varela nuevos modelos policiales

7/24/2019 Varela Nuevos Modelos Policiales

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CAPTULO IV

NUEVOS MODELOS POLICIALES Y REFORMAS INSTITUCIONALES

Cristin Varela

INTRODUCCIN

La institucin policial surge en Europa hacia fines del siglo XVII, principios del

XVIII, en un proceso que acompaa la constitucin de los Estados modernos. Las

instituciones sociales como la escuela, el hospital, la polica no poseen una fecha

determinada de nacimiento, sino que son producto del acontecer social histrico.Hay sin dudas hitos en la historia de las instituciones. Por ejemplo, la creacin de

la intendencia de polica en Pars, por Luis XIV, en 1667, o la creacin de la Polica

Metropolitana de Londres, por Sir Robert Peel, en 1829. Pero esos momentos no

significaron el alumbramiento de lo que hasta entonces no exista, sino la reorga-

nizacin de lo existente bajo otro modo y otro nombre.

En este sentido, no debe suponerse que el acto fundante de una institucin

constituye su invencin. La accin de Luis XIV consisti en separar de la justi-

cia las funciones de polica, para organizarlas dentro de una nueva dependencia,

ms cercana al poder poltico. El motivo: dar mejor respuesta a los problemas de

inseguridad que aquejaban a la ciudad de Pars (Lebrige, 2006). Es cierto que esa

medida da a luz un cuerpo nuevo, cuyo desarrollo no lineal desembocar en la

moderna institucin policial. Pero esas funciones de polica que se reorganizan ya

existan previamente.

Para el caso de la polica londinense, su creacin respondi al propsito de mejorar

los mecanismos de control social y de prevencin de los delitos y limitar los excesos

en el uso de la fuerza pblica. Tales intenciones se desprenden de los principios re-

dactados por Peel. La existencia de una fuerza armada para el control de las ciuda-

des, dependiente de uno de los poderes del Estado o de organizaciones privadas,

resultaba un tema sensible para la tradicin parlamentaria de la sociedad britnica.La cuestin del uso de armas de fuego, por parte de una institucin civil como

la polica, es producto de las vicisitudes de la historia institucional. En determinado

momento de su desarrollo histrico, la polica comienza a adoptar el modelo de la

institucin militar. Entre las razones que llevaron a ello estaba la de disciplinar a sus

agentes, provenientes de lo que por entonces se denominaba el pueblo bajo, tal

como ocurra con los ejrcitos.

En pocas en que los Estados no se regan por los principios de la democracia

moderna y la divisin de poderes, la militarizacin de la polica debe haberse visto


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MANUALES Y PROTOCOLOS 3 / Comunidad y seguridad

como algo normal y lgico. Pero en la medida en que aquellos principios se con-

solidan, la existencia de una institucin de carcter militar ejerciendo el control de

la vida ciudadana comienza a generar roces.Los principios liberales de la democracia, que se expanden a partir de 1800, no

se llevan bien con el control social ejercido por una polica estructurada bajo el

modelo de las instituciones de pocas monrquicas. Quien tom clara conciencia

de esto fue Robert Peel, por entonces ministro del Interior britnico, cuando le

da forma al cuerpo de Polica Metropolitana. Entre las caractersticas que le otorga

estn las de un uniforme de estilo civil y la no portacin de armas de fuego. Pero,

por sobre todo, organiza la nueva institucin bajo los principios del policiamiento

preventivo, establecidos por Patrick Colquhoun dos dcadas antes.

Este modelo alternativo implicaba una forma enfticamente preventiva deregulacin dedicada a enfrentar la indigencia tanto como el delito y una

concepcin ms generalizada e indiferenciada de las agencias responsables del

control del delito y el mantenimiento del orden (Garland, 2001).

Podran tomarse diferentes ejemplos para mostrar cmo, por lo general, la crea-

cin de instituciones es en rigor la recreacin de lo existente. O, como lo expresa

Cornelius Castoriadis, toda institucin se construye con los ladrillos de las ante-

riores (1975). Para el caso de la creacin de las policas en Amrica Latina, esa re-

creacin se combina con la adopcin de los modelos europeos. En la Argentina, las

funciones de polica que cumpla el Cabildo son transferidas a la nueva figura del

Juez de Paz, que crea Bernardino Rivadavia en 1821 siguiendo un modelo ingls.

El sentido de lo expuesto es plantear que en materia policial siempre se ha trata-

do de reformar lo existente en funcin de las transformaciones del contexto social

y poltico. Las habituales resistencias de muchos funcionarios policiales ante las re-

formas institucionales que se vern hacia el final de este captulo suelen desatender

que el modelo que defienden es producto precisamente de alguna reforma.

POLICA COMUNITARIA

En sus orgenes la polica, antes que una institucin, fue una funcin consistente

en atender y velar por lo que se consideraba el bien comn. Esos inicios se sitan

en los albores de la Modernidad, cuando las monarquas europeas comienzan a dar

forma a los Estados modernos. En esa poca el trmino polica refiere a las for-

mas de gobernar las poblaciones y los recursos de una ciudad o un Estado. Luego,

cuando se conforman las primeras instituciones policiales, lo hacen cumpliendo

funciones vinculadas ms con la gestin poltica y el control social que con la re-

presin del delito (Foucault, 1981, 2006; Cavalletti, 2005).


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Captulo IV. Nuevos modelos policiales y reformas institucionales

A principios de 1700 NicolsDelamare escribe su conocido Tratado de polica,

donde compila los reglamentos de esa actividad existentes en todo el reino de

Francia. En l establece un listado de once objetos que competen a la labor po-licial: la religin, la moralidad, la salud, las carreteras, los canales, los puertos y los

edificios pblicos, la seguridad pblica, las artes y las ciencias, el abastecimiento de

productos, el comercio, las fbricas, los siervos de la gleba y labriegos y los pobres.

Para los Estados monrquicos que comenzaban a modernizarse, todas estas eran

cuestiones de bien comn que deban ser veladas y reguladas por la accin de

polica. En la opinin de Delamare la polica vela por el conjunto de las relaciones

sociales (Foucault, 1981).

Luego, cuando los Estados se configuran bajo el modelo republicano, esas fun-

ciones de polica se ven transformadas. Por un lado, su listado se reduce, pues para

las sociedades liberales que dieron forma al parlamentarismo y la repblica, eseabanico de funciones resultaba absolutista. El Estado, a travs de la polica, no deba

inmiscuirse en cuestiones privadas (moral y religin), en las ideas (artes y ciencias),

en regular la produccin (fbricas y talleres) y en el mercado (abastos, comercio).

Este cambio no signific el retiro liso y llano de la polica respecto de estas cues-

tiones pero s la minimizacinde sus intervenciones al respecto (Sozzo, 2002).

Por otro lado, el advenimiento del liberalismo implic la legalizacinde las fun-

ciones de polica. Si el abanico de objetos que antes le competan deba reducirse,

el camino para hacerlo era inscribir las funciones de polica dentro de la ley. De

ah en ms, como lo sabe todo funcionario policial contemporneo, su marco de

actuacin lo constituyen los cdigos legales.

Finalmente, Mximo Sozzo seala otra transformacin. Los cdigos legales que

circunscriben la actuacin policial no estn solo llamados a limitarla, sino tambin

a precisar el contenido de su accionar. Son por sobre todo los cdigos procesales

penaleslos que dictan esto ltimo. As, la polica se criminaliza, en el sentido de

que su accin comenz a orientarse hacia el campo delictivo. No excluy la in-

tervencin policial en cuestiones no delictivas, tales como las contravenciones y la

actividad preventiva, pero seal el nortede su accionar que reorient al resto de

sus actividades. Puede decirse entonces que la polica se prepar para afrontar la

escena ms temida, el delito violento, relegando a un lugar secundario las demscuestiones. La polica moderna, en su transcurso histrico, perdi bastante de aquel

carcter relativo al bien comn y a la vida en comn. Ahora bien, esto no ocurri

siguiendo un libreto escrito, sino por imperio de las cosas: lo ms grave result

lo ms importante. En los fundamentos establecidos por Colquhoun y Peel, con-

siderados padres de la polica moderna, la cuestin preventiva y la social estaban

presentes de manera clara.

Cuando 150 aos despus las nuevas formas de inseguridad impulsan la apari-

cin de los modelos preventivos comunitarios, se requiri de un modelo policial


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consecuente con ellos. El modelo depolica comunitaria que entonces surge supone

una recuperacin de las ideas de los padres de la polica moderna (Rico, 1998).

Este salto de siglo y medio no se dio de manera espontnea, sino como seexpuso en el captulo I fue producto de un cambio generalizado que se oper

en las relaciones entre la sociedad y sus instituciones. Luego de la Segunda Guerra

Mundial comenz un proceso de reconsideracin de la vida social, de mayor aten-

cin a los derechos ciudadanos y de crtica al carcter total de las instituciones. Esos

cambios supusieron una nueva cultura poltica que se ir conformando a lo largo

de la dcada de 1950, que se expresar de manera ms clara en la dcada siguiente.

La fortaleza del Estado, su poder concentrador y el carcter mandante de sus ins-

tituciones, comenzaron a declinar en tanto atributos positivos de una sociedad. Para

la generacin que vivi la guerra, pero ms quizs para la que la sucedi, esos valores

se aproximaban demasiado al estatismo totalitario de los pases del Eje derrotado en194530. El mundo abierto y transparente que se impulsa sobre finales de la dcada

de 1960 refleja la oposicin a las polticas de constriccin social y encierro institu-

cional, cuya expresin extrema fue la experiencia concentracionaria del nazismo.

En ese contexto se dio tambin un movimiento tendiente a volver ms cohe-

rentes y eficientes los servicios pblicos, acercndolos ms a la gente. Este cambio,

que supuso una perspectiva centrada en el usuario, se acompa de un refuerzo del

desarrollo regional y de una mayor delegacin de poder en los gobiernos locales.

A poco de andar, estas propuestas fueron apropiadas por la perspectiva poltica del

neoliberalismo. Lo que en su origen fue un movimiento tendiente a volver menos

distantes y autocrticos los servicios pblicos, cay luego bajo la consigna del achi-

camiento del Estado. Pero no ya en beneficio de la sociedad civil, sino del mercado.

Partes de las condiciones que permitieron esta ltima ecuacin deben buscarse en

las demandas sociales previas del poder a la gente (power to the people) propias

de la dcada de 1960. De esta manera se comprende mejor el contexto en que se

inician los modelos policiales comunitarios.

POLICIAMIENTO COMUNITARIO

Para comprender el sentido que encierra el concepto depolica comunitaria hayque partir de la nocin previa de policiamiento comunitario. Esta no refiere a un

cuerpo policial especfico, sino a un modo o estilo en el ejercicio de la funcin.

El trmino proviene del ingls community policing, que bien puede traducirse como

ejercicio de la funcin policial a travs de la comunidad. Entonces, previo a hablarse de la

polica comunitaria, como un sustantivo, debe hacerse referencia a unpoliciamiento

comunitario, como un modo de ejercer la funcin de polica que supone:

30 Alemania, Italia y Japn.


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un estilo ms cercano al comn de la gente,

una preocupacin por cuestiones no delictivas,

la coparticipacin de la comunidad en las cuestiones relativas a la seguridad.

Elpoliciamiento comunitariosurgi a partir de acciones llevadas adelante por titu-

lares de comisaras, organizaciones de vecinos, jefes de policas locales, asociaciones

de comerciantes y poderes pblicos locales o municipales. Luego, al ser sistemati-

zadas, esas acciones reciben nombres ms especficos, tales como:prevencin situa-

cional,prevencin social,participacin comunitaria, foros de seguridad, polica comunitaria,

entre otros. En su inicio se trat de mecanismos de consulta a vecinos y lderes

comunitarios implementados por responsables de comisaras y policas locales; de

grupos de ciudadanos que se organizaron para garantizarse mayor seguridad en el

barrio; de medidas implementadas por empresas y comerciantes frente al aumentode los robos; de iniciativas de las autoridades polticas municipales; de un cambio

de orientacin asumido por organizaciones no gubernamentales que pasan a inte-

resarse por los aspectos sociales de la inseguridad, etctera (Garland, 2005).

De esta manera cobraron forma los foros para la prevencin de los delitos (crime

prevention panels) que inicia el Ministerio del Interior britnico a principios de

1970, as como las patrullas de vecinos para vigilar el propio barrio que surgieron

en los Estados Unidos por la misma poca, junto con las estrategias de preven-

cin mediante el diseo urbano. Si estas ltimas se inspiraron en iniciativas de los

sectores productivos y comerciales, las otras se ligan ms con las estrategias comu-

nitarias que se desarrollaron respecto de distintas polticas pblicas. En el caso de

los Estados Unidos, el desarrollo de un mantenimiento del orden basado en la

comunidad y de formas de control enfocadas en la resolucin de problemas son

el resultado de los xitos obtenidos en la reduccin de los delitos en comunidades

pequeas, donde las relaciones sociales son ms estrechas (Ward, 2000).

Hay que agregar que para algunos autores, las nuevas formas de prevencin y los

modelos de policiamiento emergentes no suponen necesariamente un modo ms

democrtico de funcionamiento del sistema penal y de las agencias policiales. Si

bien se percibe una tendencia en este sentido, tambin sucede lo contrario. David

Garland (2005) plantea que a partir de 1970 se delinea una nueva cultura en materiacriminal, que comenz a reemplazar a laque haba acompaado el desarrollo del

Estado de bienestar. De esta manera, en la nueva cultura del control coexiste una in-

clinacin punitiva con otra de carcter preventivo con componentes comunitarios.

A primera vista puede pensarse que esta situacin significa que conviven al

mismo tiempo dos modelos, uno ms conservador centrado en la represin y el

castigo, y otro ms progresista, orientado a la prevencin y el comunitarismo. Sin

embargo, el costado preventivo incluye tambin estrategias que ponen el acento en

la ley y el orden, junto con las que buscan revertir las causas de la inseguridad me-


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diante recursos comunitarios. As por ejemplo, al tiempo que surgen mecanismos

de consultas para la participacin de los ciudadanos en cuestiones de seguridad

local, se organizan tambin patrullas de vecinos que custodian el barrio.

POLICA COMUNITARIA

El trminopolica comunitaria debe entenderse, en primer lugar, relacionando a

los cuerpos policiales que se organizaron para ejercer un nuevo estilo de funcin,

denominadopoliciamiento comunitario.

Tomando como referencia lo realizado en los Estados Unidos, Jos Mara Rico

plantea la existencia de dos tipos de policas comunitarias segn se orienten:

a la ley y el orden: estrategias de ventanas rotas, tolerancia cero o las pa-

trullas vecinales, entre otras. a la relacin con la comunidad: estilos y estrategias depoliciamiento comunitario

que se realizan con la comunidad y no sobre ella.

No es sencillo establecer una definicin depolica comunitaria pues, como se vio,

bajo ese nombre se implementaron modelos y desarrollaron experiencias variadas.

David Crawford seala que existe muy poco acuerdo sobre lo que el trmino

significa. Afirma que, en el lmite, puede ser entendido como cualquier cosa que

mejore las relaciones y la confianza entre la polica y la comunidad local. Pues,

esencialmente, es una filosofa acerca de la funcin de la polica que intenta defi-

nir un nuevo tipo de relacin entre esta y el pblico (Crawford, III: 26).

Es as que lapolica comunitaria recibe definiciones distintas y posee estilos dife-

rentes segn los lugares. Si se tomara el conjunto de experiencias que reciben ese

nombre, no sera sencillo extraer de ellas una definicin clara y distinta, tal como

reclama el criterio cientfico. Esas experiencias tienen, sin embargo, en comn que

les otorgan injerencia a otros organismos del Estado y a organizaciones de la socie-

dad civil, en la colaboracin para el mantenimiento del orden y para el desarrollo

de programas preventivos.

Tal como lo seala Wesley Skogan, el modelo no se define por un listado de

caractersticas, sino por el tipo de estrategia que en cada lugar se desarrolla. Estas es-trategias suponen la adaptacin que adquiere la filosofa delpoliciamiento comunitario

en cada contexto local que, a su vez, es tambin cambiante (Skogan, 2004).

De manera que la polica comunitaria es una filosofa o estilo genrico de ejercicio

de la funcin policial, basada en la relacin estrecha y colaboracin mutua entre po-

lica, comunidad y poderes pblicos locales. De acuerdo con el modo que adquiere

este estilo, puede hablarse de cuatro formas de polica comunitaria, segn se trate de:

la aplicacin de ese estilo al funcionamiento de una polica profesional ya

existente;


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la creacin de un servicio de caractersticas comunitarias, en el interior de una

polica profesional, ejercido por algunos de sus funcionarios;

la formacin de un cuerpo especializado, con oficiales que se forman y per-manecen dentro de la especialidad comunitaria, pero dependiendo de la polica

tradicional;

la creacin una polica distinta.

CARACTERSTICAS Y OBJETIVOS

Cabe tener en cuenta la indicacin de Wesley Skogan cuando expresa que la polica

comunitaria se define por una filosofa de policiamiento y no por un listado de carac-

tersticas. Aceptado esto, se pueden sin embargo agregar, de manera complementaria,

algunas de las caractersticas y objetivos que suelen compartir las policas comunitarias.De acuerdo con lo que plantean David Crawford (1998) y Jos Mara Rico

(1998) estas caractersticas son:

Descentralizacin del mando, con el acento puesto en el mbito local.

Uso intensivo del patrullaje a pie.

Delegacin de responsabilidades hacia la base de la organizacin policial.

Asignacin de oficiales por zonas, sobre las que tienen una responsabilidad

permanente.

Perfil profesional de carcter generalista o polivalente, antes que especialista.

Accionar policial ms proactivo que reactivo.

Utilizacin de mecanismos para la resolucin de conflictos.

Establecimiento de acuerdos y asociaciones con otros actores sociales para la

prevencin del delito.

Implementacin de mecanismos de consulta a la comunidad local.

Rendicin de cuentas a la comunidad y al poder poltico local.

Los objetivos generales pueden sintetizarse en:

Mejorar la calidad de vida de la sociedad y de los ciudadanos.

Favorecer la cohesin social y reducir el desorden pblico y el crimen.

A su vez, los objetivos particulares de las policas comunitarias pueden plantear-

se en trminos de:

Contribuir a laparticipacin comunitariaen temas sociales y de seguridad.

Sensibilizar a la poblacin sobre medidas de seguridad personal.

Disminuir el sentimiento de inseguridad.

Disminuir la ocurrencia de situaciones de violencia y de delitos menores y de

mediana gravedad.

Mejorar la imagen policial.


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ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIN

El surgimiento de laspolicas comunitarias implic una transformacin en el modotradicional o profesional de ejercer la funcin policial. Las reformas institucionales

de este tipo no resultan sencillas, en tanto implican cambiar la concepcin de las

cosas en instituciones que son centenarias. Adems, como se expuso, las agencias

policiales poseen fuertes culturas corporativas, con tendencias conservadoras, y

concentran considerables grados de poder (Rico y Salas, 1988).

Las dificultades para la implementacin de modelos policiales comunitarios se

deben en parte a esas razones. Pero tambin se deben al desconocimiento de lo que

implica instituir y consolidar un estilo distinto en materia de seguridad. Sobre la

base de lo planteado por Jos Mara Rico (1998) se puede proponer una serie de

medidas estratgicas tendientes a facilitar la implantacin del modelo y a disminuirsus posibilidades de fracaso.

En principio, se debe comenzar por experiencias de tipo piloto, vale decir,

acotadas en tiempo y espacio, de manera que resulten controlables, modificables y

evaluables. Los primeros pasos a dar deben consistir en el acercamiento a la pobla-

cin para establecer vnculos de confianza entre polica y comunidad. Al mismo

tiempo, se debe procurar la colaboracin de los organismos pblicos locales, sobre

todo de aquellos que prestan servicios, tanto de infraestructura como de salud,

educacin y dems.

Luego, se deben relevar los problemas zonales de seguridad, de deterioro del

espacio pblico, as como las situaciones de conflictividad vecinal, y otras circuns-

tancias ligadas real o potencialmente con la inseguridad. Al mismo tiempo se debe

tomar conocimiento de los grupos locales organizados: asociaciones vecinales, co-

lectividades, clubes barriales; establecer relaciones de confianza con ellos y convo-

carlos para realizar diagnsticos participativos, as como para proponer soluciones

a los problemas de inseguridad.

La presencia policial en la comunidad debe garantizarse mediante el patrullaje a

pie, evitando el uso de vehculos, as como las paradas o consignasestticas.

La relacin con las organizaciones locales debe ampliarse hacia las instituciones

sociales, tales como escuelas, iglesias y clubes de distinto tipo, para desarrollar conellos programas preventivos. Aparte debe promoverse el contacto regular con gru-

pos de vecinos y ciudadanos para intercambiar informacin, buscar soluciones y

brindarles asistencia en la organizacin de medidas de prevencin.

A partir de la evaluacin de las primeras experiencias se deben efectuar las

correcciones pertinentes y extender sucesivamente las zonas depoliciamiento comu-

nitario, sin abandonar las evaluaciones peridicas. Resulta siempre ms conveniente

publicar y difundir las acciones realizadas y los resultados obtenidos, que anunciar

planes y prometer soluciones a los problemas de seguridad.


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Todo lo expuesto, orientado a las dimensiones preventivas y comunitarias, no

excluye ni relega la demanda siempre presente respecto de la polica: ser eficaz y

eficiente en la evitacin del delito y en la resolucin de los hechos cometidos.

CRTICAS Y RESISTENCIAS

Si bien el modelo comunitario de polica suele tener aceptacin entre el p-

blico, hay autores que consideran que en el fondo se trata solo de una propuesta

retrica, hecha de palabras, que no altera la realidad de las cosas (Bayley, 1986).

Sin hacer suyo este tipo de crtica, Jos Mara Rico seala las crticas que suelen

dirigirse al modelo:

Supone un traslado hacia la sociedad de responsabilidades que le competen

al Estado.

Aliviana la tarea policial descargndola en la comunidad. El modelo implica

unpoliciamiento de la comunidad mediante la extensin difusa del poder de polica

hacia actores de la sociedad civil.

Genera el riesgo de producir un desplazamiento de la criminalidad hacia

zonas donde el vnculo polica-comunidad es ms dbil.

Provoca que los policas comunitarios no reciban en todos los casos la capaci-

tacin especfica que requiere el modelo. En la mejor de las situaciones, se agregan

a la formacin que poseen algunos cursos menores.

Determina la permanencia de la cultura policial tradicional ante la falta decapacitacin especfica y la dependencia de las policas comunitarias de las estruc-

turas tradicionales.

Presenta resistencias de los jefes policiales, con lo cual el modelo suele termi-

nar desvirtuando el sentido de las experiencias.

Carece de modalidades que permitan evaluar de manera objetiva sus resul-

tados, corrindose el riesgo de invertir esfuerzos en una tarea cuyos beneficios no

resultan claros.

Genera el riesgo de que la aproximacin de la polica a la comunidad derive

en la potenciacin de aspectos negativos de esta ltima, tales como el mayor lide-

razgo de ciertos grupos de poder y la discriminacin y segregacin de otros grupos

considerados como indeseables.

Unade las principales resistencias que enfrentan las policas comunitarias se

encuentra en la cultura corporativade las instituciones policiales.Dentro de la

subcultura policial existe una tendencia a defender los mtodos tradicionales y a

rechazar los cambios. Sobre todo, se resisten aquellos que provienen de afuerade la

institucin, como el sector poltico, el acadmico, organizaciones no gubernamen-

tales o trabajadores sociales, entre otros.


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Ligada a estas resistencias existe en el medio policial una sobrevaloracin de la

prcticaen desmedro de las teorassobre cmo se debe ejercer la profesin. En

este sentido no son bien tenidas en cuenta las perspectivas provenientes de quienesno estn en la calle. Como lo expresa Wesley Skogan (2004), se permanece en

una tradicin del nosotros contra ellos, del terico contra lo prctico, dentro de la que

se supone que quien no es polica es incapaz de comprender la realidad delictual

(2004: 42)31.

El espritu corporativo de la subcultura policial se traduce tambin en una fuer-

te solidaridad interna y una desestimacin de la solidaridad con los de afueraque

no comprenden lo que significa ser polica. Esas personas, adems, los distraen con

demandas improcedentes. Pues en el supuesto no escrito de la cultura policial, el

objeto de su especificidadson los delitos y los delincuentes, y no el comn de la

gente y sus problemas barriales.Sumado a este aspecto se encuentra una desvalorizacin de la tarea comunitaria,

cuya carencia de riesgos la constituye en una actividad poco policial, poco viril y

propia de trabajadores sociales. Quienes trabajan con una perspectiva comunitaria

no son vistos como verdaderos profesionales, sino como policas con cartucheras

vacas (Skogan, 2004: 44).

Otro obstculo que enfrentan las policas comunitarias es la ausencia de una

capacitacin especfica. El funcionario formado en la tradicin profesionalista debe

reconvertirse si va a transformarse en polica comunitario. Y quien de inicio se

forma como polica comunitario requiere de mayor tiempo y conocimientos que

quien es instruido en el manejo del arma, la normativa policial y las normas del

procedimiento penal.

El principio de delegar responsabilidades hacia la base de la organizacin poli-

cial que caracteriza a las policas comunitarias suele encontrar un obstculo en los

mandos medios de la institucin. Los responsables de las comisaras no ven con

buenos ojos lo que consideran una prdida relativa de poder, en beneficio de una

mayor autonoma de los agentes y oficiales de calle que patrullan a pie. Lo mismo

ocurre con el principio de descentralizacin que tambin caracteriza el nuevo

modelo. En virtud de ello, en muchos casos los cuerpos comunitarios poseen de-

pendencia directa de los altos mandos, de manera de salvar aquel obstculo.Finalmente hay que sealar dos tipos de resistencias que corren por cuenta

de actores externos a la institucin policial. Uno est representado por la escasa

cooperacin que las policas comunitarias reciben por parte de los municipios y

poderes locales. Varios de los problemas que encuentran los agentes, tales como

inconductas juveniles, edificios ocupados, problemas de adicciones, violencia do-

mstica, ruidos molestos, autos abandonados, terrenos baldos, falta de luminarias y

31 La traduccin es propia (CV).


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dems cuestiones, requieren de respuestas municipales que no se obtienen, a veces

por razones presupuestarias o de baja calidad institucional de las instancias de po-

der local y de los servicios que proveen.En otras ocasiones se debe a cuestiones burocrticas o a razones polticas. Sko-

gan (2004) seala que este es uno de los problemas ms difciles de superar para los

impulsores delpoliciamiento comunitario. Pues el xito del modelo nunca depende

del esfuerzo policial, sino de la accin conjunta con el poder poltico local.

El otro factor externo lo constituye la propia comunidad. En las subculturas

de los barrios ms inseguros existe una acendrada desconfianza hacia la polica. Al

mismo tiempo existe poca confianza entre vecinos, producto del debilitamiento

de los lazos comunitarios. Entonces, el principio de estrechar lazos con la comu-

nidad local requiere un doble esfuerzo por parte de los policas. Por otro lado, en

los barrios ms acomodados, no suele comprenderse bien el cometido de la policacomunitaria. En esos sectores se desea que la polica los proteja, sin inmiscuirse en

la vida comunitaria, y que sea rigurosa con los extraos.

EFICACIA DEL MODELO

Uno de los debates que se plantean en torno a las policas comunitarias es sobre

la dificultad para evaluar sus resultados y, por lo tanto, valorar su eficacia, pues se

carece de herramientas especficas para hacerlo. Los mtodos ms avanzados de

evaluacin del desempeo policial, tales como el Compstat32, no se adaptan a los

modelos comunitarios porque miden parmetros cuantitativos, propios del poli-

ciamiento tradicional, como por ejemplo la cantidad de crmenes denunciados, de

arrestos, de armas secuestradas o llamadas atendidas. Este tipo de estadsticas no lle-

gan a dar cuenta de aspectos menos palpables, propios delpoliciamiento comunitario,

tales como la sensacin de inseguridad, los acuerdos de cooperacin establecidos o

el grado de participacin ciudadana (Skogan, 2004).

En ocasiones, la necesidad de evaluar resultados de manera objetiva lleva a que

la actividad de las policas comunitarias se vuelque hacia los modelos tradicionales.

David Crawford (1998) plantea que estas dificultades en la evaluacin estn ligadas

a otras ms bsicas consistentes en precisar los objetivos que estas policas debencumplir. Si no est del todo claro qu tiene que hacer, se vuelve ms difcil saber si

lo hacen bien. De manera que primero han de establecerse claramente los objeti-

vos por cumplir, para luego buscar las formas de evaluar.

Aunque esos objetivos aludan a cuestiones subjetivas como la sensacin de inse-

guridad o a materias opinables como grados de satisfaccin de la poblacin, existen

mtodos de eficacia comprobada para evaluar estas cuestiones. Los estudios de

32 Sistema informtico aplicado que permite realizar georreferencias estadsticas criminales, conjuntamente con opera-

ciones policiales.


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victimizacin, las encuestas de opinin y las tcnicas cualitativas de investigacin

constituyen tcnicas aptas para evaluar el campo de problemas que compete a una

polica comunitaria. De hecho, han sido aplicadas para evaluar algunas experien-cias en los Estados Unidos. Segn Crawford, en algunos casos se obtuvieron re-

sultados positivos respecto del temor al delito y la sensacin de inseguridad, y aun

respecto del impacto sobre la criminalidad. Pero seala que en otras situaciones

no hubo incidencia sobre tales factores (Crawford, op. cit.). Por su parte, Wesley

Skogan ha realizado estudios que arrojaron resultados positivos en la percepcin

de la gente sobre la actuacin policial y la disminucin del sentimiento de inse-

guridad (Skogan, 2004).

POLICA DE PROXIMIDAD

El conceptoproximidades utilizado, en primer lugar, para designar un tipo de

implementacin de polticas pblicas que resulte ms cercana a la poblacin. En

segundo orden, aplicado al campo de la seguridad, esa forma de implementacin

gener mecanismos de refuerzo de la gestin local e integracin a ella de los habi-

tantes. En tercer trmino, las polticas de proximidad en seguridad dieron forma a

los cuerpos policiales de proximidad.

Manuel Balb (s/f) seala que cuando surgen las polticas de proximidad lo

hacen por oposicin a un modelo histrico de gestin de la cosa pblica denomi-

nado de alejamiento.Durante gran parte de la Edad Media, antes del surgimiento

de los Estados monrquicosen Occidente, las cuestiones de polica y justicia se re-

solvan en el propio medio social. Fue a partir de la conformacin de esos Estados,

que tales cuestiones y otras de inters pblico se separan del seno de la sociedad

para ser absorbidas por los poderes monrquicos. De manera que la conformacin

de policas de proximidad y policas comunitarias va en el sentido de contrarrestar

la distancia heredada de aquellos tiempos entre Estado y sociedad civil.

Muchos autores, entre ellos Rico, Crawford y Slogan, no establecen una distin-

cin entre las nociones depolica de proximidadypolica comunitaria. Sin embargo, es

posible plantear algunas diferencias entre ambos modelos, sobre todo en lo que re-

fiere a los usos y al contexto de surgimiento. La denominacin depolica de proximi-dad existe en pases como Canad, Espaa, Francia e Italia. En cada lugar adquiri

un perfil propio. Aqu se expondr el modelo francs, porque en l se distinguen

las diferencias con formas depolica comunitariade cuo anglosajn.

En principio puede entenderse el concepto depolica de proximidad como parte

integrante de la nocin ms amplia depoliciamiento comunitario(community policing).

As, lapolica de proximidad es una forma de ejercer la funcin policial en contacto

ms directo, en relacin ms prxima, con la poblacin. Por qu no hablar enton-

ces directamente depolica comunitaria? Porque como lo sealan varios autores, esa


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apelacin, de proveniencia anglosajona, tiene connotaciones diferentes en otros lu-

gares. Adems, el trmino comunidad tampoco se adecua bien a la vida social actual

en las ciudades y suburbios, sobre todo en aquellos que presentan mayores proble-mas de inseguridad. Pues la vida contempornea, tal como se vio en el captulo

II, se caracteriza precisamente por la debilidad o ausencia de lazos comunitarios33.

MODELO FRANCS DE POLICA DE PROXIMIDAD

CONTEXTO DE SURGIMIENTO

En el medio francs, donde la cuestin de laproximidadtuvo fuerte desarrollo,

el uso del trmino comunidad no fue adoptado por razones culturales y polticas

particulares. Pues a ese trmino se lo liga al uso dado en los Estados Unidos, enrelacin con las polticas sociales y de seguridad orientadas hacia las comunidades

tnicas. A la salida de los violentos conflictos de la dcada de 1960 con las minoras

afroamericanas, en ese pas el trmino qued ligado a la llamada discriminacin

positiva. Vale decir, a la instrumentacin de medidas destinadas a favorecer la inser-

cin social de las comunidades tnicas desfavorecidas y a combatir la discrimina-

cin negativa de carcter segregativo.

Esa estrategia estuvo al servicio de buscar una salida para un conflicto secular,

que sign una parte importante de la historia y la vida poltica estadounidense.

Mientras que, en el caso francs, en la misma dcada de 1960, ese problema recin

estaba comenzando. Ante todo, emergi ah como producto de una nueva inmi-

gracin, sobre todo proveniente de las ex colonias, as como de ex combatientes

magrebes en el bando francs durante la guerra de Argelia. Establecer con ellos

alguna forma de discriminacin como poltica de Estado chocaba contra la tradi-

cin igualitaria del republicanismo francs; al mismo tiempo que establecer una

discriminacin positiva chocaba contra un latente racismo de la sociedad francesa.

En no pocos sectores de la opinin pblica se hubiera visto mal adoptar privilegios

con minoras tnicas recientes, que no eran bienvenidas (Wieviorka, 1998).

En ese contexto, hablar de unapolica comunitaria corra el riesgo de ser escucha-

do como una propuesta policial orientada a vigilar a las comunidades tnicas. Laposibilidad de una interpretacin as deba ser evitada por las autoridades francesas.

Al respecto, respetados informes como los de Alain Peyrefitte y Gilbert Bonne-

maisson haban llamado la atencin, por esos aos, sobre el peligro de estigmatizar

a los grupos tnicos como causantes de la inseguridad (Subirats et alt.,2009).

De ah entonces la adopcin del trmino proximidad para referirse a un nuevo

modelo policial que, aunque inspirado en la polica comunitariaanglosajona, re-

33 Para ms informacin se sugiere leer el apartado sobre Crticas al modelo comunitario.


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quera llamarse de otro modo. Pero adems, es importante tener en cuenta que el

trminoproximidadya era de uso corriente en Francia para denominar un nuevo

modo de prestacin de servicios pblicos.

PROXIMIDAD, GESTIN LOCAL Y PARTICIPACIN CIUDADANA

Los primeros pasos hacia una descentralizacin de los servicios policiales en

Francia comenzaron a principios de la dcada de 1990. Se dieron mediante la crea-

cin de los Planes Departamentales de Seguridad. Con ellos se buscaba reducir el

aumento de la pequea y mediana delincuencia que se vena dando por esos aos.

Varias de las medidas que se propusieron fueron criticadas por orientarse hacia

la inmigracin ilegal. Al respecto se lleg a hablar de una suerte de polica de la

inmigracin (Daz, 2005)34.En 1995 se sanciona la ley de Orientacin y Programacin de la Seguridad

(LOPS), que dar lugar a considerables reformas en la materia. En ella se propone

una mayor dependencia de las policas municipales al momento muy poco desa-

rrolladas de los gobiernos locales. Tambin, la posibilidad de la vigilancia privada

de edificios, la instalacin de sistemas de videovigilancia y la creacin de unapolica

de proximidad. Si esta ltima medida es propuesta por un gabinete de centroderecha,

sern los socialistas quienes comiencen a implementarla, al recuperar la gestin en

1997. Junto con la creacin de lapolica de proximidadse instituyen los Contratos

Locales de Seguridad (CLS).

Dichos contratos son instrumentos que se firman entre los municipios y el

gobierno central. Tienen un carcter asociativo denominado partenariado con-

sistente en reunir a municipios, servicios de polica, de gendarmera y de justicia

para una coproduccin de la seguridad. En un segundo paso, la participacin de

instituciones se ampla a la educacin nacional, al transporte pblico y organiza-

ciones de profesionales. El objetivo es coordinar medidas destinadas al refuerzo

local de la seguridad, las cuales se disean luego de un diagnstico donde se iden-

tifican los problemas locales. La firma del CLS por las partes integrantes supone el

compromiso de cada una de ellas en el aporte de lo que le compete para mejorar

la situacin.Como se observa, los CLS constituyen un modelo multiagencial. En l, lapartici-

pacin ciudadana se traduce, en principio, en la integracin de actores institucionales

del sector pblico. Es decir que en este caso adquiere caractersticas mediatizadas,

ms indirectas que en el modelo de origen anglosajn. Para algunos especialistas

esto responde a una preocupacin que va en el sentido de impedir formas de par-

ticipacin demasiado directas.

34 En esos momentos exista en Francia un gobierno de cohabitacinentre los socialistas y la centroderecha. A cargo del

Ministerio del Inter ior estaba Charles Pascua, perteneciente a este ltimo sector.


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Esto ltimo es lo que ocurre en pases donde se crearon patrullas de vecinos,

milicias de autodefensa, etctera. Tambin cuando se impone el liderazgo de al-

gunos ciudadanos o grupos vecinales en los diagnsticos y propuestas de medidas,las cuales resultan favorables solo para algunos y suelen desvirtuarse en la parti-

cipacin, por ejemplo, cuando en los consejos o foros vecinales o locales son los

vecinos y comerciantes ms importantes quienes influyen en las proposiciones y

decisiones. El riesgo que se corre con esto es que derive en la conformacin de

barrios seguros por un lado e inseguros por el otro, segn el grado de participacin

y el poder de influencia de determinadas personas y grupos.

Con los CLS se pretendi otorgar un carcter ms local a las polticas de segu-

ridad y ampliar la gama de actores que participan en la bsqueda de soluciones.

Finalmente, se procur garantizar que la ampliacin de la participacin no derive

en asimetras e inequidades en la provisin de seguridad. Lo dicho no significa quela sociedad civil haya quedado excluida. Adems de la convocatoria a asociaciones

profesionales, la participacin ciudadana se expresa en mecanismos como:

Consultas a los vecinos para la elaboracin de los diagnsticos locales de

seguridad.

Incorporacin de los jvenes residentes del lugar como adjuntos de seguridad

(ADS).

Creacin de la figura de agentes locales de mediacin social para la resolucin

de conflictos.

Creacin de la figura de agentes de prevencin con vecinos de cada barrio.

CARACTERSTICAS DE LA POLICA DE PROXIMIDAD

Otro aspecto de las reformas en el sistema de seguridad de Francia hacia finales

de la dcada de 1990 fue la creacin de lapolica de proximidad. A ella se asignaron

33.000 agentes y comenz por aplicarse en la ciudad de Pars. Al poco tiempo

se vio reforzada con el agregado de los ADS. Se tata de jvenes reclutados en el

marco de programas para favorecer el empleo de esa franja de edad, destinados a

ejercer sus funciones preferentemente en las zonas de las cuales provienen. No se

les exige estudios secundarios completos, portan armas y usan un uniforme quelos distingue de la polica profesional. Hasta el ao 2002 su nmero llega a 14.500

(Daz, 2005).

Su estrategia y modos de accin son (ENA, 1999; 1999 b):

Elaboracin de un plan de accin fundado en el diagnstico previo de la situa-

cin, antes que como reaccin directa a las demandas del medio.

Conocimiento del territorio de actuacin por parte de los agentes, quienes son

conocidos por los habitantes, gracias a una presencia constante en la va pblica

y en contacto directo con ellos.


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Centralidad de las expectativas de la poblacin en las actividades policiales, con

miras a brindar soluciones duraderas.

Tendencia a lograr mayor sensacin de seguridad, antes que una disminucininmediata de los ndices delictivos.

Creacin de condiciones para una mayor seguridad objetiva.

Polivalencia funcional en el ejercicio del oficio policial35. Responsabilidad del

agente en la actuacin en el territorio.

Tendencia a brindar respuestas eficientes y de calidad.

El modelo francs depolica de proximidad, como se expuso, no tiene por objeto a

la comunidad, si se entiende por ella a un agrupamiento social ligado por lazos par-

ticulares, que comparte valores y posee una identidad propia. Esta polica se ocupa

de la poblacin en general y el ciudadano en particular. Su estrategia es la relacinestrecha y permanente con ellos, de manera de brindar una mejor respuesta. Otros

aspectos que permiten caracterizar el modelo depolica de proximidad francs, por

su diferencia con los modelos anglosajones depolica comunitaria, son:

Modelos de polica

proximidad (francs) comunitaria (anglosajona)

Responde al gobierno nacional. Responde al gobierno local.

Es parte integrante de una polica centralizada. Son policas descentralizadas.

Sus tareas no se limitan a la prevencin, pues cumplentambin actividades de investigacin judicial.

Sus tareas se limitana la prevencin.

Presencia en la va pblica y tambin en las comisaras

(en atencin al pblico).Presencia en la va pblica

MODELO DE POLICA ORIENTADA A PROBLEMAS (POP)

El surgimiento de la POP se dio en el contexto de la nueva cultura en materia

criminal que comenz a delinearse a partir de los aos de 1970. En la tendencia

que surgi por esa poca se integraron al campo de la seguridad elementos pro-venientes de otros sectores. Mecanismos tales como las tcnicas para la resolucin

alternativa de conflictos, los foros comunitarios y las medidas situacionales desa-

rrollados en otros mbitos pasaron a formar parte de las estrategias para la reduc-

cin del delito y la inseguridad.

Este modelo fue desarrollado por el profesor Herman Goldstein, de la Universidad

de Wisconsin, en 1979. En l se hacen presentes algunos criterios que por la poca

35 La nocin de polivalencia funcional, en la organizacin del trabajo, refiere a que la ocupacin de un puesto de

trabajo no implica el cumplimiento de funciones especficas, pues estas pueden variar de acuerdo con las necesidades.


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haban comenzado a aplicarse en la gestin de las organizaciones y el management em-

presarial. Criterios que, por ejemplo, apuntaban a la flexibilizacin de las estructuras

organizacionales para adaptarse a un mundo en transformacin. El cambio cada vezms constante y la complejidad constituan el nuevo escenario al que deban adecuar-

se las organizaciones, sobre todo las empresariales, si es que no queran desaparecer.

En la idea de Goldstein, este mismo tipo de situacin se plantea a propsito de

la institucin policial. Esta no desaparecer mientras exista el Estado que la sus-

tenta, pero perder su eficacia si no se adapta a la realidad de los nuevos tiempos.

Las instituciones penales y de seguridad debern enfrentar el creciente cambio y

complejidad de los procesos sociales en general, y delictivos en particular. Es fun-

damental reconocer que la funcin de la justicia penal no es tan sencilla, sino que

es muy compleja [...]. Se enfrenta a una diversidad de problemas de conducta muy

distintos entre s.A pesar de la diversidad de los problemas, cada uno responde a un patrn ruti-

nario tpico. Es lo que ocurre con los robos a viviendas, el alcoholismo, el arrebato

de objetos, el comportamiento de las pandillas juveniles, etctera. De manera que

la actividad policial debe centrarse en el anlisis de cada tipo de situacin en par-

ticular, para buscar respuestas eficaces que tiendan a disminuir su ocurrencia. No

consiste solo en responder a una cadena sin fin de sucesos delictivos. Actualmente

se espera que todas las instancias involucradas en impartir justicia tengan capacidad

de prevenirlos (Goldstein, 2008 [2004]: 29).

La actividad analtica es central en el modelo POP. El anlisis se desarrolla en

distintos pasos, comenzando por la descripcin de cada problema que la polica

enfrenta. Luego sigue con el anlisis profundo y en detalle de cada uno de ellos,

para despus buscar las bases ms racionales que sustenten las respuestas a tomar.

Finalmente se debe evaluar la eficacia de lo hecho (Goldstein, s/f: 48).

Ron Clarke y John Eck explican cuatro pasos conocidos como BASE (Bsque-

da, Anlisis, Solucin y Evaluacin) (Clarke y Eck 2008 [2004]: 52):

Pasos Descripcin de tareas

BsquedaRevisar la informacin disponible sobre los incidentes de mayor ocurren-

cia, para identificar patrones o secuencias tpicas que se repiten en ellos.

AnlisisAnalizar minuciosamente las causas que determinan la ocurrencia de esos

incidentes o problemas.

Solucin

Idear maneras de intervenir en la cadena de causas que constituyen un

problema, para producir respuestas preventivas que reduzcan las probabi-

lidades de ocurrencia de esos incidentes.

EvaluacinEvaluar el impacto que tienen las intervenciones, y corregirlas en caso de

que no funcionen adecuadamente


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Los criterios de las nuevas teoras de la organizacin y el managementse hacen

tambin presentes en el modelo POP a travs de la siguiente idea: los principios

lgicos que guan el funcionamiento de un organismo deben reproducirse en cadamolcula. Cada polica debe funcionar como lapolica.

Una polica eficaz debe funcionar de manera analtica, para intervenir en forma

preventiva, disminuyendo la posibilidad de ocurrencia de los delitos y desrdenes,

debe operar de igual manera investigando y analizando el territorio bajo su res-

ponsabilidad. Goldstein elige utilizar el trmino analizar, pues sabe que en rela-

cin con la actividad penal y policial, el trmino investigar est vinculado con la

cuestin criminal, cuando no con la intromisin en la privacidad de las personas.

Pero cuando habla de analizar se est refiriendo a la actividad de investigacin,

tal como se realiza en cualquier campo disciplinar.

En el modelo POP la actividad de anlisis se diferencia en dos niveles: Macronivel: se estudian los problemas tpicos de una ciudad tales como robos,

prostitucin, alcoholismo y ruidos molestos. Se identifica a los actores del pro-

blema y a los que pueden aportar a su solucin. Luego viene la revisin de las

respuestas que hasta entonces se han brindado, para despus disear otras ms

actualizadas, proactivas, que superen en eficacia las anteriores. Finalmente se

evala lo hecho.

Micronivel: el polica debe investigar su propia prctica, ante todo para construir

conocimiento sobre la diversidad de situaciones que enfrenta. Por eso este nivel

analtico corresponde a los agentes de calle. Son ellos quienes deben pensar qu

hacen y cmo lo hacen. Para esto se requiere de una actitud proactiva por parte

de la superioridad, pues los agentes deben contar no solo con su autorizacin

sino que tambin deben ser alentados al respecto.

Al igual que en los modelos depoliciamiento comunitario, en el POP se tiende al

incremento de la autonoma individual. En la medida en que los agentes en la base

de la institucin pueden analizar y resolver los problemas que enfrentan, se produce

un efecto de retroalimentacin a partir del cual van cobrando mayor confianza.

Entre los dos niveles, el del microanlisis posee mayor importancia. Goldstein

compara la situacin con el aprendizaje del manejo de la bicicleta: se comienza

por el uso de ruedas pequeas, auxiliares, para luego pasar al dominio de las ruedasgrandes Se debe recurrir al anlisis de los microproblemas por encima del anlisis

e investigacin de los macroproblemas (s/f: 49).

REFORMAS POLICIALES: ANTECEDENTES

Previo a las reformas en el campo de la seguridad, iniciadas en el ltimo cuarto

del siglo XX, hubo tambin en la primera mitad de ese siglo cambios significativos,

aunque fueron de otra especie. En trminos generales, el motivo que los impuls


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fue la bsqueda de mayores estndares de profesionalizacin. Con esto se apuntaba

a revertir el problema de una creciente autonomizacin de las instituciones policiales.

Este problema se manifestaba en un doble desapego: a los dictados constitucionalesy a las directivas del poder central. Esto significaba que la ley se aplicaba con dis-

crecionalidad, siguiendo criterios propios de cada cultura policial y segn intereses

particulares. Estos ltimos podan responder tanto a posturas polticas y a vnculos

con los gobiernos locales, como a grupos corporativos, cuando no a intenciones

directamente delictivas. Detrs de estas reformas, propias de las dcadas de 1930

y 1940, estuvo casi siempre presente el descontento ciudadano y la opinin de la

prensa reclamando cambios.

ESCENARIO MUNDIAL

Esos desafos se debieron a que, a partir de 1960, gan la escena social una nue-

va cultura en relacin con las instituciones, que algunos denominaron movimiento

contracultural. Eso se dio en el marco de los movimientos generacionales y estu-

diantiles de esa dcada, tales como la oposicin a la guerra de Vietnam y la defensa

de los derechos civiles de las minoras en los Estados Unidos, el Mayo francs, la

oposicin a los regmenes militares en Amrica Latina y la crtica a las instituciones

totales(Goffman).

Esto implic situaciones de conflicto y tensin social, manifestaciones y movili-

zaciones sociales, huelgas, boicots y hechos de violencia, en los cuales intervinieron

los cuerpos policiales. Las caractersticas del modelo profesionalno resultaron las

ms adecuadas para la resolucin de estos conflictos. Por el contrario, el carcter

militarizado de las intervenciones y el escaso contacto con las realidades locales

aumentaron la conflictividad social y la brecha entre polica y sociedad. En el caso

de Amrica Latina esta circunstancia no aliment cambios en las instituciones po-

liciales, porque de ella se sali a travs de la instalacin de regmenes militares. Pero

en pases del hemisferio norte, a esa situacin se sum la emergencia de nuevas

formas delictivas y mayores ndices de violencia, de finales de la dcada de 1970 y

principios de la siguiente.

El surgimiento delparadigma preventivo en el ltimo cuarto del siglo XX impli-c la reforma del modelo profesional. A escala mundial, para algunos especialistas

sobre todo los de habla inglesa estas innovaciones implican un retorno a las ideas

que en su inicio dieron forma a la polica moderna. Afirman que varios de los

problemas que impulsaron la realizacin de las reformas se derivan de un desvo

respecto de las intenciones que dieron origen a la institucin. Pues, como se vio,

en un principio la polica fue entendida desarrollando una funcin civil, orientada

a controlar una vasta gama de acciones que atentaban contra la tranquilidad en la

vida en las ciudades. Entre esas acciones, el delito violento era una ms.


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En Inglaterra, el primer cuerpo de polica metropolitana, creado por Robert

Peel en 1829, y posteriormente extendido a todo el pas, est configurado

como un organismo civil, de carcter local, al servicio del ciudadano, en es-

trecho contacto con l y con una funcin preponderantemente preventiva

(Rico, 1998, 175).

El desvo en cuestin haba implicado asumir la tarea policial en trminos de un

combate contra el crimen, centrado en la represin de los delitos. En algunos casos,

ese camino descuid la insercin social de la polica en relacin con el pblico en

trminos de ciudadana. Vale decir, que se desatendi el principio de igualdad ante

la ley que vincula entre s a todos los ciudadanos, vistan o no uniforme. En otros

casos, ese proceso deriv en hechos de autoritarismo, as como en excesos e irre-

gularidades en el accionar policial. El hecho paradojal es que como efecto de esosprocesos se perdi eficacia en la represin del delito. Pues el carcter duro, com-

bativo, que haban adquirido las instituciones, las distanci del pblico, perdiendo

con ello la colaboracin de la gente.

En Amrica Latina la implantacin de los regmenes militares implic la milita-

rizacin de las fuerzas policiales y el aumento de su uso como factor de control so-

cial y represin poltica. Por este motivo no se dio ese proceso de revisin del mo-

delo profesional ocurrido en otras latitudes. Luego, durante la decadencia de esos

regmenes y el retorno de la democracia, qued en el seno de las instituciones poli-

ciales una subcultura heredada de aquel perodo. Dentro de ella, los elementos ms

preocupantes son: el exceso en el uso de la fuerza, la actuacin por fuera de los mar-

cos constitucionales y la autonoma funcional, una vez liberadas de la tutela militar.

Estos factores favorecieron no pocos casos de participacin de funcionarios

policiales en hechos delictivos. Fue recin luego de la consolidacin del retorno

democrtico en Amrica Latina que se iniciaron procesos de reformas policiales.

ESCENARIO NACIONAL

En el caso de la Argentina se dieron reestructuraciones policiales en las pro-

vincias de Buenos Aires y Crdoba, en la segunda mitad de la dcada de 1930,motivadas por similares razones. En ellas influy el descontento por el uso policial

en la persecucin ideolgica de disidentes polticos de distinto signo. La falta de

garantas constitucionales, la ausencia o debilidad del Estado de derecho y los me-

canismos fraudulentos de acceso al poder poltico, hicieron que la polica cobrase

un renovado protagonismo como fuerza de choque al servicio de intereses parti-

culares (Barreneche, 2007b).

Seala Osvaldo Barreneche que la reforma cordobesa, iniciada por el gobierno

radical de Amadeo Sabattini, apunt no solo a la centralizacin del mando y la pro-


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fesionalizacin del personal, sino tambin a mejorar la relacin entre el pueblo y la

polica. Con ello se intentaba modificar el rol considerado represivo que la anterior

gestin conservadora le haba impreso a la institucin. Respecto de la centraliza-cin, debe tenerse en cuenta que la polica cordobesa no contaba con una unifica-

cin formal. Exista por un lado la polica de la capital, que actuaba en la ciudad de

Crdoba y alrededores, y por otro lado las policas de campaa. Como estrategia de

unificacin y profesionalizacin se recurri a la militarizacin del personal policial,

aunque subsumido al mando de una jefatura poltica de carcter civil.

En el caso de la provincia de Buenos Aires, el gobierno peronista de Domingo

Mercante llev adelante a partir de 1946 una profunda reforma, a cuyo frente puso

al teniente coronel Adolfo Marsillach. En este caso, el recurso al sistema organi-

zativo y la doctrina militar constituyeron el eje del proceso. Ese recurso estaba al

servicio de lograr la centralizacin del mando y el refuerzo de las jerarquas. Conellos se esperaba adems cortar con los particularismos, en este caso representados

por los lazos entre los comisarios regionales y los dirigentes polticos locales, tradi-

cionalmente conservadores y radicales. El por entonces nuevo gobierno peronista

consideraba esos vnculos como la causa principal de la corrupcin policial de la

poca (Barreneche, 2007a).

La centralizacin y la militarizacin, utilizadas como remedio para los proble-

mas de autonomizacin y corrupcin policial, trajeron con el correr de los aos

nuevos problemas. No solo a nivel local, sino respecto de las instituciones policiales

en general, los procesos de profesionalizacin implicaron un distanciamiento con

el pblico. Ello no significa que aquellas reformas hayan sido improcedentes, sino

que generaron otros desafos.

REFORMAS POLICIALES ACTUALES

Desde finales de la dcada del 1990 se dieron en la Argentina transformaciones

ms o menos significativas en las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza,

Ro Negro y Santa Fe. Se vieron impulsadas, en la mayora de los casos, por la

participacin de policas en delitos de resonancia pblica. En este apartado se pre-

sentan las experiencias de Buenos Aires y Santa Fe.

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

En el territorio bonaerense el primer intento de reforma fue durante la ges-

tin del gobernador Antonio Cafiero (1987-1991), motivada por la necesidad de

solucionar problemas de violencia y corrupcin policial36. Esta intencin dur

36 Reforma encabezada por el ministro Luis Brunatti.


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poco en virtud a las resistencias de los funcionarios policiales, manifestadas en

una huelga policial. En un movimiento, que pas a constituirse como tpico de

los procesos de reformas policiales en la Argentina, a ese impulso reformista lesigui otro momento de contrarreformas. En los aos que siguieron, la poltica

de seguridad que se adopt result consonante con las expectativas del modelo

policial tradicional.

Desde el gobierno se le garantiz a la corporacin policial la posibilidad de

que se autogobierne y se organice sobre el paradigma de la mano dura [...].

Como contrapartida, el poder poltico esper que esa agencia policial le garan-

tizara una labor eficiente en la preservacin de mrgenes aceptables de seguri-

dad y tranquilidad ciudadana (San, 2008: 85).

Pero esta ecuacin parece no haber funcionado. En 1997 nuevos hechos de

violencia policial crearon las condiciones para una reforma ms profunda. El go-

bernador Eduardo Duhalde jug al respecto un rol importante en el procesamien-

to de oficiales, por sus implicaciones en el atentado terrorista contra la sede de la

Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA) y el crimen del reportero grfico

Jos Luis Cabezas (San, 1998).

A pedido del ejecutivo provincial, los penalistas Len Arslanin y Alberto Bin-

der elaboraron un plan para la reorganizacin del sistema de seguridad provincial.

En l se plante la necesidad de encarar reformas urgentes ante el carcter que

presentaba la crisis del sistema con races en su propia estructura. Esas medidas

consistan en la disolucin del esquema organizativo de la polica provincial, la

creacin de una nueva cartera ministerial para las funciones de seguridad y justicia,

as como modificaciones en el Cdigo Penal. Se propuso adems la creacin de

mecanismos para laparticipacin comunitariaen la materia y la creacin de una co-

misin de alto nivel para delinear las bases y supervisar el desarrollo de un nuevo

sistema de seguridad, que luego se plasm en el Instituto de Poltica Criminal y

Seguridad (IPCS) (Arslanin y Binder, 1997).

Para implementar el plan presentado, Duhalde dispuso la intervencin de la Po-

lica bonaerense, poniendo a cargo al diputado provincial Luis Lugones. Para ello,cont con el apoyo crtico de los principales partidos opositores que participaron

en el IPCS, as como tambin en la comisin bicameral creada para el seguimiento

y control del proceso.

La intervencin dispuso pasar a retiro a toda la plana mayor de la institucin,

junto con ms de 300 comisarios. Se disolvieron las unidades regionales, de las

que dependan las comisaras, y se crearon 18 jefaturas departamentales, coinci-

dentes con la divisin en departamentos judiciales que presentaba la provincia.

Se conformaron adems 18 delegaciones departamentales de investigaciones, en


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igual correspondencia, para sustituir las antiguas brigadas de investigaciones, que

se disolvieron. Terminado el perodo de intervencin y constituido el Ministerio

de Justicia y Seguridad, la cartera es ocupada por Arslanin, quien continu con elproceso de reformas.

El 1998 se sancionaron las leyes de Seguridad Pblica (12.154) y de la Organi-

zacin de las Policas (12.155). Mediante esta ltima se establecieron tres policas

en el mbito provincial, una de Seguridad, otra de Investigacionesen Funcin

Judicial y otra de Seguridad Vial; tambin se estableci un Servicio de Custodia y

Traslado de Detenidos.

La ley de Seguridad Pblica instituy las instancias de participacin comunitaria:

los foros de seguridad y el defensor de la seguridaden cada municipio. En 1999 se

sancion una ley para reglamentar los servicios de seguridad privada, pero a pesar

de dicha regulacin legal el sistema continu sin lograr ser institucionalizado nicontrolado (Gonzlez, 2005).

A fines de ese ao asumi como gobernador Carlos Ruckauf anunciando me-

didas de mano duraen seguridad e iniciando un ciclo de contrarreformas.

El advenimiento de un nuevo gobierno, en diciembre de 1999, implic un

grave proceso de contrarreforma que, sin derogar las normas oportunamente

dictadas, supuso, en los hechos, su tcita derogacin, mediante el mecanismo

ilegal de recrear el viejo orden a travs de resoluciones ministeriales que resu-

citaron la vieja y maldita polica. (Arslanin, 2007: 8).

Pero esta situacin comienza a retroceder en 2002. Lo hace como consecuencia

de nuevos casos de gatillo fcil, sobre todo en ocasin de la muerte de los militantes

populares Kosteki y Santilln en manos de la polica bonaerense.

El 26 de junio de 2002 una movilizacin de organizaciones sociales

intent ocupar el puente Pueyrredn. La accin represiva deriv en la

muerte a mansalva en la estacin de tren de Avellaneda de los militantes

Daro Kosteki y Mximo Santilln, por parte de un oficial de la PolicaBonaerense.

Sin embargo, recin en 2004 luego de una serie de reclamos y movilizaciones

por la inseguridad, se produce el retorno de Arslanin como ministro y la profun-

dizacin de la anterior reforma. Esto ocurre durante la gestin del gobernador Fe-

lipe Sol (2002-2007). El punto crtico haba sido el secuestro y muerte del joven

Axel Blumberg por parte de una banda de delincuentes.


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En abril de 2004 fue asesinado por sus secuestradores el joven Axel Blumberg,

de 23 aos, en represalia por intentar escapar de su cautiverio. El hecho motiv

una serie de movilizaciones por la seguridad y en pos de la modificacin de las le-

yes y el endurecimiento de las penas, encabezadas por el padre de la joven vctima.

La continuacin de las reformas implic la ampliacin del marco normativo, me-

diante el dictado de nuevas leyes. Uno de los objetivos de la nueva etapa consisti en

avanzar en la descentralizacin de la estructura policial para volverla ms horizontal.

Ello signific la creacin de policas de distrito, en cada una de las jurisdicciones

ya establecidas, y de policas comunalesen los municipios con menos de 70.000

habitantes. Para el caso de estas ltimas, el gobierno de la provincia deleg en los

intendentes la conduccin policial, mediante el recurso de poner bajo su depen-

dencia funcional de la fuerza, a travs de un jefe de Polica (Arslanin, 2007: 31).

Se cre, adems, la Polica de Buenos Aires 2 para actuar en el primer y segundo

cordn del conurbano bonaerense y fue prevista como un cuerpo de actuacin

gil, destinada al patrullaje [...] de despliegue rpido, con presencia absoluta en el

territorio y con las caractersticas de unapolica de proximidad(Op. cit.: 33). A ello

se suma su carcter desburocratizado y descentralizado en cuanto a su insercin te-

rritorial. Este cuerpo tiene asiento en sus propias estaciones,las cuales no cumplen

ninguna de las funciones legales ni operativas de las clsicas comisaras.

Es, en principio, una polica de seguridad, liberada de la carga de tareas de natu-

raleza administrativa, que no puede alojar detenidos en sus dependencias ni re-

cibir denuncias por escrito, ni custodiar bienes ni personas. Se privilegian as las

funciones de prevencin, disuasin y eventual represin del delito (Op. cit.: 34).

El carcter horizontal de las policas se tradujo en el establecimiento de un es-

calafn nico de nueve grados, eliminndose la diferencia entre oficiales y subofi-

ciales. En materia educativa se estableci una formacin inicial consistente en un

curso de nivel terciario. Esto implic la necesidad de poseer estudios secundarios

como condicin de ingreso a la institucin. Para aquellos cuadros que no posean

ese nivel, se implement un programa de terminalidadde los estudios secundarios,

y a la vez se establecieron convenios con las universidades nacionales con asiento

en la provincia, para que coparticipen en la formacin de los cuadros.

En materia departicipacin comunitariase dio nuevo impulso a los foros vecinales

y municipales de seguridad, llegando a constituirse ms de 400, con la participa-

cin de ms de 5.000 organizaciones comunitarias y sectoriales37. A fines de 2007

37 Se sugiere la lectura del captulo III (apartado que aborda el tema de los foros de seguridad) para una mejor descripcin.


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se produce un nuevo recambio de autoridades. Con la asuncin del gobernador

Daniel Scioli, y Carlos Stornelli a cargo de la cartera de seguridad, se inicia un

nuevo ciclo de contrarreformas.

PROVINCIA DE SANTA FE

La reforma de la polica santafesina38constituye en realidad un proceso de avan-

ces y retrocesos, similar a lo ocurrido con la polica bonaerense. En l se reconocen

tres momentos: un inicio en el perodo de 1995 a 1999, un momento de contrarre-

formas entre 2000 y 2001 y un nuevo perodo de reformas entre 2003 y 2007.

El proceso comenz por un diagnstico que evidenci los factores que erosio-

naban el prestigio de la polica ante el pblico. Entre las causas, se mencionan:

un alto grado de militarizacin, cierta sensacin de impunidad de sus miembros,

una autonoma institucional con respecto al poder poltico,

el predominio de objetivos individuales o grupales, tanto legales como ilegales,

en contraposicin con los objetivos institucionales (Gonzlez et alt, 2008).

Esos elementos diagnsticos definieron una agenda de objetivos tendientes a

recuperar la confianza pblica y mejorar la formacin del personal, as como la ca-

lidad y disciplina de los cuadros. En el orden interno, ello requiri modificaciones

en los sistemas de reclutamiento y formacin inicial de los cuadros. A nivel guber-

namental, la creacin de una Direccin Provincial de Asuntos Internos y en el m-

bito legislativo el impulso de reformas en materia policial. Finalmente, en relacin

con la comunidad, se crearon las juntas barriales de Seguridad Comunitaria.

Con el arribo al poder del gobernador Carlos Reutemann a fines de 1999, las

iniciativas reformistas se suspendieron. Pero dos aos despus, los acontecimientos

vividos durante la crisis social y poltica de fines de 2001 pusieron en evidencia

serias fallas en el accionar policial. Ello deriv en cambios en el gabinete de mi-

nistros y un intento por retomar los impulsos reformistas por parte de las nuevas

autoridades. Pero ser recin tras el retorno de Jorge Obeid a la gobernacin, en

2003, que se continuar con las reformas.En la nueva etapa se avanz en los aspectos formativos, crendose el Instituto de

Seguridad Pblica, como ente autrquico, para el dictado de carreras de nivel ter-

ciario destinadas a la formacin inicial del personal. Por sancin de una nueva ley,

este personal pas a integrarse dentro un nico escalafn, eliminndose la divisin

entre oficiales y suboficiales. Se retomaron tambin las iniciativas comunitarias,

mediante un nuevo impulso a las juntas barriales.

38 Por el volumen de sus agentes, la polica de la provincia de Santa Fe es la tercera en orden de importancia en la

Argentina (la preceden la polica de la provincia de Buenos Aires y la Polica Federal).

varela nuevos modelos policiales

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