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Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex
174a reunión
174 EX/21 PARÍS, 23 de febrero de 2006 Original: Inglés
Punto 19 del orden del día provisional
INFORME DEL DIRECTOR GENERAL SOBRE LA REORIENTACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA OFICINA DE BRASILIA
RESUMEN
El Director General presenta este informe en aplicación de lo dispuesto en la sesión privada que el Consejo Ejecutivo celebró en su 172ª reunión, en la que se comprometió a presentar al Consejo en 2006 un informe detallado sobre la Oficina de la UNESCO en Brasilia.
Proyecto de decisión: párrafo 40.
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INTRODUCCIÓN
1. En este documento se examinan las consecuencias estratégicas de las actividades de la UNESCO en Brasil, que representan con mucho las principales actividades de la Organización fuera de la Sede, y se propone una reorientación de dichas actividades, basándose en los resultados de un examen exhaustivo que se llevó a cabo en los últimos meses a petición del Director General.
2. La cooperación internacional en Brasil se basa en gran medida en un nuevo modelo nacional de ejecución (NEX), mediante el cual las distintas entidades gubernamentales pueden adelantar fondos a una organización de las Naciones Unidas para llevar a cabo proyectos o programas nacionales apoyados por ese mismo organismo. En ese contexto, las actividades de la UNESCO han aumentado rápidamente, pasando de un programa anual de unos 9,6 millones de dólares en 1997 a unos 126,9 millones de dólares en 2005. En este documento se destacan varios logros obtenidos durante este periodo de rápido crecimiento, al tiempo que se señalan las preocupaciones suscitadas por el hecho de que, a lo largo de esos años, numerosos programas o proyectos se han orientado principalmente hacia los servicios y se han centrado en el suministro de recursos humanos, bienes y servicios para las entidades gubernamentales interesadas, con escasos indicios de que la UNESCO haya aportado un valor añadido, y a menudo en ámbitos que tienen muy poco que ver con el mandato de la Organización. Muchos de esos asuntos se plantearon en un litigio judicial entablado en enero de 2005 entre la UNESCO y el ex Director de la Oficina de la UNESCO en Brasilia (UBO), que en el momento de redactar este informe seguía su curso. El Director General pidió al Asesor Jurídico y al Servicio de Supervisión Interna (IOS) que investigaran las circunstancias del caso y dictaminaran si existían riesgos análogos en otros proyectos.
3. Existen riesgos asociados a la creciente cartera de proyectos de la UNESCO en Brasil, que se han ido definiendo a lo largo de varios años. Algunos se han subsanado pero otros siguen exigiendo seguimiento. En la evaluación reciente del Auditor Externo de varios proyectos ejecutados por la UNESCO en Brasil, efectuada en el marco de una evaluación más amplia de las actividades extrapresupuestarias de la UNESCO (documento 174 EX/27), se señalaron también esos riesgos.
4. En la auditoría efectuada en 2001, el Servicio de Supervisión Interna descubrió importantes deficiencias en el sistema de control dentro de la Oficina de la UNESCO en Brasilia (UBO), ante las cuales la dirección adoptó medidas inmediatas. Si bien el Auditor Externo reconoció que se habían realizado mejoras administrativas en los últimos cinco años, no se habían aplicado varias recomendaciones esenciales formuladas por el Servicio de Supervisión Interna. La UBO tampoco aplicó varias recomendaciones que figuraban en una evaluación del programa de actividades de la UNESCO en Brasil efectuada, una vez más, en 2001 (documento 164 EX/INF.3). Dichas recomendaciones se referían a la necesidad de que los proyectos fuesen sostenibles (para que hubiera estrategias de salida), de que las actividades en Brasil se basaran en una estrategia nacional y de que hubiese una serie importante de evaluaciones de proyectos individuales para extraer enseñanzas de los resultados obtenidos. En aquel entonces, el Director General pidió al Director de la UBO que se concentrara en un número menor de proyectos de calidad que correspondieran a las prioridades programáticas de la UNESCO y que trabajara en estrecha colaboración con los Subdirectores Generales del programa y los servicios centrales en la formulación de propuestas de proyectos. En este documento se tratan todos estos asuntos.
5. Tras la partida del Director de la UBO, y en respuesta a muchos de los problemas antes expuestos, el Director General dio inicio al examen detallado destinado a reorientar las actividades de la UNESCO en Brasil. Desde noviembre de 2005 los servicios centrales, bajo la coordinación de la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede, han trabajado en estrecha colaboración con los sectores del programa y la Sra. Rosamaria Durand, quien asumió a partir del 1º de noviembre de 2005 las funciones de Directora interina de la UBO, para formular propuestas a fin de
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reorientar las actividades de la oficina. Además de formular propuestas para un nuevo marco estratégico de la oficina, un equipo especial integrado por expertos exteriores y funcionarios prestó asistencia a la Sra. Durand examinando las estructuras, la dotación de personal, así como los procedimientos y procesos administrativos y financieros. Entre noviembre de 2005 y enero de 2006, el Director de la BFC, el Director del IOS, el Contralor, el Contralor Adjunto, el Director Adjunto de la Oficina de Planificación Estratégica y el Director Adjunto de la BFC llevaron a cabo varias misiones en Brasil para prestar apoyo al examen. En las próximas semanas están previstas otras misiones del personal directivo.
6. Los resultados del examen detallado se presentan en este informe en el orden siguiente:
A. La cooperación internacional en Brasil
B. Las actividades de la UNESCO en Brasil
C. La reorientación de las actividades de la Oficina de la UNESCO en Brasilia
- metodología de trabajo - examen de los proyectos - exámenes internos y evaluaciones previstas: Pesquisa (Unidad de investigación),
delegaciones y programa Criança Esperança (Esperanza para los niños) - marco estratégico
D. Iniciativas para fortalecer la gestión
- gestión de proyectos - cuestiones financieras y administrativas - recursos humanos y estructura interna
E. Plan de acción
F. Conclusión
A. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN BRASIL
7. El Gobierno de Brasil participa en la cooperación técnica internacional como instrumento importante para el desarrollo nacional y para ayudar al país a responder a los numerosos desafíos a los que se enfrenta. La cooperación técnica en Brasil se ha reglamentado desde 1966 mediante una serie de decretos gubernamentales que aportan parámetros jurídicos y definen las actividades al respecto. Creado en 1987 con el apoyo financiero del PNUD, el organismo brasileño de cooperación (ABC) forma parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y hace las veces de órgano de coordinación para todos los proyectos internacionales de cooperación técnica. Los acuerdos relativos a proyectos con cualquier interlocutor gubernamental en el país (en el plano federal, estatal o municipal) debe ser firmado por el jefe del ABC, en quien el Presidente del país delega esta facultad.
8. A partir de los años 1980 y durante los años 1990, en parte como resultado de programas de ajuste estructural, Brasil adoptó un modelo nacional de ejecución (NEX) de la cooperación técnica internacional. Este modelo NEX, basado en acuerdos de financiación en beneficio de los donantes, supone, entre otras cosas, que una entidad gubernamental como un ministerio, una secretaría de Estado o una municipalidad, asigne fondos con cargo a su propio presupuesto (o procedentes de un préstamo concedido por una institución financiera internacional) para aportar una contribución
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financiera a un organismo de las Naciones Unidas -algunas veces mediante un acuerdo de reparto de costos o de cofinanciación- para ejecutar un programa o proyecto nacional apoyado por ese mismo organismo. Si bien, en principio, este modelo parece redundar en provecho de ambas partes, con los años tales programas o proyectos se han orientado a menudo hacia la prestación de determinados servicios centrados en el suministro de recursos humanos, bienes y servicios para las entidades gubernamentales, a veces en ámbitos que tienen muy poco que ver con el mandato del organismo de las Naciones Unidas encargado de la ejecución.
9. En los últimos años, los proyectos orientados hacia los servicios han sido cada vez más objeto de un análisis minucioso por parte de las entidades federales, preocupadas por el hecho de que ministerios de primer orden habían llegado a recurrir de modo importante a esta modalidad de ejecución que, por un lado, obstaculiza la creación de las capacidades apropiadas del personal de plantilla de esos ministerios y, por otro, impide el establecimiento de nuevas relaciones de colaboración con las entidades nacionales. Las autoridades de “control” brasileñas, como el ABC, el Tribunal de Cuentas, la Secretaría Federal de Control y a veces los fiscales federales se han pronunciado a favor de un nuevo entorno jurídico y de reglamentaciones e instrumentos de control gubernamental más estrictos que, a veces, perturban el funcionamiento de entidades implicadas a fondo en actividades orientadas hacia los servicios con organismos de cooperación multilaterales mediante el modelo NEX. En el último decreto en que se reglamenta la cooperación con el sistema de las Naciones Unidas (Decreto 5.151/2004 de julio de 2004) se subraya que los proyectos de cooperación deben centrarse en la calidad con un claro valor añadido y abandonar la actual orientación hacia los servicios. Muchos ministerios han negociado o están negociando plazos para el cumplimiento de este decreto, según su capacidad para ajustarse a las nuevas condiciones de cooperación con el sistema de las Naciones Unidas.
10. Dentro de las Naciones Unidas, el PNUD fue el principal precursor de la aplicación del modelo NEX; la UNESCO lo aplicó en una fase ulterior. Ambos organismos se han hecho cargo de cuantiosos fondos según la modalidad de ejecución nacional en beneficio de los donantes, y han cobrado unos gastos generales que oscilan entre el 3% y el máximo autorizado por al Gobierno brasileño, esto es, el 5%. Hasta la fecha, la UNESCO ha cobrado el 5% en la mayoría de los proyectos.
B. LAS ACTIVIDADES DE LA UNESCO EN BRASIL
11. La representación de la UNESCO en Brasil se estableció en 1966 mediante un intercambio de cartas entre el entonces Director General de la UNESCO, René Maheu, y el delegado brasileño ante la UNESCO, Carlos Chagas, en nombre del Ministerio de Relaciones Exteriores, en una época en que la Organización daba sus primeros pasos en sus esfuerzos de descentralización. Como en las otras escasas representaciones de la UNESCO en el mundo en aquel momento, el Jefe de la Oficina tenía la calidad de “Jefe de Misión” y desempeñaba sobre todo funciones de representación y enlace. Al mismo tiempo, en virtud de haber establecido su presencia oficial en el país, la UNESCO pasó a ser un miembro del sistema de las Naciones Unidas en Brasil y se sumó a los otros organismos en un primer acuerdo de cooperación técnica firmado en 1964 entre el Gobierno de Brasil y los organismos de las Naciones Unidas presentes en el país en aquel momento.
12. Sin embargo, no fue sino hasta 1992, como seguimiento de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos aprobada en Jomtien (Tailandia) en 1990 y tras el lanzamiento de la iniciativa del Grupo E-9 en 1992, cuando la UBO firmó su primer acuerdo de cooperación con el Ministerio de Educación. Pronto siguieron otros acuerdos y poco a poco la Oficina empezó a hacerse cargo de más proyectos y acuerdos, como se indica en la Figura 1, la mayoría de los cuales
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se financiaron mediante asignaciones nacionales procedentes de distintos ministerios, de conformidad con las modalidades en beneficio de los donantes antes expuestas.
13. A partir de mediados de los años 1990, la UBO empezó a crecer y a expandirse de modo exponencial, cobrando gran notoriedad y abriendo sucursales fuera de Brasilia en distintos estados y municipalidades en todo el país mediante el establecimiento de estructuras descentralizadas, llamadas delegaciones, concertando acuerdos contractuales con las autoridades locales y elaborando proyectos. No se pueden negar los logros derivados de esta expansión y la UNESCO en Brasil ha pasado a ser un nombre muy conocido y un punto de referencia para muchos decisores de alto nivel. Esta gran notoriedad es imputable en parte a la labor de investigación llevada a cabo por la unidad de investigación de la UBO, “Pesquisa”, y difundida en todo el país. De hecho, esta expansión redundó en numerosos beneficios materiales e inmateriales para la Organización y fueron muchos los que pensaron, tanto fuera como dentro de la Organización, que la UBO representaba efectivamente un modelo que otras oficinas debían seguir.
14. Desde mediados del decenio de 1990, como se indica en la Figura 2 y la Figura 3, los recursos financieros obtenidos por la UBO para la ejecución de programas pasó de 9,6 millones de dólares en 1997 a aproximadamente 126,9 millones de dólares en 2005. En ese mismo lapso, el personal de la UNESCO en la Oficina de Brasilia aumentó de 38 a 216 personas (de las cuales 7 puestos establecidos con cargo al Presupuesto Ordinario, 62 con cargo a FITOCA, y las demás con contratos temporales). Además, en la gestión y administración de los proyectos participan 2.297 personas empleadas con contratos temporales en todo el país. En 2004, se difundieron ampliamente 44 nuevas publicaciones, basadas a menudo en investigaciones llevadas a cabo por la UBO y sus asociados. Esta actividad se acompañó de una fuerte presencia en los medios de comunicación. Ese mismo año, la UNESCO en Brasil se mencionó en unos 1.200 artículos periodísticos, en temas relacionados con la educación, la integración social, la lucha contra la violencia juvenil, el medio ambiente y el patrimonio cultural.
Figura 1. Número de acuerdos firmados por la UBO
0 20 40 60 80
100 120 140 160
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Acuerdos firmados al año Acuerdos en ejecución
Evolución de la ejecución de la UBO - Recursos extrapresupuestarios (millones de dólares)
0
20
40
60
80
100
120
140
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Figura 2
Figura 3 Número de empleados de la UBO
38 42
96 99126
154181 188
216
0
50
100
150
200
250
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Año
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C. LA REORIENTACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA OFICINA DE LA UNESCO EN BRASILIA
Metodología de trabajo
15. El equipo especial adoptó un método participativo con objeto de asociar estrechamente a los coordinadores del programa y al personal directivo interesado de la UBO al proceso de reorientación de la Oficina. Se crearon cinco grupos de trabajo para cada uno de los siguientes ámbitos de concentración que se habían escogido para un examen a fondo:
examen de la cartera de proyectos de la UBO;
marco estratégico y programación nacional;
finanzas y administración;
relaciones con asociados nacionales e internacionales y estrategia de comunicación y alianzas;
organización y estructura internas.
16. Además, y como primer paso hacia unas evaluaciones externas completas en esos ámbitos, el equipo especial efectuó tres exámenes internos sobre:
el programa Criança Esperança (Esperanza para los niños), una iniciativa de colaboración con el sector privado relativamente reciente y singular,
la unidad de investigación de la UBO (“Pesquisa”),
las delegaciones de la UBO, las estructuras descentralizadas mencionadas en el párrafo 13 supra.
Examen de los proyectos
17. La finalidad de este examen de los proyectos era:
- elaborar criterios para el análisis de las actividades extrapresupuestarias de la UBO, definiendo su pertinencia con respecto a los programas de la UNESCO y el valor añadido que la Organización debería aportar en su preparación y ejecución;
- efectuar un examen de los proyectos en tramitación y en curso para determinar qué proyectos deben revisarse o concluirse, así como los medios de interrumpir progresivamente tales proyectos o de rediseñarlos lo antes posible para aumentar el valor añadido aportado por la UNESCO;
- determinar los puntos fuertes y las deficiencias de la cartera de proyectos existente; - aportar contribuciones para la elaboración de un marco estratégico que ayude a lograr
que la cartera de proyectos de la UBO responda del modo más eficaz a las necesidades de Brasil en las esferas de competencia de la UNESCO.
18. El examen corrió a cargo de un evaluador externo, con la asistencia de los miembros del equipo especial. Para promover un enfoque participativo y tener acceso directo a las fuentes de información, se creó un grupo de trabajo de examen de proyectos integrado por todos los coordinaros del programa de la UBO. Esta reflexión colegial tuvo la ventaja suplementaria de ofrecer a los coordinadores del programa una experiencia de aprendizaje sobre la naturaleza de sus proyectos. Para evaluar los proyectos de la UBO se adoptó un triple enfoque: el primer paso fue un panorama general de las principales características de la cartera de proyectos, con la participación
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de los coordinadores del programa de la UBO para la determinación de los problemas esenciales en la cartera global; el segundo paso fue una evaluación de los proyectos en tramitación y un análisis de los proyectos en curso; y el tercero fue una evaluación más detallada de una pequeña muestra de proyectos de la UBO.
19. Algunas de las limitaciones del examen se debieron a la magnitud y las complejidades de la cartera global, la dispersión de la documentación relativa a los proyectos, así como la presentación de los resultados esperados en las fases de elaboración y presentación de informes que rara vez siguieron el marco lógico que hubiera facilitado el análisis.
20. Las principales conclusiones del examen de los proyectos son las siguientes:
Conclusión 1: La UNESCO ha alcanzado un alto grado de notoriedad e influencia en Brasil. A su vez, ha podido conferir credibilidad a los proyectos que apoya.
La UBO ha sido recomendada por organismos exteriores como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo como interlocutor fiable para la gestión de proyectos con fondos prestados al gobierno por estas instituciones financieras. La credibilidad que la UNESCO ha logrado en Brasil le ha permitido promover nuevos enfoques, como la colaboración entre los ministerios de educación y de salud para la educación preventiva contra el VIH/SIDA. El programa “Escuelas Abiertas” es un ejemplo de un proyecto de gran notoriedad ampliamente difundido en todo el país. Sin embargo, no se tomaron disposiciones para garantizar la sostenibilidad del programa mediante su plena transferencia a los asociados nacionales (véase la Conclusión 7 infra).
Conclusión 2: Los proyectos de la UNESCO han respondido a las prioridades y necesidades nacionales brasileñas. Puesto que los proyectos de la UNESCO son financiados principalmente por las autoridades brasileñas en distintos niveles, no es sorprendente que todos ellos figuren en documentos oficiales como proyectos que responden a las prioridades nacionales o regionales. Se observó que los escasos proyectos financiados con fuentes no gubernamentales respondían también a determinadas prioridades brasileñas.
El programa “Escola Aberta” (Escuelas Abiertas) se basa en la sencilla idea de abrir las escuelas durante los fines de semana como medio de reducir los niveles de violencia en las ciudades brasileñas y promover la ciudadanía de los jóvenes. El programa ofrece actividades relativas a la cultura, el deporte, el esparcimiento, la educación preventiva (en particular contra el VIH/SIDA) y la autoconciencia. El programa es una iniciativa genuina de la UNESCO y se ha convertido en una estrategia ampliamente reconocida de integración social en Brasil. El programa Escuelas Abiertas recibe en la actualidad el apoyo del Gobierno Federal y ha establecido relaciones de colaboración con estados y municipios brasileños. Ha logrado importantes resultados: más de 6.500 escuelas permanecen abiertas los fines de semana; hay más de 7 millones de beneficiarios del programa cada mes; según datos de encuestas, el 61% de los alumnos considera disponer de mejores condiciones de enseñanza y el 77% reconoce mejores relaciones entre los educandos y un mejor entorno escolar.
El Hombre y la Biosfera (MAB) en Brasil. El programa MAB brasileño es un ejemplo de colaboración interactiva entre el gobierno, las ONG y los organismos internacionales para la promoción y fortalecimiento de la red brasileña de reservas de biosfera, así como las estrategias transversales e interdisciplinarias. El programa para jóvenes llevado a cabo en la Reserva de Biosfera del Cinturón Verde de São Paulo es un ejemplo de las relaciones establecidas entre la protección del medio ambiente y la creación de empleos en provecho de los jóvenes marginados, grupo destinatario que sigue sufriendo de la exclusión social debido a la falta de oportunidades educativas y laborales.
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Conclusión 3: La UNESCO ha logrado promover eficazmente la cooperación entre distintos niveles de gobierno y con las organizaciones de la sociedad civil.
La UNESCO ha desempeñado algunas veces un importante papel catalizador prestando apoyo a la cooperación y las redes entre las autoridades federales, estatales y municipales y con las organizaciones de la sociedad civil en varios proyectos. Conforme la UNESCO ha ido ampliando sus actividades a los niveles estatales y municipales, ha acrecentado su capacidad de promover la colaboración entre los participantes nacionales, en particular la universidades y las ONG.
Conclusión 4: Varios proyectos de la UNESCO pertenecen a ámbitos que son ajenos al mandato y competencias de la UNESCO o no corresponden a los programas de la UNESCO. Estos programas se centran principalmente en el sector de la salud.
Los proyectos llevados a cabo con el Ministerio de Salud representan más del 50% de la cartera global en valor. La mayoría no corresponde al mandato de la UNESCO. En el siguiente cuadro se proporcionan datos sobre la magnitud de la participación de la UBO en la labor del Ministerio de Salud.
Proyectos de la UNESCO relativos a la salud en Brasil
Valor (millones de
dólares) Porcentaje Cartera global actual de la UBO 898 100
Proyectos relativos a la salud 478 53
Número Porcentaje Funcionarios del Ministerio de Salud 1111 49
Consultores contratados por la UBO en el Ministerio de Salud 1139 51
Jóvenes productores de los medios de comunicación en la educación preventiva. En este proyecto se está estableciendo una red de jóvenes productores de medios de comunicación brasileños para la prevención del VIH/SIDA que actúan independientemente de las ONG o en colaboración con ellas en cada una de las principales regiones del país. Se ha elaborado un CD de demostración con muestras de su producción. Se organizarán actividades de formación como eje de la red y se prestará apoyo a producciones creativas y dirigidas a determinados públicos. Este proyecto ha recibido el apoyo del programa nacional sobre enfermedades sexualmente transmisibles y el VIH/SIDA del Ministerio de Salud y de varias ONG.
ANVISA – Cooperación para la adopción de medidas de vigilancia sanitaria. En 1998, el Ministerio de Salud brasileño creó el organismo nacional de vigilancia sanitaria (ANVISA) a fin de controlar la calidad de los medicamentos, los alimentos y el medio ambiente en los espacios públicos (hospitales, restaurantes, aeropuertos, etc.). Entre 1999 y 2002, la UBO administró un primer proyecto (ANVISA I) y prestó asistencia para el establecimiento del organismo y la capacitación de su personal profesional. También apoyó determinadas investigaciones sobre el seguimiento de las condiciones de salubridad y una campaña de información pública en todo el país. La UBO está participando todavía en un proyecto programado hasta diciembre de 2007 (ANVISA II).
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Conclusión 5: Muchos de los proyectos de la UNESCO están centrados en el suministro de consultores, bienes y/o servicios y hay un escaso valor añadido intelectual en la elaboración, el seguimiento o la evaluación de los proyectos.
Hay varios proyectos en que la UNESCO aporta consultores que funcionan prácticamente como personal de plantilla para satisfacer necesidades de personal en determinadas entidades gubernamentales. Esto ha tenido como resultado una dependencia de algunas entidades gubernamentales que han recurrido demasiado a la UNESCO como organismo de ejecución.
Medidas adoptadas y perspectivas:
- Es necesario elaborar estrategias de transición para posibilitar cambios paulatinos en la cartera actual y evitar graves crisis de gestión y de política mediante una ruptura de compromisos gradual y bien ordenada.
- Se han entablado negociaciones con el Ministerio de Salud y se llegó al acuerdo de que la UNESCO no abandonará bruscamente los proyectos en curso, ya que ello comprometería seriamente todas las actividades del ministerio y sus programas nacionales. La actual cartera de proyectos, orientada en gran medida hacia los servicios, se reducirá progresivamente de aquí a fines de 2008, a fin de que el ministerio prepare soluciones alternativas al apoyo de la UNESCO y se consiga una transferencia completa de competencias. Al mismo tiempo, se convino en que la cooperación entre el Ministerio de Salud y la UNESCO se fortalecería enérgicamente y se proseguiría en el marco de nuevos proyectos de calidad relativos a la educación con claro valor añadido por parte de la UNESCO. Se ha creado un grupo de trabajo integrado por funcionarios de la UBO y del ministerio, cuyas actividades se iniciaron a mediados de enero de 2006, para elaborar detalladamente la estrategia de transición.
- El equipo especial, en consulta con los participantes en los proyectos y el organismo brasileño de cooperación (ABC), propondrá enfoques de transición concretos (interrupción, revisión técnica o reducción progresiva) para los proyectos que no corresponden al mandato de la UNESCO o contienen escaso valor añadido. Se espera finalizar este proceso para octubre de 2006.
Perspectivas:
- Los actuales proyectos de servicios, con interlocutores en todos los niveles del gobierno y en todo el país, no se renovarán una vez concluidos. Todo proyecto de esta categoría que entrañe una larga duración, el desembolso de fondos cuantiosos o un bajo coeficiente de ejecución se negociarán con los demás participantes con miras a su interrupción.
- En lo sucesivo, la UNESCO se concentrará en la elaboración de proyectos de alta calidad con un claro valor añadido institucional y se abstendrá definitivamente de participar en proyectos orientados hacia los servicios.
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Conclusión 6: La cartera de proyectos de la UNESCO comprende varios casos en que la UNESCO ha promovido enfoques innovadores.
Hay ejemplos de nuevos enfoques de las políticas y de nuevos programas que responden a importantes problemas sociales. La UNESCO ha podido aprovechar sus numerosos contactos con los Ministerios de Salud y de Educación para promover un planteamiento de colaboración con respecto a la educación preventiva contra el VIH/SIDA. El programa de ciencias está contribuyendo a introducir un plan de financiación innovador para apoyar y proteger la biodiversidad nacional; un ejemplo que viene al caso es el proyecto “Monumenta”.
Conclusión 7: Los proyectos de la UNESCO no tratan el problema de la sostenibilidad ni aplican una estrategia para la reducción progresiva de la participación de la UNESCO.
El problema de la sostenibilidad en cuanto a la viabilidad financiera se plantea menos en Brasil que en otros países, ya que en la mayoría de los casos la financiación de los programas procede de fuentes nacionales y no parece haber grandes dificultades para proporcionar una financiación continua. De hecho, muchos de los proyectos de la UNESCO recibieron una financiación acrecentada cuando se los amplió o renovó para las fases subsiguientes. Sin embargo, en la mayoría de los proyectos no se observa que la UNESCO haya elaborado una estrategia para transferir la responsabilidad al asociado nacional en una reducción progresiva planificada. Así pues, algunos de los proyectos se han prorrogado varias veces. En numerosos casos, el funcionamiento de los programas gubernamentales depende de la participación de la UNESCO.
El proyecto “Monumenta” – salvaguardia del patrimonio cultural brasileño, es el programa nacional más ambicioso y positivo de rehabilitación de los sitios y monumentos históricos de Brasil, gracias a su mecanismo innovador que garantiza la sostenibilidad de los sitios mediante fondos municipales procedentes de los ingresos acrecentados generados por la vitalidad económica de las zonas restauradas. Además de las iniciativas de rehabilitación, el programa comprende también actividades educativas, el fortalecimiento institucional y la creación de capacidades, contribuyendo así a la revitalización de la trama socioeconómica de los sitios en cuestión.
Medidas adoptadas y perspectivas:
- Se ha reconocido que el programa “Escuelas Abiertas” es el principal proyecto en curso que requiere atención urgente para garantizar su continuidad y sostenibilidad mediante la transferencia de su gestión global a los asociados nacionales. Se han entablado discusiones sobre una estrategia racional y global con el ABC y el Ministerio de Educación, que han acogido con beneplácito la extensión nacional del programa para lograr este objetivo. En esta fase de las discusiones, se prevé que la estrategia comprenda la consolidación de los instrumentos metodológicos y de gestión y los materiales didácticos, unas sesiones de formación para la creación de las capacidades necesarias, la publicación de las prácticas idóneas y de las enseñanzas extraídas para su difusión en todo el Brasil y en otras oficinas y Estados Miembros de la UNESCO. En cooperación con el Servicio de Supervisión Interna, el equipo especial está planeando una evaluación externa del programa, cuyos resultados se utilizarán para la elaboración de la estrategia de extensión que se espera terminar para el otoño de 2006.
- La sostenibilidad es un tema central de la estrategia de transición acordada con el Ministerio de Salud (véase la Conclusión 4), que se examinará detenidamente en todas las demás estrategias de transición concretas que formule el equipo especial.
- En el futuro, la UNESCO se concentrará en proyectos piloto y velará por que los correspondientes diseños de los proyectos comprendan claramente actividades de creación de capacidades y la plena transferencia a los asociados nacionales.
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Conclusión 8: La UBO ha tomado algunas iniciativas innovadoras y estratégicas en materia de cooperación Sur-Sur, en particular en el ámbito de la educación.
En los últimos años, la UBO y las oficinas de la UNESCO en Maputo y Windhoek han tomado interesantes iniciativas de cooperación entre oficinas basadas en el aprovechamiento compartido de las experiencias brasileñas y las enseñanzas aportadas por la educación preventiva contra el SIDA y la EPT (véase recuadro). Estas iniciativas han sido acogidas muy favorablemente por las autoridades nacionales interesadas.
Conclusión 9: Ha habido una escasa planificación estratégica en la UBO y deficiencias en la elaboración de los proyectos.
No hay en la UBO planes estratégicos anuales o a más largo plazo, y el hecho de que no se tenga una idea exacta de la cartera de proyectos global denota que la UBO no ha alentado una evaluación general de su programa y de sus aspectos positivos y negativos. Pocos proyectos incorporan un marco lógico y faltan los elementos que muestren una relación lógica entre las entradas, las salidas y los resultados esperados. Sin embargo, se observó cierta mejora en proyectos elaborados recientemente. En varios documentos relativos a proyectos se han propuesto indicadores que podrían utilizarse para medir los resultados con fines de seguimiento o de evaluación. Ahora bien, la falta de definición de las aportaciones hechas por la UNESCO y de la función que la Organización debe desempeñar en la dirección de los proyectos individuales sigue siendo una deficiencia sistemática.
Conclusión 10: La frecuente revisión de los proyectos dificulta la comprobación de su eficacia ya que los objetivos y las actividades se modifican con el tiempo.
La frecuente revisión de los proyectos es una de las razones por las que el valor de la cartera global acusa un incremento importante cuyo ritmo es más rápido que el del aumento del número total de proyectos. En algunos casos, esto se ha hecho para evitar ciertas restricciones gubernamentales. Esta práctica ha permitido a la UBO y a sus asociados en los proyectos actuar con flexibilidad para adaptarse a las nuevas condiciones y reducir los costos de elaboración de los proyectos. No obstante, uno de los efectos negativos de esos cambios en los proyectos en curso es que se ha vuelto sumamente difícil comprobar su eficacia ya que los objetivos y las actividades se modifican con el tiempo.
Conclusión 11: La UBO no ha establecido una cultura de evaluación y seguimiento y la evaluación es limitada.
En evaluaciones anteriores, como el informe de evaluación presentado al Consejo Ejecutivo1 y el examen del Auditor Externo de la gestión de los proyectos extrapresupuestarios2, se ha señalado la falta de una cultura de evaluación en la UBO y se ha pedido la aplicación de un enfoque más 1 Documento 164 EX/INF.3. 2 Documento 174 EX/27.
Cooperación Sur-Sur para la alfabetización de adultos en Angola. El objetivo principal de esta iniciativa de cooperación es apoyar al Gobierno y la sociedad de Angola en la formulación de una nueva estrategia nacional para la alfabetización de adultos y la educación de jóvenes y adultos, a fin de contribuir al logro del objetivo nº 4 de la EPT para 2015. En respuesta a una solicitud de la Oficina de la UNESCO en Windhoek, la UBO prestó apoyo a una evaluación de las necesidades y las capacidades, la preparación de un proceso de consulta nacional y la formulación de una nueva estrategia nacional.
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organizado mediante la elaboración de un plan de evaluación. Los funcionarios de la UBO han determinado varias evaluaciones de la cartera de proyectos en curso, tanto internas como externas, pero éstas se han llevado a cabo sin solicitar el asesoramiento y orientación del Servicio de Supervisión Interna. No hay indicios de que éstas se estén utilizando para extraer enseñanzas o influir en la elaboración de los proyectos.
Conclusión 12: Pese a que es evidente que varios proyectos de la UNESCO abarcan temas interdisciplinarios, parece ser limitada la colaboración intersectorial entre los distintos programas de la UBO.
La cartera de proyectos de la UBO pone de manifiesto algunos buenos ejemplos en que la UNESCO ha participado en proyectos que promueven la colaboración interdisciplinaria, como el apoyo a las actividades en la esfera de la educación proporcionado por las ciencias y la comunicación. No obstante, estos ejemplos son marginales y limitados, y dependen en gran medida de la iniciativa personal de ciertos coordinadores de programas.
Perspectivas:
- El equipo especial está elaborando un plan de formación detallado sobre gestión de proyectos en colaboración con todos los directores de los servicios centrales a fin de responder a las inquietudes formuladas en las Conclusiones 9 a 12. Los detalles de ese plan figuran en el párrafo 33 infra.
- Además, de conformidad con las recomendaciones enunciadas por el Auditor Externo, el equipo especial encargó a todos los coordinadores de programas de la UBO que efectuaran un análisis crítico de las metodologías utilizadas en la preparación de proyectos extrapresupuestarios, y envió a traducir al portugués la publicación titulada Actividades extrapresupuestarias de la UNESCO, Guía práctica, elaborada por la División de Cooperación con las Fuentes de Financiación Extrapresupuestaria (ERC/CFS).
Conclusión 13: Han sido escasas las interacciones entre el personal de la UBO y los sectores del programa en la Sede con respecto a las actividades extrapresupuestarias.
Hay pocos indicios de que se hayan intercambiado información e ideas con los sectores del programa en la Sede con respecto a nuevos proyectos antes de su negociación con los asociados. La práctica habitual ha consistido en que la UBO sometía al sector pertinente, para que los evaluara, breves esquemas de proyectos en tramitación o a veces documentos completos relativos a proyectos. Al examinar los proyectos, los sectores han tenido a menudo dificultades para relacionarlos con el contexto de Brasil, lo que ha generado retrasos en la respuesta y la formulación de observaciones de fondo. Como consecuencia, se rechazaron muy pocos proyectos y se generaron sentimientos mutuos de frustración.
Medidas adoptadas y perspectivas:
- Todos los sectores del programa y la Oficina de Planificación Estratégica (BSP) han ayudado al equipo especial a adoptar decisiones estratégicas con respecto a proyectos en tramitación, y los colegas de la Sede proporcionaron asesoramiento y formularon sugerencias, cuando era necesario, en cuanto a las enmiendas que debían introducirse en los documentos relativos a los proyectos.
- Con objeto de fortalecer y facilitar el diálogo entre los sectores del programa en la Sede
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y las unidades del programa de la UBO, la Directora interina de la UBO ha procurado alentar y motivar a los coordinadores y especialistas del programa para que participaran en reuniones sectoriales y de reflexión organizadas en la Sede desde noviembre de 2005.
- Simultáneamente, y con el mismo afán de tender puentes y fomentar un espíritu de equipo, la Directora interina de la UBO, con motivo de una misión a la Sede, convocó reuniones con Oficiales Ejecutivos de los sectores del programa para mantenerlos al corriente de la evolución de la reorientación de las actividades de la UBO.
Exámenes internos y evaluaciones previstas: Pesquisa (Unidad de investigación), delegaciones y programa Criança Esperança (Esperanza para los niños)
21. Como se indicó en el párrafo 16 supra, el objetivo de estos exámenes internos era sentar las bases de las evaluaciones externas que se están planificando en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna y facilitar su ejecución. Al mismo tiempo, el procedimiento participativo adoptado para esos exámenes internos tenía por finalidad inducir al personal responsable de la UBO a reflexionar sobre los puntos fuertes y las deficiencias de esos tres ámbitos, velando por detectar los fallos y los ajustes necesarios.
Pesquisa (Unidad de investigación)
22. La unidad Pesquisa (investigación en portugués) fue creada por el anterior Director de la UBO para que se encargara de las investigaciones en la oficina de la UNESCO. A lo largo de los años la unidad Pesquisa produjo una gran cantidad de publicaciones y resultados de investigaciones en diversos ámbitos, pero en Brasil es sobre todo conocida por sus investigaciones sobre los jóvenes y la violencia juvenil. En cierta medida, los resultados de esas investigaciones han influido en las decisiones y las políticas adoptadas por el gobierno. Los principios en que se fundó la creación de la unidad Pesquisa son válidos y útiles además de ser consonantes con la ventaja comparativa de la UNESCO a la hora de efectuar una labor preliminar y añadir valor. No obstante, no ha habido interacción entre la investigación y la programación. El hecho de que la unidad Pesquisa se encontrara fuera de la UBO y funcionara de modo semiautónomo creó una distancia tanto física como de fondo con el resto de la oficina.
Perspectivas:
La evaluación externa completa que se emprenderá en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna a partir de febrero de 2006 se centrará particularmente en lo siguiente:
- un inventario de las investigaciones publicadas;
- el proceso de establecimiento de prioridades de la investigación;
- la calidad y la pertinencia de las investigaciones realizadas;
- nuevas disposiciones para vincular la investigación, de un modo más orgánico, con las actividades programáticas de la UBO e integrarla en la estructura organizativa de la Oficina.
Delegaciones
23. En los últimos años la UBO extendió sus actividades a otros Estados y municipalidades y estableció varias delegaciones en todo el país. Esta descentralización de las actividades de la oficina
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refleja en muchos aspectos la estructura organizativa federal del Gobierno brasileño y la delegación de facultades y atribuciones a los Estados y municipalidades.
24. En este contexto, el anterior Director de la UBO vio una posibilidad de ampliar la presencia de la UNESCO en diversos Estados como ya lo estaban haciendo otros organismos, en particular, el UNICEF y el PNUD. Si bien no se pueden poner en duda las buenas intenciones que impulsaron esta expansión, la metodología plantea, empero, algunos problemas ya que no se consultó debidamente a la Sede acerca de los acuerdos que se firmaban, no se respetaron las políticas y los procedimientos administrativos y no se evaluaron cabalmente todas las consecuencias de la presencia de la UNESCO en esos Estados. Además, las delegaciones establecidas no estaban plenamente preparadas y equipadas, en recursos humanos y capacidades, para ejercer adecuadamente las nuevas responsabilidades que se les asignaban para proyectos relacionados con la educación básica y otros ámbitos sociales, y permitirles administrar los cuantiosos fondos que se les encomendaban.
25. El examen interno de las delegaciones emprendido por el equipo especial en diciembre de 2005 reveló intensas actividades en algunas de ellas, y sólidos contactos con las autoridades locales, las empresas del sector privado y la sociedad civil, así como con los medios de comunicación. Todos estos aspectos requieren un análisis más detallado. El examen interno puso asimismo de manifiesto las diferencias en términos de dotación de personal, estructura y administración de cada delegación y los acuerdos destinados a proporcionar apoyo logístico y administrativo a las oficinas, firmados directamente con las autoridades estatales y municipales sin pasar por el ABC, que es el único organismo autorizado por delegación presidencial a concertar acuerdos con organizaciones y socios internacionales.
Perspectivas:
El contenido de la evaluación de las delegaciones se está definiendo en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna a fin de iniciarla en marzo de 2006 mediante exámenes locales de las delegaciones, en función de una serie de criterios que determinarán el futuro y la estructura de cada una de ellas. Se velará por evaluar cabalmente la presencia de la UNESCO en los Estados más necesitados y en las zonas más desfavorecidas donde se observan las necesidades más apremiantes de las poblaciones más pobres y marginadas.
Programa Criança Esperança (Esperanza para los niños)
26. Este programa de gran notoriedad se basa en una asociación excepcional entre la UBO y TV GLOBO, la cuarta red de comunicación más importante del mundo. Hasta 2004 y durante casi dos decenios, el UNICEF había sido el socio privilegiado de TV GLOBO y recaudado importantes sumas de dinero para su programa gracias a esta asociación. En 2004 el programa se transfirió a la UNESCO con la condición de que los fondos recaudados también se utilizaran para ayudar a jóvenes desfavorecidos, un grupo necesitado de la población de más edad que el grupo destinatario original apoyado por el UNICEF. Sin duda alguna, el programa aporta una gran notoriedad, es objeto de noticias en los medios de comunicación y brinda la posibilidad de promover los ideales de la UNESCO, al tiempo que genera un sustancial apoyo financiero para iniciativas que benefician a jóvenes y niños desfavorecidos. Existe un nexo programático con los programas de ciencias sociales y educación de la UNESCO, y el Sector de Educación fue designado sector de tutela de esta iniciativa.
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27. Lamentablemente, empero, como lo han demostrado tanto el Servicio de Supervisión Interna como el Auditor Externo, existen graves fallos en el programa, relacionados con cuestiones jurídicas, financieras, administrativas y de fondo. Una importante y evidente deficiencia es que nunca se informó ni consultó debidamente a la Sede, y en los informes recibidos por el Director General no se proporcionó información suficiente sobre los posibles riesgos, ni información que podría haber sido útil para detectar posibles dificultades o peligros. Si se hubiera dispuesto de esa información y si se hubiera consultado a la Sede, el personal directivo podría haber emprendido un examen pormenorizado de este complejo programa antes de que la UBO se comprometiera en esta asociación. El hecho de que, al firmar un acuerdo con TV GLOBO, la UBO hubiera aceptado asumir un compromiso previo consistente en financiar a cinco organizaciones no gubernamentales de manera permanente, complicó aun más la situación.
Perspectivas:
Habida cuenta de la complejidad de la situación y del hecho de que hasta la fecha la UBO ha recibido más de seis millones de dólares procedentes de fondos recaudados mediante la primera campaña de recaudación de fondos en 2004-2005, y de que los preparativos de la campaña del Teletón de 2006 comienzan en abril-mayo de 2006, se decidió que la UNESCO debía proceder con rapidez, sobre la base de la siguiente estrategia, en consulta con el Sector de Educación:
- A corto plazo, la UBO está examinando, de conformidad con criterios aprobados, unos 700 proyectos recibidos de todo el país y que se han de financiar mediante los fondos recaudados en la campaña de 2004-2005.
- A mediano plazo, se está elaborando un plan de evaluación completo que se pondrá en práctica a finales de abril de 2006 y comprenderá los siguientes elementos:
o En colaboración con la Oficina de Normas Internacionales y Asuntos Jurídicos (LA), la División de Cooperación con las Fuentes de Financiación Extrapresupuestaria (ERC/CFS), la Contraloría (DCO) y la Oficina del Presupuesto (BB), un examen de todos los acuerdos jurídicos firmados por la UBO, empezando por el acuerdo general firmado con TV GLOBO, a fin de garantizar la conformidad con las políticas y los procedimientos de la UNESCO.
o En colaboración con la Contraloría, un análisis financiero de los ingresos y desembolsos para garantizar la conformidad con las normas y los reglamentos de la UNESCO.
o En colaboración con el Servicio de Supervisión Interna, una evaluación externa y una auditoría de gestión de las cinco organizaciones no gubernamentales financiadas de modo permanente.
- A largo plazo, y sobre la base de los resultados y las recomendaciones de las evaluaciones mencionadas, la UNESCO decidirá cuál es la mejor línea de acción para la Organización, comprendida la posibilidad de una estrategia de salida.
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Marco estratégico
28. Se desprende claramente del examen de los proyectos y otras conclusiones del equipo especial que las actividades de la UBO deben ceñirse clara y firmemente al mandato y los principios generales de la UNESCO. El marco estratégico de la UBO se basará en consecuencia en el cometido, las funciones, los objetivos y las prioridades de la Organización, tal como se establecen en los documentos C/4 y C/5. Habida cuenta del compromiso de la UNESCO de fortalecer sus relaciones de trabajo con los equipos de las Naciones Unidas de apoyo a los países para garantizar una presencia y acción más eficientes y coordinadas del sistema de las Naciones Unidas en el plano nacional, y para hacer valer cabalmente las prioridades de la UNESCO, la estrategia también será coherente con el MANUD para Brasil y se prestará especial atención a los Objetivos de desarrollo del Milenio, el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 y otras iniciativas de las Naciones Unidas en el país. Las prioridades nacionales de Brasil, tal como se definieron en el Plano Plurianual 2004-2007 y otros planes sectoriales nacionales que corresponden a las esferas de competencia de la UNESCO, constituirán la orientación esencial para la elaboración del marco estratégico.
29. En esta etapa de la labor del equipo especial, se han definido claramente los principales principios estratégicos y programáticos en los que se fundará el marco estratégico. Se han dedicado reflexiones preliminares a los posibles planteamientos para las estrategias sectoriales e intersectoriales, mediante una serie de reuniones de intercambio de ideas entre todos los funcionarios del programa de la UBO y con asesoramiento de la Oficina de Planificación Estratégica, la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC) y el Servicio de Supervisión Interna. Los resultados de esas reflexiones se están discutiendo con la Oficina de Planificación Estratégica y los sectores del programa en el momento de redactar el presente informe, y se afinarán antes de que se inicie una serie de consultas con interlocutores destacados de la UNESCO en Brasil (el ABC, ministerios sectoriales y otras partes interesadas) que permitirán a la UBO finalizar el marco estratégico en mayo de 2006.
Principios estratégicos y modalidades para la UNESCO en Brasil
30. Con objeto de reorientar las actividades de la UNESCO en Brasil, la elaboración del marco estratégico se rige por los siguientes principios estratégicos:
- Como se ha indicado anteriormente, el principio predominante será el firme compromiso de centrarse en el mandato de la UNESCO y en las cinco funciones que representan la ventaja comparativa de la Organización, tal como se enuncian en el documento 31 C/4: laboratorio de ideas, organismo normativo, centro de intercambio de información, organismo de creación de capacidad y catalizador de la cooperación internacional. Este principio guiará la realización de actividades y proyectos financiados con cargo al Programa Ordinario y a fuentes extrapresupuestarias.
- La “calidad” constituirá un criterio sine qua non para la realización de todos los proyectos en todas las esferas de competencia de la Organización, siendo un componente clave y esencial el valor añadido por la UNESCO a todas las iniciativas, garantizando de ese modo una clara diferenciación respecto del enfoque anterior que se basaba más en la cantidad que en la calidad.
- Planteamientos innovadores, consonantes con la función de la UNESCO como organismo especializado, constituirán la piedra angular de los proyectos y consistirán esencialmente en iniciativas piloto, que incluirán necesariamente componentes de creación de
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capacidades y un seguimiento eficaz, y que se encomendarán a asociados nacionales para garantizar su sostenibilidad y que el país las asuma plenamente. Se descartará la práctica actual de seguir administrando proyectos inicialmente puestos en marcha como actividades piloto innovadoras.
- La evaluación también pasará a ser un elemento esencial de todos los proyectos, en combinación con una estrategia de difusión de los resultados obtenidos y las enseñanzas adquiridas.
- Se reconoce que la interdisciplinariedad ofrece grandes posibilidades de incrementar la calidad y el valor añadido de la contribución de la UNESCO a los programas y actividades. Esta ventaja comparativa esencial de la Organización, que no se ha integrado suficientemente en la concepción de proyectos en la UBO, será un objetivo activamente perseguido en el futuro, cuando proceda.
- Proseguirán las iniciativas de investigación y acopio de datos, por ser actividades preliminares de importancia decisiva que nutren la formulación de políticas y la adopción de decisiones, y que también configurarán las orientaciones futuras del programa al poner de manifiesto esferas de acción esenciales y posibilidades de intervención de la UNESCO en Brasil.
- La acción orientada al conocimiento: todas las actividades programáticas de la UNESCO en Brasil responderán a la necesidad de generar conocimientos con miras al desarrollo del país. Esta base de conocimientos se fundará en actividades de investigación y en el intercambio de ideas y experiencias entre los agentes del desarrollo.
- La creación de redes y el fomento de la cooperación entre los diversos agentes nacionales del desarrollo -autoridades, comunidades, empresas del sector privado, organizaciones no gubernamentales y asociaciones profesionales- seguirán siendo principios rectores en la definición de los proyectos, capitalizándose las experiencias positivas de la UBO al respecto.
- Prioridad a las regiones menos favorecidas y a los grupos más vulnerables: reconociendo las desigualdades omnipresentes en la sociedad brasileña, la UBO prestará especial atención a las actividades destinadas a las regiones desfavorecidas y los grupos sociales más vulnerables de Brasil, y encaminadas a contribuir a la erradicación de la pobreza y a la promoción de un acceso equitativo a las oportunidades socioeconómicas.
- Se fortalecerá la cooperación Sur-Sur y la UBO cumplirá una función catalizadora en la cooperación internacional y el intercambio de experiencias y prácticas idóneas entre Brasil y los países de América Latina, la Comunidad de Países de Habla Portuguesa (CPLP) y los países del Grupo E-9.
Objetivos programáticos de la UNESCO en Brasil
31. Sobre la base de lo que antecede, la UBO elaborará estrategias sectoriales y un programa para el país que abarcará los objetivos programáticos mencionados a continuación, que se ampliarán y afinarán mediante discusiones con los interlocutores nacionales.
- Los objetivos de la Educación para Todos (EPT) ocuparán un lugar central en la estrategia de la UBO relativa a la educación. Esta se fundará en los objetivos estratégicos generales de la UNESCO resultantes de las actividades que se están realizando para elaborar un
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plan de acción global para la EPT, conforme a lo solicitado por el Consejo Ejecutivo, y en los ámbitos prioritarios definidos en el Plan Nacional de Brasil para la EPT. En esta etapa un principio rector importante es hacer participar a todos los niveles de la educación en el logro de los objetivos de la EPT, con especial hincapié en la calidad de la educación. Asimismo, se prestará particular atención a la igualdad de acceso, sobre todo habida cuenta de las disparidades educativas existentes en Brasil.
- En el campo de las ciencias, tanto la UNESCO como Brasil consideran altamente prioritario centrar las iniciativas en la preservación y ordenación de los ecosistemas y los recursos conexos de la diversidad biológica y en los recursos hídricos. Proseguirá y se fortalecerá la actual contribución positiva de la UBO en estas esferas, al tiempo que en las discusiones venideras con el Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Ciencia y Tecnología se estudiarán otros ámbitos en los que habrá que concentrarse en el futuro, de conformidad con las recomendaciones formuladas en la Conferencia Mundial sobre la Ciencia (Budapest, 1999).
- El programa referente a las ciencias sociales y humanas contribuirá a la promoción de la nueva legislación brasileña de 2005 sobre la bioética. Se debatirá con interlocutores nacionales la participación de la UBO en la respuesta a los problemas sociales de Brasil, como la pobreza, la desigualdad social, la violencia urbana y los derechos humanos, con miras a elaborar la correspondiente estrategia sectorial.
- La cultura atraviesa un periodo muy positivo en Brasil. Se perciben cada vez más las repercusiones económicas y sociales de la cultura, la importancia de la diversidad cultural del país y la excepcional riqueza de su patrimonio inmaterial y de sus culturas vivas. Así pues, Brasil ha aprobado un Plan Nacional de Cultura (2005-2015) en el que se definen varias prioridades: gestión pública de la cultura, vínculos entre los derechos culturales y la ciudadanía, cultura y desarrollo y salvaguardia del patrimonio cultural. La UBO ocupa un lugar idóneo para respaldar este ambicioso plan e impulsar su programa cultural, ayudando a los interlocutores brasileños a definir políticas y acopiar datos relativos a indicadores culturales con objeto de fortalecer las instituciones culturales nacionales y promover el desarrollo de las industrias culturales.
- Por lo que respecta a la comunicación y la información, entre los posibles elementos que se han de integrar en la elaboración de una estrategia sectorial figuran el apoyo a una mayor utilización de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) como instrumento de integración social, la promoción del acceso de las comunidades a información pública y gratuita, así como actividades de sensibilización en materia de libertad de prensa.
- En esta etapa, se han seleccionado cinco posibles ámbitos de programación intersectorial: diversidad creativa e integración social, cultura y desarrollo, jóvenes, educación para el desarrollo sostenible y educación preventiva contra el VIH/SIDA. Podrían surgir nuevos ámbitos a raíz de las consultas con los interlocutores nacionales.
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D. INICIATIVAS PARA FORTALECER LA GESTIÓN
32. Los siguientes elementos son fundamentales para reorientar las actividades de la UBO de modo que todos los aspectos de la oficina sean plenamente consonantes con las políticas y los procedimientos normalizados de la UNESCO.
Gestión de proyectos
33. El análisis de los proyectos ha demostrado que es necesario mejorar considerablemente la gestión de proyectos en la UBO. En respuesta a los problemas planteados en particular en las Conclusiones 9 a 11, el equipo especial ha elaborado un curso completo de formación que atiende a las múltiples necesidades. Esta formación va más allá de las cuestiones de gestión de proyectos por considerarse que algunos de los fallos pasados de la UBO se debían a una falta de conocimiento de la UNESCO en su conjunto, sus normas y reglamentos, y a una falta de comunicación estrecha con los colegas de la Sede en los sectores del programa y los servicios centrales. Además, y con objeto de afianzar buenas prácticas de gestión de proyectos en la UBO, se prevé establecer una nueva unidad que formará parte de la nueva estructura de la oficina. Ésta responderá dinámicamente a la necesidad de impulsar una cultura de evaluación en la UBO, señalada en la Conclusión 11.
Perspectivas:
- El curso de formación que se iniciará en febrero de 2006 comprende los siguientes componentes:
• introducción general a la UNESCO en conjunto (en colaboración con la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede y la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM));
• gestión basada en los resultados, planificación estratégica, ciclo de programación y definición de proyectos (en colaboración con la Oficina de Planificación Estratégica);
• actividades extrapresupuestarias de la UNESCO, comprendidos los gastos de apoyo y los fondos en beneficio de los donantes (en colaboración con la División de Cooperación con las Fuentes de Financiación Extrapresupuestaria);
• seguimiento y evaluación de los proyectos, comprendido el “marco lógico” (en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna);
• formación sobre SISTER (en colaboración con la Oficina de Planificación Estratégica);
• normas y procedimientos administrativos generales de la UNESCO (en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna y la Contraloría);
• procesos y procedimientos administrativos revisados de la UBO (en colaboración con la Contraloría, la Oficina del Presupuesto, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos y la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede).
- La ejecución de las mencionadas actividades de formación en colaboración con colegas de la Sede contribuirá a subsanar el sentimiento de aislamiento que experimentó el personal de
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la UBO en los últimos años y a instaurar un nuevo espíritu de colaboración, esencial para el éxito de la UBO y su plena integración en la Organización.
- La nueva unidad prevista se encargará de la investigación y desarrollo y, en particular, de la elaboración, valoración inicial, seguimiento y evaluación de los proyectos, la formación del personal conexa, el mantenimiento de una base de datos sobre proyectos y la recaudación de recursos. Cabe señalar que el futuro programa de investigación se definirá en función de los resultados de la evaluación externa de la unidad Pesquisa antes mencionada.
Cuestiones financieras y administrativas
34. A comienzos de noviembre de 2005, la Directora interina de la UBO, con el asesoramiento del Contralor, creó un grupo de trabajo sobre cuestiones financieras y administrativas. El mandato del grupo comprendía el análisis y la descripción de todos los procesos vigentes en la oficina en siete grandes ámbitos: presupuesto, contratos, compras, viajes, pagos, ingresos, conciliaciones bancarias e inversiones. El análisis demostró claramente un desconocimiento general de las normas administrativas, tanto por parte del personal administrativo y financiero como del personal de los proyectos. En esa ocasión se observó, entre otras cosas, que muchos de los principales fallos relacionados con las diez recomendaciones clave de la auditoría que aún no se habían puesto en práctica (desde 2001 la UBO aplicó 185 de las 195 recomendaciones de la auditoría). En respuesta a las conclusiones se propusieron un conjunto de medidas correctivas y nuevos procedimientos.
35. Además, el incremento de la cartera de proyectos de la UBO, de unos 100 millones de dólares en 2001 a aproximadamente 900 millones en 2005, y el consiguiente aumento de las transacciones financieras, ha tenido repercusiones considerables en los procedimientos de fiscalización en la Oficina. Los sistemas internos de control no estuvieron a la altura de la complejidad y el volumen de las transacciones. La relativa independencia financiera de la oficina y la magnitud de las operaciones han creado una cultura local de gestión que a veces la incitó a omitir etapas en los procesos establecidos, sin consultar previamente a los servicios centrales y sectores del programa en la Sede ni contar con su aprobación.
36. Las principales razones de las actuales deficiencias administrativas y financieras de la UBO señaladas en el análisis son las siguientes:
- la UBO tiene su propio manual de reglas y procedimientos que no ha recibido la aprobación previa de la Sede;
- la delegación de autoridad dentro de la UBO y sus delegaciones es poco clara, ya que el cuadro de delegación de atribuciones que existía no era exhaustivo y no siempre se acataba;
- no existen procedimientos normalizados con respecto a la presentación de los proyectos en tramitación;
- el control presupuestario sobre los proyectos autoriza los gastos con cargo a fondos prometidos por donantes pero aún no recibidos, lo cual crea “déficit de caja” ocasionales en los proyectos;
- los contratos de los consultores encargados de la gestión de los proyectos y actividades se prorrogan de manera permanente.
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Medidas adoptadas y perspectivas:
− Los ajustes propuestos a los procedimientos de la UBO se analizaron y revisaron con la Contraloría en diciembre de 2005, con aportaciones de la Oficina del Presupuesto y la División de Compras (ADM/PRO), según el caso, para adecuarlos a las normas de la UNESCO.
− Se esclareció la delegación de atribuciones financieras en la oficina; se estableció una nueva lista de los funcionarios autorizados a firmar contratos; se actualizó la lista de los funcionarios certificadores y los que tienen firma autorizada ante el banco, y se acentuó la división de tareas en cuanto a los pagos, los ingresos y las conciliaciones bancarias.
− Un cuadro de delegación de autoridad y rendición de cuentas (CDARC) que abarcará asimismo todos los demás aspectos de la gestión administrativa y de los recursos humanos se pondrá en práctica a fines de mayo de 2006, tras la aprobación de un nuevo organigrama.
− Se está trabajando para adaptar el sistema local de gestión financiera (SICOF) al Sistema Financiero y Presupuestario (FABS) de la UNESCO. Ésta es, empero, una tarea compleja que requiere tiempo.
− Entre marzo y junio de 2006 se procederá gradualmente a la formación del personal administrativo y de proyectos en todos los ámbitos examinados.
Recursos humanos y estructura interna
37. En febrero de 2006 dará comienzo un examen de las necesidades en materia de recursos humanos. En el transcurso de 2006 se efectuarán otros ajustes de los recursos humanos en los sectores financiero y administrativo. Asimismo, se está preparando un nuevo organigrama que quedará finalizado una vez terminado el examen.
E. PLAN DE ACCIÓN
38. En las primeras doce semanas de trabajo transcurridas desde el comienzo del ejercicio, se han adoptado ya muchas medidas para reorientar las actividades de la UNESCO en Brasil. En el Anexo I figura información detallada hasta febrero de 2006. Este plan se revisará periódicamente, y se seguirán de cerca los avances realizados. Cabe señalar que se ha comenzado un examen de los vínculos con distintos interlocutores nacionales e internacionales, cuyos resultados se integrarán en una estrategia apropiada de comunicación y colaboración.
F. CONCLUSIÓN
39. El Director General está firmemente empeñado en proseguir los esfuerzos expuestos en este documento y lograr la conclusión positiva de la reorientación de las actividades de la Oficina de la UNESCO en Brasilia y la aplicación de su nueva visión estratégica al respecto. Cabe señalar que el personal de la UBO también está dispuesto a trabajar arduamente para renovar la oficina con un genuino espíritu propio de la UNESCO. La formación prevista del personal contribuirá a modificar positivamente la cultura de gestión de la UBO y propiciará el cambio de paradigma necesario para afianzarla. Esto es de buen augurio para el futuro de la oficina y los desafíos que aún la aguardan. El personal directivo de los servicios centrales y los Subdirectores Generales de los sectores del
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programa seguirán apoyando y orientando a todo el personal de la UBO e interactuando con él de modo que gracias a este trabajo en equipo se pueda garantizar la viabilidad de su funcionamiento.
Proyecto de decisión
40. Habida cuenta de lo anterior, el Consejo Ejecutivo podría adoptar una decisión del siguiente tenor:
1. Habiendo examinado el documento 174 EX/21,
2. Toma nota de las medidas adoptadas y previstas por el Director General para reorientar las actividades de la Oficina de la UNESCO en Brasilia;
3. Invita al Director General a que siga llevando a cabo su plan de acción para la reorientación de la Oficina de la UNESCO en Brasilia.
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Anexo
ANEXO - PLAN DE ACCIÓN PARA LA REORIENTACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA OFICINA DE LA UNESCO EN BRASILIA: FEBRERO - OCTUBRE DE 2006
ACTIVIDADES FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE OCTUBRE
1. SEGUIMIENTO DE LOS EXÁMENES INTERNOS: ESTRATEGIAS DE TRANSICIÓN Y EVALUACIONES 1.1 Estrategia de transición con el Ministerio de Salud
Reuniones del Grupo de Trabajo Mixto UBO/Ministerio de Salud
Examen detallado y reorganización de proyectos en curso
Estrategia de transición y acuerdo de cooperación conexo
1.2 Estrategia de transición para el Programa de Escuelas Abiertas
Contenido de la evaluación
Evaluación local por evaluadores externos
Concepción de una estrategia de aplicación y reorganización de los proyectos en curso
1.3 Otras estrategias de transición para proyectos específicos
Individualización de otros proyectos que requieren estrategias de transición específicas
Discusiones con los ministerios sectoriales ABC, otros interlocutores y partes interesadas
Revisión/reorganización de los proyectos de que se trata
1.4 Evaluación de la unidad Pesquisa (Unidad de investigación)
Evaluación local por evaluadores externos
Resultados y plan de acción
Aportación al marco estratégico de la UBO y nuevo organigrama
1.5 Evaluación de las delegaciones
Contenido de la evaluación
Evaluación local por evaluadores externos
Plan de acción
1.6 Examen/Evaluación del Programa Criança Experança
Examen/revisión del acuerdo con TV Globo
Examen/revisión con las cinco ONG permanentemente financiadas y todos los demás acuerdos jurídicos con beneficiarios y otros asociados
Evaluación de las cinco ONG permanentemente financiadas
Auditorías de la gestión de las cinco ONG permanentemente financiadas
Decisiones sobre la acción futura y plan de acción conexo
2. MARCO ESTRATÉGICO DE LA UBO
Consultas con los ministerios sectoriales ABC, interlocutores nacionales y partes interesadas
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ACTIVIDADES FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO JULIO AGOSTO SEPTIEMBRE OCTUBRE
Ajuste con los sectores del programa y BSP y finalización
Finalización del programa de país de la UBO
3. FORTALECER LA GESTIÓN
3. Formación sobre gestión de proyectos
Introducción general a la UNESCO (con BFC y HRM)
RBM, planificación estratégica, ciclo de programación y diseño de proyectos (con BSP)
Actividades extrapresupuestarias de la UNESCO (con ERC)
Seguimiento y evaluación de proyectos, comprendido el marco lógico (con IOS)
Formación sobre SISTER (con BSP)
3.2 Cuestiones financieras y administrativas
Aplicación de las recomendaciones pendientes de la auditoría
Cuadro de delegación de atribuciones y rendición de cuentas de la UBO
Adaptación de SICOF a FABS
• Elaboración de ajustes de las tecnolgías de la información para SICOF
• Experimentación y validación
• Instalación de los ajustes de las tecnologías de la información
Normas y procedimientos administrativos generales de la UNESCO (con IOS y DCO)
Procesos/procedimientos administrativos revisados de la UBO (con DCO, BB, HRM y BFC)
3.3 Examen de los recursos humanos
Examen local por un especialista externo en recursos humanos
Elaboración del nuevo organigrama y finalización de las descripciones de puestos
3.4 Cese en el servicio del personal de la UBO
4. ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN Y COLABORACIÓN
Proyecto de estrategia
Revisión en consulta con BPI y finalización
Este documento ha sido impreso en papel reciclado
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex
174a reunión
174 EX/21 Corr. PARÍS, 3 de marzo de 2006 Solamente en árabe, chino, español y ruso
Punto 19 del orden del día provisional
INFORME DEL DIRECTOR GENERAL SOBRE LA REORIENTACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE LA OFICINA DE BRASILIA
CORRIGENDUM
El título del documento 174 EX/21 ha de leerse como sigue:
INFORME DEL DIRECTOR GENERAL SOBRE LA REORIENTACIÓN DE LA OFICINA DE LA UNESCO EN BRASILIA
Este documento ha sido impreso en papel reciclado