УВОД

У овом семинарском раду бавићемо се вођењем управног поступка, односно о томе

ко има надлежност и овлашћење за вођење, које странке учествују у управном поступку,

затим о роковима, одржавању реда у управном поступку и на крају о трошковима.

1

1. НАДЛЕЖНОСТ ЗА ВОЂЕЊЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА

Надлежност у управном поступку представља овлаштење и дужност надлежног

органа да рјешава у управној ствари на одређеном подручју (територији). Тако би се

надлежни орган могао дефинисати као орган који обавља послове на одређеној

територији, који су му прописима повјерени.

Разликујемо стварну и мјесну надлежност, које се према ЗУП-у одређују на

сљедећи начин:

Стварна надлежност означава овлаштење и дужност неког органа да рјешава у

одређеним управним стварима полазећи од природе и карактера тих ствари.

Мјесна надлежност означава пак овлаштење и дужност неког органа да рјешава у

одређеним управним стварима на територији коју покрива.

Уколико надлежност није утврђена посебним прописима, примјењиваће се одредбе

о надлежности које садржи ЗОП.

Повреда надлежности представља битну повреду закона, због чега су органи

управе у току читавог поступка дужни су да пo службеној дужности воде рачуна о својој

надлежности. Према Закону о општем управном поступку, стварна надлежност за

рјешавање у управном поступку утврђује се према правилима којима се уређује одређена

управна област, или се уређује надлежност појединих органа. Међутим, ако није одређен

орган који je стварно надлежан у одређеној управној ствари, a то се не може утврдити пo

природи ствари, надлежност одређује Савјет министара БиХ.

Мјесна надлежност се првенствено утврђује прописима о територијалној подјели,

односно прописима о организацији појединих органа. Међутим, ако она није уређена на

овај начин, Закон о општем управном поступку мјесну надлежност одређује на сљедећи

начин:

1) У управним стварима које се односе на непокретност - према мјесту гдје се

она налази;

2) У стварима које се односе на послове из надлежности неког државног органа,

према његовом сједишту;

3) У управним стварима које се односе на дјелатност предузећа или другог

правног лица - према сједишту предузећа или другог правног лица;

2

4) У управним стварима које се односе на дјелатност предузетника или другог

физичког лица које професионално обавља дјелатност - према мјесту гдје се дјелатност

обавља;

5) У осталим управним стварима, према пребивалишту странака. У случају да

има више странака, надлежност се одређује према странци према којој je захтјев

управљен. Ако странка нема пребивалиште у Републици Српској, надлежност се одређује

према њеном боравишту, a ако нема ни боравиште, према њеном посљедњем

пребивалишту, односно боравишту;

Ако се надлежност не може утврдити према утврђеним критеријумима, она се

одређује према мјесту гдје je настао повод за вођење поступка.1

1.1. Промјене надлежности

Надлежност се не може мијењати вољом органа или странака, будући да се и

стварна и мјесна надлежност утврђују првенствено посебним материјалним прописима;

осим ако то законом није дозвољено. Исто тако, постоји и забрана супституције

надлежности, што значи да није дозвољено преузимање надлежности у одређеној управној

ствари од једног на други управни орган. Код изузетне допуштеност делегације

надлежности, орган за рјешавање у одређеној управној ствари може само на основу

изричитог законског овлаштења пренијети рјешавање у тој ствари на други орган. Oрган

који je мјесно надлежан, a покренуо je поступак задржава надлежност и кад у току

поступка наступе околности према којима би био надлежан други орган, међутим, он

може уступити предмет том органу, ако би се тиме знатно олакшао поступак, нарочито за

странку. Такође, ЗУП предвиђа могућност преузимања појединих службених радњи

ван подручја једног органа, под условом да постоји опасност од одлагања, о чему je

овај орган дужан обавијестити подручно надлежан орган.

1 П. Кунић, Управно право, Бања Лука, 2010. године, стр. 394.

3

1.2. Сукоб надлежности

Сукоб надлежности у управном поступку представља такву правну ситуацију која

настаје усљед става два или више органа да су надлежни односно ненадлежни за

рјешавање о некој (истој) управној ствари, па у вези са тим разликујемо позитиван и

негативан сукоб надлежности. Сукоб надлежности рјешавају законом предвиђени органи.

Сукобе надлежности на нивоу институција БиХ рјешавају органи БиХ, a сукобе

надлежности на нивоу Републике Српске, републички органи. У БиХ, Суд Босне и

Херцеговине рјешава сукобе надлежности између: органа управе БиХ, између органа

управе БиХ и институција БиХ које имају јавна овлаштења и између институција БиХ које

имају јавна овлаштења, док сукобе надлежности између организационих јединица органа

управе БиХ рјешава орган управе БиХ у чијем су саставу те организационе јединице.

За рјешавање сукоба надлежности у Републици Српској у принципу je надлежна

Влада.

Влада рјешава сукобе између:

1) министарстава, министарстава и управних организација и између управних

организација;

2) органа државне управе и државних органа којима су повјерени послови

државне управе;

3) органа државне управе и предузећа, установа и других недржавних

субјеката, када у вршењу послова државне управе на основу повјерених управних

овлаштења одлучују о појединачним правима и обавезама;

4) органа којима су пренесени послови државне управе;

5) предузећа, установа и других недржавних субјеката, када у вршењу послова

државне управе на основу повјерених управних овлаштења одлучују о појединачним

правима и обавезама.2

Приједлог за рјешавање сукоба надлежности подноси орган који je посљедњи

рјешавао о својој надлежности, a може га поднијети и странка. Орган који рјешава сукоб

надлежности истовремено ће поништити рјешење које je о управној ствари донио

2 Ibid, стр. 397.

4

ненадлежни орган, као и закључак којим се ненадлежни орган прогласио ненадлежним, и

списе предмета доставиће надлежном органу. Против рјешења се не може поднијети

жалба, нити може покренути управни спор. Међутим, може заштитити своја права и то у

оквиру жалбе против рјешења у конкретној управној ствари, позивајући се на

ненадлежност, због чега се може водити и управни спор. За разлику од странке, орган

може изјавити посебну жалбу против рјешења о сукобу надлежности; ако сматра да му je

повријеђено неко право.

5

2. СЛУЖБЕНО ЛИЦЕ ОВЛАШТЕНО ЗА ВОЂЕЊЕ ПОСТУПКА И ЗА

РЈЕШАВАЊЕ

Закон о општем управном поступку одређује да управни поступак у оквиру органа

управе води овлаштено службено лице, a рјешење у управном поступку доноси

старјешина органа. Старјешина органа може за рјешавање у управним стварима из

одређене врсте управних послова овластити друго службено лице истог органа, или друго

стручно службено лице за вођење поступка. Старјешина у посебном рјешењу, којим се

одређује службено лице уноси његове личне податке и обим његовог овлашћења.

Ако je за рјешавање у управној ствари надлежан Савјет министара, односно Дом

Парламентарне скупштине, поступак води овлаштено лице или тијело, које својим актом

одреди Савјет министара односно Дом Парламентарне скупштине. У случају кад у

управним стварима рјешава институција којој су повјерена јавна овлаштења, рјешење

доноси руководилац институције.

Да би се остварила законитости рада и заштита интереса, у вођењу управног

поступка се мора постићи објективност и непристрасност службених лица, што се

постиже институтом изузећа службеног лица. Разликују се двије врсте изузећа-обавезно и

факултативно. Обавезно изузеђе je таксативно набројано у ЗУП-у и оно се мора провести

чим се утврди да постоје законски разлози:

1) ако je у предмету у коме се води поступак странка, саовлаштеник, односно

саобвезник, свједок, вјештак, пуномоћник или законски заступник странке;

2) ако je са странком, заступником или пуномоћником странке сродник пo

крви у правој линији, a у побочној линији до четвртог степена закључно, брачни друг или

сродник пo тазбини до другог степена закључно, пa и онда кад je брак престао;

3) ако je са странком, заступником или пуномоћником странке у односу

стараоца, усвојиоца, усвојеника или храниоца;

4) ако je у првостепеном поступку учествовало у вођењу поступка или у

доношењу рјешења.3

3 Ibid, стр. 399.

6

Факултативно изузеће службеног лица се врши због свих других околности које

доводе у сумњу његову објективност и непристрасност.

Према ЗУП-у БиХ, о изузећу одлучују руководилац, орган утврђен статутом или

другим општим актом, Савјет министара, односно Дома Парламентарне скупштине, и то

закључком којим се одређује друго службено лице за рјешавање. Против закључка није

дозвољена жалба.

7

3. ПРАВНА ПОМОЋ

Правна помоћ представља предузимање појединих процесних радњи у поступку

изван подручја надлежног органа, a пружа je други орган на чијем подручју ту радњу

треба обавити. Орган који води поступак замолницом се обраћа том органу да изврши

неке процесне радње, због просторног ограничења.

Тражену правну помоћ, замољени орган односно организација која врши јавна

овлаштења дужни су пружити без одлагања, a најкасније у року од осам дана од дана

пријема молбе, односно 10 дана према ЗУП-у БиХ. Правна помоћ за извршење појединих

радњи у управном поступку може се тражити и од судова, који су дужни да поступе no

захтјеву ако се тиме не омета судски поступак. За правну помоћ у односу са иностраним

органима важе одредбе међународних уговора, a ако тих одредаба нема, примјењује се

принцип реципроцитета.

8

4. СТРАНКА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Странком представља лице на чији захтјев je покренут поступак или против кога се

води поступак, односно које ради заштите својих права и правних интереса има право да

учествује у поступку. У вези са овим, разликујемо три врсте странака: активну, пасивну

и узгредну странку. Странка у управном поступку може бити свако физмчко и правно

лице. својство странке у управном поступку могу имати тужилац и јавни правобранилац,

кад су законом овлаштени да у управном поступку штите јавни интерес, и то у границама

овлаштења датог странкама, осим у случају када су им шира овлаштења дата законом. С

обзиром на број странака у управном поступку у односу на орган, у управном поступку

разликујемо једностраначке и вишестраначке ствари.

4.1. Услови за страначко иступање у поступку

Услови да неко лице буде странка у управном поступку јесу: страначка способност,

процесна способност и страначка легитимација.4

Страначка способност je способност да се буде носилац права и обавеза о којима се

одлучује у управном поступку, те је у правилу имају сва физичка и правна лица (општа

страначка способност). Лица која немају правну способност могу у управном поступку

иступати у својству странке, уколико се у управном поступку одлучује о правима и

обавезама која су им установљена посебним прописима (посебна страначка способност)

Процесна способност je способност самосталног обављања радњи у поступку, те

она претпоставља страначку способност, што значи да се претпоставља да неко лице

пуноважно и лично предузима радње у поступку. Само странка са потпуном пословном

способношћу може имати процесну способност. Пословна способност стиче се

пунољетством. Међутим, пунољетно лице може бити лишено пословне способности, под

одређеним условима (због душевне болести, алкохолизма, уживања дрога...).

Страначка легитимација означава специјалан однос једног лица (физичког или

правног) према конкретној управној ствари односно конкретном предмету поступка.

Имају је у првом реду лица пo чијем захтјеву je покренут поступак или лице против кога

4 Ibid, стр. 404.

9

се води поступак, као и лица која ради заштите својих права или правних интереса имају

право да учествују у поступку.

4.2. Остали учеспици у управном поступку

Остали учесници у управном поступку чине значајну групацију у коју улазе

представници односно други заступници странака.

Kao заступници у управном поступку могу се означити лица која у име странке

иступају у поступку, тј. предузимају све или само одређене процесне радње у њено име и

за њен рачун. Заступник може бити свако пословно способно лице које се не бави

надриписарством.

Потреба за заступањем странке произлази из различитих основа:

a) када она нема правну односно фактичну могућност да непосредно учествује

у поступку n предузима процесне радње;

б) ако оцијени да ће je успјешније заступати заступник (који je,

уз то, у правилу стручно лице);

в) када заступање произлази из неког односа личног карактера и

г) када она то чини из разлога економичности и ефикасности

поступка.5

У управном поступку, као заступници странке односно као учесници у поступку

могу се појавити: законски заступник странке, овлаштени представник странке,

привремени заступник, заједнички представник, заједнички пуномоћник и пуномоћник.

Законски заступник je лице које на основу закона или на основу акта надлежног

oprana предузима процесне радње у поступку у име и за рачун процесно неспособне

странке. Будући да правна лица због своје природе немају процесну способност, те стога

не могу вршити процесне радње у поступку ЗУП-ом је одређено да правно лице радње

обавља преко свог представннка односно законског заступника одређеног општим актом

тог правног лица.

Привремени заступник представља лице које поставља орган који води поступак, и

то странци која нема законског нити вољног заступника, a управни поступак се мора

5 Ibid, стр. 406.

10

спровести ради одређених важних односно хитних разлога. Он врши радње у поступку

само док постоји потреба.

Заједнички представник односно заједнички пуномоћник je лице које иступа у

поступку у име двију или више странака, a предвиђа се у случају постојања тзв. процесне

заједнице. Кад у истом поступку учествује више лица са истим интересом, странке су

дужне између себе одредити ко ће их представљати, односно одредити заједничког

пуномоћника. Пуномоћник представља лице које на основу овлаштења добивених од

странке предузима процесне радње у поступку, осим оних које може само она

предузимати (само странка, a не и њен пуиомоћник, може бити саслушана у иоступку).

Пуномоћника може одредити странка односно њен законски заступник. Пуномоћник може

бити свако лице које je потпуно пословно способно (које самим тим има и процесну

способност). Према томе, пуномоћник не мора бити адвокат нити правник, међутим, ако

пуномоћ се даје лицу које није адвокат, мора бити овјерена пред надлежним органом.

11

5. ОПШТЕЊЕ ОРГАНА И СТРАНАКА

5.1. Поднесак

Поднесци представљају захтјеве, обрасце који се користе за аутоматску обраду

података, приједлоге, пријаве, молбе, жалбе, приговоре и друга саопштења којима се

странке обраћају органима. Подносе се непосредно или путем поште - писмено, или се

саопштавају усмено на записник, a могу се изјављивати и телеграфски, односно

телефаксом. Поднесак се предаје органу надлежном за пријем поднеска. За усмене

поднеске који нису везани роком и нису неодложни, надлежни орган може одредити да се

примају само у одређене сате у току радног времена, односно у одређене дане.

Орган je дужан да прими на записник и онај поднесак за чији пријем није

надлежан, након чега ће донијеће закључак којим одбацује такав поднесак. Поред тога

што мора бити разумљив, поднесак мора да садржи: назив и сједиште органа коме се

шаље, предмет на који се односи, захтјев односно приједлог, податке о лодносиоцу (име,

презиме и адреса, као и податке о његовом заступнику нли пуномоћнику, односно

представнику, a ко га има). Ако поднесак садржи неки битан формални недостатак који не

спречава поступање према њему, или je неразумљив или непотпун, он због тога не може

бити одбачен. Орган који je примио такав поднесак мора учинити све да се ти недостаци

(у року који одреди) уклоне.

5.2. Позивање

Позивање представља радњу у поступку којом орган обезбјеђује присуство при

вршењу одређених процесних активности лица које има пребивалиште односно

боравиште на његовом подручју. Ha усмену расправу се може позвати и лице које нема

пребивалиште односно боравиште на подручју органа, ако се тиме поступак убрзава или

олакшава, a долазак не проузрокује веће трошкове или већи губитак времена за позваног.

Позивање се у правилу врши писменим позивом, те је позвано лице дужно je да се одазове

позиву. У случају неодазивања позиву предвиђено je привођење и новчана казна.

Мјере изриче овлаштено службено лице, посебним закључком, против којег je дозвољена

посебна жалба.

12

5.3. Записник

Записник представља јавну исправу коју саставља орган који води управни

поступак о свим радњама странке и других учесника у поступку. ЗУП предвиђа записник

о усменој расправи и другим важнијим радњама у поступку, као и важнијим изјавама

странака или трећих лица. ЗУП изричито наводи шта се уноси у записник: назив органа

који обавља радњу, мјесто, дан и сат обављања радње, предмет у којем се она обавља,

имена службених лица, присутних странака и њихових заступника, пуномоћника или

представника, као и кратак и тачан ток и садржај поступка. Читање главног записника

саслушаним лицима и евентуално прегледање записника има за циљ контролу вођења

записника. Записник потписује лице које je судјеловало у радњи поступка, a на крају га

овјерава својим потписом службено лице које je руководило радњом у поступку, као и

записничар уколико raje било. Уколико je било допуна записника, оне се поново

овјеравају и потписују.

5.4. Достављање

Достављање представља процесну радњу у управном поступку којом надлежни

орган предаје одређена писмена странкама и другим учесницимау поступку. Достављање

се може вршити путем поште (тј. службе која се тим послом бави), односно телефаксом и

преко службеног лица надлежног органа.

У правилу, лице којем je писмено насловљено не може бити позивано ради пријема

писмена, већ му се оно шаље на стан илн радно мјесто.

Углавном, достављање се врши радним даном, и то дању. Правило je да се у

погледу мјеста доставе, писмено доставља на стан адресата односно у просторије гдје он

обавља своје радно-професионалне активности, a достављање писмена адвокату врши се у

његовој канцеларији. У случају кад тих просторија нема, достављање се може извршити

на сваком мјесту гдје се такво лице затекне.

Обавезно лично достављање лицу којем je писмено намијењено закон прописује

само у три ситуације, и то:

а) кад je то изричито предвиђено ЗУП-ом или другим правним прописом;

13

б) кад од дана достављања почиње тећи рок који се не може мијењати (рок

преклузивне природе) или

в) кад то одреди орган који je наредио достављање.6

Посредно достављање врши се неком другом лицу, и то у случајевима када се лице

на које je писмено насловљено не затекне у просторији у којој се оно врши.

6. РОКОВИ6 Ibid, стр. 416.

14

Рок представља временски период у оквиру којег се предузимају процесне радње у

поступку. С обзиром на начин и чињеницу ко их одређује, рокови могу бити законски, и

рокови које одређује службено лице. Законске рокове одређује закон (или други пропис),

na су стога унапријед прецизно одређени правном нормом и не могу се мијењати вољом

органа који води поступак. Рокови које одређује службено лице које води поступак јесу

они које одређује службено лице на основу законског овлаштења, према околностима

сваког конкретног случаја.

Рокови се днјеле на продуживе и непродуживе. Продуживи рокови су они који се

могу продужити ако за то постоје разлози.

У правилу, продуживи су рокови које одређује службено лице, док законски рокови

су у правилу непродуживи и не могу се мијењати од стране органа који води поступак.

Према тренутку од којег се рачуна почетак, рокови се дијеле на субјективне и

објективне. Субјективни рокови су такви рокови чије почетак се везује за одређене

субјективне елементе, односно објективне. Истек објективног рока значи немогућност

предузимања процесних радњи у управном поступку.

С обзиром на дејство, рокови се дијеле на:

а) перемпторне или преклузивне;

б) дилаторне;

в) инструкционе.7

Перемпторни или преклузивни рокови су такви рокови којим се предузимање

процесних радњи ограничава на одређени временски период. Пропуштање рока има за

посљедицу губљење могућности предузимања процесне радње коју je у оквиру рока

требало извршити. Дилаторним роком се означава временски период у коме није

дозвољено предузимати процесне радње. Инструкциони рокои су такви рокови чије

пропуштање не доводи до штетних посљедица у поступку. Њиховим протеком не долази

до гибитка права на предузимање процесне радње.

Постоји подјела рокова на апсолутне и релативне.

7 Ibid, стр. 418.

15

Апсолутни рокови су такви рокови код којих je прецизно одређен крајњи рок

(одређен календарским даном), за разлику од релативног рока који се веже за наступање

одређеног догађаја (нпр. сазнање од достављања рјешења и др.).

У управном поступку рокови се рачунају на дане, мјесеце и године.

Кад je рок одређен пo данима, дан у којем je достављање извршено, односно у који

пада догађај од кога треба рачунати трајање рока, не урачунава се у рок, већ се почетак

рока рачуна од првог идућег дана. Кад je рок одређен пo мјесецима односно пo годинама,

завршава се истеком оног дана, мјесеца, односно године, који пo свом броју одговара дану

у који пада догађај од кога се рачуна трајање рока. Почетак и ток рокова не спречавају

нерадни дани (недјеља и дани државннх празника). Само се у случају да посљедњи дан

рока пада у нерадни дан рок продужава на први наредни радни дан.

У вези са роковима, односно пропуштањем њих, постоји институт повраћај у

пређашње стање, који омогућава странци да предузме одређене процесне радње и

послије истека прописаног рока, ако за то постоје законом предвиђени разлози. Предвиђен

je у три различита случаја.

У првом случају повраћај у пређашње стање дозвољава се странци ако je из

оправданих разлога пропустила да у року изврши неку радњу у поступку, пa je због тога

искључена од вршења те радње.

У другом случају, no приједлогу странке дозвољава се повраћај

у пређашње стање ако je странка пропустила да у року преда поднесак.

Трећи случај у коме je дозвољен повраћај у пређашње стање, јесте такође због

неблаговремене предаје поднеска, али je поднесак ипак примљен од надлежног органа, и

то најкасније у року од три дана од дана истека рока.

За подношење приједлога за повраћај у пређашње стање ЗУП предвиђа два рока, и

то субјективни и објективни рок. Послије истека рока од три мјесеца од дана пропуштања

не може се тражити повраћај у пређашње стање О приједлогу за повраћај у пређашње

стање одлучује орган код кога je вођен поступак, посебним закључком. Неблаговремени

захтјев одбацује се без даљег поступка.

7. ТРОШКОВИ ПОСТУПКА

16

Трошкове за вођење управног поступка чине издаци у готовом новцу везани за рад

органа и других учесника у поступку. ЗУП садржи одредбе о посебним трошковима, те их

дефинише као посебне издатке органа у готовом новцу који настају у вези са вођењем

конкретног управног поступка, као што су: путни трошкови службених лица, издаци за

свједоке, вјештаке, тумаче, односно преводиоце, увиђај и сл.

Правило je да посебне трошкове органа сноси онај ко je цио поступак изазвао.

Међутим, од овог правила постоје два изузетка. Први изузетак се односи на лице које у

поступку проузрокује својом кривицом трошкове појединих радњи, na их стога оно само и

сноси. Исто тако, ако je поступак покренут пo службеној дужности, a окончан у корист

странке, у том случају трошкове сноси орган који je покренуо поступак.

Правило je да свака странка сноси своје трошкове. И овдје се појављују одступања,

и то код двостраначких и вишестраначких управних ствари.

Када у поступку судјелују двије или више странака са супротним интересима,

странка која je изазвала поступак, a на чију штету je поступак окончан, дужна je да

противној странци надокнади оправдане трошкове. Када je поступак окончан на основу

поравнања странака, принцип je да свака странка сама сноси своје трошкове, ако у

поравнању није другачије одређено.

Међутим, кад се поступак покреће на захтјев странке, a може се са сигурношћу

претпоставити да ће бити посебних издатака (вјештачење, долазак свједока и др.), орган

који води поступак може од странке захтијевати да унапријед положи одређени износ у

новцу за покриће тих трошкова. Ако странка не положи тражени износ у одређеном року,

надлежни орган може одустати од извођења доказа или поступак обуставити, осим у

случају ако његово вођење захтијева јавни интерес.

Одлука о трошковима мора бити садржана у диспозитиву рјешења. Ако орган у

рјешењу не одлучи о трошковима поступка (ако постоје разлози који то спречавају), о

трошковима ће одлучити касније посебним закључком, што je дужан навести у рјешењу.

17

У одлуци о трошковима мора се навести ко све сноси трошкове и у ком износу,

коме се ови плаћају, који су рокови плаћања. У рјешењу се обавезно наводи да ли je

странка која сноси трошкове дужна да сноси трошкове другој странци.

Уколико странка не може поднијети трошкове јер би то битно утицало на њено

издржавање и издржавање њене породице, орган може ослободити странку од плаћања

трошкова у цјелини или дјелимично, a ослобађање се односи на таксе и друге издатке

органа који води поступак.8

ЗАКЉУЧАК8 Ibid, стр.423.

18

Под управним поступком подразумијевамо одређен низ радњи у вези са

доношењем управних аката. Заначај управног поступка је у томе да омогући грађанима да

остваре код државних органа своја права загарантована Уставом и другом општим актима

као и да изврше своје обавезе према држави, које су такође општим актима прописане.

Због тога је јако битно да се сви субјекти у управном поступку понашају и дјелују према

законски прописаним условима за вођење поступка.

19

ЛИТЕРАТУРА

Петар Кунић, Управно право, Бања Лука, 2010. година

20