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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2005

DEL PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS

EN MATERIA DE JUSTICIA

DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LOS

PUEBLOS INDÍGENAS

MTRO. ARTURO CHÁVEZ LÓPEZ LIC. MOISÉS DOMÍNGUEZ PÉREZ

MTRO. FELIPE CONTRERAS MOLOTLA MARZO DE 2006

INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA

ÍNDICE PRESENTACIÓN........................................................................................................4

1. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA..................................................................7

1.1 DEL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS…….........................................7

1.2 DEL PROGRAMA……………………..…………………………………………..13

2. PERTINENCIA DEL PROGRAMA………………………………….….......................21

2.1 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PROGRAMA…….…………………30

3. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS……………………….…………………………….35

3.1 DIMENSIÓN NORMATIVIDAD……………………………………………………35

3.1.1 PERTINENCIA Y CONGRUENCIA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN…….……..35

3.1.2 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN……...……………….……48

3.2 DIMENSIÓN DE GESTIÓN Y DESEMPEÑO……………………………..…….…..94

3.2.1 EJERCICIO EFICIENTE DEL GASTO: COSTO DE EJECUCIÓN, COSTOS

UNITARIOS Y COSTO BENEFICIO ……………………………………………….….94

3.2.2 CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS…………………………105

3.2.3 RESULTADOS CUANTITATIVOS………………………………………………109

3.3 DIMENSIÓN IMPACTO…………………………………………………….…....118

3.3.1 ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS……………………….......118

3.3.2 ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN

OBJETIVO…………………………………………………………………………….126

3.3.3 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD

Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES…………………………………….……137

3.3.4 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS……………………………….……….150

2


3.4 PROBLEMAS ENDÓGENOS Y EXÓGENOS QUE OBSTACULIZAN LA

OPERACIÓN……………………………………………………………………………..152

3.4.1 PROBLEMAS ENDÓGENOS ……………………………………………………….153

3.4.2 PROBLEMAS EXÓGENOS ………………………………………………..……..…155

3.4.3 FACTORES QUE HAN FAVORECIDO LOS CASOS DE ÉXITO ……………..……….155

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .……………………………………..……..…157

ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA PERMANENCIA O

READECUACIÓN DEL PROGRAMA

……………………………………………………………….173

3


PRESENTACIÓN

Este documento contiene la entrega final de la evaluación de resultados 2005 del

Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, a cargo de la Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), misma que ha sido

realizada por un equipo de investigadores de la Facultad de Ciencias Políticas y

Sociales, de la Universidad Nacional Autónoma de México.

La finalidad de la evaluación fue desarrollar y aplicar un modelo integral

prospectivo que, bajo la particularidad que implica tener como población objetivo a

los pueblos indígenas de nuestro país, permitiera valorar los resultados de la

operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ)

en el año 2005.

Conforme a la Metodología de Evaluación desarrollada por este equipo, se realizó

el análisis de la operación del Programa bajo cuatro dimensiones: normatividad,

gestión y desempeño, impacto y calidad.

Cabe señalar que en el caso de la dimensión de calidad, ésta no se encuentra

contenida en un apartado específico, sino se encuentra diseminada a lo largo del

abordaje de los distintos aspectos operativos. Se decidió realizarlo de esa manera,

en virtud de que la cuestión de la calidad es analizada desde una metodología que

toma como eje la perspectiva del usuario del servicio público que el Programa

ofrece a través de dichos procesos operativos.

Concretamente, en la dimensión de calidad analizamos el cumplimiento y la

pertinencia de algunos aspectos clave que, al estar estandarizados en la

operación y sancionados en la normatividad del Programa, permiten una mayor

efectividad en el otorgamiento de los apoyos y en la satisfacción de los

4


beneficiarios por los servicios recibidos. Dichos aspectos son analizados desde el

tamiz de la opinión tanto de los beneficiarios como de los operadores del

Programa, misma que se recogió en el trabajo en campo.

Son tres los aspectos que en conjunto nos mostrarán el grado de calidad de los

servicios otorgados por el Programa:

• Tiempos en la entrega de los beneficios, es decir, su oportunidad.

• Accesibilidad que tienen los usuarios a los beneficios del programa; en

particular los relacionados con algunos trámites y gestiones. Ello desde la

óptica de los derechos que como usuarios tienen.

• Aceptación y satisfacción de los beneficiarios con los servicios del

Programa.

En este informe se presentan los resultados de la investigación realizada tanto en

campo como en gabinete. Cabe señalar que el trabajo en campo se realizó con los

tres actores definidos en la metodología (servidores públicos, organizaciones y

beneficiarios directos), a los cuales se les aplicó una entrevista específica acorde

con el perfil del entrevistado y con el tipo de información que se planteó obtener en

cada caso.

Como se señaló con anterioridad, la evaluación está estructurada por dimensiones

y en cada una de ellas se sistematiza y confronta tanto información de gabinete

como de campo.

El documento se estructura en cuatro grandes apartados: Antecedentes,

Pertinencia del Programa, Resultados y Conclusiones y Recomendaciones. Se

integran seis anexos:

5


1) El diseño de la Muestra, acompañada de una nota metodológica que da cuenta

del trabajo realizado en campo, así como de las características y representatividad

de la muestra considerada;

2) Catalogo de codificación de las variables y el tabulado de las entrevistas

aplicadas a los servidores públicos (formato excel);

3) Catalogo de codificación de las variables (Word) y el tabulado de las entrevistas

aplicadas a las organizaciones (formato excel) ;

4) Catalogo de codificación de las variables (Word) y el tabulado de las entrevistas

aplicadas a los beneficiarios directos (formato excel);

5) Tres carpetas que contienen las plantillas de respuestas de los tres grupos

entrevistados, debidamente foliados.

6) Bases de datos general de la captura de cuestionarios (formato dbf).

6


1. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA

1.1 DEL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS. Todos los programas de gobierno deben responder a una necesidad social o a un

proyecto político que sea resultado de un posicionamiento ideológico frente a una

realidad determinada. Desde esta perspectiva, las políticas públicas son toma de

posición y de decisión en torno a la manera en que se debe enfrentar una

necesidad que se considera importante para el Estado y para la Sociedad. Así, es

la visión de poder que encarnan los diversos grupos en uso del aparato público

quienes toman las decisiones sobre el grado de prioridad de un programa público

determinado.

Ante esta realidad resulta relevante la existencia de programas gubernamentales

que trascienden a las administraciones, independientemente de las posturas

ideológicas o los partidos políticos de los cuales provengan. Ello generalmente

habla de que su permanencia responde a una necesidad social vigente, y más

aun, trascendente.

Ejemplo de lo anterior es precisamente el Programa Promoción de Convenios en

Materia de Justicia, de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas, que es el objeto de esta evaluación.

En sus orígenes en 1989, la necesidad social desde la que se justificó su creación

tenía como sustrato las constantes y evidentes muestras de abusos que sufrían

los indígenas en nuestro país; fueran ellas denunciadas o no.

Aquellos años se caracterizaron por la profundización de la exclusión social y la

nula vigencia de sus derechos, producto del ajuste social de la llamada década

7


pérdida y de la falta de previsión de un gobierno erosionado por su desgastada

legitimidad. Procesos que comenzaban a rebasar los marcos de la gobernabilidad

y se expresaban en una creciente conflictividad en la que la realidad indígena

sobrevivía: la tenencia de la tierra, el uso de los recursos naturales, el acceso a los

bienes y servicios brindados por el estado, etc.

Lo que a lo largo de 15 años ha hecho necesaria la permanencia de acciones

tendientes a responder a esa problemática, en la cual se inscribe el Programa, es

que aquellas condiciones aun predominan, pese a los evidentes avances que se

han registrado.

Se ha hecho necesaria la existencia y desarrollo del Programa porque desde

entonces se confronta con una doctrina jurídica hegemónica que, erigida como

discurso político ideológico, considera que la igualdad frente a la ley esta

garantizada para todos los mexicanos, y por lo tanto no se plantea necesario ni

oportuno otorgar algún tipo de compensación o acción diferenciada para ningún

sujeto, más allá de lo establecido en la propia ley. Este modelo de formalidad

jurídica, no reconoce plenamente las condiciones de desigualdad social, cultural y

económica existentes para los indígenas. Ejemplo de ello es que a los indígenas

las leyes no los reconocen cabalmente como un sujeto social, con derechos

colectivos específicos.

En este sentido, es necesario ver el surgimiento y desarrollo de este Programa

como parte de una respuesta a las limitantes que enfrenta la vigencia de los

derechos indígenas, los cuales apenas comienzan a ser incorporados

parcialmente por las instituciones y por los procedimientos de un derecho positivo

que todavía es excluyente.

En nuestro país, esto fue así por principio de cuentas porque en el Poder

Legislativo, que es espacio privilegiado para la construcción de las normas, la

8


dinámica del poder político como expresión del poder de las mayorías, ha dejado

de lado los intereses sustantivos de los pueblos indígenas. Esto tanto porque los

mismos indígenas no se encuentran prácticamente representados, como porque

sus pocos representantes no encuentran los medios para trascender la lógica

partidista, que tampoco ha terminado por reconocer la importancia de erigir una

dimensión indígena en la legislación.

En nuestro país sólo recientemente este asunto forma parte de la agenda de

discusión nacional. Hace apenas 15 años que los partidos políticos empiezan a

incidir realmente en las decisiones legislativas y en el ejercicio del poder público.

No es extraño entonces que todavía existan muchas asignaturas pendientes de

resolver, para que se alcance un mayor grado de legitimidad de los representantes

populares.

Un problema adyacente es el relativo a los derechos de las minorías. En una

sociedad diferenciada por razones ideológicas, religiosas, políticas o culturales, la

mayoría se impone a la minoría, lo cual es legítimo como regla de la democracia.

Sin embargo, cuando estas minorías no tienen posibilidades de incidir, existe un

problema que rebasa esta regla básica, y tienen que buscarse alternativas, más

aún tratándose de una nación pluiriétnica y multicultural. Nuestra incipiente

democracia apenas empieza a enfrentar estos problemas.

Por lo que hace a la impartición de justicia, aun se confrontan directamente dos

realidades opuestas. Por un lado está la dimensión formal, que apela al Estado de

derecho como el mecanismo idóneo en el que se diriman los conflictos y

problemas sociales; y por otro lado, la dimensión real, en donde el uso y la

práctica de la ley frente al sujeto aun es, en muchos casos, resultado de la

arbitrariedad o de la corrupción; ello en detrimento siempre de quienes no cuentan

con recursos, ni financieros, ni culturales, para defender sus derechos. Situación

que viven con mayor intensidad los indígenas.

9


A esta situación se agrega el hecho de que las leyes expedidas por el Legislativo

son interpretadas por un poder judicial, que no cuenta en su institucionalidad ni en

su tradición con elementos que reconozcan esta diversidad social y cultural, por lo

que se dejan de lado las necesidades de justicia de la población indígena.

El poder judicial no esta exento de valores y prejuicios. Los jueces toman postura

frente a realidades específicas, en función de su formación como juristas, pero

también de su experiencia en la vida. Aun cuando el derecho tiene mecanismos

que vigilan las prácticas judiciarias, las interpretaciones de la norma no están

exentas de errores y de intencionalidad.

También existe, en este mismo sentido, el uso del derecho con fines ajenos al de

juzgar un delito. La corrupción, especialmente a través del poder económico y

político, muchas veces ha institucionalizado el uso faccioso de la ley. Situación

que genera condiciones de desigualdad en el acceso a la justicia, lo que a su vez

hace que se condene a inocentes y se exonere a culpables. Es decir, el aparato

judicial puede servir, en ciertas circunstancias, para producir impunidad y generar

injusticias.

Para trascender esta problemática, se hace necesario que la impartición de justicia

en el desarrollo de sus procesos reconozca la diversidad cultural de los pueblos

indígenas, es decir, la existencia de prácticas sociales y normas propias de las

comunidades indígenas.

A todos estos elementos problemáticos hay que agregar la realidad

socioeconómica y cultural, que es una variable fundamental para tener o no

acceso a la justicia. El capital material y cultural, están estrechamente

relacionados con las posibilidades que tiene un sujeto de conocer los

procedimientos, contar con un abogado y sostener un proceso judicial. Estos

10


elementos están particularmente ausentes en las zonas de alta y muy alta

marginalidad, que son justamente en las que se inscribe la gran mayoría de los

pueblos indígenas.

Es sabido que en nuestro país sólo en tiempos recientes se empieza a instaurar

un Estado de Derecho pleno. La arbitrariedad en la aplicación de la ley, la

corrupción imperante y las pocas posibilidades de conocimiento y manejo de

procedimientos jurídicos de la mayoría de la población son aun condiciones que

permiten que la ley sea un instrumento de abuso y de injusticias, más que una

garantía de justicia.

La política pública que tenga como objetivo el acceso pleno a la justicia de los

pueblos indígenas debe tomar en cuenta estos dos elementos: por un lado,

aceptar la diversidad cultural que expresan las comunidades indígenas y, por el

otro, la legítima aspiración del derecho positivo moderno de salvaguardar los

derechos humanos.

Por supuesto, que este problema forma parte de un debate nacional e incluso

internacional, que ha oscilado entre extremos que van desde el planteamiento de

la autonomía total desde el plano legislativo, hasta quienes han propuesto su total

integración al derecho positivo del Estado mexicano.

El mayor avance en relación a este debate está expresado en la reforma a la

Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, específicamente en su

artículo 2°, aprobada en 2001 y en la Ley de de Derechos y Cultura Indígena,

aprobada en el 2003. Éste ha sido un eslabón fundamental de una larga cadena

que aún no termina de construirse y marca un parte aguas en el proceso histórico

del reconocimiento de la presencia indígena en nuestra identidad nacional. El

debate continua, y es necesario que así sea, para encontrar respuestas más

adecuadas a las necesidades evidentes de esta población.

11


Es necesario reconocer que estos avances en materia legislativa tienen en buena

medida sus orígenes en la recurrente demanda de los pueblos indígenas, de que

se respeten sus derechos y se garantice el acceso a la justicia social. Demandas

que han sido retomadas, con diferentes matices, por distintos actores políticos,

algunos de los cuales cuentan con representación en el Congreso, y otros, como

en el caso del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que se ubican al

margen de las instituciones políticas reconocidas por el Estado Mexicano.

En el ámbito internacional, el problema de los pueblos indígenas había estado

presente y tenía expresión formal desde 1957. La Organización Internacional del

Trabajo (OIT) había generado el convenio 107, sobre poblaciones indígenas y

tribales en pueblos independientes.

Este es el antecedente del Convenio 169, que entró en vigor en 1991 y que

nuestro país fue la segunda nación en firmar, sólo después de Noruega. “El

convenio 169 se refiere, entre otras cosas, al derecho a la posesión de las tierras

que ocupan tradicionalmente los pueblos indígenas, el reconocimiento de sus

valores sociales y religiosos, el derecho consuetudinario, el derecho a los

servicios de salud y el derecho a beneficiarse de la igualdad de las condiciones de

empleo.”1

También la Organización de Estados Americanos (OEA), en 1989, solicitó a la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) preparar un “instrumento

jurídico relativo a los derechos de las poblaciones indígenas”.2 Esta propuesta

devino en un instrumento jurídico que se aprobó por la OEA en 1998 y

actualmente se discute en la Organización de Naciones Unidas (ONU).

1 Zolla, Carlos y Emiliano Zolla Márquez. Los pueblos indígenas de México. 100 preguntas. CEIH-UNAM, México 2004. p.301 El subrayado es nuestro. 2 Ibid. P315.

12


En función de estas preocupaciones expresadas en foros internacionales, y de

acuerdos tomados por estos organismos, así como por las demandas y conflictos

internos, es que en nuestro país se han dado modificaciones legislativas, así como

se han impulsado nuevas políticas públicas que pretenden dar respuesta a los

problemas de los pueblos indígenas.

1.2 DEL PROGRAMA

El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) operado

por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), está

enmarcado en una preocupación más amplia del gobierno federal por responder,

mediante políticas públicas específicas, a los reclamos de justicia de los pueblos

indígenas.

Desde la creación del Instituto Nacional Indigenista (INI), en 1948, se reconoció

que esta población debería tener una atención especial del Estado, debido a las

condiciones de marginación y discriminación en que vivían. A partir de este

reconocimiento se impulsaron políticas públicas, en materia de educación, salud,

cultura y justicia, fundamentalmente de tipo asistencial, que tenían como objetivo

ayudar a que disminuyeran las condiciones de pobreza y marginación en que se

encontraban.

Los antecedentes del PPCMJ están referidos a las líneas de trabajo que

desarrollaba el INI en materia de justicia a partir de la década de los ochentas.

Estas líneas incorporaban acciones de asesoría, defensoría, apoyo en la

resolución de conflictos agrarios, difusión y promoción de los derechos humanos e

indígenas, capacitación, entre otras, que eran operadas institucionalmente a

través de la entonces Dirección de Procuración de Justicia.

13


En este marco institucional, se crea en 1984 el primer programa que busca

ayudar, por medio de asesoría, financiamiento y apoyo legal, a los indígenas

presos, debido a la gran cantidad de ellos que no podían proveerse de algún tipo

de defensa.

Los conflictos sociales y políticos, los debates académicos y la propia evolución

del sistema político mexicano, han modificado paulatinamente las ideas acerca de

cómo enfrentar los problemas que padece la población indígena.

En 1989 se instaló la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas

(CNJPI), como órgano consultivo del INI en materia de justicia; “entre sus primeras

actividades destacan el análisis de la problemática en la procuración, impartición y

administración de la justicia para los pueblos indígenas” 3. La aportación de mayor

trascendencia de esta Comisión fue la propuesta, que desembocó en la reforma

del artículo 4º constitucional en 1992, en el que se reconoce por primera vez el

carácter pluricultural de la nación, se garantiza a los integrantes de los pueblos

indígenas el efectivo acceso a la justicia del Estado y se establece el compromiso

de que la ley proteja y promueva el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,

costumbres, recursos y formas específicas de organización social.

Sin bien esta reforma tuvo importantes limitaciones en cuanto a la incorporación

de derechos específicos de los pueblos indígenas, representó un avance en tanto

reconoció explícitamente el carácter pluricultural de la nación y la obligación del

Estado de garantizar el acceso a la justicia a los pueblos indígenas. Esta

manifestación en sí misma significó el reconocimiento oficial de la exclusión

histórica de los indígenas respecto al ejercicio pleno de sus derechos.

Es en ese periodo cuando el INI, a través de la Dirección de Procuración de

Justicia (DPJ), desarrolla el Programa de Acceso a la Justicia (1989-1990), 3 Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia. Diario oficial, 8 de septiembre de2003. p 82

14


antecedente del PPCMJ, que tuvo como objetivo principal “apoyar a las

organizaciones civiles, indígenas e indigenistas interesadas en generar proyectos

de defensoría jurídica de presos indígenas, cuyo objetivo fue rápidamente

ampliado para incorporar proyectos de defensa jurídica en distintas áreas del

derecho, así como la capacitación, investigación y gestoría.”4

La estrategia de apoyar a organizaciones civiles en acciones de defensa,

promoción y difusión de derechos indígenas y humanos, surge a partir de la

consideración de que en la defensa de los derechos es imprescindible la

participación corresponsable de organismos no gubernamentales, así como de la

necesidad de desarrollar una cultura de defensa de los derechos.5

Desde entonces se han venido apoyando diversos proyectos en materia de

procuración de justicia y vigencia de derechos que, como veremos a detalle en el

siguiente apartado, han tenido una creciente demanda que sólo puede entenderse

en función de los cambios políticos y sociales que han ocurrido en la última

década, y que han contribuido a incrementar la participación de organizaciones

sociales y civiles en la vida pública.

Hay que destacar dentro de los cambios en el escenario nacional, la aparición del

EZLN, la llegada al poder de un partido diferente al que gobernó durante 70 años,

y en general, el proceso de transición democrática, que desde 1988 se viene

consolidando en nuestro país.

Como resultado concreto de estas transformaciones, se encuentra la modificación

en 2001 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que buscó

atender las exigencias planteadas por el movimiento zapatista, particularmente las

4 Ibid, p 82. 5 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los Pueblos Indígenas de México, 1993.

15


referidas a los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígenas, popularmente

conocidos como Acuerdos de San Andrés.

Así, los derechos indígenas quedaron expresados en el artículo 2° de la

Constitución, que entre otras cosas sostiene que “La nación tiene una composición

pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…El derecho de

los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco

constitucional de autonomía que asegura la unidad nacional….”6 .

Este cambio constitucional ha tenido las más controvertidas reacciones, en parte

porque el fondo de la discusión tiene que ver con el replanteamiento del sistema

jurídico en el que los pueblos indígenas reclaman ser incluidos como sujetos de

derecho, con pleno reconocimiento a sus derechos individuales y colectivos;

reclamo que la reforma constitucional de 2001 no alcanza a responder. Al margen

de esta discusión no resuelta, la modificación constitucional significa un punto de

referencia en la evolución del tema de los derechos indígenas en nuestro país y

ha sido la base jurídico-normativa que impulsa una nueva relación institucional y la

inclusión de los indígenas en la confección de las acciones gubernamentales

encaminadas a su desarrollo.

Un cambio importante ha sido el fortalecimiento institucional para la atención a los

pueblos indígenas. La ley que crea a la Comisión Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indígenas, y deroga al INI, establece que la Comisión “tiene como

objeto orientar, coordinar, promover, fomentar, dar seguimiento y evaluar los

programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y

sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el art. 2º

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…”7 Esta

transformación significa no solo una nueva perspectiva respecto a cómo debe

6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 30 de junio de 2004. 7 Artículo 1. Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. 2003

16


enfrentarse el desarrollo indígena, sino que otorga las atribuciones y capacidades

a la nueva institución nacional para orientar la conducción de políticas públicas en

materia de pueblos indígenas para incidir en la transformación de las condiciones

de vida de los pueblos indígenas del país. También de manera específica la

faculta para ejecutar los programas que venían siendo operados por el extinto INI.

Junto a esta evolución en el contexto nacional e institucional, la línea de trabajo

relacionada con el financiamiento a organizaciones civiles con proyectos

enfocados a la promoción y procuración de derechos indígenas, de la cual se

desprende el ahora PPCMJ, ha tenido cierta continuidad a lo largo de los últimos

15 años. Como se verá enseguida, las modificaciones que se han realizado, más

bien responden a una lógica de afinamiento operativo y administrativo y

adecuación a la nueva situación institucional; pero la estrategia central ha

prevalecido, e incluso se ha visto fortalecida.

Así, ha transitado de ser un proyecto ubicado en la Dirección de Procuración de

Justicia, a ser en la actualidad un Programa Especial de la CDI. En esta evolución

ha pasado de apoyar a 21 organizaciones en 1989 a 341 en el 20058. Asimismo,

el recurso asignado se ha incrementado de manera importante, lo cual será

descrito a mayor detalle en apartados posteriores. Lo que nos da una idea de lo

oportuno de su existencia como Programa gubernamental, en virtud de que año

con año responde a una demanda creciente. Para observar este tránsito, es

importante revisar los momentos centrales por los que ha atravesado el Programa

en estos últimos años.

Entre las modificaciones más importantes del Programa hasta antes de 1995,

destaca el tránsito de acciones dirigidas al apoyo a organizaciones enfocadas a la

denuncia de violaciones a los derechos humanos en general, al enfoque en temas

más específicos del ámbito indígena y la realización de acciones más amplias que 8 Ver la evolución en el siguiente apartado del presente Informe.

17


la denuncia: asesoría, defensoría, investigación y capacitación en materia agraria,

penal, civil y laboral. Asimismo, en virtud del crecimiento en la demanda de

organizaciones civiles respecto del apoyo ofrecido por el Programa, se decidió

implementar la Convocatoria Pública como mecanismo de promoción, y someter a

concurso los proyectos presentados por las organizaciones, dando con esto un

giro importante en la mecánica de operación.

En 1995, se realizan otras modificaciones estratégicas y operativas importantes:

se definen con precisión los criterios de selección de los proyectos; se diversifican

los apoyos y se promueve la capacitación de promotores comunitarios en materia

de derechos indígenas, en una clara intensión por impulsar la participación directa

de indígenas organizados en la atención de sus propias necesidades9

De 1995 a 1998, ante el contexto de la incursión del EZLN, el INI, a través de la

Dirección de Procuración de Justicia, incrementó el apoyo a organizaciones que

realizaban actividades de difusión, promoción, defensoría y asesoría en materia de

derechos indígenas. Asimismo, en este periodo se fortalecieron los vínculos con

las organizaciones de tipo comunitario.

En 1998, ante el relevo suscitado en la Dirección General del INI, se abre la

oportunidad para que la institución haga un replanteamiento en sus líneas de

trabajo, incluyendo las relativas a la promoción de justicia y derechos de los

indígenas, lo que traduce en el incremento de los apoyos a las organizaciones

civiles, aumentando con ello el número de organizaciones financiadas.

Ya con la actual administración federal, a partir del año 2000 se marca un cambio

importante en la conceptualización de las políticas públicas en materia indígena.

Elemento trascendental de estos cambios es el relacionado con la incorporación

9 INI, Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, 2002.

18


de conceptos como transversalidad, concurrencia, integralidad e

interinstitucionalidad, en la acción pública para el desarrollo de los pueblos

indígenas. En este contexto, de nueva cuenta la línea de trabajo referida al

financiamiento a organizaciones para el impulso de proyectos en materia de

justicia se ve favorecida, incrementándose el número de organizaciones

beneficiadas.

En 2002, estas acciones se desarrollan a través del Proyecto de Convenios de

Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, el cual contiene

los elementos y criterios centrales que hoy son la base del Programa objeto de

esta evaluación.10 En particular, en ese año la Convocatoria se emitió tardíamente,

lo que ocasionó una importante disminución en el número de proyectos

financiados.

Con la creación de la CDI, 2003 es el año que marca la transición fundamental de

la institución. En este cambio las acciones de procuración de justicia y vigencia de

derechos se reestructuran a la luz de las nuevas estrategias y paradigmas

institucionales. La línea institucional relativa a vigencia de derechos y procuración

de justicia se divide en acciones de planeación, diseño, concertación con

entidades de la administración pública, y operación directa de programas y

proyectos; ello con la finalidad de incrementar la incidencia de la CDI en el resto

de la Administración Pública y fortalecer por medio de la acción transversal las

acciones encaminadas al desarrollo de los pueblos indígenas.

A partir de este replanteamiento, en 2004 el Proyecto de Convenios se convierte

en el Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, el cual se

enmarca funcionalmente en la Coordinación General de Programas y Proyectos

Especiales. Destacándose el hecho de que por ser uno de los programas de la

CDI, se encuentra sujeto a las disposiciones aprobadas en el Presupuesto de 10 Ibid.

19


Egresos de la Federación por la Cámara de Diputados y por tanto se encuentra

sujeto a Reglas de Operación específicas, que son las que rigen en la actualidad.

20


2. PERTINENCIA DEL PROGRAMA

Con la finalidad de ubicar la pertinencia del Programa a partir de ilustrar la

necesidad que tienen los indígenas (en lo individual y en colectivo) de acciones

que contribuyan a garantizar la vigencia de sus derechos y mejorar su acceso a la

justicia, se realizó una revisión de los estudios que, a manera de diagnóstico,

tratan de reflejar la situación que vive nuestro país en la materia que nos ocupa.

A continuación se presentan los elementos centrales de esta revisión y el análisis

de la pertinencia del Programa que se desprende de ella.

La situación de los indígenas mexicanos respecto a la vigencia de sus derechos

individuales y colectivos, dista mucho de ser reflejada cabalmente en las

estadísticas o diagnósticos nacionales. Lo anterior es resultado de la carencia de

un sistema de información y estadístico amplio que exprese el carácter

pluricultural y multiétnico de nuestro país y atienda las características específicas

de este sector poblacional.

Entre otras razones, ello se debe a que “Los órganos de procuración y

administración de justicia carecen de mecanismos de registro de la diversidad

cultural y lingüística, lo que hace casi imposible identificar a los indígenas frente a

la justicia y valorar cuantitativamente las características del fenómeno”11

Esta situación contribuye a la falta de visibilidad del fenómeno, y representa en sí

mismo un obstáculo para el pleno ejercicio de los derechos indígenas.

11 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta, Líneas de Desarrollo Integral para los Pueblos Indígenas, Vigencia de Derechos (documento de trabajo), Abril de 2005.

21


No obstante lo anterior, se han hecho esfuerzos importantes por dimensionar y

caracterizar el problema, los cuales a continuación analizamos.

Los indígenas mexicanos enfrentan una situación de desventaja respecto del resto

de la población nacional. Lo anterior se ve reflejado en los bajos índices que

poseen en desarrollo social y humano y en el hecho de que más del 80% de los

municipios indígenas o con presencia indígena, tienen un grado de marginación

catalogado como “muy alto” o “alto”, lo que de inicio los sitúa en una realidad

económica crítica.12

Adicionalmente, los indígenas son víctimas de discriminación y exclusión social y

sus derechos humanos son y han sido históricamente vulnerados e ignorados.

Una de las razones de este abandono tiene que ver con el hecho de que hasta

hace pocos años los derechos de los pueblos indígenas no eran reconocidos de

manera específica en la legislación nacional.13 Por lo cual existe un rezago

histórico que deberá ser abatido mediante un esfuerzo constante, sistemático y

focalizado, por parte del conjunto del Estado mexicano en correspondencia con los

distintos actores y agentes sociales de nuestro país.

En este sentido, resulta evidente que la gran mayoría de los indígenas padecen

las restricciones propias de la pobreza para el acceso a la justicia y la efectividad

de sus derechos. Ejemplo de lo anterior es el hecho de que uno de los problemas

más comunes de los indígenas es que no cuentan con los recursos económicos

para contratar servicios de asesoría y defensoría jurídica particular, por lo cual se

ven obligados a recurrir, en los casos en los que les es factible, a las defensorías

de oficio o a los servicios de asesoría gratuita, los cuales son instancias que

12 INI, PNUD, CONAPO, Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 13 Ver Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México. Capítulo 6, Derechos de los Pueblos Indígenas, 2003.

22


generalmente cuentan con limitados recursos, tanto financieros como técnicos, y

por ello distan mucho de cumplir a cabalidad con su misión.

Además de las complicaciones inherentes a su situación económica, los indígenas

viven problemas específicos derivados de un aparato judicial que los excluye de la

impartición de justicia, lo que se suma al desconocimiento que se tiene en la

materia (tanto por parte de las instituciones encargadas de impartir justicia como

de los propios indígenas), y una discriminación lacerante. Es importante señalar

que los pueblos indígenas cuentan con sistemas normativos propios que rigen la

vida de las comunidades y que también son invisibles a las estructuras jurídicas

del estado y no por ello despreciables, sino más bien dignas del análisis y el

estudio para su incorporación a los procesos de impartición de justicia.

De manera general, los distintos diagnósticos coinciden en señalar que es en los

ámbitos penal, agrario y laboral en los que se refleja con mayor frecuencia e

intensidad la vulnerabilidad y desventaja social en la que se encuentran.

La alta vulnerabilidad de los derechos de los indígenas se inscribe en un contexto

de gran conflictividad y violencia en las zonas indígenas, específicamente en las

rurales, lo cual es ocasionado fundamentalmente por conflictos agrarios y disputas

políticas o ambientales.

En el fondo de estas disputas generalmente se encuentran problemas no resueltos

en torno a la tenencia de la tierra y al uso y usufructo de los recursos naturales por

parte de las comunidades. Para dimensionar el problema basta mencionar que

trece de los catorce conflictos agrarios de mayor dificultad (focos rojos) se ubican

en ejidos o comunidades indígenas. “La defensa de la tierra conduce con

frecuencia a enfrentamientos con otros campesinos o con propietarios privados,

23


autoridades públicas y a veces con las fuerzas del orden (policías y militares). En

este contexto se denuncian persistentes violaciones a los derechos humanos”.14

Un elemento que agrava la compleja problemática agraria y sus consecuencias en

los indígenas, es la alta duración que tienen los conflictos, que en promedio se

calcula en 30 años, lo cual, en las zonas denominadas focos rojos, ha ocasionado

248 muertes y aproximadamente 240 heridos.15

Otro ámbito especialmente vulnerable a la discriminación y violación a los

derechos y garantías es el relacionado con el campo de la procuración y

administración de justicia.

De acuerdo con la CDI, entre los problemas más comunes de los indígenas que

acuden al Estado en busca de justicia, ya sea en los ámbitos penal, agrario o

laboral, se encuentran los siguientes:

• “No conocen sus derechos y, en consecuencia, no pueden reclamar su

cumplimiento.

• Ven desestimadas o desatendidas sus denuncias o demandas por la

incapacidad de expresarse correctamente.

• Comparecen, son interrogados o notificados por autoridades administrativas

o jurisdiccionales, sin el auxilio de traductores o intérpretes.

• Cuentan, en el mejor de los casos, con traductores habilitados por el

juzgador, que si bien son hablantes de lengua indígena con conocimientos

de español, no tienen los conocimientos jurídicos para explicar en su lengua

los alcances y consecuencias del proceso judicial o jurisdiccional en el que

están involucrados.

14 Ibid, p.154. 15 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta…Op Cit, p. 20.

24


• No pueden ejercer los derechos procesales específicos derivados de su

diversidad cultural y lingüística, a partir de la declaración de su identidad

indígena o “autoadscripción”.16

Asimismo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos

Humanos en México, ha reportado como problemas adicionales la detención de

indígenas sospechosos o presuntos responsables sin órdenes de arresto; el robo

de pertenencias; abusos físicos y tortura a detenidos; la falta de conocimiento por

parte de los ministerios públicos y jueces de las costumbres jurídicas indígenas.

En lo que respecta al ejercicio de los derechos y acceso a la justicia por parte de

las mujeres indígenas, la situación es especialmente preocupante. Viven en

condiciones de mayor discriminación, aislamiento y pobreza que los indígenas

hombres, lo cual la sitúa en condiciones de mayor vulnerabilidad. Las mujeres

indígenas, además de discriminación por su pertenencia indígena, padecen

también discriminación y violencia por su condición de género, tanto fuera de su

comunidad y en relación con el sistema de justicia, como dentro de su comunidad

y su propia familia. Un porcentaje importante de mujeres indígenas son víctimas

de violencia intrafamiliar, y tienen importantes restricciones para el acceso a la

propiedad, los recursos productivos, la educación, la salud, así como para su

participación en los ámbitos políticos y sociales comunitarios. La proporción de

monolingüismo entre las mujeres indígenas es de 28.2% (contra el 17.1% de los

hombres)17, lo que representa un serio obstáculo en materia de acceso a la

justicia, al requerir el auxilio de traductores que, como se señaló con anterioridad,

excepcionalmente están disponibles. A este porcentaje de monolingüismo habría

que añadir al grupo de indígenas que aún hablando el español no lo expresan de

manera adecuada o no lo entienden a plenitud, mucho menos cuando se trata del

lenguaje legal, lo cual plantea un problema adicional. 16 Ibid. 17 INI, PNUD, CONAPO, Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002

25


Aunado a lo anterior, existe un alto índice de violaciones a derechos sexuales y

reproductivos, los cuales son además escasamente denunciados, y cuando ello

sucede, en muy pocos casos son sancionados. De acuerdo con el informe de los

Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, en el estado de

Chiapas en una investigación realizada a 100 mujeres indígenas se encontró un

total de 209 violaciones de diversos derechos sexuales y reproductivos.

Este panorama se agrava con el magro desarrollo institucional relacionado con la

impartición y administración de justicia, y más aún con el relativo a la dimensión

específicamente indígena. En el propio diagnóstico de la CDI, se señala que “Las

instituciones encargadas de procurar, impartir y administrar justicia … no cuentan

con las capacidades necesarias para hacer efectivos los derechos que ya están

consagrados”18. El ejemplo más claro de esta insuficiencia lo encontramos en la

carencia de traductores, defensores y asesores legales para todos los casos de

procesados indígenas, a pesar de que es un derecho establecido en la ley.

Por otra parte, la presencia de instituciones de procuración y administración de

justicia es prácticamente nula en las regiones indígenas. Para ilustrar lo anterior,

baste señalar algunos datos:

• De los 500 órganos jurisdiccionales del poder judicial de la federación,

ninguno tiene sede en un municipio con 40% y más de población indígena.

• El Instituto Federal de la Defensoría Pública en regiones con población

indígena no cuenta con defensores públicos o asesores jurídicos que

conozcan las lenguas y las culturas indígenas. Únicamente tiene presencia

18 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta…Op Cit, p. 23

26


a través de 10 defensores y un asesor jurídico en los municipios con 40% o

más de población indígena.19

Esta falta de correspondencia de la cobertura y presencia de las instituciones

judiciales con la proporción de la población indígena y su distribución en el

territorio nacional, refleja el grado de inequidad y discriminación del sistema de

impartición de justicia nacional, y representa un elemento más que limita la

vigencia de los derechos en los pueblos indígenas.

Por lo que respecta al registro civil, es ampliamente conocido que un número

importante de indígenas no cuentan con los registros necesarios que contribuyen

a una mayor certeza jurídica en los distintos roles sociales que tiene todo ser

humano (actas de nacimiento, CURP, Actas de defunción, entre otros). Las

causas de ello tienen relación con la falta de recursos económicos, el

desconocimiento de los procedimientos, la falta de una cultura de derechos o la

lejanía de las oficinas donde se deben realizar dichos trámites.

No obstante, el Estado mexicano, a través de sus diversas instancias y órdenes de

gobierno, tiene contempladas políticas públicas encaminadas a contribuir en la

vigencia de derechos y procuración de justicia de los pueblos indígenas.

En el ámbito Federal las Secretarías de Gobernación, Relaciones Exteriores,

Medio Ambiente y Recursos Naturales, Seguridad Pública y Trabajo y Previsión

Social, así como la Procuraduría General de la República, la Comisión Nacional de

Áreas Naturales Protegidas, el Tribunal Superior Agrario, la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos, así como la propia CDI, tienen una serie de Programas,

áreas operativas y/o convenios de colaboración, a partir de los cuales se llevan a

cabo acciones en la materia.

19 Ibid p. 24-25

27


Sin duda este cúmulo de acciones y esfuerzos compartidos han representado

avances en el acceso a la justicia y el ejercicio de los derechos individuales y

colectivos de los pueblos y comunidades indígenas. Sin embargo, el rezago aún

es muy grande y, como se vio con anterioridad, el diagnóstico (aún con las

limitaciones propias de la carencia de información) muestra un estado de gran

vulnerabilidad y discriminación, por lo cual existe una urgente necesidad de los

indígenas de acciones afirmativas que contribuyan al ejercicio pleno de los

derechos establecidos en la legislación nacional.

Ante ello el PPCMJ resulta pertinente en que tanto responde, mediante una acción

pública específica, a una necesidad real y vigente. Como lo establece en las

Reglas de Operación, tiene como objetivo general:

“Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades

indígenas ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la

legislación nacional; y que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos

para un efectivo acceso a la justicia, a través de apoyar, mediante financiamiento

directo, a proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos

indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia basado en el

reconocimiento y respeto a la diversidad cultural”.

Un elemento más que da cuenta de la pertinencia del Programa es la creciente

demanda de financiamiento para acciones de promoción, procuración y defensa

de derechos indígena que ha tenido el PPCMJ, por parte de organizaciones de la

Sociedad Civil, ejidos, comunidades indígenas y núcleos agrarios.

28


PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA ORGANIZACIONES BENEFICIADAS POR AÑO

1989-2005 Año Número de organizaciones Monto ejercido

(pesos) 1989 21 ND

1991 25 ND 1992 24 ND 1993 41 ND 1994 53 ND 1995 61 ND 1996 86 ND 1997 135 ND 1998 189 ND 1999 201 ND 2000 247 ND 2001 267 ND 2002 205 $13,267,690

2003 258 $12,555,310

2004 253 $19,916,387

2005 335 $30,339,545

Fuente: Elaboración propia con base en datos de: UAM Iztapalapa, Informe sobre la evaluación de resultados Enero-Agosto 2004 del PPCMJ, de la CDI, Sep. 2004. PPCMJ, Base de datos diciembre 2005, proporcionada por la Coordinación del Programa.

Este número creciente de organizaciones demandantes de recursos para acciones

en materia de justicia de los pueblos indígenas refleja la vigencia y preponderancia

que ha cobrado el tema de los derechos indígenas, no solo en las instituciones

públicas, sino de manera fundamental, y tal vez anticipada, en las organizaciones

sociales y civiles en general y de las comunidades indígenas en particular, lo cual

es la expresión de una demanda amplia por participar directamente en la vigilancia

y aplicación de los derechos.

29


Esta demanda de participación como sujetos activos de su propio desarrollo

implica el ejercicio de un derecho establecido en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

En este sentido, es pertinente tanto el objetivo del Programa como su estrategia

central que consiste en transferir recursos financieros a organizaciones de la

sociedad civil (que se constituyen en comunidades indígenas, núcleos agrarios,

organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los

derechos humanos y organizaciones civiles en general), pues se atiende tanto la

demanda de acciones encaminadas a la procuración de justicia, como a la

necesidad de participación social de los actores sociales involucrados.

2.1 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PROGRAMA

Como se señaló con anterioridad, existen una serie de programas y acciones

institucionales, desde el sector público federal, encaminadas a contribuir en la

promoción, procuración y defensa de los derechos indígenas.

La Secretaría de Gobernación durante 2003 y 2004 desarrolló acciones para la

protección de los migrantes. Así mismo, en ese lapso instaló mesas de

negociación para la atención de conflictos vinculados con grupos indígenas.

En el marco de sus responsabilidades ha participado en el tema de los

desplazados indígenas, así como ha contribuido en la resolución de conflictos

intercomunitarios. Tiene trabajo coordinado con la CDI a partir de la suscripción de

diferentes convenios de colaboración institucional encaminados a la tolerancia

religiosa y el respeto a la diversidad cultural. Sin embargo, no cuenta con un

programa específico de procuración de justicia para indígenas. La intervención de

dicha Secretaría se da de manera coyuntural y acotada a eventos puntuales.

30


Por su parte, la Secretaría de Relaciones Exteriores lleva a cabo acciones para

impulsar el cumplimiento de los derechos humanos de los indígenas,

específicamente los relacionados con el cumplimiento de las recomendaciones de

las diversas instancias internacionales. De manera relevante destaca la atención a

las recomendaciones del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos

Humanos.

Por lo que hace a la Procuraduría General de la República, tiene una Unidad

Especializada para la Atención de Asuntos Indígenas que opera los siguientes

programas y acciones:

• Programa Nacional de Justicia 2001-2006

• Convenio de colaboración para garantizar el respeto y ejercicio del derecho

a la diferencia cultural de los pueblos indígenas de México y sus integrantes

(suscrito en 1999, entre el INI, hoy CDI, SEGOB, CNDH y PGR)

• Programa de Visitas a los Centros de Readaptación Social

Adicionalmente, en coordinación con la CDI, participa en el análisis de los casos

de indígenas recluidos a fin de realizar peritajes antropológicos que tomen en

cuenta la diferencia cultural, y en recomendaciones para beneficios a indígenas

recluidos en edad avanzada o enfermos.

En cuanto a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ésta cuenta

con una Dirección de Atención a Pueblos Indígenas, que entre otras acciones lleva

a cabo un programa de capacitación en normatividad a comunidades indígenas,

contribuyendo con ello a la disminución de delitos ambientales.

La Comisión Nacional de Áreas Protegidas participa con la CDI en la atención de

conflictos en las áreas naturales protegidas que se encuentran en territorios

indígenas.

31


La Secretaría de la Reforma Agraria participa en la atención de algunos conflictos

agrarios de las comunidades indígenas, que por su duración, alcance y

conflictividad, han sido catalogados como focos rojos.

La Procuraduría Agraria ha llevado a cabo talleres de capacitación en derechos

agrarios en zonas indígenas.

Por su lado, la Secretaría de Seguridad Pública se encuentra actualmente

adherida al Convenio de colaboración para garantizar el respeto y ejercicio del

derecho a la diferencia cultural de los pueblos indígenas de México y sus

integrantes.

El Instituto Federal de Defensoría Pública participa en el Convenio de colaboración

para garantizar el respeto y ejercicio del derecho a la diferencia cultural de los

pueblos indígenas de México y sus integrantes, y suscribió otro convenio en el año

2002 con la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados del

Congreso de la Unión, denominado Convenio de colaboración en materia

indígena. Adicionalmente incluye el tema de derechos indígenas en sus

programas y cursos de capacitación.

El Tribunal Superior Agrario lleva a cabo capacitación a funcionarios de los

Tribunales Unitarios Agrarios, sobre los derechos de los pueblos indígenas

proporcionándose así mismo apoyo a intérpretes y traductores indígenas.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, además de las acciones

inherentes a su quehacer fundamental (promover el respeto a los derechos

humanos, incluyendo el de los indígenas), lleva a cabo tareas específicas de

difusión de los derechos indígenas y en pro del respeto a la diversidad religiosa y

cultural.

32


Asimismo, la propia CDI a través de sus diversas áreas, lleva a cabo acciones

encaminadas a promover la vigencia de derechos de los pueblos y comunidades

indígenas.

Así, la Unidad de Planeación y Consulta tiene como competencia:

Proponer y promover las adecuaciones jurídicas para el reconocimiento de los

derechos de los pueblos indígenas en los diferentes órdenes de gobierno20

Entre las acciones más importantes, realiza análisis y propuestas de adecuación a

la legislación vigente para el reconocimiento y vigencia de los derechos indígenas

establecidos en el artículo 2o de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; se diseñan diversas estrategias para que la CDI, en conjunto con otras

dependencias e instituciones, emprenda acciones para impulsar la mediación de

conflictos agrarios y por recursos naturales; se realizan estudios e investigaciones

sobre sistemas normativos indígenas; se emiten peritajes socioculturales en

beneficio de reclusos indígenas; y se da seguimiento a los resultados de la

Consulta Nacional de los Pueblos Indígenas sobre sus Formas y Aspiraciones de

Desarrollo, donde uno de los temas es el relativo a la vigencia de derechos.

La Unidad de Coordinación y Enlace realiza acciones para la capacitación a

funcionarios públicos, entre ellos los vinculados al sistema de justicia, en los

ámbitos federal y estatal, asimismo establece diversos convenios con las

dependencias públicas, entre los que se encuentran los que tienen como objeto la

defensa, promoción y procuración de derechos. Asimismo, coordina y produce

materiales de difusión, algunos de los cuales se enfocan a la procuración de

justicia y derechos indígenas; además genera espacios de interacción en la

materia. 20 Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

33


En el Área de Asuntos Internacionales, entre otras tareas, se da impulso de

iniciativas legales para el reconocimiento de los derechos indígenas en el ámbito

internacional.

Finalmente, como parte de este conjunto de acciones en materia de vigencia de

derechos y procuración de justicia, la Coordinación General de Programas y

Proyectos Especiales, instancia encargada de operar los programas institucionales

autorizados por la Junta de Gobierno, opera el Programa Promoción de Convenios

en Materia de Justicia, objeto de la presente evaluación.

Adicionalmente, la CDI opera el proyecto de Excarcelación de Presos Indígenas

que promueve la salida de los centros de reclusión de indígenas privados de la

libertad así como la asesoría y apoyo a aquellos que están en riesgo de perderla,

mediante acciones de asesoría, gestoría y defensoría en materia penal.

De la revisión efectuada anteriormente podemos concluir que no existe un

programa o acción pública federal que represente duplicidad respecto al PPCMJ,

por el contrario, las acciones de éste último son complementarias a las llevadas a

cabo tanto en otras dependencias como dentro de la propia CDI.

A manera de conclusión podemos señalar que el Programa es pertinente en tanto

responde a una necesidad social actual, así como a una creciente demanda por

parte de la sociedad civil organizada, de apoyo financiero para llevar a cabo

acciones en torno a la procuración y acceso a la justicia por parte de los

indígenas. Así mismo es pertinente en tanto no existe otro programa federal que

lleve a acabo acciones similares, que pudieran representar duplicidad de

esfuerzos o recursos.

34


3. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS

3.1 DIMENSIÓN NORMATIVIDAD

3.1.1 PERTINENCIA Y CONGRUENCIA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN

A continuación se presenta el análisis de la pertinencia y congruencia de las

Reglas de Operación vigentes para el PPCMJ, publicadas en el Diario Oficial de la

Federación en el año de 2004. El objetivo del análisis es ubicar tanto los

principales aciertos como los problemas, errores u omisiones que pudieran

representar obstáculos y generar inconsistencias en la ejecución del Programa.

De acuerdo con los objetivos establecidos en sus Reglas de Operación, el

Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) se plantea

contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades





indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia, presentados por

núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y

defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.

Mediante esta política pública se intenta propiciar mecanismos de

corresponsabilidad entre el sector público federal y la sociedad civil organizada,

con la finalidad de unir esfuerzos y potenciar recursos en beneficio de los pueblos

y comunidades indígenas.

35


Como un objetivo aledaño (no manifiesto en las Reglas de Operación pero que se

desprende de los tipos de apoyo establecidos, como se verá más adelante), se

fomenta la formalización de organizaciones dedicadas a la promoción, procuración

y defensa de los derechos individuales y colectivos de los pueblos y comunidades

indígenas.

La cobertura del Programa abarca las entidades federativas con población

originaria en donde la CDI tiene presencia, así como el Distrito Federal y las

entidades con población indígena migrante, es decir, el Programa plantea como

cobertura a la población indígena en general, independientemente de su origen o

residencia.

Establece en el punto 4.2 de las mismas Reglas, que la Población Objetivo la

constituyen comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas,

organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y

organizaciones civiles en general.

Los tipos de apoyo que ofrece el Programa son tres:

○ “Financiamiento a proyectos para la promoción y defensa de los derechos de

los pueblos indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia.

○ Solicitud de gestión y pago de derechos del permiso de uso de nombre de

figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores.

○ Constitución legal bajo la figura jurídica que más les convenga a comunidades,


derechos humanos que lo soliciten, cuyo objeto social esté vinculado a la

promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas”

El monto de apoyo máximo establecido por proyecto es de 150 mil pesos, que

puede ser ampliado de acuerdo con el cumplimiento de objetivos, metas e impacto

36


social de los proyectos, sin embargo, no se establece hasta cuanto puede ser esta

aplicación, y cuáles serían los criterios precisos de priorización o distribución, en

caso de que un número importante de organizaciones la soliciten, y que el recurso

del Programa, dada su naturaleza finita, no sea suficiente para responder a la

demanda.

De este marco general establecido en las Reglas de Operación podemos señalar

que existe congruencia entre el objetivo específico, que a la letra dice “apoyar

proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el

impulso de actividades de procuración de justicia, mediante la transferencia de

recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad

jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad” y los tipos de apoyo

establecidos. Sin embargo, existen las siguientes inconsistencias normativas que

es importante resaltar:

1) El objetivo general considera dos elementos centrales: a) Contribuir al ejercicio

de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas establecidos

en la legislación nacional y b) contribuir a que el Estado propicie los

mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en

el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.

Es evidente que el primero de estos elementos se busca lograr mediante el

financiamiento a proyectos de promoción y defensoría de los derechos

indígenas, así como del apoyo a la constitución y formalización de

organizaciones dedicadas a estos temas; sin embargo, no está explícito en las

Reglas de Operación cómo se pretende lograr el segundo elemento planteado

en el objetivo general, más allá de suponer que se realiza a través de la acción

de dichas organizaciones, acción que es necesario señalar es residual, no

central en el cometido del Programa.

37


En efecto, contribuir a que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos

para un efectivo acceso a la justicia implicaría una serie de acciones de

coordinación y transversalidad institucional que no están establecidas en las

Reglas, y que el sólo financiamiento a proyectos presentados por

organizaciones no tiende a resolver.

En ese sentido, el objetivo general como está planteado en las Reglas de

Operación es muy ambicioso y desborda las posibilidades reales del Programa,

por lo que en opinión del equipo evaluador debe ser replanteado a la luz de las

estrategias y alcances institucionales.

2) Existe falta de correspondencia entre una parte del objetivo general y la

población objetivo establecidos en las Reglas.

Señalar como Población Objetivo a comunidades indígenas, núcleos agrarios,


derechos humanos y organizaciones civiles en general, es correcto en cuanto

define claramente a quién va dirigido el recurso financiero; sin embargo, es

incongruente respecto a la parte del objetivo general del Programa que plantea

la generación de condiciones para el conocimiento y ejercicio de los derechos

de los indígenas. Atendiendo al objetivo establecido, hacia quien van dirigidos

los esfuerzos es justamente a los miembros de los pueblos y comunidades

indígenas, quienes son, en concordancia con ello, la población objetivo.

Si el objetivo general consistiera en el fomento a la organización civil y social

en torno a la procuración y defensa de los derechos indígenas para contribuir

al ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas,

entonces sería congruente que la población objetivo fuera la establecida

actualmente en las reglas.

38


Esta falta de correspondencia entre esa parte del objetivo general y la

población objetivo resta solidez a los lineamientos generales, por lo que es

pertinente el replanteamiento de estos aspectos, considerando que la

población objetivo de cualquier acción institucional se debe desprender del

objetivo general que se establezca, sólo así es posible que queden asentados

con toda nitidez los elementos básicos que enmarcan el quehacer

fundamental: el qué, el para qué y el para quién.

3) Como se desprende de los lineamientos generales de las Reglas de

Operación, el Programa está enfocado a promover y fortalecer a las

organizaciones dedicadas a la promoción, procuración y defensa de los

derechos indígenas, de ahí que incluya, además de financiamiento directo a

proyectos, el apoyo para la formalización y constitución de éstas. Sin embargo,

dicha política, no está contemplada en los objetivos, lo cual ocasiona una

distancia entre, por un lado, el objetivo general que como ya señalamos es

ambicioso y amplio y, por otro, los tipos de apoyo y los lineamiento generales

establecidos para la operación del Programa. Es decir, se observa una brecha

entre lo que se pretende alcanzar y cómo se planeta hacerlo.

4) En el apartado 4.4 se señalan los criterios de elegibilidad tanto de los

beneficiarios como de los proyectos.

Para el caso de los beneficiarios los criterios de elegibilidad son:

a) Contar con personalidad jurídica

b) Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad

jurídica

c) Tener actualizados sus documentos fiscales

d) No tener adeudo alguno con la institución

e) Ningún servidor público de la CDI podrá formar parte del cuerpo

directivo de la organización concursante

Para el caso de los proyectos los criterios de elegibilidad establecidos son:

39


a) Nombre de la organización y del proyecto, señalando domicilio,

teléfono, fax, y/o correo electrónico

b) Presentar perfil y trayectoria de la organización

c) Justificación basada en un diagnóstico y explicación de la

importancia de ejecutar el proyecto en región indígena que se

pretende atender

d) Delimitación del área geográfica

e) Objetivos general y específicos, precisos y verificables

f) Metas y/o productos cuantificables acordes a los objetivos

g) Metodología de trabajo y recursos humanos

h) Calendarización mensual de actividades

i) Desglose por partidas del presupuesto solicitado

j) Presentar carta aval original de autoridades comunitarias, ejidales

y/o vecinales del lugar donde se ejecutará el proyecto

k) Que los proyectos estén orientados a desarrollar actividades de

justicia y derechos humanos e indígenas

l) El proyecto no debe tener fines de lucro

m) El proyecto concursante no deberá ser presentado paralelamentre a

otras instancias para su financiamiento

Estos criterios de elegibilidad constituyen un listado de requisitos solicitados

a las organizaciones concursantes, sin definir cuáles son los criterios de tipo

social, económico o de otra índole bajo lo cuales se dará prioridad a los

proyectos presentados por ellas.

Los servidores públicos entrevistados por el quipo evaluador afirmaron en

un 65% que sí existían criterios de priorización de los proyectos, sin

embrago, cuando preguntamos cuáles eran estos criterios el 41.2% no pudo

definirlos, y el resto señaló distintos conceptos. Como se observa en el

cuadro siguiente, está dispersión de términos confirma la hipótesis de que

40


en realidad no existen criterios de priorización de los proyectos a

financiarse.

Servidores Públicos ¿Cuáles son los criterios que en la dictaminación sirvan para priorizar la selección de unos proyectos por encima de otros?

Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado

No hay criterios 6 35.3 35.3 No contestó 1 5.9 41.2 Apego a lineamientos y cumplimiento de Reglas de operación 1 5.9 47.1 Aval comunitario y alcance de las acciones 1 5.9 52.9 Cobertura, metas y sustentación de proyectos 1 5.9 58.8 Que tengan componente de capacitación 1 5.9 64.7 Impacto y vulnerabilidad de beneficiarios 1 5.9 70.6 Importancia de las acciones y cobertura 1 5.9 76.5 Monto solicitado, necesidad de las acciones y apoyo comunitario 1 5.9 82.4 Personas beneficiarias, temáticas novedosas, congruencia 1 5.9 88.2 Que promuevan acciones de difusión 1 5.9 94.1 Relación costo beneficio 1 5.9 100 Total 17 100

Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.

Por otro lado, estos requisitos, si bien facilitan la transferencia de recursos

desde el punto de vista formal y administrativo, al exigir la figura legal a las

organizaciones participantes, también dificultan el acceso a esos recursos a

un grupo importante de comunidades indígenas, que sin contar con la figura

legal constituyen, en su mayoría, organizaciones de indígenas, con trabajo

social de base. Se privilegia pues el acceso de cierto tipo de organizaciones

de la sociedad civil que tienen más experiencia en la gestión de recursos

públicos, en desventaja de las comunidades indígenas.

41


Resultado de lo anterior, como se desprende de la información levantada en

campo por el equipo evaluador, la gran mayoría de las organizaciones

financiadas en 2005 (77%) fueron Asociaciones Civiles (AC) o Sociedades

Civiles (SC) y el 60% había recibido ya apoyo de otras instancias públicas.

5) Una ausencia grave en las Reglas de Operación son los criterios de

focalización en la asignación de los recursos. La cobertura establecida señala

todo el universo de atención posible, sin precisar características específicas de

prioridad. En el año 2001, las Reglas de Operación que regían el Programa

señalaban como un criterio de focalización “distribución geográfica equilibrada

de los proyectos con relación a las zonas de mayor densidad de población

indígena, de problemática más aguda y de alto grado de marginación”. En las

Reglas vigentes no aparece este criterio, pero tampoco es sustituido por algún

otro.

La ausencia de criterios de priorización y focalización hace suponer que todos

los indígenas enfrentan el mismo grado de ausencia en cuanto a la vigencia de

sus derechos, por lo cual no es necesario focalizar el recurso. Sin embargo,

esta suposición no se sustenta en los estudios, diagnósticos e investigaciones

que sean han realizado, incluso desde la misma CDI, y que reflejan zonas,

regiones y grupos étnicos que enfrentan problemáticas y grados de

conflictividad diferenciados. Ante esto, el grupo de evaluación considera que sí

deberían existir criterios de focalización y priorización en la asignación

territorial de los recursos del Programa y la selección de los proyectos a

financiar.

En todo caso, la definición de dichos criterios debe ser resultado de un

diagnóstico nacional que sea insumo para el diseño de la estrategia

institucional que se instrumentará por medio del Programa. O bien, en

ausencia de dicho diagnóstico, los criterios deberían estar referidos a la

42


concentración de población indígena por entidad federativa, en combinación

con el grado de marginación de cada una. Lo que no parece correcto en un

programa de estas características es que no exista una orientación clara

respecto a la distribución de los recursos públicos, entre las entidades

federativas.

En el apartado de impacto analizaremos la distribución del recurso en el

ejercicio fiscal 2005, ahondaremos en las repercusiones de esta ausencia.

6) La mecánica de operación del PPCMJ considera la emisión de una

convocatoria a nivel nacional, que será publicada en diarios de circulación

nacional y difundida a través de la estructura operativa regional de la CDI,

utilizando como medios para ello a la radio indigenista, trípticos, carteles y la

página de internet de la CDI.

Las materias establecidas para los proyectos son: derechos indígenas;

derechos humanos y procuración de justicia; acceso al registro civil; derechos

de los migrantes; derechos de la mujer; liberación de presos indígenas; justicia

agraria; discriminación étnica; protección de lugares sagrados, monumentos

históricos y arqueológicos; procesos de protección jurídica de recursos

naturales y patrimoniales; y acciones para el fortalecimiento de sistemas

comunitarios.

Las actividades emprendidas por las organizaciones podrán ser: formación de

traductores, gestores y/o promotores, capacitación, diagnóstico, promoción,

defensoría, gestión, asesoría e investigación.

Los proyectos concursantes son sometidos a un proceso de dictaminación,

mediante un comité integrado por funcionarios de la CDI, tanto de oficinas

centrales como de las delegaciones estatales correspondientes. Los resultados

43


de este proceso se publican en un periódico de circulación nacional y a través

de la página de internet de la CDI.

La transferencia de recursos, así como los compromisos, derechos y

obligaciones de las organizaciones y la institución, son formalizados mediante

la suscripción de un Convenio de Concertación con cada una.

Las organizaciones seleccionadas reciben cursos de asesoría administrativo-

contable, en los cuales se dan a conocer a las organizaciones beneficiarias los

lineamientos del PPCMJ.

En términos generales la mecánica operativa es clara y factible de cumplir por

la institución; sin embargo, algunas estrategias no han tenido el impacto

esperado, lo cual puede ser un factor importante que limite la eficiencia

operativa.

Ejemplo de lo anterior son las acciones de difusión. A pesar de que por primera

vez se contó con un plan específico para radiodifusoras indígenas, mismo que

se aplicó, como señala la norma, bajo la responsabilidad de las Delegaciones

estatales y unidades operativas de la CDI, no tuvo la influencia esperada.

De acuerdo con la información levantada en campo, las organizaciones se

enteraron de la existencia del Programa principalmente a través de las

Delegaciones de la CDI y visitas de funcionarios (45% en conjunto), por lo

tanto la decisión del personal operativo de la CDI respecto a la cobertura en las

acciones de difusión del Programa son determinantes para la participación de

las organizaciones.

Aunado a ello, está la falta de especificación de acciones de promoción a

desarrollar por parte de las delegaciones estatales y unidades operativas de la

44


CDI, así como tampoco su temporalidad, cobertura y frecuencia, lo cual puede

ocasionar una limitación en la amplitud y diversidad de organizaciones

concursantes, o bien, en el peor escenario, discrecionalidad en el manejo de la

información.

Organizaciones ¿Cómo se enteró de la existencia del Programa?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

A través de la delegación de la CDI 27 37 37

A través de visitas de funcionarios de la CDI 6 8.2 45.2

Por comentarios de vecinos de la comunidad 3 4.1 49.3

A través de las Radiodifusoras indígenas 11 15.1 64.4

Otro 26 35.6 100 Total 73 100

Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

Por otro lado, medios masivos de comunicación, como las radiodifusoras

indígenas, que brindan mayor transparencia a los procesos de convocatoria, en

virtud de la amplitud que tienen, no son utilizados con la potencialidad

requerida. Únicamente el 15% de las organizaciones de la muestra se

enteraron de la existencia del Programa por medio de la Radio.

Se recomienda al Programa establecer con mayor precisión el tipo de acciones

de difusión, así como su temporalidad y cobertura geográfica. En esta

estrategia debe ser fundamental darle mayor fortaleza a la radio como medio

de difusión. Así mismo, se debe ampliar la traducción de la Convocatoria y los

procedimientos para concursar por los apoyos a las distintas lenguas

(dependiendo de las regiones y pueblos indígenas) para los distintos medios

de comunicación, no restringiéndola a las radiodifusoras indígenas.

45


Respecto del mecanismo de dictaminación de los proyectos se considera

oportuno sugerir el análisis de esquemas alternativos que permitan la

integración de comités dictaminadores enriquecidos con agentes externos,

especialistas en la materia, que puedan fortalecer el proceso de selección de

los proyectos. Existen ejemplos varios en el sector público de comités

dictaminadores integrados por agentes externos, que han permitido no sólo

mayor solidez a los procesos de dictaminación, sino incluso menor

conflictividad respecto de los resolutivos, y mayor confiabilidad, en virtud de

que se minimiza la intervención de intereses o presiones de grupos regionales.

Estos agentes externos pueden ser especialistas de otras áreas de la propia

CDI o de otras instancias públicas, ya sean de nivel federal o local, con lo cual

se evitaría la necesidad de destinar recursos del Programa para tal fin.

7) En el apartado referente a la Coordinación Institucional, las Reglas señalan “La

CDI establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para garantizar

que sus programas y acciones no se contrapongan, afecten o presenten

duplicidades con otros programas o acciones del gobierno federal”. Al

respecto, vale la pena apuntar que si bien es importante considerar como un

elemento central de la coordinación institucional la no contraposición o

duplicidad de acciones, se deberían establecer también los mecanismos o

acciones de coordinación institucional encaminados al cumplimiento del

segundo elemento del Objetivo General, que a la letra dice: “Contribuir a …

que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos para un efectivo

acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad

cultural”. La ausencia de estos mecanismos aleja al objetivo general de la

acción concreta del Programa y limita sus alcances en materia de

coordinación.

46


8) Las Reglas de Operación consideran el tema de los derechos de la mujer como

una materia de los proyectos, así como se solicita a las organizaciones que

señalen de manera diferenciada a los beneficiarios hombres y mujeres. Sin

embargo no tienen incorporada la perspectiva de género. No plantea criterios o

elementos diferenciados, acordes a su especificidad, que faciliten la

incorporación de las mujeres indígenas como beneficiarias de los apoyos.

Tampoco se tienen contempladas a las organizaciones de mujeres indígenas

como categoría específica en la población objetivo, asimismo, la equidad, el

bienestar o la vigencia de los derechos de las mujeres no forma parte de los

objetivos del Programa.

En resumen, se considera que los lineamientos, criterios y mecanismos

establecidos en las Reglas de Operación son funcionales desde el punto de vista

administrativo; sin embargo, no reflejan solidez en términos de congruencia interna

y direccionalidad del Programa. Asimismo, se detectan algunas ausencias que son

necesarias subsanar en aras de garantizar una operación más transparente.

De manera fundamental se considera necesario atender los siguientes aspectos:

a) la revisión de las estrategias y alcances del Programa y, en función de ello,

replantear los términos del Objetivo General y su relación con la población

objetivo;

b) la definición de estrategias que permitan incrementar el potencial e impacto del

programa, para lo cual se requiere el establecimiento de criterios de priorización

de proyectos y focalización de recursos; respecto a este último aspecto,

abundamos en el apartado relativo a la dimensión de impacto.

47


c) la revisión y puntualización de los mecanismos de difusión de la Convocatoria,

a nivel regional, con la finalidad de llegar más ampliamente a la población objetivo

y minimizar la posibilidad del uso discrecional de la información;

d) el fortalecimiento del proceso de dictaminación de los proyectos mediante la

búsqueda de esquemas alternativos para la integración y funcionamiento de los

Comités Dictaminadores;

e) la incorporación de criterios normativos específicos que fomenten la

participación activa de las mujeres indígenas como entes protagónicos en el

marco de las organizaciones financiadas por el Programa, así como en su calidad

de beneficiarias directas de los proyectos.

Como se desprende de la conclusión anterior, varias de estas observaciones

están relacionadas con la necesidad de contar con estrategias que se debieran

desprender de la conceptualización y diseño del Programa. En ese sentido, las

inconsistencias y ausencias de las Reglas de Operación son reflejo de la carencia

de un documento rector que plasme el paradigma y la conceptualización del

Programa.

3.1.2 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN

En este apartado se analiza el grado de cumplimiento de la normatividad

establecida en las Reglas de Operación, para ello se articula tanto información

recabada en campo como información estadística y documental.

De acuerdo con la Metodología planteada, se presenta una matriz dividida por

apartados contemplados en las Reglas de Operación, que articula los actores

involucrados y los indicadores construidos para el análisis a partir de la

información recabada. Es importante señalar que dependiendo del indicador y el

48


nivel de detalle requerido para su elaboración, en algunos casos se utiliza la

información global del Programa, y en otros, información de los proyectos,

organizaciones o entidades seleccionados en la muestra.

COBERTURA

Participante o actor responsable

Indicador Objetivo del indicador

Unidad Administrativa Responsable del Programa

1) Proyectos aprobados que cumplen los criterios de cobertura establecidos en las RO / Proyectos totales aprobados

345/345=100% 2) Entidades federativas con

proyectos aprobados / Entidades federativas en donde la CDI tiene cobertura

24/24=100%

Evaluar el grado de cumplimiento en los criterios de cobertura

En el año 2005 fueron aprobados 345 proyectos, los cuales responden en su

totalidad a los criterios de cobertura señalados en las Reglas de Operación, lo que

significa un cumplimiento del 100%, de esos proyectos aprobados, al mes de

diciembre fueron cancelados 10 proyectos, quedando un total de 335 proyectos

financiados.

Estos proyectos han sido aprobados para las 22 entidades federativas en las

cuales la CDI tiene presencia por medio de Delegaciones, y en dos entidades en

las cual tiene subdelegación (Sinaloa y Guanajuato). Es así que se ha dado

cobertura al 100% del universo geográfico establecido. Sin embargo, como se

apuntará a detalle con posterioridad, los recursos y proyectos autorizados en las

distintas entidades tienen una distribución desproporcionada e inequitativa.

49


De acuerdo con la opinión de los servidores públicos entrevistados en el trabajo de

campo, para el 41% la cobertura no es adecuada o es regularmente adecuada y

para el 59% restante es adecuada. Las razones que se argumentan en

desacuerdo de la cobertura actual son variadas y en alguna medida

contradictorias. Mientras que para algunos es muy extensa y ocasiona dispersión

en el recurso o dificultad para su cumplimiento, para otros es limitada para la

demanda de organizaciones. Haciendo una interpretación de estos datos, se

desprenden dos elementos: 1) la cobertura en términos normativos (definida en las

Reglas de Operación) es muy extensa y dispersa, y 2) la capacidad institucional

para abarcar esa cobertura es limitada, por lo cual muchos municipios y

localidades quedan de facto excluidos y no se atiende a la demanda potencial.

Los argumentos a favor de la cobertura establecida en Reglas de Operación,

señalan que así como está definida permite que llegue a donde se necesita y tiene

la amplitud necesaria para atender a los pueblos indígenas.

Servidores Públicos

¿Le parece adecuada la cobertura territorial del programa?


Totalmente 10 58.8 58.8 Regular 4 23.5 82.4 No en términos generales 3 17.6 100.0 Total 17 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.

50


¿Por qué?


Argumentos en acuerdo cubre municipios indígenas 1 5.9 5.9

mayor amplitud para atender pueblos indígenas 1 5.9 11.8

Llega a donde se necesita 2 11.8 23.6 Argumentos en desacuerdo esta excedida 1 5.9 5.9 falta incrementar la cobertura 1 5.9 11.8

mucha dispersión, exclusión de comunidades indígenas 1 5.9 17.7

muy restringida por falta de personal 1 5.9 23.6 no se cubre la totalidad, muy selectivo 1 5.9 29.5 participan pocos municipios 1 5.9 35.4

porque algunas organizaciones quedan fuera 1 5.9 41.3

porque depende mas de las organizaciones y eso limita un poco 1 5.9 47.2

reducida para la demanda 1 5.9 53.1 se necesita ampliar 1 5.9 59 se necesita mas personal 1 5.9 64.9 temas fuera de la cobertura 1 5.9 70.8 no contestó 1 5.9 5.9 Total 17 100


Como se desprende de esta información, parece claro que dada la amplitud en la

cobertura establecida en las Reglas de Operación, el problema para su

cumplimiento se encuentra en el terreno operativo, lo cual nos obliga a reflexionar

acerca de la necesidad de que existan criterios de focalización geográfica, como

se había señalado en el apartado anterior, que oriente el trabajo en las

delegaciones y evite la dispersión de esfuerzos.

51


TIPO Y MONTO DE APOYO Participante o actor responsable


Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI

1) Porcentaje de cumplimiento del monto de apoyo establecido en las Reglas de Operación: 100%

2) Porcentaje de

organizaciones beneficiadas y servidores públicos que consideran suficiente el monto de apoyos recibidos (muestra) Organizaciones: 40% Servidores Públicos: 35%

3) Porcentaje de organizaciones beneficiadas y servidores públicos que consideran correctos los tipos de apoyo ofrecidos (muestra) Organizaciones: 53.4% Servidores Públicos: 71%

Evaluar el cumplimiento y la equidad en la distribución de los apoyos Conocer la pertinencia y el grado de satisfacción de los beneficiarios respecto de los montos de financiamiento y tipos de apoyo

Monto

A lo largo de 2005, el Programa financió los tres tipos de apoyo considerados en

las Reglas de Operación.

Todos los proyectos fueron aprobados en primera instancia, atendiendo el criterio

de no rebasar el monto máximo establecido en las Reglas de Operación que es de

$150,000.00. De acuerdo con la información proporcionada por el Programa, en el

mes de diciembre de 2005 a seis proyectos financiados les autorizaron una

ampliación presupuestal para rebasar el monto de los $150,000.00. De estos

52


proyectos, cuatro corresponden al interestatal, uno a Oaxaca y uno a Quintana

Roo. Así, el monto máximo que se otorgó a un proyecto fue $250,000.00, lo que

representa un 67% más del monto máximo establecido.

En el otro extremo tenemos que el monto menor asignado a un proyecto fue de

$20,000 y en promedio los proyectos fueron aprobados con un monto de $90,566

pesos.

A este respecto cabe señalar que en las Reglas de Operación se señalan criterios

muy generales para autorizar ampliaciones (de acuerdo al cumplimiento de

objetivos, metas e impacto social del proyecto realizado), los cuales dan pie a la

discrecionalidad y falta de transparencia en su asignación. En ellas no se señalan,

por ejemplo, ni los tiempos en que se puede solicitar esta, ni el limite superior al

que se puede llegar; por lo que se puede dar el caso de que un proyecto cuente

con un incremento adicional que supere el doble del monto máximo inicial, es

decir, $300,000 pesos, sin violentar la norma.

En este sentido, el Programa cumplió en el 2005 con las Reglas de Operación en

lo que concierne al monto financiado por organización, sin embargo, en virtud de

la ausencia de tales criterios específicos se registran importantes disparidades

entre los montos mínimos y máximos financiados, así como entre las regiones a

las cuales les autorizaron incremento de recursos, pues la mayoría de los

proyectos favorecidos con incremento correspondan a la categoría de

interestatales. Si bien los responsables del Programa señalan se autorizaron

ampliaciones con base en propuestas debidamente fundamentadas, es importante

que se definan en las Reglas de Operación criterios claros y generales con la

finalidad de brindar mayor transparencia y equidad al proceso de ampliación de

recursos.

53


Satisfacción con el monto máximo ofrecido El 40% de las organizaciones se considera satisfecha o muy satisfecha con el

monto máximo que ofrece el programa, y el 60% restante muestra nula o poca

satisfacción.

Organizaciones ¿Que tan satisfecho(a) se encuentra usted con el monto máximo que ofrece la CDI para los proyectos ($150,000.00)?


Muy satisfecho 9 12.3 12.3 Satisfecho 20 27.4 39.7 Poco satisfecho 35 47.9 87.7 Insatisfecho 9 12.3 100 Total 73 100


Entre las principales razones de insatisfacción se encuentran las que señalan que

el monto es insuficiente para llevar a cabo las acciones necesarias, y que limita las

metas, los objetivos y el alcance geográfico de los proyectos.

Organizaciones ¿Por qué?

Primer

respuestaSegunda

respuestaTercer

respuesta Porcentaje ponderado

Razones de satisfacción Es suficiente 18 1 21.1

Razones de insatisfacción

Es insuficiente para llevar a cabo las acciones necesarias 26 2 2 31.7

Limita las metas 10 6 15.8 Limita los objetivos 5 4 5 10.6

Limita la capacidad de alcance geográfico 7 8 1 14.3

Otro 5 1 6.4 Total 100.0


54


En coincidencia con la visión de las organizaciones, el 65% de los servidores

públicos entrevistados consideran que el monto ofrecido es insuficiente o

regularmente suficiente para llevar a cabo las acciones, contra el 35.5% que lo

consideran suficiente.

En congruencia con lo anterior, el 59% de los servidores públicos consideran que

la cantidad ofrecida debe incrementarse, y de ellos, el 40% piensa que el monto

debe ser mayor a $250,000.00.

Servidores Públicos ¿Cuánto cree que el Programa debería ofrecer?


De 150000 a 200000 3 18 30 De 200000 a 250000 3 18 60 Más de 250000 4 24 100 Total 10 59 No cree que deba variar la cantidad 7 41 Total 17 100


En conclusión, el Programa registró un cumplimiento del 100% en la aplicación de

la normatividad respecto a los montos financiados a las organizaciones, sin

embrago, existe un importante grado de insatisfacción, tanto en las organizaciones

como en los servidores públicos, respecto al monto establecido, sobre todo por

que se cree que limita el alcance de los proyectos (metas, objetivos y cobertura).

Tipos de apoyo

Sin bien las Reglas de Operación del Programa consideran tres tipos de apoyo,

los recursos se destinaron en 2005 principalmente al financiamiento directo a

proyectos y en la gran mayoría de los casos las organizaciones sólo recibieron un

tipo de apoyo.

55


Tipo de Apoyo Monto Financiamiento a Proyectos $30,339,545

Solicitud y gestión de permisos de uso de nombre ante la Secretaría de Relaciones Exteriores

$41,268.50

Constitución Legal de organizaciones $20,623.22Fuente: Información proporcionada por el Programa

De acuerdo con información levantada en campo, únicamente el 10% de las

organizaciones que recibieron financiamiento para sus proyectos fueron

beneficiarias, complementariamente, de algún otro apoyo de los que tiene

considerados las Reglas de Operación. En la mayoría de los casos, el apoyo

complementario fue para la constitución legal de las organizaciones.

Organizaciones ¿Que tipo de apoyo recibió de la CDI?

Primer

respuestaSegunda


Financiamiento a proyecto 67 1 90.0

Solicitud de gestión y uso de nombre 1 1.3

Constitución legal 2 2 4.0 Capacita 1 0.7 Otro 3 4.0 Total 100.0


Las opiniones de las organizaciones respecto a la pertinencia de los apoyos que

ofrece el programa se encuentran divididas, mientras que el 53% está total o

generalmente de acuerdo, el 35% tiene dudas o reservas y el 11% está

francamente en desacuerdo.

56


¿Le parece que los apoyos que ofrece el Programa son correctos y acordes a las necesidades de su organización?

Totalmente, 24.7 No, en términos generales, 11%

Regular, 35.6%

Sí, en términos generales, 28.8%

Consideran las organizaciones que el Programa debe incluir apoyos como

capacitación para el fortalecimiento de la organización, asesoría para elaborar el

proyecto y cursos de actualización sobre los temas vinculados a la vigencia de

derechos.

¿Qué otros apoyos cree que deberían ser incluidos?

Cursos de actualización Capacitación para el sobre los temas vinculados fortalecimiento de la a la vigenciaorganización. 27% 19%

Ninguno. 3%

Otros (especificar). 23%Asesoría para elaborar el proyecto. 28%

57


Por su parte, el 70% de los servidores públicos entrevistados consideran que los

tipos de apoyo que ofrece el Programa son adecuados. No obstante, la mayoría

piensa que deben ser incluidos más apoyos como asesoría especializada y

capacitación, entre otros.

Servidores Públicos ¿Qué otros tipos de apoyo cree que deberían ser incluidos?


Asesoría Asesoría especial en derechos indígenas 1 5.9 5.9Asesoría fiscal y contable 1 5.9 11.8asesoría, capacitación e impresión de materiales 1 5.9 17.7Capacitación capacitación 1 5.9 5.9capacitación sobre derechos 1 5.9 11.8Otros apoyo a procesos agrarios 1 5.9 5.9defensoría legal 1 5.9 11.8Difusión desarrollo sustentable 1 5.9 17.7fondo para conservación de iglesias 1 5.9 23.6Mas financiamiento 1 5.9 29.5pago total de inscripción en SRE 1 5.9 35.4Ninguno 6 35.3 35.3Total 17 100


A la luz de esta información, y ante la demanda de las organizaciones por recibir

capacitación y asesoría especializada, se considera que el Programa debe

analizar la pertinencia de articular una batería de apoyos integrales enfocados a

fortalecer a las organizaciones dedicadas al tema de la vigencia de los derechos

indígenas, o bien, articular acciones con otras instituciones para generar sinergias

que permitan incrementar el potencial del Programa e incrementar la calidad del

trabajo de las organizaciones.

58


Materias de los proyectos financiados

Con la finalidad de observar la distribución del recurso entre las materias definidas

en las Reglas de Operación, se elaboró el cuadro siguiente con la información de

proporcionada por el Programa respecto a los proyectos aprobados. La

agrupación de proyectos por materia se efectuó atendiendo a la clasificación que

el Programa otorgó a cada proyecto aprobado. Cabe señalar que esta clasificación

es muy abierta y confusa, existiendo casos en los que los proyectos abarcan más

de tres materias, y las diferencias entre una categoría y otra es muy relativa, por lo

cual se dificulta la agrupación con fines analíticos así como el dimensionamiento

de los alcances temáticos. Sin embargo, respetando esa clasificación de origen,

se elaboró la agrupación siguiente:

59


PROGRAMA CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA Distribución de Recursos Aprobados por Materia

2005*

MONTO APROBADO MATERIA Total de

proyectos

Porcentaje respecto a los

recursos totales

Promedio por proyecto

$937,000.00 Derechos de los migrantes 9 3.01% $104,111.11

$2,700,890.00 Acceso al registro civil para los pueblos indígenas 30 8.68% $90,029.67

$1,343,540.00 Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios

15 4.32% $89,569.33

$80,000.00 Capacitación diagnostico asesorías gestorías defensorías 1 0.26% $80,000.00

$3,638,650.00 Derechos de la mujer 42 11.70% $86,634.52

$695,000.00 Derechos de la mujer; derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia 7 2.23% $99,285.71

$10,882,595.00 Derechos humanos derechos indígenas y procuración de justicia 122 34.98% $89,201.60

$2,987,100.00

Derechos indígenas derechos humanos y procuración de justicia, justicia agraria y derechos de la mujer y sistemas normativos 38 9.60% $78,607.89

$3,514,350.00

Derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia, liberación de presos indígenas y derechos de los migrantes 35

11.30% $100,410.00 $207,732.00 Discriminación étnica 3 0.67% $69,244.00

$1,740,700.00 Justicia agraria 20 5.60% $87,035.00 $1,061,000.00 Liberación presos indígenas 9 3.41% $117,888.89

$90,000.00

Mecanismos de protección jurídica de los recursos naturales y patrimoniales; derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia; derechos de la mujer

1 0.29% $90,000.00

$1,113,700.00 Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales 11 3.58% $101,245.45

$118,900.00 Protección de lugares sagrados, monumentos históricos y arqueológicos 2 0.38% $59,450.00

$30,986,567.00 Total

341 100.00% $90,177.27 Fuente: Base de Datos proporcionada por el Programa, información obtenida con corte al mes de septiembre. Nota: cabe señalar que al mes de diciembre el número de proyectos financiados disminuyó a 335 debido a la cancelación de algunos proyectos, sin embargo la disminución es poco significativa y no cambia la tendencia señalada con anterioridad.

60


La materia que concentró el mayor número de proyectos y de recursos fue la de

derechos humanos, derechos indígenas y procuración de justicia, que representa

la tercera parte de los recursos aprobados. Le siguen en importancia los proyectos

relativos a los derechos de la mujer y los proyectos que conjuntaron las materias

de derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia, liberación de

presos indígenas y derechos de los migrantes. En conjunto, estas tres categorías,

concentraron el 58 por ciento de los recursos.21

Los proyectos destinados exclusivamente a la liberación de presos indígenas son

los que tienen un mayor monto promedio de recursos asignados ($117,888),

seguidos por los relacionados con los derechos de los migrantes ($104,111) y los

procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales ($101,245).

Llama la atención el poco peso que tienen las materias de protección de lugares

sagrados, monumentos históricos y arqueológicos, y la de discriminación étnica,

tanto en número de proyectos como en el monto promedio que registran (2 y 3

proyectos, respectivamente).

El Programa no cuenta con un diagnóstico que permita determinar los aspectos

más vulnerables en materia de procuración de justicia indígena, por lo cual

tampoco ha establecido criterios de priorización que permitan enfocar los recursos

hacia las temáticas más relevantes, lo que representaría un mayor impacto en la

vigencia de derechos y la procuración de justicia. Ante este hecho, la distribución

actual del recurso entre las diversas materias contempladas no obedece a una

estrategia definida para incrementar el potencial del Programa, responde más bien

a las demandas establecidas por las organizaciones concursantes.

21 Es importante aclarar que esta clasificación fue elaborada por el Programa a partir de las temáticas señaladas por las propias organizaciones, la cual resulta un tanto confusa, pues al tratar de integrar variados temas en categorías muy semejantes termina por perder eficacia. No obstante, el grupo evaluador no agrupó los proyectos en otras categorías en virtud de que no contaba con información suficiente para ello.

61


CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD




1) Porcentaje de organizaciones que considera acertados los criterios y requisitos de elegibilidad establecidos (muestra). 80.8%

Evaluar la acertividad de los criterios

El Programa reporta la suscripción de 335 convenios con sendas organizaciones,

lo que supone el cumplimiento de los requisitos por cada una de ellas.

A este respecto, el 81% de las organizaciones beneficiadas consideran adecuados

esos criterios y únicamente el 6.9% se manifiestan en desacuerdo. Sin embargo,

es importante señalar que la muestra considera solamente a las organizaciones

beneficiadas que, por consiguiente, cumplen con esos requisitos.

Si consideramos otras variables en el análisis, adicionales al acuerdo expresado

por las organizaciones beneficiarias, la perspectiva cambia. Desde la visión de los

servidores públicos entrevistados, las principales causas por las cuales son

rechazados los proyectos son en un 65% aquellas relacionadas con el

incumplimiento de los requisitos, sobre todo los que tienen que ver con la

formalización legal de las organizaciones22. Asimismo, para el 35% de los mismos

servidores públicos entrevistados uno de los principales motivos por los que las

organizaciones no presentan proyectos es porque no cumplen con los requisitos,

sobre todos los referidos a la formalización y exigencia de la CLUNI (Clave Única

de Identificación)23.

22 Tabulados de respuestas de los servidores públicos, pregunta V35 23 Tabulados de respuestas de los servidores públicos, pregunta V38

62


Desde la perspectiva de las organizaciones, los requisitos más difíciles de cumplir,

en orden de importancia son: Presentar carta aval de la comunidad (14.4%),

Contar con personalidad jurídica (13.7%), y Tener actualizados los documentos

fiscales (11.1%).24 Asimismo, en la categoría de Otro, como un requisito adicional

que se considera difícil de cumplir, se encuentra la presentación de la CLUNI

exigida por Ley. Si consideramos que la exigencia de la CLUNI forma parte del

requisito relacionado con la formalización de las organizaciones, entonces la

ponderación nos permite señalar que ésta es la principal dificultad expresada.

Organizaciones ¿Cuál es la característica más difícil de cumplir?

Primer

respuestaSegunda

respuestaPorcentaje ponderado

Contar con personalidad jurídica 10 1 13.7 Tener actualizados sus documentos fiscales 8 1 11.1 No tener adeudo alguno con la institución 3 1 4.6 Presentar carta aval de la comunidad 10 2 14.4 Ninguno 30 39.2 Otro 12 2 17.0 Total 100.0 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

En caso de Otro Especificar Frecuencia Porcentaje actualización de figura legal 1 6.7 CLUNI 9 60.0 asesoría para elaborar proyecto 1 6.7 autoridades ministeriales no firman carta de validación 1 6.7 Contabilidad 1 6.7 llenar los formatos 1 6.7 razones políticas pugnas 1 6.7 Total 15 100.0


24 Ver Tabulados de respuestas de las organizaciones, pregunta 21

63


En coincidencia con la información anterior, para los servidores públicos

entrevistados, los requisitos más difíciles de cumplir son los relacionados con la

actualización de los documentos fiscales y la personalidad jurídica, ambos

relacionados con la formalización de organizaciones.

Servidores PúblicosRequisito más difícil de cumplir por parte de las organizaciones

Tener actualizados sus documentos fiscales

52%Contar con personalidad

jurídica24%

Otro (especificar)12%

Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad

6%

No contestó6%

A las Asociaciones Civiles (AC) y a las Comunidades Indígenas se les considera

como los tipos de organizaciones a las que les cuesta más trabajo cumplir con los

requisitos. Se infiere que en el caso de las AC la dificultad está referida con la

exigencia de la CLUNI, y en el caso de las Comunidades Indígenas, la dificultad

de asocia con la formalización legal.

Servidores Públicos ¿A qué tipo de organización le cuesta más trabajo cumplir con los requisitos establecidos?


Asociación civil 7 41.2 41.2 Comunidad indígena 6 35.3 76.5 Núcleo agrario 2 11.8 88.2 A todos 2 11.8 100 Total 17 100


64


En este sentido, los criterios de elegibilidad si bien son respetados por el

Programa y mayoritariamente aceptados por las organizaciones beneficiarias,

representan un obstáculo importante para el ingreso de cierto tipo de

organizaciones y un motivo central de rechazo de solicitudes. Indudablemente que

los criterios de elegibilidad representan bajo cualquier circunstancia un filtro de

acceso, sin embargo, lo importante a destacar es a qué tipo de organizaciones

afecta más el filtro.

Estos obstáculos los padecen no pocas organizaciones que en definitiva deciden

no concurrir a solicitar tales servicios, en parte porque se saben excluidos por el

tipo de requisitos que se les imponen, situación que se señala más adelante en el

apartado de cobertura. De tal manera que pareciera ser que se ha constituido en

la norma y en la práctica del programa un obstáculo para que un conjunto de

usuarios potenciales no puedan acceder a los servicios ofrecidos por el Programa.

Ello es así porque el Programa establece requisitos que resultan de fácil

cumplimiento para determinados grupos no indígenas, quienes cuentan con

capacidades mayores a las de carácter indígena, para asumir, por ejemplo, una

personalidad formal dentro de la juridicidad del Estado. Pero a diferencia de

aquellas, las organizaciones indígenas enfrentan requisitos que les resultan

difíciles de cumplir en virtud de que enfrentan barreras de orden social y cultural,

tan es así que, por ejemplo, mantener vigentes sus documentos fiscales puede ser

un requisito que en definitiva no puedan cumplir, entre otras razones, porque no

pueden acceder a ellos a través de su lengua materna.

A este respecto, vale la pena comentar que pese a que el Programa cuenta con

una línea de acción para dar asesoría y gestión en la tramitación de usos de

nombre y protocolización de organizaciones, orientada sobre todo a contribuir al

establecimiento de mayores condiciones de igualdad para el acceso de los

servicios que brinda, es evidente que por si misma esa línea no incide demasiado

65


en esa pretensión. Esto porque además existen otros procesos, en particular

operativos, que en la práctica no reconocen la diferencia y desventaja de

determinadas formas organizativas en el sentido antes señalado.

Los requisitos que se solicitan para poder ser elegible, responden a una idea de

igualdad formal que al no reconocer la condición indígena de desventaja en

muchos terrenos, pero particularmente en la referida al acceso a la jurisdicción del

Estado, reproducen la inequidad que se vive en el orden social. Así, el hecho de

que un Programa dirigido a pueblos indígenas no reconozca esta situación de

desventaja social mediante el establecimiento de condiciones de acceso equitativo

a sus servicios, resulta un problema serio de ejercicio de los derechos de los

pueblos indígenas consagrados en las leyes.

Pero sobre todo es de destacarse este problema porque en realidad podría ser un

obstáculo salvable en el marco de la acción de la propia institución.

Precisamente, algunas disposiciones legales obligan a que toda persona moral

que solicite entrega de recursos públicos gubernamentales, debe contar con la

formalización de su figura legal y la vigencia de sus documentos fiscales. En ellas

basa el Programa el establecimiento de tales requisitos. No obstante, existe la

alternativa de otorgar recursos a personas físicas mediante recibos simples,

cuestión en la que podría ampararse el Programa para abrir el paso a las

organizaciones que viven la situación de exclusión por los motivos señalados.

Tan es viable esta fórmula, que dentro de la propia CDI ya es vigente para otros

programas, como lo es el de Culturas Indígenas, en donde se elimina esa barrera

que impide a muchos grupos organizados ser elegibles para recibir apoyos, pues

pese a no contar con figura legal asociativa o con personalidad fiscal, pero

teniendo un proyecto de acción social, pueden acceder a los recursos del

Programa.

66


De modo que está en el marco de la propia institución en la que se encuentra el

Programa la decisión de flexibilizar los requisitos, para darle mayor accesibilidad al

usuario del servicio. Relajar los requisitos traería como ventaja adicional apoyar

proyectos de carácter comunitario, en los cuales las más de las veces los propios

ejecutores son los propios beneficiarios.

Es necesario aclarar que la idea de abrir los canales de acceso a formas de

organización social que no cuentan o no tienen la intención de ser reconocidas por

la jurisdicción estatal, no debe tomarse como un alegato a favor de repartir los

recursos sin requisito alguno.

Por el contrario, consideramos que la medida de flexibilizar los recursos debe ser

acompañada por otras orientadas a asegurar la existencia de aquel proyecto de

acción social. Por ejemplo, se pueden establecer criterios para dar recursos a

organizaciones que no cuentan con personalidad jurídica y fiscal, en montos

menores a aquellas que si cuentan con ello, diferenciando su participación en

diversas categorías.

En ese sentido, también se deberían establecer pautas que orienten la formulación

de los proyectos a la búsqueda de mayor viabilidad e impacto social, dependiendo

del tipo de proyecto que se presenta. Estas pautas se podrían establecer como

criterios en la selección de proyectos para que, al tiempo que ponderan ese aporte

social, reconozcan también la diferencia, a fin de apoyar prioritariamente a

aquellos que garanticen una mayor incidencia.

Finalmente señalamos que abrir posibilidades de acceso a los beneficios del

Programa por las vías planteadas, enriquecería en términos de equidad al

Programa, con lo que se reconocería la situación de un usuario que vive

67


condiciones de desventaja social y cultural, que le impiden acceder en igualdad de

circunstancias a los servicios que ofrece.

El caso de la carta aval como criterio de elegibilidad, lo abordaremos en el

apartado de control y vigilancia.

TRANSPARENCIA Participante o actor responsable



1) Número de diarios de circulación nacional en los que se publicó la convocatoria 1

2) Número de organizaciones que respondieron a la convocatoria 434

3) Número de diarios en los que se publicaron los resultados de la convocatoria 1

4) Proporción de funcionarios regionales de la CDI que considera adecuados y suficientes los mecanismos de publicación de la Convocatoria. (muestra): 82%

5) Proporción de organizaciones beneficiarias que se enteraron de la existencia del Programa a partir de publicación de la Convocatoria en el periódico o página en internet (muestra): 27%

Evaluar el grado de

cumplimiento en los

criterios de transparencia

Evaluar la pertinencia de

los mecanismos de

transparencia

Evaluar la pertinencia de la

difusión de la convocatoria

Evaluar la eficacia de los

mecanismos establecidos

para la difusión de la

convocatoria

La convocatoria fue publicada el día 17 de abril de 2005, en el diario de

publicación nacional La jornada, así como en la página de internet de la CDI,

www.cdi.gob.mx, y en el Diario Oficial de la Federación. Así mismo, los resultados

fueron dados a conocer en el mismo periódico, el día 3 de julio de 2005, y en la

misma página de internet.

68

http://www.cdi.gob.mx/


Con estas acciones el Programa da cumplimiento a lo establecido en punto 4.4.1.2

Transparencia, de las Reglas de operación vigentes. Sin embargo, el momento de

publicación de la Convocatoria es tardío en virtud de que las Reglas de Operación,

en el punto 4.4.1.1 (criterios de elegibilidad de los proyectos), solicitan a las

organizaciones postulantes un calendario de actividades abril/ diciembre, lo que

supondría que desde abril éstas ya contarían, cuando menos, con la autorización

de los proyectos por parte de la institución, si no es que con el financiamiento para

poder iniciar dichas actividades.

A partir de la Convocatoria 434 organizaciones respondieron presentado un

proyecto a concurso. Esta respuesta fue un 30% mayor a la registrada en el 2004,

pero únicamente un 9% más que la del 2003. Vale la pena poner atención al

respecto, pues a pesar de que en el 2005 el Programa cuanta con más del doble

de recursos que en el 2003 la capacidad de respuesta de su convocatoria es muy

similar.

Organizaciones Postulantes

2003-2005

Año Organizaciones

postulantes

Crecimiento anual

Organizaciones

Crecimiento organizaciones

2003-2005 Recurso

asignado *

Crecimiento anual

Recurso 2003 397 - - 12,634,645 - 2004 330 -17% - 20,000,000 58%2005 434 31% 9% 32,271,000 61%

* Recurso asignado, Capítulo 4000. Fuente: Base de Datos proporcionada por el Programa.

Como se desprende del cuadro anterior, el Programa ha aumentado año con año

considerablemente sus recursos presupuestales, sin embargo la capacidad de

convocatoria en los últimos tres años se encuentra relativamente estancada. En

este escenario resulta importante revisar la conveniencia, en términos de una

amplia difusión y cobertura del Programa, de que la publicación de la Convocatoria

69


se realice únicamente en un diario de circulación nacional, en la página de internet

de la CDI y en el Diario Oficial de la Federación.

El diario La Jornada, como cualquier otro, presupone un perfil de lectores, así

como una limitación en el alcance regional y sobre todo comunitario. Asimismo, el

acceso a internet es sumamente restringido, sobre todo en las comunidades más

alejadas y marginadas, lo cual representa un filtro de facto para las organizaciones

postulantes.

De acuerdo con la información levantada en campo, únicamente el 12% de las

organizaciones se enteraron de la Convocatoria por medio del Periódico La

Jornada, y 15% por medio de la página de Internet.

Organizaciones. ¿Cómo se enteró de la Convocatoria del Programa?


Periódico 9 12.3 12.3 Página de Internet 11 15.1 27.4 Visita de personal de la CDI 20 27.4 54.8 Radiodifusoras 7 9.6 64.4 Medios no institucionales 26 35.6 100 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

La mayoría de las organizaciones se enteraron de la convocatoria por visitas del

personal de la CDI, e incluso de manera importante (35.6%), por medios no

institucionales, asociados con la comunicación personal (boca en boca) de

amigos, organizaciones, políticos locales, o asesores (técnicos) de las

organizaciones.

Por su parte, las radiodifusiones indígenas aun tienen un mayor potencial de

impacto por explotar, pues únicamente el 9.6% de las organizaciones de la

muestra se enteraron por este medio.

70


En conjunto, los medios de publicación de la convocatoria, establecidos en las

Reglas de Operación resultan no son tan eficaces como se requiere para llegar a

las organizaciones. Tienen más efecto los mecanismos de comunicación

interpersonal (visitas de funcionarios o comentarios de otras personas). Sin

embargo, estos medios de comunicación interpersonal, sobre todo los

institucionales, en un marco de ausencia de criterios de focalización o priorización,

pueden implicar márgenes de discrecionalidad en la transmisión de la información.

Con la finalidad de garantizar una mayor transparencia al proceso de

convocatoria, se hacen al Programa las siguientes recomendaciones:

a) Fortalecer los medios de difusión masivos para garantizar una cobertura amplia.

En este sentido se propone que la Convocatoria sea publicada en otro diario de

circulación nacional, así como, dependiendo de la disponibilidad presupuestal, en

algunos diarios locales, sobre todo en aquellas entidades con mayor presencia

indígena.

b) Fortalecer la difusión en las radios indígenas.

c) Traducir a las distintas lenguas la Convocatoria y los distintos procesos que

requiere seguir toda organización susceptible de apoyo.

d) Continuar con las visitas del personal de la CDI a las comunidades indígenas,

pero articulando una estrategia regional en coordinación con la dirección del

Programa.

71


SOBRE LOS DERECHOS DE LAS ORGANIZACIONES

Uno de los aspectos de la calidad que analizaremos enseguida es el referido a los

derechos de los beneficiarios, los cuales se encuentran señalados en el apartado

4.4.2 con el mismo nombre de las Reglas de Operación. Lo haremos desde la

perspectiva del estatus que el Programa le otorga a los usuarios del servicio que

ofrece, considerando que en tanto la normatividad le define un conjunto de

prerrogativas o de condicionantes, termina por facilitarle, o por el contrario,

obstaculizarle el goce del servicio.

Por principio de cuentas, las Reglas de Operación le dan a los beneficiarios (las

organizaciones), el derecho a participar en la convocatoria; así mismo, le dan

derecho a recibir asesoría y gestión en la tramitación de Permisos de Uso de

Nombre y Protocolización de Organizaciones, prerrogativa dirigida básicamente a

los organismos que no cuentan con personalidad jurídica. Ambos aspectos han

sido analizados en otros apartados, por lo que nos centraremos en este apartado

en los derechos restantes.

Los tres derechos que completan el conjunto señalado en las Reglas de

Operación, son reivindicables por las organizaciones en tanto sus proyectos hayan

sido seleccionados. Esos derechos consisten en recibir: a) el recurso para su

proyecto en caso de contar con un dictamen favorable; b) asesoría para conocer la

normatividad del Programa, y c) gratuitamente todos los apoyos y o servicios que

presta el Programa. A continuación analizaremos estos derechos para

posteriormente sugerir la incorporación de otro.

Respecto al derecho a recibir financiamiento a su proyecto en caso de obtener un dictamen favorable. La lista oficial de proyectos seleccionados, hecha pública el 3 de julio de 2005,

señaló un total de 345 con los que se suscribirían los respectivos Convenios. De

72


esas 345, 10 no se concretaron, en algunos casos por problemas internos de las

organizaciones (cambios de Mesa Directiva, disputas por el control de la misma) y

en otros casos porque no lograron presentar la CLUNI, pese a que al momento del

registro se les dio un plazo para gestionarla ante el Instituto Nacional de Desarrollo

Social.

De esas 10 organizaciones, sólo hubo una que reclamó la entrega del recurso

fundamentándose en el derecho aquí analizado. El reclamo fue improcedente

dada la imposibilidad de acreditar los poderes legales, por controversias sobre la

representación legal de la organización.

Por otro lado, se dio el caso de varias organizaciones que habiendo recibido la

primera ministración, en virtud de que incumplieron con las obligaciones de

entregar al Programa respecto de los informes de actividades y del ejercicio de los

recursos, se les suspendió la entrega de la segunda ministración. Cabe aclarar

que no obstante ello, el Programa los reporta como organizaciones apoyadas,

dando un total para 2005 de 335. Más adelante, en el apartado de Cumplimiento

de metas físicas y financieras, haremos algunas consideraciones respecto a esta

clasificación.

En el caso de todas aquellas organizaciones que mantenían vigente su proyecto, y

que fueron visitadas por el equipo evaluador durante el trabajo en campo

(realizado en el mes de noviembre), se verificó la entrega de la primera

ministración al 100% de las mismas, mientras que la segunda ministración había

sido recibida por el 83.1%, restando por hacerlo el 16.9%.

73


¿En qué mes recibió la primer ministración de recursos?

Septiembre 19.7

Agosto 53.5

Julio 26.8

0 10 50 20 30 40 60


¿En qué mes recibió la segunda ministración de recursos?

Aún no la recibe 16.9

Noviembre 39.4

35.2 Octubre

Septiembre 8.5

0 5 10 35 40 15 20 25 30 45


74


Respecto al derecho a recibir asesoría y capacitación a fin de conocer la normatividad que rige al Programa.

El conocimiento de la normatividad por parte de las organizaciones resulta de

gran importancia para el objetivo del Programa, en tanto permite fortalecer sus

capacidades y potenciar sus acciones. Ahora bien, la normatividad que rige el

Programa puede ser tan amplia como se pueda considerar el fundamento legal

de cada uno de los actos del mismo; no obstante, en términos prácticos lo que

se hace indispensable conocer por parte de las organizaciones son las Reglas

de Operación y la Guía Operativa.

Respecto de las Reglas, 2/3 partes de los encuestados afirmó conocerlas, en tanto

que el otro tercio en definitiva señaló que no; cuestión que es de destacarse en

virtud de que para el momento del levantamiento (noviembre) ya habían

transcurrido gran parte de las distintas etapas del proceso operativo, por lo que de

las opiniones de las organizaciones se desprende que se involucraron en esos

procesos sin pleno conocimiento de la finalidad que cada uno implicaba.

Justamente uno de los aspectos que desconocían las organizaciones, son el

conjunto de derechos y obligaciones.

¿Conoce las Reglas de Operación del Programa?

No, 32.9

Sí, 67.1

75


Una cuestión semejante aconteció con la Guía Operativa, aunque en menor

proporción. El 80% asegura contar con ella, en tanto que un 20% no. Destaca que

de aquellos que si cuentan con ella, 16.7% la considera inadecuada.

Por otro lado, respecto a la capacitación que imparte el Programa sobre

cuestiones administrativo-contables, el 90% afirmó haberla recibido, calificando el

75% de ellas a dicho curso con opiniones de bueno a excelente.

• Respecto al derecho a recibir gratuitamente todos los apoyos y/o servicios que presta el Programa. El 97.2% de las organizaciones afirmó no haber recibido condicionamiento alguno

a cambio del recurso. Aunado a ello, destaca que el 84.7% de ellas afirmó haber

recibido por parte del personal de la CDI un buen trato, lo que es de destacarse

pues siendo un servicio gratuito, éste se otorga con base en el respeto y la no

discriminación.

De estas dos consideraciones que hacen las organizaciones entrevistadas, se

desprende el cumplimiento casi total de su derecho a recibir los apoyos y servicios

gratuitamente.

Por otro lado, es indudable que el conjunto de derechos que hemos analizado

resultan adecuados para el buen desarrollo de los proyectos que presentan las

organizaciones. No obstante, consideramos que deberían existir otros que

permitan a las organizaciones, sobre todo a las indígenas, participar en

condiciones de equidad en el proceso de selección de los proyectos. Es decir,

consideramos necesario erigir derechos que pongan en igualdad de circunstancias

a las organizaciones indígenas en un plano más allá de la acreditación de la

personalidad jurídica, y que el Programa busca resolver mediante la línea de

acción que otorga la prerrogativa de recibir asesoría y gestión en la tramitación de

76


Permisos de Uso de Nombre y Protocolización de Organizaciones. Derecho que,

dicho sea de paso, sólo ayuda a la organización a ser reconocida por la juridicidad

del Estado, pero no da mayores capacidades a la misma para participar en la

convocatoria.

Es por ello que creemos necesario enriquecer ese marco de derechos, con otros

que permitan a los pueblos indígenas participar en igualdad de condiciones con

aquellos grupos no indígenas. En este caso nos referiremos solo a uno,

consistente en satisfacer la necesidad de las organizaciones de recibir asesoría

para elaborar el proyecto. Esto porque lo consideramos factor clave de éxito no

sólo para la selección del proyecto, sino para su posterior desarrollo.

De hecho, las Reglas de Operación establecen un conjunto de características que

debe cumplir la formulación del proyecto para ser elegible. Esta disposición es

erigida como un requisito que se debe plasmar en un formato definido por el

Programa mismo. Y no obstante que el Programa acierta al intentar facilitar el

cumplimiento de ese requisito a través de la entrega una Guía para elaborar un

proyecto, es un hecho que esa Guía no suple las necesidades que al respecto

tienen las organizaciones.

Precisamente, de acuerdo con lo señalado por las organizaciones, un 80% de

ellas sí la recibió; así mismo, de ellas, la misma proporción la consideró adecuada.

Así, pese a la entrega de esa Guía, los problemas para elaborar los proyectos

subsistieron. Ante la pregunta ¿cuáles fueron las principales dificultades que tuvo

la organización para elaborar el proyecto? Como segunda respuesta el 23.7%

señaló que falta de asesoría. A estas opiniones debemos agregar aquellas que, a

pesar de que se dirigieron a la opción otro, se vinculan a este problema, como

pagar un abogado para hacer el proyecto, así como falta de conocimiento y

confusión en las partidas presupuestales.

77


De hecho, al preguntárseles a las organizaciones sobre cuales otros apoyos

deberían ser incluidos, como primera respuesta el 27% señaló que asesoría para

elaborar proyectos. La segunda respuesta más recurrente fue otro, concepto en el

que destacan opiniones referidas a la misma necesidad, como asignar

presupuesto para asesores, o más dinero para pagar asesores.

Esta petición no es casual ni ajena a las necesidades de las organizaciones. A la

pregunta ¿recibió asesoría para elaborar el proyecto?, el 55% señaló que si,

precisando en un 34%, es decir una de cada tres, que la recibió de un asesor

contratado por la organización. Al preguntársele si dicha asesoría había tenido un

costo, un alto 46% afirmó que si. La razón es que dicha asesoría, para quienes

tuvo un costo, le fue proporcionada por un asesor o técnico externo a las

organizaciones.

Organizaciones ¿Recibió asesoría para elaborar el proyecto?

Frecuencia Porcentaje Si 40 54.8 No y le hizo falta 20 27.4 No y no la necesitó 13 17.8 Total 73 100


Organización ¿De quién recibió dicha asesoría?

Frecuencia PorcentajePorcentaje

válido Personal de la CDI 17 23.3 37 Compañeros de otras organizaciones 7 9.6 15.2 Asesor contratado por la organización 16 21.9 34.8 Otro (especificar) 6 8.2 13 Total 46 63 100 No contestó 27 37 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

78


Organizaciones ¿Tuvo algún costo la asesoría recibida?


válido Si 21 28.8 46.7 No 24 32.9 53.3 Total 45 61.6 100 No contestó 28 38.4 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

CONTROL, VIGILANCIA Y CONTRALORÍA SOCIAL Participante o actor responsable



1) Conocimiento de la carta aval por parte de beneficiarios directos. 60.9%

2) Conocimiento de la carta de conclusión por parte de beneficiarios directos. 69.0%

3) Percepción de la función de la carta aval por parte de servidores públicos (muestra).

4) Percepción de la función de la carta aval por parte de las organizaciones (muestra).

5) Tipo de actor que suscribe la carta aval (muestra)

Evaluar cumplimiento y pertinencia

De acuerdo con las Reglas de Operación, el Programa solicita a las

organizaciones que entreguen una carta aval y una carta de conclusión de

actividades, al inicio y fin del proyecto respectivamente, suscritas por las

autoridades de las comunidades indígenas en las que se van a realizar los

proyectos, ello con el propósito de que por este medio las comunidades se

79


“constituyan en instancias de control y seguimiento”25. Al ser un requisito solicitado

en las Reglas de Operación, las organizaciones cumplieron con él, por lo cual el

Programa dio cumplimiento a este apartado de la normatividad.

Sin embargo, como se verá a continuación, este mecanismo tal y como se está

operando, registra algunos inconvenientes para fungir como instrumento de control

y seguimiento por parte de las comunidades.

De la muestra de beneficiarios entrevistados, el 60.9% señala que firmó

directamente o conoce a alguien que firmó la carta aval para la realización del

proyecto; en contraste, casi el 40% restante comenta que no la firmó y se infiere

que tampoco tenía conocimiento de ella, pues desconoce quien la haya firmado.

Beneficiarios ¿Usted, o alguien que usted conozca, firmó una carta (carta aval) diciendo que estaban de acuerdo con que se realizara el proyecto en su comunidad?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado

Si 53 60.9 63.9 63.9No 30 34.5 36.1 100Total 83 95.4 100 No contestó 4 4.6 Total 87 100

Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

No obstante ese desconocimiento, los beneficiarios entrevistados manifestaron un

amplio deseo de participar en la suscripción de la carta de conclusión (89%).

Respecto a la existencia de la carta de conclusión de los Proyectos existe un

mayor conocimiento pues el 69% sabe de ella. Pero es también significativo el

grado de desconocimiento, pues representa casi una tercera parte.

25 Reglas de Operación del PPCMJ, 2004.

80


Beneficiarios ¿Sabe usted que su comunidad debe firmar otra carta al concluir el proyecto para informar que están de acuerdo con lo que se hizo?


válidoPorcentaje acumulado

Si 60 69 72.3 72.3 No 23 26.4 27.7 100 Total 83 95.4 100 No contestó 4 4.6 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

Este grado de desconocimiento de los beneficiarios en el caso de la carta aval,

cercano al 40%, está asociado a que las cartas son suscritas en una tercera parte

por las autoridades municipales, y en un 37% por autoridades comunitarias. Solo

en el 9.5% de los casos las cartas fueron suscritas por la comunidad, ya sea por

medio de su representación en asamblea o por la totalidad de sus integrantes.

¿Quién suscribió la carta aval para la ejecución del proyecto?

2.7

37

6.8

27.4

11

13.7

1.4

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Toda la comunidad

Las autoridades comunitarias

La representación comunitaria enasamblea

Las autoridades municipales

Los beneficiarios directos

Otro (especificar)

No contestó

porcentaje

81


La opinión de los servidores públicos entrevistados respecto de la eficacia de la

carta aval como instrumento para que la comunidad sea instancia de control y

seguimiento se encuentra dividida, pues prácticamente la mitad considera que la

carta no cumple su objetivo.

Servidores Públicos ¿Considera que la comunidad, al expedirle la carta aval a la organización, se constituye en una instancia de control y seguimiento?


Si 9 52.9 52.9No 8 47.1 100.0Total 17 100.0


Entre las principales razones por las cuales la mitad de los servidores no creen

que la carta aval cumpla su función se encuentran que hay desconocimiento de la

comunidad, no genera compromiso en la comunidad, es firmada por autoridades y

no hay mecanismos concretos de seguimiento comunitario.

Servidores Públicos Causas de que la carta aval no cumpla su objetivo Desconocimiento

Es un requisito que no cumple su fin ni genera compromiso

La comunidad no firma, son las autoridades municipales

Los que firman no saben del proyecto

La comunidad no está al tanto

La comunidad no se convierte en corresponsable del proyecto

No se interesan

No hay mecanismos de seguimiento comunitario

porque hay autonomía de la comunidad Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.

Si bien las Reglas de Operación señalan en los Criterios de Elegibilidad (apartado

4.4.1.1) que la carta aval debe ser firmada por autoridades comunitarias, ejidales

y/o vecinales, en las mismas Reglas, en el apartado de Instancias de Control y

82


Seguimiento se señala que “se promoverá que las propias comunidades

indígenas se constituyan en instancias de control y seguimiento”.

Esta ambigüedad en la norma, sumado al alto grado de desconocimiento de la

carta aval por parte de los beneficiarios y a la enorme controversia de opiniones

en torno a su ventaja o desventaja, plantean la necesidad de hacer un

replanteamiento profundo de la función de la carta aval, que tienda a romper la

lógica de la carta aval como una camisa de fuerza para operadores y

organizaciones. Esto porque consideramos equivocado darle a la carta aval el

carácter de requisito. Debería ser vista como una fórmula de concertación entre

las organizaciones y las comunidades beneficiarias que se constituye por libre

voluntad y no por mandato institucional.

Precisamente porque es un vínculo entre los actores social y comunitario, la carta

aval debe ser vista como un compromiso que se constituye en un acuerdo

necesario, pero no obligatorio, de la organización con la comunidad beneficiaria. Si

se deja de solicitar como requisito y se le da un carácter de mecanismo que eleva

las garantías para la ejecución y logro del proyecto, lo cual se debería traducir en

una ponderación positiva al momento del dictamen, entonces dicho requisito deja

de operar como una camisa de fuerza que obliga al proyecto a contar con el

respaldo de algunas figuras de autoridad de la comunidad, que en nombre de ella

le dan su consentimiento para ejecutar en su ámbito el proyecto.

Sobre todo si pensamos desde la óptica de la accesibilidad a los servicios que el

Programa ofrece a los beneficiarios, en esta modalidad que se sugiere la carta

aval dejaría de ser un obstáculo para la participación, y pasaría a ser un incentivo

para ser seleccionado.

Esta fórmula ayudaría además a evitar el papel ambivalente que tiene el Programa

respecto de la carta aval, pues por disposición del apartado 5.1.3 de las Reglas de

83


Operación, se establece que “se promoverá (se entiende que por parte del

Programa) que las comunidades indígenas se constituyan en instancias de control

y seguimiento”. Así, más que ser un facilitador para que la organización la

obtenga, la norma del Programa se orienta precisamente a ser cuasi aval, de la

organización ante la comunidad.

Promoción (padrón de organizaciones, acciones realizadas, resultados cualitativos y cuantitativos)




1. Tipo de acciones de promoción y divulgación llevadas a cabo (muestra)

2. Porcentaje de organizaciones beneficiarias que conocen el padrón de organizaciones, las acciones realizadas y los resultados cuantitativos y cualitativos de estas acciones (muestra): 33%

Evaluar cumplimiento y penetración

De acuerdo con las Reglas de Operación, las delegaciones de la CDI así como el

área responsable del Programa deberán realizar la promoción y divulgación del

padrón de organizaciones beneficiarias, de las acciones realizadas y de los

resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos de estas acciones.

Los servidores entrevistados señalaron que entre las principales acciones de

promoción y difusión que realizaron se encuentran las asambleas comunitarias, y

la información por medio de radiodifusoras indígenas. Un 17.6% señaló que no se

realizaron acciones para difundir el padrón de organizaciones y un 9.5% señaló

que no realizó difusión de resultados.

84


Sin embargo, pese a que en la mayoría de los casos se realizó promoción y

difusión, la penetración ha sido relativa. El 59% de las organizaciones

entrevistadas señaló que no sabe cuáles han sido las principales acciones o

resultados del Programa y únicamente el 10% manifestó que conocía totalmente la

cuestión

¿Sabe cuáles son las acciones y resultados que ha tenido el Programa este año, o incluso en años anteriores?

Totalmente10%

Sí en términos generales23%

Regular8%

No en términos generales23%

De ninguna manera36%

59%

Podemos concluir que el Programa cumple en términos generales con llevar a

cabo actividades de difusión y promoción, sin embargo éstas son poco eficaces

pues un buen porcentaje de las organizaciones, que son los actores centrales en

el desarrollo del Programa, no las conocen o sólo las conocen parcialmente.

OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO Participante o actor responsable



1. Cumplimiento de los tiempos y formas de los aspectos establecidos para el proceso de selección, dictaminación, suscripción de convenios, operación de los proyectos, y difusión de resultados. (matriz)

Evaluar cumplimiento

85


Cómo se desprende de la matriz que se presenta a continuación, el Programa

cumplió con las actividades consideradas en las Reglas de Operación, pero se

registraron retrasos o desfases en algunos tramos, que al acumularse generan

implicaciones negativas.

La Convocatoria fue publicada el día 17 de abril de 2005, sin embargo, en las

Reglas de Operación se solicita a las organizaciones un calendario de actividades

abril-diciembre. Es imposible que las organizaciones puedan llevar a cabo

actividades del proyecto a partir de abril siendo que hasta la tercera semana de

ese mes se publicó la convocatoria.

De igual forma, el Programa tuvo retrasos en el proceso de dictaminación y la

publicación de resultados, lo cual implicó un desfase de 15 días en este proceso.

Esta suma de retrasos restó tiempo de ejecución a las organizaciones pues de

una propuesta inicial de trabajo de 9 meses (abril-diciembre), las organizaciones,

en el mejor de los escenarios, terminan ejecutando los proyectos en 4 meses y

medio (entre finales de julio, agosto y septiembre las organizaciones recibieron la

primera ministración de recursos), lo cual representa un 50% menos de tiempo

real, con las previsibles consecuencias en los alcances de los proyectos.

Para el 65.8% de las organizaciones entrevistadas, los tiempos que tarda el

Programa en resolver cada etapa son muy tardíos o relativamente tardíos,

mientras que una tercera parte manifestó que éstos eran adecuados.

86


Organizaciones ¿Le parece que los tiempos que tarda la CDI en resolver cada una de las etapas del Programa son?

Frecuencia Porcentaje Adecuados 25 34.2 Relativamente tardíos 34 46.6 Muy tardíos 14 19.2 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

La entrega de recursos es la fase que ubican con mayores retrasos, seguida por la

publicación de la convocatoria y la de los resultados. Es importante señalar que,

ante la pregunta ¿Cuál parte del proceso le parece más lenta? sólo el 6% señaló

como opción ninguna, lo cual revela que la mayoría de las organizaciones tienen

la percepción de que existe lentitud en los procesos de la institución.

Organizaciones ¿Cuál parte del proceso le parece la más lenta?

Porcentaje ponderado*Publicación de la Convocatoria 21.5Publicación de resultados 17.6Firma de Convenios 15.7Entrega de recursos 36.2Ninguna 6.0no las conoce 2.9Total 100.0

Esta pregunta podía tener más de una respuesta, por lo que se elaboró un promedio ponderado dando mayor valor a las respuestas que se contestaron en primer lugar. Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

Como resultado de estos retrasos, más de las dos terceras partes de las

organizaciones (73.6%) consideran que el recurso para llevar a cabo las acciones

fue entregado por la CDI un poco tarde o muy tardíamente.

87


0

10

20

30

40

50

60

porcentaje

A tiempo Un poco tarde Muy tardíamente

¿Considera que el recurso fue entregado?

Con ello podemos afirmar que prácticamente 3/4 partes de las organizaciones

entrevistadas considera haber recibido los recursos a destiempo, cuestión que

seguramente influyó negativamente en el cumplimiento de sus metas

programadas, y sobre todo en la el impacto de sus proyectos, pues varias

manifestaron que cuentan con menos tiempo para desarrollar acciones

sustantivas, generándose actividades sin la programación y profundidad deseada.

Lo grave es que estos retrasos en las primeras fases origina otros en las etapas

posteriores, los cuales tienen consecuencias importantes no sólo para la

operación del programa, sino para su impacto mismo.

Esta situación deberá ser atendida no sólo por el Programa, sino por la Comisión

misma, pues queda claro que para que para llevar a cabo procesos clave de cada

una de las etapas de la operación del Programa, se requiere de su autorización.

88


Actividad Responsable Fecha de realización y grado de cumplimiento

Observaciones

Publicación de Convocatoria Pública


17 de abril de 2005. Diario La Jornada Página en Internet de la CDI Diario Oficial de la Federación CUMPLIMIENTO 100%

Publicación desfasada en tiempo.

Difusión de Convocatoria

Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas

18 de abril al 17 de mayo de 2005 CUMPLIMIENTO 100%

Emisión de Guía Operativa para la elaboración de proyectos


Guía de presentación de proyectos 2005: 14 de abril 2005 (envío para publicación en Internet) Guía Operativa para las comunidades indígenas, núcleos agrarios y organizaciones civiles en general: 1 de junio de 2005 (fecha de autorización) Guía Operativa en el ámbito central y delegacional: 1 de junio de 2005 (fecha de autorización) CUMPLIMIENTO 100%

El 14 de abril el Programa remite para su publicación una guía sintética para elaborar los proyectos, sin embargo, la Guía Operativa para las comunidades indígenas, núcleos agrarios y organizaciones civiles en general es autorizada hasta el 1 de junio de 2005, 13 días después de cerrado el plazo para la recepción de proyectos. Asimismo, la Guía en el ámbito central y delegacional, se autorizó hasta el 1 de junio de 2005. Es un acierto que el Programa cuente este año con sendas Guías Operativas, sin embargo, esta se emiten hasta la mitad del año, siendo que debió contar con ellas desde enero para poder guiar el trabajo. Deben ser revisados los procesos de planeación.

Recepción de proyectos


Del 17 de abril al 17 de mayo de 2005. Fecha de cierre de la convocatoria. CUMPLIMIENTO 100%

89


Revisión de proyectos en CCDI y delegaciones


A partir del cierre de la convocatoria CUMPLIMIENTO 100%

Instalación de comités dictaminadores y proceso de dictaminación


Del 10 al 22 de junio de 2005 CUMPLIMIENTO 100% CON RETRASO

Se registra un retraso respecto a los tiempos establecidos en las Reglas de Operación. A partir del cierre de la convocatoria (17 de mayo) el Programa contaba con 30 días naturales para dictaminar los proyectos, los cuales vencieron el 16 de junio, y hasta el 22 continuaban dictaminando

Publicación del Modelo de Concertación con organizaciones


3 de agosto de 2004 CUMPLIMIENTO 100%

En 2005 no se realizaron modificaciones al Convenio de concertación.

Publicación y difusión de resultados


3 de julio de 2005 Diario La Jornada CUMPLIMIENTO 100%

Se registra retraso de 19 días naturales en la publicación de resultados. De acuerdo con las Reglas de Operación estos se debieron publicar 30 días naturales después de cerrada la convocatoria, lo cual venció el día 16 de junio.

Suscripción de convenios


A partir de 15 días hábiles posteriores a la publicación de resultados. Con fecha 8 de diciembre se suscribieron 335 convenios. CUMPLIMIENTO 100%

Taller de capacitación administrativo-contable


El período de capacitación correspondió a los meses de julio/agosto CUMPLIMIENTO 100%

El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.

Primer ministración de recursos a organizaciones


Durante el período de julio/septiembre fue entregada la primer ministración por un total de $15´268,538.50 CUMPLIMIENTO 100%


90


Recepción de avances físicos-financieros (primer ministración)


Durante el mes de octubre fueron recibidos los informes físicos-financieros de la primer ministración a nivel nacional. CUMPLIMIENTO 100%


Segunda ministración de recursos a organizaciones


Durante el mes de octubre/noviembre fueron entregados los recursos correspondientes a la segunda ministración por la cantidad de $14,833,288.50CUMPLIMIENTO 100%.


Recepción de avances físicos-financieros (segunda ministración)


Durante el mes de enero de 2006 se recibieron los informes finales de todos los estados en los que opera el Programa CUMPLIMIENTO 100%


Informe final por estado


Durante el mes de enero de 2006 se recibieron los informes finales de todos los estados en los que opera el Programa CUMPLIMIENTO 100%


Seguimiento a organizaciones financiadas


Durante los meses de octubre/noviembre fueron realizadas visitas de seguimiento a un total de 60 organizaciones CUMPLIMIENTO 130%.


Desde la dimensión de la calidad del servicio, una amplia mayoría de las

organizaciones asegura que los trámites que tiene que hacer ante la CDI para

recibir el apoyo del programa y suscribir el Convenio son adecuados. Este

reconocimiento da cuenta de que, en lo general, el Programa cuenta con un

esquema de operación que resulta accesible a la mayoría de los usuarios del

servicio, por lo que en una alta proporción se encuentran satisfechos.

91


¿Qué tan satisfecho (a) se encuentra con la operación del programa?

Muy satisfecho, 24.7

Satisfecho, 57.5

Poco satisfecho, 17.8

No obstante, existen algunas consideraciones que es necesario formular a fin de

ubicar en detalle la percepción de las organizaciones ante etapas y

procedimientos específicos, que a lo largo de la mecánica operativa se ven

obligados a enfrentar, y que, como veremos en varios apartados, matiza la idea

genérica de procesos totalmente adecuados.

Debe señalarse que el 10% que considera inadecuados los trámites que tiene que

hacer ante la CDI para recibir el apoyo del Programa y suscribir el Convenio, en

particular por ser complicados y lentos, está compuesto por organizaciones de

diversas formas legales (a.c., s.s.s., etc.), quienes esgrimen como razones lo

costoso y lo tardados que son. Justamente este tipo de problemas serán los que,

como veremos más adelante, se constituyen en opinión recurrente de las

organizaciones ante etapas concretas de la operación, particularmente las

asociadas a la presentación del proyecto y a la entrega de recursos.

92


Por otro lado, el hecho de que no se desenvuelvan con la oportunidad debida los

procesos operativos analizados anteriormente, genera efectos negativos no sólo

en cuanto al trabajo de las organizaciones, sino también en el ámbito

administrativo.

Por lo que hace al ámbito interno, un porcentaje mayoritario (64%) de los

operadores señala que los recursos con que cuenta en su área para operar el

programa se encuentran disponibles con oportunidad. Sin embargo, destaca el

hecho de que, en cuanto a la remisión de los recursos por parte de oficinas

centrales para los proyectos, la mayoría (47%) consideró que ello no fue oportuno,

en tanto que una proporción menor (37%) consideró lo contrario. Desde la óptica

de los operativos, una de las consecuencias operativas de este desfase entre los

tiempos programados para la entrega de recursos y los que en realidad se operan,

es que se genere retraso en la administración de recursos.

Finalmente entre las recomendaciones que hacen las organizaciones para mejorar

la operación del Programa, se destacan esencialmente tres: emitir la convocatoria

a tiempo, apoyar con asesoría la elaboración de los proyectos e incrementar los

tipos y montos de apoyo.

93


3.2 DIMENSIÓN DE GESTIÓN Y DESEMPEÑO

Los datos financieros que a continuación se manejan fueron proporcionados por la

institución y tienen como fecha de corte diciembre de 200526. Como se señaló en

la Metodología, en esta dimensión se realiza el análisis de 2 aspectos del

Programa:

a) ejercicio eficiente de los recursos b) el avance alcanzado en relación con las metas físicas y financieras

Para llevar a cabo esta investigación se han desarrollado diversos indicadores que

aportan información cuantitativa, misma que a la luz del análisis de gabinete, y en

algunos casos de la interpretación de la información levantada en campo, nos

permitió conocer de manera integral que tan eficiente fue la gestión y el

desempeño del Programa.

3.2.1 EJERCICIO EFICIENTE DEL GASTO: COSTO DE EJECUCIÓN, COSTOS UNITARIOS Y

COSTO BENEFICIO

A continuación exponemos un análisis sobre el ejercicio de los recursos

financieros del Programa a lo largo de 2005. Lo hacemos a partir de la revisión de

tres aspectos: costo de ejecución, los costos unitarios y el costo beneficio que

deriva de su ejercicio.

• Costo de ejecución. En este caso se trata de identificar el peso relativo del gasto operativo respecto del total de recursos asignados al Programa. Para dar cuenta de ello, aplicaremos el siguiente indicador:

Gastos indirectos / Presupuesto total del programa = costo de ejecución

26 Cuarto Informe Trimestral 2005 sobre el cumplimiento de objetivos y metas de Reglas de Operación, CDI.

94


Conforme al Cuarto informe trimestral 2005 “para la operación del Programa se

autorizó un presupuesto anual modificado de $32 651.6 miles de pesos”.

Esta cifra difiere de lo reportado por el Programa en el Tercer Informe, en donde

se señala que se contaba con un presupuesto original anual de $34.7 millones de

pesos, que fue modificado para quedar en $25.1 millones de pesos. Ambos

informes coinciden en que no reportan justificación alguna de ese descenso en el

monto, así como en su posterior incremento.

Tomando como presupuesto ejercido a diciembre de 2005 la cantidad de $32.6

millones de pesos, teniendo como monto ejercido de gastos indirectos un total de

$2.27 millones27 y un gasto por $30.3 millones de pesos para el apoyo convenido

con 335 proyectos, podemos señalar que el costo de ejecución del Programa fue

de 6.9%. Esto es, por cada peso invertido directamente para financiar proyectos

de la sociedad civil, el programa necesitó casi 7 centavos para su operación.

Costo que resulta aceptable si consideramos lo señalado por las Reglas de

Operación del Programa en su punto 4.3.1, que dispone que “para los gastos de

operación, seguimiento y evaluación, la CDI dispondrá hasta el 7% de los recursos

asignados al Programa”.

• Costo unitario En este apartado analizaremos el costo unitario en que incurrió el Programa en 2005 para cumplir con sus metas. Partiendo de la idea de que la eficiencia es la capacidad de alcanzar el mayor número de metas al menor costo posible, entenderemos en esta evaluación por eficiencia administrativa la operación del Programa basada en un patrón de

27 El desglose de los gastos indirectos reportado por el Programa en una Nota, con relación los datos contenidos a este respecto en una versión preeliminar de este Informe Final, es el siguiente: $740,354 para el pago del personal de honorarios, $87,120 para Convocatoria y resultados (sic), $87,120 para permisos de uso de nombre y protocolizaciones, $785,891 para gastos generados en las actividades de difusión, dictaminación, capacitación, seguimiento y evaluación (combustible, pasajes y viáticos a nivel nacional) y $600,000 pesos para el pago de la evaluación externa.

95


actuación que permite alcanzar las metas fijadas en las reglas de operación, al menor costo posible.

En ese sentido, el Programa reporta como metas a alcanzar la suscripción de “335

convenios con igual número de organizaciones”28. Así, daremos cuenta de manera

más precisa, esto es, a nivel de unidad, del costo operativo promedio que tiene el

Programa para llevar a cabo sus metas. Utilizaremos para ello la siguiente fórmula

Gasto operativo (indirecto) / proyectos financiados de organizaciones Al cierre del ejercicio se reportan $2.27 millones como gasto indirecto para apoyar

a 335 organizaciones, de tal manera que el costo unitario es de $6,809 pesos. Es

decir, en 2005 el Programa gastó en promedio $6,808 pesos en actividades

administrativas por cada proyecto que apoyó.

A fin de tener un referente para valorar en mejores términos si esa cantidad es

excesiva o no, y con ello conocer el grado eficiencia en el desempeño del

Programa, es que tomaremos como base comparativa lo sucedido en el 2004, año

a partir del cual empezaron a ser vigentes las actuales Reglas de Operación,

mismas que contienen la disposición de un máximo de 7% de gastos indirectos.

Comparando los $6,808 pesos de costo unitario en 2005, con el comportamiento

mostrado en este rubro por el Programa en 2004, que ascendió a $4,98829, resulta

un incremento del 36%. Este dato significa que en sólo un año el proceso de

gestión del Programa fue más costoso aproximadamente en 1/3 parte.

28 Ibidem 29 Se parte de un ejercicio para proyectos por un monto de $19,916,000 y gastos indirectos por $1,262,000, que dan un total ejercido por el Programa en 2004 por $21,178,000 pesos

96


El hecho de que el Programa, creciera en el costo unitario, se debió, por un lado, a

que en 2004 el Programa sólo ejerció el 6% de los gastos indirectos, mientras que

en este 2005 estos representaron el 6.9%. Por otro lado, también se debió a que

los recursos indirectos ejercidos por el Programa crecieron un 81% de un año a

otro, particularmente debido a la incorporación de gastos que en 2004 no estaban

contemplados, como los honorarios del personal y el costo de la evaluación

externa, conceptos que juntos constituyen casi el 60% de los gastos indirectos.

A ello debemos sumar el hecho de que al incrementarse el número de proyectos

apoyados en un 33% (335 en 2005 vs 253 en 2004), igualmente se incrementaron

las acciones de seguimiento y acompañamiento a los proyectos desarrollados por

las organizaciones.

De ello da cuenta el detalle de las acciones reportadas por el Programa, donde se

ubican variaciones sustantivas de un año a otro. Así, para el periodo julio

septiembre de 200430, el Programa reportaba haber realizado las siguientes

acciones:

Se impartieron cursos de capacitación sobre la normatividad en 14 estados y en el DF, donde participaron 237 organizaciones de las 256 aprobadas. Asimismo, se habían realizado gestiones de acompañamiento y apoyo económico con 5 organizaciones. En tanto que para 2005, en el mismo periodo, se reportaron las siguientes acciones:

30 Se toma como referencia lo reportado hasta ese trimestre y no el ejercicio completo, en virtud de que los reportes trimestrales que la CDI envía a la Cámara de Diputados refiere conceptos distintos de un ciclo a otro, que es el caso de los referidos al Cuarto Trimestre, lo que no permite hacerlos comparables. Tampoco fue posible hacer una comparación por objeto, función o concepto de gasto de una año, en virtud de que en 3004 el presupuesto fue programado en distintas partidas de diferentes capítulos de gasto, mientras que en 2005 sólo se ocupó el capítulo 4000.

97


Con la participación de 423 hombres y 200 mujeres, de julio a septiembre de 2005 se capacitó sobre la normatividad del Programa a 345 organizaciones aprobadas inicialmente. Asimismo, se proporcionaron 209 asesorías, 6931 gestiones de acompañamiento y apoyo económico para la tramitación de permisos de uso de nombre y protocolizaciones de figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores. Destaca el hecho de que la operación del Programa se llevó a cabo en 2005

prácticamente con la misma estructura nacional de 2004, la cual no experimentó

una variación sustantiva en la mejora de las condiciones en las que realiza su

trabajo. Inclusive, de acuerdo con algunos testimonios, se tuvo conocimiento de la

disminución de los ingresos de algunos de los operativos, situación que puede

incidir negativamente en la eficiencia de los procesos operativos y en el impacto

que se plantea el Programa.

Con todo y el incremento que puede significar en el costo de administración, se

hace necesario desarrollar nuevos procesos operativos que amplíen los servicios

que ofrece el programa e incrementen el impacto. Por ejemplo se hace necesario

incrementar las acciones de acompañamiento a los proyectos. Y no obstante que

puede significar un aumento en los gastos indirectos, también se debe invertir en

mejores condiciones de infraestructura y equipamiento para que los operativos

cuenten con mejores capacidades para realizar su trabajo. Esto, que de hecho es

opinión de los propios operadores del programa, coincide además con las

recomendaciones hechas por los evaluadores externos en años anteriores.

Servidores Públicos ¿Los recursos económicos de que dispone el programa en su área, son suficientes para desempeñar su función?


No en términos generales 8 47.1 47.1 Regular 6 35.3 82.4

31 Cabe destacar que este dato contrasta con el señalado en el reporte del Cuarto Trimestre de 2005, donde se apunta que sólo fueron 11 las gestiones de acompañamiento y apoyo económico.

98


Totalmente 3 17.6 100.0 Total 17 100


Servidores Públicos ¿Los recursos materiales de que dispone el programa en su área, le permiten desempeñar su función?


Totalmente 10 58.8 58.8 Regular 3 17.6 76.5 No en términos generales 4 23.5 100.0 Total 17 100


Servidores públicos ¿Los recursos humanos de que dispone el programa en su área, le permiten desempeñar su función?


Totalmente 11 64.7 64.7 Regular 4 23.5 88.2 No en términos generales 2 11.8 100.0 Total 17 100


De la opinión de los operadores destaca que la etapa que consideran más critica

para operar el Programa, es la de seguimiento justamente por no contar con los

recursos suficientes para desarrollarla. Y lo es también que planteen una inversión

en rubros de infraestructura para realizar más eficiente el desempeño de su

función.

99


¿Cuál de las siguientes etapas del proceso operativo son las más difíciles de realizar, en relación con la suficiencia y disponibilidad de recursos?

Promoción de la convocatoria,

20.3

Seguimiento, 59.4 Dictaminación, 20.3

Servidores Públicos ¿En qué tipo de recurso invertiría para hacer más eficiente el desempeño de su función? Frecuencias

Primer respuesta

Segunda Respuesta

Tercer respuesta

Porcentaje Ponderado

Ponderador 3 2 1

Equipo de oficina (computadoras escritorios etc) 4 2 23.9Vehículos 5 3 31.3Sistema de telecomunicaciones (radios teléfono internet etc) 1 4.5Contratación de personal 5 3 1 32.8Otro (especificar) 1 1 7.5Total 100.0


• Costo-beneficio La estimación del costo beneficio debiera identificar el costo total por unidad de beneficio. En el caso específico del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, el beneficio podría considerarse como el incremento en el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, así como el efectivo acceso a la justicia de los mismos, derivado de la aplicación del Programa.

100


Con lo cual el indicador permitiría identificar el costo de incrementar el ejercicio a los derechos y acceso a la justicia de los pueblos indígenas.

Sin embargo, este beneficio es difícilmente cuantificable, en virtud de que el

ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos contiene elementos tanto

subjetivos como objetivos de difícil delimitación.

En tal situación construiremos indicadores indirectos que permitan evaluar el costo

por unidad de beneficio mensurable. Acotaremos así a medir el alcance de la

acción del Programa a través del número de beneficiarios en los que impacta.

Desde esta óptica, podemos estimar el siguiente indicador costo-beneficio:

Gasto directo a proyectos de organizaciones de la sociedad civil / beneficiarios directos Con la finalidad de contar con elementos de juicio sobre esos resultados, se harán

comparaciones con los años 2003 y 2004, así como estimaciones por entidad

federativa. Los datos que a continuación se presentan tienen como base de

cálculo del gasto de inversión directa en el financiamiento de los proyectos de las

organizaciones reportado por el Programa para el ejercicio 2005.32

Al cierre de 2005 se reporta un ejercicio del gasto directo por $30.3 millones de

pesos, cantidad que de acuerdo con lo programado en los proyectos de las 335

organizaciones que recibieron el recurso, beneficiará directamente en su conjunto

a 123,724 personas. De ese total, 66,388 (54.5%) son hombres y 55,642 (45.5%)

son mujeres.

32 Base de datos “Cierre presupuestal 2005 con ampliaciones”, proporcionado por el Programa, en donde se señala el apoyo a 335 proyectos (luego de haber sido cancelados 10) y un ejercicio presupuestal en apoyo a esos proyectos por $30.3 millones de pesos.

101


De modo tal que aplicando la fórmula planteada, el costo beneficio de la operación

del Programa es de $245 pesos. Es decir, el gasto directo que el Programa dirige

para financiar los proyectos de organizaciones civiles, tiene un costo de inversión

promedio de $245 pesos por cada persona beneficiada.

Este monto representa un incremento de $137 pesos, es decir, 127% respecto al

reportado en 2003, cuando se ubicó en $108 pesos. Con respecto a 2004, el

crecimiento fue de sólo 14%, pues se reportó un costo de $216 pesos por

beneficiario. Así, este incremento con respecto al 2004 resulta modesto si lo

comparamos con el mostrado en ese año con respecto a 2003, cuando

prácticamente creció el doble.

Resulta positivamente significativo el hecho de que el costo beneficio mostrado

por el Programa en 2005 se mantiene muy similar al mostrado en 2004, sobre todo

tomando en cuenta que el número de beneficiarios totales en 2005 creció en un

33% respecto de 2004. Lo es más si observamos que se logró mantener el

número de beneficiarios directos promedio por proyecto, que en 2005 fue de 369

personas, y que en 2004 fue de prácticamente la misma cantidad, cuando se

apoyaron 362. En 2003 se beneficio en promedio a 218 personas por proyecto.

Haciendo el análisis por entidad, destaca los casos de Campeche, Guanajuato y

Baja California, que tuvieron un gasto por beneficiario muy por encima del

promedio nacional que es de $245 pesos, reportando una inversión de $3,506,

$961 y $947 pesos, respectivamente. El caso de Campeche es extremadamente

anómalo, en virtud de que resulta ser poco mayor a 14 veces dicho promedio.

En contraste aparece Michoacán, con un gasto de sólo $60 pesos por beneficiario,

que es 4 veces menor al promedio nacional y 57 veces menor al registrado en

Campeche. Le siguen los casos de Oaxaca y Yucatán con prácticamente $105

102


pesos por igual. Ambos 2.3 veces menores al promedio nacional y 33 veces

menores a Campeche.

En síntesis, el Programa como promedio nacional muestra en 2005 un índice

adecuado de costo beneficio, que permite apoyar a muchas personas a un costo

bajo, y dado lo importante de ese beneficio, la relación entre lo gastado y la

consecución de las metas del Programa resaltan un sentido eficiente de la gestión.

No obstante este logro, aun subsisten enormes disparidades entre entidades,

mismas que sólo se explican por la falta de criterios para focalizar y para elegir

proyectos, cuestiones que se abordan con mayor detalle en los apartados de

normatividad y focalización.

Relacionando esto con el índice de costo unitario, pese a que el peso de los

gastos indirectos fue mayor en 2005 que en los 2 años anteriores, la inversión del

Programa llegó a más beneficiarios que en cada uno de esos mismos años.

103


ÍNDICE COSTO BENEFICIO A NIVEL DE ENTIDAD FEDERATIVA

ESTADO PRESUPUESTO OTORGADO

# DE BENEFICIARIOS DIRECTOS

COSTO BENEFICIO PROMEDIO

CAMPECHE $568,000 162 3,506.2 GUANAJUATO $125,000 130 961.5 BAJA CALIFORNIA $540,000 570 947.4 MORELOS $907,000 1,389 653.0 CHIAPAS $10,962,737 19,346 566.7 CHIHUAHUA $495,000 1,032 479.7 SONORA $140,000 305 459.0 NAYARIT $438,000 1,080 405.6 QUERETARO $80,000 220 363.6 SINALOA $656,750 1,875 350.3 VERACRUZ $2,295,540 6,789 338.1 TABASCO $220,000 736 298.9 JALISCO $840,000 3,295 254.9 TOTAL $30,339,545 123,724 245.2 QUINTANA ROO $1,482,500 6,303 235.2 INTERESTATAL $2,593,250 11,629 223.0 GUERRERO $1,154,000 6,567 175.7 ESTADO DE MÉXICO $350,000 2,050 170.7 HIDALGO $510,000 3,173 160.7 SAN LUIS POTOSÍ $564,890 3,602 156.8 DURANGO $246,380 1,748 140.9 PUEBLA $920,240 7,187 128.0 ÁREA METROPOLITANA $310,000 2,524 122.8 YUCATAN $256,000 2,425 105.6 OAXACA $3,073,718 29,530 104.1 MICHOACAN $610,540 10,057 60.7

Fuente: Base de datos final del Programa

104


3.2.2 CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

Las Reglas de Operación en su apartado 9, establecen el siguiente indicador de

resultados:

Denominación Fórmula Periodicidad

Proyectos aprobados y concluidos por parte de las

organizaciones civiles y comunitarias.

Número de proyectos concluidos X 100

Número de proyectos aprobados

Anual

Conforme a dichas Reglas, el Programa reportaba al cierre de 2005 el siguiente

cumplimiento de metas físicas33:

Nombre del Indicador Fórmula Resultado

(acumulado enero- diciembre)

Proyectos aprobados y concluidos por parte de las

organizaciones civiles y comunitarias.

Número de proyectos concluidos X 100

Número de proyectos aprobados

335/345 x 100 = 97.0%

Este reporte da la idea de un índice de cumplimiento totalmente satisfactorio, pues

sólo 10 proyectos fueron cancelados por razones diversas que el Programa señala

como no atribuibles a él, antes bien, por cuestiones internas de las

organizaciones, como ya se comentó apartados atrás. Es más destacable este

resultado, si se considera que mantiene el alto nivel mostrado en 2004, cuando se

registro un índice de 98%.

33 Cuarto Informe …

105


No obstante, es necesario precisar que, como se señala claramente en la

denominación del indicador establecido en las Reglas de Operación, éste

considera la meta alcanzada en tanto el proyecto es concluido. Conforme a la

información proporcionada por el Programa34, además de los 10 proyectos

cancelados inicialmente, a los que no se les dio la primera ministración, existen

otros 15 a los que se les canceló la segunda ministración, por lo que desde la

opinión del equipo evaluador no debieron ser incluidos como proyectos concluidos

en el reporte de este indicador. Si bien son proyectos aprobados y apoyados en

primer instancia, no pueden ser considerados como concluidos en tanto no

pudieron concluir ni sus metas ni sus objetivos, así como tampoco concluyó el ciclo

de apoyo del Programa.

De tal forma que considerando como proyectos concluidos a 320, el índice de

resultados es el siguiente:

Resultado (acumulado enero- diciembre)

320/345 x 100 = 92.7%

Así, aunque la reducción pueda parecer poco significativa, en realidad los 25

proyectos no concluidos constituyeron 7.3% del total, además de que respecto a

las metas de 2004, se presenta una reducción del 5.5%.

Ahora bien, en virtud de que esos 15 proyectos implicaron apoyos por parte del

Programa, en términos de llevar a cabo la suscripción de Convenios, impartirles

34 Organizaciones a quien (sic) se les cancelo total o parcialmente los recursos 2005, Programa Convenios en Materia de Justicia, CDI.

106


capacitación y ministrarles recursos, en el resto del Informe de evaluación se

tomará el total de 335 reportados por el Programa como indicador de proyectos

apoyados.

RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS FINANCIERAS

El Programa reporta35 que al 31 de diciembre de 2005 se ejerció el cien por ciento

de los recursos programados con los cuales se suscribieron 335 convenios con

igual número de organizaciones. Dicho presupuesto anual modificado fue de 32.6

millones de pesos.

Por lo que hace al recurso comprometido con las organizaciones para financiar sus

proyectos, a través de la suscripción de los respectivos convenios, el Programa en

su planeación anual había programado la ministración de los recursos dividida en

dos partes para los meses de abril y julio, con la expectativa de que en esos meses

estuviera realizando la primera y segunda ministración a las organizaciones.

Por retrasos en la emisión de la convocatoria, se solicitó a la Secretaría de

Hacienda la reprogramación de las ministraciones de la siguiente manera: “primera

ministración en el mes de julio, segunda ministración en el mes de octubre”.36 Pese

a esa recalendarización, como se desprende de la muestra en campo, las

organizaciones señalaron que para el mes de julio aun no esta completamente

entregada la primera ministración, ni tampoco para el mes de octubre entregada la

segunda. No obstante ello, como se señala en el multicitado Cuarto Informe

enviado a la Cámara de Diputados, para el mes de diciembre se habían ejercido el

35 Cuarto Informe Trimestral… 36 Tarjeta informativa del 20 de septiembre de 2005, enviada por el encargado del Programa de Convenios en Materia de Justicia, Mtro. Yuri Escalante, a la Lic. Rocío Cedillo, del Área de Planeación, en donde se hacen varias aclaraciones a afirmaciones sostenidas por el equipo evaluador en la Segunda Entrega, noviembre de 2005.

107


cien por ciento de los recursos para los Convenios, con lo que se consiguió, con

algunos retrasos es cierto, la meta financiera planteada al inicio del año.

Otro es el caso de los gastos indirectos. Aquí no se pudo realizar un análisis

específico de ejercicio del gasto, en virtud de que la forma en que el Programa

integró la información respectiva no lo permite.

No está de más reiterar que en el trabajo de campo se constató que el retraso en

el ejercicio de los recursos, sí afectó la operación institucional del Programa, e

incidió negativamente en la consecución de los objetivos de las organizaciones

financiadas.

3.2.3 RESULTADOS CUANTITATIVOS El análisis que sigue sobre el ejercicio presupuestal del Programa toma como

base el recurso ejercido en 2005 para el apoyo directo a los 335 proyectos

seleccionados mediante la Convocatoria, y que es por un monto de $30.3 millones

de pesos.

EVOLUCIÓN 2003-2005 DEL MONTO DE RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS

Un primer dato a destacar es que el monto de $30.3 millones destinado al

financiamiento de los proyectos en 2005 creció un 52% respecto a lo ejercido en

2004, año en que destinó $19 millones 916 mil pesos. Este considerable

crecimiento resulta prácticamente igual al observado a su vez en 2004 con

respecto a 2003. De modo tal que en dos años el Programa ha incrementado en

17.8 millones de pesos los recursos destinados a proyectos, lo cual representa un

141% más a lo invertido en 2003.

108


Es de destacar aquel incremento de 52% en los recursos del Programa de 2004 a

2005, pues si bien el presupuesto total de la CDI se incrementó en un porcentaje

equivalente, 53%, buena parte de esa alza fue etiquetada por los Diputados en el

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para proyectos de

infraestructura básica.

PROYECTOS POR ENTIDAD 2003 - 2005

En 2005 Chiapas se consolidó como la entidad con mayor número de proyectos

financiados con 134, que representan el 40% del total. Esto reitera la tendencia

mostrada en 2004 cuando dicha entidad tuvo ese lugar relevante, concentrando el

35% del total. Pero más destaca el que prácticamente duplique la participación

sobre el total de proyectos con respecto al 2003, cuando representó un 22% del

total.

Notoriamente por debajo de Chiapas se encuentra la segunda entidad con mayor

proporción de proyectos seleccionados que es Oaxaca, con un 10%. Pero a

diferencia de Chiapas, esta entidad ha presentado una involución en los últimos 3

años, siendo que en el 2003 representó el 18% del total y en 2004 el 12%.

En tercer lugar aparece Veracruz con el 8% de los proyectos en 2005, proporción

que más o menos se reitera desde 2003 (7%) y 2004 (5%). En el caso de los

proyectos interestatales, ocupan el 4º lugar en 2005 con el 6%; proporción

semejante a la presentada en 2004 (6%) y en 2003 (7%).

Es importante apuntar que estas cuatro entidades en los últimos años muestran

una tendencia a concentrar los apoyos en proyectos, pues si en 2003 juntas

representaban el 54%, para 2004 significaron el 58 % y en este 2005 llegaron a un

elevado 64%.

109


PROYECTOS POR ENTIDAD 2003 - 2005

Estado N° de

proyectos 2003 % N° de proyectos 2004 % N° de

proyectos 2005 %

CHIAPAS 56 22 89 35 134 40 OAXACA 46 18 30 12 32 10 VERACRUZ 19 7 13 5 27 8 INTERESTATAL 18 7 15 6 19 6 QUINTANA ROO 6 2 12 5 13 4 GUERRERO 14 5 9 4 11 3 PUEBLA 11 4 13 5 11 3 MORELOS 5 2 7 3 9 3 BAJA CALIFORNIA 2 1 2 1 8 2 JALISCO 9 4 7 3 8 2 MICHOACAN 4 2 3 1 8 2 SINALOA 3 1 3 1 7 2 HIDALGO 9 4 4 2 6 2 MÉXICO 7 3 7 3 6 2 SAN LUIS POTOSÍ 7 3 8 3 6 2 AREA METROPOLITANA 5 2 4 2 5 1 CAMPECHE 10 4 8 3 5 1 CHIHUAHUA 2 1 3 1 5 1 NAYARIT 2 1 1 0 4 1 YUCATÁN 5 2 3 1 3 1 GUANAJUATO 0 0 2 1 SONORA 2 1 2 1 2 1 TABASCO 8 3 5 2 2 1 DURANGO 4 2 3 1 1 0 QUERÉTARO 3 1 1 0 1 0 TOTAL 257 100 252 100 335 100

FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI.

TOTAL DE RECURSOS POR ENTIDAD Tomando como indicador la proporción de recursos que recibe cada estado del

conjunto de proyectos seleccionados, Chiapas es la entidad que en el ciclo 2003-

2005 ha acaparado la mayor parte. En 2003 recibiendo $2 millones 740 mil pesos

concentró el 21.8%, en 2004 al recibir $6 millones 442 mil pesos acaparó el 32.3%

y este 2005 creció hasta 10 millones 963 mil pesos, mismos que representan un

110


36.1% del total. Este caso contrasta con el de Oaxaca, que ocupa el segundo

lugar a lo largo del ciclo mencionado, pero muestra un proceso descendente

pasando del 16.1% en 2003 a 11.2% en 2004 y a 10.1% en 2005. Esta caída en la

participación sobre el total, se refleja en un moderado crecimiento en el monto de

recursos, que en 2005 significó recibir sólo $2 millones 936 mil pesos contra $2

millones 29 mil pesos en 2004.

El tercer lugar lo ocupan los proyectos interestatales, que mantienen esa posición

desde 2003 con el 10.1%, en 2004 con el 9.2% y en 2005 con el 8.5%. Aparece en

cuarto lugar Veracruz, que en 2005 concentró el 7.5% del total, en tanto que los

años pasado y antepasado tuvo el 5.2% y el 6.4%, respectivamente.

Cabe destacar que en este 2005 Veracruz había logrado inicialmente una

presencia mayor a la de los interestatales en cuanto a promedio de recursos, sin

embargo, en virtud de que se constituyó en la entidad con más proyectos

cancelados (8 de 24), tuvo un recorte del 27% en los recursos originalmente

programados.

Finalmente, cabe señalar que la tendencia a concentrar recursos en las entidades

señaladas, coincide con la observada en la distribución de proyectos promedio por

estado, cuestión que debe ser revisada por Programa.

111


TOTAL DE RECURSOS POR ENTIDAD 2003 - 2005

Estado Monto 2003 % Monto 2004 % Monto 2005 %

CHIAPAS $2,740,343 21.83 $6,442,594.25 32.35 $10,962,737 36.13OAXACA $2,029,279.96 16.16 $2,238,901.50 11.24 $3,073,718 10.13INTERESTATAL $1,273,148.48 10.14 $1,840,558.25 9.24 $2,593,250 8.55 VERACRUZ $808,838 6.44 $1,050,350 5.27 $2,295,540 7.57 QUINTANA ROO $413,767 3.30 $1,118,450 5.62 $1,482,500 4.89 GUERRERO $685,899.94 5.46 $839,310 4.21 $1,154,000 3.80 PUEBLA $395,340 3.15 $838,025 4.21 $920,240 3.03 MORELOS $262,020 2.09 $512,924.50 2.58 $907,000 2.99 JALISCO $380,120 3.03 $360,100 1.81 $840,000 2.77 SINALOA $165,000 1.31 $231,805 1.16 $656,750 2.16 MICHOACAN $136,091.60 1.08 $182,616.50 0.92 $610,540 2.01 CAMPECHE $771,000 6.14 $909,140 4.56 $568,000 1.87 SAN LUIS POTOSÍ $146,302.44 1.17 $415,195 2.08 $564,890 1.86

BAJA CALIFORNIA $137,362 1.09 $155,325 0.78 $540,000 1.78

HIDALGO $364,843 2.91 $373,525 1.88 $510,000 1.68 CHIHUAHUA $53,992 0.43 $232,700 1.17 $495,000 1.63 NAYARIT $218,350 1.74 $134,250 0.67 $438,000 1.44 MÉXICO $397,885.38 3.17 $506,875 2.55 $350,000 1.15 AREA METROPOLITANA $293,500 2.34 $ 222,712.50 1.12 $310,000 1.02

YUCATÁN $182,064 1.45 $323,500 1.62 $256,000 0.84 DURANGO $131,175 1.04 $272,080 1.37 $246,380 0.81 TABASCO $301,988 2.41 $461,900 2.32 $220,000 0.73 SONORA $32,101.01 0.26 $92,450 0.46 $140,000 0.46 GUANAJUATO $40,000 0.32 $0 0 $125,000 0.41 QUERÉTARO $194,900 1.55 $71,600 0.36 $80,000 0.26 COLIMA $ - 0 $89,500 0.45 $0 0 TOTAL $12,555,310.81 100 $19,916,387.50 100 $30,339,545 100

FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI.

112


EVOLUCIÓN 2003-2005 DEL FINANCIAMIENTO PROMEDIO POR PROYECTO

El aumento en el presupuesto del Programa se tradujo, a su vez, en un notable

incremento en el financiamiento promedio por proyecto -85%-, que pasó de $48

mil 664 mil pesos en 2003 a $90 mil 255 pesos para 2005. No obstante, es preciso

destacar que gran parte de este último aumento se dio del 2003 al 2004, pues de

éste al 2005 sólo se incrementó en un 14.7%. Es de subrayar que este porcentaje

no se corresponde con el incremento ya señalado en la bolsa de recursos para

proyectos, que fue cuatro veces mayor para este mismo año (52%).

Este crecimiento desigual se explica en parte por el hecho de que el número de

proyectos apoyados en 2005 se elevó en un 32.4% con respecto a 2004, pasando

de 253 a 335, lo que si bien significa la ampliación de la base de organismos

beneficiarios, también muestra una tendencia que podría significar una

disminución en el potencial de impacto, pues el incremento en los recursos

disponibles, de un año a otro, tuvo que ser dividido entre un mayor número de

organizaciones.

Al analizar a nivel de entidad en 2005, se observa que 6 de ellas tuvieron un gasto

promedio por proyecto superior al 20% menor a la media nacional, 7 se

encuentran un 20% arriba y 13 se encuentran dentro del rango + - 20 % de la

misma media nacional. De este modo, prácticamente el 50% de las entidades

presentan promedios de financiamiento que se dispersan en una proporción

importante respecto de la media. Del conjunto destacan fuertes desproporciones

como es el caso del Estado de México, cuyo promedio es 43% menor al nacional;

en contraste, Durango tiene un promedio superior al nacional en un 37%. El caso

del financiamiento promedio más alto es el de los proyectos interestatales, con un

45%, pero ello se explica en parte por su propia condición, ya que tienen

113


aplicación en varias localidades y municipios de diversas entidades, lo que

generalmente aumenta los costos.

Correlacionando las entidades que concentran el mayor número proyectos y

recursos con el monto promedio de financiamiento a lo largo del ciclo 2003-2005,

encontramos una situación paradójica. Es el caso de Chiapas, que en 2005

concentra la mayor cantidad de recursos y proyectos, aunque registra un

financiamiento promedio de $81 mil 811 pesos por proyecto, cifra por debajo de la

media nacional, que es de $90 mil 255 pesos, por lo que se ubica en el lugar 20 de

un total de 25. Destaca que este bajo promedio, es parte de una tendencia que

apunta a empeorar, pues en 2004 y 2003 ocupó los lugares 18 y 12

respectivamente.

En este mismo año, Oaxaca presenta un monto promedio de $96 mil pesos 054

pesos por proyecto, que la ubica en el lugar 11, apenas por encima de la media

nacional, lo que también contrasta con el hecho de ser la segunda entidad con la

mayor cantidad de recursos y de proyectos del país. Su trayectoria en el ciclo

analizado apunta a mejorar, pues durante 2004 se ubicó en el lugar 15 y en 2003

se posicionó en el 13.

114


FINANCIAMIENTO PROMEDIO POR PROYECTO POR ENTIDAD 2003-2005

Estado 2003 2004 2005 Promedio 2003-2005

DURANGO $32,794 $90,693 $246,380 $123,289 NAYARIT $109,175 $134,250 $109,500 $117,642 INTERESTATAL $70,730 $122,704 $136,487 $109,974 CAMPECHE $77,100 $113,643 $113,600 $101,448 QUINTANA ROO $68,961 $93,204 $114,038 $92,068 GUERRERO $48,993 $93,257 $104,909 $82,386 TABASCO $37,749 $92,380 $110,000 $80,043 YUCATÁN $36,413 $107,833 $85,333 $76,526 MORELOS $52,404 $73,275 $100,778 $75,486 SINALOA $55,000 $77,268 $93,821 $75,363 HIDALGO $40,538 $93,381 $85,000 $72,973 TOTAL $48,698 $78,678 $90,566 $72,647 QUERÉTARO $64,967 $71,600 $80,000 $72,189 OAXACA $44,115 $74,630 $96,054 $71,600 BAJA CALIFORNIA $68,681 $77,663 $67,500 $71,281 VERACRUZ $42,570 $80,796 $85,020 $69,462 CHIHUAHUA $26,996 $77,567 $99,000 $67,854 CHIAPAS $48,935 $72,389 $81,811 $67,712 JALISCO $42,236 $51,443 $105,000 $66,226 MÉXICO $56,841 $72,411 $58,333 $62,528 PUEBLA $35,940 $64,463 $83,658 $61,354 AREA METROPOLITANA $58,700 $55,678 $62,000 $58,793

MICHOACAN $34,023 $60,872 $76,318 $57,071 SAN LUIS POTOSÍ $20,900 $51,899 $94,148 $55,649 SONORA $16,051 $46,225 $70,000 $44,092 GUANAJUATO $62,500

FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI. El fenómeno inverso se presenta con Durango, que tiene el más alto promedio de

financiamiento por proyecto del país en el ciclo 2003-2005, teniendo una evolución

positiva desmedida en ese periodo, pues ocupó el lugar 9 en 2004 y el lugar 22 en

2003.

115


Le sigue Nayarit, que venía ocupando los primeros lugares en 2003 y 2004, ello

pese a que tiene una baja proporción de población indígena, cuestión que también

sucede con Durango.

Los proyectos interestatales presentan el tercer lugar en el ciclo, con lo que

mantienen una buena trayectoria en el ciclo, pues pasó del tercero en 2003, al

segundo en 2004, ubicándose finalmente en el tercero en este 2005.

Los interestatales son los únicos proyectos del universo de análisis que conjugan

la más alta proporción de financiamiento por entidad año con año, junto un

elevado promedio de financiamiento para cada uno de ellos. En 2005, destaca el

hecho de que de las ampliaciones presupuestales otorgadas, más de 30% se

dirigieron, en términos de monto y número de proyectos, a este tipo de proyectos.

Como una tendencia firme, se está presentando el fenómeno de que para algunas

entidades año tras año crece el monto de recursos y número de proyectos, pero

en esa medida está disminuyendo el monto promedio de recursos para cada de

ellas.

Una conclusión que se desprende de correlacionar el ejercicio del gasto con

variables como monto de recursos por entidad, número de proyectos por entidad y

el monto promedio por proyecto por entidad, es que a lo largo del ciclo 2003 2005,

no se ha contado con criterios de asignación de recursos que tiendan a hacer más

equitativa la distribución de los mismos a nivel nacional. Situación que coincide

con el análisis realizado en el apartado de focalización con relación a otros

indicadores de impacto.

116


3.3 DIMENSIÓN IMPACTO

3.3.1 ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS

COBERTURA El Programa reporta en el 2005 un total de 123,724 beneficiarios directos, lo cual

significa que atiende al 1.2%37 de la población indígena total. Considerando los

beneficiarios indirectos reportados por el Programa38, tenemos que la cobertura

total es del 12.9%.

Tomando en cuenta a los beneficiarios directos por entidad federativa, Jalisco,

Durango, Michoacán y Nayarit son las que registran mayor cobertura estatal (7.06,

6.5, 6.6 y 3.4 respectivamente); mientras que en el otro extremo tenemos a

Sonora, Yucatán, Campeche y Estado de México con muy poca presencia relativa

(todos ellos con menos del 0.3%).

37 Considerando como población indígena la estimación INI-CONAPO (10´189,514) contenida en Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 38 Cabe señalar que no es clara la definición de beneficiarios indirectos. En algunos proyectos constituyen a toda la localidad en la que se llevará a cabo el mismo, y en otros a las familias de los beneficiarios directos. No existe una relación entre el alcance real de los proyectos y la cuantificación de beneficiarios totales, por lo que no se considera sólida la conceptualización de beneficiarios indirectos.

117


COBERTURA NACIONAL Y POR ESTADOS

2005

Estado BENEFICIARIOS DIRECTOS

POBLACIÓN INDÍGENA

TOTAL

% de atención por entidad federativa

INTERESTATAL 11629 0 -

JALISCO 3295 46,678 7.06

DURANGO 1748 26,893 6.50 MICHOACAN 10057 154,786 6.50 NAYARIT 1080 31,988 3.38 MORELOS 1389 44,745 3.10 SINALOA 1875 75,345 2.49 OAXACA 29530 1,518,410 1.94 CHIAPAS 19346 1,036,903 1.87 QUINTANA ROO 6303 338,158 1.86 GUANAJUATO 130 8,288 1.57 GUERRERO 6567 478,399 1.37 SAN LUIS POTOSÍ 3602 325,253 1.11 CHIHUAHUA 1032 113,187 0.91 PUEBLA 7187 853,554 0.84 AREA METROPOLITANA 2524 333,428 0.76 VERACRUZ 6789 936,308 0.73 BAJA CALIFORNIA 570 80,984 0.70 TABASCO 736 112,062 0.66 HIDALGO 3173 505,878 0.63 QUERÉTARO 220 37,499 0.59 SONORA 305 104,870 0.29 YUCATÁN 2425 971,345 0.25 MÉXICO 2050 869,828 0.24 CAMPECHE 162 185,075 0.09 TOTAL 123,724 9,189,864 1.35

FUENTE: Para beneficiarios: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.

118


COBERTURA NACIONAL Y POR ESTADOS 2005

Población Indígena Total Nacional (A) 10,189,514

Beneficiarios directos (B) 123,724

Beneficiarios totales (C) 1,319,004

Cobertura directa (B/A) 1.20%

Cobertura total (C/A) 12.9% FUENTE: Para beneficiarios: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.

Si bien la cobertura directa del Programa es pequeña, es significativa en tanto no

existen otros programas similares a nivel federal y/o local que atiendan esta

problemática. Además su impacto es mayor si se considera, como se mostrará

más adelante, que el beneficio obtenido, dependiendo del tipo de proyecto

ejecutado, se multiplica en las comunidades a través de la transmisión de la

enseñanza, el cambio en la conducta y mejora en las relaciones sociales derivado

de la ejecución del proyecto o la experiencia demostrativa que pueden tener para

el resto de la comunidad las acciones emprendidas con los beneficiarios directos.

La estimación de este alcance real del Programa es difícil de realizar pues atiende

a cuestiones subjetivas o cualitativas, inclusive algunas de ellas relacionadas con

el tiempo (por ejemplo la transmisión generacional del aprendizaje), que son

difícilmente cuantificables.

Un aspecto paralelo que debiera ser dimensionado es el relativo a la cobertura del

Programa en términos del universo de atención, definido a partir de su población

objetivo. Considerando que la Población Objetivo del Programa esta determinada

como las Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas,

organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y

organizaciones civiles en general, se pueden considerar como Universo de

Atención a todas aquellas organizaciones que pertenecen a esta definición y que

119


cumplen con los criterios de elegibilidad planteados. Actualmente el Programa no

cuenta con una estimación de este Universo, ni de su cobertura.

El equipo evaluador, con la finalidad acercarse a dimensionar la cobertura de

Programa en términos de las organizaciones potencialmente beneficiarias

consideró, como una primera aproximación del universo de atención, a las

organizaciones de la sociedad civil contabilizadas por el Instituto Nacional de

Solidaridad, que cuentan con registro legal y que manifiestan trabajar con

población indígena.39 Se encontraron un total de 567 organizaciones que cumplen

estas características;40 en términos gruesos, significaría que para 2005 el

Programa tiene una cobertura del 60 por ciento, respecto a las organizaciones que

cumplen estos criterios. Sin embargo, es necesario tomar con las reservas del

caso esta aproximación, pues en esta base de análisis no están consideradas

muchas comunidades y núcleos agrarios, así como organizaciones en general que

no están registradas en los sistemas de información del Instituto Nacional de

Solidaridad. Así, el equipo evaluador considera importante para fines de definición

de estrategias, que el Programa establezca ciertos supuestos y parámetros a

partir de los cuales dimensione su universo potencial de atención, en virtud del

cual debiera establecer los mecanismos de difusión y promoción.

FOCALIZACIÓN

Ante la ausencia de criterios de prioridad o focalización geográfica, social o

económica, en las Reglas de Operación y en la Guía Operativa del Programa, el

equipo de evaluación construyó un índice que da cuenta del grado de equidad en

la distribución del recurso entre la población indígena asentada en las entidades

federativas. Este índice es de utilidad en la medida en que no existen criterios de

39 Por mandato de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, dicha institución debe llevar a cabo su registro. 40 SEDESOL, INDESOL, Sistema de Información sobre Organizaciones de la Sociedad Civil (SIOS).

120


prioridad, y por tanto la única referencia posible a la equidad en la distribución del

recurso es la concentración de población indígena.

En la tabla que sigue se muestra la correlación entre la distribución de los recursos

del PPCMJ entre las entidades federativas y la proporción de la población

indígena por entidad. El valor óptimo del índice, que reflejaría una equidistribución

del recurso respecto de la distribución poblacional, es 1. Los valores inferiores a 1

reflejan entidades que reciben proporcionalmente menos recurso respecto de la

población indígena que concentran, y valores superiores a 1 reflejan el fenómeno

inverso, entidades que reciben proporcionalmente mayores recursos respecto a su

peso poblacional.

121


INDICE DE CORRELACIÓN EN LA DISTRIBUCIÓN DEL RECURSO Y DE LA POBLACIÓN INDÍGENA, 2005

Estado Monto 2005 % Población indígena total

% pob. Ind.

total

% Pob Benef vs Monto por Ent

Fed MORELOS $907,000 3.0 44,745 0.5 6.14 JALISCO $840,000 2.8 46,678 0.5 5.45 GUANAJUATO $125,000 0.4 8,288 0.1 4.57 NAYARIT $438,000 1.4 31,988 0.3 4.15 CHIAPAS $10,962,737 36.1 1,036,903 11.3 3.20 DURANGO $246,380 0.8 26,893 0.3 2.78 SINALOA $656,750 2.2 75,345 0.8 2.64 BAJA CALIFORNIA $540,000 1.8 80,984 0.9 2.02

QUINTANA ROO $1,482,500 4.9 338,158 3.7 1.33 CHIHUAHUA $495,000 1.6 113,187 1.2 1.32 MICHOACAN $610,540 2.0 154,786 1.7 1.19 CAMPECHE $568,000 1.9 185,075 2.0 0.93 VERACRUZ $2,295,540 7.6 936,308 10.2 0.74 GUERRERO $1,154,000 3.8 478,399 5.2 0.73 QUERÉTARO $80,000 0.3 37,499 0.4 0.65 OAXACA $3,073,718 10.1 1,518,410 16.5 0.61 TABASCO $220,000 0.7 112,062 1.2 0.59 SAN LUIS POTOSÍ $564,890 1.9 325,253 3.5 0.53

SONORA $140,000 0.5 104,870 1.1 0.40 PUEBLA $920,240 3.0 853,554 9.3 0.33 HIDALGO $510,000 1.7 505,878 5.5 0.31 AREA METROPOLITANA $310,000 1.0 333,428 3.6 0.28

MÉXICO $350,000 1.2 869,828 9.5 0.12 YUCATÁN $256,000 0.8 971,345 10.6 0.08 INTERESTATAL $2,593,250 8.5 0 0.0 - TOTAL $30,339,545 100 $9,189,864 100.0 1

FUENTE: Para el monto de recurso: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.

Como se desprende del análisis de la información anterior, no existe correlación

entre la concentración de población indígena y los recursos distribuidos por el

Programa. Entidades como Morelos, Jalisco, Guanajuato, Nayarit y Chiapas

reciben proporcionalmente 3 veces más recursos que la población que detentan

(inclusive las dos primeras reciben 5 veces más) y por el contrario, entidades

como Yucatán o el Estado de México, reciben una proporción de recursos hasta

122


10 veces menor que su peso poblacional. Mención especial merece el caso de

Oaxaca, que pese a tener la mayor cantidad de indígenas del país (16.5%),

únicamente recibe el 10% de los recursos.

Es así que el Programa, aún cuando cumple con los criterios de cobertura

establecidos en las Reglas de Operación, no es equitativo en la distribución de

recursos entre las entidades federativas, lo cual se explica porque no hay

mecanismos o criterios normativos que regulen ni la equidad ni la focalización en

la distribución del recurso. Más bien ésta se encuentra sujeta a la libre demanda.

A este respecto es preciso recordar que el Presupuesto de Egresos de la

Federación (PEF) 2005 señala en el Capítulo VII de los subsidios y

transferencias, Artículo 50, lo siguiente:

“Los subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad,

transparencia, publicidad, selectividad, oportunidad y temporalidad, para lo cual

las dependencias y entidades que los otorguen deberán:

(…)

II. En su caso prever montos máximos por beneficiario y por porcentaje del costo

total del proyecto.

En los programas de beneficio directo a individuos o grupos sociales, los montos y

porcentajes se establecerán con base en criterios redistributivos que deberán

privilegiar a la población de menos ingresos y procurar la equidad entre

regiones y entidades federativas, sin demérito de la eficiencia en el logro de los

objetivos.”41

El Programa al no plantearse criterios de focalización o distribución ocasiona una

distorsión en el principio de equidad entre entidades que, de acuerdo con lo

establecido en el PEF 2005, debe prevalecer en la distribución de subsidios

públicos. 41 Presupuesto de Egresos de la Federación, Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre 2004.

123


Por otro lado, las entidades que son mayormente beneficiadas por esta

inequitativa distribución del recurso (Morelos, Jalisco, Guanajuato y Nayarit), no

son las que detentan una mayor conflictividad o urgencia respecto a la vigencia de

los derechos indígenas, por lo menos en lo que se refiere a los conflictos agrarios,

que constituyen uno de los problemas medulares en la procuración de justicia a

los pueblos indígenas. Lo que nos muestra que la distribución del recurso tampoco

obedece a aspectos relacionados con los grados de rezago o conflictividad en la

procuración de justicia y vigencia de derechos.

En este escenario, se recomienda al Programa establecer montos tope por entidad

federativa con base en criterios claros, previo a un análisis puntual de los objetivos

y estrategias del Programa. Estos criterios pueden ser referenciados a la

distribución de la población indígena; al grado de problemática o conflictividad

respecto a la vigencia de derechos indígenas y procuración de justicia que registra

cada estado, o al nivel de marginación estatal (si es que se considera una

importante correlación entre marginalidad y vulnerabilidad social, política y

cultural), entre otros; En todo caso, el aspecto fundamental es que la distribución

del recurso no se encuentre sujeta exclusivamente a la libre demanda, pues es

obligación del sector público distribuir los escasos recursos con que cuenta de

acuerdo con las necesidades de la población a atender y bajo los principios

establecidos en el PEF.

124


3.3.2 ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN

OBJETIVO.

De acuerdo con la metodología planteada por el equipo evaluador, la valoración

del impacto del Programa se construyó a partir de la información levantada en

campo con los beneficiarios directos de los proyectos realizados por las

organizaciones financiadas por el Programa.

Se partió del objetivo general del Programa plasmado en las Reglas de Operación

que establece lo siguiente:

“Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades





indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia basado en el


En concordancia con ello, se consideró que el fin último del Programa referido al

ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos y comunidades

indígenas sitúa como beneficiarios finales a los indígenas de las comunidades en

las cuales operan los proyectos. Por ello, se consideró como unidad informante

básica para la valoración del impacto del Programa a los beneficiarios directos de

los proyectos.

A partir de las entrevistas aplicadas en campo se identificó la percepción que

tienen respecto de los cambios en sus condiciones de vida como resultado de la

aplicación del Programa. En este sentido, el impacto se valoró a través de la

125


mirada y la percepción de los propios beneficiarios, no siendo factible construir un

indicador de medición en virtud de no contar con un diagnóstico previo que

permitiéra comparar las condiciones de los beneficiarios directos antes y después

de la implementación del Programa.

En este punto es importante tomar en cuenta que los beneficios impulsados por el

Programa están relacionados con la vigencia y ejercicio de los derechos, lo cual

por un lado no es físicamente cuantificable, y por el otro, no es un efecto que se

evidencie a tan corto plazo (un ejercicio fiscal).

Tomando en cuenta estas circunstancias, consideramos que el método de

obtención de información, si bien es subjetivo, permite contar con insumos

valiosos que nos aproximan a una identificación del grado y tipo de impacto que

tuvo el Programa en 2005.

Adicionalmente, se consideró la mirada de las organizaciones, que son la

población objetivo del Programa (de acuerdo con las Reglas de Operación) y los

servidores públicos entrevistados, con la finalidad de obtener una valoración lo

más integral posible.

El 95.4% de los beneficiarios entrevistados considera que las acciones de los

proyectos financiados a las organizaciones mejoran las condiciones de vida de los

pueblos indígenas, lo cual de inicio nos sitúa en un Programa que es bien valorado

por las comunidades en las que opera.


válidoPorcentaje acumulado

Si 83 95.4 97.6 97.6 No 2 2.3 2.4 100 Subtotal 85 97.7 100 No contestó 2 2.3 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

126


Cuando personalizamos la pregunta con la finalidad de aterrizar a su vida concreta

la percepción de mejoría en las condiciones de vida a raíz de la operación del

Programa, la totalidad de los beneficiarios consideran que ha mejorado desde que

participó en los proyectos financiados a las organizaciones, sin embargo, esta

mejoría es percibida en distintas magnitudes, lo cual relativiza la contundencia del

95.4% anterior pero confirma la tendencia. Un 44% considera que su mejoría fue

regular, un 29% considera que la mejoría fue mucha y un 23% que fue poca. Pero

es destacable que en todos los casos perciben mejoría.

Beneficiarios ¿Ha mejorado en algo su vida desde que recibió el apoyo de la organización?


válido Mucho 25 28.7 30.1 Regular 38 43.7 45.8 Poco 20 23 24.1 Total 83 95.4 100 Nada 0 0.0 No contestó 4 4.6 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

Esta percepción es compartida por las organizaciones. El 77% de ellas considera

que los proyectos sí mejoran la vida cotidiana de los beneficiarios, el 19%

considera que sí, pero de manera regular, y solo un 1.4% consideran que no la

mejora.42

Desde la visión de la mayoría de los beneficiarios, el principal aporte de los

apoyos recibidos por las organizaciones está relacionado con el conocimiento de

sus derechos y obligaciones, y en menor medida en la mejoría de relaciones con

42 Tabulados Organizaciones, pregunta V63

127


otras personas de la comunidad. No existe prácticamente percepción de que la

ejecución de los proyectos haya beneficiado de manera directa en su situación

económica.

Beneficiarios ¿Los apoyos recibidos por la organización le han ayudado a:?


válido Conocer sus derechos y obligaciones 65 74.7 77.4 Mejorar sus relaciones con otras personas de la comunidad 5 5.7 6.0 No le han ayudado 5 5.7 6.0 Sentirse bien consigo misma(o) 3 3.4 3.6 Acceder a apoyos de otras instituciones de gobierno 3 3.4 3.6 Incrementar sus ingresos o tener trabajo 2 2.3 2.4 Otro 1 1.1 1.2 Total 84 96.6 100 No contestó 3 3.4 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

Sin embargo, aunque los beneficiarios no valoren la contribución del Programa en

mejorar los ingresos o la capacidad económica de los beneficiarios, haciendo un

análisis externo, se puede considerar que el conocimiento de los derechos

trasciende el efecto inmediato y contribuye a incrementar las posibilidades de

mejorar las condiciones de vida, tanto en el terreno cultural, como en el social y

económico, pues la información y el conocimiento propician cambios en la actitud

personal y social de quien lo vive, que probablemente repercutirán en la

búsqueda de mejores opciones.

La percepción en torno a la adquisición de conocimientos se confirma cuando les

preguntamos si antes de la operación de los proyectos conocían sus derechos

individuales y colectivos, y contrastamos las respuestas con las obtenidas en la

128


pregunta ¿después de la operación de los proyectos conoce sus derechos

individuales y colectivos?.

Percepción en torno al conocimiento de los derechos

Mucho, 7.1100%

Mucho, 24.190% Regular, 16.7

80% 70%

Poco, 32.1 60%

Regular, 57.850% 40% 30% Nada, 44 20%

Poco, 18.1

10% Nada, 0

0% ¿Después de la operación del proyecto conoce sus ¿Antes de la operación del proyecto conocía sus

derechos individuales y colectivos? derechos individuales y colectivos?

Como se desprende de la información anterior, es evidente que el mayor impacto

del Programa esta relacionado con la adquisición de conocimientos respecto de

los derechos por parte de la población indígena. Se registra un salto cualitativo en

la percepción de los beneficiarios respecto al conocimiento de sus derechos: antes

de participar en las acciones de los proyectos el 44% consideraba que no tenía

conocimiento de sus derechos, en contraste, después de participar en los

proyectos el 24% considera que los conoce mucho, el 58% regular y el 18% poco,

no habiendo ya beneficiarios que entren en la categoría de desconocimiento total.

129


Este resultado se encuentra asociado al hecho de que la mayoría de las

organizaciones (68.5%) realizó acciones de capacitación, formación o promoción

de derechos.43

Tanto los servidores públicos como las organizaciones coinciden en señalar que el

principal beneficio del Programa está asociado al conocimiento de los derechos y

los efectos que esto tiene en las dinámicas familiar y comunitaria44. Sin embargo,

destacan otros beneficios directos identificados: uno es el relacionado con el

conocimiento de los derechos específicos de las mujeres y la mejoría en la

relación entre géneros a consecuencia de ello, otro relacionado con la promoción y

fomento a la organización comunitaria y otros diversos que podríamos agrupar en

el concepto de incremento en la seguridad jurídica de las familias al apoyarles en

la gestión de diversos trámites legales y la obtención de documentos de registro

civil.

El aporte central del Programa sin duda es muy valioso para el avance en el

ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los indígenas, pues un

principio básico para la vigencia de los derechos es el conocimiento de los mismos

por parte los indígenas, ya que permite no solo mayor conciencia social sino

cambios, de diverso orden y magnitud, en la actitud y relación de los indígenas

con otros indígenas y con otros sectores de la sociedad, incrementando también

los niveles de exigibilidad de derechos y, por tanto, las posibilidades de

cumplimiento. Este aporte es aún mayor si consideramos que incide de manera

favorable en el cambio cultural de las familias y comunidades de los beneficiarios

directos en virtud del efecto multiplicador que existe por la transmisión de la

información a otras personas.

43 Ver tabulados de las encuestas aplicadas a las organizaciones 44 Tabulados organizaciones pregunta 65 y Tabulados servidores públicos pregunta 58

130


Beneficiarios ¿Después de haber recibido algún tipo de apoyo del proyecto, usted capacitó, asesoró o transmitió la información a otros miembros de su comunidad?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado

Si 73 83.9 85.9 85.9 No 12 13.8 14.1 100 Total 85 97.7 100 No contestó 2 2.3 Total 87 100


Como se observa en el cuadro anterior, es contundente la dinámica de

comunicación de los beneficiarios directos con otros miembros de su familia y

comunidad, posterior a la participación en los proyectos, lo que representa un

mecanismo central para la incidencia comunitaria y social del programa.

¿Su familia o comunidad se benefició por las acciones de laorganización?

No sabe, 0

No sabe, 10.6100% No, 17.6

90% No, 24.1

80% 70% 60% 50% Si, 82.4

40% Si, 64.7

30% 20% 10%

0% Familias Comunidad


Más del 80% de los entrevistados considera que su familia se benefició con las

acciones de las organizaciones. Este beneficio, se ubica de diversas formas,

principalmente como la adquisición de conocimientos sobre los derechos

131


incrementando con ello las posibilidades de defenderlos. Asimismo, este

conocimiento es percibido por algunos beneficiarios como un elemento que

contribuyó a mejorar la relación entre los miembros de la familia y entre hombres y

mujeres así como a mejorar sus condiciones de vida. Por otro lado, el beneficio

hacia la familia se ve también como resultado de los proyectos de gestoría o

asesoría legal, pues se reconocen beneficios concretos que impactan también en

ella.

¿Cómo se benefició su familia con las acciones de la organización?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje

válido Porcentaje acumulado

Conocen sus derechos 21 24.14 30.9 30.9Transmití la información recibida 12 13.79 17.6 48.5Mejora las condiciones de vida 6 6.90 8.8 57.4Conocer y exigir los derechos de las mujeres 5 5.75 7.4 64.7Mejora las relaciones entre los miembros de la familia 4 4.60 5.9 70.6Tramites de registro civil 3 3.45 4.4 75.0Hubo un cambio en el comportamiento del esposo 2 2.30 2.9 77.9

Mejora las relaciones entre hombres y mujeres 2 2.30 2.9 80.9A sacar de la cárcel a su papa 1 1.15 1.5 82.4Aprenden sobre los talleres 1 1.15 1.5 83.8Fue beneficiaria directa 1 1.15 1.5 85.3Mejora el nivel cultural 1 1.15 1.5 86.8No se dio apoyo a las mujeres para artesanía 1 1.15 1.5 88.2No ve resultados porque el trabajo no ha concluido 1 1.15 1.5 89.7Participaron en el taller 1 1.15 1.5 91.2Por la despensa recibida 1 1.15 1.5 92.6Por la realización de proyectos productivos 1 1.15 1.5 94.1Saco a su hijo de la cárcel 1 1.15 1.5 95.6Satisfechos por la separación y no hacer tantos gastos 1 1.15 1.5 97.1Se ahorro el dinero de asesoría legal y tramites 1 1.15 1.5 98.5Se regularizaron papeles 1 1.15 1.5 100.0Total 68 78.16 100.0 No contestó 19 21.84 Total 87 100 100


132


El impacto hacia la comunidad se percibe en menor magnitud, pero en un nivel

significativo. El 65% considera que la comunidad se beneficia con las acciones de

las organizaciones, aunque un 34% dice que no o no sabe.

El principal mecanismo de impacto hacia la comunidad también está referido a la

transmisión de la información al resto de la comunidad. Los informantes

consideran que esta información permite una mejor convivencia social, mayor

respeto entre hombres y mujeres y disminución en los problemas y

confrontaciones entre integrantes de la comunidad.

Las personas que consideran que la comunidad no se beneficia argumentan que

no participan en los proyectos y por tanto no tienen la información.45

Esta percepción es también compartida por las organizaciones y los servidores

públicos que consideran que el impacto hacia la familia es muchos mayor al

observado a nivel de comunidad, pues no en todos los casos se socializa la

información o los beneficios específicos (asesorías jurídicas, registro civil,

gestiones, etc.) no son compartidos a nivel comunitario.

Tanto para las organizaciones como para los servidores públicos los dos temas en

los cuales el Programa tiene mayor impacto son los de vigencia de derechos y

procuración de justicia.

45 Tabulado beneficiarios, pregunta V14.

133


¿En qué temas cree que el Programa tiene mayor impacto?

Procuración de justicia, 37.4 Procuración de justicia, 38

Vigencia de derechos, 24.0Vigencia de derechos, 31

Equidad de género, 14

Fomento y/o fortalecimiento a la organización, 8

Otro, 12.6 Otro, 10

Equidad de género, 17.2

Fomento y/o fortalecimiento a la organización, 8.8

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Organizaciones Servidores Públicos

A manera de conclusión podemos señalar que los indígenas participantes en las

acciones de los proyectos financiados consideran beneficios importantes a raíz de

la operación del Programa, destacando que el más importante se refiere a la

adquisición de conocimientos en torno a los derechos.

Asimismo, el Programa ha logrado hacer trascender el beneficio individual a las

organizaciones y beneficiarios directamente participantes, a los ámbitos colectivos

inmediatos (la familia y la comunidad), lo cual significa que además de obtener

beneficios individuales, en alguna medida el Programa logra un beneficio

comunitario que impacta en las relaciones sociales de las localidades en las

cuales operan los proyectos.

Desde la perspectiva de calidad, en general del conjunto de servicios y apoyos

que recibieron de los proyectos los beneficiarios directos, estos afirmaron en un

95% que no tuvieron algún costo, además de que en esa misma proporción

134


manifestaron no haber recibido solicitud alguna para realizar algo a cambio para

participar en los trabajos. Además de que en un 81.9% aseguraron haber recibido

un trato de bueno a muy bueno por parte de la organización.

En términos de las expectativas que tenían sobre los proyectos, 89% de los

beneficiarios finales señaló que los apoyos recibidos de las organizaciones fueron

los que esperaba.

Beneficiarios

¿Los apoyos recibidos por parte de la organización fueron los que usted esperaba?



Si 73 83.91 89.02 89.02No 9 10.34 10.98 100 Total 82 94.25 100 No contestó 5 5.75 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

La satisfacción con los apoyos de las organizaciones se complementa con su

acuerdo en un 85.7%, con las actividades desarrolladas por la organización. Y

también con la satisfacción que en general le dejaron tanto los servicios, como los

apoyos en concreto recibidos, los cuales en un 80% fueron de capacitación y

asesoría.

Beneficiarios ¿Que tan satisfecho se encuentra usted con el apoyo recibido?



Muy satisfecho 32 36.8 39 39Satisfecho 45 51.7 54.9 93.9Poco satisfecho 5 5.7 6.1 100Total 82 94.3 100 No contestó 5 5.7 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.

135


¿Qué tipo de apoyo recibió de la organización?

Servicios legales7%

No recibió ningún apoyo4%

Gestión5%

Capacitación59%

Asesoría20%

Otro5%

79%

Finalmente, esta evidencia de una alta satisfacción con las acciones de las

organizaciones, se traduce en un porcentaje casi unánime de los beneficiarios

(96%) que manifestaron su disposición para firmar la carta de liberación del

proyecto. Y todavía más, que un 98% de los beneficiarios encuestados

manifestara su disposición de volver a participar en las acciones que promueva la

organización.

3.3.3 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y

LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES. Como se señaló en el apartado correspondiente a la dimensión de normatividad, el

Programa considera en sus Reglas de Operación como una de las materias

posibles de los proyectos el tema de los derechos de la mujer, así mismo, en el

resto de las materias puede estar el tema de las mujeres y sus derechos como

una línea transversal, aunque no explícita. Asimismo, la normatividad del

136


Programa no discrimina la participación de las mujeres, ya sea como población

objetivo (organizaciones de mujeres) o como beneficiaria final de las acciones de

los Proyectos.

Sin embargo, no tiene de manera directa en las Reglas de Operación algún

objetivo relacionado con la equidad de género o el fortalecimiento en la vigencia

de los derechos específicos de las mujeres. Así como tampoco parte de reconocer

las condiciones diferenciadas entre los géneros y por tanto no considera dentro de

la mecánica operativa elementos que faciliten o promuevan el acceso de las

organizaciones de mujeres o el incremento de las mismas como beneficiarias de

las acciones del Programa.

Tomando en cuenta esta situación, no se cuentan con elementos de referencia

normativa para evaluar el cumplimiento del Programa respecto al bienestar, la

equidad, la igualdad y la no discriminación de mujeres, pues el Programa no se

planteó tales objetivos, así como tampoco se tienen explícitamente definidas

estrategias o acciones directamente encaminadas a tales fines. Por lo tanto, el

análisis del impacto del Programa en las mujeres se acota a la evaluación de la

participación directa e indirecta de éstas en las organizaciones, los proyectos y

sus beneficios y la percepción que los beneficiarios, las organizaciones y los

servidores públicos tienen respecto al impacto del Programa en este terreno.

Así, se considerarán cinco elementos de análisis: 1) la participación relativa de las

mujeres como beneficiarias directas, 2) la participación relativa de las

organizaciones de mujeres, 3) los proyectos aprobados que tienen como tema el

derecho de las mujeres, 4) el grado de participación de la mujer en la definición y

ejecución de los proyectos y 5) la percepción que tienen los actores entrevistados

en el trabajo de campo de los beneficios adquiridos y el impacto en la equidad de

género.

137


Los tres primeros puntos se analizan con base en la información estadística de

resultados 2005 del Programa y los puntos 4) y 5) se realizaron con la información

levantada en campo (cualitativa) y que permitió acercarnos más a la percepción de

los beneficiarios (hombres y mujeres), organizaciones y servidores públicos acerca

de los beneficios adquiridos por las mujeres a partir de la ejecución del Programa.

1. Participación relativa de las mujeres como beneficiarias directas

En el presente año, las mujeres beneficiarias directas de los proyectos financiados

son 56,273, lo que representa el 45.5% de los beneficiarios totales. En los últimos

tres años este porcentaje ha tenido una disminución de 5 puntos porcentuales,

que si bien es moderada, es al mismo tiempo significativa en tanto ha sido

constante en los últimos tres años.

MUJERES INDÍGENAS BENEFICIARIAS

2003-2005

2003 2004 2005 Mujeres indígenas beneficiarias directas 59,332 44,181 56,273

Porcentaje respecto al total de beneficiarios 51.3% 48.2% 45.5%

FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI

2. Participación relativa de las organizaciones de mujeres Las organizaciones de mujeres que han recibido financiamiento del Programa

han mostrado un discreto pero constante aumento de 2003 a la fecha. Como

se pede observar en el cuadro siguiente, actualmente estas organizaciones

representan el 7.4% de las organizaciones financiadas. Reconociendo este

aumento, es destacable el poco peso que tienen respecto al padrón de

organizaciones beneficiarias.

138


ORGANIZACIONES DE MUJERES INDÍGENAS 2003-2005

2003 2004 2005

Total de organizaciones financiadas 258 253 335

Organizaciones de mujeres 9 12 25 Participación de las organizaciones de mujeres 3.5% 4.7% 7.4% FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI.

3. Proyectos aprobados que tienen como tema el derecho de las mujeres

En 2005 el 14.9% de las organizaciones presentaron proyectos con temas

referentes a los derechos de la mujer, esta proporción se ha mantenido

prácticamente constante en los últimos años. Considerando que la proporción

de organizaciones de mujeres es únicamente del 7.4%, el dato nos refleja que

el tema los derechos de la mujer fue abordado también por organizaciones

mixtas, o incluso de hombres.

139


ORGANIZACIONES CON EL TEMA DE DERECHOS DE LA MUJER

2003-2005

2003 2004 2005 Total de organizaciones financiadas 258 253 335 Organizaciones con el tema de derecho de la mujer 33 37 50 Participación organizaciones con el tema de derechos de la mujer 12.8% 14.6% 14.9%

FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI

Cabe señalar que en el Cuarto Informe Trimestral 2005 del Programa sobre el

cumplimiento de objetivos y metas de las Reglas de Operación, se reporta un

indicador denominado proyectos con perspectiva de género financiados y

ejecutados por parte de las organizaciones civiles y comunitarias, que tiene la

siguiente fórmula:

Proyecto financiados con perspectiva de género X 100

Número de proyectos financiados

De conformidad con los datos del citado informe, este indicador tuvo un

resultado de 28%, pues contabilizaron los proyectos con perspectiva de género

bajo el criterio de cuantas organizaciones consideraban en sus acciones por lo

menos un taller de derechos de la mujer, es así que en sus bases de datos

consideran 92 proyectos con estas características. Sin embargo, en virtud de

que no existe ninguna definición que permita aclarar qué entiende el Programa

por proyectos financiados con perspectiva de género, podemos considerar que

si bien el hecho de que algunos proyectos incorporen en sus actividades

talleres específicos sobre los derechos de las mujeres contribuye a mejorar la

situación específica de la vigencia de los derechos de la mujer, no implica que

140


los proyectos tengan incorporada la perspectiva de género. Por lo tanto, el

indicador construido por el equipo evaluador que toma como criterio de

identificación a los proyectos cuyo tema explícito es el de los derechos de la

mujer (50 proyectos) es también útil para dimensionar la relevancia del tema de

la equidad de género en los proyectos.

4. Participación de la mujer en los proyectos

A continuación se presenta el análisis relativo a la participación de las mujeres

en las acciones del Programa, este análisis se presentará en dos partes, por

un lado la participación relativa al ámbito de la organización y por el otro su

participación como beneficiaria directa de los proyectos:

Participación de las mujeres en las organizaciones y en la planeación y desarrollo de los proyectos

De acuerdo con la información de las organizaciones entrevistadas, las mujeres

tienen una alta participación en sus instancias de decisión, aún tratándose de

organizaciones mixtas, pues se reconoce que un 42% de las personas que

participan en el patronato, consejo o mesa directiva, son mujeres.

Organizaciones ¿Cuántos hombres y cuántas mujeres participan en la instancia en la cual se toman las decisiones en la organización (asamblea, consejo directivo, patronato, etc.)?

Hombres 1,702 58% Mujeres 1,244 42%

Total 2946 100% Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

141


Sin embargo, es importante aclarar que esta información fue proporcionada por los

representantes de las organizaciones a las cuales se aplicó la entrevista, y que la

mayoría fueron hombres (73%), no pudiendo corroborar los datos con algún medio

de verificación, por lo cual deberá ser tomado con las reservas del caso.

El hecho anterior es en sí mismo revelador del peso real de las mujeres en el

control y decisión de las organizaciones, pues para realizar el trabajo en campo, el

equipo evaluador solicitó a las organizaciones designar un informante de calidad

que formara parte de las instancias de decisión y, contrariamente a la

proporcionalidad que señalaron en la pregunta anterior, la gran mayoría de los

designados fueron hombres.

Es importante también considerar que de las 19 mujeres entrevistadas (que

representan el 26% del total de entrevistados), casi el 40% pertenece a

organizaciones de mujeres o conformadas principalmente por mujeres, mientras

que en el caso de los hombres entrevistados, la mayoría pertenecen a

organizaciones de campesinos, que en la mayoría de los casos son mixtas. Es

decir, que cuando se designó a una mujer para responder a la entrevista fue en

buena medida porque la organización era de mujeres o prioritariamente de

mujeres. En el caso de las organizaciones mixtas se prefirió designar a un hombre

como informante.

Organizaciones

Tipo de organización dependiendo del género del entrevistado

Tipo de organización Género

Número de Entrevistados Campesinos Estudiantes Migrantes Profesionistas Mujeres

Mujeres 19 9 0 1 2 7Estructura Porcentual 100% 47% 0% 5% 11% 37%Hombres 54 41 2 2 8 1Estructura Porcentual 100% 76% 4% 4% 15% 2%


142


El 75% de las organizaciones entrevistadas consideró que la participación de las

mujeres en la planeación y desarrollo de los proyectos fue equitativa, mientras que

el 25% restante señaló que fue inequitativa o no existió tal participación.

Organizaciones ¿La participación de las mujeres en la planeación y desarrollo del proyecto fue?

Equitativa75%

Inequitativa10%

No participó en la planeación ni el desarrollo

15%

Haciendo una valoración a mayor detalle, tenemos que en el caso de los

informantes femeninos, la totalidad consideró que la participación de la mujer en la

planeación y desarrollo de los proyectos se dio en términos equitativos, mientras

que tratándose de las respuestas de los hombres, el 65% consideró que se dio en

términos equitativos contra el 35% que considera que fue inequitativa o

inexistente. Esta información nos indica que si bien se identifica un buen nivel de

participación de las mujeres en la planeación y desarrollo de los proyectos, en las

organizaciones mixtas, o conformadas mayoritariamente por hombres, la

participación con equidad de género es aún difícil.

143


Respuestas por género del entrevistado

Participación de las mujeres Equitativa Inequitativa InexistenteMujeres 19 0 0Estructura Porcentual 100% 0% 0%Hombres 35 7 12 Estructura Porcentual 65% 13% 22%


Participación de las mujeres en las acciones de los proyectos:

No obstante que los datos oficiales del Programa señalan que la participación de

las mujeres como beneficiarias directas de los proyectos es prácticamente pareja

con respecto a la participación de los hombres, para el 65% de los servidores

públicos entrevistados, la participación de las mujeres en los proyectos es regular,

baja o muy baja, mientras que solo para el 35% restante es alta o muy alta.

Servidores Públicos

¿Cómo calificaría el nivel de participación de las mujeres en los proyectos?

Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

Muy alta 2 11.8 11.8

Alta 4 23.5 35.3

Regular 6 35.3 70.6

Baja 4 23.5 94.1

Muy baja 1 5.9 100

Total 17 100


Entre las principales razones que dificultan la participación de la mujer en los

proyectos, los funcionarios ubican en primer término aspectos culturales

relacionados con la inhibición, el machismo y la lengua, así como la falta de

144


información y la migración de los hombres a las ciudades o a Estados Unidos que

ocasiona que las mujeres tengan que trabajar en el campo, además de realizar las

labores de la casa, por lo cual hay poco tiempo para dedicar a otras actividades.

Por su parte, las organizaciones coinciden en señalar estas razones y agregan el

hecho de que las familias de las mujeres no las dejan participar y tienen que

cuidar a los hijos.

Organizaciones En caso de que las mujeres no participen o participen poco ¿Cuáles son las principales causas?

Primer

respuestaSegunda

respuestaTercer


No les interesa 5 1 1 9.1No tienen tiempo 11 5 21.7No las deja la comunidad 4 6.1No las deja la familia 10 7 22.2Tienen que cuidar a los hijos 6 6 1 15.7No las invitan 3 4.5Otra 10 4 19.2No sabe 1 1.5Total 100.0Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.

Para dos terceras partes de las organizaciones el Programa sí fomenta la

participación de las mujeres en los proyectos, pero como se puede observar en la

gráfica siguiente, ubican que en mayor medida las organizaciones procuran esta

participación.

145


Totalmente, 44.4

Sí en términos generales, 33.3

Regular, 19.4

No en términos generales, 1.4

no sabe, 1.4

Totalmente, 57.5

Sí en términos generales, 30.1

Regular, 12.3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Programa Organización

Organizaciones¿El Programa (CDI) o la organización foomenta la participación de las mujeres en las acciones de

los proyectos?

Por otro lado, prácticamente todos los servidores públicos entrevistados

consideran que el Programa fomenta la participación de las mujeres en los

proyectos, sin embargo, cuando se les cuestiona la forma en la que se lleva a

cabo este fomento, las respuestas son ambiguas y difusas, aduciendo en su

mayoría que la participación es fomentada a partir de la misma participación. No

señalan instrumentos o mecanismos específicos que faciliten o incentiven una

mayor participación de las mujeres.

146


Servidores Públicos ¿Cómo fomenta el Programa la participación de las mujeres en las acciones de los Proyectos?


Cuando participan en las actividades de los proyectos 9 52.9 52.9 No sabe o no contestó 3 17.6 70.6 Al vincularlas a los proyectos conocen y exigen sus derechos 1 5.9 76.5 Por los temas de los proyectos 1 5.9 82.4 Muchas de las beneficiarias son mujeres 1 5.9 88.2 No discrimina 1 5.9 94.1 Orientación adicional a mujeres 1 5.9 100.0 Total 17 100


Haciendo un análisis de estos datos podemos señalar que las organizaciones

reconocen una buena participación de las mujeres indígenas, tanto en las

organizaciones financiadas como en las acciones de los proyectos, sin embargo

existen tres elementos en los que el Programa deberá poner más atención: 1) Esta

participación no se da en términos de equidad , como se puede observar en el

hecho de que solo el 15% de las organizaciones mixtas decidió designar a una

mujer como informante, 2) Existe todavía un largo tramo por recorrer para lograr

una mayor participación de las mujeres indígenas, pues en todos los aspectos

(número de organizaciones de mujeres, beneficiarias directas, participantes en

instancias de decisión, informantes, etc.) su peso relativo es menor al de los

hombres, pese a que su problemática en términos de procuración de justicia y

vigencia de los derechos es mayor, 3) el Programa no tiene instrumentos,

mecanismos ni estrategias que faciliten la incorporación de más mujeres en las

acciones del programa ni mayor equidad en su participación. Pese a que los

servidores públicos entrevistados identifican condicionantes específicas que

limitan la participación de las mujeres no se han diseñado estrategias tendientes a

superarlas y lograr un mayor impacto; por lo que en gran medida la participación

lograda con las mujeres es resultado del trabajo de las propias organizaciones.

147


5. Percepción de los beneficios adquiridos y el impacto en la equidad de género

Los tres tipos de actores informantes en campo coinciden en señalar que el

Programa tiene un impacto positivo la equidad entre géneros en las comunidades

indígenas. Este impacto se ubica como resultado de la participación de las

mujeres ya sea en las organizaciones financiadas o como beneficiarias de los

Proyectos. Desde su punto de vista, esta participación permite que tanto hombres

como mujeres tengan un mayor conocimiento de los derechos de las mujeres y

por tanto mayores posibilidades de ejercerlos.

En este sentido, la mayoría de los beneficiarios de los proyectos realizados por las

organizaciones (79.5%) consideran que el trabajo de las organizaciones favorece

la participación de la mujer en la familia y comunidad. Asimismo, el 81.9%

considera que por medio de estas acciones se mejoran las relaciones entre

hombres y mujeres.

Para las organizaciones los principales beneficios a las mujeres, generados por

los proyectos, son que conocen sus derechos, los defienden y se organizan.

Organizaciones ¿Cuáles considera los principales beneficios que ha generado el proyecto a las mujeres indígenas?

Primer

respuesta Segunda

respuesta Tercer respuestaCuarta


Conocen sus derechos 45 3 2 37.8Se organizan 9 23 7 2 23.7Las respetan más en la comunidad 3 7 11 2 11.2Defienden más sus derechos 10 19 8 6 23.3Ninguno 1 0.8Otro 3 1 1 3.3Total 100.0


148


En términos generales, la información anterior refleja que pese a que el Programa

en su planteamiento, operatividad normatividad no tiene incorporada la

perspectiva de género ni ha diseñado estrategias específicas para fomentar la

participación de las mujeres, ha tenido un buen impacto en lograr mejorar el

bienestar, la equidad y la igualdad de las mujeres indígenas beneficiarias, en

virtud del efecto positivo que tiene en las comunidades el llevar a cabo acciones

dirigidas informar y promover el ejercicio de los derechos. Ha contribuido a esta

situación el trabajo realizado por las propias organizaciones.

Sin embargo, la potencialidad del Programa en esta materia es mucha y por las

ausencias antes expuestas no ha sido explotada a cabalidad. Es una situación que

deberá ser revisada por el Programa a la luz de las documentadas, graves y

reiteradas violaciones a los derechos de las mujeres indígenas, que las coloca en

situación de mayor vulnerabilidad que la de los indígenas en su conjunto.

3.3.4 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS

La evaluación del cumplimiento de los objetivos general y específico del

Programa, se realizó haciendo un análisis global de los resultados de los

indicadores de impacto y normatividad.

El Objetivo General del Programa establecido en las Reglas de Operación

vigentes es: Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y

comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos individuales y

colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado propicie los

mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el


149


Por su parte, el objetivo específico es “Apoyar proyectos de promoción y defensa

de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de

procuración de justicia, mediante la transferencia de recursos financieros a

organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante

mecanismos de corresponsabilidad”

Como ha sido señalado en el apartado de normatividad, el Objetivo General es

muy amplio y abarca dos ámbitos de incidencia, por un lado contribuir al ejercicio

de los derechos individuales y colectivos de los indígenas, y por el otro, a que el

Estado propicie los mecanismos para un efectivo acceso a la justicia.

De acuerdo con los resultados de la investigación, el Programa por medio del

financiamiento a proyectos sustentados por organizaciones comunitarias y de la

sociedad civil, efectivamente contribuye al ejercicio de lo derechos en los

indígenas, básicamente en dos vías: por un lado, a través de la promoción y

transmisión de conocimientos acerca de los derechos individuales y colectivos

directamente en las comunidades indígenas y, por el otro, a partir de la gestión de

trámites de registro civil y asesorías legales con lo cual abona en una mayor

certidumbre legal y procuración de justicia.

Como vimos en la investigación de campo, ésta contribución no termina en los

beneficiarios directos, sino que a través de la transmisión de la información entre

los propios indígenas y la expansión de los beneficios en el núcleo familiar, se

impacta en las familias e incluso, en alguna medida, en la comunidad beneficiaria.

Por lo que respecta al segundo ámbito de incidencia que plantea el Objetivo

General, el Programa no registra elementos de cumplimiento en virtud de que no

tiene acciones concretas para contribuir a que el Estado propicie los mecanismos

y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia por lo cual no se obtienen

resultados en esta materia.

150


El objetivo específico, por su parte, representa la acción sustantiva del Programa,

y en el ejercicio fiscal que se evalúa ha sido cumplido en todos sus elementos.

En síntesis, el programa cumplió parcialmente en 2005 con el Objetivo General, en

virtud de que, como se señaló en el apartado de Normatividad, es muy amplio y

desborda los alcances del propio Programa, pero cumplió cabalmente con el

Objetivo Específico planteado.

3.4 PROBLEMAS ENDÓGENOS Y EXÓGENOS QUE OBSTACULIZAN LA OPERACIÓN

Dentro de los problemas endógenos ubicamos dos ámbitos: el que en estricto

sentido se refiere al Programa y el que tiene que ver con el marco de la operación

del mismo en la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indios.

Es decir, un primer ámbito de responsabilidad de actuación está dado por la

definición administrativo-operativa de lo que conocemos en sí mismo como el

Programa: la mecánica de operación, el ejercicio de recursos, los lineamientos que

internamente emite para la operación (visitas de promoción, seguimiento,

evaluación, etc.) y por los cuales responde enteramente su personal, encabezados

por su coordinador.

Y por otro lado, el segundo ámbito está dado por los lineamientos y políticas que

se definen en el marco de la institución en el que opera el Programa, que define

presupuestos, expide normatividad general como Reglas de Operación y Guías

Operativas, etc.

151


Por problemas exógenos entenderemos todos aquellos que trascienden a la

institución y que se constituyen en un obstáculo directo a la operación del

Programa.

3.4.1 PROBLEMAS ENDÓGENOS

• Un factor general que incide en toda la operación del Programa es el de la

normatividad, en particular las Reglas de Operación, que como se ha

señalado con anterioridad registra una serie de incongruencias e

imprecisiones que requieren ser subsanadas. El objetivo general es muy

ambicioso y trasciende las capacidades reales del Programa, no existen

criterios de priorización o direccionamiento de los recursos, así como se

reporta incongruencia entre el Objetivo General y la Población Objetivo,

entre otros problemas detectados. A la luz de la información proporcionada

por el área responsable del Programa, este es un factor que trasciende el

ámbito de responsabilidad del mismo y recae en la Institución.

• No existe una definición conceptual del Programa en el marco del quehacer

institucional en torno a la vigencia de los derechos, lo cual impacta en la

orientación, direccionalidad y complementariedad de las acciones del

Programa. Ejemplo de ello es que no existen definiciones claras en torno a

la focalización, la equidad de género y la coordinación institucional.

• Los problemas de retraso en la expedición de la Convocatoria y la Guías

Operativas, y el desfase que ello suscita en las etapas de operación

posteriores, son más atribuibles a la Institución en su conjunto que al

Programa exclusivamente, en tanto es aquella la que mediante autorización

las expide.

152


• Se identificó la ausencia de una estrategia nacional de difusión de la

Convocatoria que posibilite el concurso de más organizaciones y promueva

la creación de nuevas organizaciones en torno a la vigencia de los

derechos y la procuración de justicia.

• En término de los recursos financieros, humanos y materiales con los que

cuenta el Programa, existen limitaciones que afectan la operación. Si bien

este es un problema que afecta a la administración pública en general, se

convierte en un obstáculo en este caso para dar la adecuada asesoría y

seguimiento a las organizaciones beneficiarias. El ejemplo más elocuente

de esta situación es el hecho de que los servidores públicos que atienden

directamente a las organizaciones en las delegaciones, se encuentran

saturados de trabajo pues realizan funciones polivalentes: al mismo tiempo

que son los responsables del Programa en los estados y municipios, tienen

la responsabilidad de la operación de otros programas más. Esto ocasiona

que un importante porcentaje de organizaciones tengan que pagar asesoría

de técnicos para poder elaborar los proyectos, lo que, entre otras cosas

limita las posibilidades de acceso a organizaciones nuevas que no cuentan

con recursos para ello. Asimismo, por esta limitación de recursos, el

seguimiento a las organizaciones y la convocatoria directa en comunidades

se ve fuertemente menguada.

• No se registran acciones de coordinación institucional con otras áreas de la

CDI o, inclusive, con otras dependencias de gobiernos federal, estatal o

municipal, para generar sinergias e incrementar el alcance y potencialidad

del Programa.

153


3.4.2 PROBLEMAS EXÓGENOS

• La Legislación nacional no reconoce la particular forma de organización de

las comunidades indígenas y las obliga a cumplir formalidades más acordes

con la realidad de otros sectores (CLUNI), lo cual obstaculiza la

participación de un número considerable de organizaciones de indígenas de

muchos estados del país.

• Falta de recursos presupuestales para dar mayores posibilidades de

acompañamiento, seguimiento y asesoría al Programa.

• Pese a los avances en la legislación nacional y estatal en materia de

procuración de justicia y derechos indígenas, las políticas públicas de orden

federal, estatal y municipal son aún muy escasas, lo que representa una

limitación para generar sinergias y complementar acciones que potencien el

impacto.

3.4.3 FACTORES QUE HAN FAVORECIDO LOS CASOS DE ÉXITO

• El perfil y experiencia de los Servidores Públicos de la CDI, que conocen el

trabajo en campo y la realidad de las comunidades indígenas, lo cual

representa un capital institucional que favorece el éxito del Programa.

• La acreditación que el Programa tiene ante numerosas organizaciones

indígenas o con trabajo en comunidades indígenas, luego de que

permanece en términos generales bajo la misma orientación desde la

época del INI. Este hecho hace que exista una respuesta aceptable a su

convocatoria.

154


• Existe un amplísimo conglomerado de organizaciones, muchas de las

cuales incluso se han creado en los últimos 10 años, que bajo una nueva

perspectiva de los derechos y la justicia indígena han sido parte

fundamental en darle mayor profundidad a los objetivos y medios que el

Programa se plantea.

• Existe un creciente reconocimiento tanto en la sociedad como en el

gobierno, de la importancia que tienen los derechos y la justicia indígena

para el desarrollo nacional. Este proceso de cambio de orden cultural y

político, allana el camino a esfuerzos como los que encarnan los proyectos,

esfuerzos que hoy, lejos de ser vistos desde ópticas paternalistas, son

promovidos con una perspectiva de derechos sociales.

155


CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En este apartado se exponen las principales conclusiones y recomendaciones que

resultaron del análisis realizado a lo largo del presente informe, las cuales fueron

estructuradas conforme a las cuatro dimensiones de análisis planteadas en la

metodología de investigación. En el marco de esta última, son planteadas en la

perspectiva de hacer patente tanto aquello que se debe fortalecer, como lo que es

necesario replantear.

En particular las recomendaciones atienden al plazo que se considera adecuado

para emprender el proceso de cambio de un aspecto determinado. Son

recomendaciones de tres tipos:

a) De corto plazo (RCP), aquellas que se pueden realizar en el marco de la

norma reglamentaria (reglas operativas) y en el ámbito de la coordinación

del Programa;

b) De mediano plazo (RMP), aquellas que necesitan de la modificación de la

norma reglamentaria y/o que requieren de definiciones por parte de la

dirección de la Comisión;

c) Las de largo plazo (RLP), aquellas que tienen que ver con la necesidad de

un nuevo marco institucional definido junto con instancias externas a la CDI,

además o junto a la transformación del marco legislativo.

Pertinencia del Programa ○ El Programa es pertinente en tanto responde a una necesidad social actual, así

como a una creciente demanda por parte de la sociedad civil organizada, de

apoyo financiero para llevar a cabo acciones corresponsables en torno a la

procuración y acceso a la justicia por parte de los indígenas. Así mismo es

156


pertinente en tanto no existe otro programa federal que lleve a acabo acciones

similares, que pudieran representar duplicidad de esfuerzos o recursos.

Dimensión de normatividad ○ Los lineamientos, criterios y mecanismos establecidos en las Reglas de

Operación son funcionales desde el punto de vista administrativo, sin embargo,

no reflejan solidez en términos de congruencia interna y direccionalidad del

Programa; asimismo, se detectan algunas ausencias que son necesarias

subsanar en aras de garantizar una operación más transparente. De manera

prioritaria se considera la atención de los siguientes aspectos:

a) El objetivo general como está planteado en las Reglas de Operación es muy

ambicioso y desborda las posibilidades reales del Programa. Así mismo, se

ubica una falta de correspondencia entre una parte del objetivo general y la

población objetivo señalada en las Reglas de Operación.

Ante ello se recomienda la revisión de las estrategias y alcances del Programa

y, en función de ello, replantear los términos del Objetivo General y su relación

con la población objetivo. (RMP)

b) Las Reglas de Operación no contemplan criterios bajo los cuales se dará

prioridad a los proyectos presentados por las organizaciones; así como

tampoco se establecen criterios de focalización de los recursos. (RMP)

c) En el mismo sentido de la conclusión anterior, el Programa no ha establecido

criterios de priorización que permita enfocar los recursos hacia las temáticas o

materias más relevantes y que representarían un mayor impacto del programa

en la vigencia de derechos y la procuración de justicia. (RMP)

157


d) Los Comités Dictaminadores de los proyectos están integrados exclusivamente

por las unidades operativas o el área central de la CDI responsable del

Programa, lo cual posibilita las presiones de grupos regionales o la inclusión de

intereses específicos en el proceso de dictaminación, además de que se cierra

la posibilidad de que se incorporen dictaminadores externos (que pueden ser

de dependencias públicas o incluso otras áreas internas de la propia CDI)

especializados en las distintas materias consideradas en los proyectos, lo cual

enriquecería el análisis de los proyectos.

Se considera necesario el fortalecimiento del proceso de dictaminación de los

proyectos mediante la búsqueda de esquemas alternativos para la integración

y funcionamiento de los Comités Dictaminadores. (RCP)

e) En las Reglas de Operación no está incorporada la perspectiva de género. No

plantea criterios o elementos diferenciados que faciliten la incorporación de las

mujeres indígenas como sujetas de atención, así como tampoco la equidad, el

bienestar o la vigencia de los derechos de las mujeres forman parte de los

objetivos del Programa.

Se recomienda la incorporación de criterios normativos específicos que

fomenten la participación activa de organizaciones de mujeres indígenas como

entes protagónicos en la estrategia del Programa, así como en su calidad de

beneficiarias directas de los proyectos. (RMP)

○ En términos generales el Programa cumplió con todos los criterios y

lineamientos establecidos en las Reglas de Operación y no se encontraron

evidencias de incumplimiento a las mismas en la aprobación de proyectos o

asignación de recursos.

158


○ Los criterios de elegibilidad si bien son respetados por el Programa y

mayoritariamente aceptados por las organizaciones beneficiarias, representan

un obstáculo importante para el ingreso de cierto tipo de organizaciones y un

motivo central de rechazo de solicitudes (sobre todo organizaciones

comunitarias).

Entre los requisitos más difíciles de cumplir están los relacionados con la

formalización legal de las organizaciones y la exigencia de la CLUNI, lo cual

afecta especialmente a las organizaciones comunitarias indígenas que sin

contar con la figura legal constituyen, en su mayoría, organizaciones de

indígenas, con trabajo social de base. Se privilegia pues el acceso de cierto

tipo de organizaciones de la sociedad civil que tienen más experiencia en la

gestión de recursos públicos y mayores posibilidades de acceder a otras

fuentes de financiamiento, en desventaja de las comunidades indígenas con

poca experiencia en la gestión de recursos. De ahí que se recomiende la

revisión de dichos criterios. (RMP)

○ Un requisito para la presentación de proyectos, establecido por el Programa es

el de la suscripción de una carta aval. En la investigación en campo se observó

un alto grado de desconocimiento de la misma por parte de la población

indígena beneficiaria lo cual revela que no funciona como instrumento para que

la comunidad se constituya en instancia de control y seguimiento. Este hecho

nos alerta sobre dos cosas: la pertinencia de que sean las autoridades quienes

la suscriban y la exigibilidad de la misma como un requisito para autorizar los

proyectos, lo que ocasiona distorsiones en su finalidad.

Consideramos equivocado darle a la carta aval el carácter de requisito. La

carta aval debe ser vista como una fórmula de concertación entre las

organizaciones y las comunidades beneficiarias, que se constituye por libre

voluntad y no por mandato institucional. Si se deja de solicitar como requisito y

159


se le da un carácter de mecanismo que eleva las garantías para la ejecución y

logro del proyecto, lo cual se debería traducir en una ponderación positiva al

momento del dictamen, entonces dicho requisito deja de operar como una

camisa de fuerza que obliga al proyecto a contar con el respaldo de algunas

figuras de autoridad de la comunidad, que en nombre de ella le dan su

consentimiento para ejecutar en su ámbito el proyecto. (RMP)

○ Respecto de los mecanismos difusión de la Convocatoria, en la normatividad

no se especifican el tipo de acciones a desarrollar, así como tampoco su

temporalidad, cobertura y frecuencia. De igual forma, los instrumentos de

publicación no resultan de la eficacia necesaria para llegar a una mayor

cobertura.

El Programa ha aumentado año con año considerablemente sus recursos

presupuestales, sin embargo la capacidad de convocatoria en los últimos tres

años se encuentra relativamente estancada, pues de 2003 a 2005 número de

organizaciones postulantes se ha incrementado sólo en 9%, en tanto que el

incremento del recurso asignado al Programa creció en el mismo lapso en un

61%.

Con la finalidad de garantizar una mayor amplitud y transparencia al proceso,

se hacen al Programa las siguientes recomendaciones:

a) Fortalecer y diversificar los medios de difusión masivos para garantizar una

cobertura amplia. En este sentido se propone que la Convocatoria sea

publicada en otro diario de circulación nacional, así como, dependiendo de la

disponibilidad presupuestal, en algunos diarios locales, sobre todo en aquellas

entidades con mayor presencia indígena. Asimismo utilizar más medios

impresos como trípticos y carteles para que sean colocados regionalmente.

(RCP)

160


b) Fortalecer la difusión en las radios indígenas. (RCP)

c) Traducir a las distintas lenguas la Convocatoria y los distintos procesos que

requiere seguir toda organización susceptible de apoyo. (RCP)

d) Continuar con las visitas del personal de la CDI a las comunidades indígenas,

pero articulando una estrategia regional en coordinación con la dirección del

Programa. (RCP)

○ El Programa, en términos generales, cumplió con las actividades consideradas

en las Reglas de Operación, pero se registraron retrasos o desfases en

algunos tramos que al acumularse generaron implicaciones negativas.

Esta suma de retrasos restó tiempo de ejecución a las organizaciones pues de

una propuesta inicial de trabajo de 9 meses (abril-diciembre), las

organizaciones, en el mejor de los escenarios terminaron ejecutando los

proyectos en 4 meses y medio, lo cual representó un 50% menos de tiempo

real, con las previsibles consecuencias en los alcances de los proyectos.

Esta situación deberá ser atendida por el Programa en el marco de los

procesos operativos de la Comisión Nacional, ya que en buena medida ha sido

responsabilidad de ésta última el que se den los desfases señalados, situación

que no se ha solucionado pese a que en evaluaciones anteriores (2003 y 2004)

se ha hecho la misma observación sin que en el presente año se corrija. (RMP)

○ El Programa cumplió en el 2005 con las Reglas de Operación en lo que

concierne al monto financiado por organización. No obstante, los criterios

señalados en las propias Reglas de Operación para autorizar ampliaciones, (de

acuerdo al objetivo, metas e impacto social del proyecto presentado) no dan

161


pie a una aplicación transparente y equitativa de los mismos. Como se señaló

anteriormente, de su aplicación se registran importantes disparidades entre los

montos mínimos y máximos financiados, así como entre las regiones a las

cuales les autorizaron incrementos. Por lo tanto financiar un proyecto con el

doble del monto máximo inicial, es decir $300,000 pesos, sin violentar la norma

es posible, así como también lo es que los proyectos favorecidos con

incrementos de recursos correspondan mayoritariamente a la categoría de

interestatales. En este sentido, se recomienda establecer criterios puntuales

para la autorización de incrementos, así como monto máximos límite. (RMP)

○ Ante la importante solicitud de las organizaciones de recibir capacitación y

asesoría especializada, se considera que el Programa debe analizar la

pertinencia de articular una batería de apoyos integrales enfocados a fortalecer

a las organizaciones dedicadas al tema de la vigencia de los derechos

indígenas, o bien, articular acciones con otras instituciones para generar

sinergias que permitan incrementar el potencial del Programa e incrementar la

calidad del trabajo de las organizaciones. (RMP)

○ En el mismo sentido, se reporta que existen limitaciones financieras y

operativas para lograr un mayor seguimiento y acompañamiento a las

organizaciones. Ante esto se sugiere destinar recursos y trazar programas de

trabajo regionales para lograr una mayor cercanía y acompañamiento al trabajo

de las organizaciones. (RMP)

Dimensión de gestión y desempeño

○ Respecto al costo de ejecución, el Programa cumplió con lo señalado por las

Reglas de Operación del Programa en su punto 4.3.1, que dispone que “para

los gastos de operación, seguimiento y evaluación, la CDI dispondrá hasta el

7% de los recursos asignados al Programa”.

162


○ Por lo que hace al costo unitario, al cierre del ejercicio se reportan $2.2

millones como gasto indirecto para apoyar a 335 organizaciones, de tal manera

que el costo por proyecto fue de $6,809 pesos. Pese a que al compararse con

2004 resulta un incremento del 36%, ello se debió a que, a diferencia del año

pasado, en este en los gastos indirectos de este año se incluyeron conceptos

como honorarios y pago de la asesoría externa, que juntos constituyen el 60%

de dichos gastos.

○ Dicho incremento de los costos de ejecución, debe verse en la perspectiva de

que de un año a otro aumentó el número de proyectos apoyados en un 33%,

con lo que se incrementaron las acciones de seguimiento y acompañamiento a

los mismos, todo ello prácticamente con la misma estructura del año anterior.

○ Con todo y este incremento en el costo de administración, se hace necesario

desarrollar nuevos procesos operativos que amplíen los servicios que ofrece el

programa e incrementen el impacto: por ejemplo se hace necesario

incrementar las acciones de acompañamiento a los proyectos. Y no obstante

que puede significar un aumento en los gastos indirectos, también se debe

invertir en mejores condiciones de infraestructura y equipamiento para que los

operativos cuenten con mejores capacidades para realizar su trabajo, todo

ellos, además de mejorar la cuestión salarial. Esto, que de hecho es opinión de

los propios operadores del Programa, coincide además con las

recomendaciones hechas por los evaluadores externos en años anteriores.

(RMP)

○ Respecto al costo beneficio, en 2005 el gasto directo que el Programa dirige

para financiar los proyectos de organizaciones civiles fue en promedio de $245

pesos por cada persona beneficiada. Con respecto a 2004, el crecimiento fue

de sólo 14%, pues se reportó un costo de $216 pesos por beneficiario. No

163


obstante este incremento modesto, resulta positivamente significativo el hecho

de que el costo beneficio en este año se mantiene muy similar al mostrado en

2004, sobre todo tomando en cuenta que el número de beneficiarios totales en

2005 creció en un 33% respecto de 2004.

○ Así, el Programa como promedio nacional muestra en 2005 un índice

adecuado de costo beneficio, que permite apoyar a muchas personas a un

costo bajo, y dado lo importante de ese beneficio, la relación entre lo gastado y

la consecución de las metas del Programa resaltan un sentido eficiente de la

gestión. No obstante este logro, aun subsisten enormes disparidades entre

entidades, mismas que sólo se explican por la falta de criterios para focalizar y

para elegir proyectos, cuestiones que se deben modificar y que se abordan con

mayor detalle en los apartados de normatividad y cobertura. (RMP)

○ Respecto al índice de cumplimiento de las metas físicas, como se señala

claramente en la denominación del indicador establecido en las Reglas de

Operación, que considera la meta alcanzada en tanto el proyecto es

concluido, de acuerdo con lo reportado por el Programa, existieron en 2005

320 proyectos concluidos, con lo que se da una reducción del 7.3% respecto

a la meta anual (345 proyectos). Pese a ello, se considera que mantiene un

nivel cercano al mostrado en 2004, cuando se registró un índice de 98% de

efectividad respecto del total programado.

○ Ahora bien, si se toma como referencia el número de proyectos apoyados,

concepto que incluye a aquellos proyectos que antes de haber sido cancelados

previo a la entrega de la segunda ministración, demandaron apoyos

económicos y materiales por parte del Programa, el total aumenta a 335.

164


○ En cuanto al cumplimiento de metas financieras, al 31 de diciembre de 2005 se

ejerció el cien por ciento de los recursos programados con los cuales se

suscribieron 335 convenios con igual número de organizaciones.

○ Con relación a la evolución de los recursos para los proyectos, destaca que el

monto de $30.3 millones destinado al financiamiento de los proyectos en 2005

creció un 52% respecto a lo ejercido en 2004, año en que destinó $19 millones

916 mil pesos. Este considerable crecimiento resulta prácticamente igual al

observado a su vez en 2004 con respecto a 2003.

○ El aumento en el presupuesto del Programa se tradujo, a su vez, en un notable

incremento en el financiamiento promedio por proyecto, que pasó de $48 mil

664 mil pesos en 2003 a $90 mil 255 pesos para 2005, cantidad que significó

un incremento de 85%.

○ Correlacionando las entidades que concentran el mayor número proyectos y

recursos con el monto promedio de financiamiento a lo largo del ciclo 2003-

2005, encontramos una situación paradójica. Es el caso de varios estados,

como Chiapas, que en 2005 concentra la mayor cantidad de recursos y

proyectos, aunque registra un financiamiento promedio de $81 mil 811 pesos

por proyecto, cifra por debajo de la media nacional, que es de $90 mil 255

pesos, por lo que se ubica en el lugar 20 de un total de 25. Destaca que este

bajo promedio, es parte de una tendencia que apunta a empeorar, pues en

2004 y 2003 ocupó los lugares 18 y 12 respectivamente.

○ El fenómeno inverso se presenta con Durango, que tiene el más alto promedio

de financiamiento por proyecto del país en el ciclo 2003-2005, teniendo una

evolución positiva desmedida en ese periodo, pues ocupó el lugar 9 en 2004 y

el lugar 22 en 2003.

165


○ Como una tendencia firme, se está presentando el fenómeno de que para

algunas entidades, año tras año crece el monto de recursos y número de

proyectos, pero en esa medida está disminuyendo el monto promedio de

recursos para cada proyecto.

○ Una conclusión que se desprende de correlacionar el ejercicio del gasto con

variables como monto de recursos por entidad, número de proyectos por

entidad y el monto promedio por proyecto por entidad, es que a lo largo del

ciclo 2003 2005, no se ha contado con criterios de asignación de recursos que

tiendan a hacer más equitativa la distribución de los mismos a nivel nacional.

Dimensión de impacto

○ La cobertura del Programa en 2005 respecto a los beneficiarios directos es del

1.2%46 respecto de la población indígena total. Considerando los beneficiarios

indirectos reportados por el Programa47, la cobertura total es del 12.9%.

○ No se cuentan con elementos para dimensionar la cobertura del Programa en

términos de la Población Objetivo establecida en las Reglas de Operación

(Organizaciones Civiles y Comunitarias) en virtud de que el Programa no ha

cuantificado su universo de atención, se recomienda que el Programa

establezca ciertos supuestos y parámetros a partir de los cuales ubique y

dimensione su universo potencial de atención. A partir de ello debiera

establecer la estrategia de difusión y promoción. (RMP)

46 Considerando como población indígena la estimación INI-CONAPO (10´189,514) contenida en Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 47 Cabe señalar que no es clara la definición de beneficiarios indirectos. En algunos proyectos constituyen a toda la localidad en la que se llevará a cabo el mismo, y en otros a las familias de los beneficiarios directos. No existe una relación entre el alcance real de los proyectos y la cuantificación de beneficiarios totales, por lo que no se considera sólida la conceptualización de beneficiarios indirectos.

166


○ El Programa cumplió con los criterios de cobertura territorial establecidos en

las Reglas de Operación, sin embargo, no fue equitativo en la distribución del

recurso entre las entidades federativas, lo cual se explica, como se señaló en

el apartado correspondiente a normatividad, porque no hay mecanismos o

criterios normativos que regulen ni la equidad ni la focalización en la

distribución del recurso. Más bien ésta se encuentra sujeta a la libre demanda.

Por ello estados como Morelos o Jalisco recibieron en términos relativos, 5

veces más recursos que la población indígena que detentan y por el contrario,

entidades como Yucatán o el Estado de México, recibieron una proporción de

recursos hasta 10 veces menor que su peso poblacional.

Se recomienda al Programa establecer criterios claros de distribución estatal

del recurso, previo a un análisis puntual de los objetivos y estrategias del

Programa. Estos criterios pueden ser referenciados a la distribución de la

población indígena; al grado de problemática o conflictividad respecto a la

vigencia de derechos indígenas y procuración de justicia que registra cada

estado, o al nivel de marginación estatal (si es que se considera una

importante correlación entre marginalidad y vulnerabilidad social, política y

cultural), entre otros; En todo caso, el aspecto fundamental es que la

distribución del recurso no se encuentre sujeta exclusivamente a la libre

demanda, pues es obligación del sector público distribuir los escasos recursos

con que cuenta de acuerdo con las necesidades de la población a atender y

bajo los principios establecidos en el Presupuesto de Egresos de la

Federación. (RMP)

○ Los indígenas participantes en las acciones de los proyectos financiados

consideran beneficios importantes a raíz de la operación del Programa, el más

importante se refiere a la adquisición de conocimientos en torno a los derechos

y los efectos que esto tiene en las dinámicas familiar y comunitaria. Asimismo

destacan otros beneficios directos identificados: a) el conocimiento de los

167


derechos específicos de las mujeres y la mejoría en la relación entre géneros a

consecuencia de ello, b) la promoción y fomento a la organización comunitaria

y c) el incremento en la seguridad jurídica de las familias al apoyarles en la

gestión de diversos trámites legales y la obtención de documentos de registro

civil.

○ Asimismo, el Programa ha logrado trascender el beneficio individual a las

organizaciones y beneficiarios directamente participantes, a los ámbitos

colectivos inmediatos (la familia y la comunidad), lo cual significa que además

de obtener beneficios individuales, el Programa logra un beneficio comunitario

que impacta positivamente en las relaciones sociales de las localidades en las

cuales operan los proyectos.

Género

○ No se cuentan con elementos de referencia normativa para evaluar el

cumplimiento del Programa respecto al bienestar, la equidad, la igualdad y la

no discriminación de mujeres, pues el Programa no se planteó tales objetivos,

así como tampoco se tienen explícitamente definidas estrategias o acciones

directamente encaminadas a tales fines.

○ Las organizaciones reconocen una buena participación de las mujeres

indígenas, tanto en las organizaciones financiadas como en las acciones de los

proyectos, sin embargo existen tres elementos en los que el Programa deberá

poner más atención: 1) Esta participación no se da en términos de equidad, 2)

Existe todavía un largo tramo por recorrer para lograr una mayor participación

de las mujeres indígenas, pues en todos los aspectos (número de

organizaciones de mujeres, beneficiarias directas, participantes en instancias

de decisión, informantes, etc.) su peso relativo es menor al de los hombres,

pese a que su problemática en términos de procuración de justicia y vigencia

168


de los derechos es mayor, 3) el Programa no tiene instrumentos, mecanismos

ni estrategias que faciliten la incorporación de más mujeres en las acciones del

programa ni mayor equidad en su participación. Pese a que los servidores

públicos entrevistados identifican condicionantes específicas que limitan la

participación de las mujeres, no se han diseñado estrategias tendientes a

superarlas y lograr un mayor impacto; por lo que en gran medida la

participación lograda con las mujeres es resultado del trabajo de las propias

organizaciones.

○ No obstante que el Programa en su planteamiento, operatividad normatividad

no tiene incorporada la perspectiva de género ni ha diseñado estrategias

específicas para fomentar la participación de las mujeres, ha tenido un buen

impacto en lograr mejorar el bienestar, la equidad y la igualdad de las mujeres

indígenas beneficiarias, en virtud del efecto positivo que tiene en las

comunidades el llevar a cabo acciones dirigidas informar y promover el

ejercicio de los derechos. Ha contribuido a esta situación el trabajo realizado

por las propias organizaciones.

Es preciso señalar que la ausencia de una perspectiva de género no es

exclusiva de este Programa, sino es una carencia de buena parte de las

políticas públicas federales, las cuales no cuentan con normas internas, ni

orientaciones conceptuales que permitan darle una orientación en ese sentido

a sus acciones. De ahí que el reto que tiene por delante el Programa en este

aspecto es muy grande y todo lo que abone en la construcción de políticas

públicas con perspectiva de género, será un avance sustancial.

La potencialidad del Programa en esta materia es mucha y por las ausencias

antes expuestas no ha sido explotada a cabalidad. Esta situación deberá ser

revisada por el Programa a la luz de un tema muy grave como los son

reiteradas violaciones a los derechos de las mujeres indígenas, ampliamente

169


documentadas, que las coloca en situación de mayor vulnerabilidad que la de

los indígenas en su conjunto.(RMP)

Dimensión de calidad

En relación a la dimensión de la calidad de los servicios que ofrece el Programa,

una amplia mayoría de las organizaciones asegura que los trámites que tiene que

hacer ante la CDI para recibir el apoyo del programa y suscribir el convenio son

adecuados. Este reconocimiento da cuenta de que, en lo general, el programa

cuenta con un esquema de operación que resulta bien valorado por la mayoría de

los usuarios del servicio, por lo que en una alta proporción se encuentran

satisfechos.

No obstante lo anterior, las organizaciones usuarias dan cuenta de problemas de

accesibilidad a trámites y servicios específicos, los cuales no les permiten gozar a

plenitud de las acciones que hacia ellas dirige el Programa.

Muchas de las organizaciones, particularmente las indígenas, señalaron la

dificultad de cumplir con el requisito de contar con los documentos que acrediten

su personalidad jurídica y fiscal. Este requisito que se constituye en un obstáculo,

sobre todo para las organizaciones indígenas, en el fondo responde a una idea

equivocada de igualdad formal que, al no reconocer la desventaja de ciertas

organizaciones indígenas en muchos terrenos, pero particularmente la referida al

acceso a la jurisdicción del Estado, reproducen la inequidad que se vive en el

orden social.

Otra vertiente de esta falta de reconocimiento de las condiciones de desventaja en

que participa parte sustantiva de la población objetivo del Programa, es el referido

a la asesoría que requieren las organizaciones para diseñar y desarrollar el

170


proyecto. Sobre todo para las organizaciones indígenas resulta un factor

fundamental de éxito el contar con este apoyo, ya que en una alta proporción de

ellas manifestaron como problemas para participar en el Programa el no contar

con asesoría. Razón por la cual una de cada dos afirmó haber recurrido a un

asesor para elaborar el proyecto, y una de cada tres, aseguró haber pagado por

esos servicios. De ahí que una cuarta parte propusiera el servicio de asesoría

como otros apoyos que debe otorgar el Programa. (RMP)

Es por ello que creemos necesario que el Programa no sólo dé asesoría y

acompañamiento más integral, sino que incluso estas acciones sean establecidas

como derechos de las organizaciones. (RMP)

Justamente otro de los aspectos de la calidad de los servicios, lo constituye el

grado de cumplimiento de los derechos de las organizaciones, mismos que se

señalan en las Reglas de Operación. Respecto al que señala como derecho a

recibir el recurso para su proyecto en caso de contar con un dictamen favorable,

este fue cumplido plenamente por el Programa, pues en los casos en los que no

se entregó el recurso, fue por causas atribuibles a las organizaciones y,

consecuentemente, ajenas a la institución.

Por lo que se refiere al derecho a recibir asesoría para conocer la normatividad del

Programa, un 80% de ellas afirmó que sí la recibió; además de que en la misma

proporción la consideró adecuada.

El tercer derecho se refiere a recibir gratuitamente todos los apoyos y o servicios

que presta el Programa, en donde prácticamente todas las organizaciones

entrevistadas -97.2%- afirmó no haber recibido condicionamiento o costo alguno a

cambio del recurso. Aunado a ello, destaca que el 84.7% de ellas afirmó haber

recibido por parte del personal de la CDI un buen trato.

171


Finalmente, respecto del conjunto de servicios y apoyos que recibieron los

beneficiarios directos de los proyectos de las organizaciones, aquellos afirmaron

en un 95% que no tuvieron algún costo, además de que en esa misma proporción

manifestaron no haber recibido solicitud alguna para realizar algo a cambio para

participar en los trabajos. Además de que en un 81.9% aseguraron haber recibido

un trato de bueno a muy bueno por parte de la organización. En términos de las

expectativas que tenían sobre los proyectos, 89% de los beneficiarios señaló que

los apoyos recibidos de las organizaciones fueron los que esperaba.

Cumplimiento de Objetivos

El programa cumplió parcialmente en 2005 con su Objetivo General, en virtud de

que, como se señaló en el apartado de Normatividad, es muy amplio y desborda

los alcances del propio Programa, pero cumplió cabalmente con el Objetivo

Específico planteado.

De acuerdo con los resultados de la investigación, el Programa por medio del

financiamiento a proyectos sustentados por organizaciones comunitarias y de la

sociedad civil, efectivamente contribuye al ejercicio de lo derechos en los

indígenas, básicamente en dos vías: por un lado, a través de la promoción y

transmisión de conocimientos acerca de los derechos individuales y colectivos

directamente en las comunidades indígenas y, por el otro, a partir de la gestión de

trámites de registro civil y asesorías legales con lo cual abona en una mayor

certidumbre legal y procuración de justicia.

Sin embargo, por lo que respecta al segundo ámbito de incidencia que plantea el

Objetivo General, el Programa no registra elementos de cumplimiento en virtud de

que no tiene acciones concretas para contribuir a que el Estado propicie los

mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia por lo cual no

se obtienen resultados en esta materia. (RMP)

172


El objetivo específico, por su parte, representa la acción sustantiva del Programa,

y en el ejercicio fiscal que se evalúa ha sido cumplido en todos sus elementos.

(RMP)

173


ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA

PERMANENCIA O READECUACIÓN DEL PROGRAMA

El Programa ha tenido un impacto importante en las comunidades indígenas en

las cuales opera, prueba de ello lo representa el contundente 98% de población

beneficiaria que considera que el gobierno debe seguir apoyando las acciones de

este tipo. Ello junto con la creciente demanda por parte de los grupos organizados

que trabajan en pro de la vigencia de los derechos de los indígenas, así como en

virtud de que no existen otro tipo de Programas o acciones públicas con las

características y alcances del Programa sujeto a evaluación, es que se considera

altamente viable y deseable su permanencia.

Sin embargo, esta permanencia deberá ser enriquecida a partir de su

readecuación institucional. Como se desprende de las conclusiones generales,

varias de las observaciones hechas por el equipo evaluador están relacionadas

con la carencia estrategias integrales que derivarían de la conceptualización del

Programa, misma que no existe. En ese sentido, las inconsistencias y ausencias

operativas y normativas detectadas reflejan problemas en el diseño institucional, el

cual debiera estar plasmado en un documento rector que contenga su paradigma

y modelo de actuación, mismo que debe plantearse en el esfuerzo de readecuar la

política del Estado mexicano en torno a la vigencia de los derechos y por la

procuración de la justicia de los pueblos indígenas.

Cualquier esfuerzo por fortalecer el Programa debe partir de esta primera

consideración. Si no se parte de elaborar una definición conceptual integral del

Programa subsistirán las inconsistencias detectadas mermando con ello su

importante potencial.

174


Se considera que en el proceso de construcción conceptual del Programa deben

involucrarse las perspectivas tanto de los operativos en campo de la CDI, como de

las organizaciones beneficiarias. De igual forna, deberá ser un trabajo en el cual

se involucren distintas áreas de la CDI, dependiendo de su esfera de atribuciones.

Ello en la perspectiva de contribuir en la necesaria redefinición de la política del

Estado Mexicano para la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas.

A partir de la reconstrucción conceptual de programa se considera necesario

reformar la normatividad que lo rige delimitando los objetivos e incorporando

criterios de equidad, focalización, priorización y género. En congruencia con la

redefinición normativa, las instancias responsables del Programa deben construir

estrategias operativas nacionales y regionales que permitan direccional y articular

los trabajos, considerando la confluencia de distintas áreas de la CDI. Así mismo,

con la finalidad de hacer más eficiente su trabajo, deberá mejorar sus procesos

operativos capacitando al personal regional y agilizando los tiempos empleados en

las distintas fases del proceso.

El Programa debe evolucionar hacia una mayor integralidad en sus acciones, para

ello debe fortalecer el tipo de apoyo que ofrece ampliando las estrategias de

asesoría y el acompañamiento a las organizaciones, en la misma dirección deberá

actuar interinstitucionalmente concertando acciones de manera coordinada con los

tres ámbitos de gobierno.

Otro factor a considerar que abonaría en una mayor trascendencia de las acciones

del Programa es el referido a la conveniencia de fomentar la organización de

aquellos núcleos o grupos indígenas que se aglutinan en torno a la vigencia de

derechos y procuración de justicia hacia los indígenas. El fomento referido debe

trascender el apoyo a la formalización legal, debiendo incorporar acciones e

instrumentos que coadyuven al proceso de estructuración de estos grupos.

175


Finalmente, se considera importante que en el marco de la revisión normativa del

Programa, se configuren criterios de elegibilidad que faciliten la mayor

participación de grupos organizados de las propias comunidades indígenas.

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