apellido, resulta constitucionalizado en nuestra Carta Magna. Por ello, hay que entender que cuando el articulo 106, de forma ms general, establece que .los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuncin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que los justifican, se est refiriendo precisamente a la norma administrativa y a los Tribunales Contenciosoadministrativos y no al Derecho privado y al orden jurisdiccional civil o laboral (DEL SAZ). Adems, si la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa por definicin no aplica o garantiza otro Derecho que el Derecho administrativo, la imposibilidad de escapar del rgimen de ste derivara, en primer lugar, de esa correlacin constitucionalmente establecida entre administraciones pblicas y sometimiento a la justicia administrativa. Esta conclusin queda reforzada por la imposicin constitucional a la actividad administrativa de una serie de principios connaturales al rgimen jur~dicoadministrativo, y que slo ese rgimen, y los procedimientos que comporta, entre los que hay que incluir los de seleccin de contratistas, del personal, segn el mrito y la capacidad, es capaz de garantizar. As' ocurre con los principios de legalidad (entendida como vinculacin positiva, de habilitacin de la actuacin administrativa, mientras en el Derecho privado acta como lmite negativo; es hcito todo lo que no est prohibido); de prohibicin de la arbitrariedad (comn a la actuacin de todos los poderes pblicos segn el art. 9.3), de objetividad, mrito y capacidad (art. 23), imparcialidad (art. 103), igualdad (arts. 14 y 23), y la actuacin a travs de procedimientos (art. 105.3). Todos estos principios rigen, de forma inexcusable, la actividad de la Administracin de cualquier tipo que sea, incluso la actividad instrumental 0 logistica en la que se sita la contractual y el rgimen del personal, y su cumplimiento se garantiza por los Tribunales Contenciosoadministrativos a quienes se atribuye por el art~culo 106 el control de la legalidad de la actuacin administrativa; pero de toda ella, y su sometimiento a los fines que la justifican, es decir, a los intereses generales. Es as, pues, como el Derecho administrativo y su Jurisdiccin propia, la Contenciosoadministrativa, se convierten en nicos e imprescindibles garantes de los derechos e intereses legtimos de los particulares y de los intereses generales. Obviamente, cuando la Administracin escapa del Derecho administrativo, disfrazndose de Sociedad Annima o de Entidad pblica sujeta al Derecho privado, no deja de ser Administracin y debera, en consecuencia, estar sujeta a los mismos principios constitucionales. Sin embargo, el Derecho privado no sirve para garantizar que, efectivamente, dichos principios (igualdad, mrito y capacidad, objetividad, neutralidad, prohibicin de arbitrariedad) se cumplen, y no slo porque son irrelevantes en el Derecho

privado, sino tambin porque al faltar en ste la exigencia de un procedimiento previo, justificador y legitimador de los actos jundicos, como se impone para las administraciones pblicas por el artculo 105.3, se impide que los Tribunales ordinarios puedan controlar que la actuacin de la Administracin con arreglo al Derecho privado se ajuste a aquellos principios (DEL SAZ). De otro lado, hay que desmitificar la creencia en la mayor eficacia de la Administracin cuando acta sujeta al Derecho privado y que se confunde de ordinario con la mayor eficacia del sector privado sobre el pblico. Pero la presunta mayor eficacia de la empresa privada, rigindose por el Derecho privado, sobre las administraciones pblicas, rigin-dose por el Derecho pblico, lo es porque los resultados de la gestin de aqulla repercuten cntimo a cntimo en el patrimonio del empresario. Pero la Administracin cuando acta en rgimen de Derecho privado, no est condicionada por el riesgo empresarial, porque tambin en estos casos dispara con plvora del Rey, que es dinero de los ciudadanos, de los Presupuestos pblicos, una financiacin ilimitada que generan los ~mpuestos, protectores impenitentes de los riesgos de la quiebra empresarial. Es por ello injustificable que existan organizaciones pblicas, que ni estn controladas por las inexorables leyes del mercado, ni por los procesos de impugnacin de acuerdos sociales ante el juez civil (dado que no existe en ella ms que un solo socio: la Administracin Pblica estatal, autonmica o local), ni por los cautelosos procedimientos del Derecho pblico y la Justicia administrativa. Por ello, en el fondo, la huida al Derecho privado de las administraciones pblicas es la huida de todo Derecho y de toda jurisdiccin, en suma, de todo control. De otro lado, la tendencia privatizadora, en cuanto busca la contratacin discrecional, comporta un frande a las Directivas comunitarias (Directiva 71/305/CE de 26 de julio de 1971, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, y la Directiva 77/62/CE de 21 de diciembre de 1976, de coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de contratos pblicos de suministro, posteriormente modificadas y completadas por otras), directivas que imponen a los Estados miembros, y con la finalidad de impedir trato discriminatorio entre nacionales y extranjeros y asegurar la libre competencia, la obligacin de acomodar su derecho a los procedimientos pblicos de seleccin de contratistas que en aquellas se disean. Por ello, el legislador espaol, estatal y autonmico, mientras con una mano acomoda su legislacin al Derecho comunitario, con la otra, desfigura y enmascara con frmulas privadas a sus administraciones pblicas, para eludir las obligaciones que se derivan de esa misma normativa. En todo caso, la tendencia privatizadora pone de manifiesto el error de haberse centrado el Derecho administrativo ms sobre los temas de la garanta externa de los particulares contra la Administracin, que sobre los temas de la organizacin eficaz de los entes y servicios pblicos (NTE TO). Aquel planteamiento resaltaba de forma prcticamente exclusiva los aspectos de una Administracin como poder que habia que controlar a travs de los actos administrativos ante la Jurisdiccin Contenciosoadministrativa, en una obsesiva preocupacin por la legalidad que no garantizaba la eficacia y oportunidad, mrito o acierto de la actividad administrativa, objetos que, no obstante, es posible alcanzar acomodndose a los tiempos, pero sin salir de los principios del Derecho pblicos, las , reglas y los procedimientos administrativos.

,La preocupacin por la eficiencia, ha llevado no slo a una huida hacia el Derecho privadoescape, en definitiva, del control del Derecho ,administrativo y de la Jurisdiccin administrativa, sino tambin a una ,alternativa de Derecho pblico al rgimen administrativo tradicional al que se injertan unos remedios milagreros, salvficos, como son la des centralizacin y la participacin ciudadana directa en la gestin de los entes y servicios pblicos (como es el caso de los centros educativos uni versitarios, medios y primarios) y que evidencien las influencias de los modelos organizativos anglosajones, y, ms concretamente, norteame ricanos. Sin embargo, la verdad es que el injerto de estas nuevas tcnicas no ha supuesto ninguna mejora en la eficacia de la Administracin, pues la descentralizacin est llevando a la balcanizacin o medievalizacin de la Administracin Pblica con un aumento considerable de sus costes, como demuestran los crecientes dficits de las Comunidades Autnomas y de los Municipios. En cuanto a las tcnicas de participacintan esca-samente utilizadas, por otra parte, por sus beneficiarios, aparte de suponer una incidencia desvirtuadora del proceso general de representacin democrtica, implican una mayor complejidad y lentitud en los procedimientos de toma de decisiones y la oportunidad de nuevos motivos de infraccin y de causas de invalidez de los actos administrativos. Por ejemplo, los Consejos Escolares, previstos en la LODE, son un ejemplo paradigmtico de cmo esa huida del control del poder poltico democrtico, en favor de la gestin directa por usuarios y funcionarios puede provocar la peor gestin de la escuela pblica (con el mismo fracaso se sald la reciente experiencia autogestionaria de la escuela francesa). Los fracasos de estas tcnicas que se estn evidenciando en pases, como Italia, que van por delante de nosotros en estas experimentaciones n vivo, ha llevado a GUARINO a postular el mantenimiento del modelo clsico de Derecho administrativo, un ordenamiento administrativo rgido. Este sera el nico camino capaz, adems, de conjurar los peligros que engendra una clase poltica profesionalizada, que demanda ms y ms cargos, protagonizando una dinmica de crecimiento vertiginoso, sin confn alguno, encaminada a apropiarse de todas las reas de poder disponible: la multiplicacin, primero, de las administraciones pblicas a travs de la descentralizacin (las regiones italianas y francesas, las Comunidades Autnomas espaolas), y mediante la patrimonializacin, despus, en su beneficio, del mximo de aparatos pblicos y administrativos. Slo, pues, con el Derecho administrativo tradicional el Estado podra resistir cualquier tentativa de apropiacin. Las selecciones de personal fundadas en procedimientos objetivos, los comportamientos sujetos a la observancia de reglas complejas verificadas en el curso y despus de la seleccin de las opciones, el posible control judicial de anulacin y el rgimen de res-ponsabilidades ponen en guardia frente a intrusiones y procuran hacerlas emerger en alguna de las muchas fases de esas complicadas relaciones. Frente a los dos procesos de apropiacin que sufren las administraciones pblicasuna por la clase poltica y otra por el sector privado, conjugadas ambas a travs de frmulas negciales que permiten marginar el empleo de servicios propios y de la clase funcionarial, GUARINO advierte sobre la insuficiencia de las reformas administrativas

tradicionales que ponen el acento sobre simples reformas orgnicas y competenciales o que centran todas las esperanzas en acrecentar los controles de legalidadla magnificacin fetichista de la ley, en expresin de NIETC~, pero, sobre todo, previene contra el peligro de una reforma administrativa que suponga la huida sin paliativos del Derecho administrativo y el consiguiente tratamiento de la Administracin como una unidad empresarial, vinculndose todo su funcionamiento a presuntos cnones de eficiencia con mxima aplicacin del Derecho privado. Esta solucin dice GUARIN~ es absurda y supone el desperdicio de una preciosa experiencia. Ignora, precisamente, la parte de las races histricas del Derecho administrativo que se substancien en la proteccin del inters pblico precisamente contra los administradores, que ahora son, cada vez ms, miembros de la clase poltica, o estn subordinados a ella mediante variadas frmulas de clientelismo. En definitiva, la solucin privatizadora equivaldra a derribar las murallas de la ciudad cuando el ejrcito enemigo se est aproximando con grandes fuerzas. Las reformas que en Italia propone GUARINO para autonomizar la Administracin frente a la clase poltica y, en general, aumentar su eficiencia, son las siguientes: a) Institucin de un Secretario General, como figura profesional autnoma en los ministerios, regiones y municipio, como forma de reforzar la autonoma de la Administracin frente a los cambios del personal poltico. b) Reduccin del grado de colegialidad de los rganos administrativos, ya que el colegio es el vehculo de la lotlizazione y, por tanto, de penetracin de los intereses de parte. c) Personalizacin de las responsabilidades de los entes administrativos en un titular o administrador para cada sector o subsector, evitando precisamente la disolucin de aquellas en todo el colectivo burocrtico. d) Reduccin drstica de la importancia del documento escrito en la gestin administrativa para agilizar sta y su control. e) Reforma del contenciosoadministrativo conforme al criterio de modificar la operatividad automtica de las nulidades administrativas, de forma que para decretarlas se precise: 1) que la ilegalidad haya influido en el resultado; 2) que la nulidad lleve a un resultado ms ventajoso para el inters pblico. En los casos en que se excluyera la oportunidad de la nulidad se otorgara, si procede, una indemnizacin (canon de exclusin judicial de la anulacin). f) Facultar al juez para dictar actos en sustitucin de los anulados segn criterios de oportunidad (canon de sustitucin de la actividad admi nistrativa). g) Innovacin de las tcnicas de pruebas en el contenciosoadmi nistrativo, aceptando la normalidad de las pruebas no documentadas (au diencia de las partes, interrogatorio de los funcionarios), etctera. h) Reforma correlativa de la organizacin judicial para su adaptacin a las nuevas tareas. i) Desregulacin de aquellas reas en las que el Derecho adminis trativo se ha mostrado inesencial o ineficiente, liquidando las participa ciones estatales en sociedades o empresas privadas, cuando su titularidad pblica no tenga ninguna justificacin objetiva.

8. CONTENIDOS MATERIALES Y ACADMICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO En cuanto a sus contenidos materiales, el Derecho administrativo comprende, en primer lugar, las instituciones bsicas, que son las que en las obras sobre esta disciplina se engloban en la llamada Parte General y que, en cierto modo, no son otra cosa que una reduplicacin de instituciones del Derecho privado, pero con notables especialidades. As~ ocurre con la teora de los actos y de los contratos administrativos, del dominio pblico, de la responsabilidad y del proceso administrativo, que al fin y a la postre son deudores del fondo tradicional de regulacin y conceptos propios del Derecho civil y procesal. Sobre esa base institucional se incrustan y graban unas notorias especialidades que suelen consistir en determinados privilegios, a travs de los cuales la Administracin asegura su superioridad sobre los administrados, si bien es verdad que compensados con otras desventajas o privilegios en menos, segn los ha calificado la doctrina francesa. Como instituciones ya t~picamente administrativas, aparecen la expropiacin forzosa y el procedimiento administrativo, sin parangn con instituciones de Derecho privado. Lo mismo cabe decir del estudio de la organizacin administrativa y la funcin pblica, materias en las que, por el contrario, se ha dado el fenmeno inverso de aportacin de con ceptos y tcnicas desde el Derecho y la ciencia administrativa al mundo de las organizaciones privadas y al Derecho laboral, en el que cada vez se aprecian ms las rigideces propias del sistema de empleo tradicional de los funcionarios. Una diferencia notable entre los contenidos acadmicos del Derecho administrativo y del Derecho civil y penal es que en el Derecho administrativo se estudian tambin los aspectos procesales, si bien con menor detenimiento y precisin de lo que es habitual en el Derecho procesal, en parte porque las normas del proceso civil actan como subsidiarias del proceso contenciosoadministrativo. Esta tradicin ha de mantenerse frente a una tendencia procesalista rigurosa, hoy en boga, que pretende aislar el sistema de acciones y procesos de los derechos sustantivos correspondientes a cuyo servicio deben ser diseados y estudiados. El Derecho administrativo comprende, adems, una segunda parte o Parte Especial en la cual se estudia la legislacin que regula la intervencin pblica en los ms diversos sectores de la actividad humana (urbanismo, medio ambiente, sanidad, educacin, industria, agricultura, comercio, sistema financiero, intervencin en la economa, turismo, orden pblico, defensa, etc.). Asimismo, la mayor parte de las normas que hoy forman el Derecho comunitario europeo por sus contenidos y tcnicas de garanta se encuadran dentro del Derecho administrativo, lo que significa que la Administracin de las Comunidades Europeas, las normas que rigen las relaciones de stas con su personal y, lo que es ms importante, la mayor parte de los contenidos de sus reglamentos y directivas, slo pueden investigarse y ensearse desde los conceptos y las tcnicas propias de nuestra disciplina. Ese ingente volumen normativo que abarca el Derecho administrativo contrasta con el ms reducido materialaunque sin duda muy importantedel que deben dar cuenta otras disciplinas jurdicas que tienen su legislacin ms sustancial codificada, como ocurre con el Derecho penal, el civil, el mercantil, el procesal, etc. Sin embargo, esta despro-porcin no se corresponde con el reparto de los espacios o crditos en los planes de estudio de las Facultades de Derecho, en que al Derecho administrativo se reservan dos

cursos, mientras que al Derecho civil se le asignan cuatro, resultando equiparado aqul con asignaturas tales como el Derecho penal o mercantil, el Derecho constitucional, la Filosofa del Derecho o el Derecho procesal, no oLstante la desigual atribucin de materias a cargo de uno y otros. Consecuencia de esa menor asignacin de espacio o crdito es que no sea posible su tratamiento completo en los dos cursos de la Licenciatura de Dcrecho, por lo que, a diferencia de otras disciplinas jurdicas, el Derecho administrativo aparece casi siempre, acadmicamente hablando, como una disciplina incompleta. Tan desigual distribucin arranca de los planes de estudio de mediados del siglo x~x, poca en que el liberalismo reducfa al mnimo la intervencin administrativa en la vida social y econmica, donde reinaba sin competencia el Derecho privado. Dichos planes decimonnicos se mantienen virtualmente en nuestro pas en contraste evidente con los vigentes en otros, como Francia, en que la Licenciatura de Derecho se estructura sobre dos cursos comunes y sendas especialidades en Derecho privado y en Derecho pblico, ocupando la prctica totalidad del crdito o espacio de esta ltima el Derecho administrativo. En consecuencia, las reformas de los planes de estudio que se proyectan en Espaa deben tener presente esta realidad y acomodarse a ella, si no quieren dejar fuera de la carrera de Derecho el estudio de la intervencin sectori