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7 Consejo Ejecutivo 179 EX/31

Punto 31 del orden del día provisional

RESPUESTA A LAS RECOMENDACIONES DEL AUDITOR EXTERNO Y AUDITORÍAS DE RESULTADOS

PARTE I

Auditorías de resultados 2006-2007

RESUMEN

El Auditor Externo presenta este documento en aplicación del Artículo 12.4 del Reglamento Financiero de la UNESCO.

PARÍS, 7 de marzo de 2008 Original: Francés

179a reunión Parte I

179 EX/31 Parte I

AUDITOR EXTERNO

DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA

INFORME

sobre la actividad editorial de la UNESCO

179 EX/31 Parte I – pág. 3

ÍNDICE

Pág.

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 5

OBJETO Y MÉTODO DE LA AUDITORÍA ........................................................................... 6

1. DEFINICIONES Y REGLAS EXISTENTES EN MATERIA DE PUBLICACIONES... 6

1.1 LA POLÍTICA DE PUBLICACIONES ES UN ASPECTO ESENCIAL DEL MANDATO DE LA UNESCO ................................................................... 6

1.2 PRINCIPIOS RECTORES DE LA ACTIVIDAD EDITORIAL DEFINIDOS POR LA CONFERENCIA GENERAL................................................................ 7

1.3 REGLAS APLICABLES..................................................................................... 7

1.4 ACTUALIZACIÓN DEL MANUAL ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO ........... 10

2. PARTICIPANTES, PRESUPUESTOS Y ESTADÍSTICAS ........................................ 10

2.1 PARTICIPANTES EN LA POLÍTICA DE PUBLICACIONES DE LA UNESCO. 10

2.2 PRESUPUESTOS Y ESTADÍSTICAS .............................................................. 13

3. EJECUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES EDITORIALES.............................................. 15

3.1 PLANIFICACIÓN Y EXISTENCIA DE PLANES DE PUBLICACIONES ........... 15

3.2 PROTECCIÓN Y PROYECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL DE LA UNESCO ............................................................................................... 16

3.2.1 UTILIZACIÓN DE LOS CONTRATOS DE HONORARIOS Y CONSECUENCIAS EN LA PROPIEDAD INTELECTUAL DE LAS OBRAS PUBLICADAS POR LA UNESCO 16

3.2.3 TIRADA Y SEGUIMIENTO DE LA DIFUSIÓN 19

3.2.4 PREPARACIÓN E IMPRESIÓN 20

3.3 GESTIÓN DE LAS EXISTENCIAS, EJEMPLARES NO VENDIDOS Y DESTRUCCIÓN DE EDICONES................................................................... 21

3.4 EVALUACIÓN DE LA REPERCUSIÓN DE LAS PUBLICACIONES ................ 23

3.5 SEGUIMIENTO DE LOS COSTOS INDIVIDUALES DE LAS PUBLICACIONES ............................................................................... 24

3.6 DIVERSIDAD LINGÜÍSTICA............................................................................. 25


INTRODUCCIÓN

La labor de publicación y difusión de libros es un ámbito de trabajo que participa plenamente del mandato de la UNESCO definido en su Constitución, no en vano es uno de los posibles medios para alentar “la cooperación entre las naciones en todas las ramas de la actividad intelectual”. Por ello la actividad editorial también influye en el éxito de la Organización a la hora de cumplir su mandato y en la imagen que la UNESCO proyecta de sí misma.

La actividad editorial se traduce en la realización de dos tipos de publicaciones: por un lado las de pago, a través de la editorial de la UNESCO (102 en 2005); y por el otro las gratuitas, cuyo número es muy elevado (1.489 en 2005) y cuyo modo de producción, sujeto a reglas más laxas que en el caso de las publicaciones de pago, entraña un riesgo específico para la imagen y la coherencia de la Organización.

Ahora bien, ante ese riesgo específico, se observa por una parte que la actividad editorial aún no reposa lo bastante en una verdadera “política de publicaciones”, fruto de una reflexión global dentro de los sectores y entre ellos acerca de la contribución de cada publicación a los objetivos del programa. Por otra parte, las herramientas de gestión de esas actividades son a todas luces insuficientes, y por el momento no bastan para tener la seguridad de que la Organización publica información y obras pertinentes para sus objetivos, al mejor costo y con una difusión lo más amplia posible.

Como parte del proceso de descentralización, la UNESCO ha ido dejando a los sectores, institutos y oficinas fuera de la Sede un amplio margen de maniobra en cuanto a la iniciativa de publicar y las decisiones que ello trae consigo. Pero las normas del Manual Administrativo y Financiero relativas a la labor de publicaciones no han sido objeto de la indispensable revisión para acompañar este cambio, ni se han previsto los medios materiales y humanos necesarios para verificar la observancia de las reglas en un sistema descentralizado, mediante mecanismos de control y rendición de cuentas.

Las unidades responsables de las publicaciones que existían en cada sector han sido progresivamente reducidas, y en ciertos casos suprimidas. Semejante proceso, que no parece intencionado ni resultante de una decisión global, ha supuesto sin embargo la pérdida de conocimientos técnicos y de método de trabajo, elementos ambos muy necesarios para llevar adelante una actividad editorial (desde el germen de la idea hasta la valoración de la acogida del texto por los lectores, pasando por las relaciones con el (o los) autor(es), la producción y, sobre todo, la distribución al público destinatario.

En mayo de 2006, los sectores y la Oficina de Información Pública (BPI) realizaron un análisis de las deficiencias existentes y sentaron los principios de una nueva política en la materia. Hoy en día parece difícil que esta nueva política se materialice. En el presente informe se ofrecen recomendaciones para consolidar la racionalización de la política de publicaciones y difusión y para definir las necesidades en cuanto a herramientas de seguimiento y gestión.

Los sectores y/o institutos y oficinas deben conservar la iniciativa de definir el contenido de las publicaciones, pues son los que están en mejores condiciones para valorar la idoneidad de un proyecto de publicación con respecto a la ejecución del programa y a su repercusión concreta. Sin embargo, al materializar cualquier proyecto de publicación, convendría seguir un método coherente, profesional y basado en los conocimientos técnicos del oficio. Esta coordinación metodológica, garante de la coherencia y calidad de las publicaciones, debe ser responsabilidad de la Oficina de Información Pública.

179 EX/31 Parte I – pág. 6 OBJETO Y MÉTODO DE LA AUDITORÍA

1. Vaya ante todo nuestra mayor gratitud a todas las personas que han tenido a bien responder a los cuestionarios preparatorios. La abundante información obtenida en respuesta a dichos cuestionarios, sin ser citada in extenso, ha aportado los elementos de análisis necesarios para llevar a buen término la misión.

2. El ámbito de análisis elegido para esta auditoría es el de las publicaciones impresas, tanto de pago como gratuitas, sean o no sean, accesoriamente, difundidas por vía electrónica. No se han examinado los documentos y textos impresos que van destinados exclusivamente al funcionamiento de los órganos rectores de la UNESCO (documentos de trabajo del Consejo Ejecutivo, la Conferencia General y la Secretaría) y se distribuyen básicamente dentro de la Organización. Aunque llegado el caso puedan abordarse las demás vías de expresión (vídeo, actos, manifestaciones, etc.), éstas no forman parte del objeto de la auditoría propiamente dicho, sino que atañen, de modo más general, a la política de comunicación. Se examinó una muestra de 18 publicaciones desde el punto de vista de los costos de publicación y difusión.

1. DEFINICIONES Y REGLAS EXISTENTES EN MATERIA DE PUBLICACIONES

1.1 LA POLÍTICA DE PUBLICACIONES ES UN ASPECTO ESENCIAL DEL MANDATO DE LA UNESCO

3. Constitución. En el Artículo I de la Constitución de la UNESCO se establece que la Organización “se propone contribuir a la paz y a la seguridad, estrechando mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones” y que, a tal efecto, la Organización “ayudará a la conservación, al progreso y a la difusión del saber [...], alentando la cooperación entre las naciones en todas las ramas de la actividad intelectual y el intercambio internacional de [...] publicaciones, obras de arte, material de laboratorio y cualquier documentación útil al respecto [y] facilitando, mediante métodos adecuados de cooperación internacional, el acceso de todos los pueblos a lo que cada uno de ellos publique”. La difusión de material impreso, por consiguiente, participa plenamente del mandato que en la Constitución se asigna a la UNESCO, no en vano es uno de los posibles medios para alentar “la cooperación entre las naciones en todas las ramas de la actividad intelectual” y, gracias a la traducción, dar amplia difusión a la producción literaria de todos los países.

4. Normas de 1976 de la Conferencia General (Apéndice 13.A del Manual Administrativo y Financiero). En el curso de su 19ª reunión, la Conferencia General concretó el alcance de su mandato en materia de publicaciones, estableciendo a tal efecto las “Normas relativas a la política de publicaciones de la UNESCO”. En ellas se definían de forma muy concreta las condiciones en que la actividad editorial puede y debe servir a los objetivos de la Organización:

“Con la publicación de libros, publicaciones periódicas o cualesquiera otros tipos de obras, la UNESCO se ha fijado los objetivos siguientes:

a) difundir informaciones sobre sus fines y actividades;

b) facilitar los intercambios de informaciones entre especialistas;

c) difundir los resultados de encuestas o estudios realizados por la Organización entre el público interesado y con los medios más adecuados;

d) actuar como editora y distribuidora de los manuscritos encargados por la Secretaría sobre temas importantes de actualidad relacionados con las actividades de la UNESCO y destinados a un público no especializado”.


5. Para alcanzar estos objetivos, en las Normas se prevé que la UNESCO pueda asimismo: “a) actuar como agente literario, encargado de difundir el patrimonio cuya propiedad intelectual detenta, mediante la cesión de derechos a organismos y entidades públicas y privadas que se dedican a publicar libros o publicaciones periódicas y a difundir la información y el saber por cualquier otro medio de expresión gráfica; b) prestar su ayuda, en forma de servicios o subvenciones, a las obras publicadas por particulares u organizaciones ajenas que se propongan contribuir a la ejecución del programa de publicaciones de la Organización; c) estudiar y proponer, a su vez, la ejecución de toda otra forma de publicación, existente o previsible, distinta del material impreso”.

1.2 PRINCIPIOS RECTORES DE LA ACTIVIDAD EDITORIAL DEFINIDOS POR LA CONFERENCIA GENERAL

6. Las Normas de 1976 dejan sentados asimismo una serie de principios rectores de la actividad editorial, que después de más de treinta años conservan toda su vigencia y pertinencia. Se trata de los siguientes:

7. Una reflexión previa sobre los objetivos que se persiguen y el mejor medio para alcanzarlos. La Conferencia General invitaba a la Secretaría a que, al proponer una publicación, y teniendo en cuenta sus características técnicas y el resultado final previsto, comprobara que dicha publicación era “el medio más apropiado y eficaz para alcanzar los objetivos de la Organización y que [respondiera] a las necesidades del público”. La Conferencia General señalaba, además, que el “contenido [de las publicaciones sería] determinado esencialmente por el programa aprobado por la Conferencia General y los grandes temas que ésta [hubiera] tomado en consideración”.

8. Exigencia de gran difusión y diversidad lingüística. En las Normas se indica que “deberán hacerse estudios técnicos, con miras a la producción en condiciones más ventajosas de todas las versiones lingüísticas de ciertas publicaciones, sobre todo de las publicaciones periódicas” y que la UNESCO “procurará fomentar [...] la edición de obras en los idiomas menos favorecidos, o de obras que requieren una ayuda importante, en forma de manuales de formación o investigación”.

9. Los derechos de autor de que es titular la Organización como patrimonio que difundir. “La cesión de derechos de autor a los editores exteriores puede aumentar de manera apreciable la difusión de las publicaciones de la UNESCO en el mundo entero. Se concederán las mayores facilidades de cesión a los editores de los países en desarrollo, a las instituciones sin fines lucrativos y para el fomento de obras en los idiomas menos favorecidos” por lo limitado de la producción editorial en dichos idiomas.

10. Un plan de publicaciones de la Organización. En las Normas de 1976, la Conferencia General deja sentado que “los libros y las publicaciones periódicas que la UNESCO se propone publicar durante un ejercicio económico figuran en el proyecto del plan de publicaciones [...]. Antes de ser sometido a la Conferencia General, el proyecto de plan de publicaciones es examinado por el Consejo de Publicaciones y aprobado por el Director General”.

11. Dado que ningún texto o resolución posterior ha venido a abrogar estas Normas, éstas siguen en vigor y forman parte del Manual Administrativo y Financiero (Apéndice 13 A).

1.3 REGLAS APLICABLES

1.3.1.1 Categorías de publicaciones: “gratuitas” y “destinadas a la venta”

12. En las Normas de 1976, la Conferencia General definía categorías de publicaciones relativamente amplias, sin distinción alguna entre publicaciones “destinadas a la venta” y obras o

179 EX/31 Parte I – pág. 8 documentos “gratuitos”. Se distinguen los siguientes tipos de publicaciones: a) material informativo: b) estudios especializados; c) estudios temáticos de divulgación; d) obras generales de divulgación; e) obras de consulta y referencia; f) mapas científicos; g) publicaciones periódicas especializadas; h) publicaciones periódicas de divulgación.

13. En el Manual Administrativo y Financiero*, en cambio, se distingue entre los documentos destinados a la venta (Punto 1300 B: la expresión “publicaciones de la UNESCO” abarca todo material publicado bajo la responsabilidad de la Organización y destinado a la venta”) y los destinados a la distribución gratuita, que se consideran “documentos” asimilables a los documentos de trabajo de los órganos de la UNESCO.

14. Por lo que respecta a los documentos destinados a la venta, en el Capítulo 13 del Manual Administrativo y Financiero de la UNESCO1 se describen las modalidades de decisión y los procedimientos que hay que seguir. En él se dispone lo siguiente:

i) El Sector es responsable del contenido de los manuscritos, y dentro de cada sector una unidad de publicaciones se cerciora de que toda publicación se ajuste a la política general de la Organización.

ii) Las publicaciones se planifican, y los proyectos de publicación se elaboran, en el marco de los planes de trabajo. También a este respecto las unidades de publicaciones de los sectores tienen la función de centralizar los proyectos y mantenerse en contacto con la Oficina de Información Pública. Así pues, la elaboración de planes de publicaciones forma parte de los requisitos impuestos en el Manual Administrativo y Financiero.

iii) En cada sector debe existir una unidad de publicaciones, situada bajo la autoridad directa del correspondiente Subdirector General y dirigida por un funcionario de alto rango. Dicha unidad es responsable de elaborar el proyecto de plan de publicaciones.

iv) Todas las publicaciones de pago son competencia de la Oficina de Información Pública (BPI), con lo que la Organización se proyecta de manera más clara y reconocible.

15. En cambio, cada sector o programa tiene sus propios procedimientos para elaborar publicaciones y documentos de carácter gratuito, cuya producción se rige por el Capítulo 8 del Manual y está sujeta a reglas más laxas.

1.3.1.2 El Consejo de Publicaciones y el Comité de Comunicación e Información Pública

16. En el Manual se prevé asimismo la existencia de un Consejo de Publicaciones (Punto 1305), órgano de la Secretaria2 que debe reunirse una vez al año y tiene por misión asesorar al Director General sobre la política de publicaciones general de la Organización y cerciorarse de que en el curso de la planificación y ejecución del programa de publicaciones de la UNESCO se siga dicha política, en particular: 1) marcando, mediante sus dictámenes, las grandes líneas de la

* En francés e inglés solamente (N. del T.). 1 Véase el Punto 1300 del Manual Administrativo y Financiero: “Consideraciones generales sobre las

publicaciones y obras audiovisuales”. 2 El Consejo, presidido por el Director de la Oficina de Información Pública (BPI), está integrado por los

subdirectores generales de los sectores del programa, el jefe de la Sección de la Editorial de la UNESCO (BPI/PUB), la Oficina de Información Pública y los directores de la Oficina de Planificación Estratégica y la Oficina de Información Pública (BPI). BPI/PUB ejerce las funciones de Secretaría permanente del Consejo. Además, le prestan asistencia no remunerada varios asesores externos escogidos entre personalidades de los medios editorial y audiovisual.


elaboración de todos los productos editoriales destinados a la difusión comercial y de la política de colecciones, teniendo en cuenta especialmente los planes de publicaciones propuestos en el documento C/5; 2) examinando el informe anual de actividades de la Editorial de la UNESCO y formulando recomendaciones en materia de difusión y promoción; y 3) informando al Director General, al final de cada ejercicio, acerca de la ejecución del programa de publicaciones.

17. Aunque en ningún texto (circular, nota azul del Director General, etc.) se prevé la supresión de este Consejo, en la práctica ha desaparecido desde 2002. Existe ahora un órgano creado en enero de 2006 por el Colegio de los ADG, a saber, el Comité de Comunicación e Información Pública (CCIP), cuya existencia se confirma en una nota azul del Director General de junio de 20063, aunque la periodicidad de sus reuniones es variable y en ningún texto se define su composición. Así las cosas, puede ocurrir que los representantes de los sectores en el CCIP no tengan un nivel jerárquico suficiente, lo que mermaría el alcance de las decisiones que en él se adopten. A diferencia del Consejo de Publicaciones, el CCIP no formula recomendaciones ni adopta decisiones que, de estar consignadas en un informe aprobado por el Director General, se comunicarían después a toda la Organización.

Recomendación Nº 1: Actualizar el punto del Manual relativo al Consejo de Publicaciones e introducir en él cuantas especificaciones sean necesarias sobre el funcionamiento del nuevo Comité de Comunicación e Información Pública

1.3.1.3 Propiedad intelectual de las publicaciones de la UNESCO

18. En el Punto 1325 del Manual Administrativo y Financiero se dispone que, por regla general, la UNESCO es titular de los derechos de autor de todo material que publique o cuya publicación por un editor externo autorice. La Organización se reserva todos los derechos de traducción, reproducción (...) y autoriza y controla la explotación de esos derechos. En este punto se indica sobre todo que:

a) los contratos suscritos con autores externos (formulario 408) para la redacción de un manuscrito (véase el Punto 700), ya sea publicado en forma comercial o como documento de distribución gratuita, deben prever la transferencia a la UNESCO de la propiedad literaria.

b) Todos los derechos, incluido el derecho de autor, relativos a trabajos efectuados por miembros del personal en el ejercicio de sus funciones oficiales, quedan reservados a la UNESCO (Disposición 101.9 del Reglamento del Personal)*.

1.3.1.4 Calidad del contenido de las publicaciones

19. A raíz de la auditoría efectuada en noviembre de 2005 por el Servicio de Supervisión Interna (IOS), se distribuyó una nota dirigida a los especialistas de programa responsables de publicaciones de la UNESCO, en la cual se recuerdan las responsabilidades de los sectores y las etapas que hay que seguir para generar publicaciones de calidad. En dicha nota (Apéndice 13 D del Manual Administrativo y Financiero) se describen las etapas preparatorias, la planificación y los procedimientos de control de calidad del manuscrito entregado por el autor. Sin embargo, conviene señalar que:

i) En la nota no se recuerda la obligación general, que en cambio sí figura en el Punto 1325 del Manual, de recurrir a contratos de autor, y no de honorarios, para que la UNESCO pueda conservar íntegramente la propiedad intelectual y los derechos de utilización de la publicación, ya sea ésta gratuita o destinada a la venta. El texto remite

3 DG/Note/06/31. * En francés e inglés solamente (N. del T.).


de manera general al punto del Manual dedicado a los contratos (Punto 700), limitándose a pedir que se llame especialmente la atención del autor sobre las disposiciones del contrato relativas a la propiedad literaria. Aunque más adelante se describe el contrato de autor, no se sanciona su utilización.

ii) En la nota no se prevé ningún mecanismo para controlar o verificar el cumplimiento de sus propias disposiciones, y ciertos aspectos se dejan en manos de las unidades de publicaciones de los sectores, que sin embargo en varios casos ya no existen como tales.

1.4 ACTUALIZACIÓN DEL MANUAL ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO

20. Actualización del Manual. Desde mayo de 2006 se reconoce la necesidad de proceder a esta revisión, especialmente para solventar una de las deficiencias observadas por los sectores y BPI, que es el carácter obsoleto del Manual por lo que respecta a los soportes de las publicaciones de hoy en día: audiovisual, Web, multimedia y publicaciones en línea en formato PDF4.

21. Pero esta revisión necesaria debería ser mucho más ambiciosa. En efecto, debería tomar en consideración el desarrollo de las publicaciones gratuitas, restablecer los mecanismos de trabajo entre sectores, oficinas e institutos indispensables para contar con una verdadera “política de publicaciones”, reconsiderar las reglas de utilización del Fondo de Publicaciones, etc. La Oficina de Información Pública ha observado que la actualización está prevista, en colaboración con la Unidad del Manual Administrativo (ADM/BIU/MU) y en consulta con los representantes de los sectores, servicios centrales, oficinas fuera de la Sede e institutos, para el primer semestre de 2008, aunque en el momento de realizar la auditoría no había ningún proyecto disponible5.

Recomendación Nº 2: Llevar adelante el proyecto de revisión del Manual, ampliando la noción de publicación para dar cabida en ella a las publicaciones de difusión gratuita e imponiendo a todos los proyectos editoriales destinados al público procedimientos que garanticen su pertinencia, calidad y adecuada difusión. En el nuevo texto deben figurar los mecanismos necesarios para controlar la observancia de los procedimientos que correspondan a cada tipo de publicación.

Comentario del Director General: El grupo de trabajo intersectorial encargado de la revisión de este punto del Manual Administrativo y Financiero y de la elaboración de herramientas prácticas para realizar proyectos editoriales ha elaborado un calendario pormenorizado. La actualización de este punto del Manual está prevista para septiembre de 2008.

2. PARTICIPANTES, PRESUPUESTOS Y ESTADÍSTICAS

2.1 PARTICIPANTES EN LA POLÍTICA DE PUBLICACIONES DE LA UNESCO

22. Oficina de Información Pública (BPI). La creación de la BPI, que se inscribe en el marco general de la reforma de la Organización, fue resultado de una reorganización anunciada en mayo de 2001 con la que se perseguía un doble objetivo: delegar en los sectores del programa la responsabilidad de la comunicación de fondo y acentuar las sinergias entre los diferentes agentes

4 Politique des publications de l’UNESCO, Colegio de los ADG, 2 de mayo de 2006. 5 Véanse las actas de la reunión de 5 de julio de 2007 del Comité de Comunicación e Información

Pública (CCIP). (Francés e inglés solamente).


de la comunicación. La Oficina de Información Pública (BPI) es producto de la fusión de todas las funciones que anteriormente correspondían a los servicios de información y difusión. Estaba previsto que la nueva BPI, junto con los responsables de los polos de comunicación que debían existir en cada sector, centro e instituto, formara un grupo de concertación y coordinación que garantizara la coherencia de la comunicación y el control de calidad6.

23. La División de Conferencias, Lenguas y Documentos (CLD), que depende del Subdirector General de Administración (ADG/ADM), tiene a su cargo las labores de traducción, edición asistida por ordenador, impresión, distribución y reproducción, así como los servicios de conferencias, en especial la interpretación. Dispone de medios materiales para efectuar diversos tipos de trabajo de imprenta, por lo que imprime ciertas publicaciones de los sectores. Este servicio funciona en régimen de facturación interna.

24. Especialistas de programa y responsables de actividades. Dentro de los sectores, institutos y unidades fuera de la Sede, todos los responsables de actividades del Programa Ordinario (especialistas de programa, jefes de sección o división y sus asistentes) pueden iniciar una publicación, y son por ende los primeros responsables de la reflexión sobre la adecuación del proyecto a los objetivos que se persiguen, definidos en los documentos presupuestarios y programáticos de la Organización.

25. Jefes de oficinas ejecutivas (EO) y oficiales administrativos (AO). Son responsables de la parte programática (en el caso de los primeros) y de los contratos y la observancia de los procedimientos (los segundos) a la hora de aplicar la política de publicaciones.

26. Unidades de publicaciones de los sectores. Según el Punto 1300 del Manual, cada sector del programa debe contar con una unidad de publicaciones situada bajo la autoridad directa del Subdirector General. Dichas unidades se encargan básicamente de elaborar, en consulta con la BPI, un proyecto de plan de publicaciones del sector, encargar manuscritos y sinopsis a los autores y obtener el visto bueno de su oficial administrativo y de BPI antes de suscribir todo contrato con un autor externo. De forma gradual, sin que en ningún momento quedaran formulados explícitamente los motivos, esas unidades de publicaciones de los sectores que tenían a su cargo el control de calidad se fueron transformando o suprimiendo. En el siguiente cuadro se muestra la situación de esas unidades entre 2004 y 2007. Su desaparición o dilución en otras estructuras con objetivos más generales hace difícil, cuando no imposible, localizar dentro de cada sector un referente claro con conocimientos técnicos en materia de publicaciones. De ahí que ahora haya un vacío en las funciones que antes desempeñaban esas unidades, esto es: observar un método lógico y coordinado para llevar adelante un proyecto de publicación, prestar asesoramiento y supervisar el proceso.

Cuadro Nº 1. Presencia de una “unidad de publicaciones” en los organigramas

2004 2007 Educación (ED) Ausencia

Centro de “documentación e información”

Ausencia Servicio de “gestión de los conocimientos sobre la educación”

Cultura (CLT) Unidad de “publicaciones, información y documentación”

Unidad de “comunicación, información y publicaciones”

Ciencias Exactas y Naturales (SC) Ausencia Ausencia Ciencias Sociales y Humanas (SHS) Unidad de “comunicación,

información y publicaciones” Unidad de “comunicación, información y publicaciones”

Comunicación e Información (CI) Ausencia Ausencia

6 Véase el documento 161 EX/43 de 2 de mayo de 2001: “Estrategia global destinada a realzar la

notoriedad de la acción de la UNESCO mediante una mejor coordinación de las actividades de información y difusión en la Secretaría”. Con posterioridad, el funcionamiento de la Oficina de Información Pública ha sido objeto de dos reorganizaciones en virtud de sendas notas azules del Director General (DG/Note/04/10 y DG/Note/06/31).

179 EX/31 Parte I – pág. 12 27. Las informaciones facilitadas por los sectores en las respuestas a los cuestionarios de los auditores confirman lo que se había observado anteriormente (véase el Cuadro Nº 2). Por ejemplo, en el Sector de Comunicación e Información, que produce muchas publicaciones gratuitas, el número de personas que “se ocupan específicamente de las publicaciones” asciende a 0,3 (en comparación con una dedicación completa).

28. Es indispensable restablecer servicios o al menos las competencias necesarias en materia de publicaciones en el seno de los sectores, servicios centrales, oficinas fuera de la Sede e institutos. Habrá que determinar con claridad las personas que asumen la función de “publicación y comunicación”, las cuales deberán estar en condiciones de aportar a los especialistas del programa los conocimientos técnicos necesarios para llevar a cabo proyectos de publicación, de manera que se garantice la calidad, pertinencia y eficacia de los proyectos y el respeto de las normas de la Organización. Ese restablecimiento permitiría resolver una deficiencia observada en 2006 por los Subdirectores Generales y BPI: “los especialistas del programa que se ocupan en general de la elaboración de una publicación no suelen recibir ningún apoyo; tampoco conocen o no respetan las directrices que figuran en el Manual”7.

Recomendación Nº 3. Designar en el seno de los sectores, servicios centrales, oficinas fuera de la Sede e institutos la o las personas en las que recae la función de publicación y comunicación, y volver a crear, según el caso, una unidad de publicaciones y comunicación (en el caso de los sectores del programa, dentro de la Oficina Ejecutiva), o al menos designar un coordinador (en el caso de los servicios centrales y las oficinas fuera de la Sede pequeñas).

Recomendación Nº 4. Por conducto de esas unidades y coordinadores, BPI debería ejercer una función de coordinación metodológica, y formular, en estrecha colaboración con los demás servicios de la Secretaría, que habrán de utilizarlas, normas aplicables para llevar a cabo todo proyecto de publicación.

Cuadro Nº 2. Número de personas que ejercen específicamente su actividad en el campo de las publicaciones (en comparación con una dedicación completa)

Sede 44 BPI 18 DIT 2 Sector de Comunicación e Información (CI) 0,38 Sector de Cultura (CLT) 5 Sector de Educación (ED) 4,4 Sector de Ciencias Exactas y Naturales (SC) 8,4 Sector de Ciencias Sociales y Humanas (SHS) 6 Institutos 23 Instituto de Estadística 2 Oficina Internacional de Educación (OIE), Ginebra 3 Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO (IIPE), París

7,7

Instituto de la UNESCO para el Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida (UIL), Hamburgo

2,7

Instituto de la UNESCO para la Utilización de las Tecnologías de la Información en la Educación (ITIE), Moscú

2

Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC), Caracas

1,8

7 Política de publicaciones de la UNESCO, Colegio de los Subdirectores Generales, 2 de mayo

de 2006. 8 Esta estimación corresponde en el caso de este Sector, al 5% de un funcionario de grado P-5, el 15%

de un funcionario de grado G-6, el 5% de un funcionario de grado G-5 y el 5% de un funcionario de grado G-4.


Instituto Internacional de la UNESCO para el Fortalecimiento de Capacidades en África (IICBA), Addis-Abeba

1

Centro Internacional de la UNESCO para la Enseñanza y la Formación Técnica y Profesional (UNEVOC), Bonn

1,2

Centro Europeo de Enseñanza Superior de la UNESCO (CEPES), Bucarest 1,5 Oficinas fuera de la Sede 29 Oficinas (respondieron 44 de las 53 oficinas) 29 Total 96

Fuente: UNESCO

2.2 PRESUPUESTOS Y ESTADÍSTICAS

29. Estadísticas. Según el recuento efectuado por la UNESCO, en 2005 se elaboraron 102 publicaciones destinadas a la venta y 1489 no destinadas a la venta. En cuanto a las oficinas fuera de la Sede, de una encuesta realizada en 2004-2005 por la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC), a la que respondieron 30 de las 53 oficinas, se desprendió que se habían producido 831 publicaciones, sin distinguir entre las de pago y las gratuitas. No se dispone de estadísticas globales estrictamente equivalentes para 2006 y 2007.

Recomendación Nº 5. La UNESCO debe disponer de una herrameinta de seguimiento del número de publicaciones, ya se trate de la Sede, las oficinas fuera de la Sede, los centros o los institutos (véase la recomendación Nº 14).

30. Presupuesto. No existe un presupuesto de publicaciones propiamente dicho y la utilización de los fondos del Programa Ordinario para la ejecución de las actividades puede dar lugar a la elaboración de publicaciones. Los sistemas de información establecidos (en particular el Sistema de Información sobre las Estrategias, las Tareas y la Evaluación de los Resultados, SISTER) no indican a posteriori los fondos que se han gastado en el marco de una publicación. En los documentos presupuestarios sólo se presentan claramente los gastos de funcionamiento de la Oficina de Información Pública (BPI) y los fondos atribuidos específicamente a El Correo de la UNESCO.

Cuadro Nº 3. Fondos del Programa Ordinario destinados específicamente a actividades editoriales

En dólares estadounidenses Bienio

2004–2005Bienio

2006-2007 Evolución

Fondos destinados a la publicación, promoción y venta

960.000

774.000

-19,4%

Fondos de El Correo de la UNESCO 705.000 250.000 -64,5%

31. A esos fondos se añaden las sumas asignadas, en concepto de ingresos y gastos, al Fondo de Publicaciones y de Material Audiovisual. Ese Fondo, cuyo funcionamiento se rige por el Apéndice 13 B del Manual, se aprovisiona principalmente mediante a) los ingresos derivados de la venta de las publicaciones de la UNESCO; b) las regalías procedentes de la cesión del derecho de autor para publicaciones en que la titularidad de éste corresponde a la UNESCO; c) los ingresos resultantes de la venta de material audiovisual, y con otros ingresos, o donaciones, legados y subvenciones. El Fondo no debe financiar la totalidad de una publicación, pero ha de sufragar, en cambio, una tirada más elevada para las publicaciones de la UNESCO y el material audiovisual, “siempre que la venta de la mayor parte de los ejemplares o unidades suplementarios pueda considerarse garantizada”. Asimismo, debe “contribuir a la financiación de las traducciones

179 EX/31 Parte I – pág. 14 y publicaciones en idiomas menos usados que las lenguas de trabajo de la UNESCO”9 y permite “sufragar, junto con el Presupuesto Ordinario, los costos de producción de una publicación de la UNESCO, siempre que la venta de los ejemplares editados de ese modo pueda considerase garantizada en un plazo de dos años”. Se prevén otras utilizaciones, como la reimpresión de publicaciones de la UNESCO o el abono a los editores de anticipos reembolsables para sufragar una parte de los gastos de impresión de determinadas obras incluidas en el programa de publicaciones de la UNESCO10.

Cuadro Nº 4. Ingresos y gastos del Fondo de Publicaciones y de Material Audiovisual

En dólares estadounidenses 2004 2005 2006 Evolución

Ingresos 2.027.712 715.694 978.033 -52%

Gastos 1.286.622 1.225.402 794.238 -38%

32. Se observa simultáneamente la disminución de los ingresos (- 52%) y de los gastos (- 38%). A finales de 2006 las sumas depositadas en ese Fondo ascendían a 1,5 millones de dólares. Ha dejado de utilizarse habitualmente la práctica de cofinanciación de obras por partes iguales “siempre que la venta de los ejemplares así editados pueda considerarse garantizada en un plazo de dos años”.

33. Gastos registrados. Por último, desde un punto de vista contable y no presupuestario, se pueden analizar las cuantías gastadas en relación con una actividad editorial inventariando los saldos de todas las cuentas correspondientes que guarden una vinculación con los gastos de publicación. Esa estimación arroja un total de algo más de 25 millones de dólares para el bienio 2006-2007.

9 La cuantía máxima anual asignada con ese fin no podrá rebasar el 50% de los ingresos derivados de

la cesión a distintos editores de los derechos de traducción y publicación correspondientes a las publicaciones de la UNESCO.

10 “d) abonar una remuneración a los autores externos (comprendidos los directores de publicaciones y los traductores) dentro de los límites del producto efectivo o esperado de la venta de sus obras y de la cuantía de los derechos y regalías percibidos en concepto de los correspondientes derechos de reproducción; e) permitir la reimpresión de publicaciones de la UNESCO o de nuevos pedidos de material audiovisual que sean objeto de una gran demanda, siempre que la venta de la mayor parte de los ejemplares o unidades suplementarios pueda considerarse garantizada en un plazo de dos años; f) abonar a los editores anticipos reembolsables destinados a sufragar una parte de los gastos de impresión de determinadas obras incluidas en el programa de publicaciones de la UNESCO aprobado por la Conferencia General; g) costear los gastos correspondientes al fomento de la venta de las publicaciones y, a esos efectos: i) financiar los gastos de capital relativos al fomento de las actividades de la Organización en materia de publicaciones, los cuales se limitarán a los edificios, acondicionamientos, máquinas, equipos, mobiliario y otros bienes de capital fijo cuya vida útil prevista sea de al menos cinco años; ii) financiar una publicidad destinada a dar a conocer mejor a los distribuidores de libros o material audiovisual y a la clientela potencial la existencia de las publicaciones y el material audiovisual de la UNESCO, los temas tratados en ellos y los medios de difusión comercial que se les ofrecen.


Cuadro Nº 5. Cantidades que figuran en las cuentas de gastos relativas a actividades editoriales del bienio

Denominación de la cuenta Cantidad en dólares % del total

Contribuciones a las publicaciones 276.336 1%

Producción de documentos 20.059.815 55%

Contratos de autor externos 1.134.792 3%

Contratos de traducción externos 423.415 1%

Contratos de traducción internos 6.142.280 17%

Producción exterior de documentos 893.950 2%

Compra de impresión o reproducción 4.522.893 12%

Compra de papel 1.240.614 3%

Compra de bienes publicados 1.618.321 4%

Contratos de publicación conjunta 418.596 1%

Total 36.731.011 100%

Fuente: Oficina del Contralor

34. Esta estadística agrupa los gastos registrados, cualquiera que sea la fuente de financiación (Programa Ordinario y fondos extrapresupuestarios). La cuantía de 36,7 millones de dólares sólo constituye una estimación básica, ya que no tiene en cuenta los contratos de honorarios adjudicados a autores. Para obtener una estimación más completa, convendría igualmente agregar los gastos del personal empleado específicamente para actividades editoriales.

3. EJECUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES EDITORIALES

3.1 PLANIFICACIÓN Y EXISTENCIA DE PLANES DE PUBLICACIONES

35. Como se ha indicado, de conformidad con el Apéndice 13 A del Manual, los libros y las publicaciones periódicas que la UNESCO se propone publicar durante un ejercicio económico figuran en el proyecto del plan de publicaciones (Apéndice I del documento C/5). Teóricamente, ese proyecto de plan de publicaciones, elaborado por BPI, debería agrupar los planes de publicaciones aprobados por los distintos sectores.

36. En 2007 no todos los servicios de la Organización respetaron esa práctica de planificación. BPI indicó, en respuesta a los cuestionarios, que “en el pasado, el plan de publicaciones en venta tenía carácter obligatorio y era solicitado oficialmente por el Director de la Editorial de la UNESCO. Esa práctica ha desaparecido estos últimos años”11. Los usos de los distintos sectores son muy variados: por ejemplo, el Sector de Cultura indica que ha mantenido un plan de publicaciones en venta y que ha llevado a cabo una planificación oficiosa de los soportes de comunicación en relación con los acontecimientos o actos previstos. En 2006, a raíz de un esfuerzo de coordinación, la Oficina de Información Pública (BPI) había recibido los planes de publicaciones de tres sectores (Ciencias Sociales y Humanas, Ciencias Exactas y Naturales y Cultura). En cuanto al Sector de Comunicación e Información (CI), en 2007 se creó una base de datos para sus publicaciones, que a la larga debería servir de mecanismo de planificación12.

11 Véanse los documentos de respuesta a los cuestionarios por sector. 12 Gracias a esta base el Jefe de la Oficina Ejecutiva o el Subdirector General debería estar en

condiciones de dar el visto bueno a cada proyecto, y equilibrar así el poder de iniciativa de los especialistas del programa. Estos últimos deben facilitar distintas informaciones sobre la publicación que elaboran o han elaborado. Las informaciones que habrán de proporcionar se refieren, por ejemplo, a los destinatarios de la publicación, el resumen, el autor, el número de páginas, la tirada prevista, las condiciones de edición, la lista de distribución, etc.

179 EX/31 Parte I – pág. 16 Lo que se pretende con esos cambios es evitar que las iniciativas de publicación sólo sean aprobadas en el seno de las divisiones de los sectores.

37. Mientras se llevaba a cabo la misión de auditoría y por primera vez desde hace varios años, la Oficina de Información Pública solicitó y recibió en diciembre de 2007 la totalidad de los planes de publicaciones elaborados por los distintos sectores y actualmente dispone, tal como prevé el Manual, de la base necesaria para armonizar y preparar un plan de publicaciones de la Organización.

38. La redacción de esos planes de publicaciones sectoriales, que se ajustan a un marco único proporcionado por BPI, constituye un claro avance tanto más cuanto que el formato elegido alienta a los sectores a responder a preguntas esenciales como:

- el “público destinatario” - “el resultado esperado” - “el indicador de resultados” - “la forma: libro impreso, libro en línea (PDF), ilustrado o no, CD, DVD, folleto” - “la Categoría: venta o distribución gratuita” - “la tirada prevista” - “los interlocutores” - “los fondos disponibles” - “el idioma original y las traducciones deseadas” - “la relación con el plan de comunicación (publicación, acontecimiento)”.

39. Si bien es cierto que la planificación no puede ser rígida y que acontecimientos exteriores pueden dar lugar a modificaciones13, se trata de una actividad indispensable porque obliga a los sectores y especialistas del programa a plantearse ciertas preguntas. Además, es necesaria para las posibles actividades de publicación conjunta entre sectores.

Recomendación Nº 6. Los sectores deberán seguir preparando programas o planes de publicaciones bianuales. Los Subdirectores Generales de los sectores, responsables del contenido de las publicaciones como modalidad de ejecución del programa, deberían velar por la pertinencia de cada una de ellas. El Comité de Comunicación e Información Pública (CCIP) debería ser el lugar en que se examinen los proyectos de publicación conjunta entre los sectores y se efectúe un seguimiento periódico de la ejecución del plan de publicaciones.

3.2 PROTECCIÓN Y PROYECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL DE LA UNESCO

3.2.1 UTILIZACIÓN DE LOS CONTRATOS DE HONORARIOS Y CONSECUENCIAS EN LA PROPIEDAD INTELECTUAL DE LAS OBRAS PUBLICADAS POR LA UNESCO

40. El Punto 1300 del Manual dispone que el jefe de la unidad de publicaciones del sector debe obtener el visto bueno de su Oficial Administrativo (AO) y de la Oficina de Información Pública (BPI) antes de que se firmen todos los contratos previstos con autores externos. Además, el Punto 1325 estipula que a) los contratos suscritos con autores externos (formulario 408) para la redacción de un manuscrito (véase el Punto 700), ya sea publicado en forma comercial o como documento de distribución gratuita, deben prever la transferencia a la UNESCO de la propiedad literaria.

13 El Sector de Ciencias Exactas y Naturales señaló en su respuesta que, en su ámbito, no todas las

publicaciones se pueden prever a medio plazo y presentó como ejemplo el tsunami de 2004, que dio lugar a una publicación titulada “Earthquake Spectra”, que no se había programado inicialmente.


41. En efecto, al firmar un contrato de autor y no un contrato de honorarios, el autor cede el derecho de autor relativo a una obra a la UNESCO, la cual, durante toda la duración de la propiedad literaria y artística, tendrá el derecho exclusivo de reproducir, traducir, adaptar, representar o ejecutar, difundir, comunicar al público, imprimir y publicar en cualquier idioma y en cualquier forma o soporte, comprendido el digital, todo o parte de la obra y conceder a terceros la autorización para ejercer uno o todos los derechos que le corresponden en ese concepto. Ese procedimiento garantiza la salvaguardia de los derechos de la UNESCO y posibilita igualmente la verificación del mecanismo utilizado y la calidad de la obra mediante el visto bueno del responsable de las publicaciones del sector o de BPI, es decir, por medio de la intervención de un especialista.

42. Utilización de contratos de honorarios: En la práctica resulta que no se utilizan los contratos de autor14 y que los responsables de las publicaciones recurren espontáneamente a los contratos de honorarios, que se consideran más flexibles y entrañan una formalidad muy reducida que no permite el contrato de autor. En efecto, este último debe recibir el visto bueno del Director, el Oficial Administrativo y el jefe de la unidad de publicaciones (en el seno de la Oficina Ejecutiva). Además, para figurar en el sistema de información contable FABS, el contrato de autor debe ser aprobado por el jefe de la Oficina Ejecutiva o el jefe de la unidad de publicaciones, a diferencia de los contratos de honorarios. Por ello, algunos especialistas del programa prefieren evitar esa etapa suplementaria de decisión firmando directamente un contrato de honorarios con los autores.

43. Esta práctica se utiliza mucho y, para algunos sectores, el relativo “desuso” del contrato de autor es tal que el contrato de honorarios se presenta y considera como la norma. El contrato de autor se aplica de manera variable en función de los sectores y oficinas. BPI lo utiliza de modo sistemático y, por su parte, el Sector de Ciencias Sociales y Humanas (SHS) indica que “en principio, no hay ningún motivo para dejar de emplear el contrato de autor cuando se encarga un texto. En cambio, puede ser necesario adaptar los detalles del contrato para tener en cuenta las especificidades de los encargos15”. Por ejemplo, el Sector de Educación afirma que utiliza tanto los contratos de autor como los de honorarios. Según ese Sector, “los contratos de honorarios ofrecen mayor flexibilidad”. De hecho, en 2006 se firmaron 235 contratos de honorarios para ese Sector, 200 de ellos en el marco del Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo16. El Sector de Ciencias Exactas y Naturales señala igualmente que el contrato de honorarios se considera “más flexible” y, por último, el Sector de Comunicación e Información recurre sistemáticamente a ese tipo de contratos.

44. Este uso tiene distintas consecuencias:

i) Se elaboran publicaciones “semioficiales”, ya que no pasan por el filtro de decisiones oficiales, no siempre están programadas y su calidad y objeto no han sido examinados.

ii) La protección de los derechos de la UNESCO en los trabajos entregados es insuficiente. Algunos contratos de honorarios contienen una cláusula relativa a la cesión de los derechos de autor17, en virtud de la cual se considera que todos los derechos de propiedad correspondientes al material objeto del contrato pertenecen a la UNESCO. Sin embargo, en lo que respecta a la garantía, esa cláusula tan general

14 Formulario 408. 15 Véanse las respuestas a los cuestionarios de los auditores (octubre de 2007). 16 Por su parte, esta actividad recibe una financiación extrapresupuestaria específica (Informe de

Seguimiento de la EPT en el Mundo). 17 El texto en inglés de esa cláusula es el siguiente: “rights in work: all property rights including but not

limited to patents, copyrights and trademarks, with regard to material which bears a direct relation to, or is made in consequence of, the services provided to UNESCO by contract to shall belong to UNESCO”.


no equivale a las cláusulas que contienen los contratos de autor18: “por el presente contrato, el autor cede sus derechos de autor sobre el trabajo, en todos los países, a la UNESCO, que será titular, durante toda la duración de protección correspondiente, del derecho exclusivo de traducir, adaptar, reproducir, ejecutar, difundir, comunicar al público, imprimir y publicar en cualquier idioma y cualquier forma todo o parte del trabajo, y de autorizar a terceros a ejercer todos o algunos de esos derechos en virtud del presente contrato”19.

iii) Si los derechos de autor no se ceden en la forma debida, es sumamente difícil o incluso imposible firmar contratos de licencia con editores en otros idiomas. Para poder firmar esos contratos de licencia se ha de buscar al autor que concertó un contrato de honorarios para obtener expresamente su autorización. Por los mismos motivos, si los contratos de honorarios no comprenden una cláusula adaptada resulta difícil o casi imposible poner en línea los documentos y venderlos en el marco de una publicación en línea (“edición electrónica”).

iv) Por último, la UNESCO corre el riesgo de enfrentarse a posibles litigios entablados por los primeros titulares de los derechos (autores) o los terceros, que abarcan a los coeditores o titulares de licencias que tienen derechos de reproducción de obras cuyo derecho de autor corresponde a la UNESCO.

Recomendación Nº 7. Para preservar los intereses de la UNESCO y la calidad de sus publicaciones y facilitar la difusión ulterior de las obras, los sectores deben recurrir sistemáticamente a los contratos de autor, incluso para todas las contribuciones externas a publicaciones de la UNESCO. Por otra parte, BPI debería ser el único servicio encargado de negociar y firmar los contratos que supongan una cesión parcial o total de los derechos.

3.2.2 ATRIBUCIÓN DE LOS CÓDIGOS ISSN E ISBN

45. Los códigos ISBN20 (libros) y el ISSN21 (publicaciones periódicas) son números internacionales que identifican de manera unívoca una sola y misma publicación. Como confirmó BPI en su respuestas, la presencia de un ISBN en una publicación consolida su categoría y asegura una amplia difusión en los distintos círculos editoriales y las bibliotecas. Ese código garantiza que la publicación se referenciará correctamente y que los que podrían buscarla y comprarla la encontrarán fácilmente. “Cuando la UNESCO incluye su código ISBN/ISSN en las publicaciones, se compromete a respetar una serie de criterios de calidad”. Las publicaciones que no se someten a la evaluación de la unidad de publicaciones o que no reúnen los criterios no reciben el código ISBN/ISSN de la UNESCO.

46. Algunos sectores sólo solicitan la atribución de un código ISSN/ISBN para las publicaciones de pago, a pesar de que también puede concederse para las gratuitas. Además, algunos institutos y oficinas fuera de la Sede no utilizan sistemáticamente el número ISSN/ISBN de la UNESCO. Así pues, la práctica de atribución de los ISBN es muy discordante, en particular en lo que atañe a las publicaciones gratuitas, pues en la muestra de 10 publicaciones gratuitas, sólo dos de ellas tenían

18 Modelo UNESCO 408. 19 En el Sector de Cultura, para la revista “MUSEUM Internacional”, la responsable de la unidad de

publicaciones recurre al contrato de autor y a un “formulario de cesión del derecho de autor” especial proporcionado por la Editorial Blackwell, coeditora de la revista. Ese documento, más detallado que el contrato de autor tradicional, permite adquirir derechos más amplios para toda una serie de modalidades de utilización.

20 International Standard Book Number. 21 International Standard Serial Number.


un código ISBN22. La falta de referentes en los sectores conduce a atribuir ese código de un modo aleatorio y en todo caso sin un criterio concreto, en particular cuando se trata de publicaciones gratuitas. En sus respuestas, el Sector de Educación señaló que “muy pocas publicaciones tienen un número ISSN/ISBN porque se desconocen los criterios y reglas de atribución de esos identificadores”.

Recomendación Nº 8. En la revisión del Manual se deben prever las modalidades de atribución de los números ISSN/ISBN de la UNESCO en el marco de un sistema integrado bajo la responsabilidad de BPI. Esos criterios, que contribuyen a la identificación de las obras y publicaciones periódicas gratuitas y de pago de la UNESCO, así como a su notoriedad, deben ser conocidos y respetados por todos los que intervienen en la actividad editorial.

3.2.3 TIRADA Y SEGUIMIENTO DE LA DIFUSIÓN

47. Número de ejemplares. El sector en cuestión y el responsable en el seno de la Oficina de Información Pública de la Editorial de la UNESCO determinan de manera concertada el número de ejemplares que se imprimirán en el caso de las publicaciones de pago. En cambio, cuando se trata de publicaciones gratuitas, esa decisión corresponde principalmente al especialista del programa encargado de la publicación. En un informe del grupo de trabajo sobre la política de publicaciones, de fecha 25 de junio de 2007, se indica que: “A falta de una planificación previa de las publicaciones, se observa una tendencia a publicar un número de ejemplares muy reducido de las obras (3.000 ejemplares representan una gran tirada y un éxito de venta cuando son vendidos), a veces únicamente para justificar la ejecución de una actividad del programa y sin preocuparse del modo de llegar a los beneficiarios. Esa tendencia se seguirá acentuando debido a las reducciones presupuestarias recientes”. En otras circunstancias, la disminución del costo de impresión en función del número de ejemplares fabricados puede alentar a elegir una gran tirada para reducir el costo unitario. No obstante, el desarrollo actual de los métodos de impresión digital y, en consecuencia, la reducción de los costos de reimpresión, debería facilitar el recurso a la tirada “a pedido”, vale decir, en función de las necesidades. En consecuencia, debería ser posible evitar el escollo de los volúmenes de tiradas inadecuados y establecer las tiradas en función de la demanda y no del costo unitario de fabricación.

Recomendación Nº 9. Fijar las tiradas deseadas en las primeras fases del proyecto de publicación, una vez que se haya determinado el público destinatario y previsto los modos de difusión (consulta en línea o compra de la obra impresa).

48. Listas de distribución: Para las publicaciones de pago, se ha previsto sistemáticamente una distribución gratuita de ejemplares. Esta distribución gratuita puede alcanzar varios centenares de ejemplares y está autorizada en los casos siguientes23:

a) distribución reglamentaria -exigida por las normas de la UNESCO- a las Delegaciones Permanentes, Comisiones Nacionales y bibliotecas depositarias;

b) distribución por el servicio de prensa, lo que puede representar una parte considerable de una tirada y contribuye, a veces de manera decisiva, a la notoriedad de una publicación;

c) distribución por iniciativa del Sector, que asume el costo financiero de la operación (a precio de costo, de conformidad con las normas administrativas de BPI o mediante un contrato de coedición), destinada a públicos que se considera prioritarios o en el marco de actividades de comunicación, como un coloquio, una conferencia, un foro o la red del sector;

22 Entre ellas una traducción en ruso a la que se atribuyó un número ISBN ruso. 23 Véase el Punto 880 del Manual Administrativo y Financiero.


d) “mediante entregas personales, para satisfacer necesidades de comunicación institucionales, caso en el cual los ejemplares distribuidos proceden del lote adquirido por el sector”24. Asimismo se entregan algunos ejemplares de regalo a personas que visitan la Organización.

49. Puesto que la distribución “gratuita-obligatoria” resultó ser sumamente cara, BPI creó dos listas de distribución, una “mediana” y otra “pequeña”. La lista que se aplica a la distribución obligatoria de ejemplares gratuitos se escoge en función de la tirada y del presupuesto de que dispone el Sector (para hacerse cargo del costo de los ejemplares correspondientes). Para las publicaciones gratuitas, la División de Conferencias, Lenguas y Documentos (CLD) dispone de listas25 establecidas por cada Sector o por los especialistas del programa (Delegaciones Nacionales, Comisiones Nacionales, bibliotecas, asociados, Escuelas Asociadas, archivos, UNESDOC)26.

3.2.4 PREPARACIÓN E IMPRESIÓN

50. Los sectores y la Oficina de Información Pública señalaron que las labores de preparación -diagramación, fotograbado, corrección de pruebas- se efectúan fundamentalmente dentro de la Organización, mediante la contratación de temporeros, y tan sólo se recurre a la subcontratación cuando la obra es compleja (numerosos cuadros, fórmulas matemáticas, encuadernación, etc.).

51. La División de Conferencias, Lenguas y Documentos (CLD), puede poner a disposición sus medios técnicos de edición asistida por ordenador (PAO), de impresión, reproducción y distribución, para los trabajos de publicación de los sectores. La programación de la carga de trabajo de CLD viene dada prioritariamente por los documentos de trabajo de los órganos rectores y de la Secretaría, y el servicio dispone de una red de subcontratistas externos. Los trabajos correspondientes a las publicaciones de los sectores son objeto de una facturación interna. Hasta 2006, los sectores disponían de un cupo de impresión gratuita a cargo de CLD y los volúmenes que superaban ese cupo se facturaban. La supresión de los cupos a partir del 2 de enero de 2006 y su sustitución por un sistema de facturación a partir del primer ejemplar modificó este equilibrio y aumentó los costos que debían sufragar los sectores, en un contexto de reducción de sus consignaciones presupuestarias. Por consiguiente, CLD es un proveedor de servicios que puede estar expuesto a la competencia. El sistema que se aplica desde 2006 es positivo, en el sentido de que permite a la Organización disponer de un servicio que puede competir para realizar los trabajos de impresión. Además de sus repercusiones sobre los costos, el sistema permite conservar una experiencia práctica y las competencias internas en la materia.

52. Para las publicaciones de pago o para las que resulten ser más complejas (libros en rústica o encuadernados con tapas), la contratación de la labor de impresión debe hacerse según los reglamentos generales relativos a las compras, a saber, la licitación y el respeto de los umbrales establecidos en el Manual Administrativo y Financiero para la intervención del Comité de Contratos27. Para las publicaciones gratuitas, el arbitraje entre el presupuesto que propone CLD y la competencia externa recae en el sector.

24 Véase la respuesta del Sector de Ciencias Sociales y Humanas al cuestionario Nº 1 presentado por

los auditores (octubre de 2007). 25 Las listas incluyen los datos de los destinatarios (direcciones, nombres de los Ministros, lenguas

usadas, cantidad de documentos que desean). Cada lista pertenece a un servicio/división/órgano de la Organización y la CLD tan sólo la modifica si recibe instrucciones de hacerlo.

26 El Sector de Comunicación prefiere encargarse por sí mismo del franqueo y envío de todas sus obras gratuitas. El Sector de Educación encarga a CLD la distribución a las listas obligatorias cuando la obra ha sido impresa por CLD. En los demás casos, así como en respuesta a las peticiones, el Sector de Educación se ocupa del envío, cuyos costos se cargan a un código común a todo el Sector.

27 Efectúa la elección el responsable de la fabricación de PBI, en función de la maquinaria que mejor se adecúe al libro, el costo, el plazo de fabricación y la calidad.


Recomendación Nº 10. BPI y CLD deberían elaborar y mantener al día un repertorio de colaboradores habilitados en materia de preparación de publicaciones (editores, diseñadores gráficos, impresores, etc.) para uso de los sectores, los institutos y las unidades fuera de la Sede.

53. Distribución. Al igual que muchos organismos del sistema de las Naciones Unidas, la UNESCO recurre a un asociado externo para distribuir sus publicaciones de pago. Una consulta que se llevó a cabo en noviembre de 2005 entre 5 empresas dio por resultado que se escogiera al distribuidor belga Jean de Lannoy (JDL o DL Services)28. Este último asume las funciones de distribuidor, vale decir que se ocupa de la circulación física de las obras, la gestión de las existencias, el envío de libros a los compradores individuales y a los distribuidores nacionales, la tramitación de los pedidos y las devoluciones, la facturación, el cobro y la gestión de los flujos de circulante derivados de estas actividades. Su remuneración, abonada mensualmente, se fijó en un porcentaje del volumen en circulación (del 17 al 20%).

54. Los precios y los descuentos. El precio de venta de las publicaciones lo fija la BPI, teniendo en cuenta el costo de fabricación, la tirada, la índole más o menos promisoria del tema, la existencia de un público potencial y la coherencia del catálogo de la Organización en su conjunto. La empresa JDL aplica, de acuerdo con la UNESCO, un descuento del 40% a los distribuidores de los países industrializados y del 50% a los de los países en desarrollo29.

55. El descuento practicado con respecto al precio de venta corre a cargo de BPI. Pero como los sectores e institutos reciben una remuneración basada en el precio de venta (el 25% del precio de venta para los institutos y un crédito del 5% del precio de venta para los sectores), el descuento reduce el producto que ambos reciben, lo que en sí no plantea ninguna dificultad, habida cuenta de que la venta se realiza sin fines de lucro.

3.3 GESTIÓN DE LAS EXISTENCIAS, EJEMPLARES NO VENDIDOS Y DESTRUCCIÓN DE EDICIONES

56. Gestión de las existencias. En lo tocante a las obras que se conservan en la Sede o que están a disposición de los sectores, cada uno se encarga normalmente de la gestión de las existencias de sus publicaciones; no obstante, la calidad del seguimiento varía de un sector a otro y no todos poseen una idea exacta de las existencias de las obras publicadas que están a su disposición (ya sea puestas a la venta o para una eventual distribución gratuita). En el Sector de Educación, el “espacio de gestión de los conocimientos sobre la educación” es una excepción, ya que dispone de herramientas de seguimiento de las existencias en materia de documentación gratuita (trabajos de investigación sobre temas relativos a la educación).

Recomendación Nº 11. El instrumento de seguimiento y gestión de las publicaciones (base de datos) del que debería dotarse la Organización (véanse las Recomendaciones Nº 5 y Nº 14), debería contener las informaciones relativas a las existencias.

28 Contrato BPI/PUB/C/047-01 del 21 de diciembre de 2004. La consulta fue objeto de examen y no hay

nada que señalar al respecto. 29 Esta normativa conoce varias excepciones: el Servicio francés de documentación (documentation

française) difunde y distribuye directamente en todo el territorio francés a cambio de una rebaja del 55%; la librería de la Sede de la UNESCO y la de las Naciones Unidas en Ginebra son agentes directos y gozan de una reducción del 50%, las Comisiones Nacionales para la UNESCO y las demás organizaciones del sistema de las Naciones Unidas tienen un descuento del 50%; otros casos de descuento son posibles (funcionarios, delegaciones permanentes, exposiciones o actos); se benefician también de una rebaja del 50% los ejemplares vendidos al personal de la UNESCO, a las delegaciones permanentes y los demás organismos de las Naciones Unidas. Las librerías que no pasan por un distribuidor nacional reciben un descuento del 25% cuando están implantadas en un país industrializado y del 50% si están situadas en un país en desarrollo.

179 EX/31 Parte I – pág. 22 57. Sitios de almacenamiento. Con el fin de solucionar sus dificultades de almacenamiento30, la UNESCO había suscrito un contrato con un almacén privado ubicado en Trappes. Cuando en noviembre de 2004 se subcontrató la distribución de las publicaciones a la empresa belga Jean Delannoy (JDL), fue necesario trasladar los libros almacenados en Trappes a los almacenes de la empresa JDL en Bruselas. El Sector de Educación todavía utiliza los almacenes de Trappes para guardar sus publicaciones.

58. Destrucción de ediciones. Con motivo de ese traslado, se procedió a la destrucción de un volumen considerable de libros, para evitar el gasto de transportarlos hasta los almacenes de JDL. En casos así, el procedimiento habitual consiste en que BPI informe antes a los sectores e institutos para ofrecerles la posibilidad de recuperar los ejemplares que puedan necesitar antes de destruirlos. Este procedimiento no se observó totalmente en 2005, cuando se produjo el traslado del almacén de Trappes al de JDL en Bélgica. En total, se destruyeron en esa ocasión unos 94.500 libros o ejemplares de revistas.

59. Algunos de los documentos destruidos eran ya obsoletos, como, por ejemplo, el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo 2001 pero no era el caso de otras obras, en cambio, que trataban de temas históricos o estrictamente literarios (antologías de poemas, cuentos de diversos países traducidos). Debería haberse concebido una solución distinta de la destrucción, como la distribución gratuita a bibliotecas o por conducto de las unidades fuera de la Sede. Por lo menos, se debería haber procedido a evaluar el costo de esa destrucción.

Cuadro Nº 6. Ejemplo de obras destruidas con motivo del cambio de lugar de almacenamiento

La traite négrière du XVème au XIXème siècle 248Arles romaine et romane 30Burkina Faso 92Cuzco capital inca (español, francés, inglés) 582Inventory of monuments pagan 674Population de l'Afrique subsaharienne 180Population Subsaharan Africa 200Historia General de América Latina (tomos 1 a 6)31 4.990Histoire de l'humanité (tomos 1 al 5) 2.944General History of Africa (tomos 1 al 8 ) 3.011Different Aspects of Islamic Culture (tomos 4 y 5) 3.572Histoire Générale de l'Afrique 7.679Cuentos rusos, japoneses, ecuatorianos 399Poesía italiana contemporánea, sueca contemporánea, ucraniana del siglo XX, etc. 120Poesía española 1945–1990 32

Recomendación Nº 12. Se recomienda que en el caso de todas las existencias de títulos no vendidos se proceda a evaluar otras soluciones posibles en lugar de la destrucción, en particular la distribución gratuita y completa, al término de un periodo de inactividad de las existencias almacenadas.

30 En el tercer sótano del edificio de la calle François-Bonvin se dispone de zonas de almacenamiento,

pero su capacidad es limitada. 31 Cabe señalar que los volúmenes 7, 8 y 9 de esta “Historia General de América Latina” fueron

publicados por el Sector de Cultura en el bienio 2006-2007.


Comentario del Director General: En efecto, esta destrucción excepcional de publicaciones se realizó en el bienio 2004-2005 con motivo del traslado del sitio de almacenamiento. La destrucción de semejante número de publicaciones, en parte no obsoletas, sin consultar a los sectores no constituye en ningún caso un uso habitual. Habida cuenta de las observaciones formuladas en esta auditoría, hemos emprendido una investigación, mediante consultas con quienes se ocupaban de las publicaciones en aquel momento, hoy jubilados, a fin de aclarar las razones que les llevaron a tomar esa decisión sin considerar otras opciones, como las que señalan los auditores.

3.4 EVALUACIÓN DE LA REPERCUSIÓN DE LAS PUBLICACIONES

60. En el estado actual de los procedimientos y las prácticas, resulta imposible evaluar con precisión el alcance de una publicación (ya sea gratuita o esté destinada a la venta)32. Todavía es excepcional que una publicación vaya acompañada de indicadores cualitativos o cuantitativos o que se proceda a una evaluación a posteriori de su repercusión. Es lo que se hace, por ejemplo, en el caso del Informe de seguimiento de la EPT en el mundo. Este Informe, que se financia con fondos extrapresupuestarios, es objeto de un seguimiento específico, exigido por quienes los aportan. El seguimiento tiene en cuenta las estadísticas de difusión, los sucesos conexos y las veces que se descarga el documento de Internet33. En 2005 se llevó a cabo una evaluación externa y la próxima se realizará en 2010.

61. En general, las estadísticas y los estudios sobre las repercusiones son casi inexistentes. BPI y los sectores declararon asimismo que no recibían información acerca de las estadísticas de consulta de las publicaciones –ni de los centros de documentación ni a través de Internet, mediante el conteo de las descargas en línea. Por el momento, no se ha previsto ningún procedimiento al respecto. Los centros de documentación -la biblioteca, los centros de documentación de BPI34, los centros de documentación de los sectores- reciben gran número de solicitudes de información, pero no llevan a cabo un seguimiento de las consultas ni de la difusión.

62. Conviene señalar que el estudio de la repercusión no es necesariamente un proceso complejo o costoso. Puede consistir sencillamente en enviar al destinatario de la publicación de un cuestionario cuyas respuestas permitirán saber a) si leyó el documento/libro/folleto; b) si lo transmitirá a otros lectores que también forman parte del público destinatario y c) si su contenido aportó elementos útiles para la actividad del lector.

Recomendación Nº 13. En todos los proyectos de publicación deberían utilizarse sistemáticamente indicadores cualitativos y cuantitativos destinados a medir la distribución y las repercusiones del título. Esos indicadores (descarga de documentos en línea, reacciones de personas que hayan recibido la publicación, etc.) podrían formar parte de los criterios de evaluación del desempeño individual de los responsables de tal o cual publicación.

32 En cambio, ese tipo de evaluación sí se emplea con el sitio Internet de la Organización, para el que

se han realizado pruebas cualitativas sobre la estima y la satisfacción de los usuarios. 33 Véase el Informe de seguimiento de la Educación para Todos dirigido a las entidades de financiación,

(julio – diciembre de 2006). En 2006 los gastos vinculados a esta publicación fueron de unos 3,5 millones de dólares.

34 Por ejemplo, el centro de documentación de BPI (que sólo emplea a una persona a jornada completa desde julio de 2007), recibe cada mes unas 5.000 solicitudes de información y aproximadamente 200 visitantes y llamadas telefónicas, entrega folletos a visitantes y funcionarios y envía documentos.

179 EX/31 Parte I – pág. 24 3.5 SEGUIMIENTO DE LOS COSTOS INDIVIDUALES DE LAS PUBLICACIONES

63. Los fondos destinados a las actividades editoriales de los sectores/oficinas o institutos no se identifican como tales en el presupuesto de la Organización. La estructura presupuestaria de la UNESCO reposa en las actividades y medidas previstas por los diferentes programas. Al igual que los demás soportes de información, formación y comunicación las publicaciones se consideran un medio para ejecutar esas medidas y actividades y, por ello mismo, no se las individualiza desde el punto de vista presupuestario ni desde el de la contabilidad. En sí esta óptica presupuestaria no plantea dificultades. Los fondos que en última instancia los sectores, las oficinas fuera de la Sede e institutos asignarán a la financiación de las publicaciones no se individualizan a priori. Los responsables de los sectores, oficinas fuera de la Sede o institutos pueden, en el curso de un año, destinar a las publicaciones una proporción variable de su presupuesto disponible.

64. En cambio, a falta de un sistema de seguimiento de los gastos en una óptica de contabilidad analítica y de análisis de los costos, tampoco es posible medir a posteriori los gastos asociados a la actividad editorial de la Organización. Por las mismas razones (dispersión de los costos, falta del costo completo de una publicación), se ve asimismo muy limitada la posibilidad de planificar los fondos que insumirá un proyecto de publicación. De ahí que en el estado actual de los sistemas de información (SISTER y FABS)35 sea imposible determinar cada año la proporción de los gastos que corresponden a una actividad editorial.

65. En este terreno podría optarse por la gestión por objetivos36 lo cual permitiría hacer un seguimiento de i) el conjunto de los costos que lleva aparejados cada publicación y, ii) la difusión real de las publicaciones y su repercusión. El cuadro Nº 7 fue confeccionado por los auditores a partir de los datos que proporcionó BPI sobre una publicación del Sector de Ciencias preparada en 200337. Puede constituir un ejemplo de lo que sería el seguimiento analítico de una publicación (costos completos, difusión, medición de la repercusión, etc.).

Cuadro Nº 7. Ejemplo de costos completos e indicadores de repercusión de la publicación

Costos de creación Remuneración del o de los autores o costo de la traducción Costo 0 si el o los autores son funcionarios de la UNESCO

0

Costo de concepción - “edición” - preparación del texto - corrección - concepción gráfica, compaginación, indización - fotograbado

3513 €

0 0

15 496 € 0

Costo de impresión -envío manuscrito e impresión

27 820 €

Costo de difusión Franqueo para listas de distribución

Desconocido

Costo completo 46 829 € Número de ejemplares de la tirada 4000 Costo unitario completo 11,7 € Distribución gratuita realizada

- Obligatoria – ejemplares del sector - otros

35 “SISTER” Sistema de información sobre las Estrategias, las Tareas y la Evaluación de los Resultados

(sólo se refiere a los fondos del Programa Ordinario y está en curso de renovación) y el sistema de gestión contable FABS.

36 Gestión basada en los resultados. 37 “Manual on harmful marine microalgae”


Ventas - por la empresa Jean-Delannoy - por la librería – - por UPO

1160

Existencias restantes 2840 Coeficiente de difusión de los ejemplares fabricados 29% Indicadores de repercusión según el caso - Descarga del archivo PDF en el sitio de Internet - Información obtenida/ficha de evaluación

66. Sin embargo, el seguimiento de estos costos supone que exista una base de datos en la que se detallen los proyectos de publicación, las publicaciones en curso de fabricación y las ya realizadas. Esta herramienta de seguimiento y gestión debería permitir cerciorarse de que el procedimiento aplicado para las publicaciones gratuitas y de pago se ciñe a las normas, los gastos se prevén, y se deja constancia de los costos efectivos. Deberían utilizarla los especialistas de programa encargados de una publicación para asegurarse de que el método aplicado se atiene a las normas, los costos completos de la publicación se conocen desde el comienzo, de que se dispone de datos sobre la difusión y la apreciación y de que son objeto de un seguimiento.

67. Este tipo de instrumento permitiría responder a las expectativas manifestadas por los Estados Miembros en la 34ª reunión de la Conferencia General (2007) en una de las resoluciones que aprobó38. En efecto, la Conferencia General pidió expresamente al Director General que “en los informes reglamentarios [diera] cuenta del cumplimiento de los resultados esperados enumerados a continuación y que, respecto de cada uno de ellos, [incluyera] información sobre la relación costo/eficacia de la utilización de los recursos humanos y financieros, particularmente en materia de viajes, publicaciones y servicios contractuales, según los principios de transparencia, eficiencia y racionalización”.

68. Esta herramienta es, por lo demás, indispensable para aplicar una de las exigencias de las normas IPSAS que la Organización adoptará a partir del 1º de enero de 2010: la de evaluar su activo inmaterial, compuesto en una importante proporción por los derechos sobre las obras y trabajos publicados.

Recomendación Nº 14. La UNESCO debería dotarse de una herramienta de seguimiento y gestión de sus publicaciones, gratuitas y destinadas a la venta, en forma de base de datos, que utilizarían los especialistas del programa encargados de una publicación, para cerciorarse a la vez de que el procedimiento aplicado se ciñe a las normas, los costos completos de la publicación se conocen desde el comienzo y se dispone de datos sobre la difusión y la evaluación que, además, son objeto de un seguimiento.

3.6 DIVERSIDAD LINGÜÍSTICA

69. La cuestión de la diversidad lingüística de los originales y de las lenguas de difusión de las publicaciones de la Organización se encuentra en el centro mismo del mandato de la UNESCO. La promoción de la diversidad lingüística39 es uno de los objetivos definidos en la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural. Es forzoso reconocer que la Organización cada vez respeta menos este objetivo, especialmente debido las crecientes limitaciones presupuestarias.

70. Las estadísticas disponibles sobre los idiomas originales de las publicaciones de la Editorial de la UNESCO destinadas a la venta son las siguientes:

38 Véase Actas de la 34ª Conferencia General. 39 Aprobada en noviembre de 2001, durante la 31ª reunión de la Conferencia General de la UNESCO.


Cuadro Nº 8. Estadísticas sobre los idiomas originales en el catálogo de publicaciones de la Editorial de la UNESCO

Inglés 434 42% Francés 301 29% Español 163 16% Ruso 2 0,2% Árabe 4 0,4% Chino 4 0,4% Otros idiomas 117 11%

Total 102540 100,00%

No se dispone de estadísticas equivalentes sobre las publicaciones gratuitas. A título de ejemplo, se ha comprobado que el original de los 12 documentos que el Sector de Comunicación e Información prevé publicar en 2008 estará en inglés.

71. Hasta 2007, cada año la Sección de Traducciones de la División de Conferencias (CLD/T) atribuía a los diferentes servicios y sectores del programa un cupo de traducciones gratuitas; los encargos que rebasaban ese número se facturaban a un precio único de 51 euros la página, costo inferior al costo real. Desde hace varios años se observa una reducción de esos cupos.

Cuadro Nº 9. Cupos de traducción del Sector de Cultura (en número de páginas)

Año 2001 2002 2003 2004 Evolución 2004-2001

Inglés 1.450 1.100 900 900 -38% Francés 1.750 1.100 1.100 900 -49% Español 1.200 850 600 500 -58% Ruso 600 500 400 400 -33% Árabe 600 450 350 300 -50% Chino 300 300 100 50 -83% Fuente: Sector de Cultura

72. La reducción de los cupos encarece el costo de difusión de las publicaciones en los idiomas distintos del original. Ahora bien, la distribución de los idiomas originales ya muestra una preponderancia muy neta del inglés (evaluada en un 60%41) sobre todos los demás idiomas originales. En el Sector de Ciencias Sociales y Humanas, el impacto de la reducción de los cupos sin compensación presupuestaria se compara a “un recorte presupuestario -invisible en la presentación usual de la contabilidad- de más de 500.000 dólares por bienio (8.000 páginas por 51 euros la página, según la tarifa de CLD”). Se indican consecuencias concretas, como los atrasos en la publicación en inglés y en francés de la Revista Internacional de Ciencias Sociales y la interrupción sine die de su edición en español. El Sector indicó además que “en el caso de la publicación trimestral de información general SHS Regards, [la] “internalización” oficiosa de las traducciones plantea problemas de control de calidad y de disponibilidad de los profesionales”. No podemos menos que suscribir la conclusión de que la reducción de la capacidad de traducción a nivel de los sectores favorece una estrategia de publicación monolingüe que está reñida con los objetivos institucionales de defensa del plurilingüismo.

40 El total es más elevado que el de los títulos que figuran en el catálogo (934) porque se considera que

algunos títulos fueron editados en dos lenguas originales. 41 Respuestas a los cuestionarios de los auditores.


73. De todas formas el esfuerzo de reducción de costos no debe hacerse en detrimento de la pluralidad lingüística. Se puede tratar de respetar la diversidad haciendo que no prosiga la reducción de los cupos pero también, por ejemplo, forjando asociaciones o acuerdos de co-licencia con editoriales locales, interesadas en la publicación, de determinadas obras para sus lectores y dispuestas a asumir los gastos de traducción42.

Recomendación Nº 15. Se recomienda observar los datos relativos a la diversidad lingüística (lengua original, lengua de difusión) y mantener un nivel elevado de diversidad lingüística de la Organización, de conformidad con los objetivos que ella misma ha fijado. Se recomienda asimismo recurrir a soluciones de menor costo (mediante acuerdos de colaboración con editoriales locales) para la difusión de obras en lenguas distintas de la del original.

Comentarios del Director General sobre el conjunto de las recomendaciones: El Director General aprueba el conjunto de recomendaciones contenidas en este informe de auditoría. Sustentan la mayoría de las orientaciones que habían impartido el Colegio de los ADG en mayo de 2006.

42 Ejemplos recientes de este tipo de asociaciones son el acuerdo de licencia C 2007-023 establecido

en 2007 por la Oficina de la UNESCO en Brasilia y una editorial brasileña (Editora Moderna), para una edición en portugués de El Correo de la UNESCO y el acuerdo de licencia C 2008-001 con la Federación de Clubes de la UNESCO de Viet Nam para traducir y publicar el informe “Construyendo la sociedad del conocimiento”.

179 EX

/31 P

arte I – pág. 28

Cuadro Nº 10. Títulos de la muestra de publicaciones de pago y coeficiente de difusión

Título Fecha de

publicación Tirada total

Total distribución

gratuita prevista

Ventas totales

Existencias restantes

(París y Bruselas)

Diferencial entre

fuentes de información

de BPI e información del sector

Coeficiente de difusión aparente

Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2007 ISBN 978-92-3-304041-0

29/03/07 5000 3815 89 122 - 78%


27/10/07 12250 10779 168 225 - 89%

Earthquake Spectra – Vol. 22 - 2006 – The Professional Journal of the Earthquake Engineering Research Institute ISBN 978-92-3-104037-5

11/10/06 2200 1900 112 184 4 92%

Rapport de l’UNESCO sur la science – 2005 – L’état actuel de la science dans le monde ISBN 978-92-3-203967-5

10/11/06 1000 700 63 334 -97 67%

UNESCO Science Report – 2005 – The State of Science in the World ISBN 978-92-3-103967-6

03/01/06 3000 1200 307 2680 -1187 11%

Manual on Harmful Marine Microalgae ISBN 978-92-3-103948-5

28/01/03 4000 0 1160 2840 0 29%

El cambio climático ISBN 978-92-3-303938-4

20/05/05 2000 0 229 1217 554 39%


22/06/04 2000 0 603 773 624 61%

Environmental Ethics and International Policy ISBN 978-92-3-104039-9

29/11/06 1000 700 207 324 -231 68%

Éthique de l’environnement et politique internationale ISBN 978-92-3-204039-8

23/07/07 1000 650 88 526 -264 47%

Silk, Scents and Spices: Tracing the world’s great trade routes ISBN 978-92-3-103927-0

03/11/04 4000 0 258 702 3040 82%

179 EX

/31 P

arte I – pág. 29

Título Fecha de

publicación Tirada total

Total distribución

gratuita prevista

Ventas totales


(París y Bruselas)

Diferencial entre


de BPI e información del sector


De soie, de parfums et d’épices: Sur les grands itinéraires du commerce mondial ISBN 978-92-3-203927-9

03/11/04 5000 0 309 1119 3572 78%

African Music: New Challenges, New Vocations ISBN 978-92-3-103988-1

10/09/05 1500 0 138 562 800 63%

Musiques Africaines: nouveaux enjeux, nouveaux défis ISBN 978-92-3-203988-0

05/07/05 1500 0 207 536 757 64%

179 EX

/31 P

arte I – pág. 30

Cuadro Nº 11. Títulos de la muestra de publicaciones de pago sobre cuya tirada inicial no se disponía de información

Título Fecha de publicación

Tirada total

Total distribución gratuita prevista

Ventas totales


% venta total/ existencias restantes

Early Childhood Education 978-92-3-103612-5

22/06/99 nd nd 342 1982 17%

Education de la petite enfance 978-92-3-203612-4

06/07/01 nd nd 102 493 21%

Growing up in an Urbanising World 978-92-3-103817-4

enero-02 nd nd 109 403 27%

Rethinking Development 978-92-3-103702-3

11/07/00 nd nd 519 194 268%

Repenser le developpement 978-92-3-203702-2

25/11/99 nd nd 475 0 na

Child abuse on the internet 978-92-3-103728-3

17/09/01 nd nd 256 261 98%

nd = no disponible


AUDITOR EXTERNO

DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA

INFORME

sobre la aplicación de la política de rotación del personal y sobre los movimientos de personal en el marco de reestructuraciones


ÍNDICE

Pág.

RESUMEN ............................................................................................................................ 35

1. CONTEXTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN .................. 37

1.1 EL CONTEXTO ................................................................................................... 37

1.1.1 EVOLUCIÓN DEL PERSONAL DE LA UNESCO............................................ 37

1.1.2 REORGANIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ............................................... 38

1.2 DISPOSICIONES DEL ESTATUTO Y REGLAS ADMINISTRATIVAS APLICABLES ..................................................................................................... 39

1.3 CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN ................................... 40

1.3.1 ROTACIÓN VOLUNTARIA .......................................................................... 40

1.3.2 UN PROCESO DE ROTACIÓN ESTRUCTURADO Y COORDINADO ................... 42

1.3.3 DEFINICIÓN DE PUESTOS SUJETOS A ROTACIÓN ....................................... 43

1.3.4 DURACIÓN MÁXIMA DE LAS ESTANCIAS Y GARANTÍA DE REINCORPORACIÓN 44

1.3.5 MEDIDAS DE APOYO PARA FACILITAR LA REINSTALACIÓN DEL PERSONAL EN LA SEDE Y SOBRE EL TERRENO .......................................................... 45

2. PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN ........... 46

2.1 PROCEDIMIENTO DE CONVOCATORIA DE PRESENTACIÓN DE CANDIDATURAS PARA PUESTOS FUERA DE LA SEDE ......................... 46

2.2 DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN RELATIVA A LOS PUESTOS VACANTES 46

2.3 INSTRUMENTOS PREVISTOS PERO NO CREADOS ..................................... 47

2.4 FALTA DE INDICADORES E INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO ESTADÍSTICO DE LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA ..................................... 47

3. INVENTARIO DE LOS MOVIMIENTOS DE PERSONAL: RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN .............................................................................. 48

3.1 ELEMENTOS ESTADÍSTICOS .......................................................................... 48

3.1.1 DATOS SOBRE LA DESCONCENTRACIÓN Y LA MOVILIDAD ........................... 48

3.1.2 ANÁLISIS DE LA PLANTILLA DE PERSONAL ................................................. 50

3.2 ELEMENTOS CONTEXTUALES ....................................................................... 51

3.2.1 EXPECTATIVAS Y RETICENCIAS DEL PERSONAL ........................................ 51

3.2.2 LIMITACIONES ......................................................................................... 52

4. EXAMEN DE UNA MUESTRA DE MOVIMIENTOS DE PERSONAL EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN .................................................... 54

4.1 MÉTODOLOGÍA DE CONTROL ........................................................................ 54

4.2 EXAMEN DE LA MUESTRA .............................................................................. 55

4.3 PRINCIPALES OBSERVACIONES .................................................................... 55


Pág.

5. EXAMEN DE LOS MOVIMIENTOS VINCULADOS A REESTRUCTURACIONES ... 56

5.1 NORMAS APLICABLES ..................................................................................... 56

5.1.1 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)......................... 56

5.1.2 NORMAS VIGENTES EN LA UNESCO........................................................ 59

5.2 APLICACIÓN DE LAS NORMAS VIGENTES EN 2006 Y 2007 ......................... 59


RESUMEN

La mejora de la movilidad del personal del Cuadro Orgánico figura entre los ejes de la reforma de la Organización iniciada por el Director General en 2000, objetivo que se recordó en varias ocasiones en el marco del seguimiento del proceso de reforma. Esta mejora responde a una doble preocupación, a saber, por un lado, un mejor equilibrio de los recursos humanos disponibles en la Sede y en las oficinas fuera de la Sede, y por otro, la mejora de la gestión de las carreras y de la formación de los funcionarios. Supone asimismo determinar correctamente las consecuencias de la estrategia a plazo medio (documento C/4) en cuanto a la dotación de personal (competencias y perfiles requeridos/distribución Sede-fuera de la Sede).

Este eje de la reforma se concretó, en septiembre de 2003, mediante la adopción de una política de contratación, rotación y ascensos. Esta política prevé un periodo transitorio de cinco años, que concluirá en 2008, durante el cual la movilidad sólo es obligatoria para los funcionarios recién contratados, y es voluntaria para los funcionarios ya en funciones. Al término de ese periodo transitorio, la política deberá revisarse, pero no se afirmaba el paso a una movilidad obligatoria. La política establece asimismo una distinción entre los puestos que entrañan por naturaleza una movilidad (“puestos sujetos a rotación”) y los puestos que no (“puestos no sujetos a rotación”).

Un primer balance cuantitativo de la aplicación de esta política muestra que, en un periodo de ocho años, hay efectivamente una tendencia a la desconcentración de la plantilla hacia las unidades fuera de la Sede, en un contexto general de reducción neta de la plantilla. Esta evolución se produce a pesar de varios factores adversos: la reducción del número de oficinas fuera de la Sede, lo que disminuye concomitantemente las posibles salidas para los funcionarios de la Sede, y una “cultura de la movilidad”1 aún en ciernes, y que se manifiesta por movimientos reducidos y una escasa manifestación de interés por la movilidad.

La política de rotación se ha basado hasta ahora en un planteamiento bastante prudente y gradual, lo que ciertamente ha permitido evitar las dificultades y los desacuerdos que habría suscitado un paso inmediato a una movilidad obligatoria. Pero por ello mismo esa política no hizo sino modificar parcialmente la percepción de la movilidad por parte de los funcionarios, y puede considerarse también una fuente de ambigüedad y de complejidad, ya que no recuerda claramente que la contratación de todo funcionario internacional supone a priori una disponibilidad para la movilidad geográfica. Al mismo tiempo, los instrumentos utilizados para difundir y aplicar esta política fueron limitados y no se han traducido, por ejemplo, en una información periódica y a todos los funcionarios sobre los puestos vacantes en el marco de la movilidad geográfica. Esos factores explican el número anual de movimientos, así como el índice de rotación de los funcionarios del Cuadro Orgánico a los que concierne la movilidad, que sigue siendo bajo.

Paralelamente a la política de rotación, el Auditor Externo estimó conveniente examinar el asunto de los movimientos geográficos de personal resultantes de reestructuraciones o de supresiones de puestos. En efecto, aun si los procedimientos utilizados difieren y no responden a las mismas finalidades, se trata en ambos casos de saber en qué condiciones la Organización asigna lugares de destino a sus funcionarios y organiza los traslados geográficos.

La facultad general del Director General de asignación de lugar de destino, o adscripción, que resulta del Artículo 1.2 del Estatuto del Personal, constituye la base jurídica más general para todos los traslados de personal de un puesto a otro (rotación y supresión de puesto), pero se aplica de manera distinta según el caso: en el marco de la política de rotación, permite a los funcionarios prever su movilidad (mediante los periodos ordinarios o máximos de adscripción) y se basa, por lo menos hasta 2008, en el carácter voluntario de la movilidad, en tanto que en el marco de supresiones de puesto o de reestructuraciones se aplica directamente y de inmediato a todo 1 Expresión utilizada por la Dependencia Común de Inspección de las Naciones Unidas refiriéndose a

esta Organización en un informe de julio de 2007.

179 EX/31 Parte I – pág. 36 funcionario. Así, desde 2003 coexisten las modalidades aún limitadas de la política de rotación junto con las modalidades de adscripción, mucho más estrictas, utilizadas en el marco de reestructuraciones y de supresiones de puestos. Esta conjunción no contribuye a fortalecer la confianza de los funcionarios en el sistema de los traslados geográficos.

Las recomendaciones formuladas en el informe deben contribuir a superar algunos obstáculos que frenan la aplicación de esta política, a mejorar los instrumentos de gestión y a acrecentar la difusión de información y la previsión de los movimientos anuales de movilidad geográfica. Se propone disipar la ambigüedad en torno al “carácter voluntario” previsto en la circular administrativa, y recordar que la movilidad geográfica atañe en principio a todos los funcionarios, en virtud de su contratación como funcionarios internacionales. Sin embargo, esta obligación de principio –aun si se debe adaptar a los perfiles- debe tener por contrapartida la confianza de los funcionarios en el sistema de adscripción y en la gestión individual de las carreras. Esta confianza puede derivarse de la transparencia de las informaciones sobre los puestos vacantes y sobre la organización de los movimientos, así como del procedimiento seguido para todas las decisiones adoptadas en el marco de reestructuraciones, aun si son relativamente poco numerosas. Esos distintos elementos pueden contribuir al “cambio de mentalidad” que el propio Director General consideraba indispensable para la aplicación de la política de rotación2.

OBJETO Y MÉTODO DE LA AUDITORÍA

En el marco de las misiones de auditoría de resultados efectuadas por el Auditor Externo, se llevó a cabo el examen de la gestión de los recursos humanos de la Organización, que comprende tres partes:

- la aplicación de la política de rotación, que entró en vigor en noviembre de 2003 (2007), así como los movimientos de personal relacionados con las reestructuraciones efectuadas en 2006 y 2007;

- la política de contratación, el recurso a los contratos temporales y las cuestiones de equilibrio entre hombres y mujeres (2008);

- la política de formación, la evaluación del desempeño del personal y los ascensos (2009).

La primera parte de esos trabajos se notificó el 11 de junio de 2007 al contralor de la UNESCO. El mandato de la primera parte se precisó, a título indicativo, en la forma siguiente:

- determinar todas las normas y reglas aplicables en materia de movimientos de personal;

- conocer los procedimientos e instrumentos existentes para aplicar esas normas y reglas;

- hacer el recuento de todos los movimientos efectivamente propuestos por la UNESCO a su personal a partir de enero de 2004;

- examinar una muestra de situaciones diversas y comparar la práctica de los movimientos (casos concretos y aplicación de los procedimientos) con las normas y reglas aplicables. El examen de la muestra tiene por finalidad determinar las dificultades concretas con que se ha topado la UNESCO en la organización de los movimientos y los traslados.

Los trabajos se basaron en entrevistas con la Directora de la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM), con la Directora de la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC) y con los Subdirectores Generales de los sectores de educación, ciencias sociales y humanas, comunicación e información y cultura; también comprendieron el examen de documentos internos y de muestras de expedientes individuales. Para complementar las entrevistas, se enviaron cuestionarios escritos.

2 Véase el documento 159 EX/5.


En este documento se examina la política de rotación como política de recursos humanos, en la que se establecen los procedimientos de adscripción y de movimientos de personal y que, por ello mismo, tiene repercusiones en las situaciones individuales de los funcionarios de la UNESCO. En el informe no se examina de modo global y detenido el proceso de reforma y de descentralización de la Organización, ni sus orientaciones estratégicas al respecto, aun si la política de rotación, como instrumento, remite a esas nociones.

1. CONTEXTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN

1.1 EL CONTEXTO

1.1.1 EVOLUCIÓN DEL PERSONAL DE LA UNESCO

1. Desde 1985, la Organización experimenta una baja regular de su plantilla. Desde entonces, la plantilla de la UNESCO –financiada con cargo al Programa Ordinario y con fondos extrapresupuestarios- se redujo en aproximadamente un 37%, pasando de 3.270 a 2.067 personas en septiembre de 20073. Al mismo tiempo, la distribución entre personal de categoría “profesional” (grados P) y personal llamado “de servicio” (grados GS) se modificó considerablemente: en 1985, el personal profesional era minoritario (39% del total), mientras que en 2007, ambas categorías tenían prácticamente la misma representación (un 49% de profesionales y un 51% de personal “de servicio”). La proporción de la plantilla financiada por contribuciones voluntarias disminuyó también y pasó del 23% en 1985 al 18% en 2007.

Cuadro Nº 1. Distribución de la plantilla durante los bienios más recientes

Plantilla Ene 1985

Ene 1990

Ene 1995

Ene 2000

Ene 2005

Sep 2007

Cuadro Orgánico En % del total

1291 39%

1043 38%

1020 41%

1089 46%

1114 51%

1023 49%

Cuadro de servicios generales En % del total

1979 61%

1719 62%

1463 59%

1258 54%

1066 49%

1044 51%

Total 3270 2762 2483 2347 2180 2067 Fuente : Oficina de Gestión de Recursos Humanos 2. Distribución del personal entre la Sede y las unidades fuera de la Sede. Por lo que se refiere a la distribución geográfica, es también muy clara, desde 1999, la evolución hacia una desconcentración de la plantilla en la Sede. En aquella fecha, el 72% de la plantilla (financiada con cargo al Programa Ordinario y mediante contribuciones voluntarias, esto es, 1.735 personas) trabajaba en la Sede, en tanto que el 28% estaba adscrito en las unidades fuera de la Sede (671 personas). En 2007, ese mismo índice de descentralización aumentó claramente y ahora el 34% de la plantilla (711 personas) se encuentra fuera de la Sede y el 66% en la Sede. La distribución entre puestos en la Sede y puestos fuera de la Sede es de 65%-35% en el presupuesto 2008-2008 (34 C/5), mientras que era de 76%-24% en el presupuesto 1998-1999 (29 C/5)4. Esta evolución tuvo lugar a pesar de la supresión neta entre 2000 y 2004 de 21 oficinas5.

3 Fuente « Statistical Briefing on UNESCO staff ». 4 La UNESCO disponía en 1999 de una red de oficinas fuera de la Sede (incluidos las oficinas de

enlace y el CEPES en Bucarest) compuesta de 74 unidades. En el marco de la aplicación de la estrategia de descentralización, entre 2000 y 2004 se cerraron 24 oficinas y se establecieron 3 nuevas (Kabul en 2002, Iraq en 2004 y Sudán en 2006) previa aprobación del Consejo Ejecutivo. Por consiguiente, la red actual cuenta con 53 unidades.

5 El número de oficinas fuera de la Sede pasó de 79 en 1999 a 52 en 2007 (fuente: www.unesco.org).

http://www.unesco.org




Cuadro Nº 2. Evolución del número de puestos con cargo al Programa Ordinario (documento C/5)

1998/99 [29 C/5]

2000/1 [30 C/5]

2002/3 [31 C/5]

2004/5 [32 C/5]

2006/7 [33 C/5]

2008/9 [34 C/5]

Evolución 1998En valor

y en %

Sede 1662 76%

1587 75%

141771%

136570%

126867%

1252 65%

-410 -25%

Fuera de la Sede

526 24%

531 25%

56629%

58130%

61133%

673 35%

147 28%

Total 2188 2118 1983 1946 1879 1925 -263 -12%

3. Así pues, como indican los documentos estadísticos de la Oficina de Gestión de Recursos Humanos, durante los últimos ocho años la Organización acrecentó su descentralización, lo que puede comprobarse observando la parte en porcentaje y en valor absoluto de la plantilla adscrita fuera de la Sede. Por consiguiente, se están reasignando los recursos humanos fuera de la Sede conforme a las orientaciones generales de las Naciones Unidas y a las solicitudes de los Estados Miembros.

1.1.2 REORGANIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

4. En 2000, el Director General inició un plan de reorganización de la UNESCO y se propuso reforzar la capacidad de ejecución de los programas sobre el terreno. Los ejes prioritarios eran: a) la concentración en los programas prioritarios; b) la aplicación más racional de la política de descentralización; y c) la “revitalización” de la Secretaría, en cuanto a su estructura, su plantilla y sus métodos de trabajo6. Indicaba, en particular, que la movilidad pasaría a ser la regla para todos.

5. El eje relativo a la descentralización se encomendó a fines de 1999 a un grupo de trabajo interno, encargado entre otras cosas7 de examinar las políticas y prácticas en materia de personal y de gestión que tienen repercusiones en las unidades fuera de la Sede, en particular las cuestiones relativas a la dotación de personal necesaria y a su perfil, a las carreras y a la formación, a la rotación en la Sede y fuera de la Sede, a la delegación de poderes o a la pertinencia de los “sectores de origen”. Al término de esos trabajos, se adoptaron nuevas orientaciones para tres ámbitos de recursos humanos: la política de rotación (septiembre de 2003), la política de condiciones de empleo de funcionarios fuera de la Sede (agosto de 2002) y la política de descanso y recuperación8 (Cuadro de delegación de autoridad y rendición de cuentas preparado en febrero de 2007).

6 Véase el documento 32 C/32. 7 Los ámbitos de reflexión encomendados a este grupo de trabajo interno eran los siguientes: a)

proponer una definición clara de las funciones y tareas que incumben respectivamente a la Sede y a las unidades fuera de la Sede; b) mejorar los mecanismos de planificación, de control y de presentación de informes a fin de velar por que las prioridades a escala mundial se concretaran en estrategias regionales y subregionales eficaces, y elaborar procedimientos para: i) tener plenamente en cuenta las contribuciones procedentes de fuera de la Sede en la concepción de la acción de conjunto de la UNESCO y ii) promover sobre el terreno una ejecución realmente intersectorial de las actividades; c) proponer medidas concretas para optimizar la cooperación entre las unidades fuera de la Sede y todos los posibles interlocutores en los planos regional, subregional y nacional; d) determinar y evaluar los recursos actuales de la red fuera de la Sede de la UNESCO (oficinas fuera de la Sede, institutos y centros) a fin de mejorar y racionalizar su estructura.

8 « Rest and recuperation ».


6. La política de rotación se define en la circular administrativa Nº 2191 del 29 de septiembre de 2003 relativa a la política integrada de contratación, rotación y ascensos, a la que se asignó un doble objetivo: mejorar el desempeño de la Organización por medio de quienes están a su servicio y contribuir al perfeccionamiento profesional y a la evolución de la carrera de los funcionarios.

7. Esta política contribuye asimismo a lograr la distribución prevista de la plantilla entre la Sede y las unidades fuera de la Sede, y queda formalizada en una estrategia a mediano y largo plazo relativa a la dotación de personal, aprobada por la Conferencia General en 20059. Facilita y apoya el movimiento general de descentralización, así como los demás esfuerzos emprendidos para reducir el número de directores en la Sede y para responder a las solicitudes de proximidad formuladas por los Estados Miembros. Por último, la política de rotación forma parte plenamente de la política de descentralización de la UNESCO, que a su vez se inscribe en la reforma en curso de las Naciones Unidas (“Una ONU”), basada en el principio de unidad de acción y de mancomunación de los recursos en el plano local.

8. Esos distintos elementos contextuales confirman que la política de rotación de la UNESCO reviste una importancia especial y está directamente vinculada a la manera en que la Organización cumple con su mandato.

1.2 DISPOSICIONES DEL ESTATUTO Y REGLAS ADMINISTRATIVAS APLICABLES

9. Estatuto y reglamento de aplicación. El Estatuto del Personal, aprobado por la Conferencia General (cláusulas 1.2 y 4.1 a 4.6) y su reglamento de aplicación establecido por el Director General (cláusulas 104.1 a 104.9 y 104.12 a 104.14) rigen las condiciones de empleo, así como los derechos y obligaciones de la Organización y sus funcionarios. Según la cláusula 1.2 del estatuto del Personal, todo el personal está sometido a la autoridad jerárquica del Director General para su adscripción: “los funcionarios están sometidos a la autoridad del Director General, quien podrá destinarlos, teniendo en cuenta sus aptitudes y experiencia, a cualquier puesto de la Organización. El personal es responsable ante él en el desempeño de sus funciones”. Esta regla tiene un alcance muy amplio y otorga al Director General la facultad de distribuir a los funcionarios en todos los puestos de la Organización, sea en la Sede o fuera de ella. Ésta es la disposición que utiliza la Secretaría para notificar un cambio de lugar de destino en el marco de una reestructuración o de supresión de puesto en un sector. Para cubrir un puesto vacante, el Estatuto prevé asimismo un proceso competitivo entre los candidatos (cláusulas 4.2 y 4.3.2), la no discriminación entre candidatos (cláusula 4.3), el principio de la diversidad geográfica (cláusula 4.3.1) y la prioridad concedida al examen de las candidaturas de los funcionarios de la Organización (cláusula 4.4).

10. Circular administrativa. La política integrada de contratación, rotación y ascensos, que se expone en la circular administrativa Nº 2191, enuncia los principios y las reglas que organizan la movilidad geográfica de los funcionarios del Cuadro Orgánico y categorías superiores de la Organización10. Recuerda principios fundamentales y procura vincular la noción de movilidad geográfica a la gestión de las carreras. Entre los grandes principios, que figuran por cierto en el Estatuto del Personal, se retoma la idea de que las necesidades de la Organización determinan la rotación, pero tomándose también en cuenta, en lo posible, las necesidades de las personas. En la circular se recuerda asimismo que la rotación forma parte integrante de la evolución de la

9 Esta estrategia responde a una resolución aprobada en 2003 (32ª reunión), en la que se invitaba al

Director General a establecer “una estrategia a mediano y largo plazo relativa a la dotación de personal de la UNESCO, por lo que se refiere al número total de funcionarios, el equilibrio entre el personal de plantilla y el personal del Cuadro Orgánico con contratos de corta duración, y entre el personal de la Sede y el de las unidades fuera de la Sede”.

10 En la circular Nº 2191 (párr. 85) se define la rotación como el traslado de funcionarios del Cuadro Orgánico y categorías superiores de un lugar de destino a otro. Este movimiento puede efectuarse al mismo nivel mediante un traslado dentro de una misma categoría, o mediante un nombramiento en un puesto de categoría superior tras un proceso competitivo entre candidatos.

179 EX/31 Parte I – pág. 40 carrera de un funcionario internacional del Cuadro Orgánico y contribuye al ascenso profesional del personal, que los funcionarios del Cuadro Orgánico y de la categoría de directores deben en principio desempeñar sus funciones en la Sede y fuera de ella durante su carrera en la UNESCO, y que una carrera se desarrolla normalmente en tres lugares de destino, incluida la Sede11.

11. En cambio, al tiempo que recuerda las consecuencias para la carrera y la movilidad que entraña la contratación como funcionario de una organización internacional, la política se basa en dos características que atenúan considerablemente su alcance:

i) el principio del carácter voluntario para los funcionarios ya en funciones antes de la publicación de la circular y que no optaron por una movilidad obligatoria12;

ii) la definición de una lista limitativa de los puestos sujetos a rotación.

12. Manual Administrativo y Financiero. En el punto 2445 del Manual Administrativo y Financiero se dispone que, tratándose de un traslado de un puesto en la Sede a un puesto fuera de la Sede, PER (esto es, la Oficina de Personal) consulta al funcionario y al departamento interesado, tras lo cual el traslado se aprueba como se indica en el punto 2400.D13. Así pues, en el manual se prevé una fase de consulta entre la Oficina de Personal y los funcionarios antes de efectuarse todo traslado de la Sede hacia las unidades fuera de la Sede.

13. Conviene señalar que la cláusula 1.2 del Estatuto del Personal, a saber la facultad del Director General de adscribir a los funcionarios a uno cualquiera de los puestos de la Organización, constituye la base jurídica más general para todos los movimientos de personal de un puesto a otro. Esta disposición se aplica mediante la política de rotación, que define de manera más precisa los objetivos, las circunstancias y las condiciones de utilización de esta prerrogativa con miras a alcanzar los objetivos de rotación del personal. Esta disposición se aplica también “directamente” a los funcionarios en caso de una reorganización a resultas de una supresión de puesto. En el primer caso, en la circular se previó una flexibilidad relativa y un afán de gradualidad (carácter voluntario para un periodo transitorio, lista limitativa de puestos sujetos a rotación). En el segundo caso, las disposiciones son mucho más estrictas y las modalidades de aplicación carecen por ahora de un marco formal completo14.

1.3 CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN

1.3.1 ROTACIÓN VOLUNTARIA

14. La noción de rotación voluntaria se introdujo como factor de flexibilidad con carácter temporal a fin de reavivar el principio mismo de la movilidad internacional del personal de la Organización. En la circular se establece un sistema de rotación voluntaria u obligatoria según la fecha de entrada en la UNESCO: “A reserva de lo dispuesto en la cláusula 1.2 del Estatuto del Personal, la rotación tendrá carácter voluntario para los funcionarios ya en servicio, esté o no sujeto a rotación el puesto que ocupan. Será empero obligatoria para todos los funcionarios en servicio o recientemente contratados que sean nombrados en puestos sujetos a rotación tras la

11 En la misma circular se indica que, tratándose de los funcionarios sometidos a rotación, debe haber,

en lo posible, una distribución equitativa de los traslados entre lugares de destino donde las condiciones de vida varían, en función del periodo ordinario de adscripción.

12 Según la circular, la rotación reviste carácter voluntario para los funcionarios ya en ejercicio, esté o no sujeto a rotación el puesto que ocupen. La rotación será sin embargo obligatoria para todos los funcionarios en ejercicio o recién contratados que sean nombrados en un puesto sujeto a rotación después de la fecha de publicación de la circular administrativa.

13 Este punto ya no existe. 14 El procedimiento se expone en una nota DIR/HRM/05/33 del 17 de marzo de 2005, pero cuya difusión

es limitada. Véase la parte 5.


publicación de la presente circular administrativa. Este sistema de rotación voluntaria destinado a los funcionarios en servicio se reexaminará al cabo de cinco años de aplicación.”

15. Ahora bien, la supresión del régimen de rotación voluntaria al término del periodo de cinco años estipulado en la circular, esto es, a finales de 2008, parece casi segura, según se desprende de las entrevistas. No obstante, el texto de la circular deja abierta la posibilidad de un nuevo periodo de rotación voluntaria, por lo que es fuente de ambigüedad. El hecho de que el texto dé pie a diversas interpretaciones no favorece la aplicación de la política de rotación y del principio establecido en 2000 por el Director General, a saber, que “se adoptará por norma la rotación de los funcionarios entre la Sede y las Oficinas fuera de la Sede”16. Se recomienda poner coto a esta ambigüedad y obrar por que el posible paso a un sistema realmente obligatorio se anuncie claramente al personal, a más tardar durante el primer semestre de 2008.

Comentarios del Director General:

- Cabe señalar que el hecho de que la rotación sea voluntaria para una categoría de funcionarios y obligatoria para otra se enmarca en el proceso de transición encaminado a allanar la entrada en aplicación de la política de rotación.

- En el texto de la circular se estipula que el sistema de rotación voluntaria establecido para los funcionarios en servicio se reexaminará al cabo de cinco años de aplicación. Sólo en ese momento se revisará el principio de rotación voluntaria (lo que está en curso actualmente); en función de las conclusiones de la revisión se modificará, mantendrá o abolirá dicho principio.

- El resultado deberá estar exento de ambigüedades y comunicarse claramente al conjunto del personal.

16. Por último, la noción de rotación voluntaria conjugada con la de puestos sujetos a rotación o “no sujetos a rotación” crea una dificultad suplementaria en la gestión del personal, al establecer diversas categorías de funcionarios, los agentes “móviles”, por obligación o rotación voluntaria, y los agentes “móviles” o no en función de si ocupan o no un puesto sujeto a rotación. Esta multiplicidad de situaciones en la que se halla el personal no ayuda a que todos tengan una percepción idéntica de la obligación de movilidad y de la política de rotación.

Recomendación 1: La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debería, a tenor de los elementos de análisis que están en su poder, eliminar cuanto antes la ambigüedad que rodea las nociones de rotación voluntaria y periodo transitorio contenidas en la circular. Si la Organización desea aplicar plenamente la obligación de movilidad establecida en el Estatuto del Personal, es importante que todos sean conscientes de ello.


Durante los últimos meses, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM) ha iniciado una revisión de la aplicación de la política de rotación en la que se ha examinado la noción de rotación voluntaria. Una recomendación precisa sobre esta cuestión se presentará al Director General.

17. Funcionarios sujetos a “movilidad” obligatoria en virtud de la circular: en la circular se estipula que la movilidad obligatoria atañe a los funcionarios contratados a partir de septiembre de 2003 y también a los funcionarios “con antigüedad” que, al aceptar un nombramiento en un puesto sujeto a rotación, renuncian por ello mismo explícitamente a la prerrogativa del carácter voluntario

16 Véase el documento 159 EX/5.

179 EX/31 Parte I – pág. 42 y pasan a formar parte de la categoría sujeta a movilidad obligatoria. Este dispositivo conduce a la transformación gradual del sistema de rotación voluntaria en sistema de rotación obligatoria: el ritmo y el alcance de esta transformación constituyen indicadores de la aplicación de la política de rotación. Ahora bien, hasta el momento no se ha hecho un seguimiento cuantitativo periódico de esta transformación, en forma de gestionigrama, o en todo caso no se ha comunicado a las jefaturas ni al personal.

1.3.2 UN PROCESO DE ROTACIÓN ESTRUCTURADO Y COORDINADO

En el Artículo 101 de la Circular 2191 se estipula que “una rotación puede derivarse, o bien del nombramiento del funcionario a un puesto de categoría superior en otro lugar de destino tras un proceso de convocatoria y selección competitiva de candidaturas, o bien de un traslado a otro lugar de destino con la misma categoría”. Estas dos vías de aplicación de la política de rotación difieren considerablemente.

i) En el traslado con el mismo grado, los trámites son mucho más simples. No da lugar a la constitución de una comisión, puede prepararse de forma completamente informal, por contacto directo entre los interesados. Este procedimiento puede culminar en unos plazos relativamente breves (unas semanas)17.

ii) En el nombramiento a un puesto de categoría superior, se aplica el procedimiento vigente para las contrataciones y los ascensos18. Este proceso comporta, a priori, garantías de transparencia y equidad, sobre todo gracias a la intervención de comisiones de contratación, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos y la Junta Asesora del Personal, órgano cuyos miembros son elegidos por el personal. No obstante, este procedimiento se caracteriza por plazos más largos (varios meses). Las respectivas modalidades de asignación a un lugar de destino geográfico distinto se examinan posteriormente.

18. En ambos casos (categoría igual o superior), la decisión sobre todo traslado que conlleve un cambio de lugar de destino corresponde al Director General, por recomendación del subdirector general o el director de oficina que corresponda y previa consulta con la Oficina de Gestión de Recursos Humanos.

19. Es de lamentar que las condiciones de utilización de uno u otro procedimiento no se especifiquen ni estén regidas por orientaciones generales. En el caso de un puesto vacante sujeto a rotación que debe ser cubierto por un funcionario procedente de un destino diferente, se corre el riesgo de que se prefiera a menudo el procedimiento de traslado con la misma categoría, que es más rápido y está menos controlado, a veces con el fin de sustraerse a las normas de transparencia y equidad que deben observarse en los procesos de contratación y ascenso.

Recomendación 2: Cuando fuere posible, debería anunciarse en la Organización la existencia de una vacante, incluso en los casos en que se organice un traslado con la misma categoría.

17 Punto 14 de la Circular administrativa 2244, “traslado de funcionarios con la misma categoría – poder

de decisión final”. 18 Estos procedimientos también se detallan en la Circular 2191.


1.3.3 DEFINICIÓN DE PUESTOS SUJETOS A ROTACIÓN

20. La política de rotación se asienta en la noción de “puesto sujeto a rotación”19 y se define como sigue: “un puesto del Cuadro Orgánico y de categoría superior está sujeto a rotación cuando las competencias profesionales que exige son similares a las requeridas por otro puesto en la Sede o fuera de la Sede”. Las categorías de los puestos sujetos a rotación se especifican como sigue:

Fuera de la Sede, están sujetos a rotación todos los puestos del Cuadro Orgánico y los puestos de director;

En la Sede, están sujetos a rotación los puestos de categoría D-1 y D-2, salvo los puestos de carácter especializado o técnico como los de los servicios centrales:

- los puestos de jefe de sección y especialista del programa en los sectores del programa;

- los puestos del Cuadro Orgánico del Sector de Relaciones Exteriores y Cooperación (ERC), el Departamento África (AFR), la Oficina de Planificación Estratégica (BSP) y la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC);

- los puestos de jefe de Oficina Ejecutiva (EO) y de oficial administrativo (AO);

- los puestos del Cuadro Orgánico del Gabinete del Director General (ODG), la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM), la Oficina del Presupuesto (BB) y la Oficina del Contralor (BOC), salvo los puestos correspondientes a funciones especializadas para los que no existe perfil profesional similar fuera de la Sede.

21. Esta nueva noción, tal como se define en la circular, es potencialmente ambigua y su aplicación resulta difícil por varias razones:

i) Esta definición contempla excepciones (“salvo puestos de carácter especializado o técnico”) que atañen, por ejemplo, a los directores, titulares de puestos de carácter especializado o técnico como los de los servicios centrales, y a los puestos del Cuadro Orgánico de los servicios centrales correspondientes a funciones especializadas. Estas excepciones dejan pues un margen para la interpretación y, eventualmente, para casos particulares o para una aplicación diferente según los funcionarios.


Las excepciones previstas se limitan a los directores y a los titulares de puestos de carácter especializado o técnico como los de los servicios centrales. A éstos se añaden los puestos de Cuadro Orgánico del ODG, la HRM, la BB y la BOC correspondientes a funciones especializadas para las que no existen perfiles profesionales similares fuera de la Sede. En ambos casos, el margen de interpretación es estrecho.

ii) Asimismo, en la circular se estipula que la Oficina de Gestión de Recursos Humanos elaborará una lista exhaustiva de los puestos sujetos a rotación que deberá actualizarse cada año (Artículo 93). En marzo de 2004 se elaboró una lista en colaboración con los subdirectores generales y los directores de oficinas, pero no se ha revisado desde entonces y tampoco se ha puesto en conocimiento de todos los funcionarios potencialmente interesados. Actualmente, el carácter “sujeto a rotación” de un puesto figura en la versión completa de la plantilla de personal (“staffing tables”) y se indica cuando se anuncia una vacante. La falta de una difusión amplia de los puestos abiertos a la movilidad puede suscitar en los funcionarios cierta confusión con respecto al carácter móvil o no de los diversos puestos de la Organización.

19 El término oficial en francés (“poste sujet à rotation”) no se utiliza en la UNESCO, ni siquiera entre las

personas de habla francesa; suele utilizarse el neologismo “rotationnel”.


iii) La distinción entre puestos a priori sujetos o no a rotación puede tener un efecto pernicioso, al inducir a los titulares de puestos “no sujetos a rotación” a considerarse en principio exentos de toda obligación de movilidad.

22. Por otra parte, en las reuniones de información que la Oficina de Gestión de Recursos Humanos organizó con el personal durante el verano de 2006, los participantes pusieron en tela de juicio la distinción entre “puesto sujeto a rotación” y “puesto no sujeto a rotación” y manifestaron su preferencia por una obligación de movilidad aplicable a todos.

Recomendación 3: La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debería, o bien a) elaborar, distribuir a todos y mantener rigurosamente actualizada una lista exhaustiva y explícita de los puestos sujetos a rotación, o bien b) renunciar a esta noción de puesto “sujeto a rotación” o no sujeto a rotación, y confirmar que la contratación de cualquier agente de la Organización en calidad de funcionario internacional supone una aptitud para la movilidad geográfica.


En el marco de la revisión de la puesta en práctica de la política de rotación, se debatió también sobre esta cuestión y una recomendación precisa relativa al mantenimiento de esta noción de puesto “sujeto a rotación” se presentará al Director General.

1.3.4 DURACIÓN MÁXIMA DE LAS ESTANCIAS Y GARANTÍA DE REINCORPORACIÓN

23. En la circular se instituye una duración máxima de la estancia en la Sede y fuera de ella (la duración normal de la asignación a un lugar de destino) para estimular la movilidad entre los lugares de destino y evitar la adscripción prolongada a un mismo lugar de destino. La duración normal de la asignación se define según el lugar de destino; corresponde al periodo durante el cual los funcionarios han de permanecer ininterrumpidamente en el mismo lugar de destino, a saber: seis años en la Sede; entre dos y tres años en los lugares de destino fuera de la Sede en los que las condiciones de vida y trabajo son difíciles; y entre cuatro y cinco años en los demás lugares de destino fuera de la Sede. A diferencia de la lista de puestos “sujetos a rotación”, la de las duraciones normales de adscripción se pone al día.

24. En la circular se estipula una garantía de reincorporación a la Sede con objeto de impulsar la movilidad, en particular desde la Sede hacia puestos sobre el terreno. Esta disposición, encaminada a suscitar la adhesión del personal, establece una garantía de reincorporación a la Sede tras diez años de servicios fuera de la Sede20 o dos destinos sobre el terreno.

25. Estas disposiciones obligan a la Organización ante sus funcionarios, por lo que es importante que esta obligación pueda cumplirse concretamente. Ahora bien, todavía no se ha hecho una simulación del número de puestos vacantes necesarios para acoger a los funcionarios que podrían hacer valer esta garantía tras diez años de destino fuera de la Sede21 y hay riesgos reales de que este compromiso no pueda honrarse.

20 Punto 97: “después de trabajar en dos lugares de destino fuera de la Sede o tras un periodo máximo

de diez años sobre el terreno, los funcionarios disponen de una garantía de reincorporación a un puesto adecuado de la misma categoría en la Sede. Los funcionarios de grado D-1 y categorías superiores pueden reincorporarse a un puesto de categoría inferior en la Sede cuando no hubiere un puesto adecuado de director. El monto de su remuneración se mantiene en este caso, conforme a la cláusula 104.14 del Reglamento del Personal”.

21 Véase la sentencia 939 del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo. En esta sentencia relativa a la OIT, el Tribunal reveló que la Organización se había comprometido a “desplegar esfuerzos considerables” para reintegrar en la Sede a funcionarios que hubieran trabajado sobre el terreno, pero no había hecho una “promesa absoluta” de reincorporación.


Recomendación 4: Las disposiciones de la circular administrativa relativas a la definición de los puestos sujetos a rotación, la garantía de reincorporación y el establecimiento de unas duraciones máximas de estancia confieren nuevos derechos al personal. Se recomienda encarecidamente a la Oficina de Gestión de Recursos Humanos que efectúe una simulación que permita apreciar las consecuencias que tendría para la Organización y en términos financieros la concesión a los funcionarios de una garantía de reincorporación a la Sede.

1.3.5 MEDIDAS DE APOYO PARA FACILITAR LA REINSTALACIÓN DEL PERSONAL EN LA SEDE Y SOBRE EL TERRENO

26. Estas medidas consisten principalmente en un programa de tutorías y ventajas asociadas a los traslados. El sistema de tutorías tiene por objeto ayudar a los funcionarios a instalarse en su nuevo lugar de destino y comprende una política de ayuda al empleo para los cónyuges, afín a la política general de las Naciones Unidas en este ámbito. Las ventajas asociadas a la rotación son la posibilidad de un aumento de sueldo de tres escalones como máximo. Al parecer, los funcionarios consideran que el carácter incitativo de esta medida es limitado.

27. Las ventajas asociadas a la movilidad geográfica se presentan como un aliciente; en la práctica éstas no parecen ser decisivas, al igual que la posible prioridad en los ascensos para los funcionarios que hayan realizado una rotación. La falta de ventajas específicas para los cónyuges (fuera de las disposiciones generales y algunos acuerdos nacionales que facilitan la concesión de permisos de trabajo a los cónyuges de los funcionarios) es un factor desalentador. La valoración del atractivo de un traslado se basa en las distintas duraciones normales de adscripción a un lugar de destino, que varían en función de la clasificación de puestos elaborada para el conjunto de las Naciones Unidas. La Oficina de Gestión de Recursos Humanos prevé complementar las disposiciones de la circular proponiendo a los funcionarios que acepten una rotación consistente en un periodo breve en un puesto difícil (2 años) seguido de un periodo más largo en un puesto más atractivo.

28. Otra medida incitativa prevista en la circular consiste en asociar a todo cambio de lugar de destino un aumento de entre uno y tres escalones en la categoría y, por tanto, en la remuneración. No obstante, la mayoría de las opiniones22 apuntan a que las medidas incitativas de carácter salarial tienen escaso efecto en las decisiones de los funcionarios de iniciar o no un proceso de rotación.

Recomendación 5: Habrá de proseguirse el ejercicio de reflexión emprendido con el personal de la Organización sobre medidas concretas de apoyo que fomenten la movilidad.


La Oficina de Gestión de Recursos Humanos ya inició este ejercicio de reflexión en julio de 2007 y presentará en breve al Director General recomendaciones sobre esta cuestión.

22 De los funcionarios interrogados por la Oficina de Gestión de Recursos Humanos en el marco de la

reunión de información que se celebró en 2007, y de las personas interrogadas durante la auditoría.

179 EX/31 Parte I – pág. 46 2. PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN

2.1 PROCEDIMIENTO DE CONVOCATORIA DE PRESENTACIÓN DE CANDIDATURAS PARA PUESTOS FUERA DE LA SEDE

29. En la circular se estipula que la Oficina de Gestión de Recursos Humanos se pondrá en contacto con los funcionarios que ocupen puestos sujetos a la rotación obligatoria en el transcurso del año para invitarles a presentar sus candidaturas para los puestos de otros lugares de destino.

30. La aplicación concreta de estas disposiciones es todavía escasa por dos razones:

a) Al 31 de diciembre de 2007, el plazo transcurrido desde la entrada en vigor de esta política es de “sólo” tres años. Por consiguiente, la mayoría de las personas contratadas desde el 1º de enero de 2004 y sujetas a una rotación obligatoria todavía no han llegado al término de la duración normal de su adscripción que es, para los puestos de la Sede, de seis años.

b) Hasta la fecha, la toma de contacto mencionada en la circular ha consistido en un cuestionario en el que se preguntaba a los funcionarios sobre sus intenciones en materia de movilidad. Se trata del cuestionario evocado supra, que se envió a finales de 2003. No era obligatorio contestar y sólo lo cumplimentó un 12% del personal (22% en la categoría del Cuadro Orgánico). Esta iniciativa no se ha repetido desde entonces. Además, esos 12% que respondieron al cuestionario manifestaron escaso interés o grandes reticencias con respecto a la rotación.

31. Así pues, no existe por el momento ningún procedimiento oficial y anual de convocatoria de presentación de candidaturas para la movilidad geográfica. De no interpelar de forma más activa al personal, se corre el riesgo de que la política de descentralización y creación de flujos entre la Sede y las oficinas sobre el terreno tropiece con los mismos obstáculos que en el pasado. Es sorprendente que la participación en esta primera encuesta, explícitamente realizada en aplicación de la circular administrativa sobre la rotación, no haya sido obligatoria. El afán de que los movimientos de personal y los cambios de lugar de destino no susciten preocupación entre los funcionarios no impide que se exija a todos una respuesta, en particular a los funcionarios del Cuadro Orgánico a quienes la nueva política afecta directamente.

32. El envío a todos los funcionarios de un cuestionario en el que se inquiera sobre sus intenciones a medio y largo plazo es una buena práctica que debería mantenerse y repetirse, puesto que proporciona un indicador de seguimiento y porque al mismo tiempo contribuye a “trivializar” y normalizar la movilidad internacional de los funcionarios. Responder a este cuestionario no debería ser facultativo, sino obligatorio.

Recomendación 6: Dar carácter anual a los cuestionarios sobre intenciones y hacer obligatoria su cumplimentación por todos los agentes.


La Secretaría apoya esta recomendación.

2.2 DIFUSIÓN DE LA INFORMACIÓN RELATIVA A LOS PUESTOS VACANTES

33. En la actualidad, los puestos de los funcionarios que han de trasladarse por motivos de rotación obligatoria o voluntaria se publican esporádicamente, a reserva de la aprobación del subdirector general o el director de oficina que corresponda, y salvo excepciones asociadas a “razones presupuestarias” o “razones de funcionamiento inherentes a la ejecución del programa”.


34. Una publicación anual y global (y ya no esporádica) de los puestos que se han de cubrir de un año para otro es una buena práctica que la UNESCO podría adoptar. Con la elaboración de una lista anual, completa y transparente de los puestos vacantes se podría al mismo tiempo: i) incrementar la confianza de los funcionarios en el proceso de adscripción y movilidad geográfica; y ii) fortalecer en el personal la conciencia de que la movilidad constituye un aspecto esencial del compromiso de todo funcionario internacional. También permitiría, al aumentar el número de candidatos y de movimientos, evitar una gestión caso por caso de los recursos humanos de la Organización.

Recomendación 6: La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debería distribuir a todos los funcionarios, con independencia del sector y el lugar de destino al que estén adscritos, y al menos una vez por año, una lista de los puestos que quedarán vacantes durante los 12 meses siguientes. Esta lista podría estar compuesta, como mínimo, de los puestos que queden vacantes debido a la jubilación de sus titulares.


La Secretaría apoya esta recomendación.

2.3 INSTRUMENTOS PREVISTOS PERO NO CREADOS

35. Cuando en 2000 se definieron los ejes de la política de rotación, el Director General había previsto la creación de mecanismos de aplicación que no se han concretado. Ello ocurrió con el “comité sobre la rotación del personal encargado de examinar todas las solicitudes de traslado y administrarlas en función de la demanda” y el “plan de rotación anual” destinado a organizar de manera racional y coherente los movimientos de personal entre la Sede y las unidades fuera de la Sede. También se preveía un dispositivo específico para la movilidad del personal del Cuadro de Servicios Generales23.


Se ha producido una evolución entre las grandes líneas definidas en el verano de 2000, que entre otras cosas preveían la creación de un “comité sobre la rotación”, y la política que terminó por aprobarse, previa consulta con los órganos pertinentes (como el Consejo Consultivo de Políticas de Personal (ACPP), las altas instancias administrativas, las asociaciones del personal, etc.). El establecimiento del “comité sobre la rotación” no se confirmó porque este mecanismo complicaba el procedimiento sin aumentar su eficacia. En el supuesto de que la rotación pase a ser obligatoria, se contemplará la creación de un comité sobre la rotación.

2.4 FALTA DE INDICADORES E INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO ESTADÍSTICO DE LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA

36. Los objetivos de la política integrada se han definido a grandes rasgos, pero todavía no se han elaborado indicadores al respecto con los que medir su cumplimiento. Por lo tanto se sigue careciendo de unos objetivos cuantificados en materia de tasas de rotación por categorías de

23 Véase el documento 160 EX/6, Informe del Director General sobre el proceso de reforma y calendario

de aplicación: “Entre enero de 2002 y diciembre de 2006 se establecerán los mecanismos adecuados para la aplicación eficaz de la política de rotación. Éstos comprenderán un comité sobre la rotación del personal encargado de examinar todas las solicitudes de traslado y administrarlas en función de la demanda, y un plan de rotación anual destinado a organizar de manera racional y coherente los movimientos de personal entre la Sede y las Unidades fuera de la Sede. (...) Aunque en las condiciones de servicio del personal del Cuadro de Servicios Generales no se prevé la rotación entre lugares de destino, en 2002 se elaborará un plan para alentar la movilidad entre lugares de destino dentro del Cuadro de Servicios Generales.”

179 EX/31 Parte I – pág. 48 personal, que se obtendrían a partir del análisis de los puestos y los perfiles en la Sede y en las unidades fuera de la Sede.

37. Por otra parte, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos todavía no está dotada de los medios estadísticos necesarios para hacer un seguimiento específico de la consecución de los objetivos de la política de rotación. El cuestionario sobre las intenciones realizado en 2004 (de carácter prospectivo) podría, a pesar de sus decepcionantes resultados, utilizarse para elaborar la estructura de un gestionigrama sobre la aplicación de la política de movilidad geográfica y medir los avances o los posibles cambios de tendencia en las intenciones expresadas por el personal con respecto a los objetivos fijados en materia de tasas de rotación y volumen de movimientos.

38. Por último, la política de rotación habrá de ser examinada cada año por el Colegio de los ADG, que se encarga de valorar los resultados globales y de formular las recomendaciones pertinentes al Director General (Artículo 106). Esta revisión global que realiza el Colegio de los ADG no ha redundado hasta la fecha en la formulación de recomendaciones generales.

Recomendación 7: La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debería definir unos objetivos cuantitativos de movilidad coherentes con las orientaciones del marco estratégico a plazo medio. Debería asimismo definir una serie de indicadores esenciales, como el volumen anual de movimientos entre la Sede y las unidades fuera de la Sede o la tasa de rotación de funcionarios del Cuadro Orgánico de categorías superiores, y elaborar a partir de ellos un gestionigrama de la aplicación de la política de rotación.


- La Oficina de Gestión de Recursos Humanos dispone de indicadores estadísticos sobre la tasa real de rotación y el volumen de movimientos entre la Sede y las unidades fuera de la Sede. Estas estadísticas se actualizan y comunican cada semestre a la Dirección y a los responsables de los sectores y las oficinas. No obstante, ha resultado difícil definir unos objetivos cuantitativos de la movilidad entre la Sede y las unidades sobre el terreno e indicadores de movilidad basados en estos objetivos, habida cuenta del carácter voluntario de esta política.

- Esta recomendación se aplicará una vez que se adopte la decisión relativa a la noción de rotación voluntaria cuando finalice el periodo de transición de cinco años.

3. INVENTARIO DE LOS MOVIMIENTOS DE PERSONAL: RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN

3.1 ELEMENTOS ESTADÍSTICOS

3.1.1 DATOS SOBRE LA DESCONCENTRACIÓN Y LA MOVILIDAD

39. Estadísticas de la movilidad. La movilidad del personal del Cuadro Orgánico y categorías superiores durante el periodo 2004-2006, en cuyo transcurso se aplicaba plenamente la política de rotación, se presentaba del siguiente modo:


Cuadro Nº 3. Distribución de los movimientos de personal durante los 3 últimos bienios

Grados D y P 2002-2003 2004-2005 2006-2007 Total de

movimientos

De la Sede a las unidades fuera de la Sede 37 25 28 90

De las unidades fuera de la Sede a la Sede 20 19 16 55

Entre unidades fuera de la Sede 29 34 45 108

Total 86 78 89 253

Fuente: Oficina de Gestión de Recursos Humanos/UNESCO.

Cuadro Nº 4. Comparación del saldo migratorio 2002-2007 y 1988-1999

Número anual de movimientos 1988-1999 2002-2007

a) De la Sede a las unidades fuera de la Sede 16 15

b) De las unidades fuera de la Sede a la Sede 11 9

c) Entre unidades fuera de la Sede 16 18

Saldo migratorio a) – b) 4,8 5,8


40. La movilidad hacia las unidades fuera de la Sede en valor absoluto (movimientos, véanse los Cuadros Nº 3 y Nº 4) y proporcionalmente a los funcionarios interesados (tasa de rotación, véase el Cuadro Nº 5) es casi idéntica durante los 5 últimos años a la que se registró durante el decenio 1988-1998. En efecto, entre esos dos periodos, el “saldo migratorio” pasó de 4,8 a 5,8. La movilidad desde las unidades fuera de la Sede hacia la Sede ha disminuido ligeramente (9 movimientos anuales desde 2002, comparados con 11 movimientos anuales entre 1988 y 1999).

Cuadro Nº 5. Comparación de la tasa de rotación entre 2002-2007 y 1988-1999

1988-1999 2002-2007

Movimientos de la Sede a las unidades fuera de la Sede 16 15

Personal que podía ser afectado por la rotación (categorías P y D) al 1º de enero de 1999 y al 1º de enero de 2007, en %

741 2%

587 3%

Movimientos de las unidades fuera de la Sede a la Sede 11 9

Personal que podía ser afectado por la rotación (categorías P y D) al 1º de enero de 1999 y al 1º de enero de 2007, en %

358 3%

246 4%


179 EX/31 Parte I – pág. 50 41. En cambio, la “tasa de rotación del personal del Cuadro Orgánico y categorías superiores”, es decir la proporción de funcionarios de esas categorías que cambió de lugar de destino durante el bienio, sigue siendo baja y ha evolucionado relativamente poco respecto del periodo anterior.

3.1.2 ANÁLISIS DE LA PLANTILLA DE PERSONAL

42. El análisis de los movimientos del personal puede complementarse con un análisis de la plantilla al 1º de abril de 2007. De los 621 funcionarios pertenecientes a las categorías a las que se aplicaba la política de rotación y que ocupaban puestos en la Sede en esa fecha:

- 200 (32%) llevaban más de 6 años en su puesto o iban a cumplirlos en los 12 meses siguientes (equivalente de la “duración normal de la adscripción a un lugar de destino” redefinida por la política de rotación);

- 163 (26%) ocupaban sus puestos desde hacía más de 7 años (equivalente de la “duración máxima de la adscripción a un lugar de destino” redefinida por la política de rotación);

- 61 (10%) llevaban casi 14 años en París (esto es, el doble de la nueva “duración máxima de la adscripción” prolongado un año).

En la misma fecha, de los 279 funcionarios empleados fuera de la Sede y pertenecientes a las categorías a las que se aplica la política de rotación,

- 24 habían ocupado sus puestos fuera de la Sede durante más de 10 años en total;

- 63 (23%) habían rebasado la duración normal de la adscripción a sus puestos;

- 19 superarían esa duración antes de un año.

43. Estos elementos se proporcionan a título indicativo, ya que los cálculos de la duración de la adscripción a un lugar de destino, puesta en vigor por la política, no son retroactivos. En cambio, permiten comprobar que en la actualidad, si hubiera que analizar la situación del personal desde el punto de vista de la duración actual de las asignaciones a sus lugares de destino, cerca de una persona de cada tres habría rebasado la duración prevista.

Comentarios del Director General: - Nunca fue nuestra intención calcular la duración normal de la adscripción a un lugar de destino

a partir de una fecha anterior a la puesta en vigor de la política, pues la Secretaría no habría estado en condiciones de hacerlo. Como la política de rotación entró en vigor el 1º de septiembre de 2003, ésa es la fecha a partir de la cual se calcula la duración normal de la adscripción a un lugar de destino, que es de 6 años para el personal que trabaja en la Sede.

- Para el personal que haya sido contratado o nombrado en un puesto sujeto a rotación en la Sede después del 1º de septiembre de 2003, la duración normal de la adscripción a ese primer lugar de destino será de 6 años, es decir, que podrá concluir a partir del 1º de septiembre de 2009. Hasta la fecha, fuera de los jóvenes profesionales cuya adscripción normal al lugar de destino es más corta en la Sede, ningún funcionario de las categorías P y D en la Sede ha alcanzado aún la duración máxima de esta adscripción.

- En cuanto a las unidades fuera de la Sede, solamente los funcionarios destinados a las oficinas sobre el terreno en que la duración normal de la adscripción es de 2-3 años (clasificación D-E o lugar de destino no apto para las familias) han cumplido esa duración (5 la han superado ya, uno la cumplirá en 2008 y 5 en 2009). En el caso de las demás oficinas fuera de la Sede, la duración normal de la adscripción al lugar de destino, de 4-5 años, sólo llegará a su término a partir del 1º de septiembre de 2009 (sobre la base del rango de variación más amplio).


3.2 ELEMENTOS CONTEXTUALES

3.2.1 EXPECTATIVAS Y RETICENCIAS DEL PERSONAL

44. El Director General ya ha comprobado las dificultades que ha planteado la aplicación de la política de rotación y que se manifiestan en particular en la reducida tasa de rotación, y la considera decepcionante. “Es evidente que nuestro sistema actual no funciona como debiera” indicó al personal24. Basándose en esta conclusión, el Director General pidió en mayo de 2007 a la Oficina de Gestión de Recursos Humanos que hiciera un balance de la política de rotación y le comunicara propuestas concretas sobre posibles medios para mejorar el sistema y ponerlo en práctica.

Comentario del Director General:

HRM ha finalizado ese balance y próximamente se someterán recomendaciones al Director General.

45. Una marcada reticencia a la movilidad geográfica: El personal manifiesta reticencia a la rotación. Los resultados del cuestionario interno de 2004 antes mencionado evidenciaron esa dificultad: hubo muy pocas respuestas y en las que se recibieron se expresa un interés muy escaso25, o una opinión negativa. En las 286 respuestas recibidas (sobre las 1.400 esperadas, o sea un 20%), 167 funcionarios manifestaban interés por la rotación, 73 declaraban no estar interesados y 46 no se expresaban sobre el tema. Cabe señalar que, entre las 167 respuestas de carácter positivo, una parte de los funcionarios sólo contemplaba esa movilidad a mediano o aun a largo plazo (al término de 5 años). A la inversa, las respuestas positivas procedentes de las unidades fuera de la Sede se referían a una movilidad a corto plazo.

46. Dificultades y reticencias observadas en todos los grupos de edad. Por diferentes motivos, pero todos conducentes al mismo resultado de una escasa movilidad, las dificultades existen para todos los grupos de edad: los funcionarios más jóvenes son potencialmente más móviles, pero la política de rotación no les está destinada específicamente, puesto que afecta más bien al personal del Cuadro Orgánico y categorías superiores de grado y edad intermedios. La Oficina de Gestión de Recursos Humanos observa que esos grupos de edad intermedia (35 a 45 años) son también los menos móviles, por razones de índole personal y familiar. Por último, son cada vez menos numerosos los directivos de mayor edad entre los que se contratan los jefes de oficinas y directores fuera de la Sede.

47. En las reuniones de información que acompañaron esta campaña de información, los funcionarios expresaron tres tipos de preocupaciones, expuestas en una nota de julio de 200426:

i) “Los funcionarios que trabajan fuera de la Sede consideran que la política debería haber sido obligatoria para todos desde un comienzo

ii) Algunos funcionarios que ocupan puestos en la Sede expresaron inquietudes por razones familiares (empleo de los cónyuges, escolaridad de los hijos)

iii) Se expresó vacilación en cuanto al alcance de la garantía de reasignación en la Sede al término de 10 años o dos puestos sucesivos”.

Recomendación Nº 8 - Habría que estudiar la factibilidad de movimientos de corta duración (6 meses a un año) que permitan a los funcionarios beneficiarse de la experiencia sobre el terreno, al tiempo que se responde a una parte de las preocupaciones expresadas, en particular con respecto a la garantía de reasignación.

24 Discurso del Director General al personal el 24 de mayo de 2007 (DG/2007/069). 25 Nota interna HRM/URP/04/51, 28 de junio de 2004. 26 HRM/URP/02/07/2004.

179 EX/31 Parte I – pág. 52 Comentario del Director General:

HRM está estudiando actualmente esta recomendación. Estas asignaciones de corta duración generarán costos financieros adicionales.

3.2.2 LIMITACIONES

3.2.2.1 Especialización y dimensión de los sectores del programa

48. La compartimentación sectorial y el alto grado de especialización a menudo requerido de los funcionarios constituyen una exigencia propia de la UNESCO27. La existencia de sectores del programa que intervienen en ámbitos a veces muy especializados se ha percibido hasta el presente como un obstáculo a la rotación, ya que la mayoría de las carreras se realizan de facto en un solo sector28, y todos los sectores del programa no ofrecen las mismas posibilidades -en cuanto a número de puestos- en la red de oficinas fuera de la Sede (véase el Cuadro Nº 6). No se ha de desatender esta particularidad en la definición de la política de rotación. Al tiempo que se reconoce que puede constituir un freno a la movilidad geográfica del personal, esta especialización no debería conducir a una práctica diferente de la movilidad geográfica de los funcionarios.

Cuadro Nº 6. Distribución de los puestos del Cuadro Orgánico y categorías superiores (P y D) del Presupuesto Ordinario en los sectores del programa, por lugar de destino (Sede/fuera de la Sede)

en 2008-2009

Sede % Fuera de la Sede % Total EDUCACIÓN (ED) 75 44% 94 56% 169

CULTURA (CLT) 71 70% 31 30% 102

CIENCIAS EXACTAS Y NATURALES (SC) 59

61% 37

39% 96

COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN (CI) 32

62% 19

38% 51

CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS (SHS) 39

70% 17

30% 56


49. Este problema –desde el punto de vista de la movilidad de los recursos humanos- puede abordarse de dos maneras: por un lado promoviendo la movilidad intersectorial, por otro tomando mejor en cuenta las características de los sectores en la definición de las políticas.

50. Con el fin de conocer mejor las particularidades de los sectores, la cuestión de sus exigencias en materia de gestión de recursos humanos y la aplicación de la política de rotación y su evolución deseable29 se debatió en entrevistas con los subdirectores generales y la responsable de la gestión de las unidades fuera de la Sede, encargada de los funcionarios del Cuadro Orgánico y categorías superiores en el ámbito administrativo. Se evidencia netamente la gran disparidad de situaciones y prácticas según los sectores.

51. La Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC): Esta Oficina administra la mayoría de los puestos de jefes o directores de oficina y de oficiales administrativos fuera de la Sede30, todos considerados como sujetos a rotación, en virtud de la circular. Aplica el procedimiento de contratación clásico, con anuncios de puestos vacantes y selección formal (Capítulo VI, Artículos 14 a 73) así como el procedimiento de traslado con el mismo grado

27 Existe en particular una especialización científica de los funcionarios de la UNESCO. 28 Y aun en un solo subsector. 29 Véase el documento 9. 30 Habitualmente denominados “AO” (administrative officers).


(Artículos 74 a 78). Este último procedimiento se utiliza cuando un candidato que corresponde al perfil profesional del puesto que se ha de cubrir ha sido “individualizado”. La Oficina recurre para esos movimientos de personal a un comité llamado “comité técnico”31, que evalúa a los funcionarios y elabora listas de aptitud (por “validación”). El empleo de uno u otro procedimiento depende de cada caso y no está determinado por criterios establecidos de antemano.

Cuadro Nº 7. Proporciones respectivas -en términos de personal- de los Sectores, al 1º de septiembre de 2007

TOTAL % EDUCACIÓN (ED) 203 31% CULTURA (CLT) 146 23% CIENCIAS EXACTAS Y NATURALES (SC) 143 22% COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN (CI) 81 13% CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS (SHS) 72 11%

Fuente: Información estadística sobre el personal de la UNESCO, 1º de septiembre de 2007

52. El Sector de Educación. Este Sector es a un tiempo el más importante desde el punto de vista de la plantilla de personal y el más descentralizado: las dos terceras partes de su presupuesto se gastan localmente, y el 40% de su personal se encuentra en puestos de plantilla fuera de la Sede32. Su función de asesor de los gobiernos requiere, para los lugares de destino “fuera de la Sede”, especialistas reconocidos. El Sector indica que recurre al procedimiento de traslado con el mismo grado cuando se han “individualizado” candidatos que corresponden al perfil profesional del puesto dentro de la Organización. Su dimensión y el elevado de número de especialistas del programa demuestran que en este sector podría lograrse una aptitud satisfactoria de los funcionarios para la rotación mediante una formación apropiada. La competencia entre los organismos internacionales es particularmente aguda en este sector desde que el PNUD y el Banco Mundial dejaron de encomendar a la UNESCO la gestión de sus propios programas de educación.

53. El Sector de Ciencias Sociales y Humanas. Este sector, cuya plantilla de personal es la más reducida (72 puestos al 1º de septiembre de 2007), contrariamente al de Educación, necesita perfiles muy especializados, considerados difícilmente intercambiables. La noción de “competencia cultural”, entendida como la capacidad para comprender las problemáticas locales, no facilita los acercamientos o intercambios de perfiles con otros sectores. El Sector no dispone de lista de puestos sujetos a rotación, y los traslados con el mismo grado que organiza son minoritarios.

54. El Sector de Comunicación e Información, el más reciente de la UNESCO (1990), aborda cuestiones próximas de las de los Sectores de Cultura y Educación. Esta situación pone de manifiesto la necesidad de una movilidad más amplia entre sectores, a fin de utilizar plenamente las competencias internas de la Organización. Así pues, en el Sector de Comunicación e Información está en curso un proyecto piloto encaminado a racionalizar la contratación sobre la base de “prototipos de perfiles necesarios”. El objetivo es, con el tiempo, fundar la contratación en 31 Este comité técnico existía en la UNESCO antes de 2000 y su responsabilidad consistía en validar a

los candidatos a los puestos de oficial administrativo en la Sede y fuera de ella. La actividad del Comité se suspendió al comienzo de los años 2000 y se reactivó en 2002 a petición de la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC). Está integrado por directores/representantes de los servicios centrales interesados, esto es, la Oficina del Contralor (BOC), el Servicio de Supervisión Interna (IOS), la Oficina del Presupuesto (BB), la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM) y BFC por lo que respecta a los puestos de oficial administrativo fuera de la Sede. Ulteriormente la consulta de este Comité (“validación”) se incorporó debidamente en los procedimientos que rigen la contratación de los oficiales administrativos (Cuadros de delegación de autoridad y rendición de cuentas en materia de gestión de los recursos humanos publicados en septiembre de 2005).

32 Este porcentaje incluye el Instituto IICBA.

179 EX/31 Parte I – pág. 54 “prototipos de perfiles” y extender este enfoque a todos los sectores. De ese modo podrían definirse perfiles “transectoriales” e “intersectoriales” a fin de incrementar la movilidad entre sectores, considerada insuficiente.

55. El Sector de Cultura. Este sector se caracteriza por su pequeña dimensión y por su actividad normativa, que se realiza esencialmente en la Sede: prepara convenciones internacionales específicas, dotada cada una de órganos ejecutivos especiales a los que presta servicios de Secretaría, y vela por el seguimiento de su aplicación. El Sector dispone de 109 puestos en la Sede y 37 puestos fuera de la Sede.

56. El Sector de Ciencias Exactas y Naturales. Este sector ofrece pocas perspectivas de movilidad en la medida en que recurre a perfiles científicos muy precisos. La UNESCO, en ese sector en particular, debe procurar conciliar dos exigencias igualmente importantes, a saber, por un lado el mantenimiento de una memoria institucional y científica fundada en empleos estables y favorecida por el principio de la preferencia concedida a las candidaturas internas en la contratación, y por otro la necesidad de disponer en un contexto más competitivo que antes de especialistas científicos de vanguardia, difíciles de conservar de forma duradera.

57. La política de rotación, tal como la propone el Director General, es decir, aplicable al mayor número posible de funcionarios de la Organización, está pues también ligada a la cuestión de la intersectorialidad, puesto que los sectores no disponen todos del mismo número de puestos fuera de la Sede. La aplicación de una política de movilidad supone un conocimiento preciso de los perfiles disponibles dentro de la UNESCO y el fomento de acercamientos e iniciativas que refuercen el carácter intersectorial de los funcionarios. Por consiguiente, las definiciones de perfiles, contempladas por algunos sectores, deberían ser válidas para toda la Organización, y no contribuir a acentuar la compartimentación que existe naturalmente.

4. EXAMEN DE UNA MUESTRA DE MOVIMIENTOS DE PERSONAL EN EL MARCO DE LA POLÍTICA DE ROTACIÓN

4.1 MÉTODOLOGÍA DE CONTROL

58. Constitución de la muestra. Se ha examinado una muestra de 20 expedientes individuales. La población de la que provienen estaba compuesta por el conjunto de los funcionarios de categoría P y D que han cambiado de lugar de destino desde 200433, ya sea entre la Sede y los puestos fuera de la Sede o entre puestos fuera de la Sede, es decir, en total, 140 personas.

59. Con el fin de obtener la mayor representatividad posible, el grupo que debía estudiarse se constituyó teniendo en cuenta las variables siguientes: el lugar de destino (Sede o fuera de la Sede), el grado del funcionario, el puesto ocupado, el sector del programa que contrataba y el tipo de asignación (ascenso o traslado con el mismo grado).

- Las tres cuartas partes de la muestra atañen a traslados de la Sede hacia el terreno.

- La muestra abarca toda la variedad de grados del Cuadro Orgánico y categorías superiores: de la categoría D (2 personas de grado D-1) a la categoría P (18 personas), con una fuerte concentración en los grados intermedios (7 personas de grado P-3). Asimismo, como la aplicación de la rotación está vinculada a la voluntad de la UNESCO de descentralizar sus programas, la muestra contiene una gran proporción de especialistas del programa (50% del grupo). Los oficiales administrativos (AO) también están bien representados ya que los puestos que ocupan están, por naturaleza, sujetos a rotación.

33 No se han tomado en cuenta los movimientos de personal en la Sede en París: en ese caso, se habla

más bien de movimientos funcionales o traslados.


- Los cinco sectores del programa están representados, al igual que la Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede (BFC). Por último, la muestra comprende tanto ascensos con modificación del lugar de destino (7 personas) como traslados con el mismo grado (13 personas).

4.2 EXAMEN DE LA MUESTRA

60. Este examen se basó en los expedientes comunicados por la Oficina de Gestión de Recursos Humanos y la práctica de los cambios de asignación con las normas aplicables, en particular la circular Nº 2191.

61. El equipo de auditoría verificó si los cambios de asignación eran voluntarios y si los funcionarios interesados habían dado un consentimiento formal (Artículo 88 de la circular 2191), si sabían que los puestos asignados estaban “sujetos a rotación”34 (Artículo 93 de la circular) y, por último, si esos movimientos iban acompañados de medidas incitativas específicas (beneficios vinculados a las reasignaciones, Artículo 111 de la circular). Se determinó asimismo si se había respetado el proceso de rotación, en particular la selección, el examen y la elección de un candidato en el marco de una contratación.

4.3 PRINCIPALES OBSERVACIONES

62. Información sobre el carácter “sujeto a rotación” del puesto. En las descripciones de puestos no siempre se menciona el hecho de que el puesto está “sujeto a rotación”. En efecto, el modelo de descripción de puesto (formulario 283A) existe en dos versiones: la primera contiene una línea titulada “post subject to rotation” (puesto sujeto a rotación), que se debe completar, y la segunda es una versión abreviada sin referencia alguna a la obligación de movilidad. En varios movimientos de personal recientes incluidos en la muestra, sólo aparece la versión abreviada de las descripciones, en la que no se precisa que el puesto está “sujeto a rotación”35.

63. Carta de aceptación. La decisión oficial de asignación siempre hace referencia a la política de rotación. Además, al firmar la aceptación de traslado, el candidato acepta también una cláusula en la que se especifica que considera la política de rotación parte integrante de su relación contractual36. No obstante, la mitad de los expedientes de la muestra no contenían esta carta, lo que impidió comprobar si el candidato había dado su consentimiento expreso.

64. Realidad del carácter voluntario. Asimismo, resulta difícil determinar si la rotación depende o no de la voluntad del interesado, ya que muy pocos expedientes (solamente cinco) contienen una prueba escrita de esa voluntad. Los cinco expedientes atañen esencialmente a un proceso de contratación para el cual se exigía una carta de motivación. En el marco de los traslados con el mismo grado, habida cuenta de que el movimiento se efectúa dentro de la Organización y en general se decide oralmente, no existe ninguna prueba escrita en el expediente de los interesados.

34 Esta expresión proveniente de la versión francesa de la circular no es muy acertada, pero es

preferible al barbarismo “rotacional”. 35 Muestras 9 (descripción de puesto de 2004); 12 (de noviembre de 2006) y 14 (de junio de 2006). 36 “I am fully aware that I am subject to the authority of the Director-General and to assignment by him to

any post in the Organization. Further, I confirm that I have read the rotation policy and declare that I accept it in full as an integral part of my contractual status with the organization” [Tengo conciencia de que estoy bajo la autoridad del Director General quien puede adscribirme a cualquiera de los puestos de la Organización. Confirmo, además que he tomado conocimiento de la política de rotación y declaro que acepto íntegramente todos sus términos que forman parte integrante de mi relación contractual con la Organización”.

179 EX/31 Parte I – pág. 56 65. Presencia de las descripciones de puestos. Se ha observado también que los expedientes contenían muy pocas descripciones de puesto (solamente nueve), menos aún firmadas por el interesado (solamente en tres casos). Además, en la decisión oficial de asignación se suele indicar que la descripción de puesto se transmitirá lo antes posible. Por lo tanto, al parecer el candidato ha contraído un compromiso sin disponer de información detallada respecto de los requisitos para el puesto y de su posición jerárquica.

66. Condiciones de la concesión de escalones. La mayoría de los cambios de asignación examinados se han acompañado de medidas incitativas en forma de concesión de escalones suplementarios (generalmente 3). No obstante, en dos expedientes37 que presentaban características similares a los demás (traslado con el mismo grado y desde París hacia oficinas fuera de la Sede) no se han aplicado tales medidas. Con respecto a esta diferencia de trato, se precisó que la concesión de escalones suplementarios no puede aplicarse a funcionarios que ya han llegado al último escalón de su grado.

Recomendación 9: La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debería documentar de modo más detallado la preparación de sus decisiones y, en particular, hacer figurar sistemáticamente los intercambios de correos electrónicos pertinentes.

5. EXAMEN DE LOS MOVIMIENTOS VINCULADOS A REESTRUCTURACIONES

5.1 NORMAS APLICABLES

5.1.1 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)

67. El Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha establecido una abundante jurisprudencia en materia de traslados de personal. Los principios que dimanan de esta jurisprudencia y delimitan el poder de los Directores Generales de organizaciones internacionales se enuncian a continuación.

5.1.1.1 La facultad de apreciación del Director General ha de ejercerse respetando las normas

68. El Tribunal recuerda que una decisión de traslado, al igual que el nombramiento o el ascenso de un funcionario internacional, está sujeta a la apreciación del jefe ejecutivo y sólo es objeto de un control limitado. En efecto, dicha decisión sólo puede anularse si ha sido adoptada por un órgano incompetente, presenta un vicio de forma o de procedimiento, está basada en un error de hecho o de derecho, hace caso omiso de hechos esenciales, está viciada de un abuso de autoridad, o si se basa en conclusiones manifiestamente erróneas sacadas del expediente. Además, el Tribunal ejerce su poder de control en este ámbito con especial cautela, ya que su función no consiste en sustituir a la Organización para pronunciarse sobre los méritos del funcionario interesado.

69. Asimismo, ante decisiones relativas a reestructuraciones y sus consecuencias, el Tribunal considera que no le incumbe examinar el asunto en cuanto al fondo. Como declaró en muchas ocasiones, sólo examinará este tipo de decisión, que en principio depende de la facultad de apreciación de la persona competente, si se ha comprobado que viola una norma de procedimiento, si se ha cometido un error de hecho o de derecho, si se ha pasado por alto un hecho esencial, si ha habido un abuso de autoridad o si del examen del expediente se ha extraído una conclusión manifiestamente errónea38.

37 Muestras 2 y 12. 38 Véase el fallo Nº 1726 relativo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT).


5.1.1.2 Reorganización y supresión de puestos: alcance del poder de la Organización con respecto a sus funcionarios

70. Control limitado del Tribunal. El Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), competente en la materia, ha definido precisamente hace tiempo el régimen general de las reorganizaciones administrativas: “una organización internacional tiene necesariamente la facultad de reestructurar algunos o la totalidad de sus departamentos o unidades, incluso mediante la supresión de puestos, la creación de otros nuevos y la redistribución de su personal (...) el Tribunal no puede sustituir a la administración en lo relativo a esas cuestiones de reorganización, y las decisiones adoptadas en la materia corresponden a la facultad de apreciación de la organización y sólo pueden se objeto de un control limitado.” Pese a esta limitación, el Tribunal ha establecido principios que enmarcan las prácticas de las organizaciones.

71. Obligaciones de la Organización. Según la jurisprudencia existente, por una parte, las supresiones de puestos deben justificarse exclusivamente por motivos de organización y en ningún caso pueden servir de pretexto para aplicar sanciones encubiertas, aun cuando se hayan formulado reproches fundamentados a los funcionarios interesados y, por otra parte, la administración tiene el deber de dar a todo funcionario afectado por una supresión de puesto todas las explicaciones necesarias y proponerle un nuevo puesto que corresponda lo mejor posible a su perfil. Por lo que se refiere a este último punto, según la jurisprudencia, el empleador tiene una obligación de medios y no de resultado39. Así pues, el abuso de autoridad no se presume, sino que debe probarse basándose en documentos del expediente y, según la jurisprudencia del Tribunal, incumbe al denunciante presentar las pruebas necesarias.

72. Necesidad de invocar razones objetivas. Un principio fundamental es que toda decisión de suprimir un puesto debe justificarse por razones objetivas40. Uno de los criterios definidos por el Tribunal a lo largo de los años para determinar si un puesto ha sido efectivamente suprimido consiste en verificar si esa supresión ha entrañado o no una reducción del personal en el servicio interesado41. De no ser así, el Tribunal considera que se ha procedido a una simple redistribución de tareas entre puestos existentes, fenómeno normal cuando una organización está bien administrada, y no a la supresión de uno o varios puestos, lo que es mucho más grave y priva generalmente a uno o varios funcionarios de su empleo42. En casos similares, el Tribunal ha tenido que anular una decisión de supresión de puesto, basada en un error de hecho manifiesto. El mismo principio se aplicará a una decisión que tenga por objetivo modificar la fuente de financiación de un puesto.

73. Respeto de la dignidad de los funcionarios. Además, un traslado de oficio permanece sujeto a los principios generales que rigen cualquier decisión que afecte a la condición del funcionario y, en particular, “debe respetar, tanto en la forma como en el fondo, la dignidad del funcionario interesado, en particular garantizándole una actividad del mismo nivel que la que ejercía en su antiguo puesto y adaptada a sus cualificaciones”43. En la forma en que se prepara, se adopta y se presenta, la decisión de traslado no debe menoscabar la reputación del funcionario

39 TAOIT, fallos 269 (FAO), 1131 (UNESCO), 1614 (FIDA). 40 Véanse los fallos 1729 (OMS) considerandos 11, 12, 13; y 1231 (INTERPOL) considerando 26. 41 Véase el fallo 139 (Centro europeo de investigación nuclear). 42 Como la razón invocada por el Director General para justificar la no renovación del contrato de la

demandante no se considera legítimo, la decisión impugnada se basa en un error de hecho manifiesto; en consecuencia, no puede mantenerse y debe ser anulada.

43 Véanse los fallos 1496 (FAO), 1556 (UNESCO) y 1972 (OIT).

179 EX/31 Parte I – pág. 58 ni ponerlo inútilmente en una situación penosa. Además, debe ir precedida de una investigación seria44.

74. Derecho de prioridad para la reasignación. La jurisprudencia del Tribunal Administrativo de la OIT establece un derecho de prioridad para la reasignación del funcionario cuyo puesto se ha suprimido.

5.1.1.3 La elección de una carrera profesional en una organización internacional conlleva posibles cambios de lugar de destino.

75. El Tribunal Administrativo recordó en numerosas ocasiones que al optar por una carrera profesional en una organización internacional, los funcionarios se comprometen también a aceptar cambios de lugar de destino45. Generalmente, en el Estatuto del Personal se prevé la obligación para los funcionarios de aceptar un traslado, por lo que el rechazo de un traslado que obstaculice la buena administración de la Organización puede interpretarse como una falta grave, desde el punto de vista de la jurisdicción. No obstante, para que un traslado tenga lugar, llegado el caso, contra la voluntad del interesado46, conviene, como “lo exigen los intereses de la Organización”, que “el puesto corresponda a las cualificaciones de la persona designada” y que “su contrato no [contenga] cláusulas contrarias”47.

5.1.1.4 Traslado por motivos disciplinarios

76. En caso de traslado por motivos disciplinarios, se deben prever para el funcionario las garantías formales reconocidas en materia de sanciones disciplinarias, o sea, el respeto del derecho a ser oído antes de que se imponga la sanción, con la posibilidad para el interesado de participar en todo el proceso de obtención de pruebas y de presentar todos los recursos necesarios. A este respecto, poco importa que en el Estatuto del Personal el traslado figure o no entre las sanciones disciplinarias previstas. Lo primordial es determinar si el traslado parece ser la consecuencia de faltas profesionales que pueden dar lugar a sanciones disciplinarias (véanse los fallos 1796, 1929 considerando 7, fallo 1972 considerandos 3 y 4).”

44 Véanse los fallos 1496 (FAO), caso Güsten, considerandos 7 y 8 y fallo 2191 (EPO) “Se han

vulnerado los intereses del demandante, tanto más cuanto que éste estaba opuesto a ese cambio. Las organizaciones deben velar particularmente por que se tomen en cuenta los intereses y la dignidad de los funcionarios cuando proceden a tales traslados”; véase también el fallo Nº 2635: “Aunque en el momento de ejercer su facultad de apreciación en materia de traslado el jefe de la secretaría de una organización debe tener en cuenta no sólo los intereses de la misma sino también las competencias y los intereses del funcionario interesado, cuando éstos son contradictorios, puede conceder más importancia a los intereses de la organización.”

45 Véase el fallo 1685 (Eurocontrol). 46 Véase el fallo 939 (OIT) “la aserción según la cual no se puede obligar a un funcionario a trabajar

sobre el terreno carece de fundamento. En la circular ** no se especifica nada al respecto”. 47 Los términos exactos empleados en el Estatuto y Reglamento del Personal son muy importantes.

A título de ejemplo, el Tribunal observó que en el estatuto del personal de una organización se requería el acuerdo de los funcionarios para las decisiones de traslado geográfico que les afectasen. En ese caso, la organización que había impuesto un cambio de puesto fue condenada, y el Tribunal consideró que el estatuto del personal había sido malinterpretado. Se debe respetar la obligación de obtener el consentimiento de un funcionario para su traslado, de conformidad con lo dispuesto en el estatuto del personal. En tal caso, si un funcionario no acepta ni un cambio de puesto, ni una rescisión de su contrato, la única solución consistirá en dejarlo en su puesto inicial. En el mismo fallo, el Tribunal puntualizó también que esa situación era “distinta de la de otras organizaciones internacionales donde los traslados son frecuentes y el jefe ejecutivo está autorizado, en el marco del ejercicio de su facultad de apreciación, a trasladar a un funcionario de un lugar de destino a otro con o sin el consentimiento del mismo”.


5.1.2 NORMAS VIGENTES EN LA UNESCO

77. La UNESCO formalizó los procedimientos aplicables en caso de redistribución de personal tras una supresión de puestos en una nota del Director General del 17 de marzo de 20048, dirigida a los Subdirectores Generales, Directores de Oficinas, Directores de Oficinas fuera de la Sede y Directores de Institutos y Centros (categoría I).

78. En dicha nota se recuerda que la Organización tiene la obligación de examinar todas las opciones razonables para la redistribución del personal interesado, en función de la disponibilidad de los puestos. Deben realizarse todos los esfuerzos posibles para facilitar esa redistribución. El procedimiento prevé la información previa (sin plazo definido) de los funcionarios interesados sobre la decisión que se ha de adoptar y sobre las ulteriores etapas. La Oficina de Gestión de Recursos Humanos debe examinar todas las vacantes existentes para las cuales el funcionario cumple los requisitos básicos (basic requirements). En la nota se prevé asimismo que se conceda preferencia, en el marco de una contratación, al candidato en curso de reasignación, siempre y cuando cumpla dichos requisitos. De ser necesario, se podrá proponer un puesto de grado inferior manteniendo el sueldo anterior. Cuando no se puede proponer una reclasificación se contempla la posibilidad de un cese en el servicio por acuerdo mutuo (cláusula 9.1.2. del Estatuto del Personal) que no podrá ser impugnado ulteriormente por el funcionario y, en última instancia, de una rescisión de contrato (109.5).


Estos procedimientos se basan en las disposiciones del Estatuto y Reglamento del Personal en vigor en la UNESCO, así como en las normas establecidas por la jurisprudencia del TAOIT respecto de esas cuestiones. Éstas se aplican sistemáticamente a todos los funcionarios de la Organización de manera no discriminatoria en todos los casos de supresión de puestos por motivos presupuestarios o en el marco de reestructuraciones de sectores y oficinas.

5.2 APLICACIÓN DE LAS NORMAS VIGENTES EN 2006 Y 2007

79. En el marco de la política de reforma iniciada por el Director General en 2000, varias reestructuraciones han tenido lugar o están en curso en la Sede y sobre el terreno. Dichas reestructuraciones se traducen en supresiones de puestos, según la terminología utilizada en la UNESCO. Esas supresiones afectan a puestos de categoría superior (grados de Directores D1 y D2) e intermedia (Cuadro Orgánico) y la Oficina de Gestión de Recursos Humanos ha indicado que tienen por finalidad mejorar la pirámide jerárquica mediante la disminución del porcentaje de puestos de categoría superior49. Las supresiones se efectúan también en el marco de la revisión o modificación de la organización de los sectores:

- En 2006, el Sector de Cultura modificó su organigrama y reasignó su personal a programas considerados prioritarios. Se revisó también la distribución del personal del Sector entre la Sede y las unidades fuera de la Sede.

- En 2006, el Sector de Comunicación e Información modificó su estructura en la Sede y reorganizó una de sus principales divisiones, a saber, la de la Sociedad de la Información, con lo cual el número de secciones pasó de tres a dos.

48 DIR/HRM05/33. 49 En el informe que presentó a la Conferencia General en su 32ª reunión, el 24 de septiembre de 2003,

el Director General señaló que “se [había] resuelto el grave problema del número excesivo de puestos de categoría superior”.


- En 2006 y 2007, el Sector de Educación fue objeto de una importante reestructuración basada en un modelo de “descentralización responsable” presentado por el Director General en 200650, que suponía el traslado inmediato de varias entidades y puestos.

Las mencionadas reestructuraciones entrañaron en 2006 y 2007 traslados geográficos que dieron lugar a una solicitud de información específica a la Oficina de Gestión de Recursos Humanos.

80. Análisis. De esos 12 expedientes, cinco no plantearon problema alguno y los funcionarios aceptaron sin dificultad el cambio propuesto con motivo de la reestructuración, ya que representaba para ellos una buena oportunidad y una posibilidad de ascenso. Los otros siete funcionarios impugnaron la propuesta inicial de reasignación. Ulteriormente, no todos se vieron proponer distintas opciones de redistribución. Para cuatro de ellos, se modificó la oferta inicial a fin de tomar en cuenta las objeciones y dificultades planteadas por los funcionarios. En uno de esos cuatro casos, el funcionario interesado aceptó, en última instancia, una propuesta de rescisión del contrato por acuerdo mutuo. Para los otros tres funcionarios, en cambio, no se obtuvo ninguna flexibilización de la propuesta inicial, y la Oficina de Gestión de Recursos Humanos mantuvo una oferta única (que imponía una movilidad geográfica), que los funcionarios interesados consideraron inadecuada, y propuso como única alternativa el acuerdo relativo al puesto o la aceptación de una rescisión por acuerdo mutuo. En uno de los tres casos se decidió rescindir el contrato del funcionario. De los 12 expedientes relativos a traslados resultantes de reestructuraciones, tres son objeto de una impugnación formal (con la intervención de la Junta de Apelación51) por parte de los funcionarios interesados.

81. No le corresponde al Auditor Externo formular una apreciación respecto de las opciones propuestas. Sin embargo, se señala a la atención de la Secretaría la diferencia notable de trato a los ojos de los funcionarios en el ejercicio por el Director General de su facultad de adscripción:

82. Así pues, en el marco de una gestión “corriente”, el régimen de movilidad sigue siendo poco estricto, no se han utilizado aún los instrumentos necesarios para dar plena eficacia a esta política, no se han difundido las listas de puestos vacantes y la comunicación interna no destaca el carácter posiblemente obligatorio (al término del periodo de transición) de los cambios de lugar de destino.

83. A la inversa, en cualquier momento, en el marco de una reestructuración o de una supresión de puesto -aunque se trate de un caso aislado- se aplican directamente a los funcionarios, independientemente de su antigüedad, las disposiciones del Estatuto del Personal relativas a la facultad de adscripción del Director General, por lo que se les puede imponer una movilidad geográfica que no han solicitado y, en determinados casos, tienen que elegir entre el traslado propuesto y el cese negociado. Esta coexistencia podría percibirse como un factor propicio para la adopción de decisiones arbitrarias, o incluso como una modalidad de cese en el servicio por acuerdo mutuo, aunque la supresión de un puesto en caso de reestructuración no significa que el funcionario interesado no haya cumplido sus objetivos. Asimismo, se corre el riesgo de socavar la confianza de los funcionarios en el sistema de movilidad y de adscripción.

84. Si bien se reconoce que la Oficina de Gestión de Recursos Humanos no siempre puede ofrecer distintas opciones de redistribución, debido a las exigencias de los puestos vacantes o a la necesaria adecuación de los perfiles profesionales a los puestos, cabe recalcar que la rescisión del nombramiento por acuerdo mutuo reviste un carácter particular. En efecto, en el Estatuto del Personal52, se prevé explícitamente, en caso de supresión de puestos, que si las necesidades del servicio exigen que se ponga fin a la contratación de funcionarios, debido a la supresión de

50 Nota azul del Director General fechada el 3 de noviembre de 2006. 51 Hasta la fecha, la Junta de Apelación no se ha pronunciado respecto de esos expedientes, y no se

descarta la posibilidad de interponer un recurso ante el Tribunal Administrativo de la OIT. 52 Cláusula 109-1 del Estatuto del Personal de la UNESCO (N del T: existe solamente en inglés y

francés).


puestos o una reducción de personal, los funcionarios titulares de contratos de duración indeterminada, por regla general, permanecerán en su puesto con preferencia a los titulares de otros tipos de contratos, siempre y cuando existan puestos vacantes en que sus competencias se puedan emplear de modo eficaz. En cualquier caso, se tendrán debidamente en cuenta la eficacia, la competencia, la integridad y la antigüedad de los interesados.

85. Cabe señalar que se acude a la Junta Asesora en Asuntos Individuales de Personal (PAB), órgano paritario que formula al Director General recomendaciones relativas a asuntos de personal, cuando se contempla la rescisión de un contrato porque ha fracasado la reasignación de un funcionario cuyo puesto ha sido suprimido o porque ese funcionario ha rechazado el traslado propuesto. En tales casos, la función de la Junta consiste en determinar si se ha aplicado debidamente el procedimiento aplicable, tanto para una supresión de puesto como para una redistribución de personal (número de ofertas, adecuación de los puestos propuestos, adecuación del funcionario a los requisitos básicos del puesto y situación personal, por ejemplo). Convendría integrar esta función en el procedimiento aplicado en caso de supresión de puestos, que a su vez debería ser objeto de una difusión más amplia.

Recomendación Nº 10: El procedimiento aplicable en caso de supresión de puestos podría ser objeto de una difusión más amplia. Además, en caso de rescisión de contrato debida al fracaso de la reasignación de un funcionario cuyo puesto ha sido suprimido o al rechazo por el interesado del traslado propuesto, el procedimiento podría prever la intervención de la Junta Asesora en Asuntos Individuales de Personal, por ejemplo, en un plazo de 12 meses a partir de la notificación al interesado de la supresión de su puesto, a fin de examinar, entre otras cosas, la validez del procedimiento aplicado, de los traslados propuestos, etc. Esa consulta de la Junta Asesora en Asuntos Individuales de Personal (PAB) se integraría en el procedimiento y se comunicaría a todo el personal.

Este documento ha sido impreso en papel reciclado




PARTE II

Políticas y procedimientos de las Naciones Unidas en materia de adquisiciones

RESUMEN

Presenta este documento el Auditor Externo de conformidad con la Decisión 177 EX/53, en la que el Consejo Ejecutivo le pidió que le informara en su 179ª reunión acerca de los progresos realizados en la aplicación de las recomendaciones del Auditor externo sobre políticas y procedimientos de adquisición.


179a reunión Parte II

179 EX/31 Parte II

Tribunal de Cuentas

AUDITOR EXTERNO

DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN,

LA CIENCIA Y LA CULTURA

INFORME DE SEGUIMIENTO

de las recomendaciones formuladas en el informe 176 EX/39 sobre los procedimientos utilizados para la adjudicación de

contratos del Sector de Educación.

179 EX/31 Parte II – pág. 3

ÍNDICE

Página

RESUMEN .................................................................................................................................. 5

ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA AUDITORÍA .................................................................. 6

1. APLICACIÓN DE LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES............................ 7

1.1 Reforzamiento de la independencia de los Oficiales Administrativos (OA) ...................... 7

1.1.1 Evolución deseada por el Director General................................................ 7

1.1.2 Lugar que ocupan los oficiales administrativos en las Oficinas Ejecutivas 9

1.2 Aclaración del régimen jurídico de las exenciones autorizadas, funcionamiento del Comité de Contratos........................................................................................ 11

1.2.1 Funcionamiento del Comité de Contratos ................................................ 11

1.2.2 Aclaración del régimen de las exenciones autorizadas............................ 12

1.3 Separación entre las atribuciones de los funcionarios prescriptores y los evaluadores en los procedimientos de adquisición de prestaciones ............ 15

1.4 Formación en las normas del Manual Administrativo y Financiero ...................... 16

1.5 Aclaración del régimen de medidas disciplinarias de la Organización.................. 18

1.6 Control de la observancia de los procedimientos de adquisición.......................... 19

2. OBSERVACIONES COMPLEMENTARIAS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y LA EFICACIA DEL CONTROL INTERNO DE LA UNESCO.......................................... 20

2.1 Instauración de un marco de control interno ............................................................20

2.1.1 Orientaciones dadas por el Director General ........................................... 20

2.1.2 Marco de control interno........................................................................... 21

2.2 Actualización del Manual Administrativo y Financiero............................................ 22


RESUMEN

El Auditor Externo formuló en marzo de 2007 diversas observaciones y recomendaciones acerca de los procedimientos en materia de adquisiciones y, en términos más generales, sobre los procedimientos de control interno existentes en la UNESCO. El Director General suscribió el conjunto de esas recomendaciones, en respuesta a las cuales se han adoptado decisiones y la Organización ha aplicado diversas medidas1.

Se constata un progreso general en puntos importantes como el lugar que ocupa el Contralor en la Organización, la aclaración de los procedimientos aplicables a las excepciones autorizadas y el funcionamiento del Comité de Contratos.

i) Actualmente, se reconoce ya el papel central que desempeña el Contralor en tanto que garante del control interno y de la observancia de los procedimientos de la Organización, y la División de Contraloría (DCO) ha pasado a ser un servicio central de pleno derecho, denominado Oficina de Contraloría (BOC), que depende directamente del Director General. Esta vinculación entre la Contraloría y la Dirección General es conforme a las buenas prácticas de control interno y permite al Contralor desempeñar una necesaria función de información y, si procede, de alerta, acerca de las actividades de la Organización y su conformidad con las normas y los procedimientos. Esta conformidad constituye una garantía para el patrimonio y la imagen de la UNESCO.

ii) Ha mejorado visiblemente el seguimiento de la actividad del Comité de Contratos y permite a la Contraloría - y en las auditorías interna y externa - seguir con precisión los proyectos de contrato transmitidos y las solicitudes de autorización de excepciones.

iii) El procedimiento y las competencias del Comité de Contratos, del Subdirector General y del Director General en materia de adquisiciones y, cuando procede, de excepciones autorizadas, son ahora más legibles.

Las demás recomendaciones están en curso de aplicación.

i) Con respecto a la independencia de los oficiales administrativos, se está llevando a cabo una reflexión sobre sus perspectivas de carrera profesional, y en el curso del bienio próximo se desplegará la doble evaluación profesional por el Contralor y el Subdirector General, aunque su plena puesta en práctica está tropezando con dificultades, motivo por el cual todavía no se ha llevado a cabo la actualización prevista por el Director General de las descripciones de puesto de los oficiales administrativos, para reflejar en la práctica el aumento de su independencia, ya que supone replantear en los Sectores del programa el equilibrio entre el Jefe de la Oficina Ejecutiva y el oficial administrativo. A éste deberá reconocérsele la condición de representante del Contralor en los Sectores y se le deberá dotar de las atribuciones necesarias para velar por la observancia del conjunto de las normas de la Organización en el Sector/ la Oficina o los Institutos, cuando proceda bajo la autoridad directa del Subdirector General. Por otra parte, también podría contemplarse la conveniencia de instaurar un procedimiento consistente en que los Jefes de Oficinas Ejecutivas, o Subdirectores Generales, asumieran por escrito la responsabilidad de una decisión cuando decidiesen no aceptar una recomendación o una decisión del oficial administrativo.

1 El Director General ha hecho públicas dos notas azules relativas a “la revisión de los procedimientos

en materia de adquisiciones” (DG/ Note /07/14 de 6 de abril de 2007) y sobre el “reforzamiento del control interno” (DG Note /07/31 de 7 agosto de 2007).


ii) En cuanto a las actividades de formación, se han preparado con rigor y abordan los

temas esenciales. Se ha confirmado su obligatoriedad. Ahora bien, a la fecha de hoy sólo se ha formado parcialmente a un importante grupo destinatario de ellas, los especialistas del programa.

En el cuadro que figura a continuación se resume la situación de la aplicación de las observaciones y recomendaciones formuladas.

Recomendaciones Puesta en práctica

1. Reforzamiento de la independencia de los oficiales administrativos y de la función del Contralor

Aplicada en lo relativo al Contralor En curso de aplicación en lo referente a los oficiales administrativos.

2. Recordatorio del régimen jurídico de las excepciones autorizadas

Aplicada plenamente gracias a la aclaración de las normas aplicables y la renovación del funcionamiento del Comité de Contratos.

3. Confusión entre las atribuciones en el proceso de adquisición

En curso de aplicación. El Comité para la Delegación de Autoridad y la Rendición de Cuentas (CDARC) de la UNESCO debe encargarse del seguimiento del conjunto de las cuestiones de distinción entre las atribuciones.

4. Fortalecimiento del conocimiento de las normas del Manual mediante una formación obligatoria

Aplicada gracias a un esfuerzo de formación (organización de sesiones de capacitación, creación de material didáctico de calidad En curso de aplicación porque aún no se ha llegado a todos los interesados – en particular, los especialistas del programa –. Se ha previsto continuar las actividades de formación.

5. Aclaración del régimen de medidas disciplinarias

En curso de aplicación. Se ha presentado un proyecto de revisión al Comité Consultivo del Personal.

6. Fortalecimiento de la célula de control de la calidad

En curso de aplicación. Se ha adoptado el principio y se ha creado puestos a tal efecto.

A raíz del informe sobre los procedimientos de contratación del Sector de Educación, la Secretaría inició una reflexión global en colaboración con la Contraloría acerca de cuál debería ser la arquitectura del control interno de la Organización. Al final del presente informe figuran varias observaciones que tienen por objeto enriquecer esa reflexión en torno al nuevo marco de control interno.

ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA AUDITORÍA

El Auditor Externo pidió a la UNESCO que le informara de la aplicación dada a las recomendaciones que figuraban en su informe 176 EX/ 39 relativo a los procedimientos utilizados para adjudicar contratos del Sector de Educación. En enero de 2008, un equipo acudió a la UNESCO para recoger y validar las informaciones. Esta validación se funda en análisis de documentos, en documentos probatorios y en entrevistas. En el presente documento se toman además en cuenta las informaciones facilitadas por el Director General al Consejo Ejecutivo (177ª reunión, octubre de 2007), en su informe sobre los progresos alcanzados en la aplicación de


la Decisión 176 EX/392. Como estos temas guardan estrecha relación con el tema más general del control interno, el Auditor Externo aborda igualmente en esta ocasión el funcionamiento y la eficacia de los mecanismos de control interno de la UNESCO.

1. APLICACIÓN DE LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES

1.1 Reforzamiento de la independencia de los oficiales administrativos (OA)

1. En el párrafo 89 del informe 176 EX/39 se recomendó reforzar la independencia de los oficiales administrativos (OA). Se trataba, por un lado, de revalorizar ese cargo aumentando su categoría y, por otro, de reafirmar su subordinación jerárquica a la División de Contraloría. Asimismo parecía indispensable redefinir el papel que corresponde desempeñar a esa División y al Contralor en el sistema de control financiero interno.

1.1.1 Evolución deseada por el Director General

2. La evolución más inmediata, dada a conocer en una Nota Azul del Director General de 7 de agosto de 2007, ha consistido en modificar el lugar asignado a la División de Contraloría en el organigrama de la Organización. Hasta entonces, la División formaba parte del Sector de Administración. Ahora es un servicio central de pleno derecho, denominado Oficina de Contraloría, dependiente directamente del Director General. Esta vinculación es conforme a las buenas prácticas de control interno y permite al Contralor desempeñar una necesaria función de información y, si procede, de alerta, sobre las actividades de la Organización y su conformidad con las normas y los procedimientos.

3. El Director General había asimismo “tomado nota de la necesidad de reforzar la independencia de los oficiales administrativos (OA)”. En el documento 177 EX/53, presentado al Consejo Ejecutivo en su reunión de octubre de 2007, el Director General señalaba cuatro evoluciones deseadas, si bien manteniendo la subordinación jerárquica actual entre el oficial administrativo y el Subdirector General, Director de Instituto o Jefe de Oficina.

4. a) Vínculos entre los oficiales administrativos y el Contralor: El Director General preveía que “todos los oficiales administrativos (OA) de la Sede, las oficinas sobre el terreno y los institutos de la UNESCO de categoría 1 rendirán cuentas al Contralor sobre asuntos relativos a la fiscalización financiera interna”. Esa subordinación y la obligación de rendir cuentas del desempeño de su función de control interno fueron recordadas en la Nota Azul del Director General de 7 de agosto de 20073. Se ha concretado, por ejemplo, en diciembre de 2007 en una importante labor de revisión de las obligaciones no saldadas, efectuada en estrecha colaboración por la Contraloría y los oficiales administrativos.

5. b) Contratación y evaluación profesional de los oficiales administrativos. Se había previsto que “el Contralor [contribuyese] directamente a la contratación y la evaluación profesional de los oficiales administrativos”. Hasta ahora, el Contralor no ha tenido todavía ocasión de participar en las evaluaciones profesionales de los oficiales administrativos. Ha participado, en cambio, en grupos encargados de la contratación de nuevos oficiales administrativos. Está en curso asimismo una reflexión sobre las perspectivas de carrera profesional de los oficiales administrativos, que tiene por finalidad identificar diferentes categorías de puestos – a principios, mediados y final de carrera – que atribuyan a sus titulares responsabilidades crecientes (por el

2 Véase el documento 177 EX/ 53, Informe sobre los progresos alcanzados en la aplicación de la

Decisión 176 EX/39 y las recomendaciones del Auditor Externo sobre las políticas y procedimientos de la UNESCO en materia de adquisiciones.

3 Esta vinculación ya estaba inscrita en el Manual, pues los oficiales administrativos poseen, para ejercer sus funciones, una delegación de autoridad del Contralor; véase el punto 120 del Manual Administrativo y Financiero.


volumen y la complejidad de las actividades que deberán supervisar). Gracias a ello, se podría ofrecer a los oficiales administrativos y a sus equipos unas perspectivas de avance profesional estructuradas y motivadoras4.

6. c) Asesoramiento y solución de conflictos por el Contralor. El Director General anunció que “El Contralor suministrará a todos los oficiales administrativos orientación estratégica sobre controles financieros internos”, guiará y formará a los oficiales administrativos, entre otras cosas en lo referente a “la solución de conflictos que puedan surgir con la jerarquía sobre la interpretación de los controles internos”. Esta proximidad que debería existir entre los oficiales administrativos y el Contralor tendría que poder reforzarse con el paso del tiempo. El apoyo del Contralor debe facilitar la “solución de los conflictos” que pudieren sobrevenir entre los oficiales administrativos y sus superiores jerárquicos, gracias a la mayor importancia del lugar ocupado por el Contralor en el seno de la Organización. Además, deberá reforzarse los intercambios profesionales entre los oficiales administrativos y con el Contralor5 mediante la organización que se ha planeado en 2008 de reuniones periódicas de los oficiales administrativos para tratar los problemas concretos de su función.

7. d) Revisión de las descripciones de puesto para reforzar la independencia de los oficiales administrativos. El Director General había indicado también que “la descripción del cargo de oficial administrativo será revisada para tener en cuenta estas modificaciones, en particular para reforzar sus atribuciones en materia de control financiero interno y su independencia respecto de la jerarquía en el cumplimiento de esta responsabilidad esencial”. Actualmente, todas las fichas descriptivas de los puestos de los oficiales administrativos de la Sede no son idénticas, lo cual puede contribuir a algunas confusiones. Todos los oficiales administrativos, por ejemplo, no se encuentran bajo la autoridad jerárquica del Jefe de la Oficina Ejecutiva (OE)6. De modo similar, las descripciones de los puestos de los Jefes de Oficinas Ejecutivas (OE) no están armonizados entre los Sectores de la UNESCO. Figuran en ellas el presupuesto, los gastos y los recursos humanos, como en el caso de los oficiales administrativos, pero con amplitudes variables.

8. Un ejemplo claro de esta heterogeneidad es el del Sector de Educación, en el que, a diferencia de lo que sucede en los demás sectores, la Oficina Ejecutiva tiene ahora bajo su mando una Oficina de Recursos Humanos, diferente de la “Oficina de Servicios Financieros”, la cual está distribuida entre una Unidad de Finanzas y de Presupuesto – donde trabaja actualmente el oficial administrativo del Sector – y una Unidad de Planificación Estratégica y Seguimiento. Con ello, el oficial administrativo está todavía más subordinado y alejado del Subdirector General que antes y que en los demás sectores.

9. Esta heterogeneidad de las estructuras de los diferentes sectores de la UNESCO puede ser fuente de dificultades. Plantea un problema en la aplicación de las normas del Manual, que se basan en una estructura tipo (anterior a la creación de las Oficinas Ejecutivas). Por último, puede que no aparezca claramente la función de certificador y, en términos más generales, de responsable de que se observen las normas de la Organización que desempeña el oficial

4 La circular administrativa N° 1936, de 14 de octubre de 1994, ya había instaurado, en una época

anterior a la reforma de la Administración iniciada en 2000, un sistema de evaluación del desempeño en el que el ADG/MA intervenía formulando observaciones en la evaluación del OA realizada por el ADG/Sector. Una verdadera subordinación jerárquica respecto del Contralor debería entrañar una doble evaluación de todos los aspectos que abarca la evaluación profesional y un comentario sintético redactado de común acuerdo por los dos supervisores.

5 Para ello en diciembre de 2007 tuvo lugar una reunión de todos los oficiales administrativos y el Contralor, bajo la égida del Director General y del Director General Adjunto.

6 Así, por ejemplo, el puesto N° CLT-014 está bajo la supervisión del Subdirector General (ADG) y el SHS-002 bajo la del Jefe de la OE. El puesto ED-003 (carente de título) es supervisado por el ADG Adjunto.


administrativo. No se puede revisar las fichas descriptivas de los puestos de los oficiales administrativos sin abordar la cuestión de la distribución de las tareas y responsabilidades entre los oficiales administrativos y los Jefes de las Oficinas Ejecutivas. A la fecha, está en curso de redacción un proyecto de descripción de puesto de oficial administrativo, pero todavía debe aclararse el lugar que ocupan en la jerarquía, para reforzar su independencia, y, preferentemente, organizar su dependencia directa de los Subdirectores Generales.

1.1.2 Lugar que ocupan los oficiales administrativos en las oficinas ejecutivas

10. Desde que se crearon las Oficinas Ejecutivas, en el marco de la reforma de 2000, ya no está clara la distribución de las responsabilidades entre los oficiales administrativos y el Jefe de la Oficina Ejecutiva, en las cuestiones atinentes al control financiero. Hasta el 2000, los Subdirectores Generales de Sector estaban secundados, por un lado, por un oficial administrativo, globalmente responsable de la regularidad de las actividades del Sector, y, por otro, por una Unidad de Coordinación y Evaluación (UCE), encargada en el Sector de las cuestiones del programa. Esa diferenciación de atribuciones era bastante marcada. Pues bien, desde la reforma de la Organización, las tareas confiadas a los Jefes de las Oficinas Ejecutivas se han ampliado considerablemente y les llevan de hecho a intervenir en el terreno del control, en particular en los casos en que los oficiales administrativos les están subordinados. La puesta en práctica de la recomendación sobre la independencia de los oficiales administrativos debería permitir aclarar esta cuestión. Convendría que los Subdirectores Generales, responsables de la calidad de la gestión de su Sector, supervisaran directamente la función de control interno – es decir, a los oficiales administrativos y su equipo-, como ya se hace en algunos sectores. Los oficiales administrativos no dependerían ya, pues, de las Oficinas Ejecutivas.

11. El Manual Administrativo y Financiero (punto 120) sigue confiando actualmente a los oficiales administrativos, “un papel esencial en la gestión financiera y administrativa de su Sector/Oficina y sirven de punto de convergencia en lo relativo al enlace con los servicios administrativos centrales de la Secretaría”. Las competencias enumeradas en el Manual se refieren a la administración del presupuesto, la gestión financiera, la gestión del personal y la administración general. Los oficiales administrativos ejercen de hecho todas esas funciones, que no se limitan al control financiero7. De las entrevistas realizadas en los Sectores se desprende que dedican la mayor parte de su tiempo a la actividad de control interno, de control financiero y de garantía de la calidad y a asegurar el respeto de los procedimientos en el Sector o la Oficina en que están destinados. Esta orientación global se plasma en tareas que atañen, casi a partes iguales, a: i) el seguimiento presupuestario y financiero, ii) la validación de los gastos y la gestión financiera de las actividades, y asimismo, iii) el seguimiento desde el punto de vista de la regularidad financiera de las decisiones relativas a los recursos humanos8. 7 Véase el punto 120 del Manual Administrativo y Financiero sobre la distribución de las

responsabilidades administrativas de la Secretaría. 8 1. A modo de ejemplo, una ficha descriptiva de puesto de oficial administrativo puede constar de

los elementos siguientes (Puesto N° CLT 014, noviembre de 2004: “ - asistencia y asesoramiento al ADG y su adjunto y a los directores del Sector, para la preparación y

el ejecución del programa: - presupuesto, gestión administrativa, gestión de los recursos humanos - observancia de los procedimientos administrativos y de las decisiones de la UNESCO - coordinar la preparación de los documentos presupuestarios - velar por la eficiencia del funcionamiento presupuestario, financiero y administrativo de las Divisiones del Sector - correcta aplicación de las normas - asistencia al especialista del programa con miras a la ejecución del programa - relaciones con los servicios centrales de apoyo - supervisar la preparación del presupuesto administrativo y de gestión del personal - prestar asistencia a los funcionarios en materia de recursos humanos - velar por la corrección de la gestión financiera - en calidad de certificador de las cuentas (por autoridad delegada del Contralor) - conformidad de los gastos con los programas y los presupuestos - asesorar a las oficinas fuera de la Sede sobre la puesta en práctica del programa del Sector - tareas generales: - revisión y mejora de los procedimientos - representación del Sector en lo referente a las cuestiones administrativas y de recursos humanos - redactar informes y memorandos - utilizar las aplicaciones informáticas: FABS, SISTER, EXCEL - cubrir el interinato del jefe de la Oficina Ejecutiva”.


12. Se les han confiado estas competencias con una finalidad explícita de control interno y de garantía de la observancia de las normas. El Manual precisa que se trata de “ayudar a aplicar el Reglamento de Administración Financiera, (…) el Reglamento del Personal y los principios y procedimientos establecidos en el presente manual”. Actualmente, no está establecida claramente la manera como se ejerce esa función de control interno, en los ámbitos financiero, presupuestario y de personal, y se puede producir una confusión entre las misiones del oficial administrativo y las del Jefe de la Oficina Ejecutiva. Ilustraremos este tipo de confusión, en el ámbito de los recursos humanos, con la siguiente comparación de fichas descriptivas de puestos de un Sector del programa:

Oficial administrativo9 Jefe de la Oficina Ejecutiva

Personal : participar en las decisiones y discusiones relativas al personal que atañan a los aspectos presupuestarios y administrativos

Supervisión de la administración y de la gestión de los recursos humanos (participación en las entrevistas con miras a la contratación, asesoramiento sobre la movilidad de los funcionarios, redactar las descripciones de puesto en enlace con el oficial administrativo y los directores, asesoramiento al ADG en materia de gestión de los recursos humanos).

13. Se podría aprovechar la revisión de las fichas descriptivas de los puestos de los oficiales administrativos para disipar esta confusión y aclarar las distintas funciones, evitando confiar a los Jefes de las Oficinas Ejecutivas el intervenir en primera instancia desempeñando misiones que corresponden al control administrativo y financiero. Sería conveniente que se devolviera a los oficiales administrativos cierto número de competencias, en particular en el ámbito de los recursos humanos, cuando las decisiones que se adopten tuviesen repercusiones financieras para la Organización: recurso a contratos de asistencia temporal10, gestión del personal (personal action request), solicitud de creación de un puesto o de reclasificación de uno existente. En estos tres terrenos, los formularios actuales prevén únicamente la firma del Jefe de la Oficina Ejecutiva, lo cual está en contradicción con las disposiciones más generales del Manual Administrativo y Financiero11. Se sugiere además que el oficial administrativo no pueda cubrir con carácter interino la vacante del cargo de Jefe de la Oficina Ejecutiva, para no dar pábulo a una confusión de funciones12. Por último, se podría estudiar también la conveniencia de instaurar un procedimiento consistente en que los Jefes de Oficinas, o Subdirectores Generales, asumieran por escrito la responsabilidad de una decisión en los casos en que desearen no aceptar una recomendación o una decisión del oficial administrativo.

9 Puesto N° SHS-002, noviembre de 2001. 10 Véase Personal action form UNESCO form 169/personal temporaire formulaire UNESCO 509/action

sur poste établie formulaire UNESCO 508 A /. 11 Véase el punto 120 del Manual Administrativo y Financiero, que indica, por ejemplo, que, en lo

referente a los recursos humanos, los oficiales administrativos deben “formular solicitudes sobre los puestos y los efectivos y justificar esas peticiones” y, además, que “aprueban en el Sector/la Oficina las solicitudes de remuneración de horas extraordinarias”.

12 En cambio, el Jefe de la Oficina Ejecutiva no debe poder validar transacciones (por ejemplo, una solicitud o una orden de compra en el FABS, ni desempeñar la función de certificador.


1.2 Aclaración del régimen jurídico de las exenciones autorizadas, funcionamiento del Comité de Contratos

1.2. 1 Funcionamiento del Comité de Contratos

14. Ha mejorado el seguimiento de la actividad del Comité de Contratos. La Oficina del Contralor (BOC) ha emprendido un notable esfuerzo para documentar mejor el procedimiento de actuación del Comité de Contratos. Ya existen cuadros sintéticos de las adquisiciones presentadas al Comité, que permiten conocer en detalle las características de los contratos, y las decisiones adoptadas tras ese examen (aprobación, aplazamiento, desestimación). Este instrumento de seguimiento constituye sin duda alguna un progreso. La lista de los contratos figura, de ese modo, en un documento, acompañada de las referencias de las actas de las reuniones, las características técnicas de los contratos, los motivos del examen por el Comité de Contratos y, cuando procede, los motivos de las solicitudes de que se autorice una excepción. Los progresos alcanzados en este terreno son patentes y se debe proseguir por ese camino.

15. La Oficina del Contralor podría elaborar un informe trimestral a partir de ese seguimiento y transmitirlo a la Dirección General, al Colegio de los Subdirectores Generales y a los oficiales administrativos, para que, si fuese necesario, cada Sector adoptase las medidas correctivas oportunas.

16. La actividad del Comité de Contratos ha sido intensa: en 2007, se reunió 39 veces para examinar 132 contratos, que representaban un total de 47 millones de dólares estadounidenses de contratos validados; algunos contratos fueron objeto de varios exámenes, por lo que en total los casos examinados fueron 178. Las reuniones se celebraron en promedio cada nueve días, durando a veces varios días, y el mayor intervalo entre dos reuniones fue de 20 días. La frecuencia de las reuniones es, pues, elevada, gracias a lo cual la UNESCO puede reaccionar rápidamente a las solicitudes de los sectores. El Comité actúa ahora realmente como un elemento de control para la Organización, pero no demora inútilmente los proyectos.

17. De 132 expedientes presentados, 33 eran solicitudes de autorización de excepciones, es decir, un índice de derogaciones del 25 %. Algunas derogaciones son desde luego inevitables (como las concedidas a raíz de decisiones del Comité del Patrimonio Mundial) y desde luego no debe tenderse al objetivo de suprimir todas las excepciones autorizadas, pro ello no obsta para que pudiere ser oportuno que la Oficina del Contralor estableciese un indicador de la buena comprensión y las buenas prácticas de adquisición, que podría ser la cantidad de casos de falta de conformidad detectadas por el Comité de Contratos en los expedientes que se someten a su consideración. Los 132 asuntos que se le sometieron, fueron resueltos del modo que a continuación se detalla:

Cuadro Nº 1. Estadísticas de los expedientes examinados en 2007 por el Comité de Contratos

Cantidad % del total

Exámenes efectuados 178

Expedientes examinados 132 100%

Cantidad media de exámenes por expediente 1,35

Expedientes aprobados por el Comité de Contratos (valor comprendido entre 100.000 y 350.000 dólares estadounidenses)

84 64%

Casos en que la decisión corresponde al Subdirector General de Administración (por encima de 350.000 dólares)

38 29%


Expedientes desestimados por el Comité de Contratos 10 7%

Casos aprobados por el Director General de conformidad con los puntos 326.17 y 326.18 del Manual

1

Expedientes desestimados por el Comité por inobservancia de las normas sobre adquisiciones (presentación post facto)

4 3%

18. De los 10 expedientes desestimados, cuatro eran solicitudes de validación ex post. Por otra parte, de las 33 solicitudes de derogación, el Comité de Contratos aprobó 22, y desestimó cinco y el Subdirector General de Administración aprobó seis. El Comité de Contratos está en condiciones de apreciar mejor los casos de no conformidad con las normas del Manual relativas a los procedimientos de adquisición y puede utilizar el índice correspondiente como indicador de la buena comprensión de las normas en materia de adquisiciones (para aquellas cuyo monto supere los 100.000 dólares estadounidenses).

1.2.2 Aclaración del régimen de las excepciones autorizadas

19. Se recomendó que se recordara, e incluso se aclarase, cuál es el régimen jurídico de las excepciones autorizadas: Se sugería recordar cuál es la base jurídica de las excepciones autorizadas y, de ser preciso, completar el Manual13 :

a) por una parte, para recordar la función decisoria del Comité de Contratos, instancia colegiada que representa a los diferentes órganos, sobre las autorizaciones de excepción o, por lo menos, para aclarar las normas de intervención del Comité y del Subdirector General de Administración14.

b) para recordar que el Reglamento Financiero confiere el derecho de hacer excepciones a las normas de publicidad y las relativas a los procesos competitivos al Director General; que éste, en cumplimiento del Reglamento Financiero, fijó las normas por las que se organizaban las condiciones de esa excepción y que no se pueden hacer excepciones a esas normas, salvo que se modifique ese marco para el futuro.

c) por otra parte, para reafirmar que los únicos casos de excepciones autorizadas posibles son los mencionados en el punto 1025-3. Si hubiera que modificar esta lista, esa revisión no debería tener por efecto la creación de una categoría demasiado general como “cuando lo exija el interés de la Organización”.

20. a) Aclaración de las responsabilidades propias del Comité de Contratos y del Subdirector General de Administración y del Director General. Las normas relativas a las excepciones autorizadas no preveían explícitamente un arbitraje por el Subdirector General de Administración (ADG/ADM). El Auditor Externo había propuesto que el Comité de Contratos decidiese por unanimidad o que, de no llegarse a la unanimidad, y basándose en un acta del Comité que recogiese las opiniones divergentes, el Director General, en último término y en persona, arbitrara, en las condiciones que el Manual contempla.

13 El Auditor Externo recordó en su informe 176 EX/39 que la derogación de las normas de publicidad y

proceso competitivo, prevista en el artículo 10.5 del Reglamento Financiero, sólo se comprende y aplica mediante su plasmación concreta en las normas administrativas y financieras de la Organización. La interpretación del artículo 10.5 del Reglamento Financiero consistente en dar al Director General la posibilidad de derogar, caso por caso y fuera de las circunstancias previstas, las normas generales del Manual, le otorgaría un poder arbitrario – lo cual iría en contra de los principios generales del derecho y de la buena gestión de la Organización –. Los casos y las modalidades de derogación del principio de publicidad y de proceso competitivo están previstos en el Manual Administrativo, promulgado por el Director General, en aplicación del Reglamento Financiero.

14 Véanse los puntos 1025 y 330 (326) del Manual.


21. Sobre este punto, el Director General había suscrito las conclusiones de la auditoría relativas a la necesidad de hacer lo necesario para que el poder delegado en el Comité de Contratos fuese claro y respetado y había indicado que había tomado “medidas inmediatas para que se procediera a un examen de las normas y los procedimientos pertinentes en materia de compras”.

22. Aplicación: Se han reescrito en gran medida los puntos del Manual que se refieren a los procedimientos de adquisición de la Organización (punto 1025) y al funcionamiento del Comité de Contratos (punto 326)15. Remiten claramente a los distintos textos aplicables, esto es, el Reglamento Financiero, otros puntos del Manual y asimismo el Código de Conducta de los Funcionarios Internacionales. En varias ocasiones se recuerdan claramente en el texto las obligaciones éticas a que se espera que se atengan todos los funcionarios que participan en las adquisiciones de bienes y servicios16.

23. Normas de funcionamiento del Comité de Contratos: Se ha revisado en gran medida el punto 326 del Manual Administrativo y Financiero, de manera tal que aclara el funcionamiento del Comité y su función, en particular cuando se solicitan derogaciones.

i) Se ha modificado la composición del Comité: estaba prevista la presencia en él de un Jefe de Oficina Ejecutiva (OE) de un Sector distinto de los que presentaban contratos, que ha sido sustituida por la de un oficial administrativo (OA).

ii) El mandato confiado al Comité consiste en revisar los contratos y formular dictámenes por escrito. No se puede adoptar ninguna medida conducente a la conclusión del contrato antes de haber obtenido formalmente ese dictamen.

iii) Normalmente, el Comité debe aprobar los contratos por unanimidad17; si no lo hace, o si el Comité desestima el proyecto de contrato, se organiza explícitamente la intervención del Subdirector General de Administración (ADG/ADM) y, en último término, del Director General.

24. b) La nueva redacción aclara las funciones que desempeñan respectivamente el Director General, el Subdirector General de Administración y el Comité de Contratos en la aplicación de las normas y la posible autorización de excepciones. La nueva redacción del Manual recuerda que el Director General delega en el Subdirector General de Administración (ADG/ADM) su autoridad en lo relativo a las adquisiciones de bienes, servicios y obras. En este sentido, se ha alcanzado efectivamente el objetivo señalado por el Director General 18 de establecer, y que “se han instaurado mecanismos rigurosos de examen y aprobación para que no se soslaye el procedimiento de las excepciones autorizadas”. Las circunstancias en que el Director General interviene personalmente figuran actualmente en el Manual: “el Director General conserva la facultad de conceder, si fuese necesario, derogaciones al proceso competitivo y/o para limitar el ámbito geográfico de la competencia, conforme se describe en el párrafo G”.

25. En cuanto a las adquisiciones de monto inferior a 100.000 dólares estadounidenses, los procedimientos no han experimentado ninguna variación. Las excepciones autorizadas son otorgadas por el Subdirector General19. Esta desconcentración requiere la existencia de un control interno eficaz en el Sector. Además, los Sectores deben dar cuenta anualmente de todas

15 Véase la Nota Azul del Director General de 6 de abril de 2007. 16 Por ejemplo, en el párrafo 1025.33 “La competencia es el fundamento de los procedimientos de

adquisición de la UNESCO. Soslayar esta competencia es una de las infracciones más graves a las normas de adquisición. La supervisión y los procedimientos de aprobación se han instaurado para evitar que se utilicen torticeramente los procedimientos de derogación”.

17 Véase el nuevo punto 326.17. 18 Nota Azul de 6 de abril de 2007. 19 Véanse los puntos 1025.B y 1025.34 § después de i) del Manual Administrativo y Financiero.


las excepciones que se les hayan autorizado por este concepto20. Al respecto, el Contralor remitió un recordatorio21 a todos los oficiales administrativos. La información sobre las derogaciones otorgadas inferiores al umbral de los 100.000 dólares estadounidenses figurará en los estados financieros del 33º bienio. Los contratos cuyo monto es inferior a 100.000 dólares estadounidenses representan el caso más frecuente en las compras que efectúa la Organización. La calidad del seguimiento anual y de las verificaciones efectuadas por BOC es, pues, especialmente importante, para limitar los riesgos de un procedimiento de adquisiciones y de derogaciones de las normas en el que no interviene una instancia exterior al Sector (Comité de Contratos).

26. c) También se ha actualizado la lista de las circunstancias en que se puede solicitar una excepción autorizada al proceso competitivo. En el cuadro siguiente se comparan ambas listas.

Cuadro Nº 2. Nuevos casos de exención de la selección competitiva de los proveedores

Categoría Antigua redacción Nueva redacción Comentario

Prestatario único

b. Si se demuestra fehaciente mente que no existe otro proveedor posible

Suprimido

Monto a. Si el monto de la compra es inferior al umbral previsto para un procedimiento formal (es decir, 2.500 dólares estadounidenses).

Nuevo

Precios regulados Bienes bajo licencia

A Si los precios han sido fijados por una ley o un reglamento e. Si los bienes necesarios están amparados por una licencia

b. Si no existe mercado competitivo para la prestación, por ejemplo si existe un monopolio, si los precios están fijados por ley o por un reglamento, o si los bienes se hallan bajo licencia (“proprietary article”).

Flexibilizado “no hay mercado competitivo”

Equipos estándar

d. Hay obligación de normalización e intercambiabilidad de los equipos que se adquieran y se demuestra que, por ello, sólo se puede recurrir a un proveedor

c. Cuando se ha determinado previamente que la prestación debe ser normalizada.

Flexibilizado “prestación”, en lugar de “equipamiento”

Cooperación Naciones Unidas

f. El proveedor ha sido seleccionado por las Naciones Unidas y se proponen precios estándar aplicables a las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas g. El proveedor es otra organización de las Naciones Unidas que facilita los bienes y servicios de manera no lucrativa y a las mejores condiciones de precio

d. Si el contrato es resultado de una cooperación con otras organizaciones de las Naciones Unidas, comprendido el Banco Mundial, en particular si el proveedor ha sido seleccionado a precios considerados estándar y aplicables a las organizaciones de las Naciones Unidas.

Condensado

Asociación h. Se ha establecido una asociación que abarca varios años. Es necesario renovarla anualmente y obligatorio efectuar una revisión al cabo de 5 años.

f. Si se ha recibido una oferta de bienes o servicios idénticos, de conformidad con las disposiciones del Manual, en un plazo razonable y las condiciones y el precio siguen siendo competitivos

Flexibilizado

20 Véase el punto 1025.36 del Manual Administrativo y Financiero. 21 Memorando BOC/1/08/23.


Categoría Antigua redacción Nueva redacción Comentario

Licitación insatisfactoria

e. si en un período razonable la licitación no hubiere dado resultados satisfactorios

Nuevo

Bienes inmuebles

g. Si el contrato propuesto se refiere a la adquisición o el alquiler de bienes inmuebles y las condiciones del mercado no permiten una competencia real.

Nuevo

Urgente c. Si se demuestra que la petición es urgente y no puede aplazarse por recurrir a un proceso competitivo

h. Si se demuestra que la petición es urgente

Sólo el principio, las modalidades de aplicación se detallan en otro documento

Evaluación subjetiva

i. Si el contrato propuesto se refiere a servicios que no se puede evaluar de manera objetiva, como obras de arquitectura o artísticas e investigaciones

Nuevo

27. La revisión de esta lista no formaba parte directamente de las recomendaciones del Auditor Externo y la decisión de llevarla a cabo la tomó la Secretaría de la Organización, con afán de aclarar las normas. Se han revisado considerablemente las categorías y son bastante comparables a las de la guía de adquisiciones de las Naciones Unidas22. Esta lista contiene categorías nuevas, que también se basan en nociones que pueden ser subjetivas, como el “carácter satisfactorio ” o no de los resultados de una licitación, o “las condiciones del mercado no permiten una competencia real” en lo referente a los bienes inmuebles. Las modalidades de aplicación de estas excepciones autorizadas se detallan en un anexo (Guía de adquisiciones, apéndice 10A), que describe las justificaciones que habrá que aportar para respaldar las solicitudes de derogaciones respecto de cada categoría23.

28. El Auditor Externo considera que esta nueva lista facilita globalmente el recurso a las excepciones autorizadas, a la vez por la ampliación de las categorías que abarca y por su definición. Deja una latitud necesariamente mayor al juicio subjetivo del servicio que efectúa la adquisición. Respecto de las compras superiores a 100.000 dólares estadounidenses, el Comité de Contratos podrá apreciar la validez de las justificaciones aducidas. En cambio, por lo que se refiere a las de cuantía inferior, será más difícil el debate contradictorio entre el comprador y el oficial administrativo acerca de la validez de las justificaciones. Resulta, pues, tanto más esencial el vínculo reforzado entre los oficiales administrativos y el Contralor, en especial en lo referente a la solución de los conflictos que pudieren surgir.

1.3 Separación entre las atribuciones de los funcionarios prescriptores y los evaluadores en los procedimientos de adquisición de prestaciones

29. Se recomendó reducir la confusión entre las atribuciones del funcioanrio que determina la necesidad de una adquisición, el que organiza dicha adquisición y el que acepta las prestaciones. En el caso de una adquisición de prestaciones intelectuales, por

22 Véase “United Nations Procurement Manual”, noviembre de 2007, punto 9.5., Exceptions to use of

Solicitation Documents; - http://www.un.org/Depts/ptd/manual.htm 23 Por ejemplo, “documentar los motivos por los que el anterior proceso competitivo no ha sido fructuoso

y un nuevo proceso competitivo no daría resultados satisfactorios”.

http://www.un.org/Depts/ptd/manual.htm


ejemplo, tal y como funciona actualmente el procedimiento, una misma persona puede declarar que es preciso efectuar una adquisición, elegir al prestatario, establecer su contrato sin respetar las cláusulas modelo de contrato, aceptar los productos y dar inicio a los pagos al prestatario. Deberían intervenir otras instancias en el procedimiento: la Unidad de Compras (Procurement Advisory Service) debería poder organizar los procedimientos de compra. El Director General había indicado que se revisarían los procedimientos existentes en esa óptica24.

30. El Director General había señalado que “en cada decisión de compra intervienen tres funciones distintas y separadas: aprobación (Director General Adjunto u otro funcionario en el que se haya delegado esa potestad), certificación (oficial administrativo) y pago (Contralor). Todos los que intervienen en el proceso de adquisición deben respetar esa separación de funciones. Por otra parte, he pedido al Sector ADM que, bajo la supervisión del CDARC [Comité para la Delegación de Autoridad y la rendición de Cuentas], revise y actualice los cuadros de delegación de atribuciones y obligaciones de rendición de cuentas (anteriores Apéndices 3A y 10B del Manual Administrativo) para asegurarse de que se establezcan distinciones claras entre esas funciones. El DAC efectuará un seguimiento activo de la aplicación y la observancia de los cuadros de delegación de atribuciones y obligaciones de rendición de cuentas y deberá, si procediere, formularme recomendaciones sobre medidas correctivas”25.

31. Los cuadros de delegación de atribuciones no han sido modificados oficialmente. La actividad del especialista del programa en lo referente a determinar una necesidad, seleccionar al contratante, modificar el contrato y, especialmente, evaluar y aceptar los bienes suministrados o los servicios prestados, está encuadrada en los cuadros mediante la intervención del superior o los superiores jerárquicos y del oficial administrativo. Se confía este punto a la supervisión del Comité para la Delegación de Atribuciones y Obligaciones de rendición de Cuentas (CDARC). El Director General indicó que no consideraba necesario establecer una cuarta función de recepción de los bienes y servicios. Se sugiere seguir prestando especial atención a la cuestión de la distribución de las funciones en el ámbito de las adquisiciones.

1.4 Formación en las normas del Manual Administrativo y Financiero

32. Se recomendó fortalecer el conocimiento por todos los funcionarios de las normas del Manual Administrativo y Financiero. Se recomendó organizar una formación obligatoria sobre el contenido del Manual Administrativo y Financiero, en la que debería incorporarse igualmente la dimensión ética de la observancia de las normas, para las personas recién contratadas, pero también para todos los funcionarios que, por su cometido, estén llamados a incurrir en gastos de cuantía. Todos deben conocer las normas del Manual, que protegen a la Organización y proporcionan a los funcionarios un marco general que orienta su acción en un sentido concordante con los intereses de la Organización.

33. El Director General hizo suya esta recomendación y señaló que “[se impartirá] una formación obligatoria a los funcionarios que participen en todas las fases del proceso a seguir en materia de compras. También he pedido al Sector ADM que, bajo la tutela del CDARC, tome la iniciativa de preparar un plan completo de formación centrado en el fortalecimiento de la gestión 24 “Actualmente en cada compra intervienen tres funciones distintas y separadas, como se indica en los

cuadros de delegación de atribuciones y obligaciones de rendición de cuentas (Apéndices 3 A y 10 B del Manual Administrativo): La aceptación, por un responsable (ADG o administrador delegado) autorizado por el Director General a obligar fondos firmando contratos con partes contratantes. La certificación, por un administrador (oficial administrativo) encargado por el Contralor de examinar los contratos y las obligaciones correspondientes y velar por su conformidad con las normas y disposiciones financieras. El pago, por el servicio (DCO) encargado del desembolso de los fondos previo examen de la solicitud de pago. No es necesario crear una cuarta función específica de recepción de los bienes y servicios. El encargado de la aprobación es el más indicado, por sus competencias, para evaluar la calidad de los servicios prestados desde el punto de vista de la lógica de las compras.”

25 Véase la Nota Azul del DG de 6 abril de 2007.


financiera de los contratos en la Sede y fuera de la Sede. Esta iniciativa, que abarcará todos los niveles de la Organización, proseguirá y formará parte de la formación complementaria en procedimientos de adquisición. Además, se impartirán cursos de orientación sobre esos procedimientos a los altos directivos cuando sean contratados en la UNESCO”. En el documento 177 EX/53, el Director General recordaba que la iniciativa tenía por objetivo general facilitar la ejecución del programa de la Organización y reforzar el control financiero de los gastos y los compromisos de gasto y que el “programa de formación, que el Director General ha hecho obligatorio para todo el personal que participa en el proceso de adquisición/contratación, ha de finalizar a fines de este año. En el futuro próximo se prevé una iniciativa similar pero adaptada a las oficinas sobre el terreno”.

28. Se ha previsto asimismo elaborar en 2008 materiales de formación en gestión financiera de las reuniones y conferencias y en preparación de informes financieros26. Este conjunto de cursos se referirá a la utilización de los sistemas de información, las responsabilidades profesionales (cuadros de delegación de atribuciones y obligaciones de rendición de cuentas) y los procesos y procedimientos (el Manual Administrativo). Una vez ultimado, este programa de formación financiera se impartirá dos veces al año a los funcionarios que ejerzan responsabilidades financieras, en particular los de nueva contratación (incluidos los de nivel superior).

34. Aplicación: Se han organizado actividades de formación destinadas a diferentes categorías de funcionarios, a todos los cuales afectan la aplicación del Manual y especialmente los procedimientos de adquisición. Se han organizado igualmente esas formaciones en las oficinas fuera de la Sede: se han celebrado seminarios en Addis Abeba y Bangkok. Los materiales de formación se han preparado de manera rigurosa y abordan los temas esenciales. El Director General ha afirmado la obligatoriedad de la formación. El programa de formación se inició hace seis meses y proseguirá. A la fecha, no se ha formado enteramente a un grupo destinatario importante, los especialistas del programa (hasta ahora han seguido la formación 28 especialistas del programa). El Contralor ha reiterado su compromiso de formar a todos los funcionarios pertinentes, en particular a los administradores, encargados de actividades y de adquisiciones de bienes y servicios. A este propósito, y para reafirmar la importancia de la obligatoriedad de esta formación, el Auditor Externo recomienda que se examine la viabilidad de una “acreditación” de los especialistas del programa relacionados con los procedimientos de adquisición, que sólo se otorgaría previo seguimiento de una formación validada.

35. Las estadísticas sobre la participación que ha elaborado la Oficina del Contralor muestran que el 74% de los funcionarios certificadores de la Sede (“certifying officers”) han seguido esa formación27 . En cambio, es claramente inferior el porcentaje de los administradores de programas, de los que sólo 28 la han seguido.

26 Los materiales de formación existentes se refieren a los viajes oficiales y a los procedimientos de

contratación. 27 Participaron 64 “certificadores de gastos” sobre un total de 86 certificadores designados

(formulario 391).


Cuadro Nº 3. Estadísticas de la participación en las actividades de formación

sobre procedimientos de adquisición en 2007

Personal de la Sede Cantidad total Participantes

Personal de las Oficinas de Administración (OA) (funcionarios certificadores)

86 64 74%

Personal del programa 96

Administradores de programas 28

Funcionarios facultados para efectuar transacciones en el sistema contable y financiero28

603 188 31%

36. La dimensión “ética” de las normas en materia de adquisiciones figuraba efectivamente en los materiales de formación, de conformidad con la recomendación formulada. En ellos se analizaba, por ejemplo, de manera concreta y precisa, las prácticas que llevan, aunque sea involuntariamente, a soslayar los procedimientos de mercado. El vínculo entre la observancia del Manual Administrativo y, en términos más generales, el grado de transparencia, la calidad de la gestión y la eficacia de toda la Organización, se expone con claridad en los documentos comunicados a los funcionarios que han seguido las formaciones. El contenido de éstas se ha adaptado a cada grupo (gestores de proyectos, administradores), en función de sus responsabilidades y de los conocimientos que precisan a diario. Los materiales de formación describen en efecto, como anunció el Director General: el proceso de contratación, en particular sus efectos en la ejecución del presupuesto; la responsabilidad financiera en el marco de ese proceso; la deontología en el proceso de adquisición y contratación; el marco administrativo y financiero que rige esos procesos; el examen de las prácticas óptimas y la gestión de los riesgos. La Oficina del Contralor ha previsto organizar un acceso permanente a los materiales de formación en el servidor Intranet de la Organización.

37. Para que se aplique plenamente la recomendación inicial, es menester que esta formación prosiga, conforme a lo previsto, en el bienio 2008-2009 y que sea realmente obligatorio seguirla para los funcionarios más directamente interesados, es decir, los especialistas del programa y sus auxiliares.

1.5 Aclaración del régimen de medidas disciplinarias de la Organización

38. Se recomendó aclarar y completar el régimen de medidas disciplinarias de la Organización. Actualmente, todos los funcionarios29 pueden incurrir en responsabilidad financiera en aplicación de la disposición 101.2 del Estatuto y Reglamento del Personal, que prevé que: “todo funcionario que, con intención dolosa o por negligencia culpable o por infracción de una disposición estatutaria, reglamentaria o administrativa de la Organización, cause a ésta una pérdida o le imponga un gasto o una obligación inútiles, será considerado responsable de ello y podrá verse obligado a indemnizar a la UNESCO”. Para asegurar la observancia real de las normas, parecía necesario que se conocieran las modalidades concretas de aplicación de esta disposición.

39. A propósito de este punto, el Director General había señalado que tenía la intención de crear un programa de ética y que además había encargado a la Oficina de Recursos Humanos la “elaboración de medidas disciplinarias apropiadas, en el marco del Estatuto y Reglamento del Personal”, medidas que deberían referirse también “al respeto de las normas de conducta aprobadas pro la Comisión de Administración Pública Internacional”.

28 Acceso al módulo MM. 29 Disposición 104.11bis y punto 2440.


40. Aplicación: Está en curso de elaboración el proyecto de revisión del punto 3005 del Manual Administrativo, relativo a las cuestiones atinentes a la disciplina, y se ha previsto concluirlo en 2008. Se ha distribuido un documento de trabajo a los miembros del Consejo Consultivo de Políticas de Personal (ACPP), el cual debe pronunciarse sobre las modificaciones que ha propuesto la Secretaría. Como se indicó en el documento 177 EX / 53, deberá contener directrices e instrucciones detalladas sobre la aplicación del Capítulo X del Estatuto y Reglamento del Personal (Medidas y procedimientos disciplinarios) y definir las garantías fundamentales que deben amparar a los funcionarios sobre los que pese una sospecha de infracción de las normas para asegurar que los procedimientos entablados contra ellos se desenvuelvan regularmente. Está en curso la creación de una Oficina de Ética y se ha iniciado el correspondiente proceso de contratación.

1.6 Control de la observancia de los procedimientos de adquisición

41. Se recomendó proporcionar los medios necesarios para controlar los casos en que se supere el umbral de 100.000 dólares estadounidenses y para controlar el respeto de los procedimientos en materia de contratos. El Auditor Externo había observado que hasta octubre de 2005 una unidad de control interno (Quality Control), establecida por el Contralor en el marco de la Contraloría (ADM/DCO/FCS), llevaba a cabo verificaciones periódicas mediante el sistema FABS para identificar los casos en que se hubiera superado ese umbral. Era entonces uno de los únicos puntos de control en el proceso de concertación de contratos, pero se había suprimido por falta de recursos presupuestarios30.

42. Al respecto, el Director General había señalado que “son varios los puestos que no han podido adjudicarse debido a severas limitaciones presupuestarias que impone un presupuesto de crecimiento nominal cero. La dirección reconoce actualmente esa falta de recursos y el puesto suprimido se ha restablecido en el 34 C/5 que está en curso de elaboración”. Más adelante, indicó que se restablecería la unidad y que estaba decidido a “velar por que se asignen recursos suficientes para financiar los puestos de la Unidad”.

43. Aplicación: La creación de un puesto del Cuadro Orgánico (de categoría P-3) en la Unidad de Control de la Calidad de la Oficina del Contralor (BOC) figura efectivamente en el Proyecto de Programa y Presupuesto para 2008-200931, mediante una corrección del proyecto inicial. Además, se ha transformado un puesto de los Servicios Generales (G-7) en P-3 para completar la plantilla de la Unidad. Estos hechos son claramente positivos. Sin embargo, debe recordarse que el costo de este puesto queda compensado de hecho por una retirada de los fondos necesarios del presupuesto para actividades de la Oficina del Contralor. En lugar de medios adicionales, se trata, pues, de una nueva distribución del presupuesto de BOC entre gastos por concepto de personal y gastos para actividades. No han variado las consignaciones asignadas en total al Título III, “Apoyo a la ejecución del programa y administración ”, Capítulo 2, “Contabilidad, gestión de la tesorería y control financiero ”, que ascienden a 11,8 millones de dólares estadounidenses. El Contralor ha solicitado asimismo al Director General que se creen dos puestos financiados con cargo a la Cuenta de Gastos Generales de los Fondos Fiduciarios (FITOCA) y destinados también a actividades de control de la calidad y la conformidad, que no se llevan a cabo o de las que se encarga personal supernumerario. En opinión del Auditor externo, la creación de esos puestos no debería dar lugar a una reducción de los medios de funcionamiento de la Oficina del Contralor.

30 En diciembre de 2007 se llevó a cabo una verificación de la observancia de lo dispuesto en el Artículo

326 del Manual, que abarcó el período de agosto de 2005 a diciembre de 2006 y únicamente los gastos incurridos en la Sede. A pesar de esos límites, esa labor de control a posteriori sacó a la luz varios casos de falta de conformidad y una elevada cantidad de contratos sucesivos que sobrepasaban el umbral de los 100.000 dólares estadounidenses y no habían sido sometidos al Comité de Contratos.

31 Documento 31 C/5, Corrigendum 2.


44. Confirman la importancia de esta unidad los resultados de la verificación, mencionada en la nota 30 a pie de página, de la observancia de lo dispuesto en el Artículo 326 del Manual que se llevó a cabo en diciembre de 2007 respecto del período de agosto de 2005 a diciembre de 2006 y relativa a los gastos incurridos en la Sede32. A pesar de sus límites, esta labor de control a posteriori que en adelante efectuará regularmente la Unidad de Control de la Calidad, ha sacado a la luz varios casos de falta de conformidad y 27 casos de contratos sucesivos en los que sobrepasó el umbral de los 100.000 dólares estadounidenses y que no habían sido sometidos al Comité de Contratos. Corresponderá asimismo a esta unidad continuar el reforzamiento de los puntos de control en el sistema FABS. En junio de 2007 se pidió que se efectuaran varias adaptaciones técnicas, pero es necesario “atornillar” algunos mandos del programa informático, como la prohibición de que haya simultáneamnete dos contratos de consultoría firmados con una misma persona; el bloqueo de contratos sucesivos que superen los 100.000 dólares estadounidenses o que hayan sido emitidos sin que el Comité de Contratos 33 se haya pronunciado. A largo plazo la unidad debería constituir un elemento importante del control interno global de la Organización. Su función debería evolucionar para prestar a los oficiales administrativos el apoyo necesario. La Oficina del Contralor estudia asimismo la posibilidad de confiarle la responsabilidad, esencial en un entorno contable acorde con las normas IPSAS, de facilitar informaciones contables y financieras que complementen los estados financieros (“additional reporting requirements”, carta de ratificación, por ejemplo34).

2. OBSERVACIONES COMPLEMENTARIAS SOBRE EL FUNCIONAMIENTO Y LA EFICACIA DEL CONTROL INTERNO DE LA UNESCO

2.1 Instauración de un marco de control interno

2.1.1 Orientaciones dadas por el Director General

45. El Director General insistió en su comunicación al Consejo Ejecutivo (documento 177 EX/53) en las responsabilidades que corresponderían a la futura Unidad de Control de la Calidad en el seno de la Oficina del Contralor. Señaló que esa medida “permitirá establecer un eficaz mecanismo de seguimiento para que el Contralor pueda verificar que se cumplen las normas de procedimientos y rendición de cuentas”. Ha previsto confiarle una función de supervisión de los umbrales de contratación y, además, de examen de los procesos financieros “para simplificar y ampliar la aplicación [de los mismos], introducir controles de detección y prevención para reducir las posibilidades de error o fraude, y mejorar la calidad de la formación financiera”. La Unidad debe asimismo contribuir a la elaboración “de las políticas financieras” y “cuando sea necesario proporcionará material de orientación y formación”. La Unidad de Control de la Calidad debe examinar el marco del control interno de manera más estructurada y determinar qué mejoras conviene efectuar en él.

46. Como se indica en el documento 177 EX/ 53 “La Unidad de Control de Calidad tomará la iniciativa de proponer especificaciones funcionales para reforzar las aplicaciones de control financiero y reducir los errores de registro de datos, a fin de asegurar la calidad de la información financiera”. En él se señala asimismo que “se publicarán informes periódicos de resultados 32 Se ha efectuado una labor similar respecto de las oficinas fuera de la Sede. 33 Debe subrayarse que les controles internos serán tanto más operantes cuando sea obligatorio aplicar

el procedimiento FABS y todos los documentos disponibles estén recogidos en el sistema, cosa que ya es posible hacer. En particular, la documentación de los procedimientos de adquisición, los contratos y la descripción exhaustiva de los bienes y servicios contratados deberían estar disponibles en el FABS para que puedan someterlos a un control aleatorio los OA, el Contralor y los auditores. Debe desplegarse un esfuerzo mayor respecto de las oficinas fuera de la Sede, a fin de que el FABS recoja realmente todas las transacciones de la Organización.

34 Cartas de ratificación, “Representation Letters”, relativas a la gestión financiera de un Sector o de una Dirección, mediante las cuales la Organización confirma informaciones facilitadas al Auditor Externo, e incluso garantiza formalmente su exactitud.


financieros. La preparación trimestral de estados de cuentas y de información periódica de gestión sobre asuntos tales como viajes [oficiales] y compromisos [de gastos] proporcionan a la administración superior la información sobre el desempeño financiero de la Organización. Se contempla la posibilidad de complementar esta información para los subdirectores generales y los directores de las oficinas sobre el terreno mediante la producción de “gestionigramas” financieros periódicos, que les ayudará a determinar la situación de los controles que se aplican a su funcionamiento”.

47. El Auditor Externo aprueba sin reservas las orientaciones formuladas por el Director General, en particular en lo relativo a la producción de informes periódicos de información y de gestionigramas financieros periódicos. A este respecto, habrá que cuidar de que no se pongan excesivas expectativas en esta nueva unidad de control y de que la evolución prevista no se base enteramente en ella, pues estará integrada únicamente por dos personas. No se le debería atribuir en exclusiva una responsabilidad desmesurada en el control interno del conjunto de la Organización. El futuro marco de control interno y de gestión del riesgo debe basarse en esta unidad, bajo la dirección del Contralor, mas la responsabilidad primordial del control interno incumbe a todos los funcionarios, que están en el origen de las actividades de la Organización y de la utilización de los créditos.

2.1.2 Marco de control interno

48. Las normas y buenas prácticas aceptadas generalmente en materia de control interno descansan en un principio esencial: que la responsabilidad del control interno y de la observancia de las normas y los procedimientos incumbe en primer lugar a todos los funcionarios que ejecutan las actividades de una organización. Podría ser útil recordarlo en el “marco del control interno” en curso de elaboración. La arquitectura del control interno puede ser descrita conforme a los tres niveles siguientes:

a) Controles de primer nivel: medios utilizados permanentemente por los funcionarios en sus servicios, Divisiones o Sector para garantizar la conformidad de las actividades realizadas con las normas de la Organización. Este primer nivel de control está a cargo de todos – incluidos en particular, los administradores del programa.

b) Controles de segundo nivel: incumbe su responsabilidad a los servicios encargados del control interno (normalmente, los oficiales administrativos y sus equipos), los cuales deberían verificar, con la apropiada periodicidad (mensual o trimestral) que los controles de primer nivel funcionen (¿respetan los administradores las normas del Manual?), que los procedimientos sean conocidos y actualizados, que el sistema y esas verificaciones estén adaptados a los riesgos específicos de la Organización. Estos controles deberían dar lugar a una producción por escrito de informaciones y de datos. Estos controles deberían asimismo basarse en procedimientos escritos actualizados regularmente35 y podrían dar lugar a indicadores y objetivos expresados en cifras, por ejemplo, “índices de no conformidad máximos” de los compromisos no saldados.

c) Controles de tercer nivel: la auditoría interna y la auditoría externa, que se aseguran de que la metodología utilizada en los controles internos sea impecable, que todos los puntos normativos (en especial los puntos del Manual) han sido objeto, con la periodicidad apropiada para cada uno de ellos, de un control a posteriori y que verifican por sondeo la correcta ejecución de los controles (concordancia entre la documentación escrita de los controles y la realidad).

35 Procedimientos que deberán documentarse en una “Guía del control interno“ cuya estructura siga la

del Manual.


49. En este esquema, la función de un oficial administrativo no se limitaría a ratificar las transacciones, sino que también consistiría en verificar mediante pruebas y controles que los funcionarios ejecutan las actividades observando las normas de la Organización, documentando ese control regular y dando cuenta al Subdirector General, al director o al Jefe de Oficina y al Contralor. Estas informaciones son a su vez necesarias para orientar y corregir la política de gestión financiera.

2.2 Actualización del Manual Administrativo y Financiero

50. Normas enunciadas en documentos muy heterogéneos. Hasta la reforma de la Organización en 2000, las normas de la Organización estaban recogidas principalmente en el Manual Administrativo, que constituía la única referencia en la materia. Desde hace varios años se constata una multiplicación de las fuentes reglamentarias: notas azules, circulares administrativas, cuadros de delegación de atribuciones. La articulación de estos últimos con las disposiciones del Manual, suscita en concreto un riesgo de confusión y aumenta enormemente el volumen de conocimientos que en teoría deben dominar los funcionarios de la Organización. Además, los grandes cambios a que ha sido sometida la estructura (creación de las Oficinas Ejecutivas, descentralización de atribuciones a los Sectores, etc.) no han estado acompañados sistemáticamente de los obligados cambios del Manual Administrativo y Financiero.

51. El propio Manual Administrativo y Financiero (en particular su volumen I), a pesar de habérsele dotado de un índice, es relativamente heterogéneo. El Director General señalaba acertadamente que respecto de las adquisiciones y las normas financieras de contratación, “se han solucionado algunos problemas de inadecuación, por ejemplo la dispersión de materiales de orientación y de puntos del Manual administrativo […], gracias a la publicación de una ‘Guía rápida de referencia para la gestión financiera de los contratos’”. No ha sucedido lo mismo respecto de todos los ámbitos de intervención, y la creación de guías “aparte del Manual” no resuelve totalmente la cuestión de la comprensión y la facilidad de acceso por todos al Manual mismo.

52. Actualizaciones necesarias. Sucede, en efecto, que se recogen en el Manual disposiciones muy antiguas y que no fueron actualizadas cuando se emitieron nuevas circulares administrativas, o cuando se instauraron los cuadros de delegación de atribuciones a partir de 2001. Unas circulares administrativas han podido anular o completar disposiciones del Manual. Por ejemplo, la cuestión de los viajes oficiales de los funcionarios de la Organización figura actualmente en cinco documentos diferentes, algunos de los cuales, que han perdido toda vigencia, todavía no han sido suprimidos36. Por otra parte, el punto 120 del Manual, que distribuye las atribuciones administrativas en la Secretaría, ya no corresponde a la realidad de los Sectores del programa. Si bien es cierto que en el Manual figuran ahora enlaces automáticos que remiten a los Anexos o a las circulares pertinentes, esos enlaces no simplifican la comprensión ni el uso del Manual por los funcionarios. Esta multiplicación y esta dispersión de normas de niveles diferentes, y contenidas en documentos o materiales didácticos muy diferentes, tienen consecuencias nefastas: i) hacen más complejo el paisaje reglamentario, ii) suscitan confusión y iii) alejan a los funcionarios administradores de programas de un conocimiento directo del Manual.

53. Los principales usuarios del Manual, es decir, los oficiales administrativos y los funcionarios que trabajan a sus órdenes, ya constatan este grado de dispersión y de complejidad. El problema se plantea forzosamente con más agudeza a los funcionarios cuya función atañe a la ejecución concreta de las actividades del programa.

36 Circular administrativa AC.2102: Procedimientos administrativos aplicables a los viajes del personal

en misión (2000); Circular administrativa AC.2209: Viaje en misión; Circular administrativa AC.2235: Viajes oficiales de los miembros del personal y consultores; Circular administrativa AC.2260: Cuadro de delegación de atribuciones y obligaciones de rendición de cuentas - Viajes oficiales; punto 1500: Disposiciones generales sobre los viajes en misión.


54. La actualización periódica del Manual Administrativo y Financiero, para que refleje sistemáticamente la evolución de la Organización, es indispensable para que desempeñe el indispensable papel de instrumento de trabajo, conocido no sólo por todos los funcionarios encargados del control, sino también por los funcionarios responsables de la ejecución de las actividades y de los gastos de la Organización.

Observaciones del Director General

El Director General acoge con beneplácito el informe de seguimiento del Auditor Externo en el que se formulan propuestas para reforzar aún más el marco de control interno de la Organización. El Director General da las gracias al Auditor Externo por haber reconocido los progresos patentes logrados por la Secretaría en la aplicación de las recomendaciones enunciadas en el documento 176 EX/39.

Por lo que se refiere a las muy atinadas propuestas formuladas en el documento:

a) El Director General estudiará detenidamente la posibilidad de poner en marcha un proceso de acreditación por medio de una formación para los Directores y especialistas del programa y sus asistentes encargados de adquisiciones y contrataciones.

b) El Director General pedirá a los distintos responsables de los procesos internos que asuman directamente la tarea de actualización de los puntos correspondientes del Manual Administrativo a su debido tiempo y que reexaminen continua y periódicamente los procesos para mejorar aún más la eficiencia.

c) A juicio del Director General, la importancia de adoptar medidas para reforzar el marco de control interno y la gestión de los riesgos financieros es una prioridad esencial en materia de gestión. La inminente aplicación de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) realza aún más su importancia. La fase inicial del proyecto relativo a las normas IPSAS se financió en 2007 con la contribución de Singapur de 246.465 dólares. En el documento 34 C/5 se asignó una cantidad de 1 millón de dólares para la aplicación de las normas IPSAS. El Director General se propone buscar y asignar una cantidad adicional de 450.000 dólares para la aplicación de las normas IPSAS durante el periodo que abarca el 34 C/5. Teniendo presente todo ello, el Contralor creó una sección de políticas financieras y control de la observancia (BOC/FPC) en la Oficina del Contralor (BOC) con objeto de responder a los problemas señalados por el Auditor Externo en el párrafo 44 de la Parte II del documento. Esta nueva sección (que era anteriormente la Unidad de Control de la Calidad) contribuirá a fomentar la formulación de las políticas y los procedimientos apropiados a fin de mejorar el control financiero interno y sensibilizar e impartir formación al respecto en toda la Organización.

d) El punto 1025 actualizado del Manual es compatible con las prácticas idóneas de otras organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. Limita las circunstancias en que se pueden autorizar excepciones a la licitación pública, con controles incorporados a diferentes niveles.

e) Por lo que se refiere a la creación de la Oficina de Ética, cabe señalar que el Director General decidió solicitar el acuerdo del Consejo Ejecutivo sobre la posibilidad de utilizar un tipo de contrato como el nombramiento de duración limitada (ALD) para la contratación del funcionario encargado de estas cuestiones. La razón de ofrecer este tipo de contrato de duración limitada es garantizar la objetividad y la imparcialidad constantes que exige semejante responsabilidad. La idea es que la misma persona no permanezca en funciones más de 4 años (contrariamente a los funcionarios de carrera). Por consiguiente, el proceso de contratación está suspendido en espera de que el Consejo Ejecutivo se pronuncie al respecto.


OB7 Consejo Ejecutivo 179 EX/31


SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DEL AUDITOR EXTERNO Y AUDITORÍAS DE RESULTADOS

PARTE III

Oficina de la UNESCO en Brasilia

RESUMEN

El Auditor Externo presenta este documento de conformidad con la Decisión 177 EX/30 en la que el Consejo Ejecutivo pidió al Auditor Externo que volviera a informarle sobre la Oficina de la UNESCO en Brasilia en su 179ª reunión.


179a reunión Parte III

179 EX/31 Parte III

AUDITOR EXTERNO DE LA ORGANIZACIÓN

DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA

Y LA CULTURA

Informe de seguimiento de las recomendaciones del informe 177 EX/54

y observaciones complementarias sobre la Oficina de la UNESCO en Brasilia

179 EX/31 Parte III – pág. 3

ÍNDICE

RESUMEN ........ .............................................................................................................. 5

OBJETO Y MÉTODO DE LA AUDITORÍA ..................................................................... 6

1. CURSO DADO A LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES ................. 7

1.1 CREACIÓN DE UN SERVICIO DEDICADO A LOS VIAJES ................................. 7

1.1.1 COMPROBACIÓN DE LAS ANOMALÍAS DE LA GESTIÓN ANTERIOR ....................... 8 1.1.2 ESTABLECIMIENTO DE NUEVOS MÉTODOS DE TRABAJO Y DE CONTROL ............ 9

1.2 LA TUTELA EJERCIDA SOBRE LA OFICINA DE BRASILIA ................................ 9

1.3 COMPROMISOS DE GASTOS SUPERIORES AL IMPORTE DE LOS FONDOS RECIBIDOS ............................................................................. 10

1.4 LA DIVISIÓN DE INFORMÁTICA ........................................................................... 11

1.5 RECURSOS HUMANOS DE LA OFICINA ............................................................. 11

1.6 LOS RIESGOS DE LITIGIO ................................................................................... 13

1.7 LAS DELEGACIONES ............................................................................................ 14

2. EVOLUCIÓN DE LA CARTERA DE PROYECTOS .............................................. 16

2.1 EVOLUCIÓN CUANTITATIVA DE LA CARTERA .................................................. 17

2.1.1 SE CONFIRMA LA DISMINUCIÓN DEL NÚMERO DE PROYECTOS .......................... 17 2.1.2 LA DISMINUCIÓN ES MÁS LENTA DE LO PREVISTO EN LOS OBJETIVOS DE 2006... 18 2.1.3 LA EVOLUCIÓN EN VALOR DE LA CARTERA DE PROYECTOS

EXTRAPRESUPUESTARIOS CONFIRMA ESTA TENDENCIA ................................... 20

2.2 EVOLUCIÓN CUALITATIVA DE LA CARTERA DE PROYECTOS ....................... 21

2.2.1 LA DIFÍCIL REORIENTACIÓN DE LOS PROYECTOS EN CURSO ............................. 21 2.2.2 UN CONTROL REAL DE LAS ACTIVIDADES EMPRENDIDAS POR LOS EQUIPOS

DE PROYECTO ............................................................................................... 22 2.2.3 UNA CULTURA DE LA EVALUACIÓN TODAVÍA DEMASIADO FORMAL .................. 23 2.2.4 LA LABOR DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL BRASILEÑOS NO SE TOMA

SUFICIENTEMENTE EN CUENTA ...................................................................... 24 2.2.5 EL CASO PARTICULAR DEL PROGRAMA CRIANÇA ESPERANÇA ......................... 24

2.3 PERSPECTIVAS ESTRATÉGICAS DE LA CARTERA DE PROYECTOS EN LOS PRÓXIMOS AÑOS ................................................................................... 26

2.3.1 LOS PROYECTOS ACORDADOS EN 2007 CONFIRMAN LA REORIENTACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ..................................................................................... 26

2.3.2 LOS PROYECTOS EN TRAMITACIÓN DEBERÁN CONFIRMAR ESTA EVOLUCIÓN ..... 28 2.3.3 ¿QUÉ HIPÓTESIS PARA EL PORVENIR DE LA OFICINA DE BRASILIA? .................. 29


RESUMEN

Al término de una misión efectuada en noviembre de 2006, el Auditor Externo formuló observaciones y recomendaciones sobre el funcionamiento de la Oficina de la UNESCO en Brasilia, que se presentaron al Consejo Ejecutivo en su reunión de octubre de 2007 en el informe 177 EX/54.

La misión efectuada en febrero de 2008 le permitió apreciar el estado de aplicación de sus recomendaciones, resumido en el cuadro siguiente:

Recomendaciones Aplicación 1. Creación de un servicio

de viajes Aplicada Creación del servicio En curso de aplicación Puesta en orden de las prácticas anteriores En curso de aplicación Proceso competitivo para escoger una agencia de viajes

2. Autonomía de la Oficina En curso de aplicación Flexibilización de la tutela administrativa de la Sede

3. Compromisos de gastos superiores al importe de los fondos recibidos

Aplicada Bloqueo de los gastos si son superiores a los fondos

4. La división de informática Aplicada Contratación de un jefe de servicio En curso de aplicación Paso de SICOF (gestión informática contable y financiera local) a FABS (gestión informática contable y financiera de la Sede)

5. Limitar la utilización atípica de los contratos temporales

En curso de aplicación Firma a partir de 2008 de contratos de transición de 6 meses de duración. En espera de decisiones de estructuración, es preciso mantener provisionalmente los empleos temporales.

6. Reforzar la unidad de recursos humanos

En curso de aplicación Estudio de la estructura de la Oficina en curso desde noviembre de 2007, con el apoyo de una consultora delegada por la Oficina de Gestión de Recursos Humanos (HRM). Se esperan resultados operativos para mayo de 2008.

Las recomendaciones se cumplieron; la demora en la aplicación se debió a veces a

circunstancias ajenas a la voluntad de la Oficina de Brasilia.

En su misión anterior, el Auditor Externo observó un número elevado de contenciosos, relacionados esencialmente con el derecho laboral, a los que se había confrontado la Oficina. Ésta sigue en espera del fallo del Tribunal Supremo Federal, relativo al levantamiento de la inmunidad jurisdiccional de la UNESCO. Con este fallo, cuya fecha no se ha fijado hasta la fecha, se determinará la realidad de los riesgos jurídicos planteados por esos contenciosos. Por lo que se refiere a la acción del ministerio público relativa a un proyecto de cooperación con el instituto nacional de seguridad social, el riesgo es sólo de índole civil y, en todo caso, no afectará a la UNESCO como persona moral. Frente a esos distintos litigios, la Oficina de Brasilia efectuó las diligencias necesarias en esta etapa. Aun si no existe ningún riesgo financiero para la Organización debido a la inmunidad de ejecución, es importante en adelante que la Oficina efectúe un seguimiento financiero de los eventuales costos que le incumbirían, de tal modo que pueda hacer frente, llegado el caso, a las consecuencias de las decisiones de la justicia laboral.

En lo referente al examen del funcionamiento de las cinco delegaciones, el Auditor Externo efectuó un examen del avance de la evaluación que se había recomendado en el informe del Director General del 23 de febrero de 2006 (174 EX/21). Recomienda disipar la incertidumbre que pesa sobre el futuro de esas delegaciones a fin de poder adoptar las medidas necesarias para los bienes y las personas implicadas y para posibilitar una gestión clara de los proyectos descentralizados. Además, hace suya la sugerencia formulada por la Oficina del Contralor de

179 EX/31 Parte III – pág. 6 efectuar una revisión semestral de la marcha de los trabajos, en lugar de la periodicidad anual actual, a fin de posibilitar un mejor seguimiento y acrecentar la motivación de los equipos establecidos.

De conformidad con las directrices del Director General, el número de proyectos extrapresupuestarios experimentó una baja notable. El número de proyectos (97) previsto en noviembre de 2006 se redujo a 66 al 31 de diciembre de 2007. Detallando la situación, 37 proyectos se concluyeron (11 a fines de 2006 y 27 a fines de 2007) y en el transcurso de 2007 se finalizaron 6 nuevos proyectos, todos dentro del mandato de la UNESCO. La evolución del valor de la cartera de proyectos confirma esta tendencia. En 2006 representaba un importe de gastos efectuados de 165,5 millones de dólares, mientras que en 2008 la cartera asciende sólo a 115 millones de dólares.

Sin embargo, el decrecimiento es más lento de lo previsto. En efecto, numerosos proyectos que debían finalizarse o interrumpirse en 2006 y 2007 se arrastraron a 2008. Así pues, el objetivo se alcanzará pero con un año de aplazamiento. Aunque el Auditor Externo tiene en cuenta las razones que explican ese arrastramiento, éste recomienda que la nueva orientación de la cartera sea efectiva al 31 de diciembre de 2008 y que la Oficina de Brasilia adopte todas las medidas necesarias para que no se difiera un año más la terminación de los proyectos.

A pesar de las dificultades que han surgido de cara a las autoridades brasileñas, se está procediendo a la reorientación del contenido de los proyectos basados en la prestación de servicios que no corresponden al tipo de misiones en las que debe participar la UNESCO.

Bien supervisados por los funcionarios encargados de la dirección de los proyectos, éstos no han sido objeto todavía de una evaluación sistemática. El Auditor Externo recomienda que la Oficina se base en las auditorías de los órganos de control brasileños (Tribunal de Cuentas de la Unión, Control General de la Unión). Se debe reforzar la consideración de la viabilidad de las actividades previstas en cada proyecto y las condiciones de transferencia de las responsabilidades a los asociados nacionales.

Antes de que se lleve completamente a cabo la reorientación de los proyectos, el Auditor Externo recomienda que la Oficina esté en condiciones de definir sin demora la estrategia de reorganización de sus actividades futuras. La Sede deberá aportar las respuestas necesarias de manera reactiva.


La Secretaría acoge con satisfacción el conjunto de los comentarios y acepta la totalidad de las recomendaciones formuladas. En este informe se subrayan los esfuerzos desplegados y se demuestran los resultados obtenidos hasta la fecha mediante el proceso de reorientación de la Oficina de Brasilia. No obstante, la aplicación completa de las recomendaciones requerirá ciertas modulaciones temporales, habida cuenta de la secuencia de las medidas que habrán de aplicarse. Así, por ejemplo, las incertidumbres relacionadas con las delegaciones no podrán disiparse completamente hasta el término de la fase experimental decidida anteriormente.

OBJETO Y MÉTODO DE LA AUDITORÍA

Una misión viajó a Brasilia del 21 de enero al 8 de febrero de 2008 para acopiar y validar las informaciones presentadas en este informe. Éste contiene el seguimiento de las recomendaciones formuladas por el Auditor Externo, tras su misión de noviembre de 2006, que figuran en su informe 177 EX/54, así como algunas observaciones complementarias relativas a la evolución de la cartera de los proyectos extrapresupuestarios, en los planos tanto cuantitativo como cualitativo.


El análisis del control interno, la realización de las pruebas de control con miras a la certificación de las cuentas del bienio 2006-2007 y el análisis de los riesgos jurídicos y de los litigios son objeto de un tratamiento aparte y no se abordan en este informe.

Las constataciones se basan en el análisis de documentos y comprobantes y en entrevistas. Se celebraron también entrevistas fuera de la Oficina de Brasilia con coordinadores de proyectos en algunos ministerios, el Tribunal de Cuentas de la Unión, el Control General de la Unión, el servicio de abogados de la Unión (Advocacia geral da União), el organismo brasileño de cooperación, la oficina del PNUD en Brasil y con un ex ministro de educación (2002-2004), actualmente senador.

Por último, para apreciar cabalmente la evolución de la Oficina, el Auditor Externo se basó en el informe del Director General de la UNESCO del 23 de febrero de 2006 dedicado a la reorientación de las actividades de la Oficina de Brasilia, así como en los informes sucesivos que presentó desde entonces al Consejo Ejecutivo1.

1. CURSO DADO A LAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES

1. El Auditor Externo examina aquí el curso dado a las recomendaciones formuladas en el informe 177 EX/54 en el que exponía las observaciones de su primera misión de auditoría en Brasilia en octubre de 2006. Las respuestas del Director General reproducidas en ese informe contenían unas primeras indicaciones sobre la evolución futura. La presente misión se dedicó a verificar su aplicación efectiva.

2. La tutela administrativa de la Sede sobre la Oficina fue muy intensa durante los meses que siguieron la partida del Director en octubre de 2005. Un nuevo oficial administrativo asumió sus funciones en octubre de 2006 y, tras varios interinatos, el nuevo Director de la Oficina fue confirmado en sus funciones en agosto de 2007. Teniendo que responder desde fines de 2005 a un gran número de recomendaciones procedentes de los distintos servicios de control interno (Oficina del Presupuesto, Oficina del Contralor, Oficina de Coordinación de las Unidades fuera de la Sede y Servicio de Supervisión Interna) y externo (auditorías, evaluación de expertos), la Oficina, en vez de hacerlo punto por punto, optó por aplicar, a instancias del nuevo Director, una estrategia global que consistía en tratar la totalidad de las recomendaciones, entre ellas las del Auditor Externo. En un plan de acción dividido en 6 temas se propone un cronograma de actividades iniciadas o por iniciar y se presenta una visión de conjunto de las respuestas aportadas.

3. En la actualidad, algunas medidas están aún en curso de ejecución y otras debieron aplazarse por razones a veces ajenas a la voluntad de la Oficina.

1.1 CREACIÓN DE UN SERVICIO DEDICADO A LOS VIAJES

4. En el informe 177 EX/542, basándose en las numerosas recomendaciones formuladas en ese ámbito por el Servicio de Supervisión Interna (IOS), se recomendaba la creación de un servicio encargado de los viajes. El Director General indicaba que las recomendaciones estaban en curso de aplicación y que un llamado a licitación iba a permitir seleccionar un nuevo proveedor.

5. En la fecha de la misión, la Oficina estaba aplicando las recomendaciones del IOS, que coinciden con las formuladas por el Auditor Externo y las completan. Sin embargo, se produjo cierto retraso en su tratamiento, puesto que el establecimiento de las listas de contratos se inició

1 174 EX/21 - 175 EX/24 - 177 EX/30. 2 R1, página 11.

179 EX/31 Parte III – pág. 8 en octubre de 2007. La mayoría de las recomendaciones se aplicaron o se están aplicando. Ahora bien, algunas especificidades locales3 plantean problemas de ejecución.

6. Como se pidió, la Oficina creó una Unidad de Viajes que comprende seis personas: un jefe de unidad, que ejerce la dirección de esta unidad y además otras funciones; dos asistentes contratados de tiempo completo y otros tres con contratos temporales. Se puede considerar, por lo tanto, que esta unidad se dedica exclusivamente a los viajes, como se recomendó. Esta unidad está instalada físicamente en la unidad de contabilidad, pero no se confunde funcionalmente con ésta. Su perímetro podría evolucionar ya que la misión de comprobación de las cuentas pasadas que motivó la contratación de asistentes es por naturaleza temporal4.

7. El equipo en cuestión y la Sede debatieron y formalizaron un plan de trabajo para la totalidad de la unidad. Se está finalizando un desglose por fichas de trabajo individuales. Las tareas asignadas a la unidad son las siguientes:

• regularización de los billetes gratuitos y las gratificaciones concedidos por la agencia de viajes

• verificación de los precios propuestos por la agencia de viajes

• verificación de las misiones canceladas

• establecimiento de una lista de consultores deshonestos por proscribir

• pruebas de conformidad con las reglas de viaje

• formación y establecimiento de guías sobre métodos.

8. La mayor parte de esas tareas cuestionan la relación de la Oficina con su suministrador de servicios histórico. Ahora bien, la Oficina no desea romper brutalmente con este último, como reclama la Sede, por no haberse encontrado todavía ningún nuevo asociado (véase más abajo). Un cambio de asociado en vísperas del cambio del sistema contable y financiero supondría esfuerzos de integración e interoperabilidad entre el operador y la Oficina que deberían reiniciarse desde la entrada en funcionamiento del sistema contable de la Sede (FABS) seis meses o un año más tarde.

9. La unidad de viajes lleva a cabo dos actividades simultáneamente: la comprobación de las cuentas pasadas y el establecimiento de nuevos métodos de trabajo y de control. Ambas exigen una importante inversión en concepción de las tareas y en ejecución.

1.1.1 COMPROBACIÓN DE LAS ANOMALÍAS DE LA GESTIÓN ANTERIOR

10. Examen de las cancelaciones de viaje no reembolsadas. De las 2.500 misiones analizadas por la Oficina, 200, esto es, el 8%, dieron lugar a cancelaciones: los billetes correspondientes no se utilizaron y los viáticos abonados anticipadamente no se reembolsaron nunca. La Oficina estima en 2.600.000 dólares, para el año 2006, las cantidades por recuperar por ese concepto5. Sin embargo, la Oficina quisiera limitar el periodo anterior abarcado por esas pesquisas, pues éstas son complicadas y consumen demasiado tiempo. Además, la reintegración en los proyectos de las cantidades recuperadas es muy compleja, ya que las cuentas de estos últimos con frecuencia se han cerrado, a veces desde hace varios años. Conviene comparar el

3 Por ejemplo, el número reducido de compañías aéreas locales. 4 La Oficina no sabe todavía si conservará los agentes contratados para esta labor. La decisión

definitiva depende de la reorganización funcional de la totalidad de la Oficina, para la cual una consultora debe entregar sus conclusiones a principios de junio de 2008.

5 Las pesquisas se refieren no sólo a los billetes, sino también a los viáticos atribuidos a los viajeros. Algunos beneficiarios cuyo viaje se canceló no devolvieron las cantidades recibidas de antemano. Conviene identificarlos y reclamarles las cantidades indebidamente percibidas.


costo financiero y humano de las pesquisas con el resultado esperado. La decisión final corresponde a una opción de gestión que rebasa las atribuciones de la unidad de viaje.

Recomendación Nº 1. Proseguir el trabajo de regularización iniciado con la agencia de viajes y fijar con la Sede una fecha límite para las pesquisas relativas a las cancelaciones.

11. Negociación de precios y búsqueda de un nuevo contrato con ayuda del PNUD. Un primer intento de contratar una nueva agencia, efectuado con la ayuda del PNUD, como indicó el Director General en su respuesta a nuestras recomendaciones, resultó infructuoso pues la propuesta seleccionada al término del llamado a licitación caducó debido a un cambio de método de tarificación de los servicios aéreos en Brasil6.

Recomendación Nº 2. Una vez concluido el trabajo de regularización de la gestión pasada, habrá que adoptar, en coordinación con la Sede, una decisión sobre la evolución de la colaboración existente con la agencia de viajes y sobre la organización de un procedimiento de llamado a licitación para la reanudación de esta prestación.

1.1.2 ESTABLECIMIENTO DE NUEVOS MÉTODOS DE TRABAJO Y DE CONTROL

12. Fortalecimiento del seguimiento de los proyectos. En octubre de 2007 se envió una solicitud de declaración de responsabilidad (Responsability letter) a todos los asociados coordinadores de proyectos para que se comprometieran a verificar todos los puntos del procedimiento de seguimiento. Este compromiso se incluirá ulteriormente en el PRODOC (documento de proyecto) de los nuevos proyectos. Aproximadamente la mitad de los coordinadores habían respondido a fines de enero de 2008. Conviene insistir de nuevo ante los demás (apuntando prioritariamente a los proyectos que más consumen viajes, como sugiere la Oficina del Contralor).

Recomendación Nº 3. Terminar lo antes posible el proceso de responsabilización de los asociados en materia de seguimiento del procedimiento de viajes.

1.2 LA TUTELA EJERCIDA SOBRE LA OFICINA DE BRASILIA

13. Observando que la Oficina era objeto de una estricta tutela, el Auditor Externo consideraba conveniente que el Director pudiese encargarse de su gestión corriente sin acudir sistemáticamente a la Sede7.

14. Como se indicó anteriormente, la Oficina pasó por un periodo de transición prolongado tras la partida del Director anterior, que dejó la Oficina en octubre de 2005 después de haber estado a su cabeza durante 9 años. Desde octubre de 2005, la tutela administrativa de la Sede ha sido muy estricta. El equipo administrativo y financiero tuvo que someterse, por un lado, a numerosos controles a veces simultáneos y, por otro, a un seguimiento muy riguroso y por lo tanto muy exigente por parte de la Sede. Así, por ejemplo, el tope de gastos autorizados bajo la responsabilidad de la Oficina se rebajó a 100.000 dólares.

15. Se podría considerar la posibilidad de que la Oficina restablezca un comité local de contratos, a reserva de que la Sede ejerza un control a distancia, por ejemplo para los contratos muy importantes o los que se consideren muy delicados. Como mínimo, el tope actual podría 6 Se pasó de la remuneración al porcentaje a la remuneración por costo de servicio. 7 177 EX/54, R2, pág. 15.

179 EX/31 Parte III – pág. 10 subirse. En todo caso, sería conveniente que en cuanto sea posible la Oficina funcione a este respecto según las normas habituales de la UNESCO.

16. El nombramiento oficial en agosto de 2007 del Director de la Oficina constituye un paso positivo que traduce una “normalización” de las condiciones de trabajo de la Oficina. No obstante, la aprobación por los servicios centrales (Sede) de decisiones relativas al funcionamiento de la Oficina resulta a veces anormalmente lenta. Los plazos de decisión son largos en relación con las necesidades de gestión de la Oficina, sobre todo en materia de contrataciones y de recursos humanos. Así, por ejemplo, la Sede validó al cabo de 4 meses una vacante de puesto (para reemplazar a un funcionario jubilado).

Recomendación Nº 4. Flexibilizar paulatinamente la tutela administrativa sobre la Oficina en la gestión corriente con objeto de propiciar el regreso a condiciones de trabajo idénticas a las de otras oficinas fuera de la Sede.


Con el progresivo establecimiento de los parámetros necesarios para un entorno de control eficaz, la delegación de autoridad en la Oficina de Brasilia se ha visto progresivamente fortalecida al tiempo que la Sede mantiene la imprescindible atención. Es probable que la situación retorne a niveles normales a comienzos de 2009, cuando el sistema FABS esté funcionando cabalmente en la Oficina. Cabe señalar, sin embargo, (véase el párrafo 15) que, según las normas habituales de la UNESCO, actualmente en ninguna oficina fuera de la Sede hay un comité de contratos.

17. El nuevo Director prosiguió eficazmente la racionalización de los procedimientos y la instauración de prácticas idóneas, iniciadas por su predecesor interino8 y administra de modo eficaz al personal de la Oficina habida cuenta de la situación reciente. La adopción de un nuevo organigrama con la creación de dos puestos (evaluación y garantía de calidad) que se presentará próximamente al Director General de la UNESCO debería brindar la oportunidad de normalizar las relaciones con la Sede.

Recomendación Nº 5. Definir rápidamente y aprobar el nuevo organigrama de la Oficina.


Los grandes lineamientos del nuevo organigrama fueron aprobados a finales de febrero. Los pormenores de las funciones esenciales y los puestos que han de ser confirmados o establecidos, financiados por el Programa Ordinario o por los ingresos derivados de proyectos (FITOCA) son elementos medulares del proyecto de reorganización de los recursos humanos actualmente en curso.

1.3 COMPROMISOS DE GASTOS SUPERIORES AL IMPORTE DE LOS FONDOS RECIBIDOS

18. En el informe se indicaba que había que acabar con la práctica que consiste en no suspender los compromisos de gastos cuando éstos son superiores al importe de los fondos

8 Así, por ejemplo, las delegaciones de firma respetan la instrucción del Director con fecha del 25 de

septiembre de 2006 y para los contratos se invita a los coordinadores de sectores a cruzar sus firmas.


recibidos9, ya que esta práctica había tenido consecuencias nefastas para la gestión de conjunto de la Oficina y para las relaciones financieras entre la Oficina y sus asociados brasileños.

19. Se puso fin a esta práctica mediante la mejora del control en SICOF. El tope de crédito aparece sistemáticamente durante toda operación de registro (cadastramento). Desde agosto de 2007, la integración en el FABS de los datos relativos a los compromisos de gastos de SICOF se efectúa de forma cotidiana y prácticamente en tiempo real. Esta actualización del sistema fue homologada por un organismo tercero.

1.4 LA DIVISIÓN DE INFORMÁTICA

20. En el informe se recomendaba la contratación a la mayor brevedad de un encargado del servicio informático de alto nivel, el fortalecimiento de la unidad de informática y la integración de SICOF en el FABS10.

21. La Oficina respondió a esta recomendación nombrando a un responsable del equipo informático. Como resultó infructuosa una consulta amplia (más de 50 entrevistas) basada en una descripción de puesto detallada, se decidió adoptar una solución interna consistente en confirmar al responsable interino ascendiéndolo.

22. Se está efectuando el paso del sistema informático contable y financiero de Brasilia (SICOF11) al utilizado en la Sede (FABS). Existe ahora una sincronización cotidiana entre SICOF y FABS para la situación de los compromisos de gastos, y mensual para la situación de los pagos, lo que constituye un progreso notable. La instalación completa deberá finalizarse para el 1º de enero de 200912. El Auditor Externo deberá disponer del plan de transición para evaluar el riesgo de esta operación crítica.

1.5 RECURSOS HUMANOS DE LA OFICINA

23. Reducir la utilización atípica de los contratos temporales. En el informe se recomendaba reducir en toda la medida de lo posible la utilización de los contratos temporales, regularizar los regímenes contractuales y prever la evolución del personal de la Oficina. Al 31 de diciembre de 2007, la evolución del personal de la Oficina en un año (Cuadro Nº 1) muestra en realidad que 1) el número total de personas empleadas aumentó en un 10%, 2) el número de contratos temporales de ese total va en aumento, y 3) los acuerdos de servicios especiales (temporales) empiezan a predominar sobre los contratos de servicios:

9 177 EX/54, R3, pág. 18. 10 177 EX/54, R4, pág. 20. 11 Paso de los dos componentes de SICOF (“SICOF-web”, un interfaz destinado a perdurar, y “SICOF-

corporativo”, el software propiamente dicho) al FABS. Los asociados exteriores de la Oficina sólo tienen acceso a SICOF-web, que contiene informaciones financieras no estratégicas.

12 Por lo que se refiere al paso de un sistema a otro, la misión procuró cerciorarse de la pertinencia del plan de transición entre ambos (cutover plan) que comprende: i) la “carga” de los datos en el nuevo sistema y las pruebas que permiten garantizar el desarrollo satisfactorio de esta operación; ii) las pruebas de los procedimientos, del sistema y de los datos cargados (rollout) se efectúa según las normas SAP mediante el método Accelerat of SAP. El proyecto comprende 5 fases: 1. preparación del proyecto, selección de un asociado para la ejecución y elaboración del documento “expediente de los procedimientos”; 2. selección de las soluciones y lista de los procesos (blueprint); 3. realización; 4. preparación final; 5. puesta en marcha y seguimiento. El proyecto se encuentra al final de la fase 2 y el “expediente de los procedimientos” está en curso de validación en la Sede.


Cuadro Nº 1: Evolución del personal de la Oficina (2006-2007)

Al 31 de diciembre Número 2007

Estructura 2007

Número 2006

Estructura 2006

Evolución 2006-2007

Personal con contratos de larga duración con financiación de la FITOCA

52

35%

52

39% 0%

- funcionarios internacionales 1 1% 2 1% -50% - personal local 51 34% 50 37% 2%

Personal con contratos de larga duración financiado con cargo al Programa Ordinario

6

4%

7

5%

-14%

- funcionarios internacionales 1 1% 0%

- personal local 5 3% 0%

Personal “temporal” 82 55% 65 48% 26%

- contratos de servicios 46 31% 54 40% -15%

- acuerdos de servicios especiales 36 24% 11 8% 227% Otros “temporales” 9 6% 11 8% -18% - consultores 3 2% 4 3% -25% - contratos de honorarios 6 4% 7 5% -14% Total 149 100% 135 100% 10%

24. La duración media de los 17 contratos temporales o acuerdos de servicios especiales firmados en 2006 era de 19 meses, mientras que en el caso de los firmados en 2007 (25) era de 11 meses.

25. Los riesgos de que el personal experimentado cesara en el servicio sólo se presentaron en las delegaciones.

26. En cambio, a partir de 2008, se firmaron los denominados “acuerdos de servicios especiales de transición” por una duración de seis meses, en espera de la definición de la nueva organización de la Oficina. Hasta que no se tomen las decisiones relativas a la estructura y el futuro organigrama de la Oficina, habrá que conservar provisionalmente empleos temporales.

Cuadro Nº 2: Comparación entre finales de 2007 y principios de 2008

al 31-12-2007 al 01-01-2008

Personal con contratos de larga duración con financiación de la FITOCA

52 52

- funcionarios internacionales 1 1 - personal local 51 51 Personal con contratos de larga duración financiado con cargo al Programa Ordinario

6 6

- funcionarios internacionales 1 1 - personal local 5 5 Personal “temporal” (Oficina) 82 83 - contratos de servicios 46 63 - acuerdos de servicios especiales 36 20 Otros “temporales” 9 9 - consultores 3 3 - contratos de honorarios 6 6 TOTAL 149 150

Fuente: Oficina de Brasilia


27. Cuando se hayan definido los perfiles necesarios para el buen funcionamiento de la Oficina de Brasilia reorientada, convendrá adaptar el organigrama teórico obtenido a la realidad de las competencias existentes y organizar los ajustes de acuerdo con un método que deberá definirse.

28. Fortalecer la unidad de recursos humanos. En el informe13 se recomendaba el fortalecimiento de la unidad de recursos humanos de la Oficina. Se anunció una revisión general de los recursos humanos. Se encargó a una consultora que redefiniera el contenido y el perfil de los puestos y reconfigurara el organigrama, aunque sin pronunciarse sobre el desempeño de los funcionarios. Esa misión se realizará, en principio, durante el primer semestre de 2008.

29. Se contratará a un director adjunto14. Ese elemento complementario de la dirección de la Oficina, que se ocupará del seguimiento de los programas, resulta necesario e incluso estratégico para la misma.

1.6 LOS RIESGOS DE LITIGIO

30. En su anterior misión, el Auditor Externo había observado que la Oficina de Brasilia se enfrentaba a litigios, principalmente vinculados al derecho laboral.

31. En cuanto a la inmunidad de la UNESCO, conviene distinguir la inmunidad de jurisdicción de la inmunidad de ejecución15. De momento no se ha fijado la fecha en que el Tribunal Supremo Federal emitirá la decisión de principio, el cual se referirá únicamente al carácter absoluto o relativo de la inmunidad de jurisdicción, dado que la inmunidad de ejecución está garantizada.

32. Esa decisión, que se impondrá a las jurisdicciones del Brasil, condiciona la realidad de los riesgos jurídicos vinculados a los litigios de derecho laboral. Al 31 de diciembre de 2007, la Oficina de Brasilia tuvo que hacer frente a 175 litigios16, de los cuales 79 todavía no han sido objeto de un fallo definitivo. Ninguno de ellos se ha sometido al Tribunal Superior de Trabajo. En los otros 96 casos, que fueron juzgados en cuanto al fondo de modo definitivo, el juez se declaró incompetente en 91 asuntos en que se invocaba la inmunidad de jurisdicción y en los otros cinco el fallo fue favorable para la UNESCO.

33. En cuanto a la acción entablada por el Ministerio Público en relación con un proyecto de cooperación realizado con el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), actualmente no se prevé ningún riesgo penal, sino únicamente de carácter civil. Por último, conviene señalar que la UNESCO no está implicada en ningún caso en ese litigio como persona jurídica, ya que ese tipo de acción jurisdiccional sólo puede afectar a las personas físicas.

34. La Oficina de Brasilia reaccionó ante los riesgos de litigio presentando ante el Tribunal Supremo Federal una solicitud de reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción de las

13 Doc. 177 EX/54, R6, pág. 23. 14 Con ese fin, se envió a la Sede una descripción de puesto, en la que se prevé una competencia

general en materia de programas y la supervisión de un encargado del seguimiento. Se valorará igualmente la aptitud de analizar el contexto jurídico e institucional.

15 Para los Estados, la inmunidad de jurisdicción se basa únicamente en la costumbre internacional, ya que las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas (1961) y sobre relaciones consulares (1963) sólo tratan de la inmunidad de ejecución. En lo concerniente a las organizaciones internacionales, ambos tipos de inmunidad se fundan en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, que fue firmada en 1947 bajo los auspicios de las Naciones Unidas y entró en vigor en Brasil tras su ratificación en 1963. La Convención de 1947 dispone que cada organismo especializado tendrá el derecho y el deber de renunciar a la inmunidad concedida a cualquier funcionario en todos los casos en que, a su juicio, la inmunidad impida el curso de la justicia. El texto indica que en todos los casos la inmunidad de ejecución se otorga tanto al funcionario como a la organización. (Artículo 6, secciones 22 y 23).

16 En la mayoría de los casos se trata de consultores que desean cambiar de régimen para prestar sus servicios en el marco de un contrato de trabajo con miras a disfrutar de todas las ventajas que el derecho laboral brasileño concede a los asalariados.

179 EX/31 Parte III – pág. 14 organizaciones internacionales. Logró que el Gobierno federal permitiera que el servicio de abogados de la Unión se encargara de su defensa y, conjuntamente con el representante local del PNUD, pidió los dictámenes de dos expertos de renombre. El primer dictamen, que era favorable a la inmunidad absoluta de jurisdicción, fue aprobado por ambas organizaciones y el segundo se presentará en febrero de 2008.

35. La Oficina debe determinar y prever de manera más precisa el posible costo de los litigios de derecho laboral y no limitarse a tratar puntualmente los asuntos en curso.

Recomendación Nº 6. Estimar los posibles recursos contenciosos vinculados a los contratos en curso efectuando un seguimiento analítico y calcular las pérdidas probables derivadas de los casos que aún no se han juzgado basándose en las pérdidas sufridas en los litigios de derecho laboral.

Recomendación Nº 7. Analizar y prever los riesgos de imagen vinculados a las posibles decisiones de principio desfavorables a la inmunidad de jurisdicción.


La Oficina multiplica los esfuerzos para actuar en este terreno de la manera más coordinada posible con el conjunto de los organismos del sistema de las Naciones Unidas y mantiene frecuentes contactos con el Ministerio de Justicia, el Servicio de Abogados de la Unión, y el Tribunal Supremo, para pedir el mayor cuidado y la claridad y rapidez máximas en el examen de los expedientes.

1.7 LAS DELEGACIONES

36. Evaluación de las delegaciones. La evaluación de las delegaciones, que según el informe del Director General17 debía llevarse a cabo en febrero de 200618, no se realizó tan rápidamente como se había previsto. No obstante, la cuestión sigue siendo una gran preocupación para la Oficina.

37. Cuando comenzó la reorganización de la Oficina a finales de 2005, no se había definido el modo de creación ni la función de las delegaciones. Se decidió conjuntamente con la Sede prever una fase de observación de dos años19. Al término de ese periodo habrá que concluir el análisis definitivo sobre la conveniencia de aplicar una política de descentralización. De momento, por motivos de conveniencia y de respeto de los compromisos asumidos respecto del personal contratado, se ha decidido mantener el statuo quo, definiendo al mismo tiempo el marco jurídico del funcionamiento de las delegaciones.

17 En el informe del Director General sobre la reorientación de la Oficina de la UNESCO en Brasilia del

23 de febrero de 2006 se pusieron de relieve problemas derivados de la creación de delegaciones en 2003-2004 por iniciativa del antiguo director, a saber: 1) no se había consultado debidamente a la Sede para la concertación de acuerdos; 2) tampoco se consultó al Organismo Brasileño de Cooperación (ABC), a pesar de que es el único órgano autorizado para firmar acuerdos de cooperación técnica con organismos e interlocutores internacionales, y 3) no se evaluaron en su totalidad las consecuencias de la presencia de la UNESCO en los Estados afectados.

18 La evaluación debía iniciarse en marzo de 2006 y su contenido debía establecerse en colaboración con el Servicio de Supervisión Interna (IOS) para determinar el futuro y la estructura de cada una de ellas.

19 Se plantea la cuestión de saber qué punto de partida se tendrá en cuenta para calcular ese tiempo de observación. Dicho punto podría ser el final de las evaluaciones de las delegaciones o mediados de 2007 (fecha de recepción de las recomendaciones del IOS en Brasilia), tal como propone la Oficina, por lo que la fase de observación concluiría a mediados de 2009.


38. Funcionamiento de las delegaciones. Existen cinco delegaciones en los Estados de Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia, Mato Grosso y Rio Grande do Sul. Cada una de ellas administra un número bastante limitado de proyectos, en coordinación con la Oficina. Las delegaciones desempeñan igualmente una función de representación de la Oficina de Brasilia y de prospección ante las autoridades locales (Estados y municipios), hacia las cuales se ha orientado en mayor medida la cartera de proyectos desde hace varios meses (véase más abajo el análisis de los proyectos en curso de ejecución y previstos).

39. En teoría, las delegaciones son dirigidas por un coordinador que es al mismo tiempo responsable de proyectos. Sin embargo, en la fecha en que se realizó la misión, en dos de las cinco delegaciones ese puesto no se había cubierto y estaba ocupado por un responsable interino.

40. A principios de 2008, las cinco delegaciones emplean a un total de 29 personas (entre ellas un consultor) que trabajan con contratos temporales (contratos de servicios o acuerdos de servicios especiales). Ese personal se distribuye de la siguiente manera:

Cuadro Nº 3: Personal de las delegaciones

Bahia Rio SP MG PA Coordinador 1* 1 1* 1 1 Responsable de proyecto 1 2 2 (1*) 2 2 Administrador superior 1 1 Administrador auxiliar 1 1 1 2 Secretario/recepcionista 1 1 1 1 1 Chófer 1 1 1 Consultor 1 Total 5 6 7 5 7

Fuente: coordinación de las antenas de la UBO, 6-2-2008

SP: São Paulo; MG: Mato Grosso; PA: Porto Alegre; * = vacante

41. Las modalidades de empleo del coordinador y del personal de las delegaciones revelan las limitaciones impuestas a la Oficina en lo que respecta a la gestión de los recursos humanos, pues hasta que no se tomen las decisiones sobre las estructuras y los empleos, es difícil o incluso imposible suprimir el empleo temporal, que es lo que se recomienda. Se está elaborando un proyecto de modelo de estructura básica común para las delegaciones.

42. Coordinación y aplicación de las recomendaciones de la auditoría. En octubre de 2007 la Oficina de Brasilia contrató a un oficial de enlace encargado de coordinar la acción de las cinco delegaciones existentes, bajo la responsabilidad directa del Director de la Oficina. Con la ayuda de la Oficina del Contralor, ese oficial de enlace empezó a aplicar metódicamente las recomendaciones relativas a las delegaciones. En el marco de sus diferentes controles, el Servicio de Supervisión Interna formuló un total de 92 recomendaciones de distinta importancia estratégica sin establecer un orden de prioridad entre ellas. Ulteriormente, las recomendaciones se clasificaron en tres categorías: fundamentales (15), importantes (60) y dignas de atención (17). El seguimiento y la comprobación por parte de la autoridad que las ha formulado plantea problemas, ya que la decisión formal de dar por cumplida una recomendación a veces tarda en llegar o no se notifica. Algunas recomendaciones ejecutadas no se dan por cumplidas debido a la falta de comprobantes, a veces puramente formales, que no se aportan o son incompletos, y en los cuadros no se establece con claridad su orden de prioridad.

43. El funcionario y la Oficina del Contralor determinaron las diez recomendaciones más importantes que no se habían aplicado en la práctica. Para algunas de ellas se precisan aclaraciones de la Sede o de la Oficina, por ejemplo:


• la negociación de acuerdos de Sede entre los Estados de la Unión, que precisa la conformidad de la Sede;

• la fecha de ejecución del plan de evaluación (véase más adelante);

• la elaboración de un código de la delegación de atribuciones y la rendición de cuentas;

• la elaboración y aprobación de planes de acción para cada delegación, lo que supone una estrategia definida por la Oficina y la Sede.

44. Por otra parte, el oficial de enlace, en colaboración con la dirección de finanzas, dirige la labor de un consultor para formular una guía de los procedimientos que deberán utilizar las delegaciones (administration guide) destinada a los coordinadores locales. En la fecha en que se realizó la misión, se sometió a la Sede un primer balance que estaba prácticamente terminado. Asimismo, se elaborará una guía de ejecución de los proyectos (implementation guide) para los interlocutores locales.

45. Disipar la incertidumbre. La incertidumbre relativa al futuro de las delegaciones debería disiparse rápidamente a fin de que puedan tomarse las disposiciones necesarias para los bienes y las personas afectados, así como para permitir la iniciación y gestión claras de los proyectos descentralizados. El Auditor Externo hace suya la sugerencia formulada por la Oficina del Contralor de que se lleve a cabo una revisión interna semestral del avance de los trabajos, y no anual como en la actualidad, porque ello posibilita un seguimiento más adecuado y aumenta la motivación de los equipos que trabajan en las delegaciones.

Recomendación Nº 8. En lo que respecta a la formulación de las recomendaciones relativas a las delegaciones, velar por la concentración, el establecimiento de prioridades y la aclaración de las recomendaciones relativas a las delegaciones en aras de una ejecución más rápida y pertinente. Por lo que se refiere a la existencia y las modalidades de funcionamiento de las delegaciones, tomar con prontitud una decisión sobre el principio de las delegaciones y, llegado el caso, aprobar los documentos que rigen su funcionamiento.


En el curso de 2007 las condiciones de trabajo en las delegaciones mejoraron estructural y sustancialmente: contratos más largos para el personal y financiado por el presupuesto FITOCA para garantizar una mayor independencia y estabilidad con respecto a los proyectos, creación de una función de enlace de dedicación completa para reforzar los vínculos orgánicos entre las delegaciones y los equipos programáticos administrativos de Brasilia, puesta en marcha oficial del marco estratégico en tres Estados de la Unión. Se seguirán llevando adelante medidas complementarias para crear las mejores condiciones de modo que este modelo de funcionamiento en un país como el Brasil pueda producir resultados satisfactorios y, progresivamente, llegar a autofinanciarse. Ahora bien, el principio mismo de las delegaciones sólo podrá ser objeto de una decisión al término del periodo probatorio de dos años decidido anteriormente. En el curso del primer semestre de 2009 se llevará a cabo una evaluación externa para sustentar las decisiones que hayan de tomarse en ese momento.

2. EVOLUCIÓN DE LA CARTERA DE PROYECTOS

46. Por lo que respecta a su cartera de proyectos, la Oficina de Brasilia de la UNESCO se caracteriza por el gran predominio de proyectos extrapresupuestarios en comparación con los del Programa Ordinario20. Esta situación es fruto del extraordinario desarrollo que a mediados del

20 Para el bienio 2006-2007, asciende en total a 1.576.000 dólares estadounidenses.


decenio de 1990 conoció en el Brasil la noción de “ejecución nacional”, (re)definida en virtud del decreto Nº 2004-5151.

Recordatorio: la noción de ejecución nacional. La cooperación técnica entre el Brasil y los organismos internacionales se rige por un decreto de 2004 en el que se define “ejecución nacional como un modo de gestión de los proyectos de cooperación técnica sujetos a acuerdos con organismos y agencias multilaterales conforme a los cuales la realización y dirección de las actividades corren a cargo de instituciones brasileñas, aunque la parte de los recursos procedente del presupuesto de la Unión quede bajo custodia de la organización o agencia internacional asociada”; “La ejecución nacional supone que la coordinación de los proyectos [...] corra a cargo de una institución brasileña, bajo la responsabilidad de un director nacional de proyecto y con el seguimiento del organismo brasileño de cooperación, adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores”; “En caso de que el proyecto [...] se financie íntegramente con recursos presupuestarios de la Unión, la participación de la organización o agencia deberá concretarse en asistencia técnica o transferencia de conocimientos”.

47. A partir de finales de 2005, la UNESCO decidió reducir el número de dichos proyectos y reorientarlos.

2.1 EVOLUCIÓN CUANTITATIVA DE LA CARTERA

48. Varios de los proyectos de la UNESCO en el Brasil se refieren a temas que nada tienen que ver con su mandato y competencias o que no se ajustan a sus programas. Dichos proyectos conciernen esencialmente al sector de la salud. Tal es la conclusión a la que llegó el Director General de la UNESCO en febrero de 2006.

2.1.1 SE CONFIRMA LA DISMINUCIÓN DEL NÚMERO DE PROYECTOS

49. Se ha medido la evolución cuantitativa de la cartera desde la misión anterior, uniformizando los datos para hacer posible una lectura comparativa con lo observado en octubre de 2006.

Cuadro 4: Plazo de finalización de los proyectos administrados por la UNESCO en el Brasil al 27 de octubre de 2006

Plazo de finalización de los proyectos

Cuantía (millones

de dólares) Número de proyectos

Finalizan el 31/12/2006 442 35 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2007 370 43 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2008 219 16 Finalizan en 2009 o después 6 3

Total 1.037 97 (Fuente: Informe del Auditor Externo sobre la gestión de la Oficina de Brasilia, 177 EX/54, pág. 16)


Cuadro 5: Plazo de finalización de los proyectos administrados por la UNESCO en el Brasil al 1º de febrero de 2008


Cuantía (millones

de dólares)

Número de proyectos

Variación 2006-2008

Finalizan el 31/12/2006 7 11 -24 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2007 132 26 -17 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2008 881 58 42 Finalizan en 2009 97 7 4

Finalizan en 2010 0 0 Finalizan en 2011 2 1

Total 1.119 103 6 (Fuente: Oficina de Brasilia, servicio del presupuesto)

50. Entre noviembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2007 se redujo el número total de proyectos (de 97 a 66 proyectos)21. Entrando más en detalle se observa que llegaron a su término 37 proyectos (11 a finales de 2006 y 26 a finales de 2007) y que seis nuevos proyectos finalizaron en el curso del año 2007.

2.1.2 LA DISMINUCIÓN ES MÁS LENTA DE LO PREVISTO EN LOS OBJETIVOS DE 2006

51. Con motivo de la anterior misión se calculó que al 31 de diciembre de 2007 habrían concluido 78 proyectos (Cuadro 3: 35 + 48), cuando en realidad no habrán sido más que 37. Se observa muy claramente que el plazo de finalización de los proyectos tiende a desplazarse hacia 2008: según las previsiones, al 31 de diciembre de 2008 llegarán a su término 58 proyectos (Cuadro 4). En el cuadro siguiente se expone en detalle el aplazamiento de la finalización de proyectos de un año a otro.

Cuadro 6: Detalle de la variación del plazo de finalización de los proyectos

Variación

2006 Variación

2007 Variación

2008 Variación

2009

13 proyectos transferidos de 2006 a 2008 -13 13 10 proyectos transferidos de 2006 a 2007 -10 10 1 proyecto transferido de 2006 a 2009 -1 1 27 proyectos transferidos de 2007 a 2008 -27 27 1 proyecto transferido de 2007 a 2009 -1 1

1 proyecto transferido de 2008 a 2007 1 -1

(Fuente: Oficina de Brasilia, servicio del presupuesto) 52. Entre los proyectos que finalizarán en 2008 quedan nueve que conciernen al sector de la salud, y que por ende son ajenos al mandato de la UNESCO:

21 Esto es: 58 (finalización prevista en 2008) + 7 (finalización prevista en 2009) + 1 (finalización prevista

en 2011).


Cuadro 7: Proyectos referidos a la salud que finalizan en 2008

Proyecto Asociados Inicio

(fecha) Finalización

(fecha)

Presupuesto (millones de reales)

Pagos al 31/12/0722

ANVISA prodoc ANVISA 20/12/2001 31/12/2008 118,7 84% FUNASA prodoc FUNASA 20/12/2001 30/06/2008 105 92% SVS-MS Min. Salud 22/10/2004 30/06/2008 59,6 745% ANS-prodoc ANS 10/12/2002 31/12/2008 27,6 63% Decit prodoc Min. Salud 20/12/2001 30/06/2008 48,4 98% VIGISUS II SVS Min. Salud 30/12/2004 30/12/2008 44,5 50% VIGISUS II SVS FUNASA 21/12/2004 21/12/2008 13,4 72% Reforsus prodoc Min. Salud 01/04/2000 30/06/2008 75,7 99% Cartão SUS 2001 Min. Salud 12/02/2001 12/02/2008 84 87%

(Fuente: Oficina de Brasilia, servicio del presupuesto, “UBO. Ejecución y balance de los proyectos válidos en enero de 2008”)

53. Al 31 de diciembre de 2008 habrán llegado a su fin un 92% de los proyectos (correspondientes a un 87% en valor), siempre y cuando en el curso de 2008 no se retrase su finalización, cosa harto probable en el caso de algunos de ellos. Todos los proyectos concluidos en 2006 y 2007 corresponden al mandato de la UNESCO.

54. Tras examinar una muestra23 de 10 proyectos, la misión obtuvo explicaciones acerca de esos retrasos en las fechas de finalización.

55. Los aplazamientos son a menudo consecuencia de la incapacidad de ciertos ministerios para llevar adelante los proyectos con su propio personal. En el caso del proyecto de “Educación en materia de SIDA y enfermedades de transmisión sexual”, que la Oficina de Brasilia y el organismo brasileño de cooperación (ABC) deseaban haber concluido ya en diciembre de 2007, se aceptó un aplazamiento, previo acuerdo del Director General, a raíz de una apremiante petición en este sentido formulada por el Ministerio de Salud brasileño.

56. La lentitud de la disminución puede explicarse por la necesidad de modificar la cartera de proyectos gradualmente, sin ruptura brutal, conforme a las estrategias de transición expuestas por el Director General de la UNESCO en sus informes anteriores24.

57. Habida cuenta de la modificación introducida en el acuerdo de ajuste de conducta25, el Ministerio de Salud debe organizar antes de junio de 2008 una oposición para sustituir por funcionarios a los equipos permanentes que actualmente remunera la UNESCO. Tal objetivo es compatible con el plazo de finalización de un gran número de proyectos de la Oficina de Brasilia (diciembre de 2008).

22 Al llegar a término un proyecto, se liquidan las cuentas y se devuelve el saldo al organismo asociado.

El coeficiente de utilización de los fondos no es necesariamente un indicador adecuado para evaluar el alcance y la ejecución del proyecto.

23 En la muestra había proyectos correspondientes a los cinco ámbitos de competencia previstos en el mandato de la UNESCO. Otro criterio de selección fue el de elegir los proyectos concluidos en 2007, ya fuera éste o no el plazo de finalización inicialmente previsto.

24 Informes del DG 174 EX/21 (febrero de 2006) y 177 EX/30 (agosto de 2007). 25 El acuerdo denominado “términos de ajuste de conducta” (Termo de Ajuste de Conducta), suscrito

en 2003 en respuesta a las críticas del Ministerio Público federal, prohíbe recurrir a equipos permanentes, remunerados por las organizaciones internacionales, en los ministerios. La modificación de agosto de 2006 permite hacer una excepción en el caso de ciertos ministerios, a los que se autoriza a conservar esos equipos permanentes hasta junio de 2008 como máximo. Esa modificación, decidida por el Ministerio Público brasileño en agosto de 2006, fue firmada por el Ministerio de Salud y el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión (véase el punto 5.2.2 infra).

179 EX/31 Parte III – pág. 20 58. Conviene señalar, empero, que la campaña de las elecciones presidenciales brasileñas y la subsiguiente constitución del nuevo Gobierno en la primavera de 2007, junto con las dificultades que tienen actualmente los ministerios para contratar a funcionarios, pueden haber contribuido a retrasar el proceso, cuya ejecución resulta tanto más compleja cuanto que el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión preconiza la contratación de funcionarios generalistas, cuando los equipos permanentes, sobre todo en el Ministerio de Salud, están formados por especialistas de calificación superior con contrato.

2.1.3 LA EVOLUCIÓN EN VALOR DE LA CARTERA DE PROYECTOS EXTRAPRESUPUESTARIOS CONFIRMA ESTA TENDENCIA

59. Al analizar esta evolución conviene tener en cuenta varias consideraciones. La variación del tipo de cambio entre el real y el dólar estadounidense (en lo sucesivo “el dólar”) repercute en los importes citados en los cuadros que anteceden. En efecto, cuando el contrato de un proyecto está suscrito en dólares, cada pago en reales es convertido al tipo de cambio oficial de las Naciones Unidas del mes en curso, y en ese momento se evalúa de nuevo el importe global del proyecto. La apreciación continua del real respecto al dólar explica una parte (en torno al 30%) del incremento de los importes globales.

60. Por otro lado, la prolongación de los proyectos ha llevado en ciertos casos a un aumento de su presupuesto.

61. Teniendo en cuenta esos elementos, en el cuadro siguiente se muestra la evolución de los gastos de ejecución de proyectos entre 2001 y 2008.

Cuadro 8: Evolución de los gastos de ejecución de proyectos entre 2001 y 2008

93,95105,37

89,24

108,82

135,93

165,56

124,44 115

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

* Previsión basada en el saldo disponible sobre el total acordado

Fuente: Oficina de Brasilia

El pico de gastos que se observa en 2006 se explica por el incremento del número de proyectos finalizados antes de que se reorientara la labor de la Oficina de Brasilia. Pero la disminución es patente en 2007 (-25% en comparación con 2006) y debería proseguir y verse confirmada a finales de 2008 (-30% en comparación con 2006).


Recomendación Nº 9. La Oficina de la UNESCO en Brasilia ha de adoptar medidas para garantizar que la reorientación de la cartera de proyectos sea efectiva a finales de 2008 y que la finalización de los proyectos no se difiera un año más.

2.2 EVOLUCIÓN CUALITATIVA DE LA CARTERA DE PROYECTOS

62. Además de la supresión de los proyectos ajenos al cometido de la Organización, se ha impuesto a la Oficina de la UNESCO en Brasilia (UBO) la obligación de modificar el contenido de sus actividades.

2.2.1 LA DIFÍCIL REORIENTACIÓN DE LOS PROYECTOS EN CURSO

63. Hay muchos proyectos a los que la UNESCO aporta consultores que en la práctica sirven para cubrir las necesidades permanentes de personal de ciertas entidades gubernamentales. En la Conclusión 5 del Informe del Director General de la UNESCO26 se establecen las etapas de la reorientación de las actividades de la UBO y se recomienda:

- no renovar los proyectos centrados en la prestación de servicios una vez concluidos;

- volver a negociar, con miras a su interrupción anticipada, los proyectos de esta categoría que todavía entrañen una larga duración y dispongan de fondos cuantiosos sin utilizar o tengan un bajo coeficiente de ejecución.

64. Como ya se ha indicado, no siempre se ha podido evitar la renovación de algunos proyectos, incluso cuando la UNESCO ha intentado retirarse, pues las autoridades gubernamentales brasileñas se han acostumbrado a recurrir de forma casi sistemática a las prórrogas de ejecución. Prueba de ello es el número de contratos que vencían en 2008 que se han prorrogado por un año.

65. Ha sido muy difícil obtener la renegociación de los contratos antes de su vencimiento, sobre todo en el ámbito de la salud y, en menor medida, en el de la educación. En respuesta a una pregunta en este sentido, una responsable del organismo de cooperación del Brasil confirmó que, a pesar de que este organismo deseaba poner fin a los proyectos de ejecución nacional, no era posible anticipar su fecha de vencimiento.

66. La reorientación de los objetivos de algunos proyectos en curso no siempre obedeció a la estricta voluntad de la Oficina de la UNESCO en Brasilia, si bien ésta ha podido sacar partido de los cambios en las políticas gubernamentales para reforzar el valor añadido de sus intervenciones. Así ha ocurrido con el proyecto acordado con el organismo nacional de salud, cuya primera fase concluyó a finales de 2005. Su reorientación permitió que la UNESCO y el PNUD (asociado a este proyecto) se retiraran de las actividades directamente vinculadas al funcionamiento de dicho organismo para concentrarse en actividades de mayor valor añadido. El plazo de ejecución de este proyecto expira a finales de 2008.

67. El proyecto sobre profesionalización del sistema de circulación vial, que en la auditoría de proyectos encargada por la Sede en 2006 había sido considerado no conforme a los objetivos de la UNESCO, finalizó con seis meses de antelación (aunque después de agotar los créditos previstos) y no se le asignaron fondos suplementarios ni fue prorrogado, pese a que la Dirección Nacional de Transporte solicitó en dos ocasiones su reconducción.

26 Documento 174 EX/21.

179 EX/31 Parte III – pág. 22 68. Para apreciar la retirada de la UNESCO de proyectos centrados en la prestación de servicios puede analizarse la evolución del número de contratos firmados con el personal que, dentro de los ministerios y organismos oficiales brasileños, integra los equipos permanentes retribuidos por la Oficina27. El número de funcionarios contratados por este conducto disminuyó en cuatro años en un 61%, como muestra el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 9: Número de contratos relativos a los equipos permanentes (al 1º de febrero de cada uno de los años considerados28)

2005 2006 2007 2008 1.221 731 603 485

(Fuente: Oficina de la UNESCO en Brasilia, Servicio de Informática)

Esta tendencia habrá de confirmarse cuando en junio de 2008 se concluyan tres de los proyectos que concentran mayor número de personas en sus equipos permanentes, a saber:

- Alfabetización solidaria: 93 funcionarios (158 en 2005);

- Fundación Nacional de la Salud: 104 funcionarios (159 en 2005);

- DST AIDS II – Educación en materia de SIDA y enfermedades de transmisión sexual: 37 funcionarios (54 en 2005).

2.2.2 UN CONTROL REAL DE LAS ACTIVIDADES EMPRENDIDAS POR LOS EQUIPOS DE PROYECTO

69. La selección de las actividades29 en que se articulan las fases de un proyecto es objeto de una concertación previa entre el oficial de proyectos30 y el equipo directivo31. El límite entre el seguimiento de un proyecto y la suplantación de los equipos directivos oscila en función de la índole y la antigüedad de los proyectos. Si los proyectos recientes, como Aquabio, funcionan conforme a una distribución de tareas adecuadamente definida, otros como DST AIDS II (Educación en materia de SIDA y enfermedades de transmisión sexual), iniciado en 1998, mantienen una participación excesiva del oficial de proyectos en su gestión directa. En el proyecto DST AIDS II, el oficial de proyectos o uno de sus auxiliares32 trabajan casi cotidianamente en los locales del Ministerio de Salud.

70. Aunque los equipos están estrechamente asociados a las actividades, es el oficial de proyectos quien, al firmar el contrato, autoriza los gastos33. El pago del trabajo de un consultor sólo se efectúa una vez comprobada la existencia física del documento.

71. En cambio, los contratos de financiación de actividades responden a un procedimiento de desembolso basado en el modelo de anticipos. El asociado recibe un anticipo que puede ascender

27 Suele hablarse de equipos permanentes. 28 Se trata de una “instantánea”, para un día dado, del número de contratos celebrados por la Oficina, y

no del número de contratos firmados cada año. Para evaluar el volumen de personal de los equipos permanentes, que por definición se contrata con duración indefinida, el estudio de la plantilla en una fecha concreta no tergiversa el análisis.

29 Las observaciones enunciadas en los párrafos 4.2.2 y 4.2.3 se basan en una muestra de 10 proyectos que la misión examinó en detalle.

30 El oficial de proyectos supervisa, bajo la autoridad del coordinador del sector, uno o varios proyectos. 31 Los equipos directivos se encargan de la coordinación del proyecto y representan a la parte brasileña.

Son el principal interlocutor del oficial de proyectos de la UNESCO. 32 Su equipo está compuesto por ocho funcionarios. 33 Con arreglo a los procedimientos definidos en el Apéndice 3B del Manual Administrativo de

la UNESCO (Reglamento de Administración Financiera). El análisis del control interno y las pruebas de control que efectuó la presente misión con miras a la certificación apuntan a que estos procedimientos se respetan debidamente.


al 90% del monto del proyecto, y el control de la Oficina se realiza a posteriori34. De la ejecución de los gastos y la teneduría de la contabilidad de los fondos se encarga el asociado, que debe presentar un informe técnico y financiero con los comprobantes de todas las transacciones. Se trata de un procedimiento en el que sería útil reforzar el control de los gastos.

72. Los oficiales de proyectos ejercen sus funciones de seguimiento por diversos medios: teléfono, correo electrónico, reuniones, visitas in situ. También en este caso es difícil discernir entre lo que corresponde al control justificado de la evolución del proyecto y la gestión directa, que incumbe a las autoridades brasileñas.

2.2.3 UNA CULTURA DE LA EVALUACIÓN TODAVÍA DEMASIADO FORMAL

73. Por evaluación se entiende el seguimiento cualitativo de los proyectos mediante informes sobre los avances realizados y un informe final en el que se evalúan los resultados de cada proyecto una vez terminado.

74. Los informes sobre la marcha del proyecto tienen carácter anual. Globalmente, esta frecuencia se respeta. En teoría, la redacción de este tipo de informes compete al equipo directivo. El oficial de proyectos sólo debería darle el visto bueno o eventualmente añadir una nota de síntesis. En la práctica, la redacción es a menudo conjunta e incluso a veces es el oficial de proyectos quien, por falta de tiempo o competencias del equipo directivo, se encarga de ella. Los datos financieros que figuran en estos informes proceden del sistema informático SICOF.

75. Estos informes, que tienen por objeto evaluar la marcha del proyecto y son indispensables en caso de revisión o prórroga, sirven para alimentar el debate que deberían mantener cada año el organismo de cooperación del Brasil35, el coordinador del proyecto (representante de la parte brasileña) y el oficial de proyectos (en nombre de la UNESCO). Estas reuniones distan mucho de ser sistemáticas.

76. La evaluación final, que es obligatoria para los proyectos cofinanciados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, todavía no es una práctica suficientemente extendida en los demás casos. Rara vez la efectúa un experto independiente; aunque esta posibilidad se contemple en el documento de proyecto, lo más habitual es que la elaboren el oficial de proyectos y los equipos directivos.

77. La sostenibilidad y la viabilidad del proyecto y las condiciones de transferencia de responsabilidades a los asociados nacionales, con arreglo a etapas programadas, son preocupaciones que todavía no despiertan la debida atención. La Conclusión 7 del Director General sigue vigente.

Recomendación Nº 10. El seguimiento de los proyectos deberá definirse con mayor claridad para discernir entre lo que corresponde al control y lo que se considera gestión directa. Sin perder de vista los problemas que afronta la Oficina de la UNESCO en Brasilia, la evaluación ha de realizarla un experto independiente y tendrá como parámetros imprescindibles la evaluación de la viabilidad de las actividades acometidas y el cumplimiento de las condiciones de transferencia de responsabilidades a los asociados nacionales.

34 Este tipo de contratos sólo se celebra con instituciones. 35 Cabe destacar que el organismo de cooperación del Brasil ya no está en condiciones de asumir su

función de seguimiento y evaluación, habida cuenta del gran número de proyectos y del considerable recorte de plantilla que ha registrado.



La próxima llegada de un especialista en seguimiento y evaluación, cuya contratación está en la fase final, así como la contratación del director adjunto que deberá supervisarlo serán elementos fundamentales para llevar adelante la función de seguimiento y evaluación de proyectos. En el ejercicio de esta función se tomará plenamente en cuenta la recomendación del Auditor Externo que figura más arriba.

2.2.4 LA LABOR DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL BRASILEÑOS NO SE TOMA SUFICIENTEMENTE EN CUENTA

78. Los órganos de control interno y externo de la administración federal del Brasil se encargan de examinar la ejecución por los servicios administrativos o los organismos públicos de los contratos de cooperación técnica celebrados con organismos de las Naciones Unidas, como la UNESCO. La Contraloría General de la Unión realiza cada año auditorías de gestión de ciertas operaciones vinculadas a estos contratos; el Tribunal de Cuentas de la Unión recibe parte de los informes resultantes y puede utilizarlos en el marco de sus competencias jurisdiccionales.

79. Al parecer, la Oficina de la UNESCO en Brasilia, a diferencia de otras representaciones de organismos de las Naciones Unidas en el país, no ha manifestado interés a las autoridades del Brasil por este tipo de informes, que podrían contener información útil, a pesar de que estos documentos se le podrían comunicar sin problema alguno, a su petición.

Recomendación Nº 11. El Auditor Externo preconiza que la Oficina se dirija a las autoridades del Brasil a fin de aprovechar la información derivada de los controles de la ejecución nacional de sus actividades de cooperación.

2.2.5 EL CASO PARTICULAR DEL PROGRAMA CRIANÇA ESPERANÇA

2.2.5.1 Presentación del Programa y de los riesgos que conlleva

80. Este Programa ampliamente conocido en el Brasil36, en el que la Oficina tomó el relevo del UNICEF en 2004, tiene por objeto ayudar a los niños desfavorecidos y luchar contra la violencia. Aporta gran notoriedad a la Oficina y la posibilidad de recaudar ingentes recursos financieros para promover los ideales de la UNESCO. Al estar financiado exclusivamente con fondos privados, no se sometía hasta hace poco a más controles que los de la UNESCO.

81. Con este Programa se financian cuatro proyectos de larga duración implantados en Belo Horizonte, São Paulo, Río de Janeiro y Olinda bajo la denominación “espacios Criança Esperança”, administrados por organizaciones no gubernamentales (ONG). Además, la Oficina selecciona cada año unos cien pequeños proyectos a los que asigna fondos derivados de la colecta.

36 Se basa en una alianza de cooperación entre la Oficina de la UNESCO en Brasilia y la cadena de

televisión privada más importante del país (en adelante, “la cadena de televisión”), que es la cuarta red televisiva del mundo. Consiste en recaudar fondos entre el público brasileño con una colecta parecida a la del “Teletón” gracias a una campaña de comunicación que esta cadena elabora y difunde. De consignar y canalizar los donativos, a menudo muy modestos, se encargan sobre todo las empresas de telefonía copartícipes.


82. En el Informe del Director General sobre la reorientación de las actividades de la Oficina de Brasilia del 23 de febrero de 200637 se señalan varias irregularidades imputadas a la Oficina en lo relativo a la concepción y la ejecución del Programa:

- inicio y gestión del Programa sin consultar ni informar a la Sede;

- financiación permanente de cinco ONG;

- riesgos potenciales no estimados.

83. Una misión del Servicio de Supervisión Interna, tras visitar dos de los proyectos gestionados por ONG, planteó en su informe de noviembre de 2006 la interrupción del Programa. Con todo, hasta la fecha no hay pruebas de irregularidad en su gestión.

84. El Director General, sin descartar la retirada de la UNESCO, anunció la próxima realización de una serie de evaluaciones y, ante todo, una renegociación activa del acuerdo suscrito el 18 de mayo de 2004 por la cadena de televisión y la UNESCO, cuando se retomó el Programa, que habría de tomar en cuenta las recomendaciones del Servicio de Supervisión Interna a fin de limitar los riesgos para la Organización.

2.2.5.2 Las iniciativas de la Oficina

85. El seguimiento del programa en la Oficina corre a cargo de un equipo38 de seis personas, a saber, cuatro titulares de un contrato de servicios y dos consultores. El programa atrae sumas importantes: 6 millones de dólares estadounidenses en 2005 y 16 millones en 200639.

86. La Oficina ha comenzado a reexaminar en detalle su relación con la cadena de televisión a fin de conferirle la máxima seguridad. Del 6 al 8 de junio de 2007 se celebró en París una reunión, que congregó a representantes de la Oficina de Brasilia, los servicios centrales, los sectores del programa y dos representantes de la cadena de televisión. En el informe sobre ese encuentro se indican los principales elementos que han de incluirse en el acuerdo entre ambas partes. Tras esta reunión se redactó un proyecto de contrato, cuyas principales disposiciones son las siguientes:

• los recursos del programa, procedentes de la generosidad pública, se acreditarán en un fondo en el Banco del Brasil;

• este programa alimenta a cuatro proyectos de larga duración (“espacios Criança Esperança”), administrados por ONG escogidas por un comité de dirección (steering comittee), que deberán someter un plan de acción anual a la UNESCO. El proyecto Pastoral para el Niño (Pastoral da Criança), de índole diferente, se ha dejado de lado y será objeto de un tratamiento específico;

• el contrato prevé que se comuniquen a la Oficina las auditorías externas que ha de realizar la cadena de televisión sobre los proyectos administrados por las ONG, cada dos años;

• los bienes inmuebles que albergarán las actividades de las ONG serán cedidos por los Estados de la Unión o las municipalidades asociadas que velarán por su mantenimiento;

37 Documento 174 EX/21. 38 Trabaja bajo la autoridad de una oficial de proyectos también coordinadora del Sector de Ciencias

Sociales y Humanas, que conoce bien el asunto por seguirlo desde hace varios años. 39 Este importante aumento de un año a otro se explica por la vigorosa campaña realizada en torno al

aniversario de la presencia de la Organización en el Brasil.


• los proyectos realizados por las ONG se beneficiarán del apoyo de la UNESCO, serán objeto de una rendición de cuentas y estarán sujetos a auditorías externas independientes;

• la UNESCO se compromete a seleccionar, ayudar y orientar a las ONG que intervienen en el programa; producirá un informe de evaluación anual y un plan de auditoría para el auditor externo; presentará a la cadena de televisión un presupuesto provisional anual;

• la cadena de televisión se encarga del plan de comunicación y se compromete a asignar cada año el presupuesto definido por la UNESCO. Para el año 2008 la UNESCO evaluó ese presupuesto en 700.000 dólares estadounidenses40.

87. En el momento de redactarse las presentes observaciones, ese proyecto, sometido a la consideración de la Sede, no ha sido validado, pese a que en la reunión de junio de 2007 se preveía finalizarlo en agosto del mismo año, sin que se pueda determinar si la lentitud de reacción de la Sede responde a problemas jurídicos o a una vacilación más estratégica sobre la conveniencia de proseguir la operación, aún con mayores “seguridades”. Sería oportuno zanjar rápidamente esta ambigüedad.

88. Nuestro equipo no ha examinado la ejecución de los distintos proyectos del programa, pero al término de la misión estima que se trata de una labor seria conforme a las exigencias de la UNESCO. Considera pues que deben apoyarse todas las medidas que permitan instituir controles externos independientes, tanto sobre las modalidades de recaudación de fondos como sobre las actividades financiadas por el programa.

Recomendación Nº 12. Pronunciarse rápidamente sobre el proyecto de acuerdo entre la UNESCO y la cadena de televisión y, si procede, poner en marcha controles externos sobre las realizaciones del programa.


El nuevo proyecto de acuerdo con TV Globo ha sido objeto de discusiones a fondo, más extensas de lo previsto, con el fin de tomar plenamente en cuenta los intereses de ambas partes. Actualmente está en la fase final de examen.

2.3 PERSPECTIVAS ESTRATÉGICAS DE LA CARTERA DE PROYECTOS EN LOS PRÓXIMOS AÑOS

2.3.1 LOS PROYECTOS ACORDADOS EN 2007 CONFIRMAN LA REORIENTACIÓN DE LAS ACTIVIDADES

89. El objetivo consistente en concertar en lo sucesivo proyectos de calidad con un importante valor añadido y abstenerse de emprender nuevos proyectos centrados en la prestación de servicios constituye una de las recomendaciones del Director General41.

90. Durante el año 2007 se concertaron seis nuevos contratos a los que se añadió, para este análisis, el proyecto Aquabio, oficialmente firmado el 31 de diciembre de 2006 y que entró en vigor en 2007.

40 Según un cálculo analítico muy detallado de los costos, en el que se toman en particular en cuenta

los gastos de personal (300.000 dólares), los viajes (140.000 dólares), la formación y la evaluación (160.000 dólares).

41 Conclusión 5 del informe 174 EX/21.


91. El escaso número de proyectos, pese a que la mayoría de los proyectos iniciados anteriormente llegarán a su término a corto plazo, atestigua la voluntad de efectuar una mayor selección de las actividades.

92. Esos proyectos, especificados en el Marco estratégico de la UNESCO para el Brasil42, se ajustan a los ejes estratégicos de los cincos sectores de intervención. No obstante, los ejes definidos para cada uno de los sectores están formulados en términos demasiado amplios para permitir, en esta etapa, una apreciación precisa.

93. De esos siete proyectos, cuatro tienen una duración de uno o dos años, mientras que los antiguos proyectos tenían una duración inicial de tres años por lo menos. La concertación de proyectos de corta duración debería permitir en principio evitar responder a necesidades permanentes.

94. La presencia de la UNESCO como copartícipe en un proyecto es considerada necesaria por el Brasil debido al efecto estructurador de las actividades y de quienes intervienen en ellas, que la entidad gubernamental no estaría en condiciones de lograr por sí sola.

95. Si bien no puede impugnarse el carácter estructurador de esta intervención, debe tenerse en cuenta el riesgo de que las instituciones brasileñas que están perdiendo influencia lo instrumentalicen. Así, cabría plantearse la pregunta con respecto a la Empresa Brasileña de Turismo (EMBRATUR), en cuyo caso la participación de la UNESCO se presenta como el recurso para darle un nuevo impulso (la creación del Ministerio de Turismo, en 2002, le quitó parte de sus atribuciones). El mismo interrogante debería formularse en relación con el proyecto conjunto con la Fundación Nacional India (FUNAI), algunas de cuyas competencias se han redistribuido a otras entidades gubernamentales.

96. El proyecto Aquabio43 es una aplicación nacional del Fondo del Medio Ambiente Mundial (FMAM)44 sobre la preservación de la diversidad biológica. En el Brasil, varios organismos participan en el proyecto en el marco de un fondo mixto (Gobierno federal, PNUMA, PNUD y UNESCO). De un presupuesto nacional de 15,5 millones de reales, la UNESCO administra una cuantía de 4,3 millones. En consonancia con el Marco estratégico45, la función de la UNESCO consiste en respaldar la programación, la evaluación y la mejora de las condiciones de intervención del Ministerio del Medio Ambiente. El manual de procedimientos, redactado por iniciativa conjunta del Ministerio del Medio Ambiente, el Banco Mundial y otros organismos internacionales asociados, permite determinar con precisión las modalidades de la contrapartida de la administración brasileña. Este documento es uno de los instrumentos que permite respetar las nuevas modalidades de intervención de los organismos internacionales.

97. El acuerdo marco anual en la esfera de la educación data de 1981, y abarca la educación, las ciencias y la cultura. Reactivado en 2007, se compone de pequeños proyectos en los que se retoman los ejes gubernamentales estratégicos a los cuales la UNESCO decide proporcionar apoyo si su contribución aporta valor añadido. Al parecer también contribuyó a normalizar las relaciones con el Ministerio de Educación, lo que no fue posible con el Ministerio de Salud.

98. El proyecto Escuelas en acción para una cultura de paz (Escolas em acção por uma cultura de paz) es un proyecto de corta duración (junio de 2007 a marzo de 2008) concertado con una gran empresa asociada al sector petrolero y la municipalidad de Macaé (Estado de Río de

42 Aprobado en octubre de 2006. 43 El proyecto tiene por objeto escoger los espacios de intervención en el territorio, especialmente en la

gran cuenca amazónica, conciliando intereses divergentes en materia de ordenación del territorio, utilización de los recursos naturales, diversidad biológica e intereses socioeconómicos.

44 Fondo Mundial del Medio Ambiente, Global Environnement Facility. 45 Objetivo estratégico Nº 2 del Sector de Ciencias Exactas y Naturales: promover la protección, la

conservación y el aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica.

179 EX/31 Parte III – pág. 28 Janeiro). La Oficina de Brasilia aporta una metodología y sus competencias a una empresa interesada en la responsabilidad social y deseosa de intervenir en la esfera de la educación para todos y la lucha contra la exclusión social. Las secuencias del proyecto serán breves, las cuantías financieras reducidas (de unos 100.000 dólares estadounidenses por año) y no habrá contratación de carácter permanente ni se emplearán consultores en el proyecto.

99. Se considera que estos proyectos recientes, que se caracterizan por un presupuesto medio inferior, deben apoyarse en las siguientes competencias: metodología, definición de los contenidos, capacidad organizativa que permita establecer la coordinación de los distintos niveles federales, y capacidad para difundir las prácticas idóneas y articular todos los aspectos (técnico, administrativo, organizativo, estratégico) de un proyecto. Estos criterios constituyen ahora una preocupación de los responsables sectoriales de la Oficina de Brasilia y son al parecer mejor aceptados por los interlocutores brasileños.

100. Estos proyectos representan una evolución neta respecto de los proyectos anteriores, pero la Oficina deberá velar por un seguimiento adecuado de su ejecución y fijar cuanto antes las condiciones de su transferencia a las entidades brasileñas (estrategia de salida).

2.3.2 LOS PROYECTOS EN TRAMITACIÓN DEBERÁN CONFIRMAR ESTA EVOLUCIÓN

101. Los proyectos en tramitación se recogen en un gestionigrama establecido por iniciativa del Director de la Oficina. Concebido como un instrumento de dirección, comprende todos los proyectos, independientemente de su grado de adelanto, y permite apreciar la reorientación de las intervenciones de la UNESCO en el Brasil.

Cuadro 10: Comparación entre proyectos en curso y proyectos en tramitación, por asociado

Gobierno Estado Municipalidades Sector privado46 Otros47 Proyectos firmados 67% 15% 8% 5% 5% Proyectos en tramitación 30% 26% 22% 10% 12%

(Fuente: documento de la Oficina de Brasilia – cuadro de mando) Los proyectos en curso se han iniciado en su mayoría con el Gobierno federal; en los aproximadamente 40 proyectos en tramitación se concede preferencia a los copartícipes locales (Estados federales y municipalidades) y privados, y la proporción de los proyectos compartidos con el Gobierno federal baja al 30%. Acordes al menos en cuanto a sus intenciones a la reorientación de la Oficina, ilustran la diversificación de los copartícipes deseada por el Director General.

102. La diversificación de las asociaciones es indiscutible, pero no ha de desestimarse el riesgo de que la UNESCO, sobre todo en sus asociaciones con las municipalidades, tenga que hacer frente a importantes solicitudes de prestación de servicios, que en definitiva reproducirían en el plano local un modelo de cooperación que se está abandonando a nivel federal. Por ejemplo, la modernización del sistema público de educación primaria en el Brasil requiere importantes inversiones y políticas voluntaristas. Este sector incumbe a las municipalidades, algunas de las cuales, sobre todo en las regiones más desfavorecidas, carecen de infraestructuras y no disponen de los recursos administrativos, humanos y financieros necesarios para poner en práctica políticas locales eficaces.

46 Empresas. 47 Universidades, gobiernos extranjeros, organizaciones internacionales, etc.


103. No hay ningún proyecto relativo a la salud, con la excepción de dos proyectos referentes a la educación en materia de lucha contra el SIDA48: uno de ellos en colaboración con un laboratorio farmacéutico y el otro con el Estado de Rio Grande do Sul.

2.3.3 ¿QUÉ HIPÓTESIS PARA EL PORVENIR DE LA OFICINA DE BRASILIA?

104. La reflexión sobre la dimensión de la Oficina de Brasilia debe llevarse a cabo en estrecha concertación con la Sede. Esta cuestión se plantea en lo inmediato, aunque el proceso de reorientación de las actividades no haya finalizado completamente. En efecto, al 1º de febrero de 2008 la cartera de proyectos ha disminuido en un tercio y las previsiones de conclusión de los proyectos conducen a una casi extinción de la cartera a finales de 2008. Es ahora, empero, cuando deben contemplarse grandes opciones a fin de determinar las características de la Oficina para 2010-2011.

105. En esta etapa, la hipótesis contemplada consistiría en estabilizar el número de proyectos en unos 50, por una cuantía de 80 a 100 millones de dólares estadounidenses; los sectores de educación, ciencias exactas y naturales y ciencias sociales y humanas son los que presentan el mayor potencial; los otros dos, cultura y comunicación e información, son más pequeños pero tienen una importante dimensión estratégica.

106. La evolución de la plantilla del personal de la Oficina es decisiva pues si se reduce de forma significativa pueden perderse competencias. Ahora bien, la calidad de los coordinadores de los sectores y de la mayoría de los oficiales de proyectos es satisfactoria. Ha de tomarse en cuenta la masa crítica de actividades para absorber las funciones de apoyo, administrativas, de evaluación y garantía de calidad. Una posibilidad para asumir esa masa crítica sería fortalecer la Oficina de Brasilia encomendándole una función de coordinación de las demás oficinas de América del Sur.

107. Esta reflexión también podría basarse en las enseñanzas que se extraigan del examen de las modalidades de ejecución nacional, que incita a redefinir la forma de proceder de los organismos en el Brasil y también en otros países intermedios o emergentes (Turquía, China, Sudáfrica, etc.). Llevaría a buscar otros modos de intervención más adaptados al desarrollo de esos países. Se inicia una reflexión de esta índole con otras organizaciones implantadas en el Brasil.

108. En todas estas hipótesis, la reflexión no debe dar preferencia a la dimensión de la Oficina en detrimento del valor de las actividades.

109. El Director de la Oficina, consciente de esta problemática, organiza un seminario interno, en marzo de 2008, que permitirá esbozar varias hipótesis a plazo medio. En esas condiciones, se recomienda que se formulen las primeras conclusiones operacionales a comienzos del año 2009 y que se pongan en práctica durante el bienio 2010-2011.

Recomendación Nº 13. Definir en 2008 las características y el campo de acción de la Oficina de Brasilia para 2010-2011. Debe haber una estrecha concertación entre la Oficina y la Sede. La Sede deberá aportar respuestas de manera reactiva.

48 Se ha considerado que los proyectos de educación destinados a la lucha contra el SIDA eran

conformes con el mandato de la UNESCO, pese a su vinculación con la salud.





PARTE I

Auditorías de resultados 2006-2007

Corrigendum

RESUMEN

El Auditor Externo presenta este documento en aplicación del Artículo 12.4 del Reglamento Financiero de la UNESCO.

El cuadro 10 debe leerse como sigue:

PARÍS, 10 de abril de 2008 Original: Francés

179a reunión Parte I Corr.

179 EX

/31 P

arte I Corr.

Cuadro Nº 10. Títulos de la muestra de publicaciones de pago y coeficiente de difusión

Título Fecha de

publicación

Tirada total (a)

Total distribución

gratuita prevista

(b)

Ventas totales

(c)


(d)

Diferencial posible entre


(a)-(b)-(c)-(d)


(a)-(d)/(a)


29/03/07 5000 3815 89 122 974 98%


27/10/06 12250 10779 168 225 1078 98%

Earthquake Spectra – Vol. 22 - 2006 – The Professional Journal of the Earthquake Engineering Research Institute ISBN 978-92-3-104037-5

11/10/06 2200 1900 112 184 4 92%

Rapport de l’UNESCO sur la science – 2005 – L’état actuel de la science dans le monde ISBN 978-92-3-203967-5

10/11/06 1000 700 63 379 -142 62%

UNESCO Science Report – 2005 – The State of Science in the World ISBN 978-92-3-103967-6

03/01/06 3000 1200 307 1507 -14 50%

Manual on Harmful Marine Microalgae ISBN 978-92-3-103948-5

28/01/03 4000 - 1160 1427 1413 64%


20/05/05 2000 - 229 1187 584 41%


22/06/04 2000 - 603 778 619 61%

Environmental Ethics and International Policy ISBN 978-92-3-104039-9

29/11/06 1000 700 207 252 -159 75%

Éthique de l’environnement et politique internationale ISBN 978-92-3-204039-8

23/07/07 1000 650 88 397 -135 60%

Silk, Scents and Spices: Tracing the world’s great trade routes ISBN 978-92-3-103927-0

03/11/04 4000 - 258 618 3124 85%

De soie, de parfums et d’épices: Sur les grands itinéraires du commerce mondial ISBN 978-92-3-203927-9

03/11/04 5000 - 309 1119 3572 78%

179 EX

/31 P

arte I Corr. – pág. 2

Título Fecha de

publicación

Tirada total (a)

Total distribución

gratuita prevista

(b)

Ventas totales

(c)


(d)

Diferencial posible entre


(a)-(b)-(c)-(d)


(a)-(d)/(a)

African Music: New Challenges, New Vocations ISBN 978-92-3-103988-1

10/09/05 1500 - 138 554 808 63%

Musiques Africaines: nouveaux enjeux, nouveaux défis ISBN 978-92-3-203988-0

05/07/05 1500 - 207 515 778 66%

Early Childhood Education 978-92-3-103612-5

22/06/99 2000 - 342 1686 -28 16%

Education de la petite enfance 978-92-3-203612-4

06/07/01 2000 - 102 493 1405 75%

Growing up in an Urbanising World 978-92-3-103817-4

Diciembre-1997

1500 - 109 403 988 73%

Rethinking Development 978-92-3-103702-3

11/07/00 2000 - 519 193 1288 90%

Repenser le developpement 978-92-3-203702-2

25/11/99 2000 - 475 0 1525 100%

Child abuse on the internet 978-92-3-103728-3

17/09/01 1500 - 256 261 983 83%

Este docum

ento ha sido impreso en papel reciclado

OB7 Consejo Ejecutivo 179 EX/31


SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DEL AUDITOR EXTERNO Y AUDITORÍAS DE RESULTADOS

PARTE III

Oficina de la UNESCO en Brasilia

CORRIGENDUM

RESUMEN

El Auditor Externo presenta este documento de conformidad con la Decisión 177 EX/30 en la que el Consejo Ejecutivo pidió al Auditor Externo que volviera a informarle sobre la Oficina de la UNESCO en Brasilia en su 179ª reunión.

El Cuadro 5 del párrafo 49 debe leerse como sigue:

Cuadro 5: Plazo de finalización de los proyectos administrados por la UNESCO en el Brasil al 1º de febrero de 2008


Cuantía (millones

de dólares)

Número de proyectos

Variación 2006-2008

Finalizan el 31/12/2006 7 11 -24 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2007 132 26 -17 Finalizan entre el 01/01 y el 31/12/2008 881 58 42 Finalizan en 2009 97 7 4

Finalizan en 2010 0 0 Finalizan en 2011 2 1 1

(Fuente: Oficina de Brasilia, servicio del presupuesto)

PARÍS, 10 de abril de 2008 Original: Francés

179a reunión Parte III Corr.

179 EX/31 Parte III Corr. – pág. 2 El párrafo 51 debe leerse como sigue:

51. Con motivo de la anterior misión se calculó que al 31 de diciembre de 2007 habrían concluido 78 proyectos (Cuadro 4: 35 + 43), cuando en realidad no habrán sido más que 37. Se observa muy claramente que el plazo de finalización de los proyectos tiende a desplazarse hacia 2008: según las previsiones, al 31 de diciembre de 2008 llegarán a su término 58 proyectos (Cuadro 5). En el cuadro siguiente se expone en detalle el aplazamiento de la finalización de proyectos de un año a otro.
