Unidad 14: Jurisprudencia

Punto 1: CSJN, “Mill de Pereyra”, 27-9-01, publicada en EDA del 28-12-01. CSJN : 19/08/04, “Banco Comercial de Finanzas”, con cometario de Comadira, Julio R.,

y Canda, Fabián O. “La CS reafirma el control judicial de oficio de las normas. ‘Banco Comercial de Finanzas’, un fallo en línea con ‘Mill de Pereyra’”, EDA del 1/11/04.

Puntos 2 y 3: CSJN, “Gorordo”, EDA del 23-3-99 (con nota de Julio R. Comadira, op. cit.). CNFed. Cont. Adm., Plenario "Petracca", LL-1986-D-10. CSJN, "Gypobras", LL, 1995-E-473. CSJN, “Sisterna”, Fallos, 329:88.

Punto 1:

Mill de Pereyra, Rita A. y otros c. Provincia de Corrientes (2001). Fallos: 324:3219

Buenos Aires, 27 de septiembre de 2001.

Considerando: 1. Que contra la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Corrientes que hizo lugar a la demanda promovida por jueces que reclamaron el cumplimiento de la garantía de la intangibilidad de sus remuneraciones, la vencida interpuso el recurso extraordinario que fue parcialmente concedido. Con relación a los aspectos denegados, dedujo el pertinente recurso de queja que corre agregado a la presente.

2. Que para así decidir sostuvo que "en virtud del paulatino deterioro operado en el valor adquisitivo de los importes nominales de los haberes", que deriva "del proceso inflacionario que afectara nuestro signo monetario" y que genera "la disminución de sus valores reales", se vio frustrada "la garantía de la intangibilidad a su respecto". Asimismo, rechazó la defensa de prescripción que articuló la demandada con fundamento en el art. 4032 del Cód. Civil y, por último, sin que mediara pedido de parte, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 7, 10 y 13 de la ley 23.928, de convertibilidad del austral, y de la ley 4558, de consolidación de la deuda pública provincial.

3. Que el recurrente sostiene, en síntesis, que: a) no surge de autos que el Estado provincial haya incurrido en incumplimiento de la garantía de la intangibilidad de las remuneraciones que ampara a los actores sino que, por el contrario, el gobierno de la provincia efectuó importantes recomposiciones salariales a los magistrados, mejoras que fueron muy superiores a las de otros sectores del empleo público; b) no resulta aplicable al caso el plazo de prescripción establecido por el art. 4027 del Cód. Civil sino el del art. 4032; c) la declaración de inconstitucionalidad de las leyes 23.928 y 4558 -decretada de oficio- viola el principio de congruencia y el de la defensa en juicio; y d) estas leyes no son violatorias de ninguno de los derechos consagrados en la Constitución Nacional o provincial y, dictadas con fundamento en el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado, procuran asegurar la supremacía del interés general y eliminar la inflación que produce la corrección por índices del valor monetario.

4. Que deben desestimarse los agravios del apelante en cuanto atribuyen arbitrariedad a lo decidido en cuanto consideró que los reajustes practicados en las remuneraciones percibidas entre enero de 1984 y abril de 1988 fueron insuficientes para mantener la garantía de intangibilidad de la remuneración de los jueces demandantes y aplicable el plazo de cinco años de prescripción, pues remiten al análisis de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, ajenas, como regla y por su naturaleza, a la instancia extraordinaria del art. 14 de la ley 48 máxime cuando, como sucede en el caso, la sentencia cuenta con fundamentos suficientes que la colocan al abrigo de la tacha de arbitrariedad.

5. Que igual suerte corre la queja dirigida a cuestionar la invalidación de la ley provincial 4558 porque, según ha resuelto el tribunal, la declaración de inconstitucionalidad de leyes locales no constituye cuestión federal que sustente el recurso extraordinario, ya que no existe resolución favorable a la validez de la norma local cuestionada (Fallos: 295:797; 311:955 y sus citas).

6. Que, en cambio, es formalmente procedente el recurso extraordinario pues se cuestiona la constitucionalidad de la ley 23.928 y la decisión del superior tribunal de la causa es contraria a las peticiones del recurrente (art. 14 inc. 1°, ley 48).

7. Que el a quo, como se dijo, juzgó que la Provincia de Corrientes incurrió en incumplimiento de la garantía de incolumidad de las remuneraciones de los magistrados. Sobre la base del art. 143 de la constitución local -reproducción, casi exacta, del entonces art. 96 de la Constitución Nacional- reputó aplicable al sub judice tanto éste como la doctrina elaborada por esta Corte en torno a él. Consideró, también, que la ley 23.928, en cuanto no admite la actualización monetaria a partir del 1° de abril de 1991, resulta inconstitucional por quebrantar aquella garantía.

8. Que, en lo que aquí interesa, aquélla dispone que "en ningún caso se admitirá la actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1° del mes de abril de 1991" (art. 7°); deroga "todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios,

actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios" (art. 10) y declara que "la presente ley es de orden público" y que "ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos" (art. 13).

9. Que, en primer lugar y en cuanto al agravio referente a la declaración de oficio de la inconstitucionalidad, corresponde remitirse al voto de los jueces Fayt y Belluscio en el caso de Fallos: 306:303 -La Ley, 1984-B, 431-, donde se expresó que "no puede verse en la admisión de esa facultad la creación de un desequilibrio de poderes en favor del Judicial y en mengua de los otros dos, ya que si la atribución en sí no es negada, carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no se produce cuando media petición de parte y sí cuando no la hay. Tampoco se opone a la declaración de inconstitucionalidad de oficio la presunción de validez de los actos administrativos, o de los actos estatales en general, ya que dicha presunción cede cuando contrarían una norma de jerarquía superior, lo que ocurre en las leyes que se oponen a la Constitución. Ni, por último, puede verse en ella menoscabo del derecho de defensa de las partes, pues si así fuese debería también descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación en el caso" (considerando 5°).

10. Que, sin embargo, el ejercicio de tal facultad en orden a la misión de mantener el imperio de la Constitución sólo puede considerarse autorizado en situaciones muy precisas.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que su existencia no importa desconocer que la invalidez constitucional de una norma sólo puede ser declarada cuando la violación de aquélla sea de tal entidad que justifique la abrogación, en desmedro de la seguridad jurídica (Fallos: 306:303 citado, voto de los jueces Fayt y Belluscio, considerando 19). La declaración de inconstitucionalidad es -según conocida doctrina de este tribunal- una de las más delicadas funciones que puede encomendarse a un tribunal de justicia; es un acto de suma gravedad, al que sólo debe recurrirse cuando una estricta necesidad lo requiera, en situaciones en las que la repugnancia con la cláusula constitucional sea manifiesta e indubitable y la incompatibilidad inconciliable (Fallos: 247:121 y sus citas). Es por ello que con más rigor en este caso, la declaración de inconstitucionalidad sólo será procedente cuando no exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio por otras razones que las constitucionales comprendidas en la causa (Fallos: 260:153, considerando 3° y sus citas).

En segundo término, debe ponderarse que su ejercicio no supone en modo alguno la admisión de declaraciones en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la cual debe optarse entre la aplicación de una norma de rango inferior en pugna con la Constitución Nacional o de ésta, a efectos de resolver un conflicto contencioso en los términos del art. 2° de la ley 27 (doctrina de Fallos: 306:303, voto de los jueces Fayt y Belluscio, considerando 4°).

De estos recaudos habrá de derivar necesariamente el carácter incidental de este tipo de declaración de inconstitucionalidad, en el sentido de que, por definición y al tratarse de una declaración oficiosa, no habrá sido solicitada por las partes; de allí que sólo será necesaria para remover un obstáculo -la norma inconstitucional- que se interponga entre la decisión de la causa y la aplicación directa a ésta de la Ley Fundamental; dicho en otros términos, esa declaración será el presupuesto para el progreso de otra pretensión (causa A.529.XXII. "Asociación Bancaria c. Provincia del Chubut", sentencia del 15 de junio de 1989) o, en su caso, defensa.

Y, finalmente, deberá tenerse presente que de acuerdo a la doctrina de este Tribunal, las decisiones que declaran la inconstitucionalidad de la ley, sólo producen efectos dentro de la causa y con vinculación a las relaciones jurídicas que la motivaron y no tienen efecto derogatorio genérico (Fallos: 247:700; 248:702; 255:262; 264:364; 315: 276; 322:528 entre muchísimos otros).

11. Que, con relación al fondo del asunto, esta Corte ha interpretado reiteradamente que la intangibilidad de las retribuciones de los jueces es garantía de la independencia del Poder Judicial, de manera que cabe considerarla, juntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado. Asimismo, ha sostenido que la garantía de irreductibilidad de los sueldos está conferida no para exclusivo beneficio personal o patrimonial de los magistrados sino para resguardar su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, de modo que la vía abierta en esta causa no tiende tanto a defender un derecho de propiedad de los actores como particulares, y a título privado, sino la ya referida garantía de funcionamiento independiente del Poder Judicial, cuya perturbación la

Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales (Fallos: 315:2386).

12. Que igualmente, en Fallos: 176:73, el Tribunal dijo que la intangibilidad de la remuneración de los jueces ha sido establecida no por razón de la persona de los magistrados, sino en mira de la institución del Poder Judicial, a la que los constituyentes han querido liberar de toda presión de parte de los otros poderes, para preservar su absoluta independencia. Sustancialmente, en consecuencia, la intangibilidad de los sueldos no es estrictamente una garantía en favor de tales magistrados, sino un seguro de su independencia efectiva que beneficia a la misma sociedad en tanto tiende a preservar la estricta vigencia del estado de derecho y el sistema republicano de gobierno.

13. Que, por otra parte, debe tenerse presente que la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto (Fallos: 296:432). En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor las concierte y deje a todas con valor y efecto. Con estas pautas, no es válido asignar -como lo hizo la corte local- a la garantía que consagra la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, una extensión tal que desconozca las facultades que el art. 75 inc. 11 de la Ley Fundamental confiere al Congreso de la Nación para "hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras".

14. Que, en este orden de ideas, la ley 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso de la Nación de ejercer las funciones que le encomienda el art. 75 inc. 11, ya referido. Ante tal acto legislativo no sólo han quedado derogadas disposiciones legales sino que además deben ser revisadas las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación, en cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación. De ahí que -como esta Corte dijo en Fallos: 315:158- no puede mantenerse idéntico temperamento respecto de este punto con relación a períodos posteriores al 1° de abril de 1991.

Por ello y oído el procurador general, se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se revoca la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte una nueva con arreglo a la presente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segunda parte, Cód Procesal Civil y Comercial de la Nación). Intégrese el depósito. Archívese la queja. Notifíquese y remítase. - Julio S. Nazareno (en disidencia parcial). - Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia parcial). - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi (en disidencia parcial). - Antonio Boggiano (según su voto). - Guillermo A. F. López (según su voto). - Gustavo A. Bossert (según su voto). - Adolfo R. Vázquez (según su voto).

Voto de los doctores López y Bossert:

Considerando: Que los infrascriptos coinciden con los considerandos 1° a 8° del voto de la mayoría.

9. Que en primer lugar, y en cuanto a la alegada violación del derecho de defensa que derivaría de no haberse oído previamente a las partes respecto de las normas invalidadas por el a quo -sancionadas con ulterioridad a la traba de la litis-, lo cierto es que los litigantes han tenido suficiente oportunidad de ser oídos sobre el punto en el remedio federal y su escrito de contestación, lo que torna inoficioso pronunciarse esta Corte en la medida en que el derecho de defensa de las partes aparece debidamente resguardado con el procedimiento cumplido en esta instancia (conf. arg. Fallos: 311:1114).

10. Que, con relación al fondo del asunto, esta Corte ha interpretado reiteradamente que la intangibilidad de las retribuciones de los jueces es garantía de la independencia del Poder Judicial, de forma que cabe considerarla, juntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado. Asimismo, ha sostenido que la garantía de irreductibilidad de los sueldos está conferida no para exclusivo beneficio personal o patrimonial de los magistrados sino para resguardar su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, de modo que la vía abierta en esta causa no tiende tanto a defender un derecho de propiedad de los actores como particulares, y a título privado, sino la ya referida garantía de funcionamiento independiente del Poder Judicial, cuya perturbación la Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales (Fallos 315:2386).

11. Que igualmente, en Fallos 176:73, el Tribunal dijo que la intangibilidad de la remuneración de los jueces ha sido establecida no por razón de la persona de los magistrados, sino en mira de la institución del Poder Judicial, a la que los constituyentes han querido liberar de toda presión de parte de los otros poderes, para preservar su absoluta independencia. Sustancialmente, en consecuencia, la intangibilidad de los sueldos no es estrictamente una garantía en favor de tales magistrados, sino un seguro de su independencia efectiva que beneficia a la misma sociedad en tanto tiende a preservar la estricta vigencia del estado de derecho y el sistema republicano de gobierno.

12. Que, por otra parte, debe tenerse presente que la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto (Fallos 296:432). En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor las concierte y deje a todas con valor y efecto. Bajo estas pautas, no es válido asignar -como lo hizo la Corte local- a la garantía que consagra la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, una extensión tal que desconozca las facultades que el art. 75 inc. 11 de la Ley Fundamental confiere al Congreso de la Nación para "hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras".

13. Que, en este orden de ideas, la ley 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso de la Nación de ejercer las funciones que le encomienda el art. 75 inc. 11, ya referido. Ante tal acto legislativo no sólo han quedado derogadas disposiciones legales sino que además deben ser revisadas las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación, en cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación. De allí que -como esta Corte dijo en Fallos 315:158- no puede mantenerse idéntico temperamento respecto de este punto con relación a períodos posteriores al 1° de abril de 1991.

Por ello, y oído el procurador general se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se revoca la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte una nueva con arreglo a la presente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segunda parte, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación). Intégrese el depósito. Archívese la queja. - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert.

Voto del doctor Boggiano:

Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° al 8° del voto de la mayoría.

9. Que es jurisprudencia de esta Corte a partir del caso "Ganadera 'Los Lagos' c. Nación Argentina" (Fallos: 190:142) que la declaración de inconstitucionalidad de una norma sólo es posible a pedido de parte interesada ya que, de otra manera, se alteraría el principio de equilibrio de poderes en favor del Poder Judicial, se atentaría contra la presunción de legitimidad de los actos y normas estatales, y se afectaría el derecho de defensa en juicio. Este criterio debe ser revisado a la luz de nuevas reflexiones.

10. Que la declaración de inconstitucionalidad sin que medie petición de parte no implica un avasallamiento del Poder Judicial sobre los demás ya que dicha tarea es de la esencia de aquél, una de cuyas funciones específicas es la de controlar la constitucionalidad de la actividad desarrollada por los poderes Ejecutivo y Legislativo a fin de mantener la supremacía de la Constitución Nacional (art. 31).

11. Que, si bien los jueces no pueden declarar la inconstitucionalidad de la ley en abstracto, es decir fuera de una causa concreta sometida a su juzgamiento, de ello no se desprende que necesariamente la parte interesada deba requerir en forma expresa el control de constitucionalidad, ya que éste constituye una cuestión de derecho, ínsita en la facultad de los jueces que se resume en el antiguo adagio romano "iura novit curia"y que incluye el deber de mantener la supremacía de la Constitución.

Este principio, por el que se le concede a los jueces la potestad de suplir el derecho que las partes no invocan o que invocan erróneamente, incluye el deber de mantener la jerarquía normativa de nuestro orden jurídico, de allí que una sentencia que aplique normas inconstitucionales se subleva en contra de aquélla.

12. Que, en efecto, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia -nacionales y provinciales- de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión

comparándolas con el texto de la Constitución, para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas si las encuentran en oposición con ella, constituye uno de los fines superiores y fundamentales del Poder Judicial Nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consagrados en la Constitución contra los abusos posibles de los poderes públicos, atribución que es derivación forzosa de la distinción entre los poderes constituyente y legislativo ordinario que hace la Constitución, y de la naturaleza necesariamente subordinada del segundo (Fallos: 33:162, 194).

13. Que, por otra parte, el control de constitucionalidad de oficio no afecta la presunción de legitimidad de los actos legislativos ya que dicho instituto es meramente provisional -"iuris tantum"- y cede, en un sistema de control de constitucionalidad judicial difuso, ante la comprobación y declaración de invalidez de las normas por el Poder Judicial.

14. Que, asimismo, cabe señalar que la declaración de inconstitucionalidad no implica una violación del derecho de defensa, "pues si así fuese debería también descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación en el caso (voto de los jueces Fayt y Belluscio en el caso "Juzgado de Instrucción Militar N° 50 de Rosario", Fallos: 306:303).En el sub lite este derecho ha sido salvado pues la demandada ha podido expresar su opinión sobre la validez de la norma cuestionada en el recurso extraordinario ante esta Corte.

15. Que, sin perjuicio de lo expuesto, la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como la ultima ratio del orden jurídico y, en caso de duda debe estarse por su constitucionalidad. Sólo debe acudirse a aquélla cuando la repugnancia de la ley inferior con la norma calificada de suprema sea manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos: 285:322, entre muchos otros). Es por ello que los tribunales de justicia deben imponerse la mayor mesura, mostrándose tan celosos en el uso de sus facultades como del respeto que la Ley Fundamental asigna, con carácter privativo, a los otros poderes (Fallos: 242:73; 285:369; 300:241, 1087).

16. Que, con relación al fondo del asunto, esta Corte ha interpretado reiteradamente que la intangibilidad de las retribuciones de los jueces es garantía de la independencia del Poder Judicial, de forma que cabe considerarla, juntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado. Asimismo, ha sostenido que la garantía de irreductibilidad de los sueldos está conferida no para exclusivo beneficio personal o patrimonial de los magistrados sino para resguardar su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, de modo que la vía abierta en esta causa no tiende tanto a defender un derecho de propiedad de los actores como particulares, y a título privado, sino la ya referida garantía de funcionamiento independiente del Poder Judicial, cuya perturbación la Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales (Fallos 315:2386).

17. Que igualmente, en Fallos 176:73, el Tribunal dijo que la intangibilidad de la remuneración de los jueces ha sido establecida no por razón de la persona de los magistrados, sino en mira de la institución del Poder Judicial, a la que los constituyentes han querido liberar de toda presión de parte de los otros poderes, para preservar su absoluta independencia. Sustancialmente, en consecuencia, la intangibilidad de los sueldos no es estrictamente una garantía en favor de tales magistrados, sino un seguro de su independencia efectiva que beneficia a la misma sociedad en tanto tiende a preservar la estricta vigencia del estado de derecho y el sistema republicano de gobierno.

18. Que, por otra parte, debe tenerse presente que la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto (Fallos 296:432). En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor las concierte y deje a todas con valor y efecto. Bajo estas pautas, no es válido asignar -como lo hizo la Corte local- a la garantía que consagra la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, una extensión tal que desconozca las facultades que el art. 75 inciso 11 de la Ley Fundamental confiere al Congreso de la Nación para "hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras".

19. Que, en este orden de ideas, la ley 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso de la Nación de ejercer las funciones que le encomienda el art. 75 inc. 11, ya referido. Ante tal acto legislativo no sólo han quedado derogadas disposiciones legales sino que además deben ser revisadas las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación, en cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación. De allí que -como esta Corte dijo en Fallos 315:158- no puede mantenerse idéntico temperamento respecto de este punto con relación a períodos posteriores al 1° de abril de 1991.

Por ello y oído el procurador general, se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se revoca la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte una nueva con arreglo a la presente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segunda parte, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Intégrese el depósito. Archívese la queja. Notifíquese y remítase. - Antonio Boggiano.

Voto del doctor Vázquez:

Considerando: 1. Que contra la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Corrientes que hizo lugar a la demanda promovida por jueces que reclamaron el cumplimiento de la garantía de la intangibilidad de sus remuneraciones, la vencida interpuso el recurso extraordinario que fue parcialmente concedido. Con relación a los aspectos denegados, dedujo el pertinente recurso de queja que corre agregado a la presente.

2. Que para así decidir sostuvo que "en virtud del paulatino deterioro operado en el valor adquisitivo de los importes nominales de los haberes", que deriva "del proceso inflacionario que afectara nuestro signo monetario" y que genera "la disminución de sus valores reales", se vio frustrada "la garantía de la intangibilidad a su respecto". Asimismo, rechazó la defensa de prescripción que articuló la demandada con fundamento en el art. 4032 del Cód. Civil y, por último, sin que mediara pedido de parte, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 7°, 10 y 13 de la ley 23.928, de convertibilidad del austral, y de la ley 4558, de consolidación de la deuda pública provincial.

3. Que el recurrente sostiene, en síntesis, que: a) no surge de autos que el Estado provincial haya incurrido en incumplimiento de la garantía de la intangibilidad de las remuneraciones que ampara a los actores sino que, por el contrario, el gobierno de la provincia efectuó importantes recomposiciones salariales a los magistrados, mejoras que fueron muy superiores a las de otros sectores del empleo público; b) no resulta aplicable al caso el plazo de prescripción establecido por el art. 4027 del Cód. Civil sino el del art. 4032; c) la declaración de inconstitucionalidad de las leyes 23.928 y 4558 -decretada de oficio- viola el principio de congruencia y el de la defensa en juicio; y d) estas leyes no son violatorias de ninguno de los derechos consagrados en la Constitución Nacional o provincial y, dictadas con fundamento en el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado, procuran asegurar la supremacía del interés general y eliminar la inflación que produce la corrección por índices del valor monetario.

4. Que deben desestimarse los agravios del apelante en cuanto atribuyen arbitrariedad a lo decidido en cuanto consideró que los reajustes practicados en las remuneraciones percibidas entre enero de 1984 y abril de 1988 fueron insuficientes para mantener la garantía de intangibilidad de la remuneración de los jueces demandantes y aplicable el plazo de cinco años de prescripción, pues remiten al análisis de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, ajenas, como regla y por su naturaleza, a la instancia extraordinaria del art. 14 de la ley 48 máxime cuando, como sucede en el caso, la sentencia cuenta con fundamentos suficientes que la colocan al abrigo de la tacha de arbitrariedad.

5. Que igual suerte corre la queja dirigida a cuestionar la invalidación de la ley provincial 4558 porque, según ha resuelto el Tribunal, la declaración de inconstitucionalidad de leyes locales no constituye cuestión federal que sustente el recurso extraordinario, ya que no existe resolución favorable a la validez de la norma local cuestionada (Fallos: 295:797; 311:955 y sus citas).

6. Que, en cambio, es formalmente procedente el recurso extraordinario pues se cuestiona la constitucionalidad de la ley 23.928 y la decisión del superior tribunal de la causa es contraria a las peticiones del recurrente (art. 14 inc. 1°, ley 48).

7. Que el a quo, como se dijo, juzgó que la Provincia de Corrientes incurrió en incumplimiento de la garantía de incolumidad de las remuneraciones de los magistrados. Sobre la base del art. 143 de la

constitución local -reproducción, casi exacta, del entonces art. 96 de la Constitución Nacional- reputó aplicable al sub judice tanto éste como la doctrina elaborada por esta Corte en torno a él. Consideró, también, que la ley 23.928, en cuanto no admite la actualización monetaria a partir del 1° de abril de 1991, resulta inconstitucional por quebrantar aquella garantía.

8. Que, en lo que aquí interesa, aquélla dispone que "en ningún caso se admitirá la actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1° del mes de abril de 1991" (art. 7°); deroga "todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios" (art. 10) y declara que "la presente ley es de orden público" y que "ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos" (art. 13).

9. Que en cuanto al agravio referente a la declaración de oficio de la inconstitucionalidad cabe señalar, en primer lugar, que si bien puede verse en el caso registrado en Fallos: 11:257 (año 1872) un antecedente coincidente con esa posibilidad, lo cierto es que a partir del precedente "Ganadera Los Lagos c. Nación Argentina", Fallos 190:142 (año 1941), se sostuvo otra doctrina, según la cual la declaración de inconstitucionalidad de una norma no procedería de oficio, sino que requeriría un pedido de parte interesada.

Esta Corte, en su actual composición, no comparte este último criterio.

10. Que, como lo señala el art. 108 de la Constitución Nacional, el Poder Judicial de la Nación es ejercido por esta Corte y por los demás tribunales inferiores establecidos por el Congreso en el territorio de la Nación.

La Corte, en su caso, es el superior o máximo tribunal de la judicatura nacional. Está constituida como tal y posee jurisdicción -que es constitucional- e imperium.

Pero aparte de ser un tribunal (sobre lo que se volverá más adelante), la Corte tiene a su cargo el ejercicio de una de las funciones del poder estatal, el cual -en la teoría constitucional, como es sabido- resulta único. En este sentido, coparticipa en la actuación del poder del Estado teniendo a su cargo, entonces, como órgano de gobierno, funciones políticas en el más elevado sentido del vocablo. Esa condición de poder político que asiste a la Corte fue tempranamente reconocida en las decisiones registradas en Fallos: 1:32 y 33:162 (casos "Ríos" y "Elortondo, viuda de", respectivamente).

En concreto, la Corte es titular de uno de los departamentos del gobierno federal, cabeza del Poder Judicial de la Nación y órgano supremo de la organización judicial (Fallos: 256:114; 286:17; 306:72; 306:174; etc.), poseyendo desde tal punto de vista formal, la misma jerarquía que los poderes Ejecutivo y Legislativo (Fallos: 137:47; 235:662).

Como cabeza de poder, tiene diversas funciones institucionales destacándose, entre otras, la de ejercer la jefatura de la justicia federal, y la de ser depositaria de la representación del Poder Judicial para la defensa de su independencia frente a las intromisiones de otros poderes del Estado, lo cual se funda en la necesidad de mantener la unidad y el orden indispensables del Poder Judicial y en la significación jerárquica de la Corte (Fallos: 241:23). Por cierto, esa función de representación no incumbe a ningún otro órgano judicial, concentrándose en la Corte la trascendente misión de encauzar las relaciones institucionales con los otros poderes de la Nación, para evitar la disparidad de decisiones frente a situaciones análogas (acordada 3 del 10/3/ 00, Fallos: 323:1291).

Cabe observar, asimismo, que asisten a la Corte facultades implícitas (Fallos: 259:11; 263:15; entre otros) así como necesarias, para salvaguardar la función judicial (Fallos: 256:114) y, en su caso, la investidura de los jueces de la Nación en el ejercicio de sus respectivos cometidos, siempre en la medida que lo requiera el resguardo de su garantía constitucional frente a la acción de los otros poderes del gobierno (Fallos: 286:17). A lo que se suma el eventual control que, a través del recurso extraordinario federal, puede hacer como tribunal de justicia, pero igualmente como poder constitutivo del Estado, respecto de los cambios, inclusive de naturaleza constitucional, atinentes al ejercicio de la función judicial (Fallos: 322:1616).

Que, en fin, en tanto órgano supremo a cargo del gobierno del Poder Judicial, la Corte tiene una jerarquía superior a la de cualquier tribunal inferior, como también respecto del Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento (acordada 4 del 14/3/00, Fallos: 323:1293).

11. Que en cuanto actúa en su condición de cabeza del Poder Judicial, y a los fines de cumplir con las trascendentes funciones institucionales antes aludidas, la Corte no precisa del planteo de caso o controversia judicial alguna. Tampoco requiere del estímulo que provee la petición de parte legitimada, pudiendo obrar de oficio, inclusive a los fines de declarar la inaplicabilidad o nulidad de normas que afectan el ejercicio de la función judicial.

En tal sentido, el Tribunal ha admitido el control de constitucionalidad de oficio cuando están en juego normas que consagran excesos respecto de los límites puestos por la Constitución Nacional a sus propias atribuciones (Fallos: 143:191; 185:140; 238:288).

De igual modo, como cabeza de poder, en la acordada del 7 de marzo de 1968 (Fallos: 270:85) esta Corte examinó oficiosamente la validez del sistema arbitrado por la ley 17.642, recordándose en dicha ocasión la doctrina de la resolución dictada el 14 de marzo de 1903 -invocada en la acordada de Fallos: 201:240- según la cual "...Corresponde a las facultades de este Supremo Tribunal..., como una atribución inherente a la naturaleza del poder que ejerce, de juzgar, en los casos ocurrentes, de la constitucionalidad y legalidad de los actos que se le someten, toda vez que con ocasión de ellos ha de cumplir una función que le confiere la Constitución, o la ley. A este efecto, la Corte Suprema no es un poder automático. Tiene el deber, en este caso, de examinar y discernir si el acto con motivo del cual se le llama al cumplimiento de una función propia, reviste o no la validez necesaria...". Años más tarde, idéntico temperamento fue reproducido por el Tribunal al revisar, también de oficio, la validez constitucional del art. 24 de la ley 22.192 (Fallos: 306:8).

Otros ejemplos de una similar actuación son aquéllos referentes al decreto 2071/91 (Fallos: 314:948); al art. 5° de la ley 24.480 (Fallos: 318:1772); al art. 1°, inc. a, de la ley 24.631 (Fallos: 319:24); a los arts. 2° inc. c, y 6° inc. e, de la ley 25.188 (acordada 1 del 9 de febrero de 2000); etc.

12. Que, como fuera ya adelantado, además de titular de uno de los tres poderes constitutivos del Estado, esta Corte es un tribunal de justicia. Como se destacó en Fallos: 12:134, es el "...Tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha dado jurisdicción como pertenecientes al Poder Judicial de la Nación..." (íd. Fallos: 297:381; 306:2070).

En el ejercicio de esta otra función institucional, es decir, como tribunal de justicia, esta Corte actúa exclusivamente cuando existe una controversia o caso judicial, y, en ese preciso marco, su jurisprudencia ha sido contraria a la posibilidad de declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes, aunque en época reciente con significativas disidencias (Fallos: 306:303, voto de los jueces Fayt y Belluscio).

Que las razones dadas para sostener esa doctrina prohibitiva fueron varias, pero -como se demostrará- ninguna está libre de serios reparos, lo que evidencia la necesidad de abandonarla ya que, como es obvio, la autoridad de los precedentes debe ceder ante la comprobación de la inconveniencia del mantenimiento de resoluciones anteriores (Fallos: 317:312, voto de los jueces Nazareno y Moliné O'Connor).

13. Que en el recordado caso registrado en Fallos: 190:142, con cita de Thomas M. Cooley, la Corte afirmó que la declaración de inconstitucionalidad de oficio de las leyes vulnera el equilibrio entre los poderes del Estado, por la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos (ps. 155 y 156). Sin embargo, puesto bajo riguroso análisis, ese argumento resulta inconsistente, pues no se alcanza a comprender por qué una declaración de inconstitucionalidad de oficio se entiende como una injerencia indebida de los jueces con aptitud para alterar el equilibrio que debe haber entre los poderes del Estado, pero no se sostiene que exista una igual consecuencia cuando idéntica declaración se hace a petición de parte. Dicho con otras palabras, no se entiende por qué el control de inconstitucionalidad a pedido de parte no rompe el equilibrio entre los poderes, mientras que sí lo altera el control ejercido de oficio por los jueces. El argumento, así expuesto, evidencia falta de lógica, pues el equilibrio habría de romperse por la existencia misma del control en los dos supuestos, o bien no romperse en ningún caso, pero nunca en uno sí y en el otro no, ya que esto último es ontológicamente contradictorio.

14. Que, por cierto, la opinión doctrinaria citada por la Corte en aquella oportunidad, tampoco resulta decisiva en la materia.

Más allá de observar que en Fallos: 190:142 el tribunal omitió mencionar cuál era la obra de Cooley consultada, lo cierto es que el pensamiento de dicho autor norteamericano no fue tan categórico. Según el eminente profesor que fue de la Universidad de Michigan, "...La constitución distribuye los poderes de gobierno, pero no hace a ninguno de los tres departamentos subordinados a los otros, cuando ejercita lo que le ha sido confiado. Los tribunales pueden declarar a la sanción legislativa inconstitucional e inválida en algunos casos, pero no porque el poder judicial sea superior en jerarquía o dignidad al legislativo. Estándoles impuesto declarar lo que es la ley en los casos que les son sometidos, debe observar la Constitución como ley suprema si una sanción legislativa se encuentra en conflicto; y solamente cuando comprueban que la legislatura ha dejado de mantenerse dentro de sus límites constitucionales, es que ellos están en libertad para desatender su acción..." (autor cit., "A treatise on the constitutional limitations", ps. 227/228, Little, Brown, and Company, Boston, 1903). Como se advierte, con abstracción de si hay petición de parte o no, en el pensamiento transcripto lejos está la idea de que el control constitucional ejercido por los jueces implique de suyo subordinar los departamentos Ejecutivo y Legislativo a la autoridad del Poder Judicial, o constituya una absorción de este último respecto de aquéllos, sino solamente el cumplimiento de una finalidad que le es propia.

Y si bien más adelante Cooley sostiene la necesidad de que la declaración de inconstitucionalidad requiera petición de parte ya que, a su criterio, "...es solamente cuando alguna persona trata de resistir su aplicación y llama en su auxilio al Poder Judicial para pronunciar su no aplicación sobre ella, sobre su propiedad y sobre sus derechos, que la objeción de inconstitucionalidad puede ser presentada y sustanciada..." (op. cit., p. 232), cabe reparar en que el alcance de esa conclusión no puede ser desvinculado de la consideración de las características propias que posee el control constitucional norteamericano. En efecto, en el modelo de control constitucional estadounidense, la necesidad de que exista petición de parte que lo estimule, resulta un imprescindible contrapeso del principio de la jurisprudencia vinculante, en cuanto la judicatura se ajusta al "stare decisis". Es decir, la instancia de parte se impone como un apropiado balance frente a los efectos expansivos de la declaración de inconstitucionalidad, que una vez pronunciada hace que la ley o precepto afectado pierda su validez en todo el territorio de la Unión, a punto tal que la práctica constitucional norteamericana imponga al Poder Ejecutivo no aplicar la norma en lo sucesivo.

Que esta última circunstancia no tiene reflejo en el sistema de control constitucional argentino, pues la declaración de inconstitucionalidad de una ley por nuestros jueces tiene efectos exclusivamente para el caso concreto sometido a juzgamiento (Fallos: 183:76; 247:700; 253:253; etc.). Desde esa perspectiva, pues, encontrándose en nuestro medio limitados los efectos de la declaración de inconstitucionalidad al litigio en que se pronuncia (la ley declarada inconstitucional sigue siendo obligatoria en los demás casos en los que es aplicable), no resulta posible concebir racionalmente ninguna posibilidad de absorción del Poder Judicial sobre los otros poderes del Estado, ni entender como jurídicamente necesario el establecimiento de la prohibición del control de oficio. En este sentido, ni siquiera las declaraciones de inconstitucionalidad pronunciadas por esta Corte tienen una eficacia expansiva semejante a la del modelo norteamericano, sin perjuicio del deber que tienen los jueces de conformar sus decisiones a las del Tribunal, pero sólo para casos estrictamente análogos (Fallos: 212:51; 312:2007), y sin perjuicio de lo que pudiera resultar de situaciones muy especiales (arg. art. 19, ley 24.463).

15. Que otro argumento otrora utilizado para fundar la prohibición del control constitucional de oficio, consistió en sostener que ello resulta contrario a la presunción de legitimidad de los actos del Estado (Fallos: 234:335).

La fragilidad de este razonamiento surge ni bien se aprecia que esa misma presunción existe cuando el control constitucional resulta habilitado por una petición de parte, sin que en tal caso su presencia forme óbice insalvable alguno para la procedencia del planteo. En ese sentido, también cabe observar que si, como es notorio, la presunción de legitimidad del acto estatal cae frente a la comprobación de su inconstitucionalidad instada por una parte, no se ve porqué no debería ocurrir lo mismo cuando el examen constitucional se hace de oficio en un caso dado. Luego, lo razonable no es sostener que el control constitucional de oficio resulta contrario a la vigencia de la apuntada presunción, sino afirmar que esta última siempre debe ceder frente a la inconstitucionalidad comprobada, sea a pedido de parte o de oficio, en cualquier caso judicial.

16. Que igualmente se dijo que la facultad que tiene todo juez de seleccionar el derecho aplicable al caso, no autoriza la declaración oficiosa de inconstitucionalidad.

Que la inconsistencia de este argumento, que fue acogido en Fallos: 204:671, queda al descubierto frente al hecho de que si el control de constitucionalidad versa sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente -trasuntado en el antiguo adagio "iura novit curia"- incluye el deber de mantener la supremacía de la Constitución (art. 31, Carta Magna) aplicando, en caso de colisión de normas, la de mayor rango, vale decir, la constitucional, y desechando la de rango inferior. En cuanto se trata de aplicar el derecho vigente, no puede la actuación del juez quedar supeditada al requerimiento de las partes (Fallos: 321:1058, voto del juez Fayt, y sus citas).

17. Que es dable destacar, asimismo, que la declaración de inconstitucionalidad de oficio tampoco implica una violación del derecho de defensa, pues si así fuese debería también descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación en el caso (Fallos: 306:303, voto de los jueces Fayt y Belluscio).

18. Que no es posible disimular, de otro lado, que la doctrina de la prohibición de la declaración de inconstitucionalidad de oficio, suscita notables contradicciones con otras decisiones de la Corte.

Que, en este sentido, si fuera cierto que el principio de separación de los poderes resulta quebrantado por el control de constitucionalidad de oficio, no se observa por qué ello no habría de ocurrir igualmente en el orden interno de algunos estados provinciales cuyas constituciones autorizan expresamente esa forma de control. Y si así fuese, es decir, si hubiera un verdadero quebrantamiento institucional incompatible con un principio republicano tan caro como el de la separación de poderes, resultaría por lo menos inconsistente la doctrina de esta Corte recordada en el considerando 5° de este pronunciamiento, según la cual, en el marco del art. 14 de la ley 48, no es revisable el ejercicio que hicieran los tribunales provinciales de su facultad de declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes cuando las constituciones locales los autorizan a ello. Por el contrario, esta Corte se vería en tales casos obligada a intervenir a fin de preservar, precisamente, el sistema republicano de gobierno (arts. 5°, 31 y 116, Constitución Nacional).

Asimismo, el Tribunal ha tenido ocasión de descalificar una sentencia proveniente de un superior tribunal de provincia por haberse abstenido de declarar de oficio la inconstitucionalidad de una ley local por ser contraria a una ley nacional (Fallos: 319:2925), solución que ciertamente no guarda concordancia con la doctrina prohibitiva expuesta en Fallos: 190:142.

19. Que, por otra parte, reiteradamente ha señalado el Tribunal que "es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas si las encuentran en oposición con ella" (Fallos: 312:2494; 314:313, 875 y 1741; 317:44, entre otros).

Que tal regla, bien vista, lejos de vedar el control de oficio de inconstitucionalidad, brinda una solución que sirve de sustento a la posición inversa, pues resulta evidente que la abstención de aplicar una ley que se entienda opuesta a la Carta Magna, implica necesariamente la previa declaración de su inconstitucionalidad, ya que, como también lo ha señalado la doctrina de esta Corte, ningún tribunal judicial puede inaplicar una norma si el descarte no proviene de su declaración de inconstitucionalidad (doctrina de Fallos: 319:2617, entre otros).

20. Que si bien el art. 2° de la ley 27 establece que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte, tal prohibición no apunta a los actos del procedimiento ya iniciado, ni a las cuestiones que son típicamente de derecho, sino a la posibilidad de instar oficiosamente una causa para hacer declaraciones generales o abstractas. A lo que no es inapropiado agregar que el art. 3° de esa misma ley, claramente se afilia a la posibilidad del ejercicio de un control constitucional de oficio, al establecer que uno de los objetos de la justicia nacional "...es sostener la observancia de la Constitución Nacional, prescindiendo, al decidir las causas, de toda disposición cualquiera de los otros poderes nacionales, que esté en oposición con ella...".

21. Que, valga remarcarlo, el control de oficio de la constitucionalidad de las leyes, cuando se actúa como tribunal y no como cabeza de poder, no desvanece sino que, por el contrario, supone como

necesaria premisa, la de que exista una "causa" o "controversia" (Fallos: 307:2384; 308:1489 -La Ley, 1987-A, 496-), sin que -al igual que en el caso de control a instancia de parte- quepa ejercerlo en el marco de las llamadas opiniones consultivas (Fallos: 188:179), o para hacer declaraciones generales de inconstitucionalidad (Fallos: 311:787 y 2580), o respecto de cuestiones abstractas (Fallos: 260:153; 311:787). Además, cuando exista la posibilidad de una solución adecuada al litigio mediante otros argumentos distintos de los constitucionales implicados en la causa, corresponde prescindir de estos últimos y atender a aquéllos otros para la resolución del caso (Fallos: 300:1029; 305:1304), y no siendo ese el supuesto, la declaración de inconstitucionalidad no debe ir más allá de lo estrictamente necesario para juzgar (Fallos: 303:893). En este orden de ideas, es también aplicable la conocida doctrina de esta Corte según la cual la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como la última ratio del orden jurídico, por lo que, en caso de duda, cabe estar a su constitucionalidad (Fallos: 285:322, entre muchos otros).

22. Que sentado lo anterior, y con relación al fondo del asunto, esta Corte ha interpretado reiteradamente que la intangibilidad de las retribuciones de los jueces es garantía de la independencia del Poder Judicial, de manera que cabe considerarla, juntamente con la inamovilidad, como garantía de funcionamiento de un poder del Estado. Asimismo, ha sostenido que la garantía de irreductibilidad de los sueldos está conferida no para exclusivo beneficio personal o patrimonial de los magistrados sino para resguardar su función de equilibrio tripartito de los poderes del Estado, de modo que la vía abierta en esta causa no tiende tanto a defender un derecho de propiedad de los actores como particulares, y a título privado, sino la ya referida garantía de funcionamiento independiente del Poder Judicial, cuya perturbación la Ley Suprema ha querido evitar al consagrar rotundamente la incolumidad de las remuneraciones judiciales (Fallos: 315:2386).

23. Que igualmente, en Fallos: 176:73, el Tribunal dijo que la intangibilidad de la remuneración de los jueces ha sido establecida no por razón de la persona de los magistrados, sino en mira de la institución del Poder Judicial, a la que los constituyentes han querido liberar de toda presión de parte de los otros poderes, para preservar su absoluta independencia. Sustancialmente, en consecuencia, la intangibilidad de los sueldos no es estrictamente una garantía en favor de tales magistrados, sino un seguro de su independencia efectiva que beneficia a la misma sociedad en tanto tiende a preservar la estricta vigencia del estado de derecho y el sistema republicano de gobierno.

24. Que, por otra parte, debe tenerse presente que la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto (Fallos: 296:432). En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor las concierte y deje a todas con valor y efecto. Con estas pautas, no es válido asignar -como lo hizo la corte local- a la garantía que consagra la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, una extensión tal que desconozca las facultades que el art. 75 inc. 11 de la Ley Fundamental confiere al Congreso de la Nación para "hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras".

25. Que, en este orden de ideas, la ley 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso de la Nación de ejercer las funciones que le encomienda el art. 75 inc. 11 de la Constitución Nacional, para hacer sellar moneda y fijar su valor; y ante tal acto legislativo no sólo han quedado derogadas disposiciones legales sino que también deben ser revisadas las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación, en cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación. De ahí que no puede mantenerse idéntico temperamento respecto de este punto con relación a períodos posteriores al 1° de abril de 1991 (Fallos: 319:3241, voto del juez Vázquez, considerando 22).

26. Que, así las cosas, la prohibición establecida por la ley 23.928 de recurrir al ajuste por depreciación después de la fecha indicada, lejos de vulnerar la independencia judicial y vulnerar la garantía constitucional invocada por los actores, procura preservar ambas del flagelo inflacionario que otrora esta Corte tuvo oportunidad de comprobar y remediar (Fallos: 307:2174; 308:1932, entre otros), estableciendo de nuevo el equilibrio monetario que se quebraría si se conservase la inercia de criterios indexatorios.

Por ello y oído el procurador general, se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se revoca la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte una nueva con arreglo a la presente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, segunda parte, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación). Intégrese el depósito. Archívese la queja. Notifíquese y remítase. - Adolfo R. Vázquez.

Disidencia parcial de los doctores Nazareno y Petracchi:

Considerando: 1. Que un grupo de magistrados de la Provincia de Corrientes promovió la demanda de autos con apoyo en la garantía de la intangibilidad de sus remuneraciones, a fin de que el Estado provincial le pagara una suma compensatoria del proceso de depreciación monetario ocurrido entre enero de 1984 y mayo de 1988.

2. Que el 5 de junio de 1992 el Superior Tribunal de Corrientes admitió la demanda y condenó a la demandada a abonar las diferencias correspondientes que, en cada caso, surgían del expediente administrativo por el período comprendido entre el 1° de enero de 1984 y el 30 de abril de 1988; asimismo ordenó que las sumas adeudadas fueran actualizadas desde el momento en que deberían haberse pagado hasta la fecha de su efectiva cancelación.

3. Que para decidir de tal modo el superior tribunal local sostuvo que la intangibilidad implicaba "la prohibición absoluta de disminuir tales remuneraciones" y que era "público y notorio el proceso de envilecimiento de nuestra moneda" durante el período que era objeto de reclamo; por otro lado, tuvo por acreditado que en dicho lapso el Estado provincial no había cumplido con el deber de mantener incólume las compensaciones de los actores. Además, rechazó la defensa de prescripción articulada por la demandada con apoyo en el art. 4032 del Cód. Civil y, por último, sin que mediara pedido de parte, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 7°, 10 y 13 de la ley 23.928, de convertibilidad del austral, y de la ley provincial 4558 de consolidación de deuda pública.

4. Que contra dicho fallo la demandada interpuso el recurso extraordinario federal (fs. 281/287) que fue contestado a fs. 292/294 y parcialmente concedido (fs. 347/353). Con relación a los aspectos en que fue denegado, el apelante dedujo el pertinente recurso de queja que corre agregado por cuerda al sub judice.

5. Que la recurrente formula, en síntesis, los siguientes agravios: a) la sentencia es arbitraria porque no surge de autos que el Estado haya incumplido la garantía de la intangibilidad antes mencionada; por el contrario, sostiene que la prueba producida acredita que existieron "importantes recomposiciones salariales a los magistrados...mejoras que fueron muy superiores a los otros sectores del empleo público" (fs. 283); b) el reclamo atinente a los dieciocho primeros meses del período en cuestión -esto es, lo pretendido antes del 30 de junio de 1986- se encuentra prescripto por imperio del art. 4032 del Cód. Civil, que es la norma que debió aplicar el sentenciante, en lugar del art. 4027 del mismo cuerpo legal; c) la declaración de inconstitucionalidad de oficio de la ley 23.928 y de la ley provincial 4558 constituye una grosera violación de la garantía de la defensa en juicio (fs. 284); d) estas leyes no son violatorias de ninguno de los derechos amparados por la Constitución Nacional o provincial porque fueron dictadas con fundamento en el ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado a fin de asegurar la supremacía del interés general y eliminar la inflación que produce la corrección del valor monetario por índices.

6. Que los planteos enunciados en los puntos a y b del considerando anterior deben ser desestimados porque remiten al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común que son ajenas, como regla y por su naturaleza, a la instancia extraordinaria del art. 14 de la ley 48 máxime cuando, como ocurre en el caso, la sentencia cuenta con fundamentos suficientes que la colocan al abrigo de la tacha de arbitrariedad.

7. Que, en cambio, con respecto al agravio contenido en el punto c por el que fue concedido el remedio federal (ver fs. 353 y 276, punto 2°), corresponde señalar que, de conformidad con antigua doctrina de esta Corte, los jueces no están facultados para declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes (Fallos: 282:15 -La Ley, 147-295-; 289:89; 303:715; 305:302 y 2046; 306:303 -La Ley, 1984-B, 431-; 310:1090 y 1401; 311:1843, entre otros).

Dado que el a quo declaró la inconstitucionalidad de la ley nacional 23.928 apartándose del principio referido, y que, por otra parte, declaró la inconstitucionalidad de la ley provincial 4558 sin reparar en

que esta declaración importó pronunciarse de oficio en contra de la validez de la ley nacional 23.982 -cuyos preceptos la ley provincial invalidada reprodujo-, corresponde dejar sin efecto lo resuelto en tal sentido.

8. Que por el resultado al que se arriba resulta inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes citadas en el considerando anterior.

Por ello y oído el procurador general, se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se deja sin efecto el fallo recurrido. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Costas por su orden por el modo en que prosperan los agravios (art. 68, segunda parte, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación). Archívese la queja. Notifíquese y, oportunamente, remítase. - Julio S. Nazareno. - Enrique S. Petracchi.

Disidencia parcial del doctor Moliné O'Connor:

Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1° a 6°, de la disidencia parcial de los jueces Nazareno y Petracchi.

7. Que, en cambio, con respecto al agravio contenido en el punto c -por el que fue concedido el remedio federal (ver fs. 353 y 276, punto 2?)- corresponde señalar que, de conformidad con una antigua y consolidada jurisprudencia de esta Corte, la inconstitucionalidad de las leyes y de los decretos sólo puede pronunciarse a petición de parte interesada (conf. causa "S.A. Ganadera "Los Lagos" c. Nación Argentina", ver Fallos: 190:98), estándole vedado a los jueces declarar de oficio la inconstitucionalidad de las normas (Fallos: 199:466 La Ley, 35-788-; 200:189; 202:249; 204:671; 205:165 -La Ley, 44-259-y 545; 242:112 -La Ley, 94-645-; 248:702 ,840; 249:51; 250:716 -La Ley, 107-409-; 251:279 y 455 -La Ley, 109-939-; 252: 328 -La Ley, 107-601-; 253:133; 254:201; 257:151; 259:157 -La Ley, 123-431-; 261:278 -La Ley, 119-401-; 267:150 -La Ley, 130-751, 17.311-S-; 269:225 La Ley, 133-937, 19.126-S-; 282:15 -La Ley, 147-295-; 284:100; 289:177 -La Ley, 156-499-; 291:499 -La Ley, 1975-C, 416-; 303:715; 304:967; 306:303; 310:1090; 311:1843, 2088 -La Ley, 1988-E, 528; 1989-A, 545-; 313:1392). En este sentido se ha señalado que es condición esencial en la organización de la administración de justicia con la categoría de "poder" que no le sea dado controlar por propia iniciativa -de oficio- los actos legislativos o los decretos de la administración, en virtud de que, para mantener la supremacía de la Constitución y de las leyes sin provocar el desequilibrio entre los tres poderes, resulta indispensable que exista en pleito una cuestión que proporcione a los componentes del Poder Judicial la oportunidad de examinar, a pedido de algunos de los litigantes, si la ley o el decreto conforman sus disposiciones a los principios o garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 190:98 ya cit.; 234:335; 310:1401 -La Ley, 1987-E, 126-). No es dable a los jueces, en consecuencia, si los textos respectivos no han sido objeto de planteamiento y tacha de inconstitucionalidad por el eventual afectado, expedirse de oficio al respecto (Fallos: 310:1401), doctrina de la que sólo cabe prescindir cuando la norma cuestionada afecta la autonomía funcional del Poder Judicial, se trata de reglamentaciones legales que exceden las atribuciones jurisdiccionales de los tribunales, o cuando la Corte hizo ejercicio de las facultades derivadas del art. 113 de la Constitución Nacional (Fallos: 185:140; 238:288; 306:8; 314:948; 318:1772).

Como se recordó en el precedente referido en primer término -con cita de Cooley- es indispensable un conflicto judicial y un peticionante cuyos derechos se encuentren realmente afectados. Sólo entonces la potestad legislativa y ejecutiva puede ser puesta en tela de juicio y tachada de ilegítima, pues la norma se presume constitucional y "sólo cuando una persona intenta resistir la aplicación de una ley a un caso concreto y, de ese modo, solicita la ayuda del Poder Judicial para que se declare su inconstitucionalidad, dicha objeción puede ser sustanciada" (Cooley, Thomas M., 7th. edition, Boston: Little, Brown and Company, ed. 1903, p. 228). Sin este freno, se afirmó, el equilibrio de los tres poderes -condición esencial del gobierno organizado por la Constitución- se habría roto por la absorción del Poder Judicial en desmedro de los otros dos (ver asimismo Fallos: 305:2046; 310:1090).

8. Que tal interpretación restrictiva del ejercicio del control de constitucionalidad encuentra su fuente de legitimación en la misma raíz filosófica de nuestro sistema democrático, que reconoce como modelo institucional al plasmado en la Constitución de los EE.UU. Dentro del orden constitucional que nos rige, la atribución de dictar las leyes constituye una facultad privativa del Congreso de la Nación, cuya actuación se presume cumplida en forma regular. Asimismo, por la vigencia del régimen

representativo republicano, el pueblo no delibera ni gobierna sino por sus representantes, y son éstos los encargados de dictar las leyes, por la delegación que implica la elección popular con esa finalidad.

En este contexto de legitimación institucional, configura -por lo menos- una "anomalía" que un individuo (el juez) o un grupo mínimo (los miembros de la Corte Suprema de Justicia) puedan adoptar decisiones contrarias a los actos del Congreso y del presidente, representantes de la voluntad popular expresada en las urnas (conf. Lowenstein, "Teoría de la Constitución", p. 314, Ed. Ariel, 1965); ello en tanto importaría el desconocimiento de la voluntad expresada a través de los actos electorales por parte de órganos no sometidos al control electoral ni a la renovación de sus empleos, los cuales -eventualmente- podrían alzarse contra la supremacía de las mayorías, invalidando sus decisiones . Explica por ello Cooley que el control de constitucionalidad es una tarea en extremo delicada, pues "constituye un acto solemne el declarar que un cuerpo de hombres, a quienes el pueblo les ha confiado la soberana función de sancionar las leyes para el bienestar de la comunidad, ha violado aquellas limitaciones que le fueron impuestas como autoridad delegada y, por ende, usurpado el poder que el pueblo cuidadosamente reservó para sí" (Cooley, op. cit., p. 228).

9. Que, no obstante ello, este poder para declarar sin valor las leyes contrarias a la Constitución "es la última y más segura garantía de los particulares contra la omnipotencia legislativa que, por error o falta en el ejercicio del mandato legislativo, fácilmente puede degenerar en despotismo. Ello es así pues los legisladores tienen medida su autoridad por la Constitución; son elegidos para hacer lo que ésta permite, y nada más, y prestan juramento solemne para obedecerla y sostenerla. Cuando descuidan estas prescripciones, usurpan la autoridad, abusan de la confianza en ellos depositada y violan la promesa que por el juramento han confirmado" (González, Joaquín V., con cita de Cooley, en "Manual de la Constitución Argentina", Ed. Estrada, año 1971, p. 317).

Por su parte, los ciudadanos, que participan de la formación del orden jurídico mediante la elección de quienes sancionarán las leyes, ostentan derechos de jerarquía supralegal. La Constitución se limita a reconocerlos como preexistentes a su sanción, como no enumerados -pero igualmente válidos- y que nacen "de la soberanía del pueblo" (art. 33). Tal reconocimiento, pues, traduce la existencia de una zona de reserva de los habitantes de la Nación en cuanto al ejercicio de sus derechos básicos, que se refleja adecuadamente en el sistema de control de constitucionalidad.

Cabe recordar en este punto que tanto la jurisprudencia como la doctrina en forma unánime reconocen -al margen de la exigencia de petición de parte- que la declaración de inconstitucionalidad limita sus efectos al caso en el cual se la decreta; esto es, beneficia sólo a la parte que la planteó en una causa judicial, sin vincular -en nuestro sistema- a otros tribunales o incluso al mismo que dictó al fallo en futuros casos análogos. Bajo la clásica teoría del caso "Marbury", un tribunal, al declarar la inconstitucionalidad de una norma, simplemente le niega fuerza legal en el caso traído ante sus estrados. Con este alcance, una decisión sobre constitucionalidad "afecta únicamente a las partes y no es un juicio contra la norma" (conf. Gunther, Gerald y Sullivan, Kathleen M.; "Constitutional Law", thirteenth edition, ps. 26/27, University Casebook Series, 1997). De este modo, como lo ha expresado la jurisprudencia norteamericana, "una norma puede ser inválida cuando es aplicada en una situación fáctica y, sin embargo, ser válida cuando es aplicada a otra" ("Dahnke-Walker Co. v. Bondurant", 257 U.S. 282; "Yozoo & M.R.V.Co. v. Jackson Vinegar Co.", 226 U.S. 217; "Poindexter v. Greenhow", 114 U.S. 270, 295; "St. Louis, Iron Mountain & Southern Ry.Co. v. Wynne", 224 U.S. 354; "Kansas City Southern Ry.Co. v. Anderson", 233 U.S. 325).

Esta limitación, en rigor, solamente armoniza con la doctrina tradicional que exige el oportuno requerimiento de la parte interesada, en tanto dicho planteo importa la expresión de voluntad de un habitante agraviado en sus derechos reservados -no delegados a sus representantes-, que solicita ante el órgano judicial su exclusión como norma constitucionalmente válida en el marco de la litis que origina su afectación. La "inaplicabilidad" de la norma en el caso concreto importa una manifestación genuina del principio de la soberanía del pueblo: el individuo, ante la invasión de sus derechos no delegados, decide no aceptar la norma inconstitucional; mas dicha opción individual no puede proyectar sus efectos sobre sus conciudadanos, quienes en el ámbito de sus derechos soberanos pueden someterse, libremente, al régimen normativo por él repudiado.

10. Que, a partir de estos presupuestos, en tanto su actuación sea solicitada en concreto por un sujeto afectado para reparar la lesión de sus derechos individuales, los jueces se constituyen en "guardianes de la Constitución", ello a pesar de que conforman -en el decir de Frankfurter- "el menos democrático

de los tres poderes, ya que es ajeno por su elección y por su duración a las reglas y pautas que rigen la formación de los otros dos poderes". De ese modo, es también el pueblo -fuente del poder mismo- el que instituye a los jueces como custodios de una carta de gobierno que establece multitud de limitaciones y controles recíprocos en el ejercicio del poder, cuyo destinatario es el individuo en particular y no el conjunto de ellos, ya que su libertad constituye un valor primigenio y anterior a la Constitución. Sus únicos límites legítimos son aquellos que el conjunto de los individuos estableció para el gobierno común.

Claro está que en esta zona de "reserva" de aquellos derechos no delegados, así como no pueden ingresar los poderes políticos, tampoco cabe el ingreso -no consentido- del Poder Judicial. Si el individuo los ha reservado, tiene total autonomía para decidir qué hace ante la extralimitación de sus representantes; y una de sus decisiones posibles es consentirla, sin que nadie -por tratarse del mas puro "autogobierno"-, ni siquiera los tribunales, puedan sustituir su libre determinación.

11. Que en este contexto, la declaración de inconstitucionalidad se manifiesta como un medio de armonizar el derecho de las mayorías a hacer prevalecer su criterio de gobierno, y la potestad primigenia del individuo, quien, con el auxilio del juez, al padecer la invasión de su zona de libertades no delegadas mediante la carta constitucional, se alza contra el principio mayoritario, invalidando -con alcance singular- la norma establecida por los órganos de gobierno emanados de la representación popular. Logra, de tal modo, su inmunidad personal frente a una ley inconstitucional. El ejercicio de la petición de inconstitucionalidad de un acto de gobierno ante los estrados judiciales, constituye así la expresión máxima de autonomía del ciudadano, quien, afectado en sus derechos no delegados, reclama su plena vigencia no obstante los excesos en que pudiesen haber incurrido sus representantes en el manejo de la cosa pública. En el control de esta zona de "autogobierno" exenta de la autoridad de los magistrados, cada habitante puede elegir si acepta o no el accionar de sus representantes.

12. Que, a la luz de esta fundamentación, el ejercicio de las atribuciones de los tribunales de justicia debe ser provocado y se ejerce en el marco de la causa sometida a su consideración (art. 116, Constitución Nacional). "Ni la Constitución de los Estados Unidos ni la nuestra, al dar al poder judicial la facultad de verificar la constitucionalidad de las leyes, han violado el principio de separación de poderes. No lo han investido con un poder ilimitado y sin restricciones, capaz de subordinar a su capricho a los otros. La primera de las limitaciones a ese poder de las cortes es que nunca el poder judicial procede de oficio, sino a requisición de la parte interesada en una causa particular" (conf. González Calderón, Juan A., "Derecho Constitucional Argentino", t. I, p. 479, Lajouane Editores, 1930). Al individuo le cabe pues esta iniciativa: es el único legitimado para ello y el juez -revestido de imperio- hace valer la protección invocada por quien padece la invasión de su zona de autogobierno. De lo contrario, el magistrado, en una suerte de paternalismo impropio, podría suprimir -según su particular criterio y valoración- la norma dictada por los órganos de gobierno representativos de los justiciables, interfiriendo en las funciones privativas de los otros poderes sin que nadie se agravie del modo en que las ejercen. El ciudadano no sólo tiene el derecho de rechazar la vigencia de los actos del Ejecutivo y del Legislativo, sino también el de rechazar la intromisión del Poder Judicial en esa zona propia, pues allí -el individuo, no el magistrado- es dueño de su destino.

13. Que, por otra parte, la inadmisible potestad de descalificar de forma oficiosa la validez de la legislación vigente -sobre la base de la cual los litigantes han sustentado sus planteos- se traduce en evidente menoscabo del derecho de defensa en juicio, toda vez que quiebra la igualdad de las partes en el proceso, ya que no se dispondría de una oportunidad procesal para argumentar acerca de la constitucionalidad del marco normativo de la causa, siendo que su declaración de invalidez sólo sería pertinente mediando un amplio y explícito debate sobre el particular (Fallos: 269:225). Tal situación, por lo demás, no importa un ejercicio ordinario de la facultad que todo juez tiene de seleccionar el derecho aplicable al caso con prescindencia de su invocación por la parte -expresada en la máxima "iura novit curia"-, pues en este supuesto el magistrado aplica la legislación vigente, mientras que, cuando ejerce el control de constitucionalidad por propia iniciativa, abroga por su voluntad una norma regularmente sancionada, que se encuentra en vigor y que goza de presunción de validez (Fallos: 251:455). Dentro de las facultades propias de la jurisdicción se encuentra la de aplicar normas vigentes no citadas por las partes, o efectuar interpretaciones de las invocadas que no coincidan con las postuladas por los contendientes, potestad que de ningún modo puede identificarse con la potestad de invalidar un acto de gobierno en razón de su inconstitucionalidad.

De ese modo lo ha entendido esta Corte, cuando resolvió que la declaración de inconstitucionalidad no es una mera aplicación del principio expresado en la máxima "iura novit curia", en tanto "aquí no se trata de simples razones diversas, sino de la nulidad constitucional de un decreto dictada sin audiencia de la parte que la invocó sin contradicción en primera instancia y que fue reconocido y aplicado por el fallo consiguiente" (Fallos: 204:671 -La Ley, 42-887-).

14. Que, habida cuenta de las circunstancias de este caso, donde el a quo declaró la inconstitucionalidad de la ley nacional 23.928 apartándose del principio referido; y que, asimismo, declaró la inconstitucionalidad de la ley provincial 4558, sin reparar en que esta declaración importó pronunciarse de oficio en contra de la validez de la ley nacional 23.982 -cuyos preceptos la ley provincial invalidada reprodujo-, corresponde dejar sin efecto lo resuelto en tal sentido. Atento al resultado al que se arriba, resulta inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes citadas en el considerando anterior.

Por ello, y oído el procurador general, se rechaza la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y, con el alcance indicado, se deja sin efecto el fallo recurrido. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente. Costas por su orden por el modo en que prosperan los agravios (art. 68, segunda parte, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación). Archívese la queja. Notifíquese y, oportunamente, remítase. - Eduardo Moliné O'Connor.

Banco Comercial Finanzas (en liquidación Banco Central de la República Argentina) s/quiebra (2004). Fallos: 327:3117

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, resolvió a fs. 188/194 de los autos principales (folios que citare de ahora en más), dejar sin efecto la declaración de inconstitucionalidad dispuesta de oficio por la Cámara de Apelaciones del Distrito Judicial de Bahía Blanca respecto del decreto 2075/93. Señaló su validez y aptitud para reglamentar la ley 21.526, declarando que la acreencia del Banco Central de la República Argentina originada en el canje de imposiciones para Bonex con posterioridad a la liquidación, quedaba comprendida en la preferencia establecida en el artículo 264 de la ley concursal.

Para así decidir, y en lo que aquí interesa el a-quo destacó que los jueces en resguardo del principio de división de poderes, no podían declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes, ya que tal impugnación debía ser alegada y probada en juicio, lo que dijo, no sucedió en autos. Señaló asimismo, en cuanto a la aplicación del decreto y la ley que reglamenta, que si bien el artículo 12 de la ley 24.144, derogó la ley 22.529, el artículo 8° de esta última dispuso la ultra-actividad del aludido régimen al establecer la continuidad de su aplicación a las liquidaciones en curso al momento de la sanción de la ley.

Siguió diciendo, que establecida la validez y aptitud reglamentaria del decreto 2075/93, y desprendiéndose de su artículo 1°, que los gastos y adelantos de cualquier naturaleza efectuados por el Banco Central de la República Argentina con posterioridad a la liquidación, incluidos los que preceptúa el artículo 56 de la ley 21.526, debían entenderse como gastos del concurso de la entidad liquidada, y que gozan de la preferencia que otorga el artículo 264 de la ley concursal sin perjuicio del privilegio establecido por el artículo 54 de la ley 21.526.

II. Contra dicha decisión la entidad en liquidación interpuso recurso extraordinario a fs.203/211, el que denegado a fs.217, dio lugar a esta presentación directa.

Señala el recurrente, que si bien su parte no planteó la inconstitucionalidad de la norma, V. E. ha reconocido que resulta incompatible con el régimen de dicho control de legalidad que ejerce el Poder Judicial, la omisión de pronunciamiento de cualquier magistrado sobre las cuestiones constitucionales que se susciten en los pleitos que debe resolver.

Agrega que la norma en cuestión ya había sido declarada inconstitucional por V. E. en fallo del 15 de julio de 1997, en el precedente B.490. L. XXVII, "Banco Sidesa S.A. s/quiebra", por transgredir las

garantías consagradas en el artículo 16 y 17 de la Constitución Nacional. y por lo tanto no existe obstáculo para que las partes lleven a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la interpretación de otros tribunales que no coincidan con su doctrina; y para ello precisamente el régimen jurídico argentino ha previsto el correspondiente remedio federal.

Agrega que aún admitiendo que el decreto 2075/93 es constitucional, o que su invalidez no pueda declararse de oficio, la sentencia es igualmente arbitraria, por cuanto ha subvertido en el caso el orden jerárquico normativo, sobreponiendo un decreto a una ley, incurriendo en un notorio apartamiento de las circunstancias de la causa al dar por sentada la acreditación de extremos no probados.

Pone de relieve asimismo que tal situación se verifica en la resolución cuestionada, cuando otorga preeminencia al decreto 2075/93, por sobre lo establecido en el artículo 3270 del Código Civil, asignando la preferencia del artículo 240 de la ley 24.522 a acreencias que sólo fueron en una mínima parte verificadas como quirografarias ($73.170,90) y en su mayoría ($1.545.450,79) jamás insinuadas en el proceso concursal, ni acreditadas tanto en su origen como en la existencia del pago con subrogación que se invoca.

Sostiene que la sentencia debe ser dejada sin efecto por arbitraria, porque ha prescindido del texto legal vigente conducente a la solución del litigio sin dar razón plausible para ello (artículos 3270 del Código Civil y 32, 37, 200, 228, 239, 240 de la ley 24.522), normas que resultaban aplicables conforme a las circunstancias comprobadas del proceso.

Dice también que es inválida por cuanto prescinde de prueba decisiva para la solución del pleito, cuando otorga la preferencia del artículo 240 de la ley de quiebras a la pretensión del Banco Central, que aduce haber afrontado pagos mediante la entrega de Bonex 89 a los inversores alcanzados por el decreto 36/90, no obstante hallarse acreditado que la suma de $73.170,90, fue verificada como quirografaria y que tal decisión ha hecho cosa juzgada, por lo que no puede ser modificada.

Agrega que además se falla en base a prueba inexistente, cuando asigna igual preferencia a otras acreencias también quirografarias, por un importe de $1.545.450, 79, las que jamás fueron insinuadas ni acreditadas, tanto en lo que hace a su origen (acompañando los presuntos certificados de depósitos) como en la existencia de subrogación por pago del Banco Central (adjuntando los comprobantes), de lo cual deviene el haber sustentado el fallo en afirmaciones dogmáticas, porque no hay elementos probatorios que acrediten la existencia de los certificados, ni el supuesto posterior canje de los mismos por Bonex 89.

Señala por último que la arbitrariedad es sorpresiva, porque no era razonablemente previsible que se desechara una inconstitucionalidad declarada por el tribunal de alzada con sustento en fallos de V. E. en igual sentido respecto del decreto cuestionado.

III. Cabe señalar de inicio que el recurso debe ser declarado admisible, por cuanto se discute la interpretación y aplicación de normas de indudable naturaleza federal, sobre cuya validez se expide el a quo, cuales son las leyes 21.526, 22.529 y el decreto 2075/93, en base a cuyas previsiones hace lugar a la pretensión del Banco Central de la República Argentina y reconoce la preferencia del crédito que surge del invocado pago que se alega respecto de pretensiones quirografarias verificadas o no.

Creo, asimismo, que resulta procedente, por cuanto si bien, conforme lo señala el recurrente, el planteo de inconstitucionalidad no fue efectuado por el peticionante, la decisión que dejó sin efecto el a quo, hizo mérito de precedentes de V.E. (Fallos: 316: 582) donde se había expedido sobre el alcance e interpretación que cabía otorgar a la norma aplicable en el caso y no obstante ello el Tribunal Superior local, declaró y sostuvo su validez constitucional sin más y reconoció el derecho pretendido por la entidad rectora del sistema financiero, sin hacer mención alguna de las razones que le llevaban a desconocer tales precedentes donde el Máximo Tribunal sostuvo la inconstitucionalidad del artículo 1° del decreto 2075/ 93, (fallos: 320:1386), con el agravante de que lo hace con el sólo apoyo de la manifestación de que no procedía la declaración de inconstitucionalidad de oficio.

Cabe destacar que V. E. ha señalado que carece del debido fundamento la sentencia que se aparta de doctrina del Alto Tribunal (en el caso no sólo el citado 316:562 en el que se sustento el fallo de la alzada, sino también en fallos 320:1386 y otros) sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la categórica posición sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y las leyes. Ello es así pues para efectuar una diversa exégesis de las leyes federales aplicables, el a quo debió haber señalado aquello que en su

criterio el Tribunal no tuvo en cuenta al establecer la inteligencia que debía darse a tales normas, no siendo suficiente dejar consignado que "simple y respetuosamente" se discrepa con su doctrina (conf. Fallos: 303:1769 y otros).

Por otra parte, si bien es cierto que por principio los jueces carecen de atribuciones para declarar de oficio la inconstitucionalidad de las leyes, por ser ello un acto de indudable naturaleza institucional relacionada con el superior principio de división de poderes, no lo es menos que ello tiene razonables excepciones que V.E. se encargo de destacar.

En efecto, cuando se someten a conocimiento de los jueces cuestiones de derecho, como sucede en el sub-lite, respecto al alcance de lo dispuesto en el artículo 2075/93, en el ejercicio de la potestad de suplir el derecho que las partes no invocaron, atendiendo al principio iura novit curia y el ineludible deber de mantener la supremacía de la Constitución, se hallan facultados para hacer tal declaración, máxime cuando el Superior Tribunal del Estado ya se expidió reiteradamente sobre el punto (Conf. Fallos 306:303 y 306:2023 -según voto de los Ministros Carlos S. Fayt y Augusto Cesar Belluscio- y doctrina sentada en fallos 324:3219).

Respecto al planteo de arbitrariedad de la sentencia por prescindir de las constancias comprobadas de la causa, pienso que no puede prosperar, por ausencia de agravio actual, en virtud de que la sentencia apelada se limitó a resolver y sostener el carácter privilegiado y preferente de todos los créditos del Banco Central de la República Argentina dando validez al decreto 2075/93, pero no trató ni modificó el alcance del fallo de la alzada, referido a la exigencia impuesta por la Cámara de Apelaciones en lo Comercial de Bahía Blanca, de que el citado organismo debía acreditar por la vía procesal prevista en la normativa concursal, no sólo el pago por entrega de Bonex de los créditos ya verificados con carácter de quirografarios, sino la existencia de los créditos que pretende haber pagado y que oportunamente no fueron insinuados.

Por todo ello, opino que V. E. debe hacer lugar a la presente queja, conceder el recurso extraordinario y de conformidad a la doctrina sentada en los precedentes citados dejar sin efecto el fallo apelado, manteniendo la declaración de inconstitucionalidad decretada por la Cámara de Apelaciones del distrito judicial de Bahía Blanca en tanto y en cuanto declaró la invalidez de la norma que otorga un privilegio absoluto a gastos de cualquier naturaleza del Banco Central de la República Argentina que comprendan también a los generados con anterioridad al decreto de quiebra y pretende la entidad otorgarle preferencia de modo abstracto y general sin distinguir, su naturaleza, causa u origen. - Abril 30 de 2003. - Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, agosto 19 de 2004.

Considerando: 1. Que los antecedentes del caso y, en especial, los planteos que son traídos a conocimiento de este Tribunal han sido claramente expuestos en los apartados I y II del dictamen del señor Procurador General, a cuyas consideraciones corresponde remitir en razón de brevedad.

2. Que reiteradamente ha señalado esta Corte que "es elemental, en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella" (Fallos: 311:2478, entre muchos otros).

3. Que, asimismo, cabe recordar que si bien es exacto que los tribunales judiciales no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la cual deba o pueda efectuarse la aplicación de las normas supuestamente en pugna con la Constitución, no se sigue de ello la necesidad de petición expresa de la parte interesada, pues como el control de constitucionalidad versa sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente -trasuntado en el antiguo adagio "iura novit curia"- incluye el deber de mantener la supremacía de la Constitución (art. 31 de la Carta Magna) aplicando, en caso de colisión de normas, la de mayor rango, vale decir, la constitucional, desechando la de rango inferior (Fallos: 306:303, considerando 4° del voto de los jueces Fayt y Belluscio).

4. Que, además, se consignó que no podía verse en ello la creación de un desequilibrio de poderes en favor del judicial y en mengua de los otros dos, ya que si la atribución en sí no es negada, carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no se produce cuando media petición de

parte y sí cuando no la hay. Tampoco se opone a la declaración de inconstitucionalidad de oficio la presunción de validez de los actos administrativos o de los actos estatales en general, ya que dicha presunción cede cuando se contraría una norma de jerarquía superior, lo que ocurre cuando las leyes se oponen a la Constitución. Ni, por último, puede verse en ella menoscabo del derecho de defensa de las partes, pues si así fuese debería, también, descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación al caso (confr. fallo precedentemente citado, considerando 5°, Fallos: 324:3219 voto del juez Boggiano, considerandos 11, 13 y 14 y del juez Vázquez, considerandos 15, 16 17 y 19).

5. Que, sin embargo, el tribunal a quo -tras subrayar que ninguna de las partes había impugnado en el sub lite la constitucionalidad del decreto 2075/93- casó la sentencia dictada por la Sala I de la Cámara Primera de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial de Bahía Blanca -en cuanto había declarado la inconstitucionalidad de dicha norma de oficio- e hizo reposar sobre dichas circunstancias y en lo establecido por el art. 8° de la ley 24.144 la validez y aptitud reglamentaria que le reconoció, con olvido de que la constitucionalidad del referido decreto había sido ya desestimada por esta Corte en Fallos: 320:1386.

En consecuencia, cabe dejar sin efecto en este punto el fallo apelado y mantener la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2075/93, decretada por la citada Cámara, en tanto encuadra como gasto del concurso a los gastos y adelantos de cualquier naturaleza efectuados por el Banco Central, con posterioridad a la liquidación del intermediario financiero, sin distinguir su naturaleza, causa u origen.

6. Que, independientemente de lo anterior, la decisión del tribunal a quo según la cual "...el crédito del Banco Central goza de la preferencia del art. 264 de la Ley de Concursos..." importó reconocer, sin dar fundamento, la existencia misma de la acreencia de la entidad, pese a que ella estaba enfáticamente controvertida, con el alcance que dicho banco pretendió, a fs. 74/76. La omisión en el tratamiento de esta última alegación -que, por cierto, había sido compartida por la cámara de apelaciones a fs. 123- torna también descalificable el fallo provincial desde la perspectiva que brinda la conocida doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias.

Por ello, oído el señor procurador general, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese, agréguese la queja al principal y, oportunamente, devuélvase. - Enrique S. Petracchi (según su voto). - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Antonio Boggiano. - Adolfo R. Vázquez. - E. Raúl Zaffaroni. - Elena I. Highton de Nolasco.

Voto del doctor Petracchi:

Considerando: 1. Que los antecedentes del caso y, en especial, los planteos que son traídos a conocimiento de este Tribunal han sido claramente expuestos en los apartados I y II del dictamen del señor Procurador General, a cuyas consideraciones corresponde remitir en razón de brevedad.

2. Que esta Corte reiteradamente ha establecido que en supuestos en los que -como en el caso- se plantea en el recurso extraordinario una cuestión relativa a la inteligencia o a la validez constitucional de normas federales y se formulan agravios con sustento en la doctrina de la arbitrariedad, corresponde considerar en primer término la arbitrariedad, puesto que de existir, en rigor, no habría sentencia propiamente dicha (Fallos: 323:1669, 2245, 2492; 324:2801, 3394; 325:279, 350, 878, 1218; 325:1633, entre muchos otros).

3. Que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires -tras considerar que en esta causa ninguna de las partes había impugnado la constitucionalidad del decreto 2075/93- resolvió casar la sentencia de la Sala I de la Cámara Primera de Apelación en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial de Bahía Blanca, en cuanto había declarado de oficio la inconstitucionalidad de aquella norma. En consecuencia, dispuso que establecida la validez del decreto 2075/93 y su "...aptitud reglamentaria...", correspondía establecer concretamente si aquel decreto era aplicable a la acreencia que con carácter de crédito del concurso reclamó el Banco Central, esto es, la que se habría originado en el canje que dicho banco alegó haber efectuado, con posterioridad a la liquidación de la entidad fallida, otorgando Bonex a una serie de inversores a cambio de sus imposiciones, por aplicación de lo dispuesto en el decreto 36/90 (fs. 189 vta. del expte. principal).

4. Que, sin embargo, al efectuar dicho examen sólo transcribió el art. 1° del decreto 2075/93 y, seguidamente, se limitó a expresar que: "Se desprende, pues, que la referida acreencia originada por el canje de imposiciones para BONEX con posterioridad a la liquidación queda comprendida en los alcances de la norma transcripta y el Banco Central en su calidad de acreedor del concurso goza de la preferencia establecida por el art. 264 de la ley respectiva y en ello también asiste razón al recurrente" (fs. 190 del expte. principal).

5. Que, contrariamente a lo afirmado en el penúltimo párrafo del dictamen del señor Procurador General, la sentencia no fijó una doctrina legal para "todos los créditos" del Banco Central posteriores a la liquidación, sino que, específicamente, dejó establecido que la acreencia del Banco Central a que se ha hecho referencia precedentemente, "...goza de la preferencia del art. 264 de la Ley de Concursos..." (ver a fs. 193 vta. del expte. principal, la parte dispositiva de la sentencia) pero, al así hacerlo, no ponderó ninguna de las constancias ni de las alegaciones de las partes que pusieron en duda la existencia misma del crédito. En efecto, mientras el Banco Central sostuvo en su presentación ante la corte provincial que, a diferencia de lo sostenido por la parte contraria, "... quedaba suficientemente acreditado la existencia del crédito..." con la "...certificación contable que fuera adjuntada por esta sindicatura...", elaborada sobre la base de los libros contables de dicho banco (fs. 140 vta. del expte. principal), tanto la fallida como la cámara, habían controvertido enfáticamente que aquella certificación contable pudiera tener tal virtualidad (ver, en especial, fs. 79/80 y 123 del expte. principal).

6. Que, en consecuencia, si bien es cierto que la jurisdicción que el recurso de inaplicabilidad de ley confiere al máximo tribunal provincial tiene por finalidad, en principio, dirimir la correcta aplicación del derecho con relación a los hechos definitivamente juzgados por los jueces inferiores, sin que resulte pertinente reexaminar la plataforma fáctica o realizar una ponderación íntegra del proceso -a excepción de los supuestos de "arbitrariedad" o "absurdo" elaborados por aquel tribunal-, lo cierto es que la decisión de la corte provincial, al establecer, sin más ni más, que "...el crédito del Banco Central goza de la preferencia del art. 264 de la Ley de Concursos", importó reconocer, sin dar fundamento alguno -ni efectuar ninguna salvedad al respecto- la existencia misma de la acreencia del Banco Central que se hallaba controvertida con el alcance que dicho banco pretendió a fs. 74/76. Lo expresado autoriza a descalificar el pronunciamiento conforme a conocida jurisprudencia del Tribunal en materia de arbitrariedad de sentencias (ver doctrina de Fallos: 316:2464 y 2718; 322:2755; 325:1530 y 1696, entre muchos otros), sin que sea necesario el tratamiento de los restantes agravios del apelante.

Por ello, oído el señor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario, se hace lugar a la queja interpuesta y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese, agréguese la queja al principal y, oportunamente, devuélvase. - Enrique S. Petracchi.

Puntos 2 y 3:

Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. c. Ministerio de Cultura y Educación (1999) Fallos: 322:73

Buenos Aires, febrero 4 de 1999.

Considerando: 1. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal confirmó el pronunciamiento del juez de 1ª instancia por el cual se declaró, con fundamento en lo dictaminado por el fiscal federal, no habilitada la instancia por haber vencido el plazo previsto en el art. 25 de la ley 19.549.

2. Que, para así decidir, sostuvo el a quo que "el rechazo en sede administrativa de una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional (...) y no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos (art. 1°, inc. e, punto 6, ley 19.549...".

Seguidamente expresó que "un recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo previsto en el art. 1°, inc. "e", p. 7, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el término para deducir la acción judicial, que es perentorio...".

Concluyó la cámara que, al haber vencido los plazos legales para recurrir en sede administrativa la resolución impugnada, la demanda resulta extemporánea, en tanto se encuentra excedido el plazo establecido en el citado art. 25 de la ley 19.549.

3. Que contra el pronunciamiento de la alzada la demandante interpuso el recurso extraordinario de fs. 85/89, cuya denegación dio origen a la presente queja. Entre otras consideraciones, destaca la recurrente que la sentencia dictada por el a quo lesiona sus garantías constitucionales de defensa en juicio, igualdad ante la ley y propiedad. Ello toda vez que, el juez de 1ª instancia rechazó de oficio la demanda contraviniendo la doctrina de este tribunal sentada en los precedentes registrados en Fallos: 313:228 y 315:2217 y porque no existe norma legal que determine que los actos administrativos que rechazan una denuncia de ilegitimidad son irrecurribles judicialmente.

4. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio consistente en la imposibilidad de que el juez de 1ª instancia deniegue de oficio la habilitación de la instancia judicial, pues de arribar a la solución propiciada por la recurrente devendría inoficioso pronunciarse sobre el restante agravio de naturaleza federal.

5. Que el planteo formulado por la impugnante relativo a la imposibilidad de que el juez de 1ª instancia deniegue de oficio la habilitación de la instancia judicial por no ser ello compatible con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional suscita cuestión federal suficiente para su examen en la instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 313.228).

6. Que si bien este tribunal en los casos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones Taddia S.A." (Fallos: 315:2217) se pronunció contra la posibilidad de revisar de oficio o a instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un nuevo examen de esta delicada y trascendente cuestión conduce a esta Corte a modificar dicho criterio y a concluir en sentido opuesto al antes referido. Tal cambio de parecer se sustenta en las razones que seguidamente se exponen:

7. Que para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria.

8. Que en lo que respecta al proceso contenciosoadministrativo al actor, además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar.

9. Que, por lo demás, la revisión de oficio "in limine litis" de los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en diversas leyes federales que regulan procesos contenciosoadministrativos especiales (art. 3°, ley 16.986, de amparo; arts. 84 y 85, ley 11.683, de procedimiento para la aplicación, percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176, ley 22.425, Código Aduanero, y arts. 1° y 2° del dec.-ley 14.715, régimen de contestación de demandas del Banco Central) y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36, ley 2961; Catamarca, art. 22, ley 2403; Córdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts. 58 y 59 de la ley 4106; Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ríos, art. 45 de la ley 7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883, modificada por la ley 4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley 4243; Mendoza, art. 38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39 de la ley 1305; Salta, art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del Fuego, art. 30 de la ley 133 y Tucumán, art. 30 de la ley 6205).

10. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el juez de 1ª instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario "in limine" la pretensión (art. 337, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del demandado.

11. Que, habida cuenta de lo expuesto cabe entrar a examinar el segundo agravio desarrollado en el remedio extraordinario vinculado a la revisión judicial de la resolución del Ministerio de Cultura y Educación 3416/94 por la cual se desestimó la denuncia de ilegitimidad presentada por la actora. Tal planteo suscita cuestión federal, pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de una norma de naturaleza federal --como es el art. 1°, inc. "e", apart. 6° de la ley 19.549-- y la decisión de la alzada ha sido resuelta en forma contraria al derecho que en ella fundó el apelante (art. 14, inc. 3°, ley 48).

12. Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (art. 23 inc. "a", ley 19.549). Esta conclusión encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art. 1°, inc. "e", apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.

13. Que, asimismo, la no revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al fondo una denuncia de ilegitimidad se deriva de su condición de remedio extraordinario previsto por el ordenamiento jurídico con el propósito de asegurar el control de legalidad y eficacia de la actividad administrativa, y a través de él, el respeto de los derechos e intereses de los administrados.

14. Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18, Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable (Fallos: 287:145; 290:99 --La Ley, 1975-B, 922--; 306:195, entre otros).

15. Que, por lo demás, sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad --que no es más que una impugnación tardíamente interpuesta-- que a un recurso deducido en término. Ello implicaría colocar en pie de igualdad al particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que actúa con diligencia para proteger sus derechos.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente al recurso interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención al cambio de criterio del tribunal. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Carlos S. Fayt. (Por su voto) -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Guillermo A. F. López. -- Gustavo A. Bossert. -- Adolfo R. Vázquez.

Voto del doctor Fayt

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, declaró no habilitada la instancia judicial, la actora interpuso el recurso extraordinario federal, cuya denegación dio lugar a esta queja.

2. Que para así decidir la alzada sostuvo que "el rechazo en sede administrativa de una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional" que "no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos". Añadió que "un recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo previsto en el art. 1°, inc. "e", p. 7°, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el término para deducir la acción judicial, que es perentorio". "Siendo ello así --afirmó finalmente-- y habiendo vencido los plazos legales para recurrir administrativamente la

resolución S.F.P. 152/92, cabe concluir que la demanda de autos resulta extemporánea, en tanto se encuentra excedido el plazo previsto por el art. 25 de la ley 19.549".

3. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio relativo a la facultad judicial para denegar de oficio la habilitación de la instancia, pues de arribar a la solución propiciada por la recurrente devendría inoficioso pronunciarse sobre el restante agravio de naturaleza federal.

4. Que esta cuestión encuentra adecuada respuesta en lo resuelto en Fallos: 315:2217, disidencia del juez Fayt, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

5. Que el planteo relativo a la revisión judicial de la res. del Ministerio de Cultura y Educación 3416/94 suscita cuestión federal bastante, pues se encuentra en tela de juicio la interpretación y aplicación de una norma de naturaleza federal --art. 1°, inc. "e", apart. 6°, de la ley 19.549-- y la decisión recurrida fue contraria al derecho que en ella fundó la apelante (art. 14, inc. 3°, ley 48).

6. Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada, la vía recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (art. 23, inc. "a", ley 19.549). Esta conclusión encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art. 1°, inc. "e", apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.

7. Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art. 18, Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable (Fallos: 287:145; 290:99; 306:195, entre otros).

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso interpuesto y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención al cambio de criterio del tribunal. -- Carlos S. Fayt.

Disidencia del doctor Moline O'Connor, Belluscio, y de los doctores Belluscio, Petracchi y López

Considerando: Que la cuestión debatida en el sub examine encuentra adecuada respuesta en lo resuelto en Fallos: 313:228 y 315:2217, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo allí expresado. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi. -- Guillermo A. F. López.

Plenario CNCAF. Petracca e Hijos, S. A. y otros c. Gobierno nacional -Ente Autárquico Mundial 78 (1986)

Buenos Aires, abril 24 de 1986.

1ª cuestión. - "Si la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeto al plazo instituido por su art. 25".

Votaron por la afirmativa los doctores: Estéves (según sus fundamentos), González Arzac, Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico (según sus fundamentos) y Pinzón (según sus fundamentos).

Por la negativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.

De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto del siguiente modo:

I. El título IV de la ley 19.549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley 21.686) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador al sancionarlo; dar pleno efecto a su intención, es la primera regla de hermenéutica (Corte Suprema, "Fallos", t. 281, p. 146; t. 297, p. 142; t. 299, p. 93; t. 301, p. 460; t. 302, ps. 973 y 1600; t. 303, ps. 248, 578, 600 y 957 -Rev. LA LEY, t. 146, p. 687; t. 1977-C, p. 455; t. 1978-B, p. 67; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1901, sum. 63; Rev. LA LEY, t. 1980-D, p. 367; t. 1981-D, p. 591, fallo 35.985-S; t. 1981-C, p. 310; t. 1982-C, p. 501, fallo 36.167-S; p 500, fallo 36.164-S-).

Ese fin ha sido "cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que contemple aquella materia específica": la contencioso administrativa (exposición de motivos, apart. II, "in fine").

En cuanto a los plazos para deducir -por acción o recurso- la impugnación judicial de actos administrativos, ese "vacío legislativo", que la ley procuró llenar, consistió en la ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes especiales. Para los casos no comprendidos en éstas, "el único límite temporal para el progreso de la acción contra el Estado era el fijado para la prescripción", "estado de cosas que se intentó subsanar en el anteproyecto de Código Contencioso Administrativo para la nación del 16 de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un término perentorio para promover la acción contra el Estado" (Marienhoff, "Demandas contra el Estado Nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1024/31, cap. II; Muñoz, "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial de actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46, caps. IV y V; Estrada, "Juicios contra el Estado Nacional", JA, 1977-III, ps. 689/98, caps. III y V).

Ese anteproyecto inspiró las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposición de motivos, apart. II, párr. 3º; Cozzi, "El proyecto de la ley nacional de procedimientos administrativos", Jus., núm. 19, ps. 163/74, cap. VII; Young, "Antecedentes y bases históricas de la ley de procedimientos administrativos", Reg. Adm. Pub., núm. 46, p. 13), y sometía al plazo de caducidad la impugnación de los actos dictados durante la ejecución de contratos (arts. 1º, 2º y 47), en armonía con la doctrina, que los incluye sin excepción en el concepto de materia contenciosoadministrativa (Bielsa, "Derecho administrativo", 6ª ed., t. II, núm. 273, t. V, núm. 1085/86; Argañarás, "Tratado de lo contencioso administrativo", núm. 46/55; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. III-A, núm. 614 y 825; Linares, "Lo Contenciosoadministrativo en la justicia nacional federal", Rev. LA LEY, t. 94, p. 921, núm. 4), y con el derecho de las provincias argentinas, que precedió al federal en la regulación de esta materia (Códs. en lo Contenciosoadministrativo de: Buenos Aires, art. 3º; Catamarca, art. 10, inc. c; Córdoba, art. 1º, inc. c; Corrientes, art. 1º; Chaco, arts. 1º y 2º; Formosa, arts. 1º y 2º b; Jujuy, art. 1º; La Pampa, art. 2º, incs. b y g; La Rioja, art. 1º y 12; Mendoza, arts. 1º y 2º, inc. b; Misiones, art. 12, inc. b; Neuquén, art. 2º; Salta, art. 3º; San Juan, art. 759; Santa Cruz, art. 6º; Santa Fe, art. 10, inc. b; Santiago del Estero, art. 1º).

En consecuencia, cualquier interpretación que conduzca a excluir la impugnación judicial de estos actos administrativos por particulares, de la sujeción a los plazos fijados por el art. 25 de la ley 19.549, resulta en principio contraria a una pauta interpretativa capital.

II. El último párrafo del art. 7º de la ley 19.549, en cuanto dispone la aplicación tan solo analógica de las reglas del título III a los contratos que celebre el Estado, se funda en haberse asignado a éstos una individualidad propia, desligada de la noción general de acto administrativo (Escola, "Tratado integral de los contratos administrativos", t. I, núm. 22; Berçaitz, "Teoría general del contrato administrativo", 2ª ed., núm. 124; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. 3, cap. IV, ps. 27/29; Diez, "Derecho administrativo", t. III, ps. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta -aplicación meramente analógica, y no directa- se extienda a las previsiones del título IV de la ley respecto de la impugnación de las decisiones que la administración dicte durante la ejecución del contrato.

En ejercicio de la potestad de autotutela que el ordenamiento jurídico le confiere (Grecco, "Auto-tutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 906/917), durante el curso de una relación contractual la administración adopta decisiones que gozan de presunción de legitimidad y son ejecutorias (art. 12, ley 19.549). Paralelamente, el contratista está vinculado por esas decisiones y tiene la carga de impugnarlas cuando las considera ilegítimas (Cám. Civ. y Com. Fed., sala I, 29/12/83, "Cavallín c. Hipasam", ED, t. 108, p. 434 -Rev. LA LEY, t. 1984-B, p. 28-). Las necesidades de

interés general en virtud de las cuales se confieren a las autoridades administrativas sus potestades y competencias, no admiten las interferencias que generaría una solución inversa: que la administración tuviera que demandar previamente, y en cada caso, la modificación judicial de las situaciones de hecho producidas durante el curso de ejecución de un contrato como ocurre, en determinadas situaciones, con los acuerdos celebrados entre particulares. Estas razones justifican las potestades conferidas a los órganos administrativos para rescindir los contratos calificando unilateralmente las situaciones de incumplimiento, imponer en forma directa sanciones contractuales, etc. (Cassagne, "Derecho administrativo", t. II, ps. 18/23; Linares, "Derecho administrativo", núm. 117; Barra, "Contrato de obra pública", t. I, p. 36).

Tales decisiones, unilaterales, ejecutorias, y previas a cualquier intervención judicial, exteriorizan la declaración de un órgano administrativo que genera en forma directa e inmediata efectos jurídicos individuales. Su carácter de actos administrativos no es, pues, discutible (Cám. Nac. Civ. y Com. Federal, sala I, 8/10/82, "Mengolini c. ENTel", consid. 3º, JA del 20/11/85, y ED del 26/2/86, sint. jur. núm. 509; Escola, ob. cit., t. I, ps. 390/91 y 409/11; Berçaitz, ob. cit. núm. 111; Gordillo, ob. cit., t. 4, vol. 2, cap. XVI, p. 30; Diez, ob. cit., t. II, p. 582).

Esta diferencia se explica porque, a los efectos de la impugnación judicial y de una eventual decisión anulatoria, una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos declaraciones de voluntad, y otra los actos dictados por la administración durante su ejecución. Cada uno de estos actos responde a reglas propias de validez, tiene sus propias causas o funcionalidad específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados independientemente del contrato, sin afectar la validez de éste.

La impugnación de dichos actos por medio de los recursos y acciones previstos por la ley 19.549 y el dec. 1759/72, está expresamente reglada para el caso de no existir en las leyes especiales una vía de impugnación diversa (dec. 9101/72, art. 1º, inc. 6º; Pearson, "Manual de procedimiento administrativo", núm. 7, p. 43, 2ª ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II, ps. 480/86, esp. p. 484, 2ª ed.

No corresponde, entonces, que existiendo normas que regulan la impugnación judicial de los actos administrativos, y que no excluyen, sino que incluyen en su imperio a los dictados durante la ejecución del contrato, se les asigne por vía pretoriana un tratamiento propio de las acciones regidas por el derecho privado, sujetándolas así a un régimen que no fue instituido para las pretensiones nacidas del derecho administrativo y que la ley 19.549 procuró precisamente sustituir.

Así lo ha entendido la doctrina (Bezzi, "El Contrato de obras públicas", ps. 456 y sigts., 2ª ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, ps. 602, 706/7 y 730/31, 2ª ed.; Dromi, "Los actos separables en la contratación administrativa", J.A. Doctrina 1975, p. 221; ídem, "Licitación pública", núm. 64, p. 71 y núm. 500, p. 535; Grecco, "Autotutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, p. 916; Berçaitz, "Teoría general del contrato administrativo", núms. 260, 293 y 295, 2ª ed.; Casella y otros, "Régimen de compras del Estado", ps. 309/311).

III. Lo decidido por la Corte Suprema de la Nación el 26/11/85, "in re": "Mevopal, S. A. c. Banco Hipotecario Nacional", en su consid. 4º, no es razón que enerve las conclusiones precedentes, ya que en tal caso el alto tribunal, para resolver si los únicos actos administrativos impugnados habían sido atacados en término, aplicó expresamente el art. 25 de la ley 19.549 (dos últimos párrafos del consid. 4º). En cambio, las manifestaciones vertidas "obiter dicta" en torno a la exclusión -en principio- de dicho plazo respecto de los actos referidos a relaciones contractuales, no han tomado en consideración -sin duda por no haber sido planteados por las partes- los fundamentos que en los puntos anteriores se exponen, los que deben necesariamente ser examinados de modo explícito, y que, de ser desatendidos, dan lugar a soluciones que se apartan de la letra y el espíritu de la ley y su reglamentación y que contravienen el interés público que, sin desmedro del interés particular que también se garantiza, dichas normas han procurado resguardar.

Por otra parte el alcance de la doctrina del plenario en este punto, al referirse a la necesidad de que el acto sea definitivo y que agote la instancia, evita "que durante la relación contractual y frente a la emisión de cualquier acto de la administración, el administrado tenga que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante" (antepenúltimo párrafo del consid. 4º de dicho fallo). Con el alcance dado a este punto, ello no puede ocurrir.

El doctor Pico dijo:

Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cámara ha quedado zanjada por la decisión de la Corte Suprema dictada "in re": "Mevopal", con fecha 26 de noviembre de 1985, conviene precisar los alcances del voto afirmativo recaído en ese interrogante, ya que resulta menester por obvias razones de economía procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues siempre se ha reconocido la ventaja que representa mantener unidad en la interpretación de la ley con la doctrina del más alto tribunal del país, a pesar de que no existe norma alguna que obligue a acatarla (confr. plenarios de la entonces Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo "in re": "Arsoda Trading. Co. S. R. L." y "Ford Motor Argentina", del 29 de diciembre de 1972 y del 7 de setiembre de 1976, respectivamente).

En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los "actos administrativos aun unilaterales, referentes a la celebración, ejecución o modificación de un contrato administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstracción del contrato del cual acceden en cuanto determinan los derechos y obligaciones emergentes de aquél, por lo que se rigen por idénticas pautas a las del contrato, ajenas, por ende, al marco contemplado en los artículos 23 y 24 de la ley 19.549 y al sistema de impugnación de su art. 25".

Añadió, en ese mismo sentido el alto tribunal, que la "interpretación contraria llevaría a que durante la relación contractual frente a la emisión por la administración de cualquier acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante. Ello significaría un dispendio jurisdiccional inusitado y provocaría un resentimiento en el espíritu de colaboración que debe existir entre la administración y quien ejecuta el contrato" (consid. 4º).

En rigor de verdad, pues, a despecho de la ubicación conferida en el art. 7º, in fine de la ley 19.549 dentro del título III, que se relaciona con los requisitos esenciales del acto administrativo, lo cierto es que la claridad de sus términos impiden, tal cual lo postula la Corte Suprema en el recordado caso "Mevopal", una interpretación extensiva de sus alcances que sirva para englobar cualquier decisión adoptada durante el transcurso del vínculo contractual, debiéndose limitar la exigencia del plazo de impugnación sólo para aquellos actos que, tomando las palabras de la ley, revisten el carácter de definitivos.

Por consiguiente, cuando el art. 23 de la ley 19.549 habla de la impugnación judicial de los actos administrativos se refiere, como se ha visto, al supuesto en que ostente calidad de definitivo y se hubiesen agotado a su respecto las instancias administrativas, motivo por el cual han de descartarse de plano todos aquellos que se dicten en el curso de una relación contractual y no reúnan tales caracteres.

El doctor Estéves adhirió a los fundamentos del doctor Pico.

El doctor Pinzón dijo:

1) No existen, en nuestra legislación, normas que desarrollen una teoría general de contratos administrativos. Por ende, las disposiciones genéricas de la ley 19.549 les son aplicables con la limitación fijada en su art. 7º, último párrafo. También deben considerarse, a tal efecto, los principios que fluyen de leyes especiales, como la 13.064, en particular por ser reglamentaria de un típico contrato administrativo cual es el de obra pública.

2) Con base en tales fuentes, puede afirmarse, por vía de principio, que los contratos administrativos se caracterizan, entre otras cualidades, por la ejecutoriedad de los actos y decisiones de la Administración Pública contratante y las facultades de dirección y control de esta última sobre la realización de las prestaciones a cargo de la empresa contratista. Así también, la improrrogabilidad de los plazos convenidos (aunque esta cualidad hace más a la sustancia que a la esencia de estos contratos).

3) Las precedentes apreciaciones autorizan a determinar un particular régimen de cumplimiento contractual con el que no se concilia, cuanto menos en principio, la posibilidad de sustraer en cualquier momento, del ámbito de competencia administrativa, la resolución de conflictos o controversias suscitadas entre las partes. Esto último, de modo particular, cuando es pretendido ante el Poder Judicial en forma aislada y con anterioridad al cumplimiento pleno y final de las prestaciones convenidas, es decir, a la extinción del contrato o situaciones asimilables; hipótesis en las que, además, las mencionadas decisiones administrativas no revestirían, en la generalidad de los supuestos, la cualidad de definitivas (o asimilables a tales), de indispensable verificación al referido efecto.

4) Tal hermenéutica importa una interpretación integrativa entre la doctrina sentada por este pronunciamiento plenario y la que fluye del dictado por la Corte Suprema "in re": M. 56. XX. "Mevopal S. A. y otra" del 26 de noviembre de 1985 y se sustenta en el principio antigua data (Confr. Corte Suprema; Fallos: t. 249, p. 654; t. 261, p. 336 -Rep. LA LEY, XXII, p. 958, sum. 19; Rev. LA LEY, t. 119, p. 141- y muchos otros) según el cual, la necesaria tutela judicial de los derechos no supone la exigencia constitucional de la preservación en especie de las situaciones existentes.

5) A lo expuesto corresponde agregar, como decisivo, que el alcance e interpretación asignado a las normas en juego no pueden alterar claro está, el pleno ejercicio, por parte de los contratistas, sus derechos de defensa e inviolabilidad de la propiedad garantidos por la Constitución Nacional. Esta evaluación habrá de ser necesaria y fundamental, por parte del intérprete, para adecuar a cada caso las reglas y principios reseñados.

Fundo, pues, en las razones expuestas y las concordantes vertidas por el juez preopinante doctor Pico, el voto mayoritario emitido, en particular, en lo atinente a la interpretación integrativa y proyección asignada al precitado fallo del más alto tribunal recaído en "Mevopal S. A. y otra", que comparto con el alcance expuesto supra.

El doctor Miguens, por la minoría, funda su posición de la siguiente manera:

El primer tema del plenario se refiere a si la impugnación de los actos administrativos previstas en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeto al plazo instituido por su art. 25.

Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos administrativos en la medida que le son aplicables los principios de su teoría general (Bielsa, Rafael, t. II, ps. 171 y sigts.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho administrativo", t. II, ps. 226 y sigts.; Fiorini, Bartolomé A., "Teoría jurídica del acto administrativo", ps. 32 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo, t. II, ps. 56 y sigts.; entre otros). En la etapa de ejecución de un contrato, a su vez, podrán dictarse distintos actos administrativos, los que no tendrán independencia del originario contractual, habida cuenta que deberán ajustarse a sus cláusulas por ser en ellas donde se ha expresado la voluntad de las partes contratantes, y a las cuales habrá que recurrir en el caso de tener que interpretar aquéllos. Existen entre estos actos -el contractual y los de su ejecución- estricta y necesaria relación, careciendo los segundos de autonomía en el aspecto apuntado.

La ley 19.549, en su título tercero, especifica que los contratos que celebre el Estado se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del referido título (art. 7º in fine). Las normas serán en cada caso, por ejemplo, la de obras públicas y la reglamentación de la ley de contabilidad en lo que se refiere a las contrataciones del Estado. Fácil es deducir que ello es así, en atención a las particularidades de estos actos administrativos cuya complejidad es muestra de lo dicho precedentemente, que en su formación son bilaterales, en donde se ha volcado la intención común de las partes de la que nacen los derechos y obligaciones de los contratantes, y a cuyas estipulaciones deberán referirse necesariamente en el esquema de una ilación lógica, los posteriores actos administrativos de ejecución.

El título IV de la ley 19.549, en lo que aquí interesa, trata la impugnación judical de los actos administrativos referidos en el título III que son los que legisla esta ley de procedimientos administrativos, excluyéndose, como se dijo, los contratos administrativos. Esto surge también palmariamente de su art. 25 al no contemplar este negocio jurídico en ninguno de sus incisos (sentencia de la sala IV de esta Cámara del 7 de marzo de 1983, "in re": "Grasso, Reineri, Nobati, S. R. L. c. Banco Hipotecario Nacional"). De ahí que no se aplique el art. 25 cuando se discuta la interpretación de un contrato, situación que se da tanto cuando se impugnan directamente sus cláusulas, como cuando se cuestiona su cumplimiento por medio de la impugnación de los actos administrativos de ejecución.

Esta postura es también la sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación según la doctrina sentada con fecha 26 de noviembre de 1985 en los autos "Mevopal, S. A. y otra c. Banco Hipotecario Nacional s/ ordinario".

Ampliar su aplicación a los casos no previstos expresamente comporta una interpretación extensiva de una norma restrictiva de derechos, en colisión con fundamentales principios jurídicos.

El doctor Galli adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.

En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con relación a la primera cuestión, la siguiente doctrina legal: "La impugnación de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está sujeta al plazo instituido por su art. 25".

2ª cuestión. - "Si es admisible la acción por cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado", votaron por la negativa los doctores Estéves, González Arzac, Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico y Pinzón (según sus fundamentos), mientras que por la afirmativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.

En los términos del art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto del siguiente modo:

I. El acto administrativo, que, con las características previstas por el art., 24 inc. a de la ley 19.549, desestima una pretensión de cobro de pesos -inclusive a título de indemnización de daños- formulada por un particular, queda consentido si no es impugnado dentro del plazo establecido por el art. 25. Igual efecto produce la falta de impugnación oportuna del acto administrativo cuyo contenido decisorio excluye el pago de lo reclamado (v. gr.: las consecuencias previstas por el art. 54 de la ley 13.064 frente a una rescisión dispuesta conforme a su art. 50; o las contempladas por el art. 42 de la ley 22.140 frente a una separación ordenada por aplicación de sus arts. 32 ó 33).

El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser impugnado judicialmente por ellos (Argañarás, "Tratado de lo contencioso administrativo", núms. 94/96; Diez-Hutchinson, "Derecho procesal administrativo", p. 40; Dromi, "Proceso administrativo provincial", núm. 93), y no cabe reconocer excepciones a esta regla en materia de derechos patrimoniales que por esencia sean renunciables de modo expreso o tácito (arts. 19, 872 y 873, Cód. Civil; Corte Suprema, "Fallos", t. 249, p. 51; t. 275, ps. 235 y 256; t. 293, p. 221 -Rev. LA LEY, t. 106, p. 786; t. 136, p. 808; t. 139, p. 774, fallo 24.134-S; t. 1976-B, p. 426, fallo 33.443-S-).

Por ser ello así, no resulta admisible una acción contencioso administrativa posterior que procure obtener el reconocimiento de créditos incompatibles con lo dispuesto por un acto administrativo cuya validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff, "Demandas contra el Estado nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1027/28; Hutchinson, "Ley nacional de procedimientos administrativos", t. I, ps. 481/82; Muñoz, "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial de los actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46; González Arzac, "Los plazos de impugnación judicial de actos administrativos nacionales", E. D., t. 51, p. 951, núm. 19; Spisso, "Procedimiento de la municipalidad de Buenos Aires", DF XXVI-B, p. 1156).

II. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que admiten en ciertos supuestos y a opción del interesado, que sea demandada la reparación del daño sufrido como consecuencia de un acto jurídico inválido, sin requerirse al mismo tiempo la anulación de éste (Llambías, "Parte general", t. II, núm. 2048; Cifuentes, "Negocio jurídico", núms. 369 y 370; en contra: Lloveras de Resk, "Tratado teórico-práctico de las nulidades", ps. 324 y 328/31).

Las reglas fijadas en esta materia por el Código Civil, sólo concernientes a las relaciones privadas, no rigen en derecho administrativo de modo directo ni supletorio (Corte Suprema, "Fallos", t. 243, p. 98, esp. p. 106 -Rev LA LEY, t. 94, p. 731-), sino que pueden llegar a ser aplicadas tan solo por razón de analogía, es decir: con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de esta última disciplina (doctr. Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 293, p. 133; t. 301, p. 292, consid. 8º -Rev. LA LEY, t. 23, p. 251; t. 1976-A, p. 41; t. 1979-C, p. 84-; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. I, cap. VI, p. 3; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 189/190; Grau "El contrato de obra pública y el Código Civil", RADA, núm. 14, ps. 107/115; Escola, "Comp. de derecho administrativo", t. I, ps. 130/31).

No hay tal analogía si, por haberse consentido el acto, éste no es ya susceptible de ser revisado judicialmente. Los tribunales no podrían expedirse en contradicción con él sin menoscabar las prerrogativas de la administración y el principio de separación de poderes. La regla que impide revisar de oficio la validez de los actos administrativos (arg. art. 12, ley 19.549; Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 205, p. 165; t. 242, p. 112; t. 291, p. 499; t. 294, p. 72, consid. 13 -Rep. LA LEY, t. VIII, p. 219, sum. 11; Rev. LA LEY, t. 94, p. 645; t. 1975-C, p. 416; t. 1976-C, p. 431, fallo 33.671-

S-), prohíbe también resolver los conflictos haciendo abstracción de lo que dichos actos disponen, ya que no cabe prescindir de su aplicación y privarlos de efectos sin antes declarar su invalidez (doctr. Corte Suprema, "Fallos", t. 289, p. 177, consids. 11 y 13; t. 300, p. 1012, consid. 6º -Rev. LA LEY, t. 156, p. 499; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1905, sum. 98-).

Antes bien, resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual la responsabilidad del Estado por los daños derivados de leyes, reglamentos y actos judiciales ilegítimos, requiere la invalidación de éstos por las vías procesales previstas a tal fin (v.: Corte Suprema, "Fallos" t. 209, p. 610, Diez, "Derecho administrativo", t. V, ps. 155 y 162/63; esp. ps. 623/4 -Rev. LA LEY, t. 49, p. 756-; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. IV, ps. 746 y 768; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 303 y 319; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II, ps. 743 y 747, 2ª ed.; Dromi, "Derecho administrativo económico", t. II, núms. 579, 586 y 591). Ello sin perjuicio de la responsabilidad por los daños ocasionados por la actividad legítima de los órganos estatales, cuestión ajena a este plenario.

Ampliación de fundamentos de los doctores Estéves y Pico:

Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste carácter absoluto el principio según el cual no cabe reconocer autonomía a la acción indemnizatoria respecto de la impugnatoria, ya que es oportuno recordar, en este aspecto, que a diferencia del derecho común la responsabilidad del Estado puede suscitarse en virtud de daños y perjuicios producidos a raíz de actos administrativos inatacables de nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales, razón por la cual en la esfera del derecho público la ilicitud del acto y su consecuente anulación judicial, no son requisitos ineludibles para la viabilidad de la acción resarcitoria.

Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 de la ley 19.549 no distingue explícitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin embargo, para la procedencia formal de la acción de impugnación, el previo agotamiento de las instancias administrativas, circunstancia ésta que obliga a descartar aquellos actos que no presuponen el itinerario recursivo, como son los que se provocan mediante el reclamo administrativo previo, como recaudo para demandar a la Nación (art. 30, ley 19.549, modificado por la 21.686).

Por lo tanto, cuadra agregar, que según el sistema de la ley de Procedimientos Administrativos, la habilitación de la instancia judicial está condicionada, tratándose de la acción de impugnación de un acto administrativo, al agotamiento de la vía recursiva y no al reclamo previo (art. 30, primer párrafo, de la ley citada, según el texto dado por la ley 21.686). Correlativamente, el reclamo administrativo previo procede en los demás supuestos -excluida la acción de impugnación- en que se haya de entablar demanda contra el Estado nacional.

En efecto, la evolución histórica de las formalidades a cumplir para demandar a la Nación, marca una tendencia hacia la liberación, que va desde la primitiva exigencia de autorización del Congreso Nacional hasta el reclamo administrativo instituido por la ley 3952, como único requisito previo.

Aun cuando la ley 19.549 lo mantiene y reglamenta, no cabe inferir de ello que por el hecho de regular específicamente otro tipo de demanda, como es la acción de impugnación, que esa normativa deba cumplimentarse en toda clase de demanda.

En este sentido viene al caso apuntar que en diversos pronunciamientos la sala I ha distinguido aquellos actos administrativos propiamente dichos, susceptibles de impugnación judicial, investidos de aptitud para modificar el status jurídico del administrado, de aquellos otros actos administrativos -en sentido lato- carentes de tal aptitud provocados por el interesado mediante reclamo administrativo previo, los que no constituyen una expresión de la potestad del Estado, sino que definen tan solo la actitud de la administración requerida por el pretensor de un derecho subjetivo, originado en una relación obligacional preexistente. La demanda, en tal caso, actualizada una acción creditoria y no impugnatoria, y el derecho que a través de ella se intenta hacer valer, permanece inmune al desconocimiento de que hubiera sido objeto en sede administrativa (confr. "Cosentino", "Affani", "Necochea Neuquén" y "Polledo", fallos de la sala I del 18/9/80, 17/10/80, 8/3/83 y 5/7/84 -Rep. LA LEY, t. XLIV, A-I, p. 429, sum. 5-, respectivamente, entre muchos otros).

El doctor Pinzón dijo:

I. El tema a fundamentar está referido, según su expreso texto, a "la acción por cobro de pesos o indemnización de daños y perjuicios", lo que importaría asignarle un sentido comprensivo de todas las hipótesis resarcitorias.

II. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo análisis, carácter complementario y ser derivación del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como sólo comprensivo de los supuestos de daños derivados de ilicitudes contractuales.

III. De no entenderse así, corresponde interpretar que la doctrina básica sentada encuentra excepción en aquellos supuestos en que la pretensión sustancial del demandante tenga por causa un hecho o situación de aquellas contempladas por los artículos 30 y siguientes de la ley 19.549; hipótesis en la que la acción judicial encuadra dentro de su específico régimen, excluyente del de caducidad del art. 25 del mismo ordenamiento legal.

IV. También es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho que, sin ser acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que su titular puede accionar judicialmente demandando su declaración y cumplimiento con la sola limitación de la prescripción (y sin perjuicio de lo que correspondiere en cuanto a reclamo previo a fin de tener curso procesal), la promoción de una gestión o reclamo administrativo tendiente a su logro y su eventual decisión negatoria no pueden, por principio, alterar su encuadre dentro del régimen de los arts. 30 y sigts. de la ley 19.549 y sustituirlo por el de caducidad del art. 25.

Con tal limitación y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las razones concordantes del doctor Pico, fundo el voto mayoritario emitido sobre este segundo tema sometido a consideración de este tribunal plenario.

El doctor Miguens por la minoría, dijo:

El segundo punto traído a estudio hace referencia a si es admisible la acción por cobro de pesos o indemnización de daños y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimación del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado.

De acuerdo a las posturas doctrinarias expuestas por los integrantes de esta Cámara en los debates que precedieron a la votación, podría sintetizarse el tema en el sentido de si se puede iniciar una demanda por los daños y perjuicios causados por un acto de la Administración sin haber impugnado la legitimidad del mismo dentro del plazo previsto en el art. 25 de la ley 19.549.

En el derecho común y más precisamente en el ámbito del derecho patrimonial, ante la presencia, de un acto inválido (no válido, no legítimo) el interesado jurídico en las consecuencias del acto podrá solicitar su nulidad en los términos del art. 1037 y sigts. del Cód. Civil, acción que tendrá por fin evitar que aquél siga produciendo efectos; así como también borrar los ya producidos. La nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado (art. 1050, Cód. Civil). A esta acción podrá acumularse la de reparación de los daños y perjuicios producidos por el acto anulado con fundamento en la responsabilidad que nace por los efectos de los actos ilícitos, o de los hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas (art. 1056, Cód. Civil). Pero además, sin que sea necesario la declaración de nulidad que tiene consecuencias autónomas, tales las que hacen a la vigencia de los efectos, se podrá cuestionar el acto inválido para obtener solamente la reparación de los, daños y perjuicios producidos por esos efectos. Esto último con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilícitos en los supuestos contendios en los arts. 1066 y sigts. del citado Código. En esta acción el juez no valorará la legitimidad del acto para impedir que siga produciendo efectos -nulidad-, sino para que se indemnicen los perjuicios producidos por esos efectos. Es que la anulación del acto no es, en principio, un presupuesto de la indemnización de los daños y perjuicios. La noción de nulidad "no es autónoma sino subsidiaria, no es sustantiva sino calificativa". La nulidad "no es negación de la existencia sino negación de la eficacia" (José María López Olaciregui, "De la nulidad de los actos jurídicos", Revista Lecciones y Ensayos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, núm. 17, p. 1960).

Queda para mí clara la diversidad de estas acciones, explicadas con singular claridad por Llambías en su tratado de derecho civil, t. II, p. 649. Al sintetizar, el eximio jurista enseña: "En suma, aunque eventualmente el mismo hecho (acto inválido) pueda dar lugar a ambas sanciones, la de nulidad y la resarcitoria de daños y perjuicios, ninguna vinculación existen entre éstas, ni entre las respectivas

acciones". En igual sentido opina calificada doctrina privatista (G. A. Borda, "Tratado de derecho civil y argentino", t. II, p. 375, ed. 1959); Belluscio ("Código Civil anotado", t. IV, p. 1057).

Traslademos el problema al derecho administrativo. La ley 19.549 en su título IV trata de impugnación judicial de los actos administrativos, su art. 25 establece un plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales para demandar al Estado nacional o sus entes autárquicos, exigiéndose como requisito de su procedencia formal una etapa recursiva administrativa previa perseguidora de la revocación del acto, o la existencia de un comportamiento material de la Administración que importen vías de hecho lesivas de un derecho o garantía constitucionales. Es la regulación nacional de la acción contenciosa administrativa, que da la oportunidad al Poder Judicial de juzgar la actividad de la Administración desde el enfoque de la legitimidad de sus actos. Aquí lo que se pretende es la protección jurisdiccional para obtener de aquélla un cierto comportamiento. La decisión judicial confirmará o anulará el acto; y en este último caso podrá simplemente dejarlo sin efecto, ordenar el dictado de uno nuevo dando las pautas para ello, y en algunas hipótesis hasta sustituir a la Administración ordenando una determinada conducta. Ejemplo de esto último lo tenemos cuando se anula un acto administrativo que decretó una cesantía y el juez ordena la reincorporación del agente. El plazo perentorio de 90 días judiciales establecido en el art. 25 de la ley 19.549 aparece así como razonable en la medida que en esta acción siempre va a estar cuestionado el funcionamiento de la Administración por medio de la estabilidad de sus actos. A esta acción contenciosa-administrativa podrá acumulársele la de daños y perjuicios siguiendo el mismo principio desarrollado anteriormente para el derecho privado (nulidad + daños y perjuicios) por no oponerse a este procedimiento norma o principio alguno.

En cambio, vencido el plazo de 90 días del artículo de marras, perdida por lo tanto la oportunidad de pedir la nulidad del acto inválido, siempre queda la posibilidad de cuestionar su legitimidad judicialmente para perseguir la reparación de los perjuicios que produjo. Aquí las dos acciones son independientes; encuentro también aplicable al derecho administrativo los principios que aludiera al citar la doctrina privatista. Una cosa es la acción contenciosa-administrativa y otra la de daños y perjuicios en la que el Estado puede ser demandado dentro de los mismos plazos que cualquier otra persona jurídica. Esta interpretación hace adquirir sentido a lo dispuesto en los arts. 31 y 32 inc. d) de la ley 19.549, en orden a la posibilidad de demandar al Estado por daños y perjuicios en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. Un sector de la doctrina argentina postula la misma solución al considerar separables las dos acciones y no condicionante la una de la otra (Pearson, Marcelo M., "Esquema del régimen nacional de impugnación judicial de los actos administrativos", Revista de la Administración Pública, núm. 53, ps. 7 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. I, p. 309, ed. 1983, Héctor A. Mairal "Control judicial de la administración pública, t. I, p. 400, Ed. 1984). En igual sentido se ha pronunciado en sus dictámenes el Procurador Fiscal de esta Cámara (Conf. dictamen de fecha 22 de abril de 1985 en autos "Console de Ulla, Angela M. c. Universidad Nac. de Buenos Aires, s/ daños y perjuicios"). La misma solución está prevista en el art. 27 del proyecto del Código Procesal Contencioso Administrativo de los doctores Miguel Santiago Marienhoff, Juan Francisco Linares y Juan Carlos Cassagne. También la doctrina extranjera, cuando no existe una norma de contenido contrario expreso (ej. art. 42, ley reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa española del 27/12/56, según la interpretación dada por Jesús González Pérez en su "Comentarios" de la citada ley, Ed. Civitas, Madrid 1978), está de acuerdo con este procedimiento lógico jurídico (Georges Vedel, "Derecho administrativo", p. 307, traducción de la 6ª ed. francesa, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid 1980).

No se me escapa la opinión de mis colegas sosteniendo que cualquier acción de daños y perjuicios resulta complementaria y accesoria de la sanción de nulidad, fundada en la presunción de legitimidad que gozan los actos administrativos según lo dispuesto en el art. 12 de la ley 19.549. Con todo respeto voy a disentir con la misma.

Si se está conteste que, por lo menos la presunción deja de ser tal cuando el juez interviniente declara que el acto es ilegítimo y como consecuencia de ello decreta su nulidad por acción pedida dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, no encuentro ningún impedimento para afirmar que la presunción de legitimidad también va a cesar si el juez de la causa declara que el acto es ilegítimo como fundamento solamente de la procedencia de una indemnización por daños y perjuicios. Que el acto siga produciendo efectos o mantenga los ya producidos pese a la declaración de ilegitimidad judicial, no es una consecuencia de su presunción de legitimidad, que ya no la tiene, sino de la imposibilidad judicial

de hacer cesar aquéllos por no tratarse de una acción contenciosoadministrativa pura. Por lo demás, de existir en ese caso una situación que choque con la moral y ética administrativas, la situación será achacable a la administración, quien, dentro de las facultades que le son propias en lo que hace a la oportunidad del dictado de sus actos y la legitimidad de su accionar, tendrá la posibilidad de revocarlos de acuerdo a lo que dispone el art. 17 de la ley 19.549.

Todo lo dicho es sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad que hace de los actos legítimos del Estado que tiene sus propias reglas, las que no han sido tratadas por no haber formado parte del tema del presente plenario.

Por ello he votado en forma afirmativa el segundo tema tratado.

El doctor Galli adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.

En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece, con respecto de la 2ª cuestión, la siguiente doctrina legal: "No es admisible la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".

A mérito de los fundamentos expresados en cada caso y conforme con la votación efectuada a fs. 159, se establece respecto de los puntos sometidos a consideración del plenario la siguiente doctrina legal: "La impugnación de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la administración, está sujeta al plazo instituido por su art. 25". "No es admisible la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".

Los doctores Barletta, Damarco y Marí Arriaga no suscriben la presente, por no haber participado en la resolución de fs. 159.- Teobaldo Estéves (según sus fundamentos).- Rafael M. González Arzac. - Tomás Hutchinson. - Roberto M. Mordeglia. - Guillermo A. Muñoz. - Valerio R. Pico (según sus fundamentos).- Jorge N. Pinzón (según sus fundamentos).- Guillermo P. Galli. - Pedro A. Miguens. (Sec.: Francisco A. de las Carreras).

Gypobras S. A. c. Estado nacional --Ministerio de Educación y Justicia (1995). Fallos: 318:441

Buenos Aires, abril 5 de 1995.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que revocó el fallo de primera instancia y declaró operada la caducidad del plazo para demandar, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 138/160, que fue parcialmente concedido a fs. 169 y denegado en lo relativo a la tacha de arbitrariedad.

2. Que los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del plazo para demandar previsto en la ley de procedimientos administrativos en virtud de lo dispuesto en el art. 7°, última parte, de dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad de aquél por ser irrazonable y lesivo de la garantía constitucional del debido proceso, suscitan cuestión federal que permita la apertura de esta vía extraordinaria.

3. Que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales que le asigna el inc. 3° del art. 14 de la ley 48, no se encuentra limitada la Corte por las posiciones del tribunal apelado y del recurrente; sino que le incumbe realizar "una declaratoria sobre el punto disputado" (art. 16, ley citada) según la interpretación que ella rectamente le otorga (Fallos: 307:1457--La Ley, 1985-E, 70--).

4. Que el art. 7, "in fine", de la ley 19.549 establece: "Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente".

5. Que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir del texto legal (Fallos: 299:167; 307:928 --La Ley, 1978-B, 306; 1986-E, 702-37.453-S--, consid. 5° y sus citas; 312:2075). En tal sentido el precepto antes transcripto, en cuanto determina que los contratos administrativos se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las disposiciones del título III del mencionado cuerpo normativo, no permite sostener que la misma pauta --aplicación analógica y no directa-- se extienda al título IV, en el que se regula la impugnación judicial de los actos administrativos.

6. Que, por lo demás, el citado art. 7 "in fine", en cuanto expresa que los contratos celebrados por la administración se regirán por sus respectivas leyes especiales, indica que el legislador no descartó la aplicación de un ordenamiento general, que en materia de procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser otro que la ley 19.549. En tal sentido, el art. 1° inc. 6 del dec. 9101/72 establece la aplicación supletoria del citado cuerpo normativo a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Estado.

En consecuencia, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas en contratos celebrados por la administración.

7. Que, con respecto al segundo agravio planteado corresponde señalar que esta Corte tiene dicho que los plazos de caducidad previstos en el art. 25 de la ley 19.549 constituyen una prerrogativa procesal propia de la Administración pública --consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 306:731) que impera en la relación iusadministrativa-- (causa S. 182.XXIV "Serra, Fernando y otro c. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires", sentencia del 26 de octubre de 1993).

8. Que la existencia de términos para demandar a la administración se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos (causa S. 182.XXIV "Serra", antes citada). Se trata de evitar una incertidumbre continua en el desenvolvimiento de la actividad de la administración, pues de lo contrario se afectaría el principio constitucional de la seguridad jurídica (Fallos: 252:134 --La Ley, 109-666--), que constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (Fallos: 242:501 --La Ley, 96-280--).

9. Que en diversos precedentes este tribunal declaró la validez constitucional de normas provinciales que establecen un término para la iniciación de demandas contenciosoadministrativas, en cuanto se limiten a la reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en los ordenamientos locales y no restrinjan derechos acordados por leyes de la Nación (Fallos: 209:451 y 526; 211:1602).

10. Que, en suma, la limitación temporal al ejercicio de la acción procesal administrativa prevista en el art. 25 de la ley 19.549 no es susceptible de impugnación constitucional, toda vez que constituye una reglamentación razonable del derecho de defensa en juicio, en tanto, no lo suprime, desnaturaliza o allana (doctrina de Fallos: 235:171; 297:201 --La Ley, 83-671; 1977-C, 86--).

Por lo expuesto, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. -- Julio S. Nazareno. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio. -- Ricardo Levene (h.). -- Antonio Boggiano. -- Gustavo A. Bossert.

Sisterna, Ramón Silvano c. Administración Nac. de la Seguridad Social (2006). Fallos: 329:88

Buenos Aires, febrero 7 de 2006.

Considerando: 1°. Que contra el pronunciamiento de la Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social que confirmó el del juez de grado en cuanto había declarado de oficio no habilitada la instancia judicial, el actor dedujo recurso extraordinario cuya denegación origina la presente queja.

2°. Que el a quo sostuvo, haciendo suyos los fundamentos del Fiscal General, que el beneficiario de una jubilación había solicitado el reajuste de su haber ante la ANSeS y que sólo después de casi diez

años había deducido la demanda judicial sin acreditar que hubiese requerido pronto despacho en sede administrativa, por lo que no se habían cumplido los plazos legales para que tuviese plena operatividad el instituto del silencio.

3°. Que sobre esa base resolvió que resultaban de aplicación al caso las disposiciones del art. 12 de la ley 25.344, que eliminó la excepción contemplada por el art. 32, inc. e, de la ley 19.549 y consagró al reclamo administrativo previo como requisito sine qua non para la procedencia de la vía judicial en razón de que dicha ley había entrado en vigencia el día 30 de noviembre de 2000 y la demanda había sido deducida con posterioridad a esa fecha.

4°. Que los agravios del apelante suscitan el examen de cuestiones de naturaleza federal que autorizan la apertura de la instancia extraordinaria, pues la decisión tiene el alcance de una sentencia definitiva (Fallos: 324:1405), se encuentra en juego la interpretación de normas procesales con incidencia directa sobre derechos adquiridos bajo la órbita de una regulación anterior y media lesión a las garantías constitucionales invocadas (art. 14, inc. 2, ley 48).

5°. Que aun cuando la nueva redacción del art. 31 de la ley de procedimientos administrativos, introducida por el art. 12 de la ley 25.344, prescribe un plazo perentorio de 90 días para deducir demanda en contra del Estado o de sus entes autárquicos, contados a partir de la notificación al interesado del acto expreso que agote la instancia administrativa o cuando hubiesen transcurrido 45 días del pedido de pronto despacho (art. 25), tal exigencia no puede recaer sobre aquellos supuestos en que el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción se hubiese configurado antes de la sanción de la nueva ley.

6°. Que el pedido de reajuste de haberes y pago de diferencias en sede administrativa, deducido con fecha 17 de junio de 1992 (fs. 5/7 de la causa principal), y la posterior solicitud de pronto despacho presentada el 30 de noviembre de 1994 (fs. 4), cuya existencia no fue advertida en las instan-cias anteriores, ponen en evidencia que se encontraban dadas las exigencias formales para la promoción de la demanda judicial establecidas en los arts. 23 y 26 de la ley 19.549.

7°. Que esta Corte ha dicho que si bien es cierto que las leyes sobre procedimiento son de orden público y se aplican a las causas pendientes, también lo es que su aplicación se encuentra limitada a los supuestos en que no se prive de validez a los actos procesales cumplidos, ni se deje sin efecto lo actuado de conformidad con las leyes anteriores; máxime cuando ello desbarataría una situación consolidada a favor del recurrente con privación de justicia respecto de derechos de naturaleza alimentaria que gozan de protección

Por ello, oída la Procuradora Fiscal subrogante, el Tribunal resuelve: Hacer lugar a la queja, declarar procedente el recurso extraordinario y dejar sin efecto la sentencia apelada. Devuélvanse los autos al tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda, dicte un nuevo fallo con arreglo a lo expresado.

Disidencia de la doctora Argibay

Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta queja, es inadmisible (art. 280 Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, y oída la Procuradora Fiscal subrogante, se desestima la queja. —Enrique S. Petracchi. — Elena I. Highton de Nolasco. — Carlos S. Fayt. — Juan C. Maqueda. — Eugenio R. Zaffaroni. — Carmen Argibay (en disidencia).